Stanislav Šálek 5. ročník Právnické fakulty Univerzity Karlovy v Praze. Právní úprava postavení politických stran

Stanislav Šálek 5. ročník Právnické fakulty Univerzity Karlovy v Praze

Právní úprava postavení politických stran

Diplomová práce v rámci studijního programu „Právo a právní věda“ Letní semestr akademického roku 2011/2012

Rád bych tímto vyjádřil vřelé poděkování vedoucí své diplomové práce, JUDr. Věře Jiráskové, CSc. za velmi cenné a podnětné rady a odborné konzultace, jimiž mou vizi práce výrazně obohatila a jež se rovněž do finální podoby práce významně projevily.

Tímto čestně prohlašuji, že jsem tuto diplomovou práci vypracoval zcela samostatně, že vychází jednak z mých osobních názorů, postojů a tvrzení a že kde tomu tak není, jsou všechny použité informační zdroje řádně citovány (a uvedeny v závěrečném přehledu), a že tato práce nebyla použita k získání jiného titulu na jiné vysoké škole.

Obsah Úvod – politické strany jako produkt moderní doby

1

Kapitola I. – Historický vývoj českých politických stran

3

I. 1. České politické strany v proměnách věků

3

I. 1. A. Období rakousko-uherské monarchie

3

I. 1. B. Období tzv. první Československé republiky

4

I. 1. C. Období let 1945 – 1989

5

I. 1. D. Období po roce 1989 do současnosti

6

I. 2. Vývoj právní úpravy politických stran na území ČR

7

I. 2. A. Období rakousko-uherské monarchie

7

I. 2. B. Období tzv. první Československé republiky

8

I. 2. C. Období let 1945 – 1989

9

I. 2. D. Období po roce 1989

10

Kapitola II. – Platná právní úprava politických stran v České republice

11

II. 1. Přijetí zákona o sdružování v politických stranách ve Federálním shromáždění

11

II. 2. Ústavní a zákonná právní úprava politických stran v ČR

15

II. 3. Zákon o sdružování v politických stranách v praxi

20

II. 3. A. TOP 09

20

II. 3. B. Moravané

22

Kapitola III. – Financování politických stran

24

III. 1. Platná právní úprava financování politických stran

25

III. 2. Financování politických stran ze soukromých zdrojů

28

III. 3. Financování politických stran ze státního rozpočtu

29

III. 3. A. Nález Ústavního soudu č. 296/1995 Sb.

29

III. 3. B. Nález Ústavního soudu č. 98/2001 Sb.

33

III. 3. C. Nález Ústavního soudu č. 64/2001 Sb.

37

III. 4. Aktuální otázky financování politických stran

38

Kapitola IV. – Zrušování a rozpouštění politických stran

39

IV. 1. Omezení práva sdružovat se v politických stranách a jeho platná právní úprava

39

IV. 2. Dělnická strana a opakované snahy o její rozpuštění

43

IV. 2. A. Rozsudek NSS sp. zn. Pst 1/2008-66, k nerozpuštění Dělnické strany

43

IV. 2. B. Rozsudek NSS sp. zn. Pst 1/2009, k rozpuštění Dělnické strany

46

IV. 3. Úvahy nad možným rozpuštěním Komunistické strany Čech a Moravy

49

IV. 3. A. Právní podklady pro rozpuštění KSČM a vývoj snah o postih její propagace

49

IV. 3. B. Přípustnost legálního působení KSČM. Má rozpuštění KSČM vůbec smysl?

52

Shrnutí

54

Summary

55

Přehled informačních zdrojů

57

Úvod – politické strany jako produkt moderní doby Politické stranictví, ač je společenským fenoménem poměrně mladým, stalo se jedním z charakteristických rysů současné post-moderní společnosti. Ve vyspělých státech s dlouhodobou demokratickou tradicí (jako je např. Spojené království) můžeme sice rozvinuté a institucionalizované politické strany sledovat již od počátku novověkého rozvoje státní politiky, avšak ve většině zemí světa je působení politických stran skutečně otázkou jednoho, maximálně dvou posledních staletí. I přesto, že je záležitostí výrazně zájmovou a dalo by se říci také menšinovou (neboť členy politických stran jistě bývá menšina populace), jsou rovněž období, kdy se politické stranictví stává v jistém smyslu součástí všedního života každého z nás. Takovými obdobími jsou především periody volebních kampaní a volebních klání, kdy různé politické strany všudypřítomně útočí na občany se svými billboardy, mítinky, různými propagačními akcemi a snaží se jim tak představit svůj program a zajistit si jejich volební podporu. Pro někoho může být členství v politické straně praktickým vyjádřením jeho skutečných a upřímných ideálů, které se svým politickým angažmá snaží prosadit a uskutečnit, pro jiného pak politická kariéra může být spíše vhodnou a snadnou formou výdělku a vlastního životního materiálního zabezpečení. Tímto odlišením různých „politiků“ se zabývali rovněž klasici moderních sociálních věd.1 Účelem a smyslem této práce přitom není hodnotit způsoby chování jednotivých politických stran vůči občanům a svým potenciálním voličům ani motivy individuálních politiků, se kterými vstupují do aktivní politiky. Tyto otázky mají sloužit toliko pouze jako ilustrace pro jisté dílčí pasáže této práce, jež budou o vybraných aspektech politického stranictví pojednávat. Naopak (jak již sám název práce napovídá), tato práce si klade za cíl zejména pojednat o politických stranách z hlediska jejich postavení v právním řádu a také analyzovat některé aktuální a často diskutované problémy související s činností politických stran. Vzhledem k tomu, že se jedná o problematiku dosti širokou, přičemž rozsah tohoto pojednání je striktně omezen, bude ke zkoumání právní úpravy postavení politických stran přistoupeno výběrovou metodou. Aby se tedy práce nestala pouhou formální deskripcí platné právní úpravy politických stran, nebude všem právním institutům týkajícím se politického stranictví věnována stejná pozornost a stejný rozsah. Naopak některé dílčí otázky, jež považuji za důležité a aktuální (např. financování politických stran, jejich pozastavování a rozpouštění), budou v textu rozebrány detailněji. Současně je třeba upozornit, že předmětem zájmu budou jen české politické strany a právní úprava na území ČR. 1

Weber M., Metodologie, sociologie a politika (kapitola „Politika jako povolání“), s. 254 - 294

1

Stať tato bude členěna na čtyři základní kapitoly, které budou ještě dále vnitřně strukturovány. První kapitola je koncipována jako úvodní a pro čtenáře má představovat jeho širší uvedení do kontextu uvažování o politických stranách. Věcně se tato pasáž věnuje historickému vývoji politického stranictví na území současné České republiky. Skládá se ze dvou pod-kapitol, přičemž první z nich stručně pojedná o nejvýznamnějších českých politických stranách v průběhu jejich vývoje a zmíní se (kde je to možné) rovněž o charakteru tehdejšího stranického systému a dobových politických stran jako takových. Druhá podkapitola úvodní části práce je potom věnována vývoji právní úpravy týkající se politických stran na území dnešní České republiky. Především pro účely této kapitoly hodlám práci obohatit také o některé poznatky ze svého souběžně probíhajícího politologického studia. Druhá kapitola se potom obecně zabývá současnou platnou právní úpravou politických stran v České republice. Ačkoliv bylo výše uvedeno, že zde bude pojednáno především o vybraných dílčích aspektech této legislativy, mám osobně za to, že bez alespoň stručné zmínky o základních právních pramenech a principech úpravy politických stran se v této práci není možné obejít. Úvodní dílčí část druhé kapitoly se věnuje přijímání zákona o sdružování v politických stranách a v politických hnutích z roku 1991 jakožto stěžejního pramene právní úpravy v legislativním procesu. Druhá dílčí část pak stručně rozebírá nejdůležitější ustanovení a principy výše zmíněného zákona, a to s přihlédnutím k tomu, že určité otázky budou dále analyzovány podrobněji. Třetí část druhé kapitoly pak na konkrétních příkladech nastíní aplikaci zákona o sdružování v politických stranách v praxi, přičemž k tomu bude využito jedné parlamentní a jedné neparlamentní politické strany. Zbylé dvě kapitoly pak budou svým rozsahem poněkud objemnější, neboť je pro účely této stati zamýšlím učinit kapitolami esenciálními. Kapitola třetí se nazývá „Financování politických stran“ a bude proto podrobněji analyzovat tento významný a v současné době také široce diskutovaný aspekt fungování politických stran. K tomu bude využito nejen platné zákonné úpravy a statistických dat z výročních finančních zpráv politických stran, ale především také nálezů, které v oblasti této problematiky vydal Ústavní soud ČR. Tyto nálezy se věnují především státnímu financování politických stran a jeho podmínkám. Závěrečná čtvrtá kapitola této práce potom analyzuje extrémistické politické strany, potažmo v souvislosti s právní úpravou se věnuje jejich rozpouštění a pozastavování jejich činnosti. I tato kapitola se vnitřně člení na dvě části, přičemž první z nich se věnuje Dělnické straně a opakovanému rozhodování Nejvyššího správního soudu o jejím rozpuštění, druhá se zamýšlí nad možným zákazem KSČM v České republice a nad eventuálními právními podklady a důsledky tohoto kroku. Závěrem pak bude celá práce sumarizována a shrnuta. 2

Kapitola I. – Historický vývoj českých politických stran I. 1. České politické strany v proměnách věků I. 1. A. Období rakousko-uherské monarchie Hovoříme-li o českých politických stranách v kontextu jejich historického vývoje, musíme hned na počátku zmínit, že chápání politické strany mělo v různých obdobích různý smysl. Nejlépe patrné je to na počáteční fázi vývoje českých politických stran, kterou řadíme právě do doby existence Rakouska-Uherska. Politické strany totiž v českých zemích začaly vznikat ve druhé polovině 19. století. Tehdejší politické strany však vypadaly dosti jinak, než jak si představujeme a chápeme politickou stranu dnes. Především se odlišovaly tím, že to byly spíše neformální organizace, které vznikaly na bázi občanských aktivit. Této charakteristice napomohla rovněž skutečnost, že tehdejší rakouský právní řád konstrukt politické strany neznal a nepřiznával politickým stranám právní subjektivitu. Organizování v politických stranách probíhalo na základě spolčovacího práva (viz bod I.2.A). Důležitou skutečností pro rozvoj českých politických stran v počátečním období rovněž bylo, že Rakousko-Uhersko bylo mnohonárodnostní říší. Z toho plynulo, že první české politické strany vznikaly jako všenárodní. Nevymezovaly se tedy vůči ostatním na základě uceleného politického programu, jenž by byl účelově zaměřen na prosazování zájmů konkrétního segmentu populace (voličstva), ale k jejich vymezení postačovalo pouhé národnostní kritérium, podle nějž jedna politická strana zastupovala zájmy celého svého národa. Až koncem 19. století začaly vznikat také tzv. zájmové politické strany, které se již národnostním hlediskem nezaobíraly a vymezovaly se na základě prosazování zájmů svého úzce vymezeného voličstva (např. dělníci, věřící atd.). Paralelně s tímto přetvářením politických stran z všenárodních na zájmové šlo také přetváření honoračních politických stran, které zastupovaly pouze velmi úzkou část populace (její elitu /honoraci/) na politické strany masové, jež se již mohly spolehnout na podporu významných společenských skupin. Pro zmínku o nejvýznamnějších politických stranách tohoto období můžeme využít kombinací výše zmíněných charakteristik. Typickou honorační zájmovou politickou stranou byla od počátku do konce svého vývoje v monarchii Konzervativní šlechta. Honorační všenárodní stranou byla Národní strana (tzv. staročeši), jež vznikla na počátku 60. let 19. století a od níž se v roce 1874 oddělila Národní strana svobodomyslná (tzv. mladočeši). Ti byli v závěru své činnosti masovou všenárodní stranou. Masové zájmové politické strany byli hlavně sociální demokraté, agrárníci a lidovci. Právě jim patřila politická budoucnost.2 2

Přednášky z povinného předmětu „Česká politická historie I“, studijní obor Politologie (FF UK).

3

I. 1. B. Období tzv. první Československé republiky Československá republika po svém osamostatnění v roce 1918 převzala z období monarchie nejen drtivou většinu právních norem (na základě tzv. recepčního zákona), ale také způsob teoretického nahlížení na politické strany a zčásti též stranický systém. Poslední zmíněné však platí pouze pro jednu část nového státu, a to tzv. historické české země. Při úvahách o stranickém systému tzv. první republiky je však třeba mít na paměti to, že tento systém byl celkem uměle vytvořen sloučením několika různých stranických soustav, které se doposud vyvíjely samostatně. Mezi tyto soustavy patřila stranická soustava česká, moravská, slovenská, dále stranické soustavy (dříve) rakouských Němců a Poláků, stranická soustava Maďarů žijících na Slovensku a patřily sem také politické strany židovské a „východoslovanské“ (rusínské, ukrajinské a ruské). Z politologického hlediska se tedy již na základě samotného tohoto konstatování dá říci, že prvorepublikový československý stranický systém byl extrémně multipartistický.3 To znamená, že v něm působilo nebývalé velké množství politických stran, které si mezi sebou rozparcelovaly jednotlivé zájmové skupiny ve společnosti a soupeřily o jejich voličskou podporu. Veřejné slyšení těchto různých politických stran umožňovala rovněž absence uzavírací klauzule pro vstup do parlamentu.4 Bez ohledu na tuto různost jednotlivých dílčích stranických soustav byl však stranický systém první republiky konstruován jako český. To se projevilo jednak na specifickém způsobu utvoření Revolučního národního shromáždění v roce 19185, dále na sestavování vládních koalic6, avšak nejvíce patrná byla tato tendence na utvoření zvláštního neparlamentního orgánu, jenž neměl oporu v ústavním pořádku. Tímto orgánem byla tzv. Pětka, v níž zasedali zástupci pěti nejsilnějších českých politických stran – tj. agrárníci, sociální demokraté, národní socialisté, národní demokraté a lidovci. Pětka po významnou část období první republiky zajišťovala faktické fungování československé politiky a sloužila ke zvýšení její „akceschopnosti“. Svou činností však obcházela parlamentní jednání. 3

Cabada L., Šanc. D.; Český stranický systém ve 20. století, s. 21

4

Poměrný volební systém se v období tzv. první republiky používal ve volbách do obou komor Národního shromáždění, tedy jak do Poslanecké sněmovny, tak do Senátu, avšak absence uzavírací klauzule pro postup do skrutinia byla volbám do obou zákonodárných těles společná. 5

Do Revolučního národního shromáždění byli delegováni pouze zástupci českých politických stran na základě výsledků voleb do Říšské rady z roku 1911 a dále několik „zástupců“ Slovenska, ale vůbec zde nebyli přítomni zástupci ostatních národů žijících v Československu, především pak zástupci Němců 6

Poprvé byly německé politické strany začleněny do spolupráce na vládní úrovni až ve vládě tzv. panské koalice premiéra Antonína Švehly v roce 1926

4

I. 1. C. Období let 1945 – 1989 Již v průběhu druhé světové války se v rámci zahraničního odboje vytvářely představy o poválečném uspořádání Československa, přičemž mezi nimi nechyběly ani úvahy o proměně systému politických stran. Výsledkem těchto úvah, které byly ideově blízké rovněž exilovému prezidentovi Edvardu Benešovi, byl omezený pluralismus, který se na poli politického stranictví v osvobozeném Československu vytvořil. K této redukci stranického systému došlo na základě ustanovení Košického vládního programu z 5. dubna 1945. Ten určoval, že politické strany, které se po 30. září 1938 podílely na vzniku druhorepublikové Strany národní jednoty v českých zemích a Strany slovenské národní jednoty na Slovensku, nebyly obnoveny, resp. jejich další existence jím byla zakázána. Výjimku z tohoto principu představovala pouze Československá strana lidová, jejíž významná část do Strany národní jednoty odmítla vstoupit a později se připojila k činnosti londýnské exilové vlády.7 Lidovecký předseda Msgr. Jan Šrámek se dokonce dvakrát stal „exilovým“ premiérem. V poválečném Československu tedy nadále po roce 1945 mohlo existovat pouze 6 politických stran. Čtyři z nich – Komunistická strana Československa, Československá strana národně socialistická, Československá strana sociálně demokratická a Československá strana lidová – působily v historických českých zemích a další dvě – Komunistická strana Slovenska a Demokratická strana – potom vyvíjely svou činnost na Slovensku. Tento výrazně redukovaný stranický systém byl částečně obohacen na jaře roku 1946, kdy před parlamentními volbami vznikly ještě dvě menší slovenské politické strany. Byly jimi Strana svobody, která sdružovala především slovenské politiky katolické orientace, a Strana práce, jíž tvořili hlavně bývalí sociální demokraté. Tyto strany se však výrazněji neprosadily, ve volbách získaly pouze 4, resp. 3,1 % hlasů a brzy po únoru 1948 byly rozpuštěny.8 Zastřešující organizací, která v sobě sdružovala všechny legálně působící politické strany, byla tzv. Národní fronta. Ta tedy formálně představovala limitovaný pluralitní stranický systém, avšak fakticky sloužila pouze jako mocenský nástroj komunistů pro ovládnutí ostatních politických stran, resp. pro jejich úplnou likvidaci. Takto byla v roce 1948 „násilně“ sloučena sociální demokracie s komunisty a její členstvo bylo vyzváno ke vstupu do KSČ. Z ostatních politických stran komunisté učinili politické strany „satelitní“, které mocensky kontrolovali a jimž zevnitř rozvraceli jejich činnost. Po nastolení komunistické diktatury v roce 1948 navíc tyto strany podléhaly tvrdé perzekuci. 7

Vodička, K.; Cabada, L.; Politický systém České republiky, s. 95

8

Tamtéž, s. 96

5

I. 1. D. Období po roce 1989 do současnosti Tzv. sametová revoluce z listopadu 1989 přinesla tehdejšímu Československu obnovení demokratického politického režimu a tím pádem umožnila také opětovný rozvoj pluralitního systému politických stran v zemi. Ačkoliv první nově vzniklou opoziční politickou stranou vůči komunistickému režimu v Československu byla Československá demokratická iniciativa (ČSDI)9, tak nejvýznamnějším politickým subjektem usilujícím o obnovení politického pluralismu v roce 1989 bylo Občanské fórum (OF). To vzniklo v pražském Činoherním klubu 19. listopadu 1989 původně na podporu stávkujících studentů a umělců, ale postupně se profilovalo především svou snahou o dosažení politických a hospodářských reforem. Občanské fórum však samo sebe nechápalo jako politickou stranu s klasickou hierarchickou strukturou, ale spíše se vymezovalo jako neformální, spontánně vzniklé a živelně se vyvíjející hnutí bez pevné organizační struktury. Do značné míry právě kvůli Občanskému fóru byl v roce 1990 zaveden do československého právního řádu pojem „politické hnutí“ (viz bod I. 2. D.). Na Slovensku plnilo obdobnou funkci jako Občanské fórum v českých zemích hnutí nazvané Veřejnost proti násilí.10 Občanské fórum však bylo velmi širokou společenskou platformou a sdružovalo v sobě lidi a celé skupiny velmi odlišné politické orientace. Když tedy splnilo svou základní funkci a dovedlo zemi ke svobodným volbám v roce 1990, začal uvnitř něj v následujících letech proces štěpení, který vedl ke vzniku nových samostatných politických stran. V počátečním období byla zřejmě nejvýznamnější z těchto politických stran Občanská demokratická strana (ODS), která se pod vedením svého tehdejšího předsedy Václava Klause vyčlenila z Občanského fóra již v únoru roku 1991. ODS sama sebe vymezuje jako konzervativně liberální politickou stranu a v průběhu 90. let se stala nejsilnější českou pravicovou stranou, přičemž tuto pozici si od té doby až doposud stabilně udržuje. V levicové části politické scény se nejvýznamnější politickou stranou stala Česká strana sociálně demokratická (ČSSD), která se snaží navázat na dřívější tradici politiky sociální demokracie v českých zemích, především před rokem 1945. Polistopadový vývoj byl doposud, jednalo-li se o politické vlády, ve znamení střídání se u vládní moci právě mezi ODS a ČSSD. V současné době vládní koalici tvoří pravicové strany ODS, TOP 09 a Věci veřejné.

