Statut „veřejné prospěšnosti“ a nový občanský zákoník Petr Jan Pajas, člen ISEA, červen 2005
Proč znova psát o veřejné prospěšnosti? Někdy na podzim roku 2002 jsem se čistě náhodou dostal ke znění návrhu nového občanského zákoníku připravovaném na základě usnesení vlády skupinou pracující pod vedením prof. Eliáše při Ministerstvu spravedlnosti. Především jsem si v návrhu všiml1, že jde o velmi zásadní proměnu práva u nás, podstatně čerpající z tradičního kontinentálního práva a měnící stav navozený v padesátých až osmdesátých letech minulého století. Specificky mne zaujaly dvě pasáže návrhu: část týkající se právnických osob, zejména jejich členění na korporace a fundace a v této části pak absence odkazu na stávající obecně prospěšné společnosti a naopak přítomnost ustanovení o statutu obecné prospěšnosti odkazující prakticky na stejné vymezení, jaké bylo užito v zákoně 248/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech, avšak doplněné odkazem na zvláštní zákon, který „stanoví, v jakém rozsahu a jakým způsobem se vykonává nad činností obecně prospěšných právnických osob státní dozor.“ Pokud jde o první ze zmíněných pasáží, těm se můžeme věnovat jindy a jinak. Postačí konstatování, že se podařilo ve vzájemné diskusi vyjasnit řadu terminologických otázek a vyřešit i problém obecně prospěšných společností zařazením ustanovení o ústavech do oddílu občanského zákoníku, který pojednává o fundacích. Tento článek je věnován druhé zmíněné problematice a nemohu než konstatovat, že současný text návrhu občanského zákoníku již místo výše zmíněné formulace o státním dozoru používá text téměř shodný s tou úpravou příslušného paragrafu, kterou jsem v prosinci 2003 navrhl prof. Eliášovi: „Zvláštní zákon stanoví, v jakém rozsahu a jakým způsobem se obecně prospěšné právnické osoby mohou ucházet o zvláštní výhody, které podle zákona náleží jen osobám se statutem obecné prospěšnosti“. Rád bych se pokusil v následujícím textu vysvětlit, oč se vlastně jedná a jaký má tato diskuse vztah k zájmům, potřebám, ale i oprávněným obavám organizací občanského sektoru a všech, komu záleží na dalším rozvoji občanské společnosti.
Na co jsme si již zvykli a jak to u nás funguje dnes Předně je třeba konstatovat, že relativně velmi rychlé změny právního řádu po listopadu 1989 vyústily do celé řady liberálních úprav týkajících se zajištění nově potvrzených ústavních svobod, zejména svobody sdružování. Příkladem je zákon č. 83/1990 sb., o sdružování občanů. Od roku 1992 platí i řada ustanovení, které měly, zejména ve své původní formulaci, podporovat vznik občanských iniciativ a tím i rozvoj občanské společnosti jako nutného doplňku standardní parlamentní demokracie opírající se o působení politických stran ucházejících se svými programy o přízeň voličů. Za těch 15 let dělících nás dnes od počátku nové éry demokracie jsme si již zvykli na řadu opatření a pojmů, které se do našeho právního řádu dostaly postupně v letech 1990 až 1997. 1
Viz P. Pajas: “Právnické osoby” materiál s připomínkami ke stejnojmennému 3. dílu návrhu Občanského zákoníku, předaný dne 11.12.2003 Prof. Eliášovi, návrh úpravy odstavce 2 a 3 § 94, str. 9.
PP_VP_clanek.doc
str. 1
18.7.2012
Zejména je přijímán jako daný stav, že s určitými typy právnických osob (občanská sdružení včetně odborových organizací, politické strany a politická hnutí, registrované církve a náboženské společnosti, nadace, nadační fondy, obecně prospěšné společnosti, veřejné vysoké školy, obce, organizační složky státu2, kraje, příspěvkové organizace, státní fondy a subjekty, o nichž tak stanoví zvláštní zákon3) je spojeno „zvýhodněné“ zdanění příjmu a to za předpokladu, že jde o jejich statutární činnosti (tj. zakladatelskými listinami nebo platnými stanovami či statutem definované hlavní činnosti) u nichž výdaje překračují příjmy. Pojem „zvýhodnění“ je v uvozovkách mj. i z toho důvodu, že daňová úprava ve skutečnosti mnohé vyjmenované právnické osoby oproti komerčním společnostem spíše znevýhodňuje, neboť činí předmětem daně jednotlivé statutární činnosti, u nichž výdaje překračují příjmy a tím činí vedení účetnictví podstatně složitějším (menší problém) a zároveň oproti stavu u podnikatelských organizací znemožňuje účinné krytí ztrát z jiných činností výnosy z činností podléhajících dani z příjmu (podstatnější problém). Místo positivní úpravy tak máme díky ustanovení § 18. odst 6 zákona o daních z příjmů ve skutečnosti zaveden stav nerovnosti před zákonem vyznívající mnohdy v neprospěch těch, komu měl přinést prospěch. Zákon o daních z příjmů současně zvýhodňuje možností odpisu darů v celkové hodnotě nejméně 1000 Kč a to až do 10% základu daně v případě fyzické osoby a darů v hodnotě nejméně 2000 Kč v souhrnné hodnotě do 5% základu daně v případě právnické osoby, pokud jsou dary poskytnuty „obcím, krajům, organizačním složkám státu, právnickým osobám se sídlem na území České republiky, jakož i právnickým osobám, které jsou pořadateli veřejných sbírek podle zvláštního zákona“, a to na financování činností a aktivit zákonem vyjmenovaných („vědy a vzdělání, výzkumných a vývojových účelů, kultury, školství, na policii, na požární ochranu, na podporu a ochranu mládeže, na ochranu zvířat a jejich zdraví; na účely sociální, zdravotnické, ekologické, humanitární, charitativní, náboženské pro registrované církve a náboženské společnosti, tělovýchovné a sportovní, a politickým stranám a politickým hnutím na jejich činnost“4). V případě darů fyzickým osobám je dar odpočitatelný jen tehdy, je-li určen fyzickým osobám s bydlištěm na území České republiky provozujícím školská a zdravotnická zařízení a zařízení na ochranu opuštěných zvířat nebo ohrožených druhů zvířat, na financování těchto zařízení. Obecně se podobně postupuje v případě darů „na financování odstraňování následků živelní pohromy, ke které došlo na území České republiky“5. Je tedy zjevné, že jde o výčtový přístup k účelům, pro něž je daňové zvýhodnění darů určeno, zakládající nicméně značně nevyvážené postavení právnických osob (širší okruh vyjmenovaných účelů) oproti fyzickým osobám (v tom omezeném výčtu vysloveně chybí např. tak důležitá oblast, jako je poskytování sociální výpomoci, asistentské služby a jiné obdobné činnosti, které nelze označit za službu zdravotnického zařízení). Stát rovněž podporuje některé podnikatelské aktivity, zejména aktivity související s provozem zaměřeným na výrobu energie z obnovitelných zdrojů nebo na „výrobu biologicky degradovatelných látek či na využití geotermální energie“6. Nověji jsou rovněž osvobozením od daně z příjmu z darů a z příjmů z reklamy podporovány licencované zoologické zahrady7. Zcela výjimečné postavení ze zákona definované veřejně prospěšné činnosti získalo provozování sportu přijetím zvláštního zákona, který pod takto chráněný pojem zahrnuje 2
