RIA (hodnocení dopadů regulace) k návrhu zákona o veřejných službách v přepravě cestujících
12. 10. 2009
1
Společnost EEIP, a.s. zpracovala hodnocení dopadů regulace na základě údajů poskytnutých Ministerstvem dopravy, informací, které vyplynuly z jednání pracovní skupiny Ministerstva dopravy k tomuto zákonu, z informací získaných na základě konzultací s některými dotčenými skupinami (např. ČSAD SVT Praha s.r.o., odbor dopravy Libereckého kraje, Dopravní podnik hl. města Prahy aj.), jakož i na základě veřejně dostupných zdrojů. EEIP neručí za správnost a úplnost údajů uvedených v tomto hodnocení dopadů regulace, zejména co se týče údajů získaných od třetích stran. Výběr řešení je proveden na základě kvalitativního a kvantitativního modelového vyhodnocení návrhů a analýz. Společnost EEIP, a.s. vypracovala RIA v souladu s obecnými principy zpracování hodnocení dopadů regulace a s metodickými pokyny Ministerstva vnitra ČR k vyhodnocení nákladů. EEIP, a.s. není odpovědná za využití tohoto dokumentu k jinému účelu, než k jakému byl určen.
2
1 Obsah 1
Obsah.....................................................................................................................................................3
2
Důvod předložení ................................................................................................................................5 2.1
Název.............................................................................................................................................5
2.2
Zhodnocení platného právního stavu.......................................................................................5
2.2.1
Komunitární právní úprava................................................................................................5
2.2.2
Vnitrostátní úprava..............................................................................................................5
2.3
Nedostatky současného právního stavu...................................................................................6
2.4
Forma adaptace právního řádu ČR na Nařízení......................................................................6
3
Metodická poznámka k této RIA.......................................................................................................9
4
Současný stav, popis trhu..................................................................................................................11 4.1
4.1.1
Regionální rozložení veřejné železniční dopravy..........................................................12
4.1.2
Struktura provozovatelů veřejné železniční dopravy ...................................................13
4.2
6
7
Linková autobusová doprava...................................................................................................15
4.2.1
Přeprava cestujících veřejnou autobusovou linkovou dopravou ...............................16
4.2.2
Struktura provozovatelů linkové autobusové dopravy ................................................17
4.3 5
Železniční doprava ....................................................................................................................12
Městská hromadná doprava .....................................................................................................19
Vymezení a identifikace problémů veřejné dopravy.....................................................................20 5.1
Sociální hledisko.........................................................................................................................21
5.2
Životní prostředí........................................................................................................................21
5.3
Regionální rozvoj.......................................................................................................................22
5.4
Ekonomické hledisko................................................................................................................22
5.5
Struktura cílů dopravní politiky ...............................................................................................22
Okruh dotčených subjektů ...............................................................................................................23 6.1
Cestující.......................................................................................................................................24
6.2
Dopravci .....................................................................................................................................27
6.3
Organizátoři, zadavatelé............................................................................................................28
Věcná část RIA...................................................................................................................................30 7.1
Standardy.....................................................................................................................................30
7.1.1
Standardy kvality dopravní obslužnosti .........................................................................30
7.1.2
Standardy elektronického odbavení cestujících ............................................................58
7.2
Dopravní plánování ve veřejných službách v přepravě cestujících....................................72
7.2.1
Plány dopravní obslužnosti území ..................................................................................72
7.2.2
Souběžná doprava .............................................................................................................75
7.2.3
Kompenzace ve veřejné dopravě ....................................................................................78 3
7.2.4 7.3
Slevy jízdného ....................................................................................................................82
Role subjektů veřejné správy v oblasti veřejných služeb v přepravě cestujících ..............88
7.3.1
Role subjektů zajišťujících dopravní obslužnost ..........................................................88
7.3.2
Orgány kontroly a dohledu ..............................................................................................91
7.4
Soutěž ..........................................................................................................................................94
7.4.1
Výběr dopravce pro závazek veřejné služby podle tohoto Zákona...........................94
7.4.2
Přímé zadání.....................................................................................................................102
8
Vybrané varianty a jejich dopady ...................................................................................................103
9
Konzultace ........................................................................................................................................107
10
Implementace a vynucování.......................................................................................................107
11
Přezkum účinnosti .......................................................................................................................108
11.1
Obecný postup přezkumu účinnosti.....................................................................................108
11.2
Specifické ukazatele účinnosti................................................................................................108
11.3
Komunikace s dotčenými skupinami....................................................................................109
12
Kontakt na zpracovatele .............................................................................................................110
13
Kontakt na předkladatele............................................................................................................110
14
Příloha............................................................................................................................................110
15
Zdroje ............................................................................................................................................111
4
2 Důvod předložení 2.1 Název Hodnocení dopadů regulace (dále jen RIA) k návrhu zákona o veřejných službách v přepravě cestujících (dále jen Zákon).
2.2 Zhodnocení platného právního stavu1
Navrhovanou právní úpravou je sledována adaptace právního řádu ČR na nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 a č. 1107/70. Současně se zajišťuje sjednocení právní úpravy veřejných služeb v dopravě silniční a v dopravě drážní a reflexe některých problémů právní úpravy veřejných služeb v přepravě cestujících identifikovaných v rámci konzultací k tomuto Zákonu odborníky z praxe. Dosavadní právní úprava je obsažena v právu komunitárním i v právu národním.
2.2.1 Komunitární právní úprava V současnosti upravuje veřejné služby dopravě nařízení (EHS) č. 1191/69 ze dne 26. června 1969 o postupu členských států ohledně závazků vyplývajících z pojmu veřejné služby v dopravě po železnici, silnici a vnitrozemských vodních cestách, ve znění pozdějších předpisů. Toto nařízení bude pro osobní dopravu zrušeno vstupem v platnost nařízení 1370/2007 dne 3.12.2009. Nařízení č. 1191/69 explicitně upravuje dva způsoby zajištění výkonu veřejné služby: uzavření smlouvy o veřejné službě podle čl. 1 odst. 4 mezi příslušným orgánem členského státu a dopravním podnikem. uložení závazku veřejné služby rozhodnutím příslušného orgánu členského státu podle čl. 1 odst. 5 pododst. 1 nařízení 1191/69; Nařízení č. 1191/69 se nezabývá způsobem, jakým by právě smlouvy o veřejných službách měly být uzavírány, ani okolnostmi, za nichž by měly být předmětem nabídkového řízení. Některé aspekty výpočtu kompenzace v případě uzavření smlouvy o veřejné službě jsou zpřesněny judikátem Evropského soudního dvora (rozsudek ze dne 24. července 2003 ve věci C280/00, Altmark Trans GmbH a Regierungspräsidium Magdeburg/Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH).
2.2.2 Vnitrostátní úprava Vnitrostátní právní úprava veřejných služeb v přepravě cestujících je v současnosti rozdělena do dvou oborových právních předpisů: zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění pozdějších právních předpisů, a prováděcích předpisů k tomuto zákonu zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších právních předpisů, a prováděcích předpisů k tomuto zákonu. 1
Zpracováno Ministerstvem dopravy ČR
5
Tyto oborové zákony také stanoví pro každý typ dopravy povinnosti spojené se zajištěním informovanosti cestující veřejnosti o službách v oblasti veřejné dopravy, zejména s postupováním jízdních řádů do celostátního informačního systému o jízdních řádech (§ 17 zákona č. 111/1994 Sb. a § 40 zákona č. 266/1994 Sb.). Oblast kompenzací ve veřejné dopravě je upravena a konkretizována nařízením vlády č. 493/2004 Sb., kterým se upravuje prokazatelná ztráta ve veřejné linkové dopravě a kterým se konkretizuje způsob výkonu státního odborného dozoru v silniční dopravě nad financováním dopravní obslužnosti, ve znění pozdějších předpisů, a vyhláškou č. 241/2005 Sb., o prokazatelné ztrátě ve veřejné drážní osobní dopravě a o vymezení souběžné veřejné osobní dopravy, ve znění pozdějších předpisů.
2.3 Nedostatky současného právního stavu
Na základě příslušných ustanovení drážního zákona a zákona o silniční dopravě a prováděcích předpisů k nim jsou především kraje a dále pak stát a obce oprávněni poskytovat úhradu tzv. prokazatelné ztráty dopravcům, kteří provozují osobní dopravu v režimu závazků veřejné služby. Oba zákony vycházejí z konceptu tzv. „dopravní obslužnosti“, která je prioritně zajišťována kraji, předmět jejich úpravy je však jinak v zásadě odlišný, regulují především vstup do odvětví drážní nebo silniční dopravy a stanoví technické podmínky provozování drážní dopravy. Právní úprava zajišťování dopravní obslužnosti a poskytování úhrady prokazatelné ztráty byla do těchto zákonů zapracována v souvislosti s nařízeními Rady (EHS) č. 1191/69 a č. 1107/70 a tato nařízení jsou novou právní úpravou na úrovni práva ES rušena. Právní úprava stejné problematiky, tedy použití veřejných prostředků pro zajištění dopravní obslužnosti, provedená souběžně ve dvou zákonech pak v důsledku následných novelizací začíná vykazovat neodůvodněné rozdíly. Z těchto obecných důvodů se jeví jako vhodné vyčlenění dané problematiky do jednoho věcně koherentního zákona, který by pro osobní drážní i silniční dopravu upravoval podmínky zajišťování dopravní obslužnosti a s tím související podmínky pro vynakládání veřejných prostředků jednotně. Tato právní úprava by současně navázala na nařízení č. 1370/2007/ES a představovala by adaptaci právního řádu ČR na toto nařízení ES. Po úpravách a zrušení některých ustanovení budou i nadále existovat zákon o dráhách a zákon o silniční dopravě, které budou obsahovat obecnou úpravu podmínek podnikání v dopravě. Navrhovaný Zákon bude pak zvláštním zákonem upravujícím vztahy vznikající tehdy, je-li veřejná osobní doprava provozována k zajištění dopravní obslužnosti s kompenzací z veřejných prostředků (podrobněji viz podkapitola metodologie RIA).
2.4 Forma adaptace právního řádu ČR na Nařízení2
Ještě před zahájením prací na samotné RIA a zákoně byly zvažovány následující varianty formy adaptace právního řádu ČR na Nařízení a implementace některých návrhů z praxe: Varianta 0 – zachování současného stavu – žádná adaptace právního řádu na Nařízení, žádná implementace návrhů z praxe
2
Zpracováno Ministerstvem dopravy ČR a EEIP
6
V této variantě se nepředpokládají žádné zásahy do právních předpisů ani adaptačního charakteru. Ustanovení o dopravní obslužnosti budou ponechána ve stávajících předpisech beze změny. Varianta 1 – nelegislativní řešení – samoregulace a adaptace v minimálním rozsahu Jedná se o variantu minimálních adaptačních zásahů do existujících právních předpisů; jinak je cílů dosahováno jinými než legislativními cestami – zejména spoluprací dotčených subjektů (samoregulací). Varianta 2 – adaptace právního řádu ČR na Nařízení formou zákona Jedná se o variantu, kdy adaptace právního řádu ČR na Nařízení bude provedena formou zákona. V rámci varianty 2 se předpokládá pouze adaptace, nikoliv implementace vybraných návrhů dotčených skupin z oblasti veřejných služeb v přepravě cestujících. Varianta 2a – varianta 2 doplněná o implementaci nejzávažnějších požadavků praxe do zákona Jde o subvariantu, v jejímž rámci se předpokládá nejen adaptace právního řádu ČR na Nařízení formou zákona, ale rovněž implementace vybraných návrhů dotčených skupin z praxe. Z posouzení jednotlivých výše uvedených variant vyplynulo následující: varianta 0 představuje vysoká rizika z pohledu kompatibility vnitrostátního práva s komunitárním právem ES. Neřešení provázanosti s přijatou právní úpravou na úrovni ES by vedlo k vysoké právní nejistotě mj. ohledně slučitelnosti poskytování kompenzací za veřejné služby v České republice s požadavky komunitárního práva a tím k vysokému riziku poskytování nedovolené veřejné podpory. Předností této varianty je možnost nezasahovat do právních předpisů, nicméně tato varianta byla vzhledem k nekompatibilitě vyloučena na začátku hodnocení. Rovněž všechny oslovené skupiny se k této variantě vyslovily negativně; tato varianta rovněž pomíjí příležitost upravit nově některé oblasti veřejných služeb v přepravě cestujících, které se v současné praxi jeví jako problémové. varianta 1 má následující výhody a nevýhody: o Do existujících právních předpisů, zejména zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů, a do zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění pozdějších předpisů, budou zapracovány pouze minimální požadavky přímo vyplývající z adaptace vnitrostátního práva ČR na požadavky nařízení č. 1370/2007 (příslušný orgán, přezkum postupu příslušného orgánu). o Úkoly objednatelů nebudou s výjimkou § 178 odst. 5 zákona č. 561/2004 Sb., školského zákona, ve znění pozdějších předpisů, explicitně stanoveny. Jejich náplň a struktura bude v území odlišná. Úloha Ministerstva dopravy bude kromě objednávky dopravy zajišťující dopravní potřeby státu v nadregionální dopravě spočívat pouze v usnadnění přenosu dobrých zkušeností. o Proces přístupu k podnikání nebude oddělen od uzavírání smlouvy o veřejné službě ve smyslu nařízení č. 1370/2007. V případě tohoto řešení hrozí potenciální možnost uvalování finančních břemen bez jejich řádného vyrovnání, např. přetrvávající možnost vázat udělení licence na souhlas dopravce s provozováním jiné dopravní služby, změna licence z důvodů veřejného zájmu a další možné intervence. o Pojem základní a ostatní dopravní obslužnosti bude nadále základem pro zajišťování dopravní obsluhy území, budou přetrvávat právní nejasnosti ohledně 7
kompetencí jednotlivých orgánů veřejné správy při zajišťování dopravní obslužnosti. o Vyrovnání formou úhrady prokazatelné ztráty bude v železniční a silniční dopravě odlišné. Pojem prokazatelné ztráty nebude uveden do souladu s nabídkovou cenou vzešlou z nabídkového řízení, které by se mělo stát postupně dominantním způsobem zajišťování veřejných služeb v přepravě cestujících. V průběhu zpracování byla řešena i varianta, že tuto oblast bude nutné řešit i v případě, že by od jiných legislativních řešení bylo upuštěno. o Koordinace objednávky regionální dopravy navzájem a její soulad s nadregionální a místní dopravou bude řešen náhodným způsobem, nebude zajištěna koheze dopravního systému veřejné dopravy na území státu. Lze očekávat prohlubování problémů v hraničních oblastech jednotlivých regionů České republiky. o Varianta není v souladu s vládou schválenou dopravní politikou ČR pro léta 20052013 ani se Strategií podpory dopravní obsluhy území. o Varianta byla odmítnuta cílovou skupinou – dopravci - zastoupenou Svazem dopravy České republiky, který opakovaně vyjádřil podporu legislativního řešení uvedené problematiky a odmítl formu samoregulace. Uvedené řešení bylo negativně přijato ze strany zadavatelů, pro které stávající právní úprava nevytváří dostatečné nástroje pro proces uzavírání smluv na služby ve veřejném zájmu. Uvedená varianta má druhotně negativní dopady na cestující, kdy hrozící prohlubující ztráta integrace bude mít zřejmé dopady na mobilitu na rozhraní jednotlivých regionů ČR. varianta 2 má následující výhody a nevýhody: o Do nového právního předpisu budou promítnuty potřebné adaptace českého vnitrostátního práva na nařízení č. 1370/2007 v rozsahu, který odpovídá cílům regulace. o Varianta je v souladu s vládou schválenou dopravní politikou pro léta 2005-2013 a se Strategií podpory dopravní obsluhy území. o Zásady této varianty byly příznivě přijaty skupinou zadavatelů i dopravců. o Varianta pomíjí příležitost nově upravit v Zákoně některé oblasti veřejných služeb v přepravě cestujících, které v praxi dle vyjádření dotčených skupin způsobují problémy. varianta 2a má obdobné přínosy jako varianta 2, navíc poskytuje možnost zohlednit i vybrané návrhy a požadavky dotčených skupin z praxe. Nevýhodou této varianty je, že je ze všech uvedených variant nejnáročnější z hlediska přípravy. Z výše uvedeného vyplývá, že jako nejlepší varianta byla zvolena varianta 2a, jejíž přínosy – zejména odstranění nejistoty ohledně práv a povinností vyplývajících dotčeným skupinám z Nařízení, zlepšení právní úpravy některých problematických oblastí veřejných služeb v přepravě cestujících apod. – převáží náklady spojené s nutností zpracovávat nový a komplexní zákon.
8
3 Metodická poznámka k této RIA Tato RIA kombinuje adaptaci českého práva na vstup v účinnost nařízení č. 1370/2007 (dále jen Nařízení) a novou úpravu některých oblastí veřejných služeb v přepravě cestujících, které vyplynuly z praktických zkušeností a připomínek dotčených skupin. Vzhledem k tomu, že adaptace právního řádu na Nařízení umožňuje členským státům EU zvažovat alternativní postupy při provádění některých částí Nařízení, bude se tato RIA těmito alternativními postupy zabývat (viz Obrázek 1 níže – okruhy vyznačeny oranžově). Kvantitativní hodnocení (formou modelových dopadů) bylo provedeno zejména v případě věcných okruhů týkajících se dopravního plánování (dopady na veřejné rozpočty, dopady na podnikatelský sektor), standardů (veřejné rozpočty, podnikatelský sektor – zejm. malé a střední podniky a hospodářská soutěž), v případě okruhu týkajícího se role subjektů ve veřejných službách v přepravě cestujících byly vyhodnoceny administrativní náklady spojené s přechodem kontroly nad výkonem samostatné působnosti krajů a obcí při zajišťování dopravní obslužnosti z Ministerstva vnitra na Ministerstvo dopravy. Obrázek 1: Metodika RIA – základní věcné okruhy (s rozdělením na okruhy adaptující právní řád na Nařízení a okruhy vyplývající z potřeb praxe)
V souvislosti s metodikou této RIA je třeba zmínit, že k tomuto Zákonu byly uskutečněny zevrubné konzultace (popsané v závěru této RIA), na nichž byla zastoupena velká část dotčených skupin i odborná veřejnost. V rámci těchto konzultací se uskutečnilo několik jednání pracovních skupin, jejichž součástí bylo hledání optimálního řešení některých problémů, jež má upravit tento Zákon. Zejména se jednalo o obtížně kvantifikovatelné, avšak zásadní problémy, které v každodenní praxi veřejných služeb v přepravě cestujících způsobují komplikace. V rámci jednání pracovní skupiny byly pro jednotlivé okruhy problémů nastaveny možné varianty řešení, členové pracovní skupiny následně diskutovali přínosy a náklady těchto řešení. Tato RIA doprovází závěry pracovní skupiny k jednotlivým okruhům problémů sumarizací a vyhodnocením nákladů a přínosů jednotlivých variant, přičemž podstatným způsobem reflektuje 9
závěry pracovní skupiny (v případech, kdy pracovní skupina dospěla k jednoznačnému závěru). V případě věcných okruhů plánování, role subjektů a soutěž se závěry vyplývající z této RIA v zásadě shodují se závěry pracovní skupiny (v případech, kdy pracovní skupina dospěla k jednoznačnému závěru), v případě věcného okruhu standardy se závěry vyplývající z této RIA od závěrů pracovní skupiny liší.
10
4 Současný stav, popis trhu Zajištění veřejné dopravy má význam především z hledisek sociálního a udržitelného regionálního rozvoje. Dostatečně hustá, spolehlivá a bezpečná infrastruktura vede nejen k rozvoji podnikání a cestovního ruchu, ale také například k rozvoji prostorové soudržnosti v rámci celé republiky a bydlení v obcích. Dopravní síť v České republice je hustá, v rámci Evropské unie máme dokonce nejhustší železniční síť. Veřejná doprava v České republice bývá většinou rozdělována do tří kategorií: Železniční doprava (provozovaná na dráhách celostátních a regionálních) Linková autobusová doprava (silniční doprava veřejnou linkovou dopravou provozovaná na základě licence, kromě licence pro městskou autobusovou dopravu) Městská hromadná doprava (drážní doprava na dráze speciální, tramvajové, trolejbusové, silniční doprava veřejnou linkovou dopravou, provozovaná na základě licence pro městskou autobusovou dopravu). Dále existuje veřejná doprava provozovaná na dráze lanové, na vnitrozemských vodních cestách, zcela mimo veřejné služby v přepravě cestujících stojí veřejná letecká doprava. Podle počtu přepravených osob je ze své podstaty nejpoužívanější městská hromadná doprava, jak ukazuje Obrázek 2. Obrázek 2: Podíl přepravených cestujících (v tis.) a dopravních výkonů (mil. Oskm) v jednotlivých kategoriích veřejné dopravy v roce 2008
177 374
337 770
2 323 761
Železnice (tis. Osob)
Linková autobusová doprava (tis. Osob)
MHD (tis. Osob)
6799 15880 6276
Železnice (mil. Oskm)
Linková autobusová doprava (mil. Oskm)
Zdroj: CSU, předběžné údaje
11
MHD (mil. Oskm)
4.1
Železniční doprava
Cestování vlakem je relativně pohodlné a zároveň dostupné z hlediska ceny (byť obvykle dražší než autobusová doprava) i nádražní infrastruktury. Nejčastějšími problémy tohoto dopravního prostředku z hlediska cestujících bývají zpoždění některých spojů, zejména v dopravní špičce. Železniční infrastruktura v České republice patří mezi nejhustší železniční sítě v Evropské unii. Její hustota je 120 km na tisíc kilometrů čtverečních území3. Rozložení železniční sítě znázorňuje Obrázek 3. Obrázek 3: Železniční síť v České republice
Zdroj: CSU V roce 2007 bylo na území České republiky 9 588 km tratí, z toho 7 757 km jednokolejných. V témže roce bylo v České republice 4 616 vozů osobní dopravy.