9

ČSDI se za politickou stranu prohlásila již 11. listopadu 1989, federálním ministerstvem vnitra však byla registrována až v lednu 1990. ČSDI byla přímou pokračovatelkou dřívější skupiny Demokratická iniciativa, která sdružovala představitele disentu. 10

Cabada, L.; Šanc, D.; Český stranický systém ve 20. století, s. 108 - 109

6

I. 2. Vývoj právní úpravy politických stran na území ČR I. 2. A. Období rakousko-uherské monarchie Jak již bylo uvedeno v předchozí části, musíme kořeny moderního českého politického stranictví hledat ve druhé polovině 19. století, tedy v době, kdy byly české země součástí Rakouska-Uherska. Charakteristickým rysem tehdejšího právního postavení politických stran bylo, že se rakouský právní řád o politické strany nijak zvláště nezajímal a jejich postavení specificky neupravoval. Převládalo tehdy pojetí, že politické strany jsou instituty faktické, které nemají být právem regulovány. Navíc tehdejší pozitivní právo ani nepracovalo s termínem „politická strana“, nýbrž používalo pojem „politický spolek“. Tento pojem obsahoval zákon č. 106/1867 ř. z., o právě spolčovacím z 15. listopadu 1867. Tento zákon měl v monarchii zásadně upravovat všechny formy dobrovolného sdružování občanů, a to s výjimkou církví a náboženských sdružení a dále také některých výdělečných společností (např. pojišťoven atd.). Zákon v roce 1918 převzala do svého právního řádu také Československá republika, přičemž na území českých zemí pak platil až do roku 1951, kdy jej zrušil zákon č. 68/1951 Sb., o dobrovolných organizacích a shromážděních.11 O politických spolcích pojednával rakouský spolkový zákon ve své části druhé (§§ 29 – 35). Právě v této části zákona však doposud přetrvávaly poměrně výrazné relikty absolutismu, což přispělo k tomu, že činnost politických spolků byla tímto zákonem spíše ztížena nežli usnadněna. První omezení stanovil hned § 30, podle nějž: „Cizozemci, osoby ženské a nezletilé nemohou přijímáni býti za členy spolků politických.“. Představenstvo politického spolku se v Rakousku muselo skládat nejméně z 5 a nejvýše z 10 členů (§ 31). Podle § 32 pak politické spolky byly povinny státnímu politickému úřadu do tří dnů od zahájení své činnosti nahlásit všechny své členy a také každoročně předkládat jejich úplný seznam. Další omezující ustanovení pak představoval § 33, jenž stanovil: „Spolkům politickým jest zakázáno, spolky vedlejší (filiálky) zřizovati, mezi sebou se spojovati, aneb vůbec s jinými spolky, buď dopisováním, nebo skrze vyslané ve spojení vcházeti.“ § 34 potom zakazoval členům politických spolků nosit spolkový odznak. Stejná pravidla činnosti pak platila také pro nepolitické spolky, které se v rámci svého působení rozhodly zabývat také politickými záležitostmi (§ 35).12 Je tedy nasnadě, že takto silná omezení nebyla vhodnou základnou pro organizování politických stran a přispěla k jejich „faktickému“ charakteru. 11

Pavlíček, V.; O historických zdrojích právní úpravy politických stran na území České republiky; In: Mikule, V. (ed.); Pocta Františku Šamalíkovi k 80. narozeninám, s. 273 12

Zákon č. 106/1867 ř. z., o právě spolčovacím

7

I. 2. B. Období tzv. první Československé republiky Jak jsme se již zmínili výše, tak prvorepublikové Československo převzalo na základě tzv. recepční normy v roce 1918 také rakouský spolkový zákon a spolu s ním rovněž teoretické pojetí, že politické strany jsou organizace bez právní subjektivity, jejichž právní regulace není vhodná. Meziváleční českoslovenští ústavní teoretikové tento doktrinální přístup odůvodňovali několika různými argumenty. První velká skupina vycházela z koncepce, že politické strany stojí nad státem a jakákoliv jejich právní regulace by jejich činnost musela nutně pouze omezovat. Tito právní vědci v právní úpravě politických stran spatřovali nebezpečí jejich možného postátnění. Druhá část právních teoretiků zastávala jiné pojetí, a to sice takové, které politické strany úzce spojovalo s existencí parlamentní demokracie a chápalo politické strany pouze jako subjekty účastnící se volební soutěže.13 Čím se však československý právní řád od právního řádu habsburské monarchie odlišoval, byla skutečnost, že československé právo již s existencí politických stran počítalo. To se projevilo především ve volebních zákonech, kde byly politické strany předpokládány jako hlavní kandidující subjekty. Obrat v doktrinálních názorech na právní úpravu politických stran přinesla až změněná politická situace v průběhu 30. let, kdy bylo potřeba přijmout některé zákony, které reagovaly na okamžité nebezpečí nástupu extrémistických pravicových politických sil k moci, se kterým se potýkala celá Evropa. Mezi zákony, které v tomto ohledu přijalo československé Národní shromáždění, byl mimo jiné také zákon č. 201/1933 Sb. z. a n., o zastavování činnosti a o rozpouštění politických stran. Přijetí tohoto zákona bylo zdůvodňováno imperativem, že demokracie se musí umět bránit a musí být schopná vykonat vše pro to, aby sama sebe uchránila před svým zánikem.14 Jak již název napovídá, zákon č. 201/1933 umožňoval vládě rozpouštět politické strany. Ani tento zákon však nic nestanovil o vzniku politických stran ani o jejich právní subjektivitě. Vláda mohla další činnost politické strany zastavit nebo stranu rozpustit tehdy, pokud byla činností politické strany zvýšenou měrou ohrožena samostatnost, ústavní jednotnost, celistvost, demokraticko-republikánská forma anebo bezpečnost státu (§ 1). § 20 odst. 1 zákona potom stanovil: „Politickou stranou rozumí se v tomto zákoně nejen politická strana řádně organisovaná, nýbrž i jakákoliv politická skupina, sdružení nebo hnutí.“15 13

Pavlíček, V.; O historických zdrojích právní úpravy politických stran na území České republiky; In: Mikule, V. (ed.); Pocta Františku Šamalíkovi k 80. narozeninám, s. 273 14

Tamtéž, s. 274

15

Zákon č. 201/1933 Sb. z. a n., o zastavování činnosti a o rozpouštění politických stran; zvýrazněno autorem

8

I. 2. C. Období let 1945 – 1989 O přijetí nového zákona o politických stranách se uvažovalo již v roce 1945. Tento záměr však zůstal pouze ve fázi vládního návrhu a do legislativního procesu se nedostal. Naproti tomu všechny legálně působící politické strany sdružené v Národní frontě (viz bod I. 1. C) spolu uzavřely závazek, že základní principy činnosti politických stran budou obsaženy v nově připravované ústavě. K uskutečnění tohoto záměru však nedošlo, a to z důvodu uchvácení moci komunisty v únoru 1948 a nastolení jejich diktaturní vlády. Právní úprava politických stran tedy nakonec do tzv. Ústavy 9. května začleněna nebyla a politické strany tak zůstaly i nadále pouze faktickými institucemi. V roce 1960 potom byla v Československu přijata nová, tzv. socialistická ústava. Ta se o politických stranách zmiňovala na jediném místě, a to sice v čl. 4, který pozitivně právně zakotvoval vedoucí úlohu Komunistické strany Československa ve společnosti a ve státě. O jiných, tj. nekomunistických politických stranách ústava nestanovila nic. Místo toho ústava z roku 1960 vymezovala pojem „společenské organizace“, mezi něž spadaly rovněž ostatní instituce sdružené v Národní frontě. Podle tehdejšího doktrinálního výkladu také politické strany patřily mezi tyto společenské organizace, a proto o nich ústava blíže nehovořila. Co do právní subjektivity a pravidel hospodaření se tak na politické strany, stejně jako na ostatní společenské organizace, vztahoval tehdejší hospodářský zákoník. 16 Ke změně v právní úpravě politických stran došlo až v průběhu roku 1968, a to v souvislosti s obrodným procesem nazvaným „Pražské jaro“. Průvodním znakem tohoto období bylo mezi jinými obnovení úvah o zavedení politického pluralismu v zemi.17 Tyto úvahy zcela nezničila ani srpnová okupace vojsky Varšavské smlouvy a 13. září 1968 byl Národním shromážděním přijat první poválečný zákon, výslovně upravující politické strany. Byl jím zákon č. 128/1968 Sb., o Národní frontě. Tento zákon obsahoval rovněž preambuli, v níž mj. stálo: „Vycházejíc z těchto požadavků a z humanistických a demokratických principů socialismu a pluralitního pojetí politického systému uskutečněného v Národní frontě…“.18 Zákon stanovil, že politické strany mohly být činné pouze jako členové Národní fronty. Pro svůj odkaz na politický pluralismus však byl tento zákon již v roce 1970 zrušen. 16

Pavlíček, V.; O historických zdrojích právní úpravy politických stran na území České republiky; In: Mikule, V. (ed.); Pocta Františku Šamalíkovi k 80. narozeninám, s. 276 17

Během „Pražského jara“ nekomunistické politické strany zaktivizovaly svoji činnost a výrazně stoupl rovněž počet jejich členů. Patrná byla tehdy rovněž snaha o obnovení samostatné sociální demokracie. V první polovině roku 1968 vznikl rovněž Klub angažovaných nestraníků (KAN), jenž usiloval o přijetí do Národní fronty. 18

Zákon č. 128/1968 Sb., o Národní frontě

9

II. 2. D. Období po roce 1989 Skutečný politický pluralismus se mohl v Československu prosadit až po obnovení demokratických poměrů v roce 1989. Potíž však spočívala v tom, že ve společnosti tehdy panoval poměrně značný odpor k tradičním politickým stranám, což umocňovaly rovněž ideologické praktiky předchozího režimu, kdy bylo samotné slovo „strana“ ztělesněním pro totalitní vládu. Tento odpor k dosavadnímu pojetí politického stranictví vyjadřovala rovněž klíčová politická síla polistopadového vývoje, Občanské fórum. Ani samotné Občanské fórum nebylo politickou stranou s pevnou organizační strukturou a zpočátku řešilo problém se svou právní subjektivitou. V prosinci 1989 nakonec Občanské fórum získalo povolení působit jako hnutí občanů k prosazení politické plurality a k přípravě svobodných voleb. Pro účely právní úpravy se posléze ukázalo jako vhodné, když k regulaci činnosti Občanského fóra (a také Veřejnosti proti násilí) byl vytvořen legislativní termín „politické hnutí“. Tento pojem do československého právního řádu zavedl zákon č. 15/1990 Sb., o politických stranách z 23. ledna 1990. Na rozdíl od zákona o Národní frontě z roku 1968 měl zákon o politických stranách z ledna 1990 vznik nových politických stran co nejvíce ulehčit. Cílem tohoto záměru bylo, aby se parlamentních voleb, jež se plánovaly na červen 1990, mohlo zúčastnit co nejvíce politických stran a bylo tak dosaženo skutečně pluralitní soutěže.19 Zákon č. 15/1990 tedy stanovoval poměrně jednoduché podmínky pro vznik politických stran a pro jejich činnost postačovala pouhá evidence u ministerstva vnitra. § 1 odst. 2 zákona sám stanovil, že účelem předpisu je „upravit vznik a zánik politických stran“. Pro krátkost času na přípravu zákona se úplně upustilo od úpravy financování politických stran. Oznámení pro evidenci ministerstvu podával přípravný výbor strany, jehož členy mohli být pouze českoslovenští státní občané starší 18 let. Ke vzniku politické strany přitom postačilo, aby přípravný výbor k tomuto oznámení připojil petici alespoň jednoho tisíce občanů požadujících, aby taková politická strana vznikla, a dále stanovy (resp. organizační řád) strany (§ 2 odst. 2). Při splnění zákonných podmínek bylo ministerstvo povinno politickou stranu do 3 dnů zapsat do evidence (§ 3 odst. 1). Politické hnutí pak zákon definoval v § 8 jako seskupení politických stran, společenských organizací i občanů k volebním a jiným politickým účelům. Politické hnutí bylo právnickou osobou.20 19

Tohoto cíle se také podařilo úspěšně dosáhnout, neboť již na počátku května 1990 evidovalo ministerstvo vnitra celkem 66 politických stran a politických hnutí. Osm z nich přitom působilo v rámci Občanského fóra. Samotných voleb do Federálního shromáždění se potom v červnu 1990 zúčastnilo v každé z obou republik 23 politických subjektů. 20

Zákon č. 15/1990 Sb., o politických stranách

10

Kapitola II. – Platná právní úprava politických stran v České republice Jak lze celkem snadno dovodit z poslední části první kapitoly, byl zákon č. 15/1990 Sb., o politických stranách právní normou provizorního charakteru. Jednalo se o právní předpis velmi stručný (obsahoval pouze 10 krátkých paragrafů), přičemž upravoval pouze základní náležitosti působení politických stran – především jejich vznik, náležitosti stanov, evidenci, vymezení pojmu

politického hnutí a zánik

strany. Jediným zákonem

předpokládaným důvodem zániku politické strany přitom bylo její vlastní dobrovolné rozhodnutí o této věci. Žádnou možnost státního zákazu politických stran zákon z ledna 1990 nepředpokládal. Co se týče hospodaření politických stran, provedl zákon č. 15/1990 Sb. pouze odkaz na tehdejší hospodářský zákoník. Mnoho dalších aspektů praktického fungování politických stran však tento zákon zcela pominul. Kromě úpravy rozpouštění politických stran bylo takovou opomenutou oblastí především financování politických stran a hnutí. Zákon o politických stranách z ledna 1990 sice dobře posloužil bezprostředním potřebám politické a společenské transformace a parlamentním volbám v roce 1990, pro další rozvoj demokracie v Československu však jeho právní úprava byla naprosto nedostačující. Proto byl na podzim roku 1991 přijat zákon nový, mnohem podrobnější a právně propracovanější. II. 1. Přijetí zákona o sdružování v politických stranách ve Federálním shromáždění Tímto novým zákonem byl zákon o sdružování v politických stranách a v politických hnutích (v dalším textu budu tento zákon uvádět pod zkráceným názvem „zákon o sdružování v politických stranách“, příp. také „zákon o politických stranách“), který byl ve Sbírce zákonů zveřejněn pod číslem 424/1991 Sb. Tento zákon dodnes představuje základní pramen právní úpravy postavení a činnosti politických stran v České republice, a to i přesto, že již byl několikrát výrazně novelizován a do jeho znění zasáhl také Ústavní soud (především v oblasti státního financování; jak o tom bude ještě později pojednáno). Jelikož byl zákon o sdružování v politických stranách přijímán v roce 1991, kdy stále ještě existovala společná československá federace, představoval základ právní úpravy politických stran jak v České republice, tak ve Slovenské republice. Návrh zákona o sdružování v politických stranách, který byl iniciativním návrhem skupiny poslanců, projednalo tehdejší Federální shromáždění na společné schůzi obou svých sněmoven – Sněmovny lidu a Sněmovny národů – ve dnech 1. a 2. října 1991, kdy jej také schválilo. Ačkoliv byly v průběhu projednávání tohoto návrhu zákona přijaty pouze dva z mnoha podaných pozměňovacích návrhů, představuje i analýza legislativního procesu zajímavý zdroj inspirace.

11

Za skupinu poslanců, která zákon o sdružování v politických stranách navrhovala, vystoupil v plenárním projednávání návrhu jako navrhovatel poslanec za KDU21 Ludvík Motyčka. Ten uvedl projednávání návrhu zákona obecnou proklamací navrhovatelů, že zákon by měl být základní normou pro seskupování se, chování a existenci skupin občanů, kteří se chtějí podílet na hledání a střežení obecného blaha. Současně uvedl, že tento zákon by měl v očích navrhovatelů být velkou překážkou k tomu, aby se řízení veřejných věcí nedostalo do rukou demagogických a nedemokratických politických sil. Předložení návrhu nového zákona o politických stranách odůvodnil poslanec Motyčka slovy: „…iniciativní skupina poslanců dospěla k názoru, že dosavadní zákon o politických stranách (zákon č. 15/1990 Sb.) není takovou normou, která by současným požadavkům vyhovovala. Je v mnoha směrech málo přesný, a zejména neobsahuje ustanovení týkající se hospodaření politických stran.“ Poslanec Motyčka ve svém úvodním slovu dále uvedl: „Předkládaný návrh zákona má tedy za cíl přesnějším způsobem upravit právní podmínky vzniku politických stran a hnutí, eventuální pozastavení její činnosti a také možný zánik. Velmi významnou částí je oblast hospodářského zabezpečení a průhlednost hospodaření politických stran a hnutí.“22 Hlavní právní (a dalo by se říci i politicko-filozofický) spor se v průběhu projednávání návrhu zákona na plénu Federálního shromáždění vedl o dvě otázky – financování politických stran a hnutí ze státního rozpočtu a rozsah hospodářské činnosti, kterou politické strany a hnutí smějí provozovoat za účelem svého finančního zabezpečení. Navrhovatelé zákona a středo-levicové politické strany (především Občanské hnutí a Křesťanská a demokratická unie) v těchto otázkách zastávaly ten postoj, že financování politických stran zčásti také ze státního rozpočtu je vhodným prostředkem jejich materiálního zabezpečení, neboť politické strany a hnutí plní ve společnosti důležitou funkci agregace individuálních a skupinových zájmů a jsou rovněž jedním ze základů demokratického politického systému, pročež by rovněž stát měl mít veřejný zájem na tom, aby na činnost politických stran a hnutí přispíval. Současně však tyto strany požadovaly striktně omezit rozsah povolené hospodářské činnosti. Naopak politická pravice, kterou tehdy ve Federálním shromáždění reprezentovala především Občanská demokratická strana, se stavěla důsledně proti státnímu financování politických stran. Na druhou stranu však prosazovala požadavek, aby rozsah podnikání politických stran nebyl nijak omezen. 21

Křesťanská a demokratická unie

22

Stenoprotokol ze 17. společné schůze Federálního shromáždění ČSFR ve volebním období 1990 – 1992, konané dne 1. října 1991; vystoupení poslance L. Motyčky (KDU)

12

Dobrým příkladem této názorové pozice je tehdejší parlamentní řeč, kterou v rámci rozpravy pronesl Miroslav Macek, jenž vystoupil jako zástupce poslaneckého klubu ODS. Poslanec Macek si hned v úvodu svého vystoupení položil otázku, zda je vůbec zapotřebí přijímat nový zákon o politických stranách? Jediné zdůvodnění tohoto postupu viděl v tom, že s politickými stranami má být zacházeno jinak nežli s ostatními sdruženími, spolky a obdobnými institucemi. Z toho následně dovodil, že: „Jediným faktickým důvodem pro tento zákon tedy je, že politické strany mají být ze zákona zvýhodněny financováním ze státního rozpočtu, tedy z peněz daňových poplatníků, ať ti tu či onu stranu chtějí, nebo nechtějí finančně podporovat.“ Macek současně poukázal na to, že hlavním argumentem pro toto státní financování politických stran ze strany navrhovatelů zákona bylo (podle jeho názoru), že pokud politické strany nebudou státem přímo financovány, tak státu hrozí politická a morální degenerace, neboť by mohl podlehnout ovlivňování nátlakových skupin. Tento argument však poslanec Macek označil za falešný, když uvedl: „Financování politických stran musí záviset přímo na vůli občanů, a tedy na tom, koho se rozhodnou podporovat svými příspěvky a dary. (…) Politická strana je veřejně prospěšná instituce.“23 Druhý názorový tábor, který byl v pohledu poslanců na financování politických stran státem výše vymezen, může pro naše potřeby dobře ilustrovat proslov poslance Sněmovny lidu Petra Kučery, který v rozpravě prezentoval stanovisko Občanského hnutí. Poslanec Kučera označil § 20 pojednávající o financování politických stran za klíčové ustanovení celého zákona, o které se také vedly největší debaty. Zmínil, že Občanské hnutí si uvědomuje existenci obou názorů na tuto problematiku a jeho postoj vyjádřil slovy: „Myslíme si, že pro toto přechodné období je velice důležité, aby základy politického systému – a politické strany jsou neodmyslitelnou součástí tohoto politického systému - byly pevné, aby strany měly podmínky – a materiální podmínky k tomu nezbytně patří – pro činnosti, ke které jsou určeny, ke které mají směřovat. To znamená reprezentovat politické zájmy, skupinové zájmy ve společnosti.“ Poslanec Kučera se však principiálně negativně nepostavil ani ke druhé možnosti, když uvedl: „Co se týká možné varianty druhé – odpojení (stran – pozn. autora) od rozpočtu – považujeme ji možná za perspektivnější, nezříkáme se jí, (…) leč nejsou zde podle našeho názoru vytvořeny ani objektivní podmínky ve společnosti, ani právní prostředí, ve kterém by tato varianta mohla být uplatněna.“24 23

Stenoprotokol ze 17. společné schůze Federálního shromáždění ČSFR ve volebním období 1990 – 1992, konané dne 1. října 1991; vystoupení poslance M. Macka (ODS); zvýrazněno autorem 24

Tamtéž; vystoupení poslance P. Kučery (OH); zvýrazněno autorem

13

Ačkoliv bylo v průběhu plenární rozpravy o návrhu zákona o sdružování v politických stranách podáno velké množství pozměňovacích návrhů, které se týkalo velmi rozličného okruhu otázek (např. od zpochybnění samotné pravomoci Federálního shromáždění schvalovat zákony týkající se sdružovacího práva, přes přesné vymezení podmínek, na jejichž základě je možné politickou stranu zakázat, až po výslovný legální zákaz KSČ), nakonec sněmovny Federálního shromáždění schválily pozměňovací návrhy pouze dva. První z nich byl návrh, který vznesl poslanec Sněmovny národů zvolený na Slovensku za KDH25 Ján Vosček. Tento návrh se obsahově týkal doplnění § 4 vymezujícího, jaké politické strany a hnutí se zakazují. Poslanec Vosček navrhl doplnit jeho znění o nové písmeno d) ve znění: „(4) Zakazují se strany a hnutí: (…) d) jejichž program nebo činnost ohrožuje mravnost, veřejný pořádek nebo práva a svobodu občanů.“ Poslanec Vosček svůj pozměňovací návrh odůvodnil těmito slovy: „Mnohí občania sa na mňa obrátili so žiadosťou, aby do návrhu zákona o politických stranách bolo zakotvené ustanovenie, ktoré v súlade s Listinou základných práv a slobôd26 zakáže politické strany a hnutia, ktoré (…) ohrozujú mravnosť, verejný poriadok alebo práva a slobodu občanov. S toutou požiadavkou sa plne ztotožňujem.“27 Druhý poslanecký pozměňovací návrh, který byl na plénu Federálního shromáždění schválen, byl návrh poslance Sněmovny lidu Stanislava Hanáka z KDU, jenž se obsahově týkal právě omezení rozsahu podnikatelské činnosti politických stran a hnutí. Do § 17 navrhl poslanec Hanák doplnit nový odstavec 4, který zní: „Politická strana se může účastnit jako člen nebo společník jen v právnické osobě, jejímž předmětem činnosti je: a) provozování rozhlasových a televizních stanic, vydavatelství, nakladatelství a tiskárny, b) publikační a propagační činnosti, c) loterie a tomboly, d) výroba a prodej předmětů propagujících program a činnost příslušné politické strany, e) pořádání kulturních, společenských, sportovních, rekreačních, vzdělávacích a politických akcí.“ Současně poslanec Hanák navrhl doplnit odstavec 5 ve znění: „Politická strana nesmí vlastnit majetek mimo území ČSFR.“28 25