Zejména ministerstva a správní úřady státu zřízené zákonem, ale též Akademie věd ČR, Grantová agentura ČR a bývale rozpočtové organizace zřízené ústředními orgány, okresními úřady a školskými úřady 3 Viz z.č. 586/1992 Sb, o daních z příjmů §18, odst. 8 4 dtto, § 15, odst. 8 a § 20, odst. 8) 5 dtto, § 15, odst. 8 a § 20, odst. 8) 6 dtto, §4, odst.1), písm. e) 7 dtto, §4, odst.1), písm. zi) a zj)
PP_VP_clanek.doc
str. 2
18.7.2012
„všechny formy tělesné činnosti, které prostřednictvím organizované i neorganizované účasti si kladou za cíl harmonický rozvoj tělesné i psychické kondice, upevňování zdraví a dosahování sportovních výkonů v soutěžích všech úrovní8“. Jde tedy zjevně nikoli jen o amatérsky prováděný a organizovaný sport, ale také o sport vykonávaný profesionálně. Zákon navíc ukládá některým ministerstvům, krajům a obcím povinnost zabezpečovat finančně podporu sportu z rozpočtu státu a z veřejných rozpočtů. Toto specifické vyčlenění sportu zakládá výraznou nerovnost ve vztahu k jiným činnostem obvykle považovaným za veřejně prospěšné. Pokud jde o daň z přidané hodnoty (DPH), která je jedním z nejvýznamnějších zdrojů příjmů státu, je nulovou sazbou DPH (tj. osvobozením od daně, avšak bez nároku na odpočet daně uhrazené v rámci nákupu zboží nebo služeb) zvýhodněno (nebo znevýhodněno) několik typů služeb, z nichž jmenujme zejména výchovu a vzdělávání (s výjimkou vzdělávacích činností, které nejsou poskytovány v rámci akreditovaného studijního programu, zejména přípravných kurzů a kvalifikačních kurzů9), zdravotnické služby a zboží, sociální pomoc (zejména „ustavní sociální péče…poskytovaná veřejnoprávními subjekty nebo dobročinnými organizacemi“10 – odtud vidíme, že z okruhu osvobození jsou opět vyloučeny fyzické osoby). Od DPH je rovněž obecně osvobozeno „poskytnutí služeb jako protihodnoty členského příspěvku pro vlastní členy politických stran a hnutí, církví a náboženských společností, občanských sdružení včetně odborových organizací, profesních komor nebo jiných právnických osob, které nebyly založeny nebo zřízeny za účelem podnikání, pokud toto osvobození od daně nenarušuje hospodářskou soutěž; od daně je osvobozeno také dodání zboží těmito osobami v souvislosti s poskytnutými službami“11. Navíc je v případě veřejnoprávních a dobročinných organizací od DPH osvobozeno poskytování služeb souvisejících s ochranou dětí a mládeže12. Náboženské a obdobné organizace mohou poskytovat pracovníky pro vzdělávací, sociální a zdravotnické služby, aniž by jim to bylo zdaněno DPH, avšak vždy „s přihlédnutím k duchovní péči“13. Konečně, vedle ministerstva kultury, krajů a obcí mohou i „právnické osoby, které nebyly založeny za účelem podnikání“ poskytovat nezdaněné kulturní služby14. Není překvapením, že i služby posledně jmenovaných právnických osob „úzce související se sportem nebo tělesnou výchovou poskytované osobám, které tuto činnost vykonávají“ (tedy sportovcům a cvičencům) jsou od DPH osvobozeny15. Zákon o DPH umožňuje i vyjednat si s finančními úřady osvobození od DPH pro veškeré ostatní služby poskytované za výše uvedenými účely výše jmenovanými právnickými osobami, pokud se prokáže, že „toto osvobození není způsobilé narušit hospodářskou soutěž“ a že „poskytování služeb a dodání zboží je prováděno za účelem získání prostředků k činnostem, pro které jsou tyto osoby založeny nebo zřízeny“16. Samostatnou zmínku si ještě zaslouží výhody poskytované provozovatelům loterií a jiných podobných her podmíněné podporou veřejně prospěšných činností. Toto podnikání lze legálně provozovat, bude-li mj. „na sociální, zdravotní, sportovní, ekologický, kulturní nebo 8
Viz § 2, odst. 1 zákona č. 115/2001 Sb., o podpoře sportu Viz zákon 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, § 57, odst. 3) 10 dtto, § 59 11 dtto,§ 61, odst. 1), písm. a) 12 dtto § 61, odst. 1), písm. b) 13 dtto § 61, odst. 1), písm. c) 14 dtto § 61, odst. 1), písm. e) 15 dtto § 61, odst. 1), písm. d) 16 dtto § 61, odst. 1), písm. f) 9
PP_VP_clanek.doc
str. 3
18.7.2012
jinak veřejně prospěšný účel použito části výtěžku“ (čistého zisku) provozovatele (jedná se o odvody od 6% pro zisk do 50 milionů Kč, až po odvod ve výši 15% u zisků nad jednu miliardu Kč)17. To, kdo je příjemcem tohoto odvodu schvaluje ministerstvo, kraj nebo obec, které vydávají příslušné povolení. V této souvislosti neškodí připomenout, že jde o mimořádně významný zdroj financování, který v roce 2003 dosáhl hodnoty přes 1,9 miliardy Kč. Díky tomu, že využití těchto zdrojů je v případě hracích přístrojů v rukách obcí a v ostatních případech je výslednicí přání provozovatele a povolujícího orgánu, není se možné divit tomu, že rozdělení těchto prostředků je vysoce nerovnoměrné: cca 90% čerpají společně obce (29%) a sport (61%). Největším zdrojem příjmů z her pro veřejně prospěšné účely je provoz loterie, monopolně spravovaný společností SAZKA a.s.. Ta svoje odvody na veřejně prospěšné účely směřuje z více než 97% mezi své akcionáře, tj. sportovní svazy. A zde můžeme mluvit o konfliktu zájmu, neboť akcionáři jsou vlastně příjemci odvodů, určených pro veřejný prospěch. Na tom nic nemění skutečnost, že činnost sportovních svazů definuje výše citovaný zákon o sportu jako veřejně prospěšnou18. Takto pojatý účel zákonem stanovených odvodů je ve skutečnosti pouhým navýšením zisku a v případě společnosti SAZKA, a.s. je tím záměr zákonodárce pravděpodobně zmařen. Podpora sportu aktivitami společnosti SAZKA, a.s. by měla být dostatečně kryta ziskem akcionářů společnosti. To by bylo v naprostém souladu s dobrými mravy a s účelem, pro který byla společnost SAZKA původně zřízena i se způsobem, jakým byla následně privatizována. Podle mého názoru by však odvod měl být v celém rozsahu určen jiným veřejně prospěšným organizacím, než jsou akcionáři samotné společnosti nebo jejich korporativní (sportovní kluby) nebo individuální členové (sportovci). Skutečné rozdělení výtěžků zákonných odvodů ze sázkových her pro jednotlivé oblasti dokumentuje přiložený graf.