4.1.1 Regionální rozložení veřejné železniční dopravy Železniční síť není rozložena v rámci jednotlivých krajů České republiky rovnoměrně. Jak znázorňuje Obrázek 4, největší délka tratí je ve Středočeském kraji, největší hustota tratí je v Praze a Ústeckém kraji.
3
Pro porovnání, např. v Německu a Maďarsku je hustota železnice 90 km/000 km2, ve Velké Británii 70, V Chorvatsku 50 a V Řecku nebo Norsku pouze 20 km/000 km2.
12
Obrázek 4: Provozní délka tratí v km a hustota tratí v km/km2 podle krajů v roce 2007
Zdroj: SŽDC
4.1.2 Struktura provozovatelů veřejné železniční dopravy Většina dopravních služeb v České republice je zajišťována Českými drahami (ČD), existují ale i soukromí dopravci, kteří zpravidla operují na regionálních železničních tratích. Patří mezi ně např. společnosti Viamont, OKD-Doprava, Veolia Transport a Jindřichohradecké místní dráhy. ČD tedy v současné době prakticky mají monopol na provozování osobní železniční dopravy v České republice, což dokumentuje Obrázek 5. Obrázek 5: Údaje znázorňující monopolní postavení ČD drah na trhu
Celkový počet přepravených cestujících v mil. Z toho ČD % podíl ČD na celkovém počtu přepravených cestujících Celkový délka tratí v km Z toho provozuje ČD % podíl ČD na provozovaných tratích
184 233 181 92 98,70% 9 588 9 487 98,90%
Zdroj: ČD, MD, ČSU Přirozený monopol v oblasti poskytování železniční dopravy Situace, kdy jeden provozovatel železniční dopravy má monopol na její provozování, není vůbec neobvyklá. Jedná se o tzv. přirozený monopol, který vzniká, pokud je jedna firma schopná pokrýt nabídku zboží nebo služeb na daném trhu s nižšími náklady, než by se podařilo dvěma nebo více firmám. Tato situace většinou vzniká v případě, kdy vstup na trh vyžaduje obrovskou počáteční 13
investici představující významnou bariéru. Přirozený monopol velmi často vzniká v případech, kde první podnikatel v určité oblasti provede onu první investici a získá tím cenovou výhodu nad potencionální konkurencí. Přirozený monopol většinou vzniká v odvětvích průmyslu, kde fixní výdaje převládají nad variabilními a tím se vytváří možnost využít výhod vzrůstajících výnosů z rozsahu. Typickým příkladem přirozeného monopolu jsou síťová odvětví (distribuce elektrické energie, plynu, pitné vody, nebo právě železnice či, do jisté míry, autobusová linková doprava). Podobná situace není jen v České republice, přirozený monopol na železnici vznikl téměř ve všech státech Evropské unie a dodnes je dřívější národní železniční podnik dominantní např. ve Francii (SNCF) nebo Rakousku (ÖBB). Jedním z důvodů, proč tato situace nastala, je skutečnost, že jedna společnost zároveň spravovala železniční infrastrukturu a poskytovala železniční služby. Jeden ze způsobů řešení problému přirozeného monopolu v železniční dopravě je tedy komunitárním právem (směrnice Rady o rozvoji železnic Společenství 91/440/EHS) vyžadované oddělení těchto dvou činností do dvou rozdílných institucí. Tento způsob reformy byl akceptován i v České republice, kde byla železniční infrastruktura oddělena od provozování železniční dopravy a vložena do nové instituce – Správy železniční dopravní cesty, státní organizace (SŽDC). SŽDC tak poskytuje přístup k dopravní cestě. Na trhu železniční nákladní dopravy operuje již větší množství konkurenčních firem, v rámci železniční osobní dopravy teprve dochází k postupnému otevírání trhu. Momentálně Ministerstvo dopravy uvažuje o otevření 75% dálkových spojů i pro konkurenty ČD. České dráhy, a.s. Obrázek 6 znázorňuje organizační strukturu Českých drah (ČD) s dceřinými společnostmi. Obrázek 6: Struktura skupiny ČD a jejích dceřiných společností k 1. 6. 2009
Zdroj: ČD Osobní železniční přepravou se zabývá část skupiny ČD, která je největším českým železničním přepravcem a smluvním provozovatelem na převážné většině tratí na území České republiky. 14
Hlavními odběrateli služeb ČD v osobní přepravě jsou kraje a stát zastoupený Ministerstvem dopravy. K oddělení osobní a nákladní dopravy došlo 1. prosince 2007 vyčleněním nákladní dopravy do samostatně hospodařící dceřiné společnosti ČD Cargo, a.s., což je znázorněno na předchozím Obrázku. Jak již bylo zmíněno výše, důležitým krokem ovlivňujícím strukturu ČD bylo vyčlenění činnosti správy železniční dopravní cesty do samostatného subjektu SŽDC, který zůstal státní organizací. V dnešní době je vztah mezi ČD a SŽDC takový, že ČD poskytují smluvní zajištění řízení provozu a platbu za použití dopravní cesty a naopak SŽDC to kompenzují poskytnutím přístupu k dopravní cestě a přidělením její kapacity a úhradou za plnění dle uzavřených smluv. V tomto roce by navíc mělo dojít k převodu řízení provozu z ČD na SŽDC, ale není jisté, zda bude tento termín dodržen. Do osobní dopravy České dráhy v roce 2007 investovaly 3,2 mld. Kč, do obnovy vozového parku přes 2,5 mld. Kč.
4.2 Linková autobusová doprava Druhým druhem veřejné osobní dopravy je linková autobusová doprava. Pro tu je významná infrastruktura silnic a dálnic. V roce 2007 bylo v České republice celkem 55 584 km silnic a dálnic. Jejich rozložení v rámci České republiky znázorňuje Obrázek 7. Obrázek 7: Dálniční a silniční síť v České republice
Zdroj: CSU Nejvytíženější dálnicí v České republice je D1 vedoucí z Prahy do Brna, kde v nejvytíženějším místě projede až 98 200 vozidel během 24 hodin. Další dostavěné dálnice jsou, D2, D3, D5, D8 a D11. Další úseky již existujících dálnic a nové komunikace jsou v současnosti ve výstavbě, do níž 15
jsou každoročně investovány prostředky v řádu desítek miliard korun. Podrobné rozdělení délky pozemních komunikací na km2 rozlohy rozdělených podle krajů nabízí Obrázek 8.
Obrázek 8: Délka pozemních komunikací v km a hustota pozemních komunikací v km/ km2 v krajích České republiky v roce 2007
Zdroj: ŘSD Z pohledu hustoty silnic je nejlépe vybavený Středočeský kraj. Pokud se podíváme na dálniční síť, jsou na tom nejhůře Karlovarský kraj, Liberecký kraj a Zlínský kraj, přes jejichž území nevede žádná dálnice. V jednotlivých krajích jsou naplánované stavby dalších pozemních komunikací, které by měly dopravu v jednotlivých krajích zkvalitnit. Např. Královéhradecký a Pardubický kraj by měla propojit rychlostní komunikace R35, v Jihočeském kraji se počítá s dostavbou D3 a dopravu v Karlovarském kraji by měla posílit plánovaná R6.
4.2.1 Přeprava cestujících veřejnou autobusovou linkovou dopravou Počet přepravených cestujících linkovou autobusovou dopravou od roku 1996 výrazně klesal. Na druhé straně, přepravní výkony uváděné v osobokilometrech se téměř nezměnily. Přibližně o 7 km vzrostla průměrná přepravní vzdálenost cestujících.
16
Obrázek 9: Vývoj počtu cestujících veřejnou autobusovou linkovou dopravou od roku 1996 do 2008
Zdroj: CSU
4.2.2 Struktura provozovatelů linkové autobusové dopravy Trh s autobusovou dopravou se, stejně jako železniční přeprava, vyznačuje jistou mírou monopolizace. Nicméně v současné době pouze v některých regionech působí jedna dominantní společnost, kterou doplňují malé společnosti, přičemž v ostatních regionech je trh rozdělen mezi více dopravců. Tato situace se nazývá monopol s konkurenčním lemem. V rámci osobní dopravy zde působí výrazně více firem než v železniční dopravě, ve Středočeském kraji provozuje veřejnou linkovou autobusovou dopravu cca. 34 dopravců, kteří obsluhují celkem 598 linek veřejné dopravy, v Plzeňském kraji je pouze 57 linek, které obsluhují jen 3 dopravci, velikost konkurence je tedy v každém kraji jiná. Trh funguje pod dohledem regionální správy, která řídí udělování licencí na dopravní trasy a reguluje výši maximálního jízdného. Od 1. ledna 2007 jsou čeští autobusoví dopravci povinni platit mýtné na vybraných dálnicích a rychlostních silnicích, od 1. ledna 2008 i na některých silnicích 1. třídy. Toto opatření mělo silný dopad na linkové autobusové dopravce, zejména meziregionální, kteří využívají hlavně dálnice a rychlostní silnice a vybrané silnice 1. třídy. Vliv na dopravce, zajišťující dopravní obslužnost je nižší, vzhledem k menší přepravní vzdálenosti služeb v rámci dopravní obslužnosti a zčásti i vlivem narůstajícího využití páteřního charakteru železnice. V roce 2004 v České republice provozovalo autobusovou a autokarovou dopravu přes 3 tisíce společností, které se dají rozdělit do kategorií podle počtu vozidel sloužících k přepravě osob; 1 vozidlo 17
2 – 10 vozidel 11 – 50 vozidel více jak 50 vozidel Nejvíce podnikatelů v tomto sektoru jsou malí dopravci, kteří vlastní méně než 10 vozidel a pouze 33 největších společností vlastnilo v roce 2004 více jak 50 autobusů. Většina těchto velkých provozovatelů vznikla po rozdělení ČSAD, někteří dopravci byli převzati zahraničními investory. V závazku veřejné dopravy provozuje v současnosti veřejnou autobusovou dopravu 120 dopravců (údaj MD), kteří celkem disponují 6 333 autobusy (k 31.12.2008 údaj ČSAD SVT Praha s.r.o.). Bývalá ČSAD Československá státní automobilová doprava byla společnost zajišťující autobusovou dopravu a dopravu nákladními automobily. V roce 1994, kdy došlo k otevření silničního dopravního trhu soukromým a nestátním dopravcům, došlo k transformaci ČSAD na akciové společnosti a poté jejich privatizaci. Icom transport Společnost ICOM transport, a.s. spojuje více dopravních společností, mezi nimiž jsou i uvedené firmy s označením ČSAD. Má 850 autobusů a obsluhuje Jihočeský kraj, Jihomoravský kraj, Královéhradecký kraj, Olomoucký kraj, Plzeňský kraj, Pardubický kraj, Středočeský kraj a kraj Vysočina. Arriva Arriva je mezinárodní autobusový dopravce, který v České republice provozuje firmy Transcentrum Bus s.r.o., Bosák Bus s.r.o. a Osnado spol s.r.o. Tyto firmy zajišťují dopravu ve Středočeském, Libereckém a Královéhradeckém kraji. Arriva v České republice vlastní 280 autobusů a má 425 zaměstnanců. Veolia Transport Skupina Veolia Transport zahrnuje několik dceřiných společností provozujících autobusovou dopravu v jednotlivých krajích ČR, tedy Veolia Transport Morava a.s., Veolia Transport Praha s.r.o., Veolia Transport Teplice s.r.o. a Veolia Transport Východní Čechy a.s. Skupina vlastní téměř 1500 autobusů. NedRailways Společnost NedRailways je nizozemská společnost, která na konci roku 1998 převzala českého autobusového dopravce PROBO TRANS BEROUN, spol. s r.o. Jedná se o společnost, která provozuje 120 autobusů (na regionální, nadregionální i městské úrovni) zejména v okolí Prahy a má přibližně 200 zaměstnanců. Student Agency Student Agency, s. r.o. nepatří mezi největší autobusové dopravce v České republice, nicméně provozuje dopravu na nejlukrativnějších tratích v České republice. Má 95 autobusů, což je pouze 0,46% podíl na počtu autobusů a provozuje dopravu na těchto linkách: Brno-Praha Český Krumlov-Praha 18
Karlovy Vary-Praha Liberec-Praha Ostrava-Praha Plzeň –Praha Zlín-Praha Na trhu linkové autobusové přepravy dosahuje tržního podílu 1 %, přičemž ročně převeze přibližně 4 mil. cestujících.
4.3 Městská hromadná doprava V České republice je pravidelná městská hromadná doprava (MHD) zajištěna ve většině velkých měst. Je určena k zajištění dopravní obsluhy na území městských aglomerací, proto je často provozována městskými podniky. Jinou možností je provozování soukromou firmou, která dostává určitou část příjmu ve formě dotací od města. MHD může zahrnovat dopravu autobusem, tramvají, trolejbusem, metrem, lanovkou nebo přívozy. Městskou hromadnou dopravu většinou v každém městě provozuje pouze jeden subjekt, pokud je jich více tak jeden má dominantní postavení (např. Dopravní podnik hlavního města Prahy v rámci Pražské integrované dopravy). Jak je zřejmé z následujícího grafu, nejvíce cestujících bylo v rámci MHD v České republice přepraveno autobusy, nejméně tramvajemi. Obrázek 10: Počty přepravených cestujících MHD podle druhu dopravního prostředku v roce 2007
Zdroj: Ročenka dopravy 2007 Nejvýznamnějším provozovatelem městské hromadné dopravy na území České republiky je akciová společnost Dopravní podnik hl. m. Prahy (DPP). DPP má ve svém vozovém parku 1 120 autobusů a 470 tramvají. V roce 2008 měl DPP 11 518 zaměstnanců. MHD často funguje jako součást integrovaného dopravního systému (IDS). V současné době v České republice fungují následující dopravní systémy s různým stupněm integrace: 19
Pražská integrovaná doprava Středočeská integrovaná doprava Českobudějovická integrovaná doprava IDS Tábor Integrovaná doprava Plzeňska Integrovaná doprava Karlovarského kraje Integrovaný dopravní systém Libereckého kraje Jablonecký regionální integrovaný dopravní systém Východočeský dopravní integrovaný systém Integrovaná regionální doprava Královéhradeckého kraje Integrovaný dopravní systém Jihomoravského kraje Integrovaný dopravní systém Olomouckého kraje Zlínská integrovaná doprava Ostravský dopravní integrovaný systém
5 Vymezení a identifikace problémů veřejné dopravy Na základě příslušných ustanovení drážního zákona a zákona o silniční dopravě a prováděcích předpisů k nim jsou především kraje a dále pak stát a obce oprávněni poskytovat úhradu tzv. prokazatelné ztráty dopravcům, kteří provozují osobní dopravu v režimu závazků veřejné služby. Oba zákony vycházejí z konceptu tzv. „dopravní obslužnosti“, která je prioritně zajišťována kraji, předmět jejich úpravy je však jinak v zásadě odlišný, regulují především vstup do odvětví drážní nebo silniční dopravy a stanoví technické podmínky provozování drážní dopravy. Právní úprava zajišťování dopravní obslužnosti a poskytování úhrady prokazatelné ztráty byla do těchto zákonů zapracována v souvislosti s nařízeními Rady (EHS) č. 1191/69 a č. 1107/70 a tato nařízení jsou novou právní úpravou na úrovni práva ES rušena. Právní úprava stejné problematiky, tedy použití veřejných prostředků pro zajištění dopravní obslužnosti, provedená souběžně ve dvou zákonech pak v důsledku následných novelizací začíná vykazovat neodůvodněné rozdíly. Nedostatečná ochrana investic poskytovatelů dopravních služeb. Nezajištění flexibility v procesu zadávání dopravních služeb ve výjimečných případech (případ ohrožení dodávky, zakázky menšího druhu se snahou snížit administrativní náklady apod.). Nekoordinované překrývání nebo naopak odmítání objednání určité dopravní služby. Nízká míra spolupráce mezi jednotlivými zadavateli zajišťování dopravy za účelem poskytnutí efektivních a hospodárných služeb, nedostatečná provázanost železniční a autobusové sítě a jejich vzájemné překrývání a zdvojování. V rámci veřejné dopravy se objevují dvě skupiny, dopravci zajištující dopravní obslužnost v rámci závazku a mimo závazek. Mimo závazek veřejné služby jsou provozovány vlaky SuperCity a některé autobusové spoje zejména dálkového charakteru. Z tohoto hlediska je prvním nutným krokem systémové vymezení hranic mezi těmito oblastmi. Zákon o veřejných službách se zabývá těmi dopravními službami, které jsou provozovány na základě smlouvy o veřejné službě. 20
Nedostatečná interoperabilita systémů odbavení cestujících. Neřešení těchto problémů povede k přetrvávajícím disproporcím v zacházení s jednotlivými subjekty na trhu veřejné dopravy a k jeho distorzi a na tomto základě k neuspokojení poptávky po veřejné dopravě. To může mít za následek vznik či prohloubení návazných sociálních, ekologických či regionálních problémů.
5.1 Sociální hledisko
Z pohledu občana je zásadní možnost dopravit se do zaměstnání, škol, zdravotnických zařízení apod. Pokud nemá k dispozici osobní automobil, je pro něj veřejná doprava jedinou možností přepravy. Z tohoto hlediska se diskutují následující problémy: Stárnutí obyvatelstva: starší spoluobčané a občané v důchodovém věku nejčastěji využívají právě veřejnou dopravu. Zde je navíc zásadní rozdíl mezi obyvatelstvem ve městech a na venkově, kde je starších lidí více. Přeprava zdravotně postižených Nedostatečná nabídka služeb veřejné dopravy plynoucí z nerespektování výše zmíněných problémů zvýší diskriminaci relevantních skupin obyvatel.
5.2 Životní prostředí Pokud srovnáme produkci emisí ve veřejné a individuální automobilové dopravě, zjistíme, že veřejná doprava je ekologicky mnohem šetrnější4. Veřejná doprava je šetrnější i z hlediska hluku. Proto je při porovnání s individuální automobilovou dopravou přijatelnější vzhledem ke snaze o zajištění maximálně tiché a klidné dopravy ve městech. Vzhledem k počtu automobilů sloužících k individuální dopravě je dosažení tohoto cíle velmi obtížné. V poslední době je často diskutovaný problém klimatických změn a vliv člověka na tento vývoj. Z tohoto hlediska je veřejná doprava také šetrnější. Nízká podpora sektoru veřejné dopravy ve formě jasného a transparentního právního prostředí apod. tak může způsobit významné ekologické škody a vést k dalšímu nárůstu preference individuální automobilové dopravy (i přes značné výhody využívání veřejného dopravního systému stoupá počet osob dávajících přednost individuální automobilové dopravě, počet cestujících, kteří využili veřejnou dopravu, naopak od roku 2000 klesl). Obrázek 11: Vývoj využívání veřejné a individuální automobilové dopravy
4
viz. např. IRU (2004), Selected recent statistics on bus and coach transport in Europe, 2004 21
Zdroj: Ročenka dopravy 2007
5.3 Regionální rozvoj Kvalita, hustota a dosah veřejné dopravy má enormní vliv na rozvoj jednotlivých regionů a vznik potenciálních disproporcí mezi nimi. Dopravní síť má vliv na zaměstnanost a vysídlování obyvatel z dopravně špatně obsluhovaných oblastí. Stejně jako v platné úpravě se proto definice dopravní obslužnosti zaměřuje na zabezpečení dopravy po všechny dny v týdnu. Doprava má tedy vliv na regionální a udržitelný rozvoj měst a přispívá k prostorové soudržnosti území republiky.
5.4 Ekonomické hledisko
Ve veřejných službách v přepravě cestujících platí více než jinde pravidlo kvalita krát kvantita rovná se konstanta. Úprava veřejných služeb v přepravě cestujících musí hledat rovnováhu mezi zájmy cestujících – co se týče komfortu přepravy – a mezi omezenými zdroji, které jsou k financování veřejných služeb v přepravě cestujících k dispozici. Veřejná doprava má pozitivní dopady na rozvoj podnikání: Podniky musí být kvůli zákazníkům i zaměstnancům na místech s dobrou dopravní obslužností. Veřejné služby v přepravě cestujících jsou odvětvím, v němž je možné dosahovat významných výnosů z rozsahu, což vede (jako ostatně nu většiny síťových odvětví) k formování přirozených monopolů v tomto odvětví. Vzhledem k tomu, že monopolní situace vytváří obvykle ekonomické neefektivity, je vhodné podporovat v odvětví veřejné dopravy konkurenci a zvýšenou účast malých a středních podniků.