Kresťansko-demokratické hnutie

26

Pro správné pochopení právního prostředí, které existovalo v době přijímání zákona o politických stranách, je třeba si uvědomit, že přijetí tohoto zákona předcházelo v lednu 1991 schválení Listiny základních práv a svobod, jež zakotvovala ve svém § 20 rovněž právo občanů zakládat politické strany a svobodně se v nich sdružovat. Zákon č. 424/1991 Sb. tak byl svého druhu „prováděcím“ zákonem k tomuto ústavnímu ustanovení a rovněž mnozí diskutující poslanci (nejen Vosček) se v rámci rozpravy na Listinu základních práv a svobod odvolávali. 27

Stenoprotokol ze 17. společné schůze Federálního shromáždění ČSFR ve volebním období 1990 – 1992, konané dne 1. října 1991; vystoupení poslance J. Vosčeka (KDH); 28 vystoupení poslance S. Hanáka (KDU)

14

II. 2. Ústavní a zákonná právní úprava politických stran v ČR K legislativnímu procesu již dlužno dodat pouze to, že zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích byl Federálním shromážděním schválen dne 2. října 1991 krátce po třetí hodině odpolední. Pro přijetí návrhu zákona se ve Sněmovně národů vyslovilo 56 poslanců zvolených v České republice, 50 poslanců zvolených ve Slovenské republice a ve Sněmovně lidu se pro přijetí návrhu vyslovilo 87 poslanců. Ve stejném pořadí komor bylo proti návrhu 10, 1 a 18 poslanců a hlasování se zdrželo 2, 7, resp. 17 poslanců. Oba přijaté pozměňovací návrhy poslanců jsou součástí zákona dodnes. Avšak ještě předtím, než se budeme podrobněji věnovat analýze tohoto zákona, je třeba alespoň ve stručnosti zmínit rovněž ústavní základy právní úpravy politických stran, které jsou nejen v této oblasti ideovým a principiálním východiskem platné legislativy. Ústava České republiky (ústavní zákon č. 1/1993 Sb.) se zmiňuje o politických stranách ve svém článku 5, jenž stanoví: „Politický systém je založen na svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži politických stran respektujících základní demokratické principy a odmítajících násilí jako prostředek k prosazování svých cílů.“ Toto ustanovení zcela zřejmě odráží dobu, kdy byla Ústava přijímána (tedy prosinec roku 1992), kdy již byla v politických kruzích i ve společnosti obecně překonána původní idealistická revoluční myšlenka, která vyjadřovala odpor vůči tradičním politickým stranám a pokládala za příznak obrody politického pluralismu v naší zemi všeobjímající a ideologicky velmi široká občanská a politická hnutí. Charakteru politických rozhodnutí se pak Ústava věnuje ve svém čl. 6, který zní: „Politická rozhodnutí vycházejí z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním. Rozhodování většiny dbá ochrany menšin.“29 Druhým důležitým právním dokumentem ústavního pořádku, který se zmiňuje o politických stranách, je potom Listina základních práv a svobod. Ta ve svém čl. 20 odst. 2 stanoví: „Občané mají právo zakládat též politické strany a politická hnutí a sdružovat se v nich.“ Tato úprava je odchylná od odst. 1 čl. 20, jenž pojednává o sdružovacím právu obecně, přičemž právo svobodně se sdružovat spolu s jinými ve spolcích, společnostech a jiných sdruženích má každý a nikoliv pouze občané ČR (jako u politických stran). Odst. 3 potom vymezuje případy, ve kterých je možné tato práva omezit. Tyto musí být vymezeny zákonem, jestliže je to v demokratické společnosti nezbytné pro bezpečnost státu, ochranu veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku, předcházení trestným činům a ochranu práv a svobod druhých. Odst. 4 pak stanoví, že politické strany a hnutí jsou odděleny od státu.30 29

Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky; 30 Listina základních práv a svobod

15

Zákon o sdružování v politických stranách vymezuje předmět a účel své právní úpravy v § 1. Nejprve opakuje ústavní ustanovení o tom, že občané mají právo sdružovat se v politických stranách a v politických hnutích, přičemž pro ně stanoví legislativní zkratku „strany a hnutí“. Dále pak uvádí, že: „Výkon tohoto práva slouží občanům k jejich účasti na politickém životě společnosti, zejména na vytváření zákonodárných sborů a orgánů vyšších územních samosprávných celků a orgánů místní samosprávy.“ V odst. 2 úvodního paragrafu je potom vyjádřena velmi důležitá zásada, že „K výkonu tohoto práva není třeba povolení státního orgánu.“ Spolky a společenství, na něž se tento zákon nevztahuje (např. občanská sdružení, obchodní společnosti, církve), jsou následně vypočteny v odst. 3 § 1.30 § 2 zákona potom vymezuje principy vzniku politických stran a hnutí a také členství v nich. Předně určuje, že politické strany a politická hnutí podléhají procesu registrace (odst. 1). Inovativním ustanovením oproti předchozímu zákonu o politických stranách z roku 1990 bylo ustanovení odst. 2, který omezil členství v politických stranách a hnutích pouze na fyzické osoby.31 Co se týká otázky členství, tak zákon o sdružování v politických stranách dále stanoví, že členem politické strany nebo politického hnutí může být pouze státní občan ČR starší 18 let (ustanovení přejaté na základě Listiny). Současně však zákon formuluje také omezení tohoto členství, když uvádí, že občan může být členem pouze jedné strany nebo hnutí (§ 2 odst. 3). Důležité je však také poukázat na to, že tento zákonný příkaz není doprovázen žádnou výslovnou sankcí v případě jeho nedodržení, přičemž si lze současně době velmi těžko představit účinný kontrolní mechanismus, který by demokratický právní stát mohl pro vynucení tohoto legálního imperativu uplatnit. Za takové situace proto nelze toto zákonné ustanovení chápat jinak než jako určitý morální apel, který zákonodárce vznesl vůči oprávněným osobám, tedy občanům. 32 Otázky členství v politických stranách se významně dotýkají také dva odstavce § 3. Druhý odstavec tohoto paragrafu stanoví, že k členství v politické straně nesmí být nikdo nucen a současně ze strany či hnutí může každý kdykoliv svobodně vystoupit. Odst. 3 § 3 potom stanoví: „Nikdo nesmí být omezován ve svých právech proto, že je členem strany a hnutí, že se účastní jejich činnosti nebo je podporuje anebo že stojí mimo ně.“

30

Srov. § 1 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích

31

Naopak zákon o politických stranách z roku 1990 vymezoval politická hnutí tím způsobem (jak již bylo výše uvedeno), že jeho členy mohly být rovněž politické strany i společenské organizace. Přitom je výslovně označoval za právnické osoby (srov. § 8 zákona č. 15/1990 Sb.) 32

Pavlíček, V.; Ústavní právo a státověda, II. díl Ústavní právo České republiky, část 2.; s. 160 - 161

16

Další důležitou otázkou, kterou zákon o sdružování v politických stranách ve svých úvodních ustanoveních řeší, je vztah politických stran a hnutí ke státu. Tato otázka byla v roce 1991, kdy se zákon přijímal, dosti aktuální, neboť ještě velmi čerstvé byly nedávné zkušenosti s režimem komunistické diktatury, kdy vládnoucí strana doslova prorůstala se státním aparátem a její stranické orgány fakticky suplovaly svým rozhodováním činnost orgánů státu. Již jsme se výše zmínili o ústavní proklamaci říkající, že politické strany a politická hnutí jsou odděleny od státu (čl. 20 odst. 4 Listiny).33 Zákon tuto obecnou zásadu konkretizuje a naplňuje na několika místech. Jedním z nich je rovněž již zmíněné ustanovení § 1 odst. 2 o tom, že k výkonu práva sdružovat se v politických stranách není třeba povolení státního orgánu. Pro vymezení politických stran a hnutí vůči státu je důležité rovněž ustanovení § 3 odst. 1 zákona, podle nějž: „Strany a hnutí jsou právnickými osobami. Státní orgány mohou do jejich postavení a činnosti zasahovat jen na základě zákona a v jeho mezích.“34 § 5 odst. 1 zákona potom vzhledem k tomu, že strany a hnutí jsou odděleny od státu, stanoví: „Nesmějí vykonávat funkce státních orgánů ani tyto orgány nahrazovat. Nesmějí řídit státní orgány ani ukládat povinnosti osobám, které nejsou jejich členy.“35 § 4 zákona potom poskytuje taxativní výčet politických stran a hnutí, které nemohou vznikat a vyvíjet činnost. Jedná se o politické strany a hnutí, které porušují ústavu a zákony nebo jejichž cílem je odstranění demokratických základů státu (písm. a)), které nemají demokratické stanovy nebo demokraticky ustanovené orgány (písm. b)), které směřují k uchopení a držení moci zamezujícímu druhým stranám a hnutím ucházet se ústavními prostředky o moc nebo které směřují k potlačení rovnoprávnosti občanů (písm. c)), a také takové politické strany a hnutí (což prosadil svým pozměňovacím návrhem slovenský poslanec Vosček), jejichž program nebo činnost ohrožují mravnost, veřejný pořádek nebo práva a svobodu občanů (písm. d)).36 Politické strany a hnutí mají zakázáno se ozbrojovat a zřizovat ozbrojené složky (§ 5 odst. 2). § 5 odst. 3 potom určuje, že jediným přípustným organizačním principem vnitřního uspořádání politických stran je princip územní. 33

V zákoně o sdružování v politických stranách je tato ústavní zásada vyjádřena v § 5 odst. 1.

34

Srov. § 3 zákona o sdružování v politických stranách; zvýrazněno autorem

35

Toto ustanovení zákona bylo rovněž jedním z předmětů rozpravy během projednávání návrhu zákona ve Federálním shromáždění. Někteří poslanci jej požadovali z textu zákona vypustit, neboť skutečnosti, že politické strany nesmějí nahrazovat státní orgány a ukládat povinnosti svým nečlenům, považovali v demokratickém státě za natolik samozřejmé, že je není třeba uzákoňovat. Vzhledem k blízké časové souslednosti přijetí zákona po konci komunistického režimu, kdy tento stav platil, však nakonec zvítězila možnost právní úpravu ponechat. 36

Srov. znění § 4 zákona o sdružování v politických stranách

17

Vznik politické strany, resp. politického hnutí je poté velmi podrobně upraven v §§ 6 – 8 zákona o sdružování v politických stranách. Politické strany a hnutí vznikají registrací, kterou provádí Ministerstvo vnitra ČR. §§ 8 a 21 potom vymezují zvláštní skutečnosti, které registraci nahrazují a na jejichž základě může politická strana rovněž vzniknout.37 Návrh na registraci politické strany (hnutí) podává ministerstvu přípravný výbor. Ten musí mít nejméně tři členy, jimiž jsou státní občané ČR starší 18 let. Přípravný výbor smí vyvíjet pouze takovou činnost, která směřuje ke vzniku strany či hnutí. V návrhu musí členové přípravného výboru rovněž určit zmocněnce, který jedná jejich jménem. K návrhu přípravného výboru na registraci strany (hnutí) musí být připojena petice alespoň jednoho tisíce občanů, kteří požadují, aby dotyčná politická strana vznikla, a dále rovněž stanovy (resp. organizační řád) strany. Obligatorní náležitosti stanov zákon vypočítává v § 6 odst. 2 písm. b). Příkladmo mezi tyto náležitosti patří název a zkratka strany (hnutí), sídlo, programové cíle, práva a povinnosti členů, orgány strany a způsob jejich jednání, zásady hospodaření strany, úprava členských příspěvků atd. Pokud ministerstvo odmítne politickou stranu registrovat, může se přípravný výbor domáhat soudní ochrany (§ 8 odst. 5).38 § 9 zákona o sdružování v politických stranách potom upravuje rejstřík stran a hnutí. To je veřejný seznam, do kterého ministerstvo zapisuje politické strany a politická hnutí spolu s pro ně důležitými údaji. Mezi tyto důležité údaje, které taxativně vypočítává § 9 zákona v odst. 2 a 3, patří například název a zkratka strany (hnutí), den a číslo registrace, den registrace změny stanov, zánik strany spolu s jeho právním důvodem, pozastavení činnosti strany atd. Součástí rejstříku stran a hnutí je rovněž sbírka listin, která obsahuje stanovy, usnesení o ustavení orgánů, usnesení o změně stanov a usnesení o zrušení strany a hnutí. Rejstřík je přitom každému přístupný a každý má právo do něj nahlížet a pořizovat si z něj kopie a výpisy (§ 9 odst. 1).39 V další důležité pasáži, konkrétně v §§ 12 – 16a zákon o sdružování v politických stranách upravuje zánik, zrušení a pozastavení činnosti politické strany, resp. politického

37

Např. § 8 odst. 4 zákona za takovou skutečnost vymezuje stav, kdy nebylo zmocněnci přípravného výboru strany (hnutí) do 30 dnů od zahájení řízení o registraci doručeno rozhodnutí Ministerstva vnitra o odmítnutí registrace. V takovém případě strana (resp. hnutí) vznikne dnem následujícím po marném uplynutí této lhůty, přičemž tento den je současně dnem registrace. 38

Pavlíček, V.; Ústavní právo a státověda, II. díl Ústavní právo České republiky, část 2.; s. 161

39

Ke dni 24. března 2012 obsahoval „Seznam politických stran a hnutí“ celkem 90 politických stran a 47 politických hnutí. Přitom 14 politických stran mělo k tomuto dni pozastavenou činnost a 15 jich bylo zrušeno. Z politických hnutí měla pozastavenou činnost 4 a další 4 politická hnutí byla k výše uvedenému datu zrušena.

18

hnutí. Na tomto místě podrobnou analýzu této části zákona pominu, neboť na empirických příkladech Dělnické strany (která již byla rozpuštěna) a Komunistické strany Čech a Moravy (o jejímž zákazu se v české vrcholné politice a ve společnosti obecně dlouhodobě uvažuje) bude o této problematice detailně pojednáno v kapitole IV. Nyní zde tedy budiž řečeno alespoň to, že okamžikem zániku strany a hnutí je den, kdy ministerstvo provede výmaz ze seznamu stran a hnutí. K tomuto výmazu dochází v situaci, kdy byla strana zrušena. Důvodem zrušení přitom může být dobrovolné rozhodnutí strany o svém rozpuštění, sloučení s jinou politickou stranou nebo její přeměna na občanské sdružení, nepředložení do 1. dubna každoroční výroční finanční zprávy Poslanecké sněmovně anebo rozhodnutí soudu o rozpuštění strany nebo hnutí (§ 13 odst. 1).40 Dalším významným institutem, který zákon o sdružování v politických stranách upravuje, je soudní ochrana. Již jsme se zmínili o tom, že § 8 odst. 5 poskytuje přípravnému výboru soudní ochranu proti rozhodnutí ministerstva o odmítnutí registrace. Opravný prostředek proti tomuto rozhodnutí přitom přípravný výbor musí podat do 30 dnů od jeho doručení, přičemž příslušný k jeho projednání je Nejvyšší soud ČR. Na soud se dále mohou obracet také členové strany a hnutí, pokud jde o rozhodnutí orgánu strany, které se týká skutečností, jež se vyznačují v rejstříku stran a hnutí. Člen strany a hnutí se může ve lhůtě 6 měsíců od přijetí takového rozhodnutí u okresního soudu domáhat určení, zda je předmětné rozhodnutí v souladu se zákonem a stanovami. Dílčí pravomoc ve věcech politických stran má rovněž Ústavní soud ČR, neboť podle čl. 87 odst. 1 písm. j) Ústavy ČR právě jemu náleží rozhodnout „o tom, zda rozhodnutí o rozpuštění politické strany nebo jiné rozhodnutí týkající se činnosti politické strany je ve shodě s ústavními nebo jinými zákony.“41 Závěrečná část zákona o sdružování v politických stranách je pak věnována ekonomické stránce činnosti politických stran a hnutí. Ustanoveními o hospodaření stran se stát snaží především o větší transparentnost jejich příjmů a o kontrolu nakládání s finančními prostředky, které mají strany a hnutí k dispozici. Mezi základní principy hospodaření stran, které zákon vymezuje, patří zákaz vlastním jménem podnikat, velmi omezené možnosti zakládat obchodní společnosti a družstva, příp. účastnit se jich jako společníci (členové), dále taxativní výčet legálních příjmů, zákaz vlastnit majetek mimo území ČR a povinnost předkládat každoročně výroční finanční zprávu Poslanecké sněmovně (§§ 17 – 19). Detailněji bude o hospodaření a financování stran pojednáno v kapitole III. 40

Pavlíček, V.; Ústavní právo a státověda, II. díl Ústavní právo České republiky, část 2.; s. 161

41

Srov. znění čl. 87 odst. 1 písm. j) ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky

19

II. 3. Zákon o sdružování v politických stranách v praxi Když jsme si nyní obecně představili, jaké základní náležitosti fungování politických stran a hnutí v České republice předpokládá zákon o sdružování v politických stranách, ukažme si nyní prakticky, jak se s těmito zákonnými premisami konkrétní politické strany vypořádaly. Pro účely tohoto nástinu právní úpravy postavení politických stran jejich vlastními vnitřními dokumenty jsem jako vhodnou ilustraci zvolil stručnou analýzu stanov dvou politických stran, z nichž jedna je zastoupena v Parlamentu ČR, druhá stojí mimo něj. Příkladem parlamentní strany nám zde bude politická strana TOP 09, příkladem strany neparlamentní potom politická strana Moravané. Výběr těchto politických subjektů byl záměrný. Strana TOP 09 je nejmladší relevantní (z politologického hlediska42) českou politickou stranou a může tedy dobře poukázat na to, jakým způsobem v současnosti politické strany přistupují k úpravě svých vnitřních poměrů a svého právního postavení. Navíc se tato strana hned v prvních volbách, kterých se po svém vzniku účastnila, dokázala dostat do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR, kde je zastoupena celkem 41 poslanci, takže o její politické relevanci nemůže být pochyb. Politická strana Moravané potom byla do této práce vybrána jako nejvýraznější představitel regionálních politických stran v České republice. II. 3. A. TOP 09 Politická strana TOP 09 vznikla (jak již její název napovídá) v roce 2009, přičemž její třípísmenný název je složen z počátečních písmen tří slov, které označují hodnoty, jimiž se strana hodlá prezentovat a jež hodlá prosazovat – tolerance, odpovědnost a prosperita. Pro vznik strany byl významný názorový a později také institucionální proces štěpení uvnitř KDU-ČSL, přičemž jedna významná část jejích tehdejších vrcholných politiků stála právě u zrodu nové strany, TOP 09. Ve svých stanovách TOP 09 sebe samu vymezuje jako stranu, která „vychází z tradice křesťansko-židovské evropské kultury. Je stranou konzervativní a demokratickou. Odmítá jakékoliv formy ideologií, které vedou k totalitě a nerespektování základních práv a svobod.“ (zvýrazněno autorem) Co se týče ideologického směřování a programových cílů, pak čl. 2 odst. 2 stanov TOP 09 o něm uvádějí následující: „Strana prosazuje principy svobodného trhu. (…) Hájí společnost rovných příležitostí a podporuje sociální odpovědnost občanů i právnických osob. Odmítá jakékoliv formy diskriminace.“43 42

Za relevantní politickou stranu se v politické vědě obvykle považuje taková politická strana, která se aktivně podílí na utváření státní politiky, tj. především je zastoupena v celostátním parlamentu, resp. v jeho dolní komoře. 43

Srov. čl. 2 stanov TOP 09

20

Problematiku členství v politické straně TOP 09 velmi podrobně upravuje čl. 3 stanov. Ten především uvádí, že: „Členem strany může být občan České republiky starší 18 let, který je plně způsobilý k právním úkonům a není členem jiné politické strany nebo politického hnutí.“ (zvýrazněno autorem) Kterýkoliv občan, který se chce stát členem TOP 09, musí podat přihlášku do strany. O jeho přijetí či nepřijetí rozhoduje příslušný regionální výbor a místní výbor strany (viz níže). Tento výbor současně s přijetím nového člena rozhodne také o jeho příslušnosti ke konkrétní místní organizaci strany. Každý člen strany přitom může náležet pouze k jedné z nich. Čl. 3 odst. 4 stanov potom výslovně určuje, že „členství vzniká po rozhodnutí o přijetí za člena dnem zaplacení členského příspěvku.“ Každý člen strany přitom může rovněž požádat o přestup do jiné místní organizace, o kterém rozhoduje výbor té organizace, do níž člen přestupuje. Zánik členství je stanovami TOP 09 předpokládán z celkem osmi možných důvodů. Patří mezi ně mj. smrt (prohlášení za mrtvého), písemné prohlášení člena o vystoupení ze strany, zbavení či omezení způsobilosti k právním úkonům, vstup do jiné politické strany (hnutí), nezaplacení členského příspěvku do 30 dnů po datu splatnosti a také vyloučení ze strany. Na žádost lze členství člena také pozastavit.44 Organizační struktura TOP 09 je vymezena čl. 7 stanov. Podle jeho ustanovení strana působí a ustavuje své orgány celkem na čtyřech úrovních, jimiž jsou celostátní úroveň, krajská úroveň, regionální úroveň a místní úroveň. Celostátní úroveň je organizačním stupněm strany, na němž působí celostátní sněm (pojednává o něm čl. 9 stanov), výkonný výbor (čl. 10 stanov), předsednictvo strany (čl. 11), smírčí výbor a celostátní revizní komise. Krajská úroveň představuje instanci, na níž působí krajský sněm, krajský výbor, krajské předsednictvo a krajská revizní komise. O krajské organizaci strany a jejích orgánech, stejně jako o jejich postavení a pravomocích blíže pojednává čl. 13 stanov. Regionální úroveň strany potom sestává již pouze ze tří orgánů, jimiž jsou regionální sněm, regionální výbor a regionální revizní komise. Postavení a pravomoci regionální organizace strany a jejích orgánů podrobně upravuje čl. 14 stanov. Místní úroveň strany je pak tvořena místním sněmem a místním výborem, jež jsou (stejně jako celá místní organizace strany) upraveny čl. 15. Přitom platí, že místní organizace je základní organizační jednotka strany (čl. 15 odst. 1 stanov). Stanovy TOP 09 přitom předpokládají také situaci, kdy v některém regionu nepůsobí žádná místní organizace.45 Místní organizace zanikne, poklesne-li počet jejích členů pod čtyři.46 44

Srov. čl. 3 stanov TOP 09

45

V takovém případě plní funkci místní organizace příslušná regionální organizace (čl. 14 odst. 2 stanov).