Odvody z her v roce 2003 (tis. Kč) 1 400 000 1 171 969
1 200 000
loterie
1 000 000
přístroje
800 000 560 500
600 000
sázky
400 000 200 000
15 293 19 457
121 677
6 273
22 284
ostatní celkem
0
ce ob
17 18
ce da na
Viz z.č. 202/1990, o loteriích a jiných podobných hrách ve znění pozdějších úprav, § 4. Viz poznámka 8
PP_VP_clanek.doc
str. 4
18.7.2012
Shrnutí ¾ Daňové úpravy u občanských sdružení nerozlišují mezi veřejnou a soukromou prospěšností (výhody snížené daně i odpisu daně dárců připadají i činnostem veskrze soukromým) ¾ Pro přiznání výhod je rozhodný účel založení (ve vztahu k podnikání), nikoli skutečná činnost. Existuje nerovné rozlišování mezi právnickými a fyzickými osobami (jen některé fyzické osoby mají výhody). Zvláštním zákonem je preferován jeden obor činnosti (sport a práce s mládeží). Existuje nerovný přístup k veřejným prostředkům (zvýhodnění příspěvkových organizace). Příjmy z odvodů ze sázkových her jsou rozdělovány nerovnoměrně a u loterie ve prospěch akcionářů (převládají odvody na sport a obcím).
Jak je tomu jinde? Podívejme se nyní na několik příkladů ze zahraničí. V diskusích vedených k problematice občanského zákoníku a veřejné prospěšnosti často zaznělo, že bychom si měli vzít poučení z liberální úpravu této problematiky, jak je uplatněna ve Spojených státech amerických (USA). Z pohledu historicky prokazatelně nejdelších zkušeností v Evropě je zajímavé seznámit se blíže s úpravou použitou ve Spojeném království Velké Británie a Severního Irska (UK). Konečně je pro naši současnost jistě zajímavé podívat se i do sousedního Maďarska, odkud již i Slovensko přejalo model daňových asignací a které se může pochlubit velmi zajímavým a progresivním řešením otázky daňových výhod poskytovaných organizacím se statutem veřejné prospěšnosti. Tyto tři modelové situace popíšeme podrobněji, nicméně poučení mohou poskytnout i jiné země v našem okolí, jako Polsko, Moldávie, Bulharsko, Rakousko, Španělsko i další. Podrobnější přehled různých forem podpory a podporovaných aktivit v širším spektru zemí poskytuje anglicky psaná práce autora z roku 1998, uveřejněná elektronickou cestou19.
Podpora veřejně prospěšných činností a organizací v USA V USA se podpora činností resp. jednotlivých institucí nebo organizací vyvíjela postupně cestou úprav zákonů a změn v politice uplatňované federální vládou USA, případně vládami jednotlivých států. Pozoruhodné na vývoji USA je rovněž četné zasahování Nejvyššího soudu USA, který v řadě případů podpořil ústavou zaručené svobody a práva a tím umožnil a dlouhodobě nasměroval i příznivější vývoj celé společnosti. Vedle jmenovité podpory určitých aktivit, kterou federální vláda USA provádí obvykle prostřednictvím k tomu účelu založených agentur, je osvobození od federální daně z příjmu nesporně hlavním zvýhodněním mnohých organizací. Vedle organizací jmenovitě v ustanoveních federálního daňového zákona20 se jedná o celou kategorii občanských organizací, které splňují obecné požadavky k získání zvláštního statusu. Ten je v USA nazýván podle ustanovení zákona jako „status organizací se statusem §501(c)(3)“. Jedná se o registrované právnické osoby a dobročinné spolky, fondy a nadace, které jsou založeny a působí výlučně za účely náboženskými, charitativními, vědeckými, osvětovými21 a vzdělávacími, nebo které ověřují bezpečnost veřejnosti, podporují celonárodní či amatérské sportovní soutěže, případně které chrání děti a zvířata před krutým zacházením. Podmínkou 19
Petr Pajas “Recognition of Public Benefit in Legal Systems of Several Nations”, International Journal for Not-for-Profit Law, August 1999, (viz též http://www.icnl.org/JOURNAL/vol2iss1/speech02.htm ) 20 Internal Revenue Code (IRC), § 501 21 V originále je užit pojem “literary purpose”, který znamená šíření gramotnosti a sečtělosti – tomu je snad nejblíže termín „osvěta“, pokud jej dokážeme v podvědomí oprostit od souvislostí s ideologicky zaměřeným vymýváním mozků
PP_VP_clanek.doc
str. 5
18.7.2012
získání statusu je, že z jejich čistých příjmů nesmí ani nejmenší část náležet nebo být užita ve prospěch osob s majetkovým či jinak významným vztahem k organizaci22. Jde o velmi přísně sledovaný požadavek a nejmenší podíl kterékoli z významně organizaci ovlivňujících jednotlivců na zisku mohou organizaci vyloučit z okruhu zvýhodnění. To platí i po jejím zániku, neboť je nutné prokázat, že v případě zániku organizace bude likvidační zůstatek užit buď k účelu, na nějž se vztahuje osvobození, nebo převeden na organizaci (organizace) se statusem osvobození od daně z příjmu. K vyloučení působení na právní prostředí ve vlastním zájmu sloužím rovněž požadavek, že organizace nesmí věnovat podstatnou část svých aktivit propagačním či jiným činnostem směřujícím k ovlivnění legislativních procesů a ani se jakkoli podílet na politické kampani ve prospěch nebo proti jakékoli osobě kandidující na veřejnou funkci nebo takovou kampaň ovlivňovat. V praxi se k ověření statusových podmínek používají dva hlavní testy23. Organizační test spočívá v ověření toho, zda statutární dokumenty (obvykle zakládací listina nebo statut či stanovy) testované právnické osoby jí dovolují vykonávat výlučně jednu nebo více činností vyjmenovaných výše jako činnosti na něž se vztahuje nárok na osvobození od daně z příjmu a zda ji explicitně neumožňují angažovat se v jiných !neosvobozených“ činnostech (samozřejmě v míře podstatné). Důsledkem tohoto požadavku např. je to, že jakmile je právnická osoba založena za účelem obchodním nebo výrobním, je tímto testem vyloučena. Navíc, k úspěšnému absolvování tohoto testu je nutné prokázat, že v případě zániku bude likvidační zůstatek užit buď k účelu, na nějž se vztahuje osvobození, nebo převeden na organizaci (organizace) se statusem