5.5 Struktura cílů dopravní politiky Obrázek 12: Cíle dopravní politiky na strategické a operativní úrovni
22
Zdroj: Dopravní politika České republiky pro léta 2005 až 2014, Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007
6 Okruh dotčených subjektů Uvedená problematika se primárně týká tří základních skupin: cestujících, dopravců a zadavatelů dopravních služeb. Schéma dotčených subjektů na příkladu autobusové dopravy ukazuje následující obrázek. Obrázek 13: Subjekty autobusové dopravy
23
6.1 Cestující
Jejich cílem je naplnění potřeby přemístění za minimální cenu, minimální čas a při určité úrovni komfortu v čase vzniku přepravní potřeby; vzhledem k tomu, že v České republice neexistuje oficiální sdružení cestující veřejnosti, jsou tyto zájmy zastoupeny Ministerstvem dopravy. Cestující posuzují nabídnutou dopravu podle následujících kritérií: kvalita o bezpečnosti o komfort o spolehlivost cena Cestující se dále dají rozdělit do určitých charakteristických skupin, jejichž složení a velikost výrazně ovlivňuje potřeby veřejné dopravní sítě. Ty se odvíjí od hustoty obyvatel v rámci krajů České republiky, kterou znázorňuje následující obrázek.
Obrázek 14: Rozdělení krajů České republiky podle hustoty obyvatel v roce 2007
24
Zdroj: CSU Z tohoto obrázku je patrné, že nejhustší osídlení, a tedy i největší potřeba husté dopravní sítě, je v Praze a Moravskoslezském kraji. Naopak, hustota menší než 100 osob na km2 je v Plzeňském, Karlovarském, Jihočeském kraji a na Vysočině. Je zřejmé, že nejlepší dopravní síť je ve městech, kde funguje městská hromadná doprava. Další důležitou charakteristikou z hlediska dopravy je sociální rozdělení obyvatelstva na důchodce, studenty a děti a zdravotně či tělesně postižené občany. K tomuto rozdělení vedou dva důvody, a sice že tyto skupiny obyvatel jsou nejvíce závislé na síti veřejné dopravy a ve většině případů mají právo na zlevněné jízdné. Poměr občanů v důchodovém věku k celkovému obyvatelstvu podle krajů nabízí obrázek 15.
Obrázek 15: Srovnání počtu občanů v důchodovém věku a celkového počtu obyvatel podle krajů v roce 2007
25
Zdroj: CSU Z tohoto grafu vyplývá, že Zlínský kraj, má největší podíl občanů v důchodovém věku, kteří tvoří více než 26% obyvatelstva. Naopak v Praze je tento poměr zdaleka nejmenší. V souvislosti s problémem stárnutí populace je očekáván významný nárůst podílu seniorů na celkové populaci, do roku 2030 dokonce více než dvojnásobný, jak ukazuje obrázek 16. Obrázek 16: Vývoj podílu populace seniorů na celkové populaci a predikce do budoucna
Zdroj: http://demografie.info/ Z hlediska dopravy jsou však důležité i skupiny obyvatel jako studenti a děti či zdravotně postižení, tedy skupiny, které mají právo na slevu jízdného5. Patří sem i osoby se zdravotním a tělesným postižením, pro ty je ale často nutné vyčlenit v dopravních prostředcích speciální místa, v případě silného postižení je zapotřebí i speciálních vozů nebo instalace jiného zařízení. 5
V rámci této analýzy byli vynechání představitelé státní moci, některé orgány státní správy a soudci, kteří mají právo na slevy podle zákona č. 236/1995 Sb.
26
Obrázek 17: Rozložení obyvatel České republiky na občany v důchodovém věku, studenty, děti do 15 let a držitelé průkazů TP, ZTP a ZTPP v roce 2005
Zdroj: CSU,MPSV
6.2 Dopravci
Jejich dlouhodobým cílem je obecně podnikat s dlouhodobou maximalizací zisku; v procesu projednávání byli dopravci zastoupeni představiteli Svazu dopravy a dalšími sdruženími dopravců. Pokud se dopravci rozhodují o vstupu či setrvání na trhu, posuzují především následující faktory: ziskovost přístup na trh administrativní náklady investiční plánování (včetně možnosti účastnit se výběrových řízení na závazek veřejné služby v přepravě cestujících a získat tak možnost žádat o podporu z dotačních programů MD na obnovu vozidel veřejné dopravy) Kritériem rozdělení dopravy je způsob dopravy, tedy autobusová doprava, železniční doprava a městská hromadná doprava. Četnost užití jednotlivých způsobů dopravy udává následující obrázek. V závazku veřejné služby v přepravě cestujících působilo v roce 2008 méně než dvě stovky dopravců.
Obrázek 18: Podíl přepravených cestujících (v tis.) a dopravních výkonů (mil. Oskm) v jednotlivých kategoriích veřejné dopravy v roce 2008
27
177 374
337 770
2 323 761
Železnice (tis. Osob)
Linková autobusová doprava (tis. Osob)
MHD (tis. Osob)
6799 15880 6276
Železnice (mil. Oskm)
Linková autobusová doprava (mil. Oskm)
MHD (mil. Oskm)
Zdroj: CSU, předběžné údaje
Nejvíce cestujících, skoro 80%, bylo přepraveno městskou hromadnou dopravou. Veřejnou autobusovou dopravou je přepraveno téměř dvakrát více osob než po železnici, nicméně dopravní výkony na osobu (Oskm) jsou u obou druhů dopravy téměř vyrovnané, železnice přepraví přibližně o 500 mil. Oskm více než linková autobusová doprava.
6.3 Organizátoři, zadavatelé Jejich obecným cílem je zajistit, aby přepravní služby v obecném zájmu byly provozovány v požadovaném rozsahu a kvalitě za minimální finanční vyrovnání; v rámci projednávání návrhu zákona zastupují úlohu objednatele jednotlivé obce, kraje, organizátoři integrovaných dopravních systémů (ROPID, KORDIS, KODIS, OREDO) a MD za sektor nadregionální dopravy. Uvedené zájmové skupiny byly zapojeny do řešení v průběhu zpracování návrhu. Organizátoři při posuzování jednotlivých nabídek na provozování veřejné dopravy posuzují: administrativní náklady transparentnost hospodárnost kvalitu dostupnost Železniční doprava je dotovaná ze státního rozpočtu a z rozpočtů krajů. Oproti tomu autobusová linková doprava je dotovaná z rozpočtů krajů a obcí. Městská hromadná doprava je dotována ze zdrojů měst. Pro srovnání, roční dotace Pražského magistrátu na MHD přesahují 12 mld. Kč. Názornější přehled o výši přidělených dotací nabízí následující graf: Obrázek 19: Dotace do pravidelné veřejné přepravy osob podle zdrojů v roce 2007
28
Zdroj: Ministerstvo dopravy
29
7 Věcná část RIA 7.1 Standardy 7.1.1 Standardy kvality dopravní obslužnosti Současný stav, popis problému Jedním z cílů evropské i české národní dopravní politiky v oblasti osobní dopravy je snaha o zajištění kvalitních přepravních služeb pro cestující – a to nejen na mezinárodních dopravních spojích, ale i na všech typech vnitrostátních spojů, včetně městské hromadné dopravy. Podrobně je tento cíl vyjádřen i v odstavci 4 preambule Nařízení č. 1370/2007, který cituje Bílou knihu Evropské komise z roku 2001 „Evropská dopravní politika do roku 2010: čas rozhodnout“. Tento dokument stanoví, že cílem evropské dopravní politiky je zaručit: bezpečné, účinné, vysoce kvalitní služby v přepravě cestujících. Pouze kvalitní služby v přepravě cestujících jsou schopny efektivně konkurovat osobní automobilové dopravě, jejíž nárůst (který znázorňuje Obrázek 20, projekci do budoucna pak Obrázek 21) je v posledních letech provázen zvýšenou intenzitou řady negativních průvodních jevů dopravy, jako jsou např.: nárůst emisí NOx a dalších výfukových plynů, zhoršování klimatických změn (podíl dopravy na celkových emisích skleníkových plynů je v EU cca. 21%), dopravní zácpy a kongesce, ohrožení pro veřejného zdraví (plynoucí z výše uvedených jevů), plýtvání energiemi a neobnovitelnými zdroji. Obrázek 20: Počet registrovaných osobních automobilů mezi roky 2000 a 2007
30
Zdroj: Ročenka dopravy ČR 2007 Obrázek 21: Projekce složení služeb v přepravě cestujících podle druhu dopravy
Letecká Železniční Veřejná doprava Osobní automobily
Zdroj: EK(2006): Impact Assessment of the Communication “Keep Europe Moving” Sustainable mobility for our continent. Mid-term review of the European Commission’s 2001 Transport White Paper Mezi základní složky kvalitních služeb v přepravě cestujících byly při konzultacích k tomuto zákonu zařazeny následující:6 dostupnost, přístupnost (a to zejména pro osoby se zdravotním postižením, osoby se sníženou schopností pohybu a orientace, důchodce, matky s dětmi atp.), technický stav vozidel a jejich konstrukce, přesnost a spolehlivost, poskytování informací, ekologické a environmentální parametry vozidel, parametry související s odbavováním cestujících, prodejem jízdenek apod., pohodlí a komfort přepravy pro cestující. Podle výše citované Bílé knihy Evropské komise z roku 2001 „Evropská dopravní politika do roku 2010: čas rozhodnout“ by kvalitní služby měly být zaručeny prostřednictvím „regulované hospodářské soutěže… a to s ohledem na sociální a environmentální faktory a faktory regionálního rozvoje, nebo s cílem nabídnout zvláštní tarifní podmínky určitým kategoriím cestujících, například důchodcům, a odstranit nerovnosti mezi dopravními podniky z různých členských států, které mohou vést k podstatnému narušení hospodářské soutěže.“
6
Program obnovy vozidel veřejné dopravy Ministerstva dopravy (tento program byl Evropskou komisí zaevidován pod číslem N 350/2007 a rozhodnutím K(2008)1340 final ze dne 16. dubna 2008 prohlášen za slučitelný se společným trhem podle čl. 73 Smlouvy o založení ES a čl. 14 nařízení (EHS) č. 1191/69) uvádí jako své hlavní cíle podporu služeb obecného hospodářského zájmu s ohledem na zvýšení ochrany životního prostředí a podporu přístupnosti vozidel veřejné dopravy pro osoby se sníženou schopností pohybu a orientace. Plněním uvedených cílů bude dosaženo zvýšení bezpečnosti a spolehlivosti systému veřejné dopravy, zatraktivnění veřejné dopravy vůči individuální dopravě, snížení škodlivých emisí na jednotku dopravního výkonu, rozvoj ekologických pohonů vozidel, úspory neobnovitelných zdrojů, úspory pohonných hmot na jednotku dopravního výkonu, zlepšení přístupnosti vozidel pro osoby se sníženou schopností pohybu a orientace.
31
Tradičním nástrojem k zajišťování kvality – a to nejen v oblasti služeb v přepravě cestujících – je nastavení a důsledné vynucování standardů kvality. V současné době existuje v evropském i v českém právu celá řada standardů, které upravují jednotlivě některé složky kvality služeb v přepravě cestujících (viz tabulka níže). Typ standardu
Norma
Informační standardy Železniční doprava – informační standardy pro Nařízení EP a Rady č. 1371/2007 (možnost 5cestující letého přechodného období) Autobusová doprava – informační standardy
Nařízení se připravuje, k dispozici IA pod číslem SEC(2008) 2953
Přístupnost pro osoby se zdravotním postižením, osoby se sníženou schopností pohybu a orientace7 Železniční doprava – informační standardy pro Nařízení EP a Rady č. 1371/2007 (možnost 5 cestující letého přechodného období) Autobusová doprava – informační standardy
Nařízení se připravuje, k dispozici IA pod číslem SEC(2008) 2953
Městská hromadná doprava
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/85/ES
Environmentální a ekologické standardy Autobusová a městská hromadná doprava
Směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2009/33/ES o podpoře čistých a energeticky efektivních vozidel – netransponována
Konstrukční a technické standardy vozidel Železniční doprava Autobusová doprava Ostatní kolejová doprava
Předpisy o technické kontrole (zejm. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích)
Jak vyplývá z výše uvedeného citátu z preambule nařízení č. 1370/2007, je účelem nařízení zajistit poskytování dopravních služeb obecného zájmu, které jsou mj. kvalitnější než dopravní služby, které by mohly zajistit samotné tržní mechanismy. Podle nařízení je tedy úkolem regulátora i příslušných orgánů, pověřených zajištěním dopravní obslužnosti, vyžadovat, aby provozovatelé veřejných služeb splňovali určité normy kvality – vyšší, než jaké by byl schopen dodat neregulovaný trh. Otázky pro hodnocení dopadů regulace jsou tedy následující: Jaké standardy kvality služeb v přepravě cestujících, resp. kvality dopravní obslužnosti, je třeba uvést do českého práva (buď proto, že to vyžaduje evropská legislativa nebo proto, že to vyžaduje praxe – požadavek na zavedení standardů vyplynul z konzultací)? Jaký způsob implementace standardu do českého práva je nejefektivnější? Jakým způsobem by měl být standard upraven v obecné rovině a jakým způsobem by měl být konkretizován? 7
Zde by bylo možno doplnit ještě standardy přepravy dětských kočárků – nicméně ty jsou již obsaženy v přepravních řádech a v rámci konzultací nebyl požadavek na zavedení těchto standardů prosazován.
32
Jaké budou náklady konkrétních standardů a kdo je zaplatí? Níže uvedené schéma popisuje rozhodovací proces při hledání odpovědí na výše uvedené otázky a demonstruje, ve které fázi rozhodování hraje svou roli hodnocení dopadů regulace. Obrázek 22: Schéma rozhodovacího procesu o zavedení/nezavedení standardu Výsledek konzultací – výběr standardů dle zkušeností z praxe a dle evropského práva
ANO Povinnost vyplývá z nařízení Převzít z nařízení
Standard Je povinnost implementovat standard do českého práva bez NE implementační volnosti? Povinnost vyplývá ze Je povinnost implementovat standard do českého práva, ale s směrnice implementační volností? Transponovat
NE
ANO
Existuje kladný čistý přínos ze zavedení standardu v konkrétní podobě do zákona?
ANO Převést konkrétní standard do zákona
NE
NE
Existuje kladný čistý přínos ze zavedení standardu v obecné podobě do zákona?
ANO Převést obecný standard do zákona
Existuje kladný čistý přínos ze zavedení standardu v konkrétní podobě do zákona?
NE Existuje kladný čistý přínos ze zavedení standardu v jinou formou?
ANO
ANO
Převést obecný standard do zákona
Převést konkrétní standard do zákona
Možnost doplnit standard zavedený do zákona v obecné podobě dalším dokumentem, který by jej konkretizoval
NE
Volba optimální formy zavedení standardu
Metodický pokyn
Vyhláška nebo nařízení
Stanovisko
Nezavádět
Na základě výše uvedeného a rovněž na základě výsledků konzultací s odborníky na problematiku osobní přepravy byly vyhodnoceny jako standardy, jež by bylo vhodné v nějaké formě zavést, následující: Informační standardy (informační systémy pro cestující – zpoždění, výluky aj.; někteří odborníci řadí pod tyto standardy i standardy elektronického odbavení cestujících – pro účely této RIA bylo však elektronické odbavení cestujících vyčleněno do samostatné podkapitoly) Standardy přepravy osob se zdravotním postižením, osob se sníženou schopností pohybu a orientace Konstrukční standardy Technické standardy Ekologické a environmentální standardy
33
Stanovení cíle a rizik jednotlivých standardů Obrázek 23: Schéma cílů a rizik jednotlivých standardů
Výše uvedené schéma ilustruje základní cíle a rizika spojená se zavedením jednotlivých standardů/skupin standardů. Jednotícím cílem, který spojuje většinu výše uvedených standardů, je zabezpečení jedné ze složek kvalitních služeb v přepravě cestujících, kterou je komfort cestujících. Rizikem, které je většině výše uvedených standardů společné, je možnost vytvoření 34
bariér vstupu na trh a s tím související omezení hospodářské soutěže v oblasti služeb v přepravě cestujících. Toto riziko bylo identifikováno i v řadě hodnocení dopadů zpracovaných Evropskou komisí. Například SEK(2008)2954 popisuje následujících 5 možností zavedení standardů pro autobusovou dopravu (práva cestujících, nediskriminační přístup k osobám se zdravotním postižením): 1. zachování současného stavu, 2. scénář standardní ochrany („Právní akt Společenství zavádějící obecný rámec, který stanoví minimální pravidla ochrany a případně konsoliduje/mění a/nebo zjednodušuje stávající právní předpisy Společenství nebo vnitrostátní právní předpisy.“ - obecné), 3. scénář vyšší ochrany pro mezinárodní, resp. mezinárodní a vnitrostátní dopravu („Právní akt Společenství, který stanoví práva cestujících v mezinárodní autobusové a autokarové dopravě.“ – konkrétní), 4. scénář zahrnující samoregulaci ze strany autobusových a autokarových dopravců. SEK(2008)2954 hodnotí dopad jednotlivých výše uvedených možností následovně: „Vzhledem ke struktuře autobusové a autokarové dopravy budou mít navrhovaná opatření dopad na malé a střední podniky. Možnosti č. 1 a č. 4 by nevedly k žádné nové zátěži malých a středních podniků. Zatímco možnost č. 2 bude znamenat poměrně mírné náklady…, dopad možnosti č. 3 by byl významný s ohledem na náklady na vozový park zahrnující vozidla přístupná pro zdravotně postižené osoby a osoby s omezenou schopností pohybu a orientace.“ Vzhledem k tomu, že preambule nařízení č. 1370/2007 stanoví v odst. 9 zájem na ochraně zájmů malých a středních podniků v oblasti veřejných služeb v přepravě cestujících: „Aby mohly organizovat veřejné služby v přepravě cestujících způsobem nejlépe odpovídajícím potřebám veřejnosti, musí mít všechny příslušné orgány možnost volně vybrat provozovatele veřejných služeb, s ohledem na zájmy malých a středních podniků, za podmínek stanovených tímto nařízením.“, je třeba, aby dopady zavedení standardů na malé a střední podniky působící v přepravě cestujících byly pečlivě vyhodnoceny. Hlavní dotčené subjekty Hlavní dotčené subjekty Cestující Zadavatelé, organizátoři Výrobci autobusů a jiných dopravních prostředků osobní veřejné dopravy Veřejné rozpočty Dopravci v závazku veřejné služby a dopravci mimo závazek Dopravci – malé a střední podniky a dopravci – velké podniky
Varianty Před specifikací jednotlivých variant řešení otázky standardů kvality služeb v přepravě cestujících je třeba na základě výše uvedeného rozhodovacího schématu (Obrázek 2) rozhodnout, které standardy jsou relevantní pro implementaci do českého práva tímto zákonem a budou tedy hodnoceny v rámci této RIA. Ekologické a environmentální standardy: o Povinnost implementovat do českého práva bez implementační volnosti? V zásadě ano – směrnice EP a Rady č. 2009/33/ES o podpoře čistých a energeticky efektivních vozidel poskytuje pro oblast silničních vozidel velice 35
přesný popis, jakým mají být environmentální dopady zohledňovány o Povinnost vyplývá ze směrnice? Ano – směrnice EP a Rady č. 2009/33/ES o podpoře čistých a energeticky efektivních vozidel nařizuje zohlednění ekologických standardů ve veřejné dopravě – tj. minimální ekologické standardy budou touto směrnicí upraveny o Směrnice byla transponována? Ne – nicméně vzhledem k závazkům ČR k EU transponována bude o Je tedy třeba implementovat konkrétní ekologické a environmentální standardy do tohoto zákona? Ne – neboť minimální standardy budou do českého práva transponovány v rámci transpozice směrnice EP a Rady č. 2009/33/ES o podpoře čistých a energeticky efektivních vozidel Konstrukční standardy: o Povinnost implementovat do českého práva bez implementační volnosti? Ne o Povinnost implementovat do českého práva s implementační volností? Ne o Je tedy třeba implementovat konkrétní konstrukční standardy do tohoto zákona? Ne – neboť již jsou konkretizovány v právních předpisech, které se zabývají vozidly v jednotlivých oblastech dopravy. Standardy přepravy osob se zdravotním postižením, osob se sníženou schopností pohybu a orientace: o Povinnost implementovat do českého práva bez implementační volnosti? Ano – železniční doprava (nařízení č. 1371/2007), MHD (směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/85/ES) o Povinnost implementovat do českého práva – implementační volnost? Ne autobusová doprava – nicméně připravuje se nařízení EK o právech cestujících v autobusové dopravě, které tyto standardy bude upravovat – viz IA SEK(2008) 2953 o Nutno v základní podobě vyhodnotit v této RIA, nicméně pouze ilustrativně, vzhledem k tomu, že tyto standardy budou obsahem nařízení EK; řada minimálních standardů podmínek přepravy osob se zdravotním postižením a osob se sníženou schopností pohybu a orientace je již nyní obsažena v přepravních řádech (vyhláška MD č. 175/2000 Sb. §8 a §12) Informační standardy: o Povinnost implementovat do českého práva bez implementační volnosti? Ano – železniční doprava (nařízení č. 1371/2007) o Povinnost implementovat do českého práva – implementační volnost? Ne autobusová doprava – nicméně připravuje se nařízení EK o právech cestujících v autobusové dopravě, které tyto standardy bude upravovat – viz IA SEK(2008) 2953 36
o Nutno v základní podobě vyhodnotit v této RIA, nicméně pouze ilustrativně, vzhledem k tomu, že tyto standardy budou obsahem nařízení EK Technické standardy: o Povinnost implementovat do českého práva bez implementační volnosti? Ne o Povinnost implementovat do českého práva – implementační volnost? Ne o Nutno vyhodnotit v této RIA Vzhledem k výše uvedenému budou v rámci této RIA hodnoceny technické standardy a standardy elektronického odbavování cestujících (následující podkapitola)8. Varianta 0 – zachování současného stavu (žádná národní úprava standardů) V případě této varianty nebudou standardy kvality služeb v přepravě cestujících v českém právu specifikovány. Zachována tedy zůstane jen obecná premisa nařízení č. 1370/2007, která stanoví, že jeho účelem je zajistit poskytování dopravních služeb obecného zájmu, které jsou mj. kvalitnější než dopravní služby, které by mohly zajistit samotné tržní mechanismy. Žádné konkrétnější standardy z nařízení č. 1370/2007 nevyplývají. Posouzení toho, co to jsou „kvalitní služby v přepravě cestujících“, bude ponecháno bez dalšího zcela na vůli příslušných orgánů, pověřených zajištěním dopravní obslužnosti, kteří konkrétní požadavky zahrnou do dokumentace nabídkového řízení a do smluv o veřejných službách. Varianta 1 – zavedení konkrétních standardů do zákona Tato varianta předpokládá zavedení konkrétních standardů přímo do tohoto zákona. Varianta 2 – zavedení obecných standardů do zákona Varianta 2a – obecná úprava v zákoně bude doplněna prováděcím předpisem (vyhláškou, nařízením) Varianta 2b – obecná úprava v zákoně bude doplněna stanoviskem MD (nebo metodickým pokynem aj.) Varianta 2c – obecná úprava v zákoně a podpora samoregulace dopravců (dobrovolné nastavení standardů) V rámci varianty 1 a jejích podvariant se bude vyhodnocovat možnost zavedení standardů do tohoto zákona v obecné podobě a možné doplnění tohoto obecného vyjádření významu standardů dalším dokumentem – závazným (prováděcí předpis), nezávazným (stanoviskem, metodickým pokynem aj.) – nebo samoregulačním mechanismem. Samozřejmě lze uvažovat i kombinace výše uvedených variant – např. varianty 0 a varianty 2b (tj. standardy neupravovat v zákoně, ale vydat stanovisko, v němž Ministerstvo dopravy vyzve k jejich zavádění na úrovni zadavatelů) nebo varianta 0 a 2c (technická a metodická podpora Ministerstva dopravy dopravcům při zavádění samoregulace a manuálů dobré praxe). V závislosti 8
Ve věci informačních standardů a standardů v přepravě osob se zdravotním postižením a osob se sníženou schopností pohybu a orientace momentálně připravila EK již v roce 2008 dokument „Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on the rights of passengers in bus and coach transport and amending Regulation (EC) No 2006/2004 on cooperation between national authorities responsible for the enforcement of consumer protection laws“ o právech cestujících v autobusové dopravě, v němž tyto standardy jsou pro celou EU upraveny, je pravděpodobné, že na základě tohoto dokumentu vznikne nařízení obdobné nařízení č. 1371/2007 o právech cestujících v železniční dopravě. Vzhledem k tomu se jeví jako obecně nevhodné zavádět konkrétní standardy v ČR nyní, protože by nemusely korespondovat se standardy, které zavede EK.