46

Srov. poslední větu čl. 15 odst. 2 stanov TOP 09

21

Zvláštními orgány politické strany TOP 09 jsou revizní komise a smírčí výbor, o nichž podrobně pojednává čl. 16 stanov. Revizní komise působí na celostátní úrovni, stejně jako na krajské a regionální úrovni, přičemž kontrolují finanční, hospodářskou a správní činnost strany. Členové revizních komisí přitom nesmějí vykonávat žádnou další funkci ve straně na stejné organizační úrovni ani nesmějí být zaměstnanci strany (čl. 16 odst. 2). Smírčí výbor je potom orgán, který rozhoduje ve sporech mezi členy a orgány, jakož i ve sporech mezi členy navzájem a orgány navzájem; stejně jako o odvolání proti vyloučení ze strany. Smírčí výbor je rovněž obecným odvolacím orgánem strany a podává závazný výklad stanov. Jistou záruku kvality a odbornosti rozhodování smírčího výboru poskytuje ustanovení čl. 16 odst. 3 o tom, že: „Předseda smírčího výboru strany musí mít ukončené právnické vzdělání.“ Co se týká hospodaření, jsou stanovy TOP 09 s ohledem na veřejně proklamovanou orientaci strany na „rozpočtovou odpovědnost“ až překvapivě stručné. Zásady hospodaření strany vymezuje čl. 19 stanov. Stanoví, že: „Strana je právnickou osobou. Za své závazky odpovídá celým svým majetkem. Strana hospodaří na základě schváleného ročního rozpočtu. Výbory všech úrovní předkládají sněmům zprávy o hospodaření.“ V podrobnostech však tento článek stanov odkazuje na směrnici o hospodaření. Speciálním zmocněncem v aparátu politické strany TOP 09, který za stranu jedná v majetkoprávních, hospodářských, pracovněprávních a obdobných vztazích, je generální sekretář.47 II. 3. B. Moravané Politická strana Moravané vznikla 17. prosince 2005 (od tohoto data alespoň vystupuje pod tímto názvem), kdy se sloučily dva doposud samostatné politické subjekty – Hnutí samosprávné Moravy a Slezska (HSMS) a Moravská demokratická strana (MDS), která k tomuto datu sloučením zanikla. Nová politická strana přijala název „Moravané“ a pod ním působí dodnes. Strana sebe samu charakterizuje slovy „politický reprezentant moravského národa“48. Podle úvodních ustanovení svých stanov politická strana Moravané „usiluje… o obnovení zákonodárného moravského parlamentu a moravské vlády na území Moravy“, což se děje „s odkazem na tisíc let trvající, územněsprávní historii Moravy a na základě evropským právem respektovaného práva národů na sebeurčení…“ (čl. 2 odst. 1 stanov). Vzhledem k současnému územnímu členění ČR podle krajů je otázka, zda tento programový cíl Moravanů není v rozporu s ústavou, avšak to zde není předmětem našeho zájmu. 47

Srov. čl. 12 odst. 4 stanov TOP 09.

48

Srov. čl. 2 odst. 1 stanov politické strany Moravané.

22

Vzhledem k tomu, co bylo výše řečeno, a k tomu, že Moravané dlouhodobě usilují o obnovení zenského uspořádání v České republice (zaniklého v roce 1947), jeví se jako velmi překvapivé, že ve svých stanovách operují rovněž s organizační jednotkou současných krajů. Děje se tak v čl. 16, v němž je vymezena rada kraje. Tu tvoří předsedové oblastních organizací strany z příslušného kraje. Všichni předsedové rad krajů se pak mohou s rozhodovacím hlasem účastnit zemského sněmu, který řídí činnost strany mezi sjezdy. 49 O členství ve straně pojednávají stanovy politické strany Moravané v čl. 3. Jeho odst. 2 stanoví, že: „Členem strany se může stát každý občan ČR starší 18 let, občansky bezúhonný, souhlasí-li s programovými cíly, stanovami a programem strany.“ Členství vzniká na základě podání přihlášky a zaplacení členského příspěvku, přičemž o přijetí nového člena rozhoduje členská schůze místní organizace strany. Pokud členská schůze přihlášku uchazeče o členství odmítne, pak má tento uchazeč právo odvolat se k zemské revizní a smírčí komisi, která je zvláštním orgánem strany na zemské úrovni V takovém případě pak o přijetí člena rozhoduje zemský sněm. Zánik členství je u Moravanů upraven stejně jako u TOP 09. V čl. 6 stanov je pak vymezena vnitřní organizační struktura Moravanů. Politická strana Moravané je organizována na třech úrovních, jimiž jsou místní organizace, oblastní organizace a zemské orgány. Orgány místní organizace strany (hovoří o nich čl. 8 stanov) jsou členská schůze (§ 9), předseda a výbor (je-li ustaven; čl. 10), hospodář a revizor (čl. 11). Posledně jmenovaný funkcionář provádí revizi hospodaření a činnosti strany podle potřeb, a to nejméně jedenkrát za rok. Orgány oblastní organizace strany (vypočítává je čl. 13) jsou oblastní sněm (čl. 14), předseda oblastní organizace (čl. 15) a výbor oblastní organizace, pokud je ustaven. Mezi zemské orgány strany, jež stojí na nejvyšší organizační úrovni, se pak podle čl. 17 odst. 1 stanov počítají sjezd strany (hovoří o něm podrobně čl. 18 stanov), předsednictvo strany (čl. 19), zemský sněm (čl. 20) a zemská revizní a smírčí komise (čl. 21). Jako u TOP 09 jsou mezi tyto orgány rozděleny „zastupitelské“, výkonné a kontrolní úkoly. Závěrečná část stanov se potom věnuje hospodaření a zastupování strany. Čl. 22 odst. 1 stanoví: „Strana hospodaří s vlastním majetkem a s majetkem, který jí byl svěřen do užívání v rámci platných předpisů na základě směrnice strany o hospodaření s majetkem a finančními prostředky.“ Finanční prostředky na činnost si politická strana Moravané opatřuje zejména z členských příspěvků, ze státních příspěvků, z úroků, darů a půjček a také z výnosu společenských akcí (čl. 22 odst. 2 stanov). Čl. 23 pak uvádí, že jménem strany jedná navenek předseda strany, v jeho nepřítomnosti první místopředseda nebo jiný pověřený místopředseda. 49

Srov. čl. 16 a čl. 20 odst. 2 stanov politické strany Moravané.

23

Kapitola III. – Financování politických stran Otázka finančního a materiálního zabezpečení politických stran a politických hnutí a s tím velmi úzce související problematika jejich hospodaření je v současné době jedním z nejdiskutovanějších aspektů fungování politických stran a hnutí, a to nejen v „odborných“ kruzích, ale ve společnosti obecně. V české společnosti se v posledních několika letech počíná objevovat relativně silný despekt k politice, který zřejmě do značné míry pramení z odporu k praktikám jednotlivých politiků a potažmo také jejich politických stran. Tyto praktiky, jež bývají společností velmi kriticky posuzovány, spadají velmi často právě do oblasti financování politických stran a hnutí a jejich hospodaření. Dotýkají se obvykle korupčních jednání při přijímání politických rozhodnutí, neprůhledného sponzorování jednotlivých politických stran a obdobných případů, kteréžto byly v posledních letech rovněž silně medializovány. Ve společnosti proto v současnoti působí silné tlaky na větší transparentnost finančního zajištění politických stran a také na zprůhlednění jejich nakládání s těmito financemi, jež se v posledních měsících přenesly rovněž až na úroveň centrální politiky a vedly ke snahám o reformu současné právní úpravy financování politických stran. Těmto aktuálním legislativním záměrům budu věnovat závěr této kapitoly. Cílem této kapitoly, která se financování (a zčásti také hospodaření) politických stran věnuje, není ani v nejmenším analyzovat výše zmíněné mediální kauzy politických stran v oblasti jejich financování, ale spíše se podrobněji zaměřit na právní regulaci tohoto fenoménu, který tvoří jeden z důležitých základů pro samu činnost politických stran. V první části této kapitoly tedy bude obecně vyložena současná platná právní úprava financování politických stran, neboť ve výkladu v kapitole druhé byla tato záměrně opomenuta. Zákon o sdružování v politických stranách sám o sobě ovšem nebude na tomto místě hlavním zdrojem, pomocí něhož budeme na právní regulaci financování politických stran pohlížet. Do textace tohoto zákona právě v oblasti financování totiž výrazně zasáhl (a to dokonce opakovaně!) Ústavní soud. Ten ve třech svých nálezech z let 1995 – 2001 zásadním způsobem pozměnil dosavadní právní úpravu finančního zabezpečení stran a hnutí, přičemž bez zajímavosti není ani chronologický vývoj této judikatury, která se vždy dotýkala především (byť ne zcela) financování politických stran ze státního rozpočtu. Proto i těmto nálezům Ústavního soudu bude v následující pasáži této kapitoly věnována pozornost, a to způsobem, že bude analyzován jeden po druhém v jejich časové souslednosti, přičemž v závěru každého dílčího pojednání o jednom z nálezů se pokusím nastínit rovněž svůj vlastní postoj k otázkám, jež ten který nález řešil. Ještě předtím se však zmíníme také o soukromém financování stran.

24

III. 1. Platná právní úprava financování politických stran Problematice financování politických stran a hnutí a jejich hospodaření se zákon o sdružování v politických stranách věnuje v ustanoveních §§ 17 – 20b, přičemž celou tuto část zákona uvozuje legálním nadpisem „Hospodaření stran a hnutí“. Legální příjmy politických stran a hnutí taxativně vypočítává § 17 odst. 4 zákona. Patří mezi ně jednak státní příspěvky – příspěvek ze státního rozpočtu na úhradu volebních nákladů a příspěvek ze státního rozpočtu na činnost strany a hnutí – a dále soukromé zdroje příjmů – členské příspěvky, dary a dědictví, příjmy z pronájmu a prodeje movitého a nemovitého majetku, úroky z vkladů, příjmy vznikající z účasti na podnikání jiných právnických osob, dále příjmy z pořádání tombol, kulturních, společenských, sportovních, rekreačních, vzdělávacích a politických akcí a konečně také půjčky a úvěry.50 Co se týká státních příspěvků, tak zákon sice výslovně uvádí, „na co“ je politickým stranám a hnutím přiděluje (na úhradu volebních nákladů, resp. na činnost strany a hnutí), ovšem Ústavní soud se ve svém nálezu z roku 1995, který se státnímu financování politických stran a hnutí věnoval, vyslovil pro takový výklad, že tato ustanovení neznamenají účelové určení těchto příspěvků pro strany a hnutí, ale spíše jistou ideovou a hodnotovou proklamaci. V podrobnostech viz níže. Významnou otázkou v oblasti získávání finančních zdrojů je rovněž podnikatelská činnost politických stran a hnutí. Její právní regulace se postupem času měnila a významně provází právní úpravu politických stran po celou dobu platnosti zákona č. 424/1991 Sb. – již jsme na ni narazili v části týkající se přijetí zákona v parlamentu, a jak si ukážeme v následující části této kapitoly, významně se touto otázkou zabýval také Ústavní soud. Zákon o sdružování v politických stranách v této oblasti stanoví, že politické strany a hnutí nesmějí vlastním jménem podnikat (§ 17 odst. 2). Mohou však založit obchodní společnost nebo družstvo, případně se účastnit jako společník již založené obchodní společnosti nebo člen již založeného družstva, avšak to „jen tehdy, je-li výlučným předmětem jejich činnosti: a) provozování vydavatelství, nakladatelství, tiskáren, rozhlasového nebo televizního vysílání, b) publikační a propagační činnost, c) pořádání kulturních, společenských, sportovních, rekreačních, vzdělávacích a politických akcí, nebo d) výroba a prodej předmětů propagujících program a činnost příslušné strany a hnutí.“51 Zákon nadto o majetkových poměrech stanoví, že strany a hnutí vedou účetnictví podle zvláštního zákona (§ 17 odst. 5) a že strany a hnutí nesmějí vlastnit majetek mimo území ČR (§ 17 odst. 6). 50

Srov. znění § 17 odst. 4 zákona o sdružování v politických stranách

51

§ 17 odst. 3 zákona o sdružování v politických stranách

25

V souladu s obecnou zásadou, že politické strany a hnutí jsou ze zákona právnické osoby (§ 3 odst. 1 zákona), pak zákon o sdružování v politických stranách ve svém § 17 odst. 1 rovněž stanoví, že „Strany a hnutí odpovídají za své závazky celým svým majetkem. Členové strany a hnutí za závazky strany a hnutí ani neodpovídají ani neručí.“52 Důležitým kontrolním mechanismem hospodaření politických stran a hnutí jsou v současné době výroční finanční zprávy, které jsou všechny strany a hnutí povinny každoročně do 1. dubna předkládat Poslanecké sněmovně k informaci. Náležitosti této výroční finanční zprávy upravuje velmi podrobným taxativním výčtem § 18 odst. 1 zákona. Jen příkladmo zde uveďme, že tato výroční finanční zpráva musí mj. obsahovat roční účetní výkazy, zprávu auditora o ověření roční účetní závěrky s výrokem bez výhrad, přehled o celkových příjmech a výdajích strany a přehled o darech a dárcích. Výroční finanční zpráva politické strany (resp. hnutí) je veřejná, přičemž v Kanceláři Poslanecké sněmovny do ní lze nahlížet a pořizovat z ní výpisy, opisy či kopie (§ 18 odst. 6). Důležitým soukromým zdrojem financí pro politické strany a hnutí, o němž rovněž pojednává výroční finanční zpráva strany, jsou dary. § 18 odst. 1 písm. d) zákona stanoví, že v přehledu o darech a dárcích, jenž je součástí výroční finanční zprávy, musí být uvedeny jméno a příjmení, datum narození a adresa místa pobytu dárce; pakliže je dárcem právnická osoba, uvede se zde její obchodní firma (název), sídlo a identifikační číslo. Pokud dar přesahuje svou celkovou hodnotou od jednoho dárce částku 50 000 Kč za rok, pak je třeba k přehledu o darech a dárcích doložit rovněž ověřené kopie darovacích smluv, přičemž údaje v nich obsažené se musí shodovat s údaji uvedenými v přehledu.53 § 19 zákona potom vypočítává subjekty, od nichž politické strany a hnutí dary a bezúplatná plnění přijímat nesmějí. Mezi tyto subjekty obecně patří především stát (s výjimkou příspěvků ze státního rozpočtu; viz níže), příspěvkové organizace, obce (resp. městské části a městské obvody) a kraje54, státní podniky, obecně prospěšné společnosti a zahraniční právnické osoby. 52

Na dikci tohoto ustanovení je patrná ještě určitá nezkušenost s přijímáním demokratických právních předpisů a s jejich gramatickou precizací. Ačkoliv byl totiž zákon o sdružování v politických stranách přijímán v roce 1991 prakticky současně s obchodním zákoníkem, což bylo rovněž některými poslanci v parlamentní rozpravě nad návrhem zákona o sdružování v politických stranách velmi kvitováno, nepodařilo se zákonodárcům v tomto případě sladit terminologii obou zákonů. Ve druhé větě citovaného ustanovení proto zcela nepatřičně přebývá slovo „neodpovídají“, neboť členové právnické osoby, jež jsou subjekty odlišnými od právnické osoby samotné, nemohou za její majetek v žádném případě odpovídat, nýbrž pouze ručit. Odpovídat může podle obchodního zákoníku každá osoba pouze za vlastní majetek, nikoliv za majetek cizí. 53

Srov. znění § 18 odst. 3 zákona o sdružování v politických stranách

54

U obcí a krajů platí ta výjimka, že politické strany a hnutí od nich mohou pronajímat nebytové prostory.

26

Příspěvky ze státního rozpočtu pro politické strany a politická hnutí se vymezují do tří druhů. Prvním z nich je příspěvek na úhradu volebních nákladů, který předpokládá § 17 odst. 4 písm. a) zákona o sdružování v politických stranách a o němž podrobně pojednává především zákon o volbách do Parlamentu ČR. Ten stanoví, že: „Politické straně, politickému hnutí nebo koalici, která ve volbách získala nejméně 1,5 procenta z celkového počtu platných hlasů, bude za každý odevzdaný hlas ze státního rozpočtu uhrazeno 100 Kč.“55 Příspěvek na úhradu volebních nákladů se přitom poskytuje pouze za výsledky voleb do Poslanecké sněmovny. § 17 odst. 4 písm. b) zákona o sdružování v politických stranách potom vymezuje příspěvek na činnost strany a hnutí, který dále označuje jako „příspěvek na činnost“. Tento příspěvek na činnost podle § 20 odst. 2 zákona zahrnuje stálý příspěvek a příspěvek na mandát. Nárok na tyto příspěvky ze státního rozpočtu přitom mají pouze takové politické strany a hnutí, které ve stanovené lhůtě (tj. do 1. dubna každého kalendářního roku) předložily úplnou výroční finanční zprávu (§ 20 odst. 3 zákona). „Nárok na stálý příspěvek vzniká straně a hnutí, které získaly ve volbách do Poslanecké sněmovny nejméně 3 % hlasů.“56 Výše tohoto stálého příspěvku přitom činí 6 000 000 Kč ročně pro stranu a hnutí, které získaly v posledních volbách do Poslanecké sněmovny 3 % hlasů, přičemž s každou další i započatou desetinou procenta hlasů navíc se stálý příspěvek zvyšuje o 200 000 Kč ročně, a to až do hranice 5 % hlasů. Nejvýše tedy může politická strana, která dosáhla zastoupení v Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR (tedy získala alespoň 5 % hlasů), získat na stálém příspěvku od státu 10 milionů Kč ročně. Tato právní úprava však není od přijetí zákona o sdružování v politických stranách v roce 1991 neměnná, čemuž se ve svém nálezu č. 98/2001 Sb. podrobně věnoval také Ústavní soud. Nárok na příspěvek na mandát vzniká, jestliže byl na kandidátní listině politické strany či hnutí (nebo za stranu či hnutí na kandidátní listině koalice) zvolen poslanec, senátor, zastupitel kraje nebo zastupitel hl. m. Prahy (§ 20 odst. 5 zákona o sdružování v politických stranách). Co se týká výše tohoto příspěvku, tak § 20 odst. 7 zákona stanoví, že: „Příspěvek na mandát poslance nebo senátora činí ročně 855 000 Kč a na mandát člena zastupitelstva kraje a člena zastupitelstva hlavního města Prahy činí ročně 237 500 Kč.“57 Rovněž tyto částky se v průběhu času měnily a také o nich Ústavní soud rozhodoval. 55

§ 85 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů; zvýrazněno autorem. 56

Srov. znění § 20 odst. 4 zákona o sdružování v politických stranách; zvýrazněno autorem.

57

Srov. znění § 20 odst. 7 zákona o sdružování v politických stranách; zvýrazněno autorem.

27

III. 2. Financování politických stran ze soukromých zdrojů Jak již bylo uvedeno výše, politické strany a politická hnutí financují svoji činnost dvěma základními způsoby, a to zčásti příspěvky ze státního rozpočtu a zčásti ze soukromých zdrojů. Soukromé finanční zdroje, které připouští zákon o sdružování v politických stranách, jsou především členské příspěvky, dary a dědictví, případná hospodářská činnost politických stran a hnutí (resp. majetková účast na podnikání jiných právnických osob), pronájem a prodej movitých a nemovitých věcí, úroky z vkladů, pořádání společenských a jiných akcí a také půjčky a úvěry. Právní úpravě darů jsme již věnovali pozornost výše v bodě III. 1. Součástí každoroční výroční finanční zprávy politických stran a hnutí je vedle přehledu o darech a dárcích také přehled o hodnotě majetku získaného dědictvím, který tedy strany a hnutí musí rovněž zveřejňovat. Pokud hodnota majetku získaného dědictvím přesáhne částku 100 000 Kč, je třeba v přehledu uvést rovněž zůstavitele. Politické strany a politická hnutí každoročně zveřejňují rovněž přehled o všech členech, jejichž celkový členský příspěvek za rok je vyšší než 50 000 Kč. V tomto přehledu se uvede výše tohoto příspěvku, jména a příjmení dotyčných členů, stejně jako jejich data narození a adresy místa pobytu.58 Pro parlamentní české politické strany jsou nejvýznamnějším zdrojem finančních příjmů státní příspěvky. Ty, stejně jako příjmy ze soukromých finančních zdrojů, musejí politické strany a hnutí vykazovat v každoroční výroční finanční zprávě, předkládané Poslanecké sněmovně k informaci, aby jejich financování bylo co nejvíce transparentní. Následující tabulka ukazuje příklad hospodaření parlamentních politických stran ve volebním roce 2010, tak jak jej vykázaly ve svých výročních finančních zprávách za rok 2010. Tabulka 1 – Hospodaření politických stran v roce 2010 (v milionech Kč; zaokrouhleno)59 ODS 612 259 233 16 80

TOP 09 180 121 58 2 0

KSČM 219 125 6 26 0

VV 102 78 22 1 0

KDU-ČSL

Příjmy celkem Z toho od státu Z toho od sponzorů Z toho člen. příspěvky Z toho úvěry

ČSSD 718 285 66 23 325

Výdaje celkem Z toho výdaje na volby

460 270

753 542

144 107

196 31

114 93

76 28

58

Srov. znění § 18 odst. 1 písm. e) a f) zákona o sdružování v politických stranách.