osvobození od daně z příjmu. Provozní test spočívá v ověření toho, zda se testovaná právnická osoba skutečně především a v podstatné míře věnuje činnostem osvobozeným od daně. V obou testech jsou vytvořeny podmínky pro to,aby nedocházelo k vyloučení organizací z malicherných důvodů (jednorázová obchodní aktivita, nevelký výnos z podnikání apod.). Při posuzování jsou významné skutečnosti, jako prokázaná motivace ziskem, podstatná konkurenční výhoda na trhu, nepřiměřené odměňování zaměstnanců na straně jedné nebo významný podíl práce dobrovolníků, nevýznamný objem zisku apod. na straně druhé. K porozumění a správné interpretaci vyjmenovaných činností osvobozených od daně z příjmu je dobré připomenout, že pojem „charitativní činnost“ zahrnuje mj. pomoc chudým nebo sociálně slabším, podporu vzdělávání a výzkumu, péči o zdraví(včetně činností nemocnic), pomoc obcím a samosprávám či jinou péči o obecné blaho. To ovšem neznamená, že organizace musí poskytovat služby jen osobám s nízkými příjmy nebo že by nesměla přijímat úplatu za poskytované služby. Podstatné a pro naše pojetí významné je to, že pravidla nastavená v USA směřují k vyloučení soukromého zájmu a k upřednostnění veřejného zájmu. Osvobození od daně z příjmu se tak sotva může vztahovat nap. na nadační fond, podporující konkrétně určené osoby nebo osobám snadno určitelným, jako např. členům nějakého klubu nebo zaměstnancům nějaké spřátelené organizace. 22
V originále užit pojem “shareholders”, který v užším významu znamená akcionář nebo podílník, ale v širším smyslu je užíván k označení osob, majících buď přímý majetkový vztah k právnické osobě nebo které mohou o jejím chování rozhodovat, jako jednatelé, prokuristé, členové správní rady, výkonní ředitelé a pod. 23 Interpretační rozbor se opírá především o studii Provisions of the United States Tax Laws Affecting Not-for-Profit Organizations, ICNL, Farmington, Connecticut, USA, 1995
PP_VP_clanek.doc
str. 6
18.7.2012
Zařazení podpory náboženských aktivit je zdůvodněno tím, že v USA je naprosté odloučení státu od církve. To v praxi znamená, že stát nemůže podporovat nějakou víru a jiné víře podporu odmítnout! Přesto i v USA je obtížné rozhodnout o tom, jaká organizace je církví a co nelze označit za náboženskou činnost. Do této kategorie navíc spadají i organizace šířící nahrávky religiózní hudby, zajišťující platy pro duchovní, či různé misionářské organizace šířící náboženskou literaturu nebo poskytující náboženské vzdělávání. Pokud jde o vědu a výzkum, je rozlišován soukromý nebo veřejný účel. Výzkum materiálů za účelem výroby a testování produktů nebývá považováno za činnost ve veřejném zájmu, neboť obvykle slouží soukromým účelům podnikání. Avšak pokud jde o výzkum řízený státem nebo směřující např. k léčbě chorob, je obvykle uznán za veřejně prospěšný. Velmi široké a volné je pojetí veřejného zájmu v oblasti vzdělávání, kdy nevadí ani o, že se jedná o vzdělávání konkrétních jednotlivců. Vychází se z předpokladu, že jedinec se zlepšeným vzděláním je vždy přínosem pro veřejnost. Protože vzdělávání není jen záležitost škol, spadají pod tento pojem i instituce poskytující vědomosti jinak, např. musea, galerie, organizování výstav apod. Oprávnění rozhodovat o žádosti o daňovou výhodu náleží v USA orgánům vybírajícím daň a spory pak řeší soudy.
Podpora charitativních činností a dohled nad nimi ve Spojeném království24 Abychom se mohli poučit ze zkušeností opírající se o právní prostředí ve Spojeném království Velké Británie25 a Severního Irska (dále jen UK), je třeba si uvědomit, že jde o právní systém liberální a zároveň konservativní parlamentní monarchie, který se na rozdíl od zemí evropského kontinentu (a také od USA) neopírá o psanou ústavu vymezující práva a povinnosti občanů a státních institucí. Právo UK vychází ze souboru zákonů přijatých parlamentem, které parlament může kdykoli rušit, měnit nebo nové přijímat a jejichž interpretace je plně v rukou soudců, kteří respektují předchozí soudní výroky26. Liberální charakter práva Anglie a Walesu, o kterém bude v této části výlučně pojednáváno (byť obdobná, ale přece jen odlišná úprava platí i ve Skotsku), poskytuje relativně velkou volnost pro volbu právní formy jakékoli organizace, které mhou a nemusí být právnickou osobou v kontinentálním slova smyslu a v závislosti na zvolené formě mohou nebo nemusí být registrovány v určitém rejstříku, snad s jedinou
24
Výklad se opírá o publikaci Philip Kirkpatrick, Country Report for the Laws of England and Wales Affecting NGOs, 15 (ICNL, 1996). Podobná informace je k disposici v elektronické podobě jako „USID Country Report for England and Wales“, který je v aktualizované formě přístupný na http://www.usig.org/countrycodes/england.asp 25 Označení Velká Británie se vztahuje na Anglii, Wales a Skotsko, z nichž Anglie a Wales mají nejen společného monarchu, ale i většinu zákonů přijímaných společným parlamentem. Skotsko má historicky vlastní zákonodárství a skotský parlament nedávno opět získal řadu autonomních práv. 26 Protože Spojené království je členem Evropské unie od roku 1972, je od té doby pravomoc Parlamentu přece jen omezena tím, že musí respektovat Smlouvu o založení Evropské unie a s ní svázané smlouvy o založení evropských společenství, a také směrnice a nařízení vydané v souladu s těmito smlouvami orgány Evropské unie (Radou EU a Parlamentem EU). Spojené království je rovněž signatářem řady mezinárodních úmluv, včetně Evropské úmluvy o lidských právech. Proto jsou i při interpretaci práva respektována rozhodnutí (judikatura) Evropského soudního dvora v Lucemburku (soud EU) a Soudního dvora pro lidská práva ve Štrasburku (soud Rady Evropy), případně Mezinárodního soudního dvora v Der Haagu (soud Organizace spojených národů).