37
na konkrétním nastavení mohou tyto varianty kombinovat přínosy a náklady níže uvedených variant. Všechny výše uvedené varianty mohou být doplněny motivačními programy – jako je například Program obnovy vozidel veřejné autobusové dopravy (dotace pro nízkopodlažní a ekologické vozy) – kterými stát (popř. i územní samosprávní celky) pozitivně motivují dopravce k obměně vozidel a k poskytování vyšších standardů služeb. Hodnocení variant Varianta Náklady
Přínosy
0
--
--
1
Všichni dopravci – náklady na adaptace vozidlového parku na konkrétní technické standardy – v případě vysokých nákladů – možný odchod dopravců z trhu
Dopravci, zadavatelé – zvýšení právní jistoty ohledně požadavků na jednotlivé standardy
Cestující – vyšší bezpečnost, komfort, rovnost a nediskriminace v přepravě Vytvoření bariér vstupu na trh (resp. do cestujících soutěže o závazky veřejné služby Výrobci dopravních prostředků k osobní v přepravě cestujících) zejm. pro menší dopravě – zvýšený odbyt nových vozidel, dopravce (kteří v současnosti působí která splňují zákonem stanovené mimo závazek) standardy
Ztráta rozhodovací flexibility – možnosti Dopravci, jejichž vozidlový park výběru přizpůsobené podmínkám – na v současné době z větší části konkrétní straně zadavatelů a organizátorů standardy splňuje (zejm. podniky Zadavatelé - vysoké náklady na zajištění v závazku veřejné služby – zajištění silné dopravní obslužnosti nebo alternativně – pozice) cestující – snížení objemu dopravní obslužnosti (tj. kdo zaplatí vyšší kvalitu) Náklady na kontrolu a vynucování plnění standardů Dopady možného nepřiměřeného nebo nevhodného nastavení standardů (ekonomická neefektivita – dopady na cestující a/nebo veřejné rozpočty; zmařené investice – dopravci, zadavatelé) 2
Mírné zvýšení nákladů dopravců - dle Dopravci, zadavatelé – mírné zvýšení zvolené formy adaptace v souladu právní jistoty ohledně požadavků na s obecnými technickými standardy jednotlivé standardy Mírné omezení vstupu na trh (resp. do Cestující – mírně vyšší bezpečnost, soutěže o závazky veřejné služby komfort, rovnost a nediskriminace v přepravě cestujících) v přepravě cestujících Zadavatelé – vyšší náklady na zajištění dopravní obslužnosti nebo alternativně – cestující – snížení objemu dopravní obslužnosti (tj. kdo zaplatí vyšší kvalitu)
Dopravci – zachování určité flexibility při volbě konkrétních opatření k plnění obecných standardů (mj. menší bariéra vstupu do soutěže o závazky veřejné služby než varianta 1) Zadavatelé – částečné zachování flexibility
38
při rozhodování o tom, jaké standardy požadovat (dle místních podmínek) Výrobci dopravních prostředků k osobní dopravě – mírně zvýšený odbyt nových vozidel – k postupnému naplnění obecných standardů Dopravci, jejichž vozidlový park v současné době z větší části konkrétní standardy splňuje (zejm. dopravci v závazku veřejné služby – mírný náskok před konkurencí) 2a
Viz 2
Viz 2
Zavedení konkrétních standardů závazným prováděcím předpisem přibližuje variantu 2a variantě 1, neboť rovněž vede ke ztrátě flexibility a k ohrožení hospodářské soutěže (zejm. menší dopravce)
Zavedení konkrétních standardů závazným prováděcím předpisem přibližuje variantu 2a variantě 1 – zejména co se týče vyšší právní jistoty
Náklady na kontrolu a vynucování plnění standardů Dopady možného nepřiměřeného nebo nevhodného nastavení standardů (ekonomická neefektivita – dopady na cestující a/nebo veřejné rozpočty; zmařené investice – dopravci, zadavatelé) 2b
2c
Viz 2
Viz 2
Zavedení konkrétních standardů nezávazným výkladovým stanoviskem (metodickým pokynem) má proti variantě 2 pouze mírné dodatečné legislativně – technické náklady (na sestavení stanoviska)
Oproti variantě 2 varianta 2b povede k vyšší právní jistotě a usnadní zadavatelům i dopravcům orientaci při aplikaci obecných standardů (mírné posílení přínosů varianty 2)
Viz 2
Viz 2
Podpora samoregulace dopravců Minimální administrativní náklady v oblasti konkretizace standardů bude straně veřejných rozpočtů mít minimální dodatečné náklady na straně zadavatelů a mírné dodatečné náklady na straně dopravců (oproti variantě 2)
na
Podrobnější diskuze nákladů a přínosů jednotlivých variant A. Ekonomické dopady zavedení standardů Hlavní ekonomické dopady zavedení standardů kvality (pro připomenutí – stále se jedná zejména o technické standardy) veřejných služeb v přepravě cestujících se odvíjí od níže popsané ztráty mrtvé váhy monopolu a jsou rovněž ovlivněny náklady ztráty flexibility rozhodování na 39
regionální a lokální úrovni (v případě centrálního zavedení konkrétních standardů). Zatímco model monopolu a monopolu s kompetitivním lemem je v tomto dokumentu níže již dostatečně diskutován – ve zkratce jde o to, že vytvoření bariéry vstupu na trh (zejm. pro dopravce, kteří v současné době působí mimo závazek veřejné služby – nedosáhnou tedy na dotace z Programu obnovy vozidel veřejné dopravy) povede k posílení lokálních monopolů (popř. oligopolů)9 hodnocení ztráty flexibility rozhodování bylo v tomto dokumentu pouze zmíněno a bylo by jej třeba rozebrat podrobněji. Teorie centralizace versus decentralizace veřejné správy a jejích jednotlivých agend je jednou ze základních otázek moderního správního a ústavního práva. V rámci RIA však nemá význam rozebírat tyto teorie z hlediska práva, ale z hlediska jejich ekonomického základu. Decentralizace rozhodování dává ekonomický smysl tam, kde decentralizovaná jednotka je schopna rozhodovat efektivněji než jednotka centrální. To platí v případě, kdy k efektivnímu rozhodování je třeba využít informace, které jsou přístupné pouze lokálně (tzn. že není možný jejich efektivní přenos do centra). Zatímco decentralizovaná jednotka má k takto rozptýleným informacím bezprostřední nebo alespoň blízký přístup a může je tedy bez nadměrných nákladů zahrnout do svého rozhodování, centrální jednotka tyto informace k dispozici nemá – respektive nemůže je získat bez neúměrného zvýšení nákladů – a její rozhodování tedy v takových případech není efektivní a může být i zcela chybné. V případě veřejné dopravy došlo k decentralizaci rozhodování o zajištění dopravní obslužnosti na kraje a obce. Tento přesun má své ratio ve smyslu výše uvedených poznámek – informace o situaci v konkrétní lokalitě, o zájmech a požadavcích tamních obyvatel apod., které formují požadavky na dopravní obslužnost, jsou natolik komplexní, že jejich úplná transmise na centrální úroveň je v podstatě nemožná. Zavedení centrálních konkrétních standardů kvality služeb ve veřejné přepravě cestujících však vrací situaci opět do polohy, kdy bez dostatečných informací o konkrétních lokálních podmínkách rozhoduje o parametrech veřejné dopravy centrum. Kraje a obce pak mají - díky konkrétním standardům kvality závazně nastaveným zákonem – pouze omezenou flexibilitu rozhodování o tom, jaké služby ve veřejné přepravě cestujících (resp. v jaké kvalitě) jsou nejvhodnější pro konkrétní situace na jejich území. Náklady tohoto omezení (resp. ztráty rozhodovací flexibility) se pochopitelně odrazí na ekonomice veřejné dopravy v konkrétním regionu a rovněž na parametrech dopravní obslužnosti. Vzhledem k omezeným finančním prostředkům na veřejné služby v přepravě cestujících totiž platí, že kvalita krát kvantita těchto služeb je rovna objemu disponibilních finančních prostředků. V případě, že se centrálně upraví takové konkrétní standardy kvality vyšší (resp. nákladnější) než byly kraji a obcemi doposud vyžadovány, může logicky při zachování stejného objemu disponibilních prostředků klesnout kvantita – tj. např. počet spojů apod. Pokud však centrálně nastavené standardy budou požadovat od dopravců takové parametry kvality přepravy cestujících, které pro danou lokalitu nejsou vhodné nebo přiměřené (technicky, cenově apod.) a místní zadavatel by si je sám nikdy neobjednal, vyvstává otázka, zda by měl tento „nadstandard“ místní zadavatel – tj. obec nebo kraj – platit (ať už tím, že by na tyto standardy přímo doplácel zvýšením výdajů nebo tím, že by byl nucen omezit dopravní obslužnost na svém území). Na základě výše uvedeného lze konstatovat, že i z hlediska flexibility rozhodování zadavatelů se varianta 1 (zavedení konkrétních standardů do zákona – tj. na centrální úrovni) jeví jako varianta velmi nákladná a málo vhodná. Jako schůdná se jeví varianta 0 – zachování současného stavu – s tím, že pro zlepšení orientace zadavatelů – krajů a obcí – by mohla tato varianta být za cenu mírných administrativních nákladů doplněna ve smyslu varianty 2b o stanovisko nebo metodický pokyn. V úvahu připadá i varianta 2 v modifikaci 2b – tj. zavedení obecných standardů do zákona a jejich nezávazná konkretizace stanoviskem Ministerstva dopravy nebo metodickým pokynem. 9
S tím, že tuto dodatečnou „cenu za komfort“ někdo zaplatí – v případě ČR se tyto náklady v poměru závislém na konkrétní ekonomické situaci konkrétního zadavatele rozdělí mezi zadavatele a státní rozpočet.
40
Je třeba dodat, že ani varianta 2 v modifikaci 2b ani varianta nula (ani jejich kombinace) nebrání zadavatelům – krajům a obcím – aby v rámci výběru dopravce uplatňovaly, v návaznosti na místní podmínky a své záměry, jakékoliv vyšší standardy kvality služeb v přepravě cestujících10. Zároveň ani jedna z výše uvedených variant nebrání dopravcům v závazku veřejné služby v samoregulaci a nastavování vlastních standardů kvality. Dopady na veřejné rozpočty V rámci hodnocení ekonomických dopadů zavedení standardů je třeba specificky zmínit dopady jednotlivých variant zavedení standardů na veřejné rozpočty. Jak je rozebráno v jiných částech tohoto dokumentu, je možné dopady zavedení standardů na veřejné rozpočty rozdělit do dvou kategorií – náklady rozhodování (resp. rozhodovací flexibilita) a náklady ztráty mrtvé váhy (resp. náklady příležitosti, viz obrázek 33 níže). Náklady rozhodování byly podrobně rozebrány v předchozích odstavcích – v případě, že se rozhodování územních samosprávných celků omezí konkrétními standardy (což odpovídá variantě 1 a variantě 2a) bude případné nevhodné nastavení standardů a jeho náklady v zásadě vinou centra – a centrum (tj. státní rozpočet) by mělo v takovém případě rovněž nést náklady takového chybného rozhodnutí. V případě, že by centrum – resp. stát – rozhodlo správně (tedy zavedlo by takové standardy, které by jinak zavedl i příslušný územní samosprávný celek), měl by náklady na tyto standardy nést příslušný územní samosprávný celek. V praxi by samozřejmě bylo složité odlišit, kdy standardy odpovídají místním podmínkám (tj. správné rozhodnutí) a kdy ne (tj. chybné rozhodnutí), a náklady na plnění standardů by se pravděpodobně rozdělily mezi státní rozpočet a rozpočty územních samospráv na základě politického vyjednávání.11 V každém případě lze předpokládat, že by pravděpodobně nedošlo ani k jedné z mezních variant (tj. že by celé náklady standardů uhradil pouze stát nebo pouze územní samosprávný celek) – a tedy na straně územních samosprávných celků by došlo k určitému úbytku prostředků na financování veřejné dopravy (s následnou možností snížení počtu spojů zajišťovaných v rámci dopravní obslužnosti apod.); v případě státního rozpočtu by se částečně zvýšily jeho výdaje. Druhým typem nákladů způsobených zavedením konkrétních standardů jsou náklady mrtvé váhy (resp. příležitosti) popsané níže (v sekci B věnované malým a středním podnikům). Jedná se o to, že v případě zavedení konkrétních závazných technických standardů (opět koresponduje s variantou 1, popřípadě variantou 2a) by došlo k vytvoření bariéry vstupu na trh (resp. soutěži o závazky veřejné služby), a podpoření monopolní, resp. oligopolní situace na tomto trhu. Dopravci mimo závazek (zejm. malé a střední podniky), pro něž je obecně pořízení nového vozidla náročnější (mj. i proto, že nedosáhnou na dotace z Programu obnovy vozidel veřejné dopravy) by tak de facto mohli mít ztíženou situaci při vstupu na trh (závazek veřejné služby). V takovém případě by byly nákladem státu náklady příležitosti (plynoucí z nevyužití možnosti zavést na monopolizovaný trh alespoň v minimální míře vyšší konkurenci – viz Obrázek 3). Náklady monopolní situace (v porovnání se situací s konkurenčním lemem malých dopravců) znázorňuje
10
Jediným rozdílem oproti zavedení konkrétních standardů centrálně zákonem je, že v případě, že si zadavatel – kraj a obec – objedná na základě svého vlastního rozhodnutí služby vyšší kvality, je zjevné, že je také musí sám zaplatit. 11 Na druhou stranu, kdyby územní samosprávy centrální standardy samy chtěly, pak problém s tím, kdo by měl zaplatit „chybné nastavení“ standardů teoreticky odpadá – tyto náklady by šly k tíži územních samospráv.
41
Obrázek 3. Tyto náklady příležitosti se opět zřejmě rozloží mezi státní rozpočet a rozpočty územních samosprávných celků. Dopady variant 2 (s modifikacemi 2b a/nebo 2c), popřípadě varianty 0 (s modifikací 2b a/nebo 2c) by byly z hlediska veřejných rozpočtů podstatně menší – vzhledem k tomu, že ani výrazně neomezují flexibilitu rozhodování územních samosprávných celků, ani nevyvolávají tak velké bariéry vstupu na trh jako varianta 1 a varianta 2a.
B. Dopady na malé a střední podniky a hospodářskou soutěž Obsah i forma zavedení standardů kvality dopravní obslužnosti může mít zásadní vliv na fungování hospodářské soutěže v odvětví veřejných služeb v přepravě cestujících. Následující model demonstruje dopady zavedení technických standardů (vázaných na stáří vozidla12) v oblasti autobusové dopravy na hospodářskou soutěž, participaci malých a středních podniků13 a v konečném důsledku na veřejné rozpočty. Vozový park v oblasti autobusové dopravy (zahrnující veškeré autobusy jako např. zájezdové, nejen ty v závazku veřejné služby) je v České republice doposud složený z velké části z vozidel starších 10 let. Průměrné stáří autobusu v České republice bylo v roce 2007 10,5 roku (dle dat ČSAD SVT Praha, s.r.o. bylo průměrné stáří autobusů v závazku veřejné dopravy v roce 2007 pouze 9 let) – pro srovnání průměrné stáří osobního automobilu bylo v ČR v témže roce 11 let, průměrné stáří železničního vozidla 20 let. Jak dále naznačuje obrázek 24, počet autobusů starších 12
Právě technické standardy související se stářím vozidla (nejen stáří, ale i některé další technické prvky, které jsou součástí pouze nových, moderních autobusů) byly jedním z nejdiskutovanějších témat v rámci konzultací k tomuto zákonu (nicméně žádný jasný návrh jejich konkrétní podoby během konzultací, jimž byl přítomen zpracovatel RIA, nepadl). Vzhledem k tomu, že se rovněž jedná o typ standardů, jehož dopady na podnikohospodářskou soutěž je možno vhodně demonstrovat na některých veřejně dostupných datech (a datech poskytnutých společností ČSAD SVT), je v rámci této RIA modelován právě dopad těchto standardů. Je třeba podotknout, že podobný dopad jako technické standardy související se stářím vozidla hodnocený v této RIA, by mělo i zavedení jakýchkoliv jiných technických standardů vyžadujících vyšší investice do vozidel nebo jejich součástí a doplňků. Investice, které je větší podnik schopen vstřebat, mohou mít často likvidační dopad na malé a střední podniky (které nejsou dostatečně kapitálově silné a nemohou tudíž v řadě případů získat dostatečné investiční prostředky); dopad je rovněž nerovnoměrně rozložení mezi dopravce, kteří jsou v závazku veřejné služby (a mohou tedy žádat o prostředky z Programu obnovy vozidel veřejné dopravy) a dopravce, kteří v závazku nejsou, ale chtěli by se účastnit soutěže o něj – k tomuto více viz diskuze na konci modelového výpočtu. 13 Modelová situace se zabývá pouze autobusovou dopravou, protože jí se problém ohrožení malých a středních podniků zavedením standardů nejvíce týká (v železniční osobní dopravě působí významně pouze České dráhy, které samy přepraví cca. 99% všech cestujících a rozhodně nepatří mezi malé a střední podniky; v ostatní kolejové dopravě – metra, tramvaje – a v oblasti trolejbusové dopravy působí zejména velké dopravní podniky, které rovněž nepatří mezi malé a střední podniky).