59

Vodička, K.; Cabada, L.; Politický systém České republiky, s. 270 – 271

28

125 57 10 4 37

Z uvedené tabulky je zcela jasně patrné, že dvě tradičně největší a také volebně nejúspěšnější politické strany, ČSSD a ODS, vynaložily v roce 2010 při volbách do Poslanecké sněmovny a při senátních volbách astronomicky vysoké částky na volební kampaně, které několikanásobně převyšují volební výdaje ostatních parlamentních stran. To platí zejména o ODS, která ve své výroční finanční zprávě přiznala výdaje na volby v nebývalé výši 542 milionů Kč. Její úhlavní politická rivalka, sociální demokracie, přiznala ve své výroční finanční zprávě volební náklady přibližně v poloviční výši, což se vzhledem k její masivní volební kampani v roce 2010 zdá poněkud překvapující. Obě dvě hlavní české politické strany jsou nyní vysoce zadlužené, a to i přesto, že občanští demokraté získali v roce 2010 sponzorské dary ve výši 233 milionů Kč, což je rovněž částka v předešlých letech nevídaná.60 Další zajímavé údaje, které můžeme z tabulky vyčíst, jsou především ty, že KSČM nejvýraznější část financí ze soukromých zdrojů získala z členských příspěvků, což lze kromě široké členské základny této strany jistě přičíst také její poměrně nízké popularitě ve společnosti a neochotě podnikatelů poskytovat jí velké sponzorské dary. Příznačný je rovněž vysoký podíl příjmů KDU-ČSL z úvěrů, který je u této strany tradiční. III. 3. Financování politických stran ze státního rozpočtu Hlavní část této kapitoly o financování politických stran a hnutí však budeme věnovat jejich financování ze strany státu a vývoji jeho právní úpravy. Do ní třemi svými nálezy výrazně zasáhl Ústavní soud České republiky, když se v letech 1995 – 2001 postupně zabýval mj. otázkou přípustnosti účasti politických stran a hnutí v podnikatelské činnosti a jejím vztahem k financování politických stran a hnutí státem (nález č. 296/1995 Sb.), dále otázkou výše příspěvku na mandát poslance, senátora a krajského zastupitele (nález č. 98/2001 Sb.) a také výší příspěvku na úhradu volebních nákladů (nález č. 64/2001 Sb.). III: 3. A. Nález Ústavního soudu č. 296/1995 Sb. Nález Ústavního soudu, který byl zveřejněn ve Sbírce zákonů pod č. 296/1995 Sb., byl vydán dne 18. října 1995. Zrušil ustanovení § 18 odst. 2 až 5 tehdejšího znění zákona o sdružování v politických stranách, stejně jako část odst. 1 tohoto paragrafu, dále ustanovení § 3 odst. 4 tehdejšího znění zákona č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu a dále také ustanovení § 17 odst. 2 a 3 tehdejšího znění zákona o sdružování v politických stranách.61 60

Vodička, K.; Cabada, L.; Politický systém České republiky, s. 271

61

Srov. výrokovou část nálezu Ústavního soudu č. 296/1995 Sb.

29

Příčinou k podání návrhu na zrušení výše zmíněných ustanovení zákonů, který nakonec podala skupina 44 poslanců Parlamentu ČR, byl zákon č. 117/1994 Sb., který s účinností od 1. července 1994 novelizoval mj. také zákon o sdružování v politických stranách a zákon o Nejvyšším kontrolním úřadu. V zákoně č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu tato novela doplnila § 3 o nový odstavec 4, podle něhož hospodaření politické strany a politického hnutí s příspěvky ze státního rozpočtu bylo pro účely zákona o Nejvyšším kontrolním úřadu považováno za hospodaření se státním majetkem a tudíž mohlo být předmětem kontrolní činnosti NKÚ. Do § 18 odst. 1 zákona o sdružování v politických stranách byla doplněna nová pravomoc Nejvyššího kontrolního úřadu, kterému se rovněž (vedle Poslanecké sněmovny) měla předkládat výroční finanční zpráva politických stran a hnutí a Nejvyšší kontrolní úřad byl rovněž oprávněn přezkoumávat případné nedostatky v těchto výročních finančních zprávách. Co navrhovatelům zrušení těchto ustanovení vadilo snad nejvíc, bylo nové znění § 18 odst. 4 zákona o sdružování v politických stranách, podle nějž mohl NKÚ na základě zjištěných nedostatků ve financování podat podnět k návrhu na rozpuštění politické strany či na pozastavení její činnosti.62 Toto rozšíření pravomocí Nejvyššího kontrolního úřadu však nebylo zdaleka jedinou výraznou změnou, kterou zákon č. 117/1994 Sb. provedl. Novelizoval totiž také znění § 17 odst. 2 a 3 zákona o sdružování v politických stranách, a to v tom smyslu, že zakazoval politickým stranám a hnutím jakoukoliv podnikatelskou činnost. Politické strany a hnutí tedy nově nejenže nemohly vlastním jménem provozovat podnikatelskou činnost (to ostatně nemohly již před novelizací a nemohou ani dnes), avšak nově nesměly ani založit právnickou osobu, která podnikatelskou činnost provozuje, ani se účastnit jako společníci nebo členové takové právnické osoby.63 Skupina 44 poslanců, tedy navrhovatelé v řízení před Ústavním soudem, považovala za vyhovující předchozí právní úpravu, která umožňovala účast politických stran a hnutí na podnikání jiných právnických osob s přesně vymezeným předmětem činnosti.64 Kvůli novému ustanovení, které podnikatelskou činnost politických stran a hnutí znemožňovalo, se podle navrhovatelů „radikálně omezují možnosti politického působení všech politických stran a hnutí, aby vlastními prostředky propagovali své vlastní cíle.“ Navrhovatelé dále uvedli, že: „…je tak ohrožena svobodná soutěž politických stran, jejíž podmínkou je též materiální základ…“ (bod I. odůvodnění nálezu ÚS č. 296/1995 Sb.). 62

Srov. znění čl. I bodu 25 zákona č. 117/1994 Sb., kterým se mění zákon o sdružování v politických stranách.

63

Srov. znění čl. I bodu 24 zákona č. 117/1994 Sb. kterým se mění zákon o sdružování v politických stranách

64

Původní znění § 17 odst. 4 zákona o sdružování v politických stranách bylo zmíněno výše v části II. 1.

30

Proti stanovisku navrhovatelů však v tomto případě stálo stanovisko Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR jakožto vedlejšího účastníka řízení, které uvedlo mj. následující: „…smyslem pozměňovacích návrhů bylo vytvoření předpokladů pro to, aby se politické strany a politická hnutí mohly věnovat svému poslání (…) a mohly se oprostit od činností, které je zatěžují a odvádějí od jejich poslání.“ Ve stanovisku dále předseda Poslanecké sněmovny poukázal na to, že novelizovaným zněním zákona jsou politickým stranám a hnutím za přesně stanovených podmínek poskytovány příspěvky ze státního rozpočtu, pročež „odpadá dosud často nezbytná potřeba jejich účasti na podnikatelských aktivitách v nejrůznějších formách, které občané velmi citlivě a kriticky posuzují.“65 (zvýrazněno autorem) Ústavní soud při posuzování věcného obsahu návrhu skupiny poslanců rozdělil napadená ustanovení do tří obsahových skupin, jimiž byly existence a rozsah finanční kontroly politických stran a hnutí státem (resp. státními orgány), dále přípustnost rozpuštění, resp. pozastavení činnosti politické strany nebo politického hnutí z důvodů nepředložení výroční finanční zprávy nebo nedostatků v ní a nakonec také přípustnost účasti politických stran a hnutí v podnikatelské činnosti. Co se týče prvního problému, kterým byly existence a rozsah finanční kontroly politických stran a hnutí státem, poukázal Ústavní soud především na ústavní a zákonnou proklamaci, že politické strany a hnutí jsou odděleny od státu a jsou na něm nezávislé, avšak současně plní ve společnosti jisté úkoly, které jsou veřejně prospěšné a na nichž má stát zájem (např. agregují a utvářejí politickou vůli společnosti, jsou hlavním účastníkem voleb atd.). Proto by podle názoru Ústavního soudu měl stát na plnění těchto úkolů částečně přispívat, takže Ústavní soud uznal právní úpravu financování politických stran příspěvky ze státního rozpočtu za ústavně konformní. V otázce finanční kontroly ze strany státu se však Ústavní soud přiklonil ke stanovisku navrhovatelů, když uvedl: „…státní příspěvky nejsou účelově vázány a jejich poskytnutím nevzniká mezi státním rozpočtem a rozpočtem stran nebo hnutí žádný finanční vztah a po vyplacení státního příspěvku Ministerstvem financí se tento stává majetkem strany nebo hnutí.“66 V tomto smyslu Ústavní soud také označil za protiústavní nové znění § 3 odst. 4 zákona o Nejvyšším kontrolním úřadu, podle něhož se hospodaření politických stran a hnutí s příspěvky ze státního rozpočtu považovalo za hospodaření se státním majetkem, když rovněž poukázal na to, že se tak stalo pouze pro účely tohoto zákona. NKÚ je přitom oprávněn kontrolovat jen hospodaření se státním majetkem. 65

Bod I. odůvodnění nálezu Ústavního soudu č. 296/1995 Sb.

66

Bod II. 1. odůvodnění nálezu Ústavního soudu č. 296/1995 Sb.; zvýrazněno autorem

31

Co se týká druhé zkoumané otázky, kterou byla přípustnost rozpuštění, resp. pozastavení činnosti politické strany nebo politického hnutí z důvodu nepředložení výroční finanční zprávy nebo nedostatků v ní, Ústavní soud zcela jednoznačně poukázal na to, že novelou z roku 1994 byl zaveden nový důvod pro rozpuštění politické strany, resp. pro pozastavení její činnosti. Výslovně uvedl, že: „Závady ve výroční finanční zprávě lze sotva kvalifikovat jako nedostatky porušující principy uvedené v čl. 5 a 9 Ústavy.“67 A dále: „Konstrukce zákonem vymezeného podnětu, tj. doporučení k podání návrhu na rozpuštění nebo pozastavení činnosti politické strany, je protismyslná, protože jde o návrh založený na důvodech, které Ústava ani citovaný zákon (myšleno zákon o sdružování v politických stranách ve svém § 4 – pozn. autora) nepřipouštějí.“68 Ústavní soud rovněž dovodil, že záměrem zastánců novelizované právní úpravy bylo připustit kontrolu hospodaření stran a hnutí právě a jen s prostředky ze státního rozpočtu, ovšem zákon č. 117/1994 Sb. šel ve skutečnosti mnohem dál, neboť umožňoval Nejvyššímu kontrolnímu úřadu přezkoumávat celé výroční finanční zprávy stran a hnutí, jež obsahují údaje o hospodaření se všemi finančními prostředky, a na základě jakýchkoliv nedostatků ve zprávě dát předmětný podnět. Pokud jde o třetí zkoumanou otázku, tedy přípustnost účasti politických stran a hnutí na podnikatelské činnosti, Ústavní soud zcela jednoznačně odmítl názor Poslanecké sněmovny o tom, že příspěvky ze státního rozpočtu by měly být pro politické strany dostatečným zdrojem financí, který by je měl odvrátit od snahy hledat finanční prostředky také prostřednictvím podnikatelské činnosti. Doslova uvedl: „Praxe evropských zemí však potvrzuje, že je iluzorní představa, že by státní příspěvek politické strany hospodářsky zajistil a přiměl k tomu, aby nehledaly finanční zdroje jinde.“69 Ústavní soud ve svém nálezu na závěr shrnul slovy: „Po zvážení této problematiky dospěl Ústavní soud k závěru, že zákaz jakékoliv účasti politických stran a politických hnutí na podnikatelské činnosti nemá ani v Ústavě ani v Listině ani v mezinárodních smlouvách podle čl. 10 Ústavy dostatečnou oporu. (…) V problematice financování politických stran v Evropě se potvrzuje, že rostoucí potřeby politických stran vedou jednotlivé strany k trvalé snaze získávat vedle státních příspěvků i pomocí darů a účastí na podnikatelské činnosti nové zdroje svého financování.“

67

Tj. nerespektování základních demokratických principů a neodmítání násilí jako prostředku k prosazování svých zájmů pro politické strany podle čl. 5 Ústavy a změna podstatných náležitostí demokratického právního státu podle čl. 9 odst. 2 Ústavy. 68

Bod II. 2. odůvodnění nálezu Ústavního soudu č. 296/1995 Sb.; zvýrazněno autorem.

69

Bod II. 3. odůvodnění nálezu Ústavního soudu č. 296/1995 Sb.; zvýrazněno autorem.

32

Na závěr pojednání o tomto (pro činnost politických stran a hnutí) velmi významném nálezu Ústavního soudu z roku 1995 si dovolím stručný nástin toho, co já sám o předmětných otázkách soudím. Je po mém soudu nasnadě, že politické strany by se měly věnovat hlavně a především politické činnosti, tj. zastupování svých voličů a prosazování jejich zájmů, a nikoliv podnikání. Na druhou stranu si však dovedu velice živě představit, že právní stav, který by neumožňoval vůbec žádnou podnikatelskou činnost politických stran a hnutí by vedl maximálně tak k většímu obcházení či dokonce porušování zákona a k ještě větší neprůhlednosti jejich hospodaření, neboť politické strany by si chybějící finanční prostředky opatřovaly stejně, avšak nelegálně. Omezení podnikatelské činnosti politických stran a hnutí striktním výčtem možných předmětů činnosti, jak je dnes poskytuje zákon o sdružování v politických stranách, považuji za dostatečné. V tomto ohledu se tedy mohu s nálezem Ústavního soudu ideově ztotožnit, To platí rovněž o odebrání pravomoci Nejvyššímu kontrolnímu úřadu přezkoumávat finanční zprávy politických stran a hnutí. Tento orgán je Ústavou vymezen jako nezávislý a má kontrolovat pouze hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu. Po hospodářských aktivitách soukromých právnických osob by mu tudíž nemělo být vůbec nic a je dobře, že v současnosti ani není. Totéž platí rovněž o jeho pravomoci podávat podnět k rozpuštění politické strany, resp. k pozastavení její činnosti. Skutečnost, že se takové ustanovení do zákona o sdružování v politických stranách vůbec kdy dostalo, považuji za jisté legislativní faux pas. III. 3. B. Nález Ústavního soudu č. 98/2001 Sb. Nález Ústavního soudu, který vyšel ve Sbírce zákonů pod č. 98/2001 Sb., byl vydán dne 27. února 2001, tedy o pár týdnů později nežli tzv. „velký volební nález“ č. 64/2001 Sb., který se dotkl rovněž výše příspěvku na úhradu volebních nákladů. O tomto nálezu se zmíníme níže. Pro otázku státního financování politických stran a hnutí byl však nález č. 98/2001 Sb. nepochybně významnější. Provedl totiž konkrétní kontrolu ústavnosti nejen tehdejšího ustanovení o příspěvku na mandát poslance a senátora a příspěvku na mandát člena krajského zastupitelstva, ale pojednává rovněž o podmínkách pro přiznání stálého příspěvku ze státního rozpočtu. V roce 2000 totiž byla přijata další novela zákona o sdružování v politických stranách – zákon č. 340/2000 Sb. – která doplňovala dosavadní znění § 20 odst. 4 zákona o druhou větu ve znění: „Nezíská-li strana a hnutí v následujících volbách počet hlasů potřebných k jejich zastoupení v Poslanecké sněmovně podle zvláštního právního předpisu, nárok na stálý příspěvek nevzniká.“ (čl. I bod 23 zákona č. 340/2000 Sb.). 33

Dosavadní znění § 20 odst. 4 zákona tedy bylo pozměněno v tom smyslu, že politické straně již k zisku stálého příspěvku nestačil pouze 3 % volební zisk při volbách do Poslanecké sněmovny, ale musela splnit další podmínku, a to dostat se do Sněmovny v dalších volbách. Navrhovatelem v řízení, jež nakonec vyústilo ve vydání nálezu č. 98/2001 Sb., byl prezident republiky. Tím tehdy stále ještě byl Václav Havel. Ten navrhl jednak zrušit výše zmíněnou druhou větu v § 20 odst. 4 zákona o sdružování v politických stranách a vrátit tak ustanovení tohoto odstavce do jeho původní podoby, a dále také nové znění § 20 odst. 7 zákona, jímž se zvyšoval příspěvek na mandát poslance a senátora na 1 000 000 Kč ročně a příspěvek na mandát člena krajského zastupitelstva na 250 000 Kč.70 Prezident republiky však nenavrhoval zrušit celé toto ustanovení, avšak pouze z něj navrhoval vypustit slova „na mandát poslance nebo senátora činí ročně 1 000 000 Kč“. Třetím návrhem, který prezident podal, byl návrh na zrušení třetí věty § 85 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky, ve znění zákona č. 204/2000 Sb., který právě upravoval podmínky pro přiznání státního příspěvku na úhradu volebních nákladů. Toto ustanovení však Ústavní soud zrušil již dříve, a to právě výše zmíněným „velkým volebním nálezem“ z 24. ledna 2001 (nález č. 64/2001 Sb.), a proto řízení o tomto návrhu prezidenta republiky Ústavní soud zastavil. Ostatním dvěma návrhům prezidenta republiky na zrušení ustanovení zákona o sdružování v politických stranách pak v plném rozsahu vyhověl. Prezident republiky v napadených ustanoveních zákonů shledával rozpor s čl. 5 Ústavy, který mj. hovoří o tom, že „Politický systém je založen na svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži politických stran…“ a s čl. 22 Listiny základních práv a svobod, stanovícím, že: „Zákonná úprava všech politických práv a svobod a její výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti.“, stejně jako s jejím čl. 20 odst. 4, jenž říká, že politické strany a politická hnutí jsou odděleny od státu. Současně navrhl odložit zrušení napadených ustanovení tak, aby byla Parlamentu poskytnuta dostatečně dlouhá doba k přijetí nové právní úpravy, která by jeho představám více vyhovovala. Prezident republiky svůj návrh zdůvodnil mj. tím, že mezi základní principy politického systému ČR, které vymezuje ústavní pořádek, patří také volná soutěž politických stran (čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny), přičemž pro tuto „volnost“ politické soutěže byly podle jeho názoru stěžejní podmínky a struktura financování politických stran. Posledními novelami výše zmíněných zákonů však byly výrazně změněny podmínky pro výplatu státních příspěvků, což prezident republiky považoval za nepřípustné. 70

Srov. znění čl. I bodu 24 zákona č. 340/2000 Sb., kterým se mění zákon o sdružování v politických stranách.

34

Proti postojům prezidenta republiky jakožto navrhovatele se však ve svém stanovisku ostře vymezil předseda Poslanecké sněmovny Václav Klaus, když ve svém obsáhlém vyjádření mj. uvedl, že napadené novelizované ustanovení § 85 volebního zákona „je odůvodněno potřebou čelit takové diferenciaci politických sil a počtu politických stran v zákonodárném sboru, které neodpovídají přirozené struktuře názorových politických proudů ve společnosti.“71 Rovněž z tohoto vyjádření je silně patrné, že úprava příspěvku na úhradu volebních nákladů zapadala do komplexu opatření tzv. opozičně-smluvní volební reformy z roku 2000, která se snažila posílit postavení velkých politických stran (především ČSSD a ODS) oproti politickým subjektům malým, což bylo zdůvodňováno snahou o zvýšení efektivity a akceschopnosti parlamentu a o snadnější dosahování stabilních vládních většin. V otázce novelizace § 20 odst. 4 zákona o sdružování v politických stranách předseda Poslanecké sněmovny uvedl, že: „další financování stran, jimž se ani po několikaletém poskytování stálého příspěvku nepodařilo získat v následujících volbách potřebnou podporu voličů, není odůvodněno a mělo by být proto omezeno. Tyto strany nejsou totiž dostatečně reprezentativní…“72 Určení výše příspěvku na mandát se pak nachází v gesci zákonodárce. K návrhům prezidenta republiky se na výzvu Ústavního soudu vyjádřil rovněž tehdejší předseda Senátu Petr Pithart. Ten ve svém stanovisku shrnul, že v rozpravě k předmětným ustanovením zákonů zazněly na půdě Senátu jak názory podporující přijetí novel, tak názory stojící proti nim. Ty se přitom obsahově velmi překrývaly s argumenty prezidenta republiky (v případě odpůrců novel), resp. s argumenty předsedy Poslanecké sněmovny (v případě zastánců novel). V podobném duchu jako předseda Poslanecké sněmovny se ve svém stanovisku vyjádřila také vláda, což vzhledem ke skutečnosti, že byla tvořena představiteli ČSSD (tedy druhé strany „opoziční smlouvy“) nijak nepřekvapí. Také ona tedy navrhla Ústavnímu soudu, aby návrhy prezidenta republiky byly zamítnuty. Ústavní soud při posuzování věci analyzoval návrhy prezidenta republiky na zrušení napadených ustanovení především z hlediska zásad zakotvených v Ústavě a v Listině. V otázce příspěvku na mandát poslance nebo senátora Ústavní soud poukázal na to, že přímé státní financování politických stran a hnutí je upraveno jak v zákoně o sdružování v politických stranách, tak ve volebním zákoně, přičemž souhrnný pohled a porovnání výše příspěvku na úhradu volebních nákladů s ostatními formami financování politických stran (tedy v tomto případě především s příspěvkem na mandát) podporuje názor Ústavního soudu, 71

Bod II. odůvodnění nálezu Ústavního soudu č. 98/2001 Sb.