PP_VP_clanek.doc
str. 7
18.7.2012
výjimkou, kterou je ohlášení své existence a přihlášení se k daňovým povinnostem u finančního úřadu. Pouze organizace s právní subjektivitou (tzv. “Incorporated” nebo “Corporate Structures”) mohou vystupovat v soudních sporech a jsou oprávněny držet majetek a disponovat s ním vlastním jménem. V této kategorii se jedná zejména o společnosti s ručením omezeným (zakládané, registrované a vedené v souladu s Corporate Act z roku 1985 - CA 1985), jejichž výsadou je možnost omezit své ručení za závazky a to dokonce až na hodnotu jedné jediné libry na každého člena (akcionáře, podílníka, člena sdružení). Dále se jedná o průmyslové a hospodárné společnosti (zakládané, registrované a vedené v souladu s Industrial and Provident Societies Act z roku 1965 -IPSA 1965), což jsou členské organizace jako obchodní družstva a spolky či společnosti s výrobním nebo obchodním posláním o minimálně sedmi členech – fyzických osobách nebo dvou členech – právnických osobách téhož typu. Od roku 1992 je možné zakládat rovněž tzv. registrované přátelské spolky (zakládané, registrované a vedené v souladu s Friendly Society Act z roku 1992 -FSA 1992) jako spíše vzájemně prospěšné spolky s demokratickou vnitřní strukturou (velmi často typu společného pojištění nebo spoření za nějakým společným účelem), které pak obvykle nesplňující kriterium nerozdělování zisku nebo likvidačního zůstatku mezi své členy. Britskou specifikou je možnost požádat trůn o udělení privilegia a pak se honosit titulem společnosti založené královským výnosem (Royal Charter). Pokud jde o organizace bez právní subjektivity (Unincorporated Organizations), pak jsou to jednak neregistrovaná sdružení a spolky (Unincorporated Associations), od nichž se očekává, že nejsou založeny pro účely podnikání a nepotřebují pro svou existenci právní vztahy k jiným osobám a dále pak trusty (svěřenecké fondy), které se zakládají se dohodou (třeba i jen ústní), řídí se zákony z roku 1925 (pokud jde o zakládání a řízení) a z roku 1961 (pokud jde o investování svěřených prostředků) a které slouží výlučně k ochraně užití prostředků vyčleněných svěřitelem pro jím stanovený účel (třeba výplatu pravidelných stipendií nebo rent členům širší rodiny nebo jiné komunity). Existují též registrované i neregistrované spolky přátel (řídící se podle Friendly Society Act - FSA z roku 1974). To jsou hlavně různé kluby vznikající např. na pracovištích nebo u škol. Angličané se s oprávněnou hrdostí hlásí k tomu, že již v roce 1601 Parlament svým zákonem vymezil27“rámec pro charitativní činnosti, aby tak umožnil vypořádat se s obtížemi vznikajícími na konci středověku v oblasti sociální a hospodářské využitím zájmu a odhodlání veřejnosti pomáhat jiným. Nastupující průmyslová revoluce vyvolala nový nárůst filantropických aktivit projevujících se v mnoha nových formách opírajících se o tradici dobrovolnictví a charitativní péče. Britský model sociálního státu pak po druhé světové válce redefinoval tyto vztahy tím, že stát převzal odpovědnost za poskytování mnoha služeb – v oblasti sociální a zdravotní, v zajištění bydlení a ve vzdělávání.“ Poválečný vývoj v Británii vedl k celé řadě právních úprav v oblasti ochrany a podpory činností podporujících tradičně vymezené oblasti spadající pod pojem „charita“ - v roce 1993 byl anglickým Parlamentem přijat a královnou Alžbětou II vyhlášen Charities Act 1993, kterým byly konsolidovány a novelizovány zákony o charitativních trustech z roku 1872 a zákony o charitách z let 1960 a 1962.
27 Zde cituji z práce Richard Fries: Charity and the Charity Commision, ICNL, 1999., dostupné elektronicky na adrese http://www.icnl.org/journal/vol2iss1/rfries.htm. R. Fries byl hlavním komisařem Charity Commission of England and Wales v devadesátých letech minulého století.
PP_VP_clanek.doc
str. 8
18.7.2012
V souladu se čtyřsetletou tradicí může charitativní organizace (Charity Trust) existovat jako jakákoli právnická osoba plnící poslání v oblasti pomoci v chudobě a nesnázích, tj. pomoci osobám chudým, nemocným, postiženým, starým a neschopným se o sebe postarat, v oblasti šíření vzdělanosti (včetně výzkumu ve veřejném zájmu, etické výchovy a tělesné výchovy, přičemž za „charitativní“ je považován zejména sport konaný jako součást školní výchovy), v oblasti podpory náboženství (což zahrnuje nejen křesťanská a monotheistická náboženství, ale také nejrůznější etická společenství) a konečně v dalších oblastech, které jsou prospěšné pro veřejnost způsobem, který zákon o charitách uznává (což s ohledem na charakter britského práva v praxi ponechává mnohé na úsudku soudce, který se rozhoduje v souladu s obecným míněním a snaží se neprotiřečit ustanovením zákona o charitách z roku 1601. Do této kategorie pak spadá např. ochrana životů a majetku obce a dodržování veřejného pořádku, pomoc postiženým v neštěstí, podpora rozvoje průmyslu, obchodu a umění, podpora veřejné rekreace, obrana národa a obce, prosazování obecných morálních hodnot, ochrana zvířat, pokud je to v zájmu lidí aj. Vlastní Charities Act 1993 je složitý právnický text na 96 stranách doplněný ještě řadou vyhlášek (orders). Je vlastně předpisem, kterým se zřizuje nezávislá komise - Charity Commission for England and Wales pověřená dohledem nad organizacemi se statusem „Charity“. Komisi tvoří hlavní komisař a nejméně 2, nejvíce však 4 další komisaři jmenovaní Státním sekretářem coby civilní zaměstnanci Koruny. Nejméně 2 z komisařů musí mít nejméně 7 let praxe v soudnictví nebo advokacii. Pomocní komisaři a zaměstnanci jmenovaní hlavním komisařem s platy určenými Ministerstvem financí (Treasury) tvoří pracovní zázemí Komise. Ve správním řízení se komisaři řídí správními zákony, jinak svým vlastním jednacím řádem. Komise jako celek nese právní odpovědnost a užívá svá práva nezávisle na svém aktuálním složení. Je mj. zplnomocněna doplnit správní radu nebo obdobný řídící orgán, je-li jeho rozhodování znemožněno nedostatečným počtem členů, nebo dokonce může ustanovit na přechodnou dobu správce organizace se statusem charity, pokud je to nutné pro zachování jejího majetku a naplnění účelu, k němuž byla zřízena. Charity Act 1993 dále vymezuje náležitosti registrace a názvu organizací se statusem charity, určuje práva komisařů na informace o činnosti a řízení takové organizace, vymezuje práva komisařů a soudu v záležitostech dohledu nad správou a užitím majetku těchto organizací, zejména pokud jde o vlastnictví pozemků a disposice s majetkem určeným pro charitativní činnost. Zákon rovněž ukládá organizacím se statusem charity specifické zpravodajské a účetnické povinnosti a určuje poplatky a postupy spojené s činností a službami Komise Charities Act 1993 obsahuje rovněž seznam explicitně veřejně prospěšných organizací, které požívají ze zákona výhod daňového osvobození, ale neodléhají dozoru Komise. Jedná se zejména o všechny starší organizace uznávané jako charitativní ještě z doby před rokem 1939, velké university (Oxford, Cambridge, London, Durham a Newcastle, jakož i Queen Mary, Westfield, Wincester a Eton colleges a další vysoké školy tímto privilegiem obdařené z vůle koruny), některé velké národní instituce (musea, galerie, zoologické a botanické zahrady), řada církevních a dalších organizací.