42
10-ti let v posledních letech sice zvolna klesá, nicméně jde pouze o trend velmi pozvolný (V případě autobusů v závazku veřejných služeb je tento trend obecně rychlejší – viz Obrázek 25). Autobusy používané dopravci v závazku veřejné služby jsou tedy obecně novější a procházejí rychlejší obnovou vozového parku – porovnání nabízejí obrázky 24 a 25. Obrázek 24: Vývoj počtu autobusů (jedná se o veškeré autobusy v České republice, nejen ty v závazku veřejné služby) podle jejich stáří
Zdroj: Centrální registr vozidel Obrázek 25: Vývoj průměrného stáří autobusů v závazku veřejné služby ve veřejných službách v přepravě cestujících v letech 1997 - 2008
Zdroj: ČSAD SVT Praha Se stářím vozidel souvisejí i náklady na jejich provozování. Následující graf ukazuje náklady na provoz autobusů podle jejich stáří v letech 2006 až 2008. Obrázek 26: Průměrné náklady na provoz autobusů v závislosti na stáří vozidel v letech 2006 až 2008 v Kč/km
43
Zdroj:DP Poznámka: V těchto datech je zahrnuto cca. 330 nízkonákladových autobusů provozovaných v rámci MHD, které jsou provozovány průměrně na 66 tisíc km ročně. V rámci výpočtu byla stanovena jednotná cena vozidel na 6 mil. Kč, autobusy jsou pak odepisovány po dobu deseti let. Náklady zahrnují náklady na materiál, osobní (mzdové) náklady a odpisy. Jak je zřejmé z tohoto obrázku, čím starší autobus, tím jsou vyšší jeho provozní náklady (náklady na materiál spolu s mzdovými náklady). Pokles nákladů u autobusů starších deseti let je způsoben dokončením odepisování ceny vozidla. Autobusy starší deseti let (opět se jedná o modelový příklad) tedy mají určitou nákladovou výhodu oproti vozidlům, které se ještě odepisují. Nicméně např. rok starý autobus má i s odpisy nižší provozní náklady než autobus 11 let starý, který je již odepsaný. Přesto je možné konstatovat, že tyto nižší náklady u starších odepsaných autobusů by mohly pro dopravce umožnit nabízet nákladově efektivně služby i na méně ziskových trasách, nicméně tato nákladová výhoda není příliš signifikantní. Jak vyplývá z obrázku 28, zhruba polovina14 autobusů v ČR je starší 10-ti let. V oblasti veřejných služeb v přepravě cestujících je situace o něco lepší – přesto i zde je přibližně 30% autobusů starších 10-ti let (data ČSAD SVT Praha). Dopady zavedení závazných konkrétních standardů (zde modelově maximální ho stáří 10 let pro autobusy v závazku veřejné služby) budou v následující pasáži rozděleny na dopady na dopravce, kteří již v závazku působí, a na dopravce mimo závazek. Dopravci v závazku Zavedení maximálního povinného stáří autobusů 10 let by v rámci závazku zasáhlo (jak již bylo řečeno) 30% autobusů. Obrázek 27: Počet autobusů v závazku veřejné služby v členění dle stáří k 31.12.2008
Celkový počet autobusů používaných v závazku veřejné služby Starší 8 let ale mladší 10 let 14
6333
100%
566
8,9%
Podrobněji - dle údajů z Centrálního registru vozidel z roku 2007 byl podíl autobusů starších 10-ti let na celkovém počtu autobusů v ČR cca. 55%.
44
Starší 10 let Mladší 10 let
1887 4446
29,8% 70,2%
Zdroj: ČSAD SVT Praha Tyto autobusy by buď byly nahrazeny novějšími autobusy, nebo by byly vyřazeny z provozu a poměrně by byla snížena dopravní obslužnost. Pokud by měly být autobusy starší 10-ti let nahrazeny novými autobusy, byl by to enormní náklad (pokud budeme uvažovat střední hodnotu autobusu v konzervativní výši 3,5 mil. Kč, nahrazení starých autobusů by představovalo výdaj 8 585 500 000 Kč) a není zjevné, kdo by tento náklad hradil. Dle údajů poskytnutých ČSAD SVT Praha vypadala v roce 2008 struktura financování nových autobusů následovně
Obrázek 28: Struktura financování nákupu nových autobusů v závazku veřejné služby v roce 2008 (v mil. Kč a %)
Zdroj: ČSAD SVT Praha Vezmeme-li v úvahu, že počet dopravců v rámci závazku veřejné služby v přepravě cestujících je dle MD cca. 120, pak průměrný zadržený zisk (využitelný k nákupu nových vozidel) na jednoho dopravce je cca. 3 mil. Kč (což postačuje na koupi necelého jednoho autobusu – při předpokladu 45
ceny 3,5 mil. Kč). Při připočtení odpisů pak vychází průměrné vlastní disponibilní prostředky jednoho dopravce za rok na cca. 11,5 mil. Kč (což by modelově stačilo na nákup 3 autobusů). Za rok tedy z vlastních prostředků v rámci tohoto modelového výpočtu mohou dopravci zakoupit cca. 400 nových autobusů. V roce 2008 bylo dopravci zakoupeno celkem 449 nových autobusů (viz tabulka níže) – přičemž zhruba 59 autobusů tedy připadá na financování z dotace z Programu obnovy vozidel veřejné autobusové dopravy. Obrázek 29: Počty nově pořízených autobusů v závazku veřejné služby mezi lety 1998 a 2008
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Celkem
Nové autobusy s dotací
Nové autobusy bez dotace
Celkem nové autobusy
Výše dotace mil. Kč
304 298 299 300 430 328 393 311 312 313 242 244 3774
51 53 48 52 62 69 60 160 142 145 203 205 1250
355 351 347 352 492 397 453 471 454 458 445 449 5024
150 150 150 150 363 200 237 200 200 237 180 185 2402
Zdroj: ČSAD SVT Praha V případě okamžitého (do roku 2010) zavedení standardu maximálního stáří autobusů 10 let by bylo třeba najít prostředky ve výši odpovídající hodnotě 1887 autobusů – tj. cca 7 mld. Kč, což je 39-ti násobek současné celkového objemu prostředků v Programu obnovy vozidel ve veřejné dopravě v roce 2008, nebo jinak řečeno cca. 59% prostředků vynakládaných ročně na provoz veřejné dopravy (údaj MD). Vzhledem k tomu, že se nejeví jako pravděpodobné, že by tyto prostředky bylo možné v současnosti nalézt – ať už v rozpočtech samospráv nebo ve státním rozpočtu, jeví se tímto možnost okamžitého zavedení standardů jako nereálná. V případě, že by byl zaveden tento standard s přechodným obdobím (které by poskytlo dostatek času na obměnu vozidel), muselo by toto období být delší než 6 let (za předpokladu, že by zisky i odpisy zůstaly ve výši roku 2008 a výměně by podléhaly pouze autobusy, které byly v roce 2008 starší 8 let) – v tom případě by byli dopravci v závazku veřejné služby realizovat tyto standardy zcela bez dotace. Možností, jak toto období zkrátit, je samozřejmě zvýšení dotací z Programu obnovy vozidel veřejné autobusové dopravy – nicméně v současnosti se jeví jako pravděpodobnější, že se objem prostředků v tomto programu bude vzhledem ke krizi spíše snižovat (v dubnu 2009 snížení na 100 mil. Kč). Zavedení standardů s přechodným obdobím (ale bez dotace) by zřejmě mělo v rámci skupiny dopravců v závazku veřejné služby následující distribuční dopady: menší dopravci – předpokládáme, že tato skupina dopravců má horší věkovou skladbu svého vozového parku a bude muset vyměnit větší počet autobusů. Vzhledem ke své velikosti bude mít naopak horší přístup k jejich financování, což stíží jejich konkurenceschopnost, případně může u některých způsobit odchod z trhu.
46
Zavedení konkrétních technických standardů vozidel by však pro dopravce, kteří v současnosti působí v závazku veřejné služby, mělo i významné přínosy. Jak vyplývá z výše uvedených údajů získaných od společnosti ČSAD SVT Praha, je podíl nových autobusů provozovaných v rámci závazku veřejné služby relativně vyšší. Konkrétně např. v roce 2007 bylo v České republice podle Centrálního registru vozidel celkem 9 140 autobusů mladších 10-ti let, z toho bylo v závazku veřejné služby provozováno přibližně (dle dat ČSAD SVT Praha) cca. 4 500 (tj. cca. 50%). To znamená, že zatímco v závazku zhruba 70% autobusů bylo mladších 10-ti let, mimo závazek bylo toto procento jen cca. 30%. Tzn. oproti dopravcům mimo závazek mají dopravci v závazku výhodu, neboť již nyní lépe splňují případně zavedené technické standardy maximálního stáří vozidel. Z hlediska odhadu dopadů tak je pravděpodobné, že zavedení standardů podobného typu by mělo pro dopravce, kteří jsou v současné době v závazku (nebo do něj v brzké době vstoupí), přínosy v potvrzení jejich tržní pozice (tj. zvýšení bariér vstupu do soutěže o závazek by snížilo konkurenci v této oblasti). Dopravci mimo závazek Přestože se případné zavedení standardů týká především dopravců provozujících autobusovou dopravu v závazku veřejné služby, je vhodné nastínit i situaci dopravců mimo závazek, kteří se mohou o zakázky v závazku také ucházet a tím ovlivňují situaci na tomto trhu. Dle výše citované studie IRU (IRU, Selected recent statistics on bus and coach transport in Europe, 2004) působilo v roce 2003 v České republice v autobusové a autokarové dopravě cca. 3000 dopravců – z toho cca. 95% spadá do kategorie malých dopravců (dle počtu autobusů – viz obrázek níže).
Obrázek 30: Počty dopravců (nejen pravidelné linkové dopravy) dle počtu autobusů (2003)
Zdroj: IRU (2004) Selected recent statistics on bus and coach transport in Europe Z výše uvedeného počtu podniků je určitý podíl autokarů (či jiných dopravců) – tj. předpokládejme podniků, které nemají zájem (popř. potenciál) soutěžit o závazky veřejné služby. 47
Pokud budeme předpokládat, že podíl těchto podniků na celkovém počtu dopravců by byl 60%, byl by počet dopravců, kteří by měli zájem a potenciál soutěžit o závazek veřejné dopravy cca. 1200 (z toho minimálně 1000 malých dopravců). Tito malí dopravci pravděpodobně z velké části nedisponují novými autobusy, neboť: se nejedná o podniky v závazku veřejné služby (kterých je pouze 120) a nemohou tedy žádat o dotace z Programu obnovy vozidel veřejné dopravy jde o menší dopravce, pro které investice do nového vozidla představuje vysokou zátěž (nejen v poměru k jejich kapitálu, ale i vzhledem k tomu, že jsou pro ně relativně dražší cizí zdroje financování) jak naznačuje výše uvedený text, podíl počtu nových autobusů v rámci podniků mimo závazek je cca. 30%. Zavedení standardu na maximální stáří autobusů by pravděpodobně omezilo možnost ucházet se o závazek veřejné dopravy několik stovek malých a středních podniků.(tj. dopravců s počtem autobusů do 10 vozidel). K diskuzi tohoto argumentu je třeba doplnit následující – do výběrových řízení na závazek veřejné dopravy vstupují dopravci dle MD často předtím, než si pořídí autobusy, jejichž prostřednictvím mají v úmyslu závazek plnit. Dopravci usilující o získání zakázky v závazku veřejné služby mají v zásadě dvě možnosti; pořídit si dopravní prostředek již před vstupem do závazku nebo až po vstupu. Pokud je převažující způsob chování dopravců pořizování vozidel teprve po vstupu do závazku, vyvstává otázka, zda je výše uvedený argument o omezení možností malých a středních podniků v autobusové dopravě relevantní? Odpověď na tuto otázku vyplývá z ekonomické síly malých a středních podniků. Vzhledem k cenám autobusů, které se pohybují v řádech milionů korun (více viz výše – předpoklad ceny autobusu 3,5 mil. Kč), a odhadovaným nízkým maržím v oblasti autobusové dopravy (viz studie IRU (2006) Selected recent statistics on bus and coach transport in Europe) se jeví jako pravděpodobné, že ekonomická zátěž vyplývající z pořízení nového vozidla pro malý a střední podnik bude natolik zásadní, že ji takový podnik nebude schopen ekonomicky vstřebat, a to ani tehdy, kdy by vstupem do závazku získal možnost podpory z Programu na obnovu vozidel veřejné autobusové dopravy (max. 25% z ceny vozidla; tuto podporu mohou získat jen dopravci v závazku veřejné služby). Z malých zisků trvá déle shromáždit dostatečné prostředky na investice, jako je např. koupě autobusu. Malý podnik je rovněž obvykle pro banky i leasingové společnosti méně úvěruhodným klientem – tj. v jeho případě je vyšší pravděpodobnost, že mu na pořízení autobusu buď nikdo nepůjčí, nebo půjčí za nevýhodných podmínek. Čím dražší je pořízení autobusu (např. z důvodu zavedení standardů), tím větší problém bude mít malý a střední podnik s jeho pořízením. Zavedení technických standardů by tedy mohlo vést k vytvoření významných bariér vstupu na trh (resp. účasti na výběrových řízeních na závazek veřejné služby) pro malé a střední podniky mimo závazek, což je nejen proti smyslu Nařízení (které, jak již bylo výše uvedeno, zdůrazňuje podporu účasti malých a středních podniků na zajišťování veřejných služeb v přepravě cestujících), ale proti obecným principům hospodářské soutěže. Dopady vytvoření bariér vstupu na trh Jak bylo napsáno v úvodním popisu trhu, vyznačuje se trh s veřejnou autobusovou dopravou jistou mírou lokální monopolizace – v řadě regionů existuje dominantní společnost (zejm. regionální nástupci bývalého ČSAD), nebo je zde oligopolní situace (několik velkých dopravců ovládá většinu lokálního trhu). Monopolní situace vytváří obecně ekonomickou neefektivitu, v ekonomické teorii označovanou jako ztráta mrtvé váhy (angl. dead weight loss), což znamená, že monopol nabízí méně služeb za vyšší ceny. Náklady této neefektivity jsou v případě veřejné dopravy primárně neseny veřejnými rozpočty, sekundárně cestujícími (neboť vzhledem k omezeným rozpočtům platí, že čím vyšší cena je hrazena za veřejnou dopravu, tím menší objem 48
dopravní obslužnosti je zadavatel schopen zajistit. Monopolní situace je znázorněna na obrázku níže) – červená plocha označuje ztrátu mrtvé váhy monopolu oproti dokonalé konkurenci. Obrázek 31: Monopol
Vzhledem k výše zmíněné neefektivitě monopolních situací (v případě oligopolu je situace obdobná s tím, že ztráty mrtvé váhy jsou menší) je vhodné podporovat konkurenci v odvětví, byť by se jednalo o konkurenci okrajovou (okrajovou vzhledem k tomu, že síťová odvětví, včetně veřejné dopravy, obecně vytváří silný prostor pro vznik monopolů). V případě veřejné dopravy by pak situace mohla vypadat jako na Obrázku 32 – tj. monopol s kompetitivním lemem (angl. monopoly with competitive fringe). V praxi by tato situace znamenala, že zadavatel stále nakupuje velký podíl služeb ve veřejné dopravě od lokálního monopolisty (např. kvůli transakčním nákladům na zadávání zakázek – které jsou menší u jedné velké zakázky než u velkého počtu malých atp.), nicméně část zakázek je soutěžena mezi monopolem a jinými dopravci – přičemž právě v tomto segmentu dochází k situaci blízké dokonalé konkurenci a ke snižování nákladů (resp. ztráty mrtvé váhy) pro zadavatele. Obrázek 32: Monopol s kompetitivním lemem
49
Obrázek 33 ilustruje, jaký je rozdíl ve velikosti ztráty mrtvé váhy monopolu a monopolu s kompetitivním lemem. Z obrázku vyplývá, že v plně monopolní situaci zadavatel platí vyšší cenu a monopol dodává na trh menší objem služeb. V případě vytvoření (byť okrajové) konkurence se cena snižuje a dodané množství zvyšuje – čímž se zároveň zmenšuje ztráta mrtvé váhy. Plochy ABF a BCD v obrázku níže znázorňují přínos, který by vznikl zánikem lokálního monopolu (tedy – aplikováno na modelový případ výše – zvýšením účasti jiných dopravců na závazcích veřejné služby).
Obrázek 33: Rozdíl mezi ztrátou mrtvé váhy monopolu a monopolu s kompetitivním lemem
50
Zavedení nevhodně nastavených technických standardů by však mohlo vést k vytvoření bariér vstupu na trh (resp. do soutěže o závazky veřejné služby), a tedy by spíše pozice lokálních monopolů posílilo. V takovém případě je možné plochy ABF a BCD vnímat jako náklady ušlé příležitosti veřejných rozpočtů (potažmo cestujících), plynoucí z vytvoření bariér pro zvyšování konkurence mezi dopravci ve veřejné dopravě.15 Která varianta (z výše navržených) s sebou nese nejnižší ztráty mrtvé váhy a dopady na hospodářskou soutěž? Z výše uvedeného modelového případu i z dalších výše uvedených argumentů vyplývá, následující posouzení variant (z hlediska nákladů příležitosti – resp. snížení ztráty mrtvé váhy a vytvoření nejmenších bariér vstupu na trh):
Varianta 0 – současná situace (žádné dodatečné bariéry vstupu na trh)
Varianta 1 – významné zvýšení bariér vstupu na trh pro podniky mimo závazek (zejm. vyloučení malých a středních podniků) - intenzita těchto negativních dopadů se zvyšuje se vzrůstající konkrétností a finanční náročností standardů; pravděpodobné zakonzervování existujících ztrát mrtvé váhy (náklady příležitosti);
Varianta 2a – dopady obdobné variantě 1 – vytvoření bariér vstupu na trh a pravděpodobné zakonzervování existujících ztrát mrtvé váhy (náklady příležitosti).
Varianta 2b – tato varianta by měla z hlediska vytváření bariér vstupu na trh mírnější dopady než varianta 1 (a varianta 2a), neboť zákon by stanovoval pouze obecné standardy a jejich konkretizace by byla v rukou zadavatelů, kteří by mohli využít flexibility při jejich
15
Protože, jak již bylo řečeno výše, mají stávající dopravci v závazku oproti své potenciální konkurenci mimo závazek zásadní výhodu novějšího vozového parku a přístupu k dotacím z Programu obnovy vozidel veřejné dopravy. Je třeba , že dopravci, kterým by se závazným zavedením konkrétních technických standardů ztížil až znemožnil vstup na trh (resp. soutěž o závazek veřejné služby) by byly zejména malé a střední podniky.
51
přizpůsobení místním podmínkám (a kteří by zvolený standard konkretizovali při konkrétním výběru dopravce); stanovisko (metodický pokyn) by pak pro zadavatele i dopravce představovalo nástroj ke zvýšení jistoty výkladu obecných standardů; pro srovnání EK v hodnocení dopadů SEK(2008)2953 vyhodnotila toto řešení jako vhodné řešení pro zavedení standardů přepravy osob se zdravotním postižením a osob se sníženou schopností pohybu a orientace: „Optimální možností politiky je scénář standardní ochrany (analogický k variantě 2b v tomto hodnocení dopadů)... Výběr nejlepší možnosti byl ovlivněn dvěma hlavními problémy, a to kompromisem mezi prosazováním práv cestujících a zvýšením nákladů.“;
Varianta 2c – tato varianta by měla v hlavních rysech dopady analogické k variantě 2b s tím, že by se spoléhala nikoliv na aktivitu MD, ale na vlastní aktivitu dopravců v rámci samoregulace; tato varianta by však zároveň ve srovnání s variantou 2b poskytovala méně orientačních informací zadavatelům; pro srovnání EK v hodnocení dopadů SEK(2008)2953 vyhodnotila toto řešení jako vhodné řešení pro zavedení informačních standardů: „Optimální možností je scénář standardní ochrany spolu s aspekty možnosti zahrnující samoregulaci. Možnost č. 2 (analogická k variantě 2c v tomto hodnocení dopadů) by byla vhodnější, jelikož dostatečná ochrana cestujících zaručená právními předpisy rovněž podnítí provozovatele autobusové a autokarové dopravy, aby nabízeli lepší služby bez zvýšení jízdného. Komise by měla evropské autobusové a autokarové společnosti vybízet, aby vypracovaly odpovídající normy kvality a vyvinuly osvědčené postupy.“
Z hlediska vytváření bariér vstupu na trh a nákladů ušlé příležitosti se jeví jako nejlepší varianta 0 (nicméně během konzultací se objevil požadavek praxe na zavedení alespoň minimálních standardů a i evropská legislativa k zavedení minimálních standardů směřuje), popřípadě varianta 2b nebo 2c. Z hlediska lepší orientace zadavatelů v účelu a smyslu obecných standardů se jeví v tomto případě jako nejvhodnější varianta 2b s možným doplněním o samoregulační prvky z varianty 2c (v případě, že bude zájem ze strany dopravců). Reálná je i výše uvedená možnost kombinace varianty 0 s variantou 2b nebo 2c – tj. nezavádět standardy do zákona, ale podporovat samoregulaci dopravců a přispívat prostřednictvím stanovisek a jiných nezávazných dokumentů MD k lepší orientaci zadavatelů v možnostech nastavení požadavků na standardy kvality v konkrétních nabídkových řízeních na dopravce.