72

Tamtéž; zvýrazněno autorem

35

že v napadených ustanoveních je vyjádřena zřejmá tendence proti volné soutěži všech politických sil, kterážto volná soutěž je jedním ze základních principů politického systému země (viz výše). Toto své stanovisko Ústavní soud zdůvodnil slovy: „… zvýšení podpory parlamentních stran je doprovázeno současným omezením stran méně úspěšných. Vznikají tak disproporce rozporné s účelem a cílem financování politických stran z veřejných prostředků, tedy umožněním jejich volné soutěže.“73 Ústavní soud se tak neztotožnil s názorem Poslanecké sněmovny, když uvedl, že výše příspěvku na mandát nesmí odpovídat reálným a přiměřeným nákladům politických stran, protože ty nesmějí být pokryty státem.74 V otázce novelizovaného znění § 20 odst. 4 zákona o sdružování v politických stranách, které pro získání stálého příspěvku přidávalo novou podmínku překročení uzavírací klauzule pro vstup do Poslanecké sněmovny v následujících volbách, Ústavní soud výslovně uvedl: „Tím, že takto byly negativně ovlivněny politické strany, které sice reprezentují nezanedbatelný zlomek voličů, ale na podíl na státní moci nedosáhly a nemohou své právoplatné voliče reprezentovat, dochází k jejich diskriminaci vůči ostatním stranám či hnutím a zásadnímu negativnímu ovlivnění volné soutěže politických stran, jak je má na mysli čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny.“ Ústavní soud se tedy ani v této otázce neztotožnil se stanoviskem Poslanecké sněmovny, podle něhož politické strany ke svému dostatečnému prosazení do povědomí voličů a z toho plynoucímu dosažení podílu na státní moci nepotřebují časový prostor obvykle přesahující jedno volební období. Podle Ústavního soudu platí, že: „Není-li respektována volná soutěž politických stran za vyrovnaných podmínek a je-li snaha vytvářet odlišné podmínky pro strany velké či větší a formovat tak přímo či nepřímo politické strany s lepším či horším postavením, a tedy i občany s rozdílnými podmínkami jejich pohybu v politickém systému, nelze takové kroky označit za ústavní.“75 Osobně se přiznám, že stanovení konkrétní částky příspěvku na mandát mi přijde jako věc do značné míry technická, v níž Ústavní soud mohl uplatnit větší míru zdrženlivosti. Ostatně i dnes tento příspěvek činí poměrně vysokou částku, a to 855 000 Kč, přičemž tato 73

Bod III. odůvodnění nálezu Ústavního soudu č. 98/2001 Sb.; zvýrazněno autorem

74

Ústavní soud tento svůj postoj zdůvodnil tím, že reálné a přiměřené náklady politických stran musí mít svůj základ v podpoře členské a voličské základny. Zvýšením příspěvku na mandát v novele zákona o sdružování v politických stranách totiž byly zhodnoceny pozice ve státě již dosažené, zatímco základní kritérium státní podpory politických stran, totiž míra jejich volebního úspěchu, bylo novelou volebního zákona naopak znehodnoceno, když příspěvek na úhradu volebních nákladů se snížil z původních 90 Kč na 30 Kč za jeden odevzdaný hlas. Ústavní soud se postavil proti této koncepci, když požadoval při stanovení podmínek pro přidělování státních příspěvků politickým stranám posílit jako rozhodné právě kritérium volební podpory. 75

Bod III. odůvodnění nálezu Ústavního soudu č. 98/2001 Sb.; zvýrazněno autorem

36

suma se stále více přibližuje zrušenému ustanovení (1 000 000 Kč) nežli původnímu znění § 20 odst. 7 (500 000 Kč). Pokud tedy Ústavnímu soudu nevadí dnešní výše příspěvku na mandát, nemohu se ani při nejlepší vůli dobrat důvodu, proč mu vadila výše tehdejší. Rovněž v otázce podmínění stálého příspěvku postupem politické strany do skrutinia při přidělování mandátů v Poslanecké sněmovně musím říci, že na stanovisku tehdejšího předsedy Sněmovny Klause jsou jisté pozoruhodné myšlenky. Po mém soudu by stát neměl dlouhodobě finančně podporovat činnost politických stran, které nejsou z hlediska politického systému relevantní, tedy takové, které se žádným způsobem neúčastní na chodu státních institucí a na utváření veřejné moci. Z tohoto důvodu si myslím, že Ústavní soud ve svém nálezu č. 98/2001 Sb. poněkud přestřelil a dosti nepatřičným způsobem zasáhl do znění zákona o sdružování v politických stranách, když ve své rozhodovací praxi projevil vysokou míru soudcovského aktivismu (ostatně nikoliv poprvé a bohužel ani naposledy v jeho historii). III. 3. C. Nález Ústavního soudu č. 64/2001 Sb. Tento nález Ústavního soudu ze dne 24. ledna 2001 zmiňuji v kapitole o financování politických stran pouze velmi okrajově a stručně, neboť otázka financování politických stran nebyla hlavním předmětem jeho zájmu. Tím totiž byla celá volební reforma z roku 2000 (tzv. „opozičně-smluvní volební reforma“), jejímiž hlavními aspekty, které Ústavní soud posuzoval, byla především nová ustanovení o vymezení volebních obvodů a o volebních kaucích. Zákonem č. 204/2000 Sb, kterým byl novelizován zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu ČR, bylo však pozměněno rovněž ustanovení § 85 citovaného zákona, jež upravuje příspěvek na úhradu volebních nákladů. Novelizací byla zrušena předchozí právní úprava, podle níž se každé politické straně (či hnutí), která ve volbách do Poslanecké sněmovny získala alespoň 3 % hlasů, vyplatil ze státního rozpočtu příspěvek ve výši 90 Kč za každý hlas, a zaveden byl stav, kdy získání příspěvku na úhradu volebních nákladů bylo podmíněno pouze dosažením 2 % hlasů ve volbách, avšak výše příspěvku se nově snížila na pouhých 30 Kč za odevzdaný hlas. Skupina 33 senátorů navrhla toto ustanovení zrušit. Ústavní soud tomuto návrhu skupiny senátorů na zrušení § 85 volebního zákona vyhověl, když se ztotožnil s argumentací navrhovatelů v tom smyslu, že nové podmínky pro získání příspěvku na úhradu volebních nákladů omezují volnou volební soutěž politických stran a jsou tak v rozporu s čl. 5 Ústavy a s čl. 22 Listiny, neboť nepřípustným způsobem zvýhodňují velké a již etablované politické strany oproti stranám malým (především mimoparlamentním), které se potřebují prosadit. Smyslem tohoto volebního příspěvku má naopak být zajištění vážnosti volební soutěže v tom smyslu, aby se politické strany 37

orientovaly primárně na volební úspěch a nikoliv na jiné cíle. Navrhovatelé a následně také Ústavní soud poukázali rovněž na příklad Německa, kde Spolkový ústavní soud označil za dostatečný důkaz zjištění vážnosti volebních úmyslů politických stran dosažení 0,5 % hlasů ve volbách. Sám Ústavní soud ČR, který se touto otázkou již zabýval, ve svém dřívějším nálezu publikovaném pod č. 243/1999 Sb. doporučil jako vhodnou hranici pro přiznání volebního příspěvku hranici 1 % hlasů. Ústavní soud tedy shrnul, že razantní snížení příspěvku na úhradu volebních nákladů z 90 Kč na 30 Kč v kontextu dalších finančních postihů stran (volební kauce) příliš zasahuje do rovnosti šancí stran ve volbách.76 III. 4. Aktuální otázky financování politických stran Současná vládní koalice, sebe sama označuje jako „vláda rozpočtové odpovědnosti“ a do čela svého programu postavila boj proti korupci. V posledních měsících se mezi vrcholnými politiky a hlavně v rámci nevládních organizací (např. české pobočky Transparency International) objevily názory, že samy politické strany by měly v otázce boje proti korupci jít příkladem zbytku společnosti a zprůhlednit své financování natolik, aby se v očích veřejnosti staly důvěryhodnými subjekty, jež neporušují zákon. Proto se v současné době připravuje na Ministerstvu vnitra ČR nový návrh zákona o kontrole hospodaření politických stran. Tento zákon by měl podle představ vlády platit nejpozději od 1. července 2013 a měl by zřídit nový nezávislý úřad, který bude na průhlednost hospodaření politických stran dohlížet. Předsedu tohoto úřadu by měl jmenovat prezident republiky na návrh Senátu. Zákon by měl především omezovat anonymní kampaně ve prospěch politických stran a hnutí, regulovat výši anonymních darů pro ně a současně bude zavádět pokuty a sankce, jež budou postihovat hospodaření politických stran v rozporu se zákonem. Mezi tyto sankce by mělo patřit především pozastavení státních příspěvků. Naopak zamýšlený návrh na finanční stropy volebních kampaní nakonec neprošel.77 76

Bod VII. 3) odůvodnění nálezu Ústavního soudu č. 64/2001 Sb. Pokud jde o můj vlastní subjektivní názor na tento nález Ústavního soudu, nemohu se ubránit dojmu, že Ústavní soud zde projevil až přílišnou snahu přiblížit podobu platných zákonů svým vlastním představám. Je pochopitelné, že otázka stanovení konkrétní hranice procent hlasů pro přiznání příspěvku na úhradu volebních nákladů je spíše technickým parametrem a prakticky každá hranice by se někomu mohla zdát příliš vysoká či příliš nízká. Podle mého názoru však hranice 2 % hlasů v celostátních volbách pro přiznání příspěvku volné soutěži politických stran a hnutí neodporuje, neboť tato volební soutěž má především za úkol zjistit, které politické strany v rámci státu jsou relevantní a dostatečně reprezentativní, a až na základě výsledků voleb by pak měl stát určovat, které politické strany a hnutí finančně podpoří. Proto mi hranice 2 % hlasů připadá přiměřená a nález Ústavního soudu v této věci nesprávný. 77

Informačním zdrojem pro část III. 4. byl především pořad ČT Otázky Václava Moravce ze dne 15. 1. 2012, dostupný na internetové stránce www.ivysilani.cz, v němž k předmětné problematice vystoupili mistopředsedkyně vlády Karolína Peake (VV) a místopředseda Poslanecké sněmovny Vojtěch Filip (KSČM).

38

Kapitola IV. – Zrušování a rozpouštění politických stran Zatímco v předcházející třetí kapitole jsme analyzovali jeden z významných a v současné době velmi diskutovaných aspektů činnosti politických stran a hnutí, totiž jejich financování a hospodaření, bude závěrečná čtvrtá kapitola této práce věnována další celkem aktuální otázce, a to sice zrušování, resp. rozpouštění politických stran. V tomto smyslu budou nejprve představeny základní právní instituty, které ústavní pořádek a především zákon o sdružování v politických stranách zná pro postih politických stran a hnutí, jež svou činností porušují platné právo, a dále bude pozornost zaměřena na dvě extrémistické politické strany z českého stranického systému, ve vztahu k nimž je právě otázka rozpouštění politických stran vysoce aktuální. Těmito politickými stranami jsou Dělnická strana, která byla v roce 2009 rozhodnutím Nejvyššího správního soudu rozpuštěna (přičemž však tento soud její činnost posuzoval již podruhé), a také Komunistická strana Čech a Moravy, jež sice na české politické scéně stále legálně působí, ovšem i někteří ústavní činitelé se již zabývali otázkou jejího možného rozpuštění a podnikli k tomu také konkrétní iniciativní kroky. Jelikož však formální návrh na soudní zákaz činnosti KSČM doposud podán nebyl, bude pasáž věnovaná této straně zčásti obsahovat též vlastní subjektivní postoje k této věci. IV. 1. Omezení práva sdružovat se v politických stranách a jeho platná právní úprava Ačkoliv právo zakládat politické strany a politická hnutí a sdružovat se v nich, jak jej vymezuje čl. 20 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, patří mezi základní politická práva občanů ČR, je třeba vidět také tu skutečnost, že toto právo není absolutní a za zákonem stanovených podmínek podléhá jistým omezením. Tato omezení vycházejí především z toho, že demokratický politický režim přirozeně usiluje o své zachování a snaží se proto eliminovat činnost politických stran, které pro něj a pro základní principy jeho fungování představují hrozbu. Proto jsem si také jako příklady extrémistických politických stran v ČR vybral právě Dělnickou stranu a Komunistickou stranu Čech a Moravy, jež dle mého názoru přímou hrozbu pro demokratický režim v naší zemi představují (resp. představovaly) a dobře tedy poslouží jako názorná ilustrace výše nastíněné problematiky. Hned na úvod části o právní úpravě omezení práva sdružovat se v politických stranách a hnutích je třeba poznamenat, že základní vodítka a principy v tomto směru stanoví již normy ústavního pořádku. Nelze tedy na tomto místě ještě jednou nepřipomenout čl. 5 Ústavy, podle něhož je politický systém státu založen na svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži politických stran, a to sice takových, které respektují základní demokratické

39

principy a odmítají násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů. Ústavodárce tím vyjádřil základní premisu, že v České republice, jež je podle čl. 1 Ústavy mj. demokratickým právním státem, mohou působit pouze politické strany založené na respektu k demokratickým principům, jež se současně při své činnosti zříkají použití násilí. S tím koresponduje také ustanovení § 5 odst. 2 zákona o sdružování v politických stranách, podle nějž: „Strany a hnutí nesmějí být ozbrojeny a nesmějí zřizovat ozbrojené složky.“ Rovněž tato otázka (tj. zřizování ozbrojených složek) hrála jednu z důležitých rolí v rozsudku Nejvyššího správního soudu, jímž byla rozpuštěna Dělnická strana (jak bude ještě demonstrováno níže). K otázce mezí sdružování v politických stranách Ústava nepřímo promlouvá také ve svém čl. 6, který stanoví, že politické rozhodování většiny dbá rovněž ochrany menšin. Přeci jen poněkud sdílnější je ohledně možného omezení činnosti politických stran a hnutí z ústavních předpisů Listina základních práv a svobod. Základní omezení práva sdružovat se v politických stranách poskytuje čl. 20 odst. 3 Listiny, jenž zní: „Výkon těchto práv78 lze omezit jen v případech stanovených zákonem, jestliže je to v demokratické společnosti nezbytné pro bezpečnost státu, ochranu veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku, předcházení trestným činům nebo pro ochranu práv a svobod druhých.“79 Právě tyto důvody tedy představují vzor pro zákonnou úpravu skutečností, na jejichž základě lze posuzovat legalitu fungování politických stran. Také na sdružování v politických stranách a hnutích se (podobně jako na ostatní politická práva podle oddílu druhého hlavy druhé Listiny) vztahuje obecné omezující ustanovení čl. 22 Listiny, jež stanoví, že zákonná úprava všech politických práv a svobod a její výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti. Konečně je třeba mít v tomto ohledu na paměti také čl. 4 odst. 4, jež jaksi „prostupuje“ celou Listinou a zní: „Při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro jaké byla stanovena.“80 Zákon o sdružování v politických stranách jako do jisté míry „prováděcí“ právní předpis k Listině se otázkou omezení činnosti politických stran a hnutí zabývá na více místech. Předně ve svém § 4 vypočítává, které politické strany nemohou v ČR vznikat a 78

Pod pojmem „těchto práv“ se v tomto ustanovení skrývá kromě zvláštního práva občanů na zakládání politických stran a hnutí a sdružování se v nich také obecné právo každého sdružovat se spolu s jinými ve spolcích, společnostech a jiných sdruženích podle čl. 20 odst. 1 Listiny, neboť tato omezující klauzule je společná pro celý čl. 20 Listiny. 79

Srov. znění čl. 20 odst. 3 Listiny základních práv a svobod; zvýrazněno autorem.

80

Srov. znění čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod; zvýrazněno autorem.

40

vyvíjet svoji činnost. Ačkoliv jsme na toto ustanovení již v předchozích pasážích narazili, pro systematičnost výkladu pokládám za vhodné jej i na tomto místě zmínit. § 4 zákona, stanovíc negativně zakázané náležitosti politických stran a hnutí, tedy říká: „Vznikat a vyvíjet činnost nemohou strany a hnutí, a) které porušují ústavu a zákony nebo jejichž cílem je odstranění demokratických základů státu, b) které nemají demokratické stanovy nebo nemají demokraticky ustanovené orgány, c) které směřují k uchopení a držení moci zamezujícímu druhým stranám a hnutím ucházet se ústavními prostředky o moc nebo které směřují k potlačení rovnoprávnosti občanů, d) jejichž program nebo činnost ohrožují mravnost, veřejný pořádek nebo práva a svobodu občanů.“81 Právě tvrzené porušení (resp. neporušení) § 4 přitom sehrálo velmi důležitou úlohu při posuzování zákonnosti působení Dělnické strany Nejvyšším správním soudem (a to v obou rozsudcích, jež si ještě představíme), přičemž významné bude později rovněž při úvahách o možném zákazu KSČM. Samotnému zrušení politické strany, pozastavení její činnosti a jejímu rozpuštění se poté zákon o sdružování v politických stranách věnuje v §§ 13 – 15.82 § 13 odst. 1 vypočítává tři základní skutečnosti, které vedou ke zrušení politické strany (resp. politického hnutí). První z těchto možných skutečností je vlastní rozhodnutí strany či hnutí, a to buďto o dobrovolném rozpuštění, o sloučení s jinou stranou a hnutím nebo o přeměně na občanské sdružení. Druhou možností pro zrušení strany či hnutí pak je, pokud strana či hnutí nepředloží Poslanecké sněmovně výroční finanční zprávu v zákonem stanovené lhůtě, tj. do 1. dubna každého kalendářního roku. Poslední skutečností znamenající zrušení strany či hnutí (která je pro účely této kapitoly skutečností nejzajímavější) je potom rozhodnutí soudu o rozpuštění strany či hnutí.83 Odst. 3 § 13 potom stanoví, že do okamžiku zrušení politické strany mohou její orgány vykonávat pouze působnost související se zrušením strany, pokud ovšem jejich pravomoc nepřešla na právního nástupce nebo likvidátora. Pokud se politická strana (resp. politické hnutí) zrušuje sloučením s jinou stranou a hnutím nebo přeměnou na občanské sdružení, potom veškerý její majetek a všechny její závazky přecházejí na jejího právního nástupce (§ 13 odst. 4). Rozhodnutím soudu o rozpuštění může být politická strana zrušena, pokud je její činnost v rozporu s §§ 1 – 5 zákona nebo pokud i po uplynutí soudem určené lhůty trvají důvody, pro něž byla činnost strany pozastavena (§ 13 odst. 6). 81

Srov. znění § 4 zákona o sdružování v politických stranách.

82

Ve struktuře zákona jsou sice tato ustanovení zařazena ve společné části také ještě s § 12, ovšem ten pojednává spíše o vlastním dobrovolném rozpuštění politické strany a o vypořádání jejího majetku v případné likvidaci, což jsou jiné otázky, než kterými se zabývá tato část práce. Proto na tomto místě § 12 pomíjím. 83

Srov. znění § 13 odst. 1 zákona o sdružování v politických stranách.

41

Mírnějším stupněm zásahu vůči politické straně či hnutí, o kterém rozhoduje soud, je oproti rozpuštění strany či hnutí pozastavení činnosti. Upravuje jej § 14 zákona. Činnost politické strany (hnutí) může být pozastavena, pokud soud shledá činnost strany v rozporu s §§ 1 – 5 zákona, dále s § 6 odst. 5 (neustavení orgánů do 6 měsíců od vzniku strany či hnutí), s §§ 17 – 19 zákona (nepředložení výroční finanční zprávy a porušení zásad financování a hospodaření) nebo s jejími stanovami.84 Pro přípustnost pozastavení činnosti strany postačuje pouze porušení jednoho z těchto ustanovení. Pokud je činnost politické strany pozastavena, může strana činit pouze úkony zaměřené na odstranění stavu, který byl důvodem pro rozhodnutí soudu o pozastavení její činnosti (§ 14 odst. 2). Na odstranění tohoto stavu má politická strana jeden rok. Pokud i po uplynutí této roční lhůty důvody pro pozastavení činnosti strany přetrvávají, znamená to pro vládu (příp. pro prezidenta republiky) povinnost podat správní žalobu na rozpuštění strany. Správní soud následně rozhoduje rovněž o znovuobnovení činnosti strany či hnutí, pokud ve stanovené roční lhůtě dojde k odstranění stavu, který vedl k pozastavení jejich činnosti. Automaticky se činnost strany může obnovit dodatečným ustavením orgánů či předložením výroční finanční zprávy.85 Pokud příslušné ústavní orgány, jež rovněž vyjmenovává zákon o sdružování v politických stranách, usoudí, že vůči určité politické straně, jejíž činnost je protizákonná a představuje riziko pro demokracii, je pozastavení její činnosti nedostačujícím opatřením, potom navrhnou rozpuštění této politické strany soudem. Zákon o něm hovoří v ustanovení § 15. Ten určuje, že o rozpuštění politické strany či hnutí, stejně jako o pozastavení a znovuobnovení jejich činnosti, je příslušný rozhodovat Nejvyšší správní soud. Návrh na rozpuštění politické strany přitom podává vláda. Avšak pokud ta tak neučiní ve lhůtě 30 dnů poté, co jí byl doručen podnět na rozpuštění dotyčné strany, tak může tentýž návrh podat také prezident republiky (§ 15 odst. 1 zákona).86 V rozhodnutí o rozpuštění politické strany musí soud určit rovněž likvidátora jejího majetku, kterým nesmí být někdejší člen rozpuštěné strany. § 15 odst. 2 však současně stanoví omezení pro soudní rozpouštění politických stran, když jej prohlašuje za neproveditelné v období, kdy byly na území ČR vyhlášeny některé celostátní volby, a to ode dne vyhlášení těchto voleb až do desátého dne po jejich skončení. Toto omezení však neplatí, pokud je činnost strany shledána v rozporu s § 4 zákona. 84

Srov. znění § 14 odst. 1 zákona o sdružování v politických stranách

85

Srov. znění § 14 odst. 3 zákona o sdružování v politických stranách

86

K praktickému uplatnění tohoto ustanovení však doposud nikdy nedošlo a prezident republiky tohoto svého oprávnění nemohl využít, neboť návrh na rozpuštění politické strany doposud vždy podávala vláda.