Podpora veřejně prospěšných činností a institucí v Maďarsku Maďarská republika přijala k podpoře rozvoje občanské společnosti několik významných zákonů, z nichž u nás nejpopulárnější a v řadě zemí napodobený je tzv. zákon o 1% daňpvých asignací, který každému plátci daně z příjmu umožňuje samostatně rozhodnout tom, komu má být určeno jedno procento jím odvedené daně.
PP_VP_clanek.doc
str. 9
18.7.2012
Poněkud v pozadí zájmu zůstává ale důležitý a zásadnější Zákon o veřejně prospěšných organizacích č. CLVI (156) z roku 1997. Tento zákon definuje typy veřejně prospěšných organizací, stanoví podmínky pro získání a odejmutí statutu veřejné prospěšnosti a pravidla, jimiž se musí organizace s tímto statutem řídit pokud jde o registraci, řízení a hospodaření, zpravodajské povinnosti, užití prostředků. Zákon rovněž vymezuje prostor pro právní dohled nad těmito organizacemi. Mezi vyjmenované typy organizací spadají sdružení (spolky) s výjimkou pojišťovacích společností a politických stran a sdružení zaměstnanců a zaměstnavatelů, dále jde o nadace a obecně prospěšné společnosti, jakož i o veřejnoprávní fondy a společnosti, pokud to dovoluje její zřizovací listina. Zákon definuje status veřejné prospěšnosti, který je registrován a může být poskytnut organizaci, která je určena pro některou z činností v zákoně vyjmenovaných (srovnej níže) a která, jde-li o spolek působí nejen pro své členy. Obecně jsou povoleny i další, tzv. ekonomické, tj. na výnos zaměřené činnosti, avšak za podmínky, že jejich výnos bude plně užit k podpoře veřejně prospěšných cílů. Jako v USA i zde je požadováno dodržování zásady nerozdělování zisku osobám majícím vliv na chod organizace a jeho užití pro statutární činnosti. Podobně je řešen i vztah k tvorbě politiky požadavkem nezávislosti na politických stranách a zákazu podpory politických kampaní a jejich financování. Některé organizace mají dokonce status významné veřejné prospěšnosti, který je poskytován těm organizacím, které plní veřejné úlohy jinak zajišťované státem nebo veřejnou správou. Takové organizace pak musí zveřejňovat své základní údaje o hospodaření a o činnosti v místním nebo celostátním tisku. Se statutem veřejné prospěšnosti jsou spojeny některé výhody jak pro organizace samotné tak pro osoby, které je finančně podporují. Jedná se především o osvobození od daně z příjmu právnických osob, pokud je příjem dosahován z činnosti v souladu s cíli stanovenými zakládací listinou. Zároveň jsou daňově zvýhodněny i ostatních ekonomické aktivity. K tomu se připojují i další zvýhodnění na platbách poplatků a cel. Organizace se statutem veřejné prospěšnosti je osvobození od daně z příjmu za služby, které poskytuje fyzickým osobám. Důležité je i podstatné zvýhodnění osob, které takové organizace finančně podporují, pokud je dar nebo příspěvek podmíněn plněním výhradně zákonem vyjmenovaných činností. Tyto úlevy se podstatně zvyšují počínaje druhým rokem souvislé podpory organizace donátorem. Se statutem veřejné prospěšnosti jsou spojena i pravidla přesahující běžné povinnosti právnických osob. Jde zejména o dodržení povinného obsahu zakládací listiny, v níž musí být upravena činnost řídícího orgánu. Ten musí být kolektivní a musí se scházet k pravidelnému zasedání nejméně jedenkrát v roce. Zákon upravuje pro tyto organizace i povinná pravidla pro svolávání a řízení zasedání a přijímání rozhodnutí statutárního nebo řídícího orgánu a způsob, jakým musí být zveřejňovány informace o zasedání a jeho výsledcích. U organizací s příjmem převyšujícím 1 milion maďarských forintů musí být zřízen i dozorčí orgán. Platí samozřejmě i zákaz konfliktu zájmu pro vedoucí činovníky. Povinně je veden rejstřík dárců a musí být prokazatelně zajištěno jejich informování o užití poskytnutých prostředků. Organizace musí též umožnit kontrolu svých dokumentů týkajících se jejích provozu a zveřejňovat údaje o své činnosti a o podmínkách, za nichž poskytuje své služby.
PP_VP_clanek.doc
str. 10
18.7.2012
Dozor nad organizacemi se statutem veřejné prospěšnosti náleží daňovým úřadům v místě sídla organizace. Pokud organizace používá prostředky z rozpočtu, je povinna podrobit své účetnictví státnímu auditu a podléhá též dozoru státního zástupce. Rozhodnutí o udělení a změnách statusu veřejné prospěšnosti náleží soudu. Pokud organizace zjistí, že neplní nadále podmínky statusu, je ve lhůtě 60 dnů od skončení platnosti těchto podmínek povinna podat žádost o odnětí statusu, případně o snížení jeho úrovně, Soud však v této záležitosti může rozhodnout i na návrh dozorujícího státního zástupce. Činnosti odpovídající statusu veřejné prospěšnosti zahrnují ochranu zdraví (předcházení nemocem, léčení a rehabilitaci), sociální aktivity (pomoc v rodinách, péče o starší), vědecké a výzkumné aktivity, vzdělávání a školení v dovednostech, osvětu, kulturní aktivity a ochranu kulturního dědictví a památníků, ochranu přírody a zvířat, ochranu životního prostředí, ochrana dětí a mládeže, včetně zastupování jejich zájmů, prosazování rovnosti v sociálních příležitostech pro skupiny postižených, ochrana lidských a občanských práv, aktivity národních a etnických menšin v Maďarsku a Maďarů žijících v zahraničí, provozování sportu s výjimkou sportu profesionálního nebo provozovaného na základě občanskoprávní smlouvy, ochranu spotřebitele, pomoc v rekvalifikaci a získávání zaměstnání, podporu integrace Maďarska do euroatlantických struktur, a v neposlední řadě též poskytování služeb výlučně jiným veřejně prospěšným organizacím. Zajímavé jsou daňové výhody, které náleží fyzickým nebo právnickým osobám, které poskytly finanční prostředky organizacím se statusem veřejné prospěšnosti (VP). Nejenom, že jsou tyto výhody podstatně vyšší, než např. v České republice, ale důležité je i to, že se podstatným způsobem zvyšují, je-li podpora poskytována déle než jeden rok. O jaké výhody se jedná ukazuje následující tabulka, v níž je pro oba typy statusu veřejné prospěšnosti uvedeno, kolik procent si dárce (jednotlivec, osoba samostatně výdělečně činná a právnická osoba se sídlem v Maďarsku) může odepsat ze základu daně v procentech hodnoty daru s tím, že v závorce jsou uvedena procenta odpovídající situaci, kdy se jedná již o druhý nebo další rok podpory určité právnické osoby se statusem veřejné prospěšnosti. Typ statusu VP organizace jíž je určena podpora dárce
Dárce je fyzická osoba
Dárce je živnostník – samostatně výdělečná osoba nebo právnická osoba
Prostá VP
Odpočet 30% (35%) hodnoty daru od daně celkem nejvýše do 15% daně
Odpis 100% (120%) hodnoty daru ze základu daně nejvýše do 20% zdanitelných příjmů
Významná VP
Odpočet 35% (40%) hodnoty daru od daně celkem nejvýše do 30% daně
Odpis 150% (170%) hodnoty daru ze základu daně nejvýše do 20% zdanitelných příjmů
Vidíme, že Maďarská republika výrazně zvýhodňuje dlouhodobou podporu organizací se statusem veřejné prospěšnosti ze soukromých zdrojů, přičemž je stimulace výrazně větší u osob ekonomicky činných – tedy živnostníků nebo právnických osob. Dá se říci, že stát se
PP_VP_clanek.doc
str. 11
18.7.2012
v tomto případě vlastně připojuje k soukromému donátorovi. Nicméně, stát se rovněž chrání před přesunem daňových prostředků mimo svoji kontrolu tím, že stanové horní meze na přípustné odpočty z daně u fyzických osob a přípustné snížení základu daně u osob ekonomicky činných. Pokud se jedná o právnické osoby, je případné překročení povolených procent odpisu automaticky kompenzováno odpovídajícím navýšením celkového základu daně z příjmu právnických osob.