C. Dopad na výrobce autobusů Dopad případného zavedení technických standardů požadujících ve veřejné autobusové dopravě provozování pouze vozidel mladších než deset let na trh s autobusy je zřejmý - půjde o nárůst poptávky16. Na druhé straně je otázka, jaké stroje a především od jakých výrobců by byly poptávány (tj. zda by ze zavedení závazných technických standardů profitovali čeští výrobci autobusů – se všemi přínosy s tím spojenými – jako je např. zvýšení zaměstnanosti v odvětví apod.). V České republice jsou tři významní výrobci autobusů; Karosa, která nyní spadá pod Iveco Czech Republic, a.s., SOR Libchavy spol. s.r.o. a TEDOM, s r.o., všechny ale profitují především z exportu. Pro srovnání, Iveco v roce 2008 dodalo na český trh necelých 80 vozidel, v témže roce firma získala zakázku na 200 autobusů od slovenské firmy a exportuje i do jiných zemí. V tomto roce byl největším dodavatelem autobusů na český trh Mercedes-Benz. Z uvedeného vyplývá, že nelze přesně určit, od koho by firmy v případě zavedení standardu nové autobusy nakupovaly, a tím je i vliv na tento sektor v České republice a na zaměstnanost v něm obtížné vyhodnotit. Pokud bychom však použili analogii se šrotovným17 (jakožto nástrojem na 16
Zde je však nutné poznamenat, že v případě, kdy by byly zavedeny standardy, které by jednoznačně preferovaly určitý typ autobusu (vozidla), znamenalo by to pro výrobce všech ostatních typů autobusů samozřejmě náklad (adaptační, ztráty konkurenceschopnosti apod.). Tj. ani zde není možné jednoznačně položit rovnítko mezi přínosy pro výrobce autobusů a zavedení standardů. 17 Samozřejmě s reflexí toho, že šrotovné je motivační nástroj založený na dobrovolnosti.
52
stimulaci poptávky v odvětví dopravy), bylo by možné poukázat na závěry některých analýz18, které konstatují, že v malé a extrémně otevřené ekonomice, jakou je Česká republika, nemají tyto typy nástrojů pro stimulaci domácí spotřeby (ať už nástroje pozitivní nebo negativní motivace) významné přínosy, protože většina tuzemských výrobců vyrábí na export. Z pohledu čistých dopadů na výrobce autobusů v České republice, se tedy varianty 1, 2a, jeví jako v zásadě shodné, varianta 0 by byla pro výrobce autobusů nevýhodná v porovnání s ostatními variantami. Specifický přínos pro české výrobce nelze předpokládat.
D. Společenské dopady Pozitivní stránkou zavedení standardů je zvýšení komfortu pro cestující ve veřejné dopravě. Tento argument je možné přijmout i přes to, že – pokud se vrátíme k modelovému příkladu – není možné bez výjimek položit rovnítko mezi komfort cestujících a stáří autobusu (např. větší prostor na nohy ve starších typech autobusů značky Karosa versus nové autobusy apod.). Pro výběr nejvhodnější varianty je však nutné zvážit, zda zavedení standardů a z toho plynoucí přínosy pro cestující převáží náklady příležitosti spojené s nevyužitím možnosti prostřednictvím konkurence na trhu tlačit na snížení cen (a využít případně takto získané prostředky na zvýšení objemu poskytované dopravní obslužnosti) – zejména vezmeme-li v úvahu fakt, že menší dopravní obslužnosti má v praxi nerovnoměrné dopady na jednotlivé skupiny populace (viz níže). Jak již bylo uvedeno, světová populace stárne. V České republice by v roce 2020 měl být poměr občanů v důchodovém věku k celkové populaci 20%, v roce 2050 dokonce přes 30%. Vzhledem k tomu že senioři se řadí mezi skupiny, u nichž je vyšší podíl osob, které neřídí osobní automobily (z důvodu např. horšího zdravotního stavu), je důležité zajistit pro ně dostupnou veřejnou dopravu. Stejná situace je u dětí a mladistvých do 18 let, kteří nemohou vlastnit automobil a jsou tak plně závislí opět na veřejné dopravě (případně rodičích). Vzhledem k tomu, že v případě veřejné dopravy v zásadě platí (jak již bylo řečeno výše), že kvalita krát kvantita rovná se disponibilní objem prostředků, pokud se disponibilní objem prostředků nezmění (zejména proto, že již nyní je problém najít dostatečný objem prostředků k financování veřejné dopravy), znamená to, že se sníží kvantita – tj. počet spojů poskytovaných v rámci dopravní obslužnosti. Neefektivity ve veřejné dopravě (resp. ztráty mrtvé váhy, náklady příležitosti) mohou v praxi vést ke snížení objemu dopravní obslužnosti, což by negativně dopadlo právě na výše jmenované ohrožené skupiny – seniory a děti a mladistvé. Z tohoto pohledu nastává největší problém v malých obcích, kde není možnost veřejnou autobusovou dopravu substituovat jiným dopravním prostředkem jako např. vlakem či městskou hromadnou dopravou. V České republice je 3590 obcí, v nichž má trvalý pobyt méně než 499 osob. V roce 2007 bylo celkem 4500 obcí, do kterých nejezdil vlak, jejich obyvatelé byli tudíž plně závislí na linkové autobusové dopravě. Vzhledem k tomu že vlaková doprava se týká hlavně větších obcí a měst, můžeme konstatovat, že v oněch 3590 nejmenších obcích je veřejná doprava zajišťována pouze pravidelnými autobusovými spoji a není zde možnost užití jiného způsobu veřejné dopravy.
18
Např. Analýza zavedení šrotovného z května 2009, zpracovaná Hospodářskou komorou ČR a Vysokou školou ekonomickou v Praze
53
Obrázek 34: Počet obcí s méně než 499 obyvateli podle krajů v roce 2008
Zdroj: MMR Další otázkou je, kolik obyvatel z ohrožené skupiny v těchto obcích bydlí. Jak ukazuje následující obrázek, v těch nejmenších obcích je velký podíl seniorů, který dosahuje až nad 20 %. Důvodem je fakt, že občané v produktivním věku mají tendenci stěhovat se za prací, a tyto obce opouštět. Podíl obyvatel mladších 15 let je sice výrazně nižší, lehce přes 15 %, přesto není tato skupina zanedbatelná. Obrázek 35: % Podíl seniorů a obyvatel mladších 15 let v závislosti na velikosti obce v roce 2008
Zdroj: MMR U obcí s méně než 500 obyvateli je podíl ohrožené skupiny (senioři a děti do 15 let) na celkovém obyvatelstvu v průměru 37,5%, resp. 318 219 obyvatel. Zavedení technických standardů by tedy mohlo výrazně zasáhnout skupinu téměř 320 tis. lidí, kteří jsou zranitelní jakýmkoliv navýšením ceny, což v konečném důsledku snižuje dopravní obslužnost obyvatel. Druhým problémem jsou lokality, kde je vysoká nezaměstnanost a velmi nízké příjmy. Tito cestující si ve většině případů nemohou dovolit vlastnit osobní automobil a jsou spíše závislí na veřejné dopravě. Právě míru nezaměstnanosti a průměrný příjem v jednotlivých krajích ukazuje obrázek níže. 54
Obrázek 36: Nezaměstnanost a čistý disponibilní důchod podle krajů ČR v roce 2008
Zdroj: CSU Z hlediska společenských dopadů – zejména dopadů na cestující – se jeví jako vhodné varianty zejména varianty 2 v modifikaci 2b nebo 2c, které působí na dopravce i zadavatele směrem ke zvyšování standardů kvality, nicméně zachovávají zadavatelům (krajům a obcím) možnost přizpůsobit své požadavky na kvalitu potřebám a finančním možnostem obyvatel na jejich území. V úvahu by připadala případně i varianta 0 – zachování stávajícího stavu – doplněná o variantu 2b nebo 2c. Varianta 0 by nicméně pravděpodobně – vzhledem k absenci obecných standardů kvality v zákoně – působila poněkud méně motivačně oproti variantě 2 (2b či 2c).
E. Dopad na životní prostředí Zohlednění ochrany životního prostředí v rámci dopravy upravuje směrnice č. 2009/33/ES o podpoře čistých a energeticky účinných silničních vozidel, jejíž návrh byl v letošním roce schválen Evropskou radou ministrů pro dopravu, telekomunikace a energetiku. Tento návrh podporuje energetické úspory a čistší dopravu. Jeho podstatou je zavedení povinnosti pro veřejné autority zohledňovat při nákupu silničních vozidel nejen jejich základní cenu, ale také jejich ekologickou šetrnost a spotřebu paliv. Diskutované technické standardy by v případě zavedení měly na životní prostředí vliv jak přímý, tak nepřímý, jak to uvádí obrázek níže.
55
Obrázek 37: Přímé a nepřímé dopady technických standardů na životní prostředí
Důvod
Přímý dopad
Nepřímý dopad
Stanovení hranice stáří autobusů znamená, že se zmenší počet starých vozidel s vysokými emisemi. Naopak, nové stroje jsou ve většině případů ekologicky šetrné, navíc roste počet vozidel na alternativní paliva či s hybridními motory (viz. Obrázek 39)
Dopravci, kteří působí v závazku veřejné služby, výrazněji obměňují svůj vozový park; zvýšením bariér vstupu na trh (do soutěže o závazek) pro dopravce mimo závazek sníží šance těchto dopravců vstoupit do závazku (a díky např. dotacím z Programu obnovy vozidel ve veřejné dopravě nakoupit nové a pravděpodobně ekologičtější autobusy) Náklady příležitosti – vzhledem k tomu, že při vyšší konkurenci by se mohla snížit cena a vzrůst objem dopravní obslužnosti – možné menší využití osobních automobilů k přepravě.*
Vliv na životní prostředí
pozitivní
negativní
*Existuje i možnost, že by zlepšení kvality cestování mělo za následek zvýšenou poptávku po těchto cestách. Tato možnost je ale
pravděpodobná spíše u mezinárodních autobusové dopravy, kterou využívají spíše cestující, pro které je cestování dražšími prostředky příliš nákladné nebo nedostupné. Obrázek 38: Emisní třídy autobusů v závazku veřejné dopravy (EURO 0 – nejstarší) v roce 2008
56
Zdroj: ČSAD SVT Praha Obecně má veřejná doprava na životní vliv mnohem menší dopad než osobní automobilová doprava, proto je z tohoto hlediska jednoznačně doporučována a hlavní důraz je kladen na snižování negativního vlivu rostoucího množství osobních automobilů. Vzhledem k tomu, že minimální ekologické standardy zavádí směrnice 2009/33/ES, a proto nebyly předmětem tohoto hodnocení, je třeba při výběru nejlepší varianty vycházet z obrázku výše. Tento obrázek naznačuje, že zavedení konkrétních závazných standardů kvality by mohlo být v určitém případě z ekologického hlediska i kontraproduktivní. Nicméně i přes toto riziko se jako pravděpodobnější jeví, že z environmentálního hlediska by byly standardy spíše přínosem. Jako vhodná varianta se tedy jeví varianta 2a (flexibilnější z hlediska začlenění diferencovaných environmentálních požadavků), jako další vhodné varianty pak 2b a/nebo 2c. Výběr nejvhodnějšího řešení Typ dopadu
Nejvhodnější varianta
Vhodná varianta
Dopady na hospodářskou Varianta 0 (možná kombinace Varianta 2 s modifikací 2b soutěž s modifikací 2b nebo 2c) a/nebo 2c Ekonomické dopady Dopady autobusů
na
Varianta 0 v kombinaci Varianta 2 s modifikací 2b s modifikací 2b nebo 2c a/nebo 2c
výrobce Indiferentní – varianty 1 a 2a
Indiferentní – varianty 1 a 2a
Společenské dopady
Varianta 2 s modifikací 2b Varianta 0 v kombinaci a/nebo 2c s modifikací 2b nebo 2c
Environmentální dopady
Varianta 2a
Varianta 2 s modifikací 2b nebo 2c, popř. varianta 1
Před doporučením vhodné varianty (ne)zavedení technických standardů je třeba doplnit následující. Zpracovatel RIA z připomínek dotčených skupin, z podkladů pro jednání pracovní skupiny ani ze samotných jednání pracovní skupiny nebyl schopen získat konkrétní představu o tom, jaké standardy kvality dopravní obslužnosti chtějí některé dotčené skupiny do tohoto zákona (resp. do prováděcího předpisu k němu) zavést. V rámci této RIA tedy zadavatel zvolil hodnocení formou demonstrace na příkladu technického standardu na maximální stáří autobusů ve veřejných službách v přepravě cestujících. Výsledek hodnocení dopadů odpovídá tomuto modelovému příkladu a zároveň, v obecné rovině, rovněž základním poznatkům ekonomie standardizace. Z výše uvedeného vyplývá, že doporučená varianta na základě této analýzy je varianta 2 s modifikacemi 2b a 2c nebo varianta 0 s modifikací 2b nebo 2c.19 V tomto případě by bylo vhodné stanovit parametry technických požadavků tak, aby byly měřitelné a porovnatelné a mohlo docházet ke srovnání kvality dopravy a její ceny na základě těchto parametrů. Závěrem je třeba opět připomenout, že konečný výběr varianty je věcí politického rozhodnutí. Pokud by např. územní samosprávné celky došly k závěru, že nepotřebují rozhodovací flexibilitu
19
Je však nutno podotknout, že varianta 2 – která předpokládá zavedení obecného standardu kvality veřejných služeb v přepravě cestujících do zákona – se svou povahou blíží variantě 0 – neboť samo nařízení č. 1370/2007, které je bezprostředně závazné, požaduje v článku 1 odst. 1 (jak již bylo citováno v úvodu této RIA), aby příslušné orgány (zadavatelé) zajistily poskytování služeb obecného zájmu, které jsou mimo jiné četnější, bezpečnější, kvalitnější nebo levnější než služby, které by mohly nabídnout samotné tržní mechanismy.“ Dalo by se tedy říci, že již ze samotného nařízení č. 1370/2007 vyplývá určitý obecný tlak na kvalitu veřejných služeb v přepravě cestujících.
57
a chtějí centrálně zavedené standardy20, pak by se jako vhodná mohla jevit např. i varianta 2a, jak je vysvětleno v poznámce pod čarou 20). 7.1.2 Standardy elektronického odbavení cestujících Současný stav, popis problému Elektronické informační systémy jsou oblastí veřejné dopravy, na níž je nejvíce zjevný technologický pokrok, kterým toto odvětví v posledních dvou dekádách prošlo. Moderní telematické systémy pomáhají řídit veřejnou dopravu, provádět rozúčtování plateb mezi dopravci, informovat cestující o změnách jízdního řádu v návaznosti na aktuální dopravní situaci nebo jim umožnit elektronické odbavení. Účelem stále sofistikovanějších telematických systémů není jen zefektivnit tok informací mezi subjekty, které se na veřejné dopravě podílejí (organizátoři IDS, dopravci, cestující, zadavatelé apod.), ale rovněž zvýšit komfort cestujících, kteří veřejnou dopravu využívají a učinit ji tak konkurenceschopnější vůči dopravě osobní. Tato kapitola se zabývá případy, kdy se objednatel sám nebo prostřednictvím třetích osob rozhodne při zajišťování dopravní obslužnosti pro elektronický způsob odbavení cestujících. Proto se RIA bude zabývat pouze výsekem z komplexní problematiky dopravní telematiky – a to elektronickými systémy odbavení cestujících jakožto komponentem, který cestujícímu umožňuje použít k úhradě jízdného čipovou kartu, mobilní telefon nebo obdobnou technologii. Tato úhrada může být prováděna jednorázově (např. jednorázové jízdenky zakoupené formou SMS, koupě jízdenky bezhotovostně přes internet) i opakovaně (např. formou předplacené karty, elektronické peněženky21 apod.). Elektronické odbavení cestujících má obecně zejména následující přínosy: poskytuje cestujícím větší komfort a flexibilitu při hrazení jízdného, což vede ke zvýšení atraktivity veřejné dopravy přispívá k urychlení odbavení cestujících, což rovněž přispívá ke zvýšení atraktivity veřejné dopravy poskytuje dopravci (popř. organizátorovi IDS) rychle a efektivně informace o provedených platbách, počtech přepravených osob, přepravních proudech, vytíženosti spojů a další data, které může dopravce (popř. organizátor IDS) použít pro evidenci, modelování a obecně pro zkvalitňování svých služeb je hospodárné (úspora papíru a tisku oproti klasickým jízdenkám, úspora lidských zdrojů na straně dopravců, resp. organizátora IDS22 apod.) V souvislosti s elektronickým odbavováním cestujících vyvstávají také následující problémy:
20
Z připomínek krajů, které má k dispozici zadavatel ke dni zpracování této RIA však tento názor krajů nevyplývá (připomínky krajů podané v minulosti v rámci připomínkového řízení: Jihomoravský kraj: Nesouhlasí se zavedením standardů, požaduje vypustit odst. 1 a 2; Asociace krajů: Požaduje úzkou spolupráci při tvorbě prováděcího předpisu, kterým budou stanoveny minimální hodnoty a ukazatele standardů kvality a bezpečnosti; Zlínský kraj: Navrhuje doplnit oprávnění dopravního úřadu určit na přechodné období hodnoty a ukazatele standardů pod úrovní prováděcího právního předpisu) 21 Při případném užívání elektronické peněženky je třeba mít na zřeteli relativně přísnou právní úpravu elektronického platebního styku: Zákon č. 124/2002 Sb., o převodech peněžních prostředků, elektronických platebních prostředcích a platebních systémech (zákon o platebním styku) a též relevantní právní úpravu EU (zejména Doporučení Komise ES č.97/489/ES, Směrnice 2000/46/ES či Směrnici 2007/64/ES). 22 Např. v letecké dopravě, kde se elektronické odbavování cestujících v poslední době prosazuje velmi silně, jsou přínosy pro dopravce ve formě úspor pracovní síly jasně prokazatelné.
58
bezpečnost osobních údajů získaných z elektronických transakcí, celková bezpečnost a funkčnost odbavovacího systému a jeho komponentů, rychlé zastarávání systémů elektronického odbavování (ICT technologie, která byla před pěti lety naprosto špičková v dané oblasti, je po pěti letech pravděpodobně již dávno překonaná), nekompatibilita jednotlivých systémů elektronického odbavování cestujících. A je to právě posledně jmenovaný problém spojený s implementací a provozem elektronických odbavovacích systémů, který v praxi způsobuje natolik významné obtíže zadavatelům, organizátorům i dopravcům, že v rámci konzultací vyvstal požadavek na jeho řešení formou zavedení závazných standardů interoperability elektronických systémů odbavování cestujících. Na stránkách Centra dopravního výzkumu23 se například dočteme následující: „V současné době dochází k nasazování samostatných řešení pro jednotlivé účely. Není zaručen předpoklad integrace u těchto jednotlivých systémů. Je tedy potřeba standardizace a unifikace informačních zařízení. Bylo by vhodné předejít stavu, který vznikl v současnosti v odbavovacích systémech, kde není legislativou ošetřen a stanoven minimální technický standard odbavovacích systémů založených na „bezkontaktních čipových kartách“, čímž je omezena možnost interoperability. Neexistence takovýchto standardů v informačních systémech a zařízeních může v budoucnu omezit rozvoj v této oblasti a vést k budování neefektivních a nekompatibilních systémů. Musí dojít k odstranění nejednotnosti rozvíjení integrovaných dopravních systémů. Je nutné zabezpečit jednotné platformy standardů s vazbou na obdobné systémy při hraničních oblastech sousedních států, a tím přidat na atraktivnosti celému systému veřejné osobní dopravy.“ V České republice již existuje několik integrovaných dopravních systémů, pokrývajících většinou území jednoho či více krajů nebo území měst, ty nejvýznamnější jsou uvedeny v následující tabulce. Obrázek 39: IDS v České republice Integrované území Praha Jihomoravský kraj (téměř celý, s přesahem do sousedních krajů) Ostravsko, Opavsko, část Moravskoslezského kraje Liberecký kraj Většina Královéhradeckého kraje Otrokovice, Zlín, Vizovice Území Karlovarského kraje Plzeň a okolí Území Olomouckého kraje Okolí měst Kladno, Beroun apod. Okresy Pardubice, Chrudim, část Poličska
Název IDS PID IDS JMK
Organizátor IDS ROPID KORDIS
ODIS
KODIS
IDOL KORID LK OIREDO OREDO ZID KOVED IDOK KIDS KK IDP Krajský úřad IDSOK Krajský úřad SID Krajský úřad IDS Pardubického Krajský úřad kraje Řada dopravců se rozhodla pro elektronické systémy plateb a odbavení cestujících, např. České dráhy, a.s., Veolia Transport., Probo trans Beroun, a.s., ČSAD Semily, a.s. a řada dalších dopravců.