42

IV. 2. Dělnická strana a opakované snahy o její rozpuštění Tato část předkládané stati je zcela záměrně věnována Dělnické straně. Právě Dělnická strana je totiž nejznámějším a rovněž poměrně aktuálním případem aplikace zákonných ustanovení o rozpouštění politických stran v praxi. A to i přesto, že Nejvyšší správní soud o vládním návrhu na její rozpuštění rozhodoval opakovaně. Poprvé tomu tak bylo na přelomu let 2008 a 200987, kdy činnost Dělnické strany neshledal rozpornou s ústavním pořádkem a zákony, a to především z toho důvodu, že vláda neunesla své důkazní břemeno implicitně spojené s aktivní legitimací k podání návrhu podle § 15 odst. 1 zákona o sdružování v politických stranách a předložila soudu důkazy, které nebyly k rozpuštění Dělnické strany dostatečné. Neprošly totiž testem „dostatečně bezprostřední hrozby pro demokratický právní stát“, jak jej ve čtyřech bodech Nejvyšší správní soud v odůvodnění svého rozsudku vymezil. O tomto testu se zmíníme níže. Druhé řízení o návrhu na rozpuštění Dělnické strany pak proběhlo na přelomu let 2009 a 201088, a výsledek tohoto řízení byl od prvního značně odlišný. Druhým rozsudkem totiž byla Dělnická strana rozpuštěna, neboť vládou předložené důkazy tentokrát dle názoru Soudu dostatečně prokazovaly, že činnost Dělnické strany je v rozporu s ústavním pořádkem a se zákony. IV. 2. A. Rozsudek NSS sp. zn. Pst 1/2008-66, k nerozpuštění Dělnické strany Ačkoliv tento rozsudek v prvním řízení o návrhu na rozpuštění Dělnické strany vládní návrh zamítl a nevedl tedy k omezujícímu státnímu zásahu do práva sdružovat se v politických stranách, je důležité a podnětné zmíněný rozsudek na tomto místě zmínit, neboť v něm Nejvyšší správní soud vymezil základní kritéria, na základě kterých je možné tento zásah do sdružovacího práva připustit a politickou stranu rozpustit. Nejvyšší správní soud v této otázce především dovodil, že: „Důvod k rozpuštění politické strany tedy vyplývá z kumulativního splnění několika podmínek 1) zjištěné chování politické strany je protiprávní, 2) je této straně přičitatelné, 3) představuje dostatečně bezprostřední hrozbu pro demokratický právní stát a 4) zamýšlený zásah je přiměřený sledovanému cíli, tzn. není narušena proporcionalita mezi omezením práva sdružovat se v politických stranách a zájmem společnosti na ochraně jiných hodnot.“ (srov. bod 68 odůvodnění rozsudku). 87

Rozsudek v této věci, vedené pod sp. zn. Pst 1/2008, byl vyhlášen dne 4. března 2009, přičemž ústní jednání před soudem proběhlo dne 18. února 2009, ovšem návrh na rozpuštění Dělnické strany v tomto řízení byl vládou podán již dne 5. prosince 2008. 88

Návrh vlády na rozpuštění Dělnické strany byl v tomto případě soudu podán dne 23. září 2009 a konečný rozsudek, kterým se Dělnická strana rozpouštěla, byl po rozsáhlém dokazování vynesen dne 17. února 2010.

43

Návrh vlády na rozpuštění Dělnické strany se v tomto řízení věcně opíral o několik různých skutečností. První z nich bylo tvrzené opakované porušení shromažďovacího zákona Dělnickou stranou, když Dělnická strana přinejmenším ve dvou případech, na které vláda poukazovala, záměrně nesplnila svou oznamovací povinnost podle § 5 tohoto zákona a nenahlásila příslušným správním orgánům pořádání svých shromáždění.89 Dále vláda namítala, že Dělnická strana se od svého založení v roce 2003 značně změnila, v posledních letech se její činnost radikalizovala a že Dělnická strana začala usilovat o odstranění demokratických základů státu. Tuto skutečnost vláda prokazovala především prohlášením tiskového odboru Dělnické strany ze dne 17. 10. 2008, v němž se mj. uvádělo: „Dělnická strana vyhlašuje nulovou toleranci k polistopadovému politickému systému, po jehož odstranění již delší dobu voláme. V praxi to znamená rozpuštění stávajících parlamentních stran a prošetření všech jejich zločinů po roce 1989. Tento revoluční zvrat si ovšem vyžádá celonárodní účast, a právě k ní bude naše strana v následujících dnech a týdnech obyvatelstvo země mobilizovat.“90 Na základě poznatků Policie ČR vláda dále tvrdila spolupráci Dělnické strany s neregistrovaným neonacistickým hnutím Národní odpor. V prvním z tvrzených důvodů pro rozpuštění Dělnické strany, tedy v opakovaném úmyslném porušení § 5 shromažďovacího zákona, vláda spatřovala naplnění ustanovení § 4 písm. a) zákona o sdružování v politických stranách, podle něhož nemohou vyvíjet činnost politické strany a hnutí, které porušují ústavu a zákony. Z programatiky této strany a z tvrzené skutečnosti o spolupráci s hnutím Národní odpor, na jejichž společných shromážděních opakovaně docházelo k násilným střetům mezi účastníky shromáždění a Policií, příp. i místním obyvatelstvem, vláda rovněž dovodila, že činnost Dělnické strany je rovněž v rozporu s § 4 písm. d) zákona, podle kterého nemohou vyvíjet činnost strany a hnutí, jejichž program nebo činnost ohrožují mravnost, veřejný pořádek nebo práva a svobodu občanů. 91 Dělnická strana naopak ve svém vyjádření popřela svou spolupráci s Národním odporem, stejně jako jakákoliv porušení shromažďovacího zákona nebo jiných zákonů. Ke svým programovým snahám o změnu politického systému v zemi uvedla, že k němu má dojít za použití ústavních mechanismů a že strany mají být rozpuštěny soudem. 89

Podle návrhu vlády se mělo jednat o zakázané shromáždění konané dne 16. srpna 2008 v Hradci Králové a zakázané shromáždění konané dne 18. října 2008 v Litvínově, jichž obou se dle tvrzení vlády účastnili členové a představitelé Dělnické strany, resp. v případě litvínovského shromáždění měla Dělnická strana tuto akci dokonce i sama organizovat. 90

Srov. bod 4 odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu Pst 1/2008-66, k nerozpuštění Dělnické strany.

91

Srov. body 10 – 12 odůvodnění téhož rozsudku.

44

Při posuzování věci Nejvyšší správní soud došel především k závěru, že vláda pro prokázání svých tvrzení předložila soudu nedostatečné důkazy a neunesla tak své důkazní břemeno, jež je podle soudu povinností spojenou s její aktivní legitimací podle § 15 odst. 1 zákona o sdružování v politických stranách (viz bod 69 odůvodnění rozsudku). K prokázání spolupráce Dělnické strany s Národním odporem vláda předložila jako důkaz přípis Policie Magistrátu hlavního města Prahy ze dne 4. 10. 2007, který pojednával o aktivitách významných představitelů Národního odporu a o jejich činnosti na české neonacistické scéně. Dle závěrů soudu se však z tohoto důkazu nepodařilo nijak prokázat aktivity zmíněných osob rovněž v rámci Dělnické strany. Dalším důkazem, který vláda soudu předložila, byla pozvánka na již výše zmíněné shromáždění v Litvínově na den 18. 10. 2008 s připojeným videozáznamem, která byla pořízena z internetových stránek Národního odporu. Na videozáznamu byl sice zachycen střet účastníků shromáždění s místními obyvateli, ovšem podle tvrzení soudu z něj nebylo možno prokázat příslušnost osob k Dělnické straně či k některému neonacistickému uskupení. Stejné stanovisko zaujal soud rovněž k dalšímu důůkazu, jímž byl dopis starosty Litvínova týkající se tohoto shromáždění. Zřejmě nejdůležitější úlohu při posuzování zákonnosti činnosti Dělnické strany však sehrálo vládou tvrzené opakované porušování shromažďovacího zákona touto stranou. Právě na něm totiž Nejvyšší správní soud názorně demonstroval uplatnění výše zmíněného testu „dostatečně bezprostřední hrozby pro demokratický právní stát“. V této věci totiž soud dovodil, že i pokud dojde k ojedinělému porušení shromažďovacího zákona, tak to nemůže ospravedlnit tak závažný zásah do sdružovacího práva, jakým je rozpuštění politické strany, neboť toto porušení jednak nepředstavuje dostatečně bezprostřední hrozbu pro demokratický právní stát a jednak pro postih takového porušení zná právní řád i mírnější prostředky, které je třeba použít (např. pokuta v rámci správního trestání). Poukázal rovněž na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, který v obdobné situaci konstatoval, že. „pochybení spočívající v porušení předpisů upravujících výkon shromažďovacího práva, které je postižitelné pokutou v rámci správního trestání, může být jen velmi obtížně považováno za relevantní a dostatečný důvod pro pozastavení činnosti politické strany.“92 Takovéto porušení shromažďovacího zákona tedy neprošlo testem proporcionality, vymezeného soudem, neboť nevyvážilo intenzitu zásahu do sdružovacího práva. 92

Srov. bod 91 odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu Pst 1/2008-66, k nerozpuštění Dělnické strany. V této věci Nejvyšší správní soud dovodil, že pokud není výše zmíněné porušení shromažďovacího práva dostatečným důvodem pro pozastavení činnosti politické strany, tím spíše nemůže být ani důvodem k jejímu rozpuštění, jež je významnějším zásahem do práva sdružovat se v politických stranách.

45

IV. 2. B. Rozsudek NSS sp. zn. Pst 1/2009, k rozpuštění Dělnické strany Druhý vládní návrh na rozpuštění Dělnické strany, podaný prakticky rok po tom prvním, již vypadal zcela jinak a při jeho posuzování Nejvyšším správním soudem rovněž zcela jinak obstál. Od prvního návrhu se výrazně odlišoval mj. tím, že k němu vláda přiložila mnohem obsáhlejší důkazní materiál a namítala protiprávnost činnosti Dělnické strany z daleko širší palety důvodů, než tomu bylo u návrhu z roku 2008. To se zákonitě projevilo rovněž v rozsahu argumentace Dělnické strany jakožto odpůrkyně a také v dokazování provedeném soudem, pročež také samotný rozsudek, vyhlášený dne 17. února 2010 pod sp. zn. Pst 1/2009, sestává z úctyhodných 122 stran textu! Za této situace je tak nabíledni, že následující stručné pojednání o tomto soudním rozhodnutí je nutně do značné míry zjednodušující a shrnující, přičemž vybírá pouze jeho nejdůležitější aspekty a pasáže, jež nakonec vedly k rozhodnutí o rozpuštění Dělnické strany. Rovněž při posuzování tohoto návrhu na rozpuštění Dělnické strany se Nejvyšší správní soud musel zabývat splněním čtyř základních požadavků, které si sám pro rozpuštění politické strany vytyčil – tj. protiprávnost jednání politické strany, přičitatelnost tohoto jednání politické straně, existence dostatečně bezprostředního rizika pro demokratický právní stát a přiměřenost zásahu do sdružovacího práva oproti jiným chráněným zájmům. První krok pomyslné „cesty“ k soudnímu rozpuštění politické strany, tedy protiprávnost činnosti politické strany, lze dovozovat již ze samotného vládního návrhu. Vláda zde (ostatně podobně jako ve výše zmíněném řízení) Dělnické straně vytýkala především rozpor její činnosti s § 4 písm. a) a d) zákona o sdružování v politických stranách.93 K důkazu těchto svých tvrzení vláda uvedla, že projevy představitelů a členů Dělnické strany, dále projevy, které zazněly na shromážděních organizovaných Dělnickou stranou nebo na shromážděních, jichž se tato strana účastnila, stejně jako názory, jimž Dělnická strana poskytuje prostor ve svém stranickém tisku (jejichž konkrétní příklady vláda v návrhu uvedla a jež byly také předmětem dokazování v řízení před soudem), které ve svém souhrnu tvoří skutečný politický program Dělnické strany, směřují k vyvolávání národnostní, rasové, etnické a sociální nesnášenlivosti a ve svém důsledku tedy usilují o omezení základních práv a svobod určitých skupin obyvatel České republiky, především pak příslušníků menšin. Toto tvrzení se vládě v průběhu řízení podařilo prokázat a soud se proto s jejími závěry ztotožnil (viz bod 626 odůvodnění rozsudku). 93

V souladu s těmito zákonnými ustanoveními tedy příslušné body návrhu tvrdily, že Dělnická strana porušuje ústavu a zákony, případně že jejím cílem je odstranění demokratických základů státu, resp. že její program nebo činnost ohrožuje mravnost, veřejný pořádek nebo práva a svobodu občanů.

46

Soud dále v průběhu řízení zjistil, že svým programovým zaměřením a také používanými symboly Dělnická strana navazuje na nacionálně socialistický (resp. nacistický) režim hitlerovského Německa.94 Soud především vyšel z nevyvratitelného faktu, že „nacionální socialismus je totalitní ideologií neslučitelnou s demokracií a základními lidskými právy, jehož cíle jednoznačně směřují k popření práv chráněných Úmluvou…“95 Z toho Nejvyšší správní soud dovodil předpokládané porušení čl. 9 odst. 2 Ústavy o nezměnitelnosti podstatných náležitostí demokratického právního státu, pakliže by Dělnická strana dostala příležitost k praktické realizaci svých programových cílů. Soud rovněž dovodil, že tato návaznost Dělnické strany na totalitní ideologii nacismu zakládá rozpor její činnosti s § 4 písm. a i d) zákona, že se tedy jedná o protiprávnost směřující k odstranění demokratických základů státu a k ohrožení práv a svobod občanů. V souvislosti s návazností ideologie Dělnické strany na německý hitlerovský nacismus soud rovněž zjistil provázanost Dělnické strany se všemi významnými neonacistickými hnutími působícími v ČR.96 Dělnická strana těmto subjektům poskytovala politickou platformu pro šíření jejich neonacistické ideologie. Protiprávnost jednání Dělnické strany tak byla prokázána. Druhým krokem k možnému rozpuštění politické strany pak je přičitatelnost protiprávního jednání politické straně. Soud o přičitatelnosti programu Dělnické straně neměl nejmenších pochyb, přičemž zde vycházel rovněž z některých předvolebních spotů Dělnické strany, jež vláda předložila k důkazu. Doslova k otázce přičitatelnosti jednání Dělnické straně mj. uvedl: „Veškeré projevy představitelů DS, jimiž se Soud zabýval, zazněly na shromážděních této strany, případně na shromáždění subjektů, s nimiž DS dlouhodobě a opakovaně spolupracuje, a představitelé DS na nich vystupovali právě ve svých stranických funkcích. Podobné články a texty, které tito představitelé uveřejnili ve stranickém tisku, nejsou ničím jiným, než určováním ideového směřování strany.“97 (zvýrazněno autorem) 94

V této souvislosti se Nejvyšší správní soud podrobně zabýval mj. logem Dělnické strany, jež tvoří rudé ozubené kolo na bílém podkladu s černými písmeny DS uprostřed, které nápadně připomíná symboliku používanou též nacistickým hnutím Hammerskinheads, českým hnutím Národní odpor a německou neonacistickou organizací Freiheitliche Deutsche Arbeitpartei, stejně jako kombinací barev používaných Dělnickou stranou (červená, bílá a černá barva), jež rovněž zjevně odkazují k symbolice nacistického Německa (zejména k někdejší německé říšské vlajce). Srov. bod 349 odůvodnění rozsudku. 95

Srov. bod 627 odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. Pst 1/2009.

96

V rozsudku byly výslovně zmíněny především organizace Národní odpor, Autonomní nacionalisté a Resistance Women Unity, jejichž představitelům Dělnická strana poskytovala prostor k vyjadřování jejich názorů a ideologií na svých shromážděních a umisťovala je rovněž na své kandidátky ve volbách, stejně jako se její členové a představitelé účastnili akcí pořádaných těmito organizacemi. 97

Srov. bod 637 odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. Pst 1/2009.

47

Třetím postupným krokem vedoucím k rozpuštění politické strany je v judikatuře Nejvyššího správního soudu bezprostřednost rizika ohrožení demokracie. Tento krok, stejně jako část rozsudku, která o něm pojednává, je zřejmě nejkontroverznějším místem celého rozhodnutí o rozpuštění Dělnické strany. I s odkazem na svůj dřívější rozsudek ve věci prvního návrhu na rozpuštění této strany soud uvedl, že rizikem ohrožení demokracie nemá na mysli pouze míru pravděpodobnosti, s níž určitá politická strana získá parlamentní většinu a poté začne uskutečňovat svou nedemokratickou politickou ideologii. V odůvodnění rozsudku se k této otázce doslova mj. píše: „Rizikem ohrožení demokracie je třeba rozumět i stav, kdy je strana schopna třebas jen na lokální úrovni účinně destabilizovat stávající institucionální a právní systém, a zejména stav, kdy tak může činit či dokonce činí opakovaně a stát jen s vynaložením nepřiměřeného úsilí a prostředků garantuje ochranu práv a svobod obyvatel dané lokality.“98 Soud mj. dovodil, že pokud je výsledkem jednání politické strany nejen destabilizace poměrů v určité lokalitě, ale rovněž riziko destabilizace a eskalace násilí i v jiných lokalitách, pak již jde o bezprostřední nebezpečí ohrožení demokracie. Tomu dle soudu svědčí i to, že Dělnická strana je monopolní politickou silou ultrapravice v ČR. Posledním čtvrtým požadavkem, který je potřeba ve světle výše nastíněného testu splnit, aby mohlo dojít k rozpuštění politické strany, pak je přiměřenost zamýšleného zásahu do sdružovacího práva, tj. rozpuštění politické strany, vůči sledovanému cíli. V případě návrhu na rozpuštění politické strany je podle soudu nutno zkoumat, zda existovaly mírnější prostředky, jichž mohlo být proti dané straně použito, a zda rozpuštění strany svým právním významem odpovídá hodnotě či cíli, které mají být chráněny (viz bod 652 odůvodnění). Dělnická strana se v průběhu řízení před soudem zaštiťovala svobodou projevu a právem sdružování. Na základě čl. 17 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod však soud dovodil, že: „Nikdo, ani politická strana, se však nemůže účinně dovolávat ochrany svých vlastních práv a svobod, uplatňovaných s cílem ohrožovat nebo porušovat základní práva a svobody jiných.“99 Soud tedy za situace, kdy jeho rozhodování bylo poměřováním dvou základních práv, rozhodl v neprospěch Dělnické strany zejména proto, že ona současně svého práva zneužila. Její rozpuštění tedy uznal přiměřeným. 98

Srov. bod 643 odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. Pst 1/2009. Jako příklad zmíněné destabilizace poměrů na lokální úrovni, jíž se Dělnická strana již v praxi dopustila, označil soud tzv. „bitvu o Janov“, tedy ozbrojený a násilný střet členů Dělnické strany s příslušníky pořádkových sborů a s místními obyvateli na litvínovském sídlišti Janov dne 18. října 2008. Je přitom zajímavé, že tato událost se odehrála již v době, která předcházela i prvnímu rozhodování Nejvyššího správního soudu o návrhu na rozpuštění Dělnické strany, ovšem tehdy na průběhu této události soud žádnou nezákonnost neshledal. 99

Srov. bod 663 odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. Pst 1/2009; zvýrazněno autorem.