Podněty vyplývající z dosavadní diskuse k otázce veřejné prospěšnosti Na několika otevřených setkáních a formou diskuse na webových stránkách, respektive v rámci expertních stanovisek poskytnutých nadaci VIA se k problematice veřejné prospěšnosti vyslovila řada osobností české občanské společnosti. Cílem tohoto článku rozhodně není poskytnout podrobný výčet a zhodnocení všech jednotlivých stanovisek a vyjádření. Místo toho se zde pokusím shrnout v obecné podobě z diskuse vyplývající možné závěry pro další postup v řešení problematiky právní úpravy veřejné prospěšnosti. Předně je třeba konstatovat, že podle některých diskutujících by se vůbec neměl pojem veřejné prospěšnosti používat a už vůbec ne takovým způsobem, aby vyvolával diskusi o tom co je a co není vzájemně nebo obecně prospěšné. V této souvislosti navrhuji uchýlit se k dohodě o tom, že budeme užívat pojem „status veřejné prospěšnosti“ jako označení (třeba jen pracovní, bude-li to nezbytné a dokud se nenajde se označení lepší nebo výstižnější) zvláštní právní úpravy (požadavků a s nimi spojených výhod) uplatněnou pro podmnožinu občanských organizací splňujících určitá kritéria a takto veřejně označenou. Jinak by celá další diskuse neměla smysl. Pokud však připustíme, jako mnozí diskutující, že určitá úprava přístupu k veřejným prostředkům a kontroly je potřebná, pak z diskuse bylo možné odvodit následující možnosti ¾ S ohledem na to, že současný stav je v podstatě vyhovující, nedělat raději nic, neboť je velké riziko, že s novou úpravou se poškodí více než zlepší ¾ Řešit problematiku statusu veřejné prospěšnosti (nebo tomu odpovídající otázky povinností a výhod) zcela mimo občanský zákoník ¾ Považovat status veřejné prospěšnosti za stav, který právnické (případně i fyzické) osobě náleží, pokud splňuje určitá minimální kriteria, např. o transparentnost činnosti a hospodaření zajištěná povinnou zpravodajskou činností, auditem apod. o prokazatelně odpovědné užití veřejných (i soukromě poskytnutých) prostředků pro stanovené účely o prokazatelně uplatňovaný zákaz konfliktu zájmu při užití výhod spojených se statusem o zákaz rozdělování zisku a majetku osobám významně ovlivňujících chování právnické osoby ¾ V občanském zákoníku definovat základní pojmový rámec statusu veřejné prospěšnosti včetně kritérií k jeho získání a s ním souvisejících povinností a výhod; veškeré procedurální otázky a detaily řešit samostatným zákonem Pokusme se nyní domyslet, co každé z uvedených možností znamená, resp. uvedeme, jaký je současný (léto 2005)stav jednání s navrhovateli nového občanského zákoníku, je-li to relevantní.
PP_VP_clanek.doc
str. 12
18.7.2012
Pokud by se nemělo dělat raději nic, znamenalo by to vlastně dvě možné varianty: ponechat osud problematiky veřejné prospěšnosti zcela a výlučně na rozhodnutí jednak navrhovatelů, tj. legislativní skupiny vedené prof. Eliášem požádat navrhovatele, aby z návrhu občanského zákoníku vypustili ustanovení odkazující v té či oné formě na veřejnou prospěšnost Obávám se, že první varianta tohoto nulového řešení by znamenala resignaci na vše, co se dosud v rámci diskusí nad návrhem občanského zákoníku podařilo dosáhnout, takže zbývá jen druhá negativní varianta, vyžadující z opatrnosti celou problematiku neřešit v souvislosti s občanským zákoníkem. Takové řešení je nesporně nejméně nákladné a nepřináší rizika vyplývající z jakýchkoli úprav. Určitě bude vyhovovat všem, kdo již ze současného stavu výhody požívají. A nebude hrozit ono často opakované riziko zneužití, korupčního či jinak neetického ovlivňování právního stavu nebo rozhodování o tom, komu výhody náleží a komu ne. Nicméně resignace na úpravu právního prostředí směrem k transparentnosti užití veřejných prostředků by sotva přispělo k posílení důvěry, bez níž občanské organizace nemohou dlouhodobě existovat v závislosti na státu, regionech nebo obcích či na soukromých dárcích a příznivcích. To platí, a možná ještě významněji, i pro podporu ze zahraničí. Přenesení řešení problematiky přístupu k veřejným prostředkům mimo občanský zákoník by znamenalo pokračovat cestou úpravu stávajících zákonů. To je samozřejmě možné a výhodou je i skutečnost, že by šlo o méně náročný legislativní proces, v němž by bylo možné se citlivě vyhýbat rizikům otevírání některých otázek v nevhodnou dobu nebo v ne zcela příznivých souvislostech. Nicméně, i takový postup by byl náročný na koncepční celistvost a koordinaci úprav po technicko-terminologické stránce i v oblasti věcné a procedurální. Pokud by se postupovalo cestou úpravy občanského zákoníku a jeho doplnění samostatným zákonem, pak by bylo vhodné vyjít z minimálního znění ustanovení v občanském zákoníku a v době jeho projednávání v rámci legislativního procesu připravit i detailní zvláštní zákon upravující detaily registrace, podávání žádosti o registraci statusu veřejné prospěšnosti jako veřejně uznaného znaku, vymezení podmínek nutných k jeho potvrzení, vymezení s tímto statusem spojených dalších právně vymahatelných povinností a výhod, určení postupů ke sledování toho, zda jsou podmínky stanovené zákonem dodržovány a s tím související vymezení podmínek pro případné omezení nebo odejmutí statusu, nebo sankcí spojených s jeho zneužíváním atd. Pokud jde o to, jaký je současný stav návrhu úpravy dvou paragrafů týkajících se v návrhu občanského zákoníku veřejné prospěšnosti, uvádím zde jejich znění, které navrhujeme k přijetí legislativní skupině vedené prof. Eliášem: Status veřejné prospěšnosti § 121 Status veřejné prospěšnosti náleží právnické osobě, která splňuje požadavky podle zvláštního zákona. § 122 (1) Zákon stanoví, za jakých podmínek a jakým způsobem se osoba může ucházet o přiznání statutu veřejné prospěšnosti a za jakých podmínek jí tento status může být odepřen nebo odejmut. Je-li takový status přiznán nebo odňat, vyznačí se to ve veřejném rejstříku, v němž je taková právnická osoba zapsána. PP_VP_clanek.doc
str. 13
18.7.2012
(2) Zákon stanoví, v jakém rozsahu, za jakých podmínek a jakým způsobem se veřejně prospěšná osoba může ucházet o zvláštní výhody, které podle zákona náleží jen osobám se statusem veřejné prospěšnosti. Osobně se domnívám, že tento návrh nebude snadné prosadit, neboť i v této formě staví otázku definice základního vymezení toho, které právnické osobě status náleží zcela mimo občanský zákoník. Lze očekávat, že v rámci legislativního procesu bude vytvořen silný tlak na to, aby občanský zákoník obsahoval alespoň základní vymezení, např. ve formě výše uvedené (transparentnost hospodaření s veřejnými prostředky a s prostředky soukromých donátorů, zásada nerozdělování zisku , povinnost zveřejňování zpráv o činnosti a hospodaření, povinnost nezávislého auditu od určitého ročního obratu, povinnost zamezit konfliktu zájmu v rozhodování o užití prostředků, a v neposlední řadě též trvalé a neměnné určení hlavního veřejně prospěšného účelu nebo cíle činnosti v zakládací listině nebo statutu (a významně převažujícího jiné účely a cíle) spojené se zásadou užití likvidačního zůstatku v případě zániku pro obdobný účel jinou organizací se statutem veřejné prospěšnosti. Zároveň se sotva bude možné vyhnout tomu, aby zákon umožnil státu a případně krajům a obcím vymezit okruhy činností, které lze obecně považovat za hodné zvláštní podpory. V současné době jsou k disposici jako určité vodítko pro přípravu zvláštního zákona dva modely. Jednak je to model připravený experty ICNL28, který obsahuje výčet činností obdobně jako v USA a v Maďarsku, předpokládá registraci statusu veřejné prospěšnosti na základě žádosti již existující právnické osoby, předpokládá splnění některých výše uvedených zásad a naznačuje spíše v komentářích i způsob sledování a metodické podpory organizací se statutem, přičemž jako možný model zmiňuje např. finanční úřady nebo komisi obdobnou Charity Commission v UK. Vedle toho je k disposici legislativně technický model29, který je základním rámcem nejen pro formulaci paragrafovaného znění zvláštního zákona, ale obsahuje i výčet současně platných zákonů, které by musely být zvláštním zákonem novelizovány za účelem zjednodušení a sjednocení terminologie, případně jiného definování podmínek, požadavků a výhod se statusem veřejné prospěšnosti spojených. Pokud jde o dohled na plnění podmínek a vlastní registraci, předpokládá tento návrh svěření těchto činností rejstříkovému soudu. V té souvislosti bych rád připomenul i možnost souběžně řešit otázku přenesení všech registračních procedur na jediný centrální soudu podřízený správní orgán a vlastnímu soudnímu řízení vystavit jen otázky sporné či věcně vyžadující stanovisko nezávislého soudu. Pokud jde o výhody, které by měly být se statusem veřejné prospěšnosti obecně spojovány, považuji za důležité vyjmenovat zde alespoň tyto: Osvobození od daně z příjmu právnických osob s případným odstupňováním podle stupně statutu veřejné prospěšnosti (podle maďarského vzoru) Osvobození nebo zvýhodnění u dalších daní Podstatně zvýhodněný odpis darů u dárců oproti současnému stavu (jednak úplné osvobození od daně z příjmu (jako je tomu v USA a v UK) a pak též podstatné daňové zvýhodnění donátorů (podle maďarského vzoru) Pro institucionální řešení otázky přiznávání, registrace a odejímání statutu veřejné prospěšnosti, respektive dohledu nad dodržováním podmínek zákona existuje rovněž několik možností: 28
Viz Modelová ustanovení zákona o veřejně prospěšných organizacích, ICNL, 2001, překlad Petr Pajas, ISEA 2004 I. Telec, K. Ronovská: Modely řešení veřejné prospěšnosti v Česku (Pracovní text k veřejné rozpravě), součást projektu ISEA, 2005
29
PP_VP_clanek.doc
str. 14
18.7.2012
-
-
Ponechání této role finanční úřadům (podobně jako v USA a v Maďarsku) Spojení této povinnosti s registračním řízením u rejstříkového soudu Vytvoření analogu anglické Charity Commission, tj. nezávislé komise jmenované na určité období (podobné řešení je již užito mimo UK také např. Bulharsku a Moldavsku) Využité jinak konstruované, demokratizované a na osobní odpovědnosti členů jmenovaných vládou založené Rady pro nevládní neziskové organizace Vytvoření samosprávného orgánu občanského sektoru Svěření dohledu a podpory nezávislé agentuře, některé z nadací nebo jiné organizaci typu certifikační agentury, jak jsou známy z Německa, Švýcarska nebo Rakouska
V každém případě bude třeba současně řešit nejen otázky právní, ale i to, zda je třeba vytvořit i rámec pro metodickou a informační podporu organizací ucházejících se o statut veřejné prospěšnosti a užívající jej a osob, které takové osoby chtějí z vlastní vůle podporovat a potřebují k tomu určité informace. Podobně jako v případě UK stojí za úvahu i možnost zajistit přechodnou a náhradní správu organizací se zvláštním právním statuse, u nichž jejich vlastní řídící mechanizmy z jakéhokoli důvodu selhaly nebo které o to požádaly, či u nichž o to žádají osoby s právním zájmem. *****
PP_VP_clanek.doc
str. 15
18.7.2012