23
Švédová Z. (2009) „Informační systémy ve veřejné osobní dopravě a možnosti jejich integrace“, sekce odborné články www.cdv.cz
59
Vzhledem k vysoké frekvenci meziregionálních spojů a celkové propojenosti dopravní obslužnosti v rámci celé republiky nastává problém, pokud jsou tyto jednotlivé IDS navzájem technicky nepropojitelné24. Pro cestující tak vzniká nutnost pořizovat si (pokud se uvedené systémy rozhodnou pro elektronický způsob odbavení cestujících) více elektronických karet, případně více jízdních dokladů, dopravci musí disponovat více čtecími zařízeními. V rámci uvedených systémů elektronického odbavení cestujících je již vydáno velké množství elektronických karet určených k odbavení. Nejvíce čipových karet bylo vydáno Českými drahami, a.s., jejichž kartu má cca. 700 000 cestujících, Opencard si pro cestování v Praze pořídilo již cca. 400 000 cestujících, celkový počet karet vydaných ve zbývajících krajích (které technologii elektronického odbavování cestujících využívají) se pohybuje mezi 100 000 a 200 000 vydanými kartami25. Vzhledem ke vzrůstající oblibě elektronických plateb se dá očekávat, že do budoucna bude počet vydaných karet dále narůstat. Mezi nejvýznamnější dodavatele systémů elektronického odbavení cestujících v České republice patří XT-Card a.s., EM Test ČR, spol s r.o., HAGUESS, a.s. a Mikroelektronika s.r.o. Všechny tyto společnosti jsou členy Sdružení pro dopravní telematiku (www.sdt.cz), z jehož dílny vzešel v rámci jednání pracovní skupiny k tomuto zákonu konkrétní návrh vyhlášky upravující minimální standardy elektronického odbavování cestujících. Stanovení cíle a rizik standardů elektronického odbavení cestujících Cílem stanovení standardů elektronického odbavení cestujících je dosažení interoperability mezi jednotlivými odbavovacími systémy v rámci celé České republiky. Účelem této RIA k tomuto standardu je pak posoudit, zda vůbec a pokud ano, pak jakým způsobem, standardy elektronického odbavení zavést.
24
Nebo propojitelné pouze při vynaložení vysokých dodatečných nákladů; jako příklad lze uvést komplikace, které vznikly v případě zapojení dopravce COMETT PLUS do systému SID nebo zapojení DpmP a ČD do systému IDS v Pardubickém kraji. 25 Přibližné údaje dle ČSAD-SVT
60
Pokud se vrátíme zpět k rozhodovacímu stromu v obrázku 226, který je výchozím bodem pro úvahu o tom, zda určitý standard zavést či nikoliv a zda je přínosem hodnotit jej v rámci RIA, vyjde pro případ standardů elektronického odbavování cestujících následující: Standardy elektronického odbavování cestujících: o Povinnost implementovat do českého práva bez implementační volnosti? Ne o Povinnost implementovat do českého práva – implementační volnost? Ne o Nutno vyhodnotit v této RIA
Hlavní dotčené subjekty Hlavní dotčené subjekty Cestující Zadavatelé, organizátoři Výrobci, resp. dodavatelé elektronických odbavovacích systémů Veřejné rozpočty Dopravci
Zkušenosti z Libereckého kraje – projekt interoperability Pro dokreslení reálného postupu při dosahování interoperability jednotlivých typů dopravy v rámci integrovaného dopravního systému uvádíme příklad Libereckého kraje, který byl pro tuto RIA zpracován odborem dopravy Libereckého kraje: Založením integrovaného dopravního systému (dále jen IDS) v Libereckém kraji je sledováno zkvalitnění veřejné dopravy jako systému veřejné služby na území Libereckého kraje. Integrovaný dopravní systém zajistí větší kvalitu přeprav při respektování omezených finančních možností kraje. Před zahájením dílčí fáze IDS v Libereckém kraji (tarifní integrace autobusových dopravců, provedl Odbor dopravy Krajského úřadu Libereckého kraje důkladnou analýzu zkušeností z již funkčních neformálních IDS v Plzeňském kraji, Moravskoslezském kraji, Olomouckém kraji, Hradeckém a Pardubickém kraji, Jihomoravském kraji. Prvním krokem k integraci bylo zavedení jednotného systému odbavování cestujících prostřednictvím bezkontaktních čipových karet, které od 1. ledna 2004 již nabízejí cestujícím čtyři dopravci ČSAD Česká Lípa a.s.; ČSAD Jablonec nad Nisou a.s.; ČSAD Liberec, a.s.; ČSAD Semily, a.s. Ve spolupráci s Libereckým krajem se dále podařilo tento systém rozšířit i na území Středočeského kraje, kdy do vzájemného uznávání karet s ČSAD Jablonec nad Nisou a.s.; ČSAD Liberec, a.s. a ČSAD Semily, a.s., přistoupil dopravce Dopravní podnik Mladá Boleslav, s.r.o. a s platností od 1. listopadu 2005 do tohoto systému vstoupil i dominantní dopravce na Mladoboleslavsku, společnost TRANSCENTRUM bus s r.o. K 31. prosinci 2008 je na území Libereckého kraje v oběhu 54 588 klasických dopravních karet (bez Českých drah), v Mladé Boleslavi dnes využívá čipové karty 27 110 cestujících, dopravce TRANSCENTRUM bus s.r.o. vydal celkem (včetně zaměstnaneckých) 10 879 karet, České dráhy a.s. začaly nově vydávat také své čipové karty s obchodním názvem IN-karta, do konce roku 2008 jich na území LK emitovaly 9 620. V roce 2006 byla také zahájena emise Libereckých městských karet, na které byla nahrávána aplikace pro předplatné MHD v Liberci. 26
tento obrázek je uvedený na str.4 v dokumentu „Standardy kvality dopravní obslužnosti“
61
Zavedení systému čipových karet jednoznačně přineslo zjednodušení a zrychlení odbavování cestujících (zkrácení jízdních dob u frekventovaných spojů), větší komfort možnosti bezhotovostní platby a, zejména pro kategorii žáků, atraktivní slevový systém. Druhým krokem integrace došlo ke sjednocení jízdného u krajských autobusových linek v pásmech do cca 50 km. K vyhlášení jednotných cen do 50 km došlo s platností od 1.1.2005 jednotlivými dopravci dle zákona o cenách a Cenového výměru MF č. 1/2005. Třetím krokem integrace došlo ke sjednocení smluvních přepravních podmínek. Další kroky integrace proběhly k 1.7.2009, tím je zavedení integrovaného tarifu drážní a autobusové dopravy včetně celé škály předplatních produktů se zaměřením na pravidelné cestující. Médiem pro předplatní kupony je personifikovaná bezkontaktní čipová karta. Liberecký kraj vyhlásil svým nařízením relačně zónový Integrovaný tarif veřejné dopravy LK. Prokazatelná ztráta je hrazena objednateli dopravy (Liberecký kraj, provozovatelé MHD) na základě uzavřených smluv a systému zúčtování. Dalším krokem integrace bude optimalizace linkového vedení všech druhů veřejné dopravy. Cílem tohoto náročného projektu je zvýšení atraktivity veřejné dopravy, zjednodušení odbavování, možnosti výběru optimálního druhu dopravy za jednu cenu, jednu jízdenku, jeden jízdní řád. Tím hodlá Liberecký kraj pozastavit úbytek cestujících ve veřejné dopravě a snaží se konkurovat individuální dopravě, na kterou není silniční síť v kraji připravena. Je předčasné hodnotit zvolenou cestu, systém je složitý pro objednatele a měl by být jednoduchý pro uživatele. Pro využití v dopravě jsou v Libereckém kraji používány nové systémy (Kartové centrum, Koordinátor dopravy, Zúčtovací centrum). Varianty Z hlediska aplikace Nařízení do českého právního systému existuje opět několik variant:27 Varianta 0 – zachování současného stavu (žádná národní úprava standardů elektronického odbavení cestujících) V případě této varianty nebudou standardy elektronického odbavení cestujících v českém právu specifikovány. Zachována tedy zůstane jen obecná premisa nařízení č. 1370/2007, která stanoví, že jeho účelem je zajistit poskytování dopravních služeb obecného zájmu, které jsou mj. kvalitnější než dopravní služby, které by mohly zajistit samotné tržní mechanismy. Žádné konkrétnější standardy z nařízení č. 1370/2007 nevyplývají. Posouzení toho, co to jsou „kvalitní služby v přepravě cestujících“, bude ponecháno bez dalšího specifikování zcela na vůli zadavatelů pověřených zajištěním dopravní obslužnosti, kteří konkrétní požadavky zahrnou do dokumentace nabídkového řízení a do smluv o veřejných službách. Varianta 1 – zavedení konkrétních standardů do zákona Tato varianta předpokládá zavedení konkrétních standardů elektronického odbavení cestujících přímo do tohoto zákona. Varianta 2 – zavedení obecných standardů elektronického odbavení cestujících do zákona 27
Všechny varianty předpokládají, že by se případná standardizace týkala pouze nově zaváděných systémů elektronického odbavování cestujících nebo systémů elektronického odbavování cestujících procházejících výměnou. Varianta nucené výměny stávajících systémů elektronického odbavení cestujících, které by nesplňovaly stanovené standardy, se jeví na jako nereálná, neboť by byla vysoce nákladná a není zjevné, že by na její realizaci byly k dispozici dostatečné prostředky.
62
Varianta 2a – obecná úprava v zákoně bude doplněna prováděcím předpisem (vyhláškou, nařízením) Varianta 2b – obecná úprava v zákoně bude doplněna stanoviskem MD (nebo metodickým pokynem aj.) Varianta 2c – obecná úprava v zákoně a podpora samoregulace dopravců (dobrovolné nastavení standardů) Možná je i kombinace jednotlivých variant, zejména varianty 0 a 2b, respektive 2c. V těchto případech by nedošlo k žádné specifikaci standardů elektronického odbavení cestujících do českého práva, pouze by došlo k vydání stanoviska MD (např. metodického pokynu) nebo k podpoře samoregulace. Další možnou kombinací je spojení variant 2a a 2c – to znamená stanovení obecného standardu interoperability v zákoně spolu se zmocněním k vydání vyhlášky nebo nařízení, stanovení konkrétních minimálních standardů v takto vydané vyhlášce/nařízení a souběžná podpora samoregulace dodavatelů systémů elektronického odbavení cestujících. Všechny výše uvedené varianty mohou být (v případě dostupnosti finančních zdrojů) podpořeny motivačním programem nebo jiným obdobným nástrojem, který by zadavatele pozitivně motivoval k tomu, aby implementovali interoperabilní systémy elektronického odbavení cestujících. Varianta Náklady
Přínosy
0
--
--
1
Zadavatelé - náklady na vytvoření / Zadavatelé – jasnější představa o tom, jaké přizpůsobení elektronického parametry má systém elektronického odbavovacího systému: odbavení cestujících mít, aby byl interoperabilní V případě, že dosud nebyl žádný elektronický systém v provozu – Cestující – zvýšený komfort cestujících náklady na nový systém mohou vzhledem k využívání interoperabilního být vyšší kvůli nutnosti vyhovět elektronického odbavovacího systému konkrétním zákonem daným Dopravci – obdobně jako cestující parametrům nebudou muset do budoucna vybavovat V případě elektronického systému, který vyžaduje pouze určitou technickou úpravu za účelem dosažení kompatibility – náklady na předělání systému
vozidla více čtečkami, zjednodušení účasti dopravců v nabídkových řízeních aj. Organizátoři – snazší zajištění interoperability mezi elektronickými dopravními systémy
V případě nutnosti kompletní výměny elektronického systému – náklady na nový elektronický odbavovací systém
Dodavatelé dopravních elektronických odbavovacích systémů (v případě, kdy by byly standardy navázány na jednu konkrétní technologii, vztahovaly by se Všichni dopravci – náklady na zařízení tyto výhody pouze na dodavatele obsluhující elektronický odbavovací elektronických odbavovacích systémů systém (včetně školení zaměstnanců založených na této technologii): apod.), členění je stejné jako u územních Zvýšená poptávka po těchto celků systémech, zvýšená poptávka po Ztráta rozhodovací flexibility – možnosti výběru přizpůsobené podmínkám – na 63
jejich transformaci na kompatibilní systém
straně zadavatelů a organizátorů (nutnost preferovat určitou technologii či strukturu elektronického odbavovacího systému)
Sjednocení požadavků elektronické systémy
na
Cestující – náklady na pořízení, v případě změny systému náklady na výměnu (náklady mohou být finanční nebo ve formě ztráty času) elektronických čipových karet (tento bod se bude lišit podle toho, zda je tato karta pro cestující zpoplatněná či nikoliv), možné náklady plynoucí ze snížení počtu spojů (v důsledku zvýšených nákladů na dopravu) Náklady na kontrolu a vynucování plnění zákonem stanovených standardů (veřejné rozpočty) 2
Mírné zvýšení nákladů na zavádění elektronických odbavovacích systémů jak u zadavatelů, tak u dopravců – zajištění interoperability - dle zvolené formy adaptace v souladu s obecnými standardy na elektronický odbavovací systém
Zadavatelé – obecný standard interoperability elektronických systémů odbavení cestujících by bez doplnění dle varianty 2a, 2b nebo 2c by pro zadavatele patrně velkým přínosem nebyl (neboť by jim neposkytl dostatek informací); na druhou stranu varianta 2 zachovává oproti variantě 1 zadavatelům flexibilitu rozhodování v tom, jaký systém vybrat (v návaznosti na vývoj v technologiích, potřeby občanů a samosprávy apod.)
Cestující - náklady na pořízení, v případě změny systému náklady na výměnu, elektronických jízdních dokladů - dle zvolené formy adaptace v souladu s obecnými standardy na odbavovací systém Cestující – zvýšený komfort cestujících Náklady na kontrolu a vynucování plnění vzhledem k využívání interoperabilního standardů (veřejné rozpočty) – podstatně elektronického odbavovacího systému nižší než v případě varianty 1
Organizátoři – snazší zajištění interoperability mezi odbavovacími systémy Dopravci – částečné zachování flexibility při volbě konkrétních systémů (v návaznosti na vývoj v technologiích, zkušenosti s využíváním elektronických odbavovacích systémů apod.) Výrobci dopravních odbavovacích systémů:
elektronických
Částečně zvýšená poptávka po těchto systémech, zvýšená poptávka po jejich transformaci na kompatibilní systém 2a
Viz 2
Viz 2 64
Zavedení konkrétních standardů závazným prováděcím předpisem přibližuje variantu 2a variantě 1 (je zde nutnost disponovat elektronickými systémy odbavení cestujících s určenými základními parametry – tj. snížení flexibility rozhodování, náklady na kontrolu a vynucování plnění standardů)
Zavedení konkrétních standardů závazným prováděcím předpisem přibližuje variantu 2a variantě 1 (je zde nutnost disponovat EOS s určenými základními parametry). Nicméně v rámci této varianty je možné pouze vytvořit zmocnění, prováděcí předpis může být vytvořen až v okamžiku, kdy se specifikují Zavedení standardů elektronického technologické minimální standardy na odbavení cestujících prováděcím EOS, které budou odpovídat požadavkům předpisem může – co do nákladů – všech stran dokonce předčit variantu 1, neboť Ve srovnání s variantou 1 je úprava standardy nastavené ve vyhlášce/nařízení standardů elektronického odbavení mohou být ještě podrobnější, cestujících v prováděcím předpise snáze konkrétnější a přísnější než v zákoně; na upravitelná (v návaznosti např. na druhou stranu nefunkční prováděcí zkušenosti z praxe) a obsahově může být předpis je snazší změnit než zákon konkrétnější 2b
Viz 2
Viz 2
Zavedení konkrétních standardů nezávazným výkladovým stanoviskem (metodickým pokynem) má proti variantě 2 pouze mírné dodatečné legislativně – technické náklady (na sestavení stanoviska)
Oproti variantě 2 varianta 2b usnadní zadavatelům i dopravcům orientaci při aplikaci obecných standardů (mírné posílení přínosů varianty 2)
Viz 2
Viz 2
Tato varianta je vhodnější než varianty 1 a 2a z hlediska akomodace technologického Tato varianta může prodloužit dobu pokroku dosažení interoperability (neboť jde o indikativní nikoliv závaznou úpravu) 2c
Podpora samoregulace dopravců v oblasti konkretizace standardů bude mít minimální dodatečné náklady na straně zadavatelů a mírné dodatečné náklady na straně dopravců (oproti variantě 2)
Oproti variantě 2 by měla varianta 2c v případě efektivní samoregulace dodavatelů elektronických odbavovacích systémů vyšší přínosy – vzhledem k tomu, že nikdo na trhu nezná lépe nejnovější technologie v této oblasti – tj. manuály Oproti variantě 2 zde nemusí být tak dobré praxe (a obdobné samoregulační vysoké náklady na výměnu stávajících dokumenty) vydané samotnými dodavateli systémů, které v současnosti nejsou elektronických odbavovacích systémů by byly nejlépe schopny zohlednit interoperabilní technologický pokrok Tato varianta by měla i přínos pro zadavatele – neboť v případě efektivní samoregulace na straně dodavatelů elektronických odbavovacích systémů by nemuseli zadávat interoperabilitu jako zvláštní požadavek – dodavatelé by jim jinou než interoperabilní technologii nedodali Tato varianta navazuje na iniciativu 65
Sdružení pro dopravní telematiku, které se v otázce vytvoření specifických požadavků na elektronické odbavení cestujících již angažovalo např. vytvořením věcného návrhu vyhlášky. Z tohoto hlediska lze konstatovat, že v této problematice má samoregulace šanci na úspěch. Z hlediska veřejných rozpočtů je tato varianta nejúspornější – neboť většina administrativních nákladů a nákladů na kontrolu a vynucování se zde přesouvá na dodavatele elektronických odbavovacích systémů (v rámci samoregulace) Podrobnější diskuze nákladů a přínosů jednotlivých variant A. Standardizace a dopady na inovace a rozvoj technologií Sektor informačních a komunikačních technologií patří obecně v ekonomice k odvětvím s nejvyšším podílem inovací na celkovém výstupu odvětví. Dopravní telematika – jakožto průnik dopravního sektoru a sektoru informačních a komunikačních technologií v tomto ohledu není výjimkou - podle údajů Českého statistického úřadu se v oblasti dopravy soustavně věnuje vývoji a inovacím přibližně 60% firem v tomto odvětví, v rámci podsektoru systémů elektronického odbavení cestujících bude toto číslo ještě větší. Z tohoto důvodu je v rámci RIA nutné posoudit nejen dopady zavedení standardů elektronického odbavování cestujících na malé a střední podniky, na veřejné rozpočty a jeho další dopady ekonomické, společenské a ekologické, ale také dopady zavedení standardizace (podle formy, jakou na sebe vezme) na inovace, technologický pokrok a konkurenceschopnost odvětví. Výzkum v oblasti ekonomie standardizace naznačuje, že v inovativních odvětvích a ve službách může být standardizace stejně tak oporou rozvoje odvětví, jako i jeho brzdou.28 Ekonomie standardizace identifikuje následující podmínky, které musí splňovat proces standardizace a obsah nastavených standardů, aby podpořily rozvoj příslušného odvětví: Proces standardizace musí být: o transparentní o otevřený konzultacím pro všechny dotčené skupiny – tj. informace o zahájení procesu standardizace musí být aktivně distribuovány dotčeným skupinám s dostatečným předstihem a ve srozumitelné formě o vhodně načasován Vlastní obsah standardizace musí: o být transparentní, o adekvátní situaci v odvětví, které je standardizováno, o náklady standardizace musí být vyčísleny co do jejich výše a distribuce (zejm. rozdíl v dopadech na malé a střední podniky v odvětví a na velké podniky);
28
Blind, K.(2004) „The Economics of Standards: Theory, Evidence, Policy, Edward Elgar Publishings, pp. 384,
66
v případě nerovnoměrných dopadů standardizace v odvětví je vhodné nejvíce zasažené skupiny podniků kompenzovat29, o předvídat možnosti propojení s dalšími systémy standardů – např. v sousedních regiónech, navazujících odvětvích apod. (aby nastavené standardy výhledově neblokovaly interoperabilitu s navazujícími systémy), o reflektovat vývoj technologií – zejména prostřednictvím dostatečně častých aktualizací standardů, inkorporace nejlepších dostupných technologií a příkladů dobré praxe apod. Zejména poslední dvě podmínky se pro výběr vhodné formy přijetí standardů elektronického odbavení cestujících jeví jako klíčové. V případě, kdy by některá z nich nebyla zvolenou formou standardů elektronického odbavení cestujících naplněna, mohlo by dojít k následujícím negativním dopadům: omezení hospodářské soutěže v odvětví30 snížení schopnosti odvětví adaptovat nové technologie31 Pokud na základě výše uvedených kritérií posoudíme dopady variant formy zavedení standardů elektronického odbavení cestujících, vyplyne nám pro jednotlivé varianty následující: varianta 0 – zachování současného stavu; v oblasti elektronického odbavování cestujících se varianta 0 jako taková nejeví z hlediska dopadů na inovace jako vhodná; určitá míra standardizace (minimálních standardů) by vyjasnila pro dodavatele systémů elektronického odbavení cestujících i pro zadavatele/organizátory základní charakteristiky těchto systémů a obě tyto dotčené skupiny by se pak mohly snáze zabývat hledáním nejefektivnějšího řešení pro konkrétního zadavatele v rámci těchto minimálních standardů32; varianta 0 na druhou stranu zachovává otevřené možnosti pro implementaci jakékoliv technologie (tj. nebrání uplatnění alternativních technologických linií) varianta 1 – jedná se o variantu zavedení konkrétních standardů elektronického odbavení cestujících přímo do zákona; tato varianta zavádí standardy elektronického odbavení cestujících ve velmi rigidní a obtížně aktualizovatelné podobě; v případě, kdy by došlo k výraznému vývoji v oblasti technologií elektronického odbavení cestujících, nebyla by zákonná úprava dostatečně flexibilní, aby byla schopna tento vývoj reflektovat (tj. náročnost legislativního procesu při změně zákona by se mohla stát brzdou inovací v daném v oblasti elektronických odbavovacích systémů); na rozdíl od varianty 0 by tato varianta zřejmě zajistila interoperabilitu elektronických systémů odbavení cestujících varianta 2 – tato varianta počítá se zavedením obecných standardů interoperability elektronických systémů odbavení cestujících do zákona a jejich specifikaci v závazném (2a), nezávazném (2b) nebo samoregulačním (2c) dokumentu; svou podstatou tato varianta ve svých modifikacích částečně překonává nedostatky variant 0 a 1: 29
Nebo přehodnotit obsah a strukturu standardizace K tomuto argumentu následující – přiměřené a vhodnou cestou implementované standardy mají obecně pozitivní vliv na hospodářskou soutěž ve standardizovaném odvětví, neboť zvyšují transparenci požadavků kladených na soutěžitele; naopak standardy nepřiměřené (např. zjevně zvýhodňující jednu konkrétní skupinu soutěžitelů) nebo implementované nevhodným způsobem mohou naopak zbrzdit rozvoj hospodářské soutěže v odvětví (viz např. modelový případ technických standardů stáří autobusů v této RIA). 31 Nepřiměřené standardy nebo standardy předčasně adoptované, zaměřené na jednu konkrétní technologii, mohou na dlouhou dobu uzavřít cestu rozvoji technologií alternativních (které by se například mohly v budoucnosti ukázat jako efektivnější apod.). 32 Studie Blind, K (2003) „Standards in the service sector: An Explorative Study“ Final Report, Frauenhofer Institute konstatuje, že existence minimálních standardů (opět přiměřených, dobře načasovaných apod.) zvyšuje tlak na prohlubování inovací v prostoru ohraničeném právě těmito minimálními standardy. 30
67
o varianta 2a – zavedení standardů elektronického odbavování cestujících vyhláškou/nařízením je poněkud méně rigidní než varianta 1 - tj. nepotlačuje tak silně jako varianta 1 možnost adaptace technologického pokroku do závazné úpravy standardů; tato varianta by zřejmě zajistila interoperabilitu elektronických systémů odbavení cestujících o varianta 2b – zavedení standardů elektronického odbavování cestujících v obecné podobě do zákona a konkrétněji jej specifikovat ve stanovisku nebo popř. metodickém pokynu MD (stanovisku apod.); tato varianta je velmi flexibilní z hlediska možnosti inkorporace technologického pokroku do standardů, nicméně neposkytuje příliš jistotu, že budou standardy upravené v nezávazném stanovisku či pokynu MD dodržovány (tj. není zřejmé, že tato varianta zajistí interoperabilitu) o varianta 2c – zavedení standardů v obecné rovině do zákona a podpora samoregulace ze strany dodavatelů elektronických odbavovacích systémů; z hlediska inovací se tato varianta jeví jako velmi vhodná- neboť by zřejmě vedla k zajištění interoperability (díky kombinaci obecné úpravy interoperability v zákoně a samoregulaci dodavatelů elektronických odbavovacích systémů33), zároveň poskytuje dostatek prostoru pro zohlednění technologického vývoje v rámci samoregulačních dokumentů (kodexy, manuály dobré praxe apod.) – navíc jsou to právě dodavatelé elektronických odbavovacích systémů, kteří mají o nejlepších dostupných technologiích a dobré praxi v odvětví nejlepší přehled.34 Z hlediska dopadů na inovace a rozvoj technologií se jeví jako v současnosti nejvhodnější varianta 2c, jako další vhodná pak varianta 2a. B. Malé a střední podniky Na malé a střední podniky dopadá standardizace obecně tvrději než na podniky velké, neboť nedisponují obvykle dostatkem volných finančních prostředků ani kvalifikovanými lidskými zdroji, aby byly schopny se na procesu standardizace aktivně podílet a flexibilně mu přizpůsobovat své podnikání. Význam nerovnoměrných dopadů standardizace přirozeně vzrůstá s mírou heterogenity podniků v daném standardizovaném odvětví. Zatímco v případě zavádění technických standardů (modelový případ výše v tomto dokumentu) se potenciální negativní dopady zavedení standardů na malé a střední podniky jevily jako významné, odvětví dodavatelů elektronických systémů odbavování cestujících se dle dostupných informací jeví jako poměrně homogenní a standardizace by tedy neměla mít zásadní nerovnoměrné dopady na podniky v odvětví.35 C. Dopady na cestující
33
Samoregulace je pro osoby, jež se na ní shodly, závazná. V rámci hodnocení jednotlivých variant je také třeba vzít v potaz fakt, že jakmile jsou jednou nastaveny závazné standardy pro určité odvětví, podniky působící v tomto odvětví uskuteční investice (resp. vynaloží náklady) k tomu, aby svou činnost těmto závazným standardům přizpůsobily. V případě, že tyto standardy byly nastaveny nepřiměřeně nebo nesprávně – a z tohoto důvodu dojde k jejich změně – ztratí podniky v daném odvětví část své investice (v závislosti na tom, jak velká složka dané investice je ireverzibilní). Vyvstává otázka, kdo by takové náklady ireverzibility investic měl nést – zejména tehdy, kdy nesprávné nebo nepřiměřené standardy byly zavedeny zákonem nebo jiným závazným právním předpisem (a podniky v daném odvětví tedy byly nuceny příslušné investice uskutečnit)? I z tohoto důvodu se tedy jeví jako vhodná varianta 2c., vzhledem k tomu, že u ní tato otázka nevyvstává (jsou to samy podniky v odvětví, které standardy vytvoří a aplikují – náklady na případné nepřiměřené standardy tedy zjevně nesou samy). 35 To platí pouze v případě, pokud budou zavedeny standardy, které nebudou favorizovat jednu skupinu dodavatelů na úkor ostatních. I v případě varianty samoregulace (2c) musí jít o samoregulaci přístupnou všem společnostem, které v daném odvětví působí nebo působit chtějí. 34
68
Z pohledu cestujícího se zavedením interoperabilního systému zvýší komfort cestování. Elektronické karty, které ulehčí odbavení, případně až jednotná karta pro celou Českou republiku, znamenají pro cestující zlepšení dopravy. Sjednocení systému elektronického odbavení cestujících mají za cíl všechny varianty mimo zachování současného stavu (s tím, že v případě varianty 2b není zcela zřejmé, že by interoperability dosáhla). Největší záruku, že opravdu dojde k zavedení kompatibilního a tedy komfortnějšího systému mají cestující v případě varianty 1 nebo popřípadě 2a, na druhé straně je zde nebezpečí vytvoření legislativního rámce, který nebude odpovídat „ideálním standardům“ (minimální požadavky na systémy EOS, které by respektovaly rychlost technologického vývoje). V takovém případě by náklady případné neefektivity těchto systému nesl cestující. Jako vhodná varianta se jeví i varianta 2c. D. Dopady na územní samosprávné celky provozující integrované dopravní systémy Jak je uvedeno v následující tabulce, náklady na interoperabilní elektronický systém odbavení cestujících závisí na tom, zda jde o zařízení zcela nové nebo o změnu již stávajícího zařízení. Z tohoto hlediska je nutné rozdělit tyto územní celky na tři skupiny:
Důsledek zavedení standardů
Dodatečné náklady
S kompatibilním EOC36
Přizpůsobení systému (např. zavedení nových aplikací na stávající čipové technologie)
Nízké
Bez EOC
Menší variabilita v rozhodování o funkcích a druhu EOC
Náklady na zavedení nového EOC37
Přestavba celého systému / Koupě nového systému
Vysoké (v řádu desítek miliónů Kč39) + utopené náklady na zavedení původního EOC
S nekompatibilním EOC38
Z uvedené tabulky vyplývá, že v případě zavedení těchto standardů by největší náklady vznikly právě v oblastech, kde byl nějaký systém elektronického odbavení cestujících již zaveden, není však kompatibilní s ostatními systémy. V případě slučování dvou neinteroperabilních systémů jsou tyto náklady odhadovány v řádu desítek milionů Kč (na základě konzultace s experty z ČSAD SVT Praha s.r.o.). 36
elektronické odbavení cestujících (EOC) pravděpodobně pouze mírné navýšení nákladů na pořízení interoperabilního systému oproti pořízení systému neinteroperabilního, ale teoreticky i nižší náklady 38 Tato varianta je doplněna pro úplnost – jak bylo řešeno v poznámce pod čarou číslo 27, tato varianta nebyla v zásadě v rámci tohoto hodnocení brána v úvahu vzhledem k jejím vysokým nákladům. 39 Odhad dle ČSAD SVT Praha 37
69
Z pohledu územních celků je stanovení minimálních, a zároveň jasně formulovaných, požadavků na elektronické odbavování cestujících obecně přínosné, neboť za cenu mírného omezení své rozhodovací flexibility a pravděpodobně mírného navýšení nákladů získají jistotu, že jejich systém bude v případě potřeby interoperabilní se systémy elektronického odbavení cestujících v sousedních regionech. Je však třeba opět dodat, že přínosy pro územní samosprávné celky, které budou zavádět nebo modifikovat systém elektronického odbavení cestujících, má opět pouze přiměřená standardizace, která umožňuje reagovat na technologický pokrok (tj. např. zbytečně zadavatelům nebrání v pořízení efektivnější technologie). Standardy rovněž musí být formulovány jasně a srozumitelně, jinak se opět jejich přínos pro zadavatele snižuje. V případě úspěšného zavedení přiměřených standardů systémů elektronického odbavení cestujících zadavatelé rovněž profitují ze zostřené hospodářské soutěže mezi dodavateli těchto systémů. Jako nejlepší varianta se z hlediska zadavatelů (zejm. územních samosprávných celků) jeví varianta 2c – neboť sama o sobě klade na zadavatele nejmenší nároky. V rámci této varianty se veškerá aktivita k zajištění interoperability odehrává na straně dodavatelů elektronických odbavovacích systémů, zadavatel si pouze vybírá z konkurenčních systémů, které jsou díky samoregulaci dodavatelů všechny interoperabilní. Může ale nastat situace,, kdy samoregulace není v praxi funkční, což se dosud neukázalo ve všech případech (opačné zkušenosti s určitými bariérami má Pardubický kraj, zčásti i Liberecký kraj a řada dalších). Samoregulační dokumenty zároveň musí obsahovat informace o tom, jaké parametry by měly interoperabilní systémy elektronického odbavení cestujících mít – což zvyšuje jistotu zadavatelů v této oblasti. Jako další vhodná varianta se pro zadavatele jeví varianta 2b, která opět plní informační funkci vůči zadavatelům (v tomto případě formou stanoviska či metodického pokynu), avšak zároveň neomezuje rozhodovací flexibilitu zadavatele. V případě, že samoregulační mechanismy nevytvářejí dostatečný základ pro propojenost elektronických platebních systémů, je vhodné zvážit variantu 2a. Dopady na veřejné rozpočty Z hlediska dopadů na veřejné rozpočty (což jsou dopady, které se částečně překrývají s výše uvedenými dopady na zadavatele) se jednotlivé varianty týkající se zavedení standardů elektronického dobavení cestujících jeví následujícím způsobem: varianta 0 – teoreticky by tato varianta neměla mít oproti současnému stavu žádné dodatečné náklady ani přínosy (protože se jedná o zachování současného stavu), v praxi se nicméně může ve střednědobém horizontu stát, že jeden z existujících systémů elektronického odbavení cestujících začne na trhu převládat a vznikne dodatečný tlak na to, aby se stal standardem v ČR právě tento systém; zadavatelům, kteří v takovém případě budou mít zaveden systém nekompatibilní s tímto dominantním systémem, vzniknou výše zmiňované vysoké náklady spojené s ex post propojováním systémů – tyto dodatečné náklady by dopadly zřejmě na veřejné rozpočty (krajů, obcí, popřípadě na základě politického rozhodnutí i na státní rozpočet) a byly by pravděpodobně (viz odhad ČSAD SVT Praha, s.r.o. výše) vyšší než náklady standardizace40 varianta 1 – tato varianta je jednak náročná z hlediska administrativních nákladů (zejména kontrola a vynucování standardů), jednak vysoce riziková z hlediska možné nepřiměřenosti zavedených standardů – vysoké dopady na veřejné rozpočty, vysoké administrativní náklady spojené s případnou změnou zákona (př. technologický pokrok)
40
Pro připomenutí – stále se jedná o standardizaci, která se vztahuje pouze na nové nebo měněné systémy elektronického odbavení cestujících
70
varianta 2a – tato varianta je z hlediska administrativních nákladů (s výjimkou nákladů na změnu nařízení/vyhlášky, které jsou nižší) i z hlediska nákladů možné nepřiměřenosti standardů obdobně náročná jako varianta 1 varianta 2b – tato varianta je administrativně méně náročná než varianty 1 a 2a, z hlediska možné nepřiměřenosti je podstatně méně riziková – neboť ponechává zadavatelům flexibilitu v posouzení, zda jsou pro ně navrhované standardy vhodné nebo nikoliv; v případě této varianty by však mohl nastat podobný případ, který je zmiňován u varianty 0 (tj. vznik dominance jednoho systému a dodatečné náklady na zajištění interoperability ostatních) varianta 2c – z hlediska veřejných rozpočtů nejméně nákladná varianta – většina nákladů přenesena na dodavatele systémů elektronického dobavení cestujících Z hlediska veřejných rozpočtů se tedy (obdobně k hledisku zadavatelů) jeví jako nejvhodnější varianta 2c, jako vhodná dále varianta 2b. E. Dopady na dopravce Dopady zavedení standardů interoperability na dopravce spočívají zejména v určitých nákladech dopravce na proškolení svých zaměstnanců (např. aby byli schopni poskytovat informace o možnosti využití čipových karet z jiných regionů, manipulovat s novým nebo pozměněným systémem elektronického dobavení cestujících apod.) a z případných dalších nákladů spojených s přechodem na jiný systém (výměna čteček karet apod.). Přínosem zajištění interoperability elektronických odbavovacích systémů by pro dopravce byla potřeba pouze jednoho čtecího zařízení i v rámci meziregionální dopravy, jednotné účtování jízdného apod. Z hlediska dopravců se jeví jako vhodná zejména varianta 2a – stanovení relativně podrobných standardů v závazném právním předpisu. Další vhodné varianty pak mohou být z hlediska dopravců bez výrazné preference varianty 1 nebo 2c. F. Dopady na dodavatele elektronických systémů odbavení cestujících Jak již bylo řečeno výše v této kapitole, přispívá přiměřená standardizace k vyrovnání podmínek hospodářské soutěže ve standardizovaném odvětví, což je pro podniky působící v konkrétním odvětví obvykle přínos41. Nákladem naopak může být, že přiměřená standardizace zároveň vede obvykle ke zvýšení konkurence v odvětví (a tedy k poklesu zisků jednotlivých společností v tomto odvětví působících). Dodavatelé elektronických systémů odbavení cestujících jsou při zavádění standardů skupinou, která ze zavedení standardů významně profitovat, na druhou stranu by na ni rovněž nejhůře dopadla případná pochybení při zavádění standardů. Z pohledu na dosavadní činnost dodavatelů elektronických systémů odbavení cestujících je zřejmé, že v této oblasti již byla nastartována snaha o samoregulaci. Většinu dodavatelů elektronických odbavovacích systémů sdružuje Sdružení pro dopravní telematiku, jehož cílem je přispět k rozvoji oboru dopravní telematiky v oblasti pozemních komunikací, železniční dopravy, vodní dopravy a letecké dopravy. Nejvýznamnější společnosti, které se na výrobu EOS specializují, a zároveň jsou členy Sdružení pro dopravní telematiku, jsou XT-Card a.s., EM Test ČR, spol s r.o., HAGUESS, a.s. a Mikroelektronika s.r.o. O zmíněné aktivitě v oblasti samoregulace svědčí návrh vyhlášky „Specifikace standardu platby odbavení cestujících ve veřejné 41
Za předpokladu, že se nejedná o podniky, které těží z výhod, které jim přináší fakt, že odvětví není standardizováno.
71
dopravě“. Je tedy zjevné, že dodavatelé elektronických systémů odbavení cestujících preferují variantu 2a. Z hlediska hodnocení dopadů se jeví jako vhodné (byť ne optimální) řešení i varianta 2b. Varianta 2c vyžaduje ze strany dodavatelů vyšší aktivitu (tzn. zvýšené náklady), nicméně umožňuje dodavatelům na druhou stranu aktivně ovlivňovat standardy v odvětví (a pokračovat v započaté práci) – tzn. z tohoto důvodu lze považovat za vhodnou i variantu 2c. Výběr nejvhodnějšího řešení42 Typ dopadu Dopady na inovace a vývoj technologií Dopady na cestující Dopady na územní samosprávné celky Dopady na dopravce Dopady na dodavatele EOC
Nejvhodnější varianta Varianta 2c
Vhodná varianta Varianta 2a
Varianta 1 nebo 2a Varianta 2c
Varianta 2c Varianta 2b
Varianta 2a Varianta 2a
Varianty 1 nebo 2c Varianta 2b nebo 2c
Z výše uvedeného rozboru vyplývá, že se jako nejvhodnější jeví varianta 2a, s možností kombinace s variantou 2c. Při realizaci varianty 2a je však nutno dostatečně analyzovat, zda standardy navrhované do vyhlášky/nařízení nejsou zbytečně striktní (tj. že se skutečně jedná o minimální standardy) a zda tyto standardy nebudou výhledově překážkou rozvoji technologií a inovací v daném odvětví (neboť vyhláška/nařízení částečně znesnadňuje absorpci pokroku v oblasti technologií v daném odvětví). Je vhodné zmínit i variantu, která počítá se zavedením standardů EOC vycházejících z evropských norem ISO v dané oblasti. Tato možnost je vhodná zejména z hlediska mezinárodní interoperability zaváděných systémů EOC.
7.2 Dopravní plánování ve veřejných službách v přepravě cestujících 7.2.1 Plány dopravní obslužnosti území Dopravní obslužnost zajišťuje jménem státu Ministerstvo dopravy po dohodě s ministerstvem financí. Jednotliví zadavatelé by při zajišťování dopravy měli spolupracovat za účelem poskytnutí efektivních a hospodárných služeb. Za tímto účelem by se podle vyjádření pracovní skupiny měly vytvářet plány dopravní obslužnosti území, které se skládají z rámcového plánu – střednědobý na 5 let projektového plánu – na 1 rok V rámci Zákona opět existuje několik variant jak zpracovat oblast dopravního plánování. Varianta 0 Varianta 1
Zachování současného stavu – zpracování plánů je zcela dobrovolné Formulovat v ZVD definici dopravního plánování, nespecifikovat základní
42
Účelem této RIA bylo vyhodnotit nejvhodnější variantu formy zavedení (případně nezavedení) standardů elektronického odbavení cestujících, nikoliv samotný obsah těchto standardů (nicméně k uvážení jsou dány následující otázky – přeshraniční interoperabilita, náklady na standardizované čtečky pro malé dopravce – např. na regionálních linkách, otázky spojené se shromažďováním informací o cestujících (viz polemika Opencard vs. Big Brother Award http://www.opencard.cz/jnp/cz/aktuality/openblog/velky_bratr_se_myli.html, http://www.bigbrotherawards.cz/ atp.); návrh vyhlášky se rovněž odkazuje na velký počet norem ISO aj. bez odůvodnění, zda a proč je tato certifikace nutná.
72
Varianta 2 Varianta 2a
parametry Formulovat v ZVD definici dopravního plánování, specifikovat základní parametry Řešit problematiku dopravního plánování vyhláškou (podrobnější úprava plánů na centrální úrovni)
U variant, které počítají s právní úpravou dopravní obslužnosti a plánování, je nutné zajistit soulad se Zákonem 129/2000 Sb