48

IV. 3. Úvahy nad možným rozpuštěním Komunistické strany Čech a Moravy Ve světle výše představených úspěšných (byť opakovaných) snah o postižení pravicového politického extrémismu se nyní podívejme také na druhý okraj politického spektra České republiky. Nejen pravicový extrémismus totiž představuje riziko pro demokratický právní stát. Ačkoliv se to v oficiální rétorice předních českých i „evropských“ politiků příliš neobjevuje, je třeba mít na paměti, že velmi nebezpečné pro stabilitu a efektivnost pluralitní demokracie jsou rovněž ultralevicové politické proudy. Zejména v České republice by toto nebezpečí mělo rezonovat obzvlášť silně, neboť v průběhu 20. století si z období nedemokratických režimů naše země prošla především komunistickou diktaturou, která i časově trvala šestkrát delší dobu nežli diktatura nacistická. Nejvýznamnějším představitelem a nositelem komunistické politické ideologie je v současné době v ČR Komunistická strana Čech a Moravy (KSČM). Od roku 1990 již bylo učiněno několik pokusů postavit tuto extrémistickou politickou stranu mimo zákon, ovšem doposud žádný z nich se nikdy nedostal do té fáze, že by vláda (příp. prezident republiky) podala Nejvyššímu správnímu soudu návrh na její rozpuštění, resp. pozastavení její činnosti (jako tomu bylo v případě Dělnické strany). Objevily se rovněž snahy o trestní postih komunismu. IV. 3. A. Právní podklady pro rozpuštění KSČM a vývoj snah o postih její propagace Hned na úvod tohoto pojednání je třeba zdůraznit, že současná KSČM je přímou ideovou a politickou pokračovatelkou někdejší Komunistické strany Československa (KSČ), jíž od roku 1960 podle čl. 4 tzv. socialistické ústavy náležela vedoucí úloha ve státě a ve společnosti. Ačkoliv se k tomu KSČM v současnosti explicitně nehlásí, z jejích programových cílů100, z veřejných projevů jejích vrcholných představitelů, z různých dalších odkazů a také z celkové činnosti této strany je zcela nepochybně možné tuto návaznost na KSČ dovodit (ostatně návaznost je zde podobná té, jakou dovodil Nejvyšší správní soud u Dělnické strany a její návaznosti na německou NSDAP). V této souvislosti je na tomto místě třeba zmínit zákon č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu proti němu. Tento zákon vypočítává zločiny a další pochybení, které komunistický režim na obyvatelstvu Československa i na zemi samotné mezi léty 1948 – 1989 spáchal, a pro tyto skutečnosti jej ve svém § 2 označuje za „zločinný, nelegitimní a zavrženíhodný“. Výslovně přitom uvádí, že se jednalo o „režim založený na komunistické ideologii, který rozhodoval o 100

Čl. II bod 4 stanov KSČM k programovým cílům strany mj. uvádí, že: „Programovým cílem KSČM je socialismus, (….) Program KSČM vychází z marxistické teorie otevřené dialogu s mezinárodním komunistickým a levicovým hnutím, novým myšlenkám a poznatkům.“

49

řízení státu a o osudech občanů“.101 V návaznosti na to pak odst. 2 § 2 mj. stanoví, že: „Komunistická strana Československa byla organizací zločinnou a zavrženíhodnou…“ Při uvážení těchto skutečností v jejich vzájemné souvislosti lze tedy říci, že pokud je KSČM nástupnickou organizací (přinejmenším materiálně a hodnotově) KSČ a pokud KSČ byla zločinnou a zavrženíhodnou organizací a stejně zločinná a zavrženíhodná je také komunistická ideologie, implikace zdravého rozumu velí, že zločinnou a zavrženíhodnou organizací by měla být rovněž KSČM. Z formálně právního hlediska ale samozřejmě není možné odhlédnout od té skutečnosti, že zákon o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu proti němu je právní normou deklaratorního charakteru, která popisuje a hodnotí stav, jaký byl v minulosti, avšak nekonstituuje žádné právní ani politické vztahy pro futuro. Přesto však mám za to, že od existence a obsahu tohoto zákona není možné při úvahách o případném rozpuštění KSČM a zákazu propagace komunismu v ČR zcela odhlédnout a je třeba jej vzít v potaz. Úvahy o zákazu propagace komunismu se v někdejším Československu objevily již několik měsíců po tzv. sametové revoluci, ovšem tehdejší myšlenky o možném zrušení KSČ nakonec nebyly akceptovány, a to s poukazem na to, že by razantním postupem vůči KSČ mohl být narušen nekrvavý proces transformace politického systému a že by tím také mohl být

zproblematizován

odchod

sovětských

okupačních

vojsk

z Československa.

O

trestněprávní postih propagace komunismu se v následujících letech pokusil jak tehdejší ministr vnitra Tomáš Sokol, tak také iniciativa několika menších politických stran, všechny pokusy však byly neúspěšné. Významným milníkem pak byla novela trestního zákona102 z roku 1991, která zakotvila zákaz propagace fašismu a komunismu. Tehdejší federální ústavní soud taxativní výčet obou těchto extrémistických politických proudů v novele sice zrušil, ale pro budoucí vývoj snah o právní postih komunismu se toto legislativní opatření stalo důležitým vzorem. Ústavní soud přitom ve své předmětné argumentaci poukázal na to, že hnutí potlačující práva a svobody občanů musejí vždy naplňovat určité obecné znaky, které ovšem všechny formy komunismu nemusejí naplňovat. Proto byl paušální odkaz na fašismus a komunismus ze zákona vypuštěn, ovšem právní postih komunismu to zcela nevylučovalo.103

101

Srov. znění § 2 odst. 1 zákona č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu proti němu. 102

Tehdy platným trestním zákonem byl zákon č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů.

103

Článek „Zákaz propagace komunismu“, In: Revue Politika č. 2/2005; dostupné na www.cdk.cz

50

V roce 2001 pak byla přijata další novela trestního zákona, jež se mj. pokoušela o trestněprávní postih propagace komunismu. Jejím hlavním iniciátorem byl tehdejší poslanec za ODS Jiří Payne. Do novely byl přidán nový § 261a ve znění: „Kdo veřejně popírá, zpochybňuje, schvaluje nebo se snaží ospravedlnit nacistické nebo komunistické genocidium nebo jiné zločiny nacistů nebo komunistů proti lidskosti, bude potrestán odnětím svobody na šest měsíců až tři léta.“104 V praxi však v žádném dokončeném trestním řízení nebylo ani tohoto ustanovení nikdy využito.105 K případnému trestnímu postihu projevů komunismu by bylo nepochybně využít rovněž § 356 nyní platného trestního zákoníku (zákon č. 40/2009 Sb.), který hovoří o podněcování k nenávisti vůči skupině osob nebo k omezování jejich práv a svobod. Předcházející trestní zákon obdobné ustanovení obsahoval ve svém § 260. § 356 trestního zákoníku ve svém odst. 1 stanoví: „Kdo veřejně podněcuje k nenávisti k některému národu, rase, etnické skupině, náboženství, třídě nebo jiné skupině osob nebo k omezování práv a svobod jejich příslušníků, bude potrestán odnětím svobody až na dvě léta.“106 V praxi je však tohoto ustanovení trestního zákoníku (a dříve trestního zákona) obvykle využíváno pouze proti neonacistům a na projevy komunismu jej soudy příliš neaplikují. V roce 2005 přišel senátor Jaromír Štětina (zvolený za Stranu zelených) spolu s několika svými kolegy (významně se zde angažoval např. senátor Martin Mejstřík) s iniciativou „Zrušme komunisty“, která vedla i ke vzniku stejnojmenného petičního výboru a snažila se posbírat dostatek důkazního materiálu pro to, aby mohl být vládou podán návrh na soudní rozpuštění KSČM. Dlužno dodat, že senátor Štětina se o zrušení KSČM pokoušel již několikrát a inicioval rovněž vznik senátní komise na toto téma. Jeho aktivita obvykle

spočívala především

v poukazování na

konkrétní projevy

přednesené

představiteli KSČM na veřejných shromážděních a na celkovou činnost této strany, včetně užívané symboliky. Zůstává však faktem, že návrh na rozpuštění KSČM dosud podán nebyl. Na závěr této části zbývá dodat, že některé z pokusů o právní postih propagace komunismu, jež byly dříve v ČR učiněny, směřovaly pouze k přejmenování KSČM a k vypuštění slova „komunistická“ z jejího názvu. Takovéto „vyrovnání se“ s komunismem však jistě nelze považovat za dostačující a nelze z něj v žádném případě dovozovat, že by vypuštění jednoho slova zmenšilo riziko komunismu pro demokracii. Extrémistické politické strany nejsou nebezpečné svým názvem, nýbrž svou činností. Blíže k tomu v další části. 104

Srov. znění § 261a zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákon

105

Článek „Zákaz propagace komunismu“, In: Revue Politika č. 2/2005; dostupné na www.cdk.cz

106

Srov. znění § 356 odst. 1 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník

51

IV. 3. B: Přípustnost legálního působení KSČM. Má rozpuštění KSČM vůbec smysl? Předně všech dalších ohledně toho, zda je legitimní (resp. zda má být legitimní) propagace komunismu a potažmo také působení Komunistické strany Čech a Moravy v současné České republice, považuji za potřebné na tomto místě vyjasnit několik faktů. I když odhlédneme od skutečnosti, že máme v České republice komunistický režim zákonem prohlášen za zločinný a zavrženíhodný (resp. i kdybychom tento zákon neměli), je mimo jakoukoliv pochybnost, že komunistický režim, který v naší zemi fungoval před listopadem 1989, splňoval všechny charakteristiky totalitního (resp. totalitárního) politického režimu, tak jak jej ve své klasické práci (pro tuto oblast politické vědy) v roce 1956 vymezili Carl Joachim Friedrich a Zbigniew Brzezinski.107 V tomto režimu tedy působila jedna oficiální totalitní ideologie, dále jeden politický vůdce (resp. jedna vládnoucí politická strana), stát vykonával exkluzivní monopol na násilí (resp. organizovaný teror), měl výlučný dohled nad všemi informačními zdroji, stejně jako absolutní kontrolu nad ozbrojenou mocí a současně v tomto režimu fungovala centrálně řízená a plánovaná ekonomika. Není třeba zdůrazňovat, že takovýto totalitní (totalitární) režim je zcela neslučitelný s existencí demokratického právního státu, jímž je podle čl. 1 odst. 1 Ústavy Česká republika. Ačkoliv se KSČM ve svých oficiálních dokumentech a prohlášeních v současné době explicitně nehlásí k odkazu předlistopadové KSČ a jím nastoleného politického režimu, je možné ve veřejných projevech jejích představitelů a také v praktické činnosti strany zcela zřetelně pozorovat jisté náznaky či výslovné zmínky směřující k adoraci tohoto režimu, ke snahám o jeho navrácení, příp. ke zlehčování či zpochybňování jím provedených zločinů.108 V tomto ohledu tedy lze dovodit, že současná KSČM hodnotově a ideově navazuje na působení KSČ a lze jí tak považovat za politickou (nikoliv formálně právní) pokračovatelku této zločinné a zavrženíhodné strany, i když své sympatie a odkazy k této straně současní politici KSČM často skrývají nebo je pronášejí v jistých jinotajích. To je zcela pochopitelné právě vzhledem k tomu, aby komunističtí politici nedali svým odpůrcům snadnou příležitost k podnětu a k iniciativě vedoucí k případnému rozpuštění KSČM. 107

Friedrich, C. J.; Brzezinski Z.; Totalitní diktatura a autokracie (1956)

108

Tato tendence je obzvláště patrná např. na rétorice vrcholných představitelů a dalších členů KSČM ohledně tzv. politických procesů v 50. letech, jež tito lidé označují pouze za „přehmaty“ tehdejšího režimu, resp. za „individuální excesy (resp. selhání) jednotlivců“. Zcela tak pomíjejí skutečnost, že systematická snaha o odstranění politických a společenských odpůrců, a to za použití jakýchkoliv prostředků (včetně zneužití práva) je komunistickým režimům zcela vlastní, stejně jako všem ostatním totalitním režimům. Na tomto závěru nic nemění ani skutečnost, že politické procesy proběhly v Československu v nebývalé intenzitě oproti všem ostatním zemím tzv. sovětského bloku.

52

Ačkoliv tedy podle jejích stanov je programovým cílem KSČM výslovně „socialismus“, je nepochybně potřeba se zamyslet nad tím, co všechno toto slovo znamená a co všechno v pojetí komunistických politiků může znamenat (i vzhledem k tomu, jak bylo v minulosti a bývá i v současnosti slovo „socialismus“ často a rádo zaměňováno za slovo „komunismus“ jakožto jeho synonymum). Jelikož je Česká republika demokratickým státem, ve kterém fungují demokraticky zvolené státní orgány, měla by mít jistě zájem na tom, aby tyto státní orgány byly obsazeny především (resp. jen a pouze) představiteli demokratických politických stran. KSČM, ačkoliv se sama označuje jako „demokratická politická strana“109, tak z hlediska politické vědy demokratickou stranou není a ani nemůže být, a to už proto, že je „komunistická“. Považuji totiž za příliš omezující a nepřesné, aby se o případném rozpuštění KSČM a zákazu propagace komunismu v ČR uvažovalo pouze na základě čistého právního formalismu. Tyto úvahy musejí mít rovněž širší filozofický a politologický základ. Vzhledem k této skutečnosti považuji za nepřípustné, aby členové a představitelé KSČM zastávali funkce členů Parlamentu ČR a krajských a obecních zastupitelů, neboť to jsou zástupci totalitní politické strany.110 Je pochopitelně třeba si položit také otázku, zda má případné rozpuštění KSČM vůbec smysl a jaké následky by přineslo? Obdobnou otázkou se zabýval rovněž Nejvyšší správní soud v rozsudku, kterým rozpustil Dělnickou stranu. Také historická zkušenost z roku 1933, kdy byla zakázána činnost Sudetoněmecké vlastenecké fronty a na její místo okamžitě nastoupila nová politická síla, Sudetoněmecká strana, do níž přešla většina členů zrušené strany, ukazuje, že ani rozpuštění extrémistické politické strany není všelékem a finálním řešením. Na místě případně rozpuštěné KSČM by jistě mohla vyrůst nová politická strana a příznivci komunismu by navíc mohli získat jakési „mučednické stigma“ pronásledovaných pro svou politickou příslušnost. Přesto však za sebe musím prohlásit (a to ve shodě s výše zmíněným stanoviskem Nejvyššího správního soudu), že takovéto rozpuštění extrémistické politické strany má svůj smysl, neboť demokracie musí být schopna se bránit vůči nebezpečím, která ji ohrožují, a musí dát svým odpůrcům najevo, že si nenechá líbit všechno. Ve světle výše zmíněného se proto osobně jednoznačně stavím za rozpuštění KSČM. 109

Srov. čl. I bod I stanov KSČM

110

V této souvislosti bych pouze rád upřesnil, že nepovažuji za rozhodné, že název KSČM obsahuje slovo „komunistická“. Po mém soudu nelze posuzovat programové cíle a činnost určité politické strany pouze podle jejího názvu, ale musí se tak činit především podle faktických aktivit této strany, stejně jako podle projevů jejích představitelů. Z nich je nepochybné, že KSČM programově a systematicky usiluje o nastolení socialismu, potažmo komunismu (viz výše) v České republice, a proto v ní jako taková nemá co pohledávat.

53

Shrnutí Předkládaná diplomová práce pojednává o politických stranách, přičemž se ve velké většině zabývá jejich právní úpravou. Nevyužívá však pouze právních předpisů a jejich ustanovení, ale snaží se rovněž zasadit existenci a činnost politických stran do širšího kontextu, který poskytuje politická věda. Předmět zájmu práce se omezuje na Českou republiku (resp. na její současné státní území a na politické strany, které na něm působily a působí), neboť zákonná úprava postavení politických stran je zasazena rovněž do kontextu českého ústavního pořádku. Současně jsou důkladně analyzovány pouze vybrané aspekty existence a činnosti politických stran, i když základní přehled o obecné právní úpravě politických stran v ČR práce rovněž poskytuje. Tato diplomová práce sestává celkem ze čtyř kapitol. První kapitola se věnuje historickému vývoji politického stranictví na území současné České republiky, a to jak z hlediska charakteristiky politických stran samotných (včetně výčtu nejvýznamnějších z nich), tak také s ohledem na jejich právní úpravu v jednotlivých historických obdobích, které předcházely přijetí současné platné právní úpravy politických stran. Druhá kapitola potom popisuje a analyzuje současnou platnou právní úpravu politických stran v České republice. Vychází z legislativního procesu, jenž předcházel přijetí zákona o sdružování v politických stranách a v politických hnutích ve Federálním shromáždění, dále se zabývá tímto zákonem samotným (stejně jako ústavními základy právní úpravy politických stran) a nakonec poskytuje názorné příklady praktické aplikace tohoto zákona. Těmi jsou parlamentní politická strana TOP 09 a mimoparlamentní strana Moravané. Třetí kapitola je věnována otázce financování politických stran a jejich hospodaření, jež představují jednu z nejaktuálnějších příčin společenských diskusí o politických stranách. V této kapitole je představena jednak platná právní úprava financování politických stran a dále jsou analyzovány jednotlivé zdroje finančních příjmů pro politické strany. Ty jsou rozděleny na zdroje soukromé a zdroje veřejné (resp. státní). Státní příspěvky politickým stranám jsou následně rozebrány na pozadí jednotlivých nálezů Ústavního soudu ČR, který se touto otázkou v minulosti již opakovaně zabýval. Konečně ve čtvrté kapitole se pak zabývám otázkou zrušování a rozpouštění politických stran. Rovněž tato kapitola je metodologicky koncipována tak, že na jejím začátku je představena platná právní úprava dotyčné problematiky, jež je dále rozvinuta a analyzována na konkrétních příkladech. Tyto příklady ztělesňují jednak Dělnická strana, jež již byla rozpuštěna, a Komunistická strana Čech a Moravy, o jejímž rozpuštění se uvažuje.

54

Summary The presented thesis deals with political parties and especially with their legal regulation. However, the thesis does not only use the legal statutes and theirs provisions, but it also aspire to set the existence and the action of political parties into a wider context, which is provided the political science. The subject of the thesis is restricted to the Czech Republic (respectively to its contemporary national territory and to political parties, which existed or are existing within this territory). That´s why the statutory regulation of political parties´ position is set into the context of czech constitutional law order as well. Concurrently, only selected aspects of existence and action of political parties are carefully analysed. In spite of that, the thesis provides a basic overview of general legal regulation of political parties in the Czech Republic. This thesis consists of four chapters. The first chapter pursues historical development of political parties´ phenomenon in territory of contemporary Czech Republic It does so by characterizing of political parties themselves (including the enumeration of the most important ones of them), and further by regarding to their legal regulation in specific historical periods, which preceded the enactment of contemporary valid legal regulation of political parties. The second chapter then narrates and analyses the contemporary valid legal regulation of political parties in the Czech Republic. It comes out from legislative process, which preceded the enactment of Act of association in political parties and political movements in the former Federal Assembly. Further it deals with the Act itself (as well as the constitutional bases of legal regulation of political parties). Finally the chapter provides also the examples of practical applicaton of this Act. These examples are parliamentary political party TOP 09 and non-parliamentary political party Moravané (The Moravians). The third chapter discusses the question of financing of political parties and their financial management. These questions represent one of the most current topics of discussions within society on the nature of political parties. In this chapter is presented for one thing valid legal regulation of financing of political parties and further the main sources of financial income for political parties there are also analysed. These sources are divided into private sources and public sources (respectively state sources). State contributions to political parties are consecutively analysed on the bachground of individual findings of the Constitutional Court of the Czech Republic, which already dealed with this question repeatedly.

55

Finally in the fourth chapter I discuss the topic of cancelling and dissolving of political parties. Also this chapter is methodologically drafted in a way, that at its beginning I present the valid legal regulation of mentioned topic, which is further advanced and analysed on concrete examples. These examples represent at one side Dělnická strana (The Blue-Collar Party), which has been already dissolved, and at the other side Komunistická strana Čech a Moravy (The Communist Party of Bohemia and Moravia), whose dissolution is in consideration.

56

Přehled informačních zdrojů -

Weber, M.; Metodologie, sociologie a politika; kapitola „Politika jako povolání“; OIKOYMENH, Praha, 2009

-

Cabada L., Šanc. D.; Český stranický systém ve 20. století, Nakladatelství Aleš Čeněk, Praha, 2005

-

Vodička, K.; Cabada, L.; Politický systém České republiky, Portál, Praha, 2011

-

Pavlíček, V.; O historických zdrojích právní úpravy politických stran na území České republiky; In: Mikule, V. (ed.); Pocta Františku Šamalíkovi k 80. narozeninám, ASPI Publishing, Praha, 2003

-

Pavlíček, V. a kol.; Ústavní právo a státověda, II. díl Ústavní právo České republiky, část 2., Linde, Praha, 2004

-

Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky

-

Listina základních práv a svobod

-

Zákon č. 106/1867 ř. z., o právě spolčovacím

-

Zákon č. 201/1933 Sb. z. a n., o zastavování činnosti a o rozpouštění politických stran

-

Zákon č. 128/1968 Sb., o Národní frontě

-

Zákon č. 15/1990 Sb., o politických stranách

-

Zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích (a to jak ve znění přijatém Federálním shromážděním v roce 1991, tak ve znění pozměněném Ústavním soudem ČR, tak ve znění aktuálně platném)

-

Zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů

-

Zákon č. 117/1994 Sb., kterým se mění a dpolňuje mj. zákon o sdružování v politických stranách a v politických hnutích a zákon o Nejvyšším kontrolním úřadu

-

Zákon č. 340/2000 Sb., kterým se mění mj. zákon o sdružování v politických stranách

-

Zákon č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu proti němu

-

Zákon č. 140/1961 Sb., trestní zákon

-

Zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, v platném znění

-

Nález Ústavního soudu č. 296/1995 Sb.

-

Nález Ústavního soudu č. 98/2001 Sb.

-

Nález Ústavního soudu č. 64/2001 Sb.

-

Rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. Pst 1/2008, k nerozpuštění Dělnické strany

-

Rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. Pst 1/2009, k rozpuštění Dělnické strany

57

-

Stanovy politické strany TOP 09, dostupné na internetové adrese www.top09.cz

-

Stanovy politické strany Moravané, dostupné na internetové adrese moravane.eu

-

Stanovy Komunistické strany Čech a Moravy, dostupné na internetové adrese www.kscm.cz

-

Stenoprotokol ze 17. společné schůze Federálního shromáždění ČSFR ve volebním období 1990 – 1992, konané ve dnech 1. až 2. října 1991

-

Přednášky z povinného předmětu „Česká politická historie I“, studijní obor Politologie (FF UK)

-

Pořad České televize Otázky Václava Moravce ze dne 15. 1. 2012, dostupný na internetové adrese www.ivysilani.cz

-

Článek „Zákaz propagace komunismu“, In: Revue Politika č. 2/2005; dostupné na internetové adrese www.cdk.cz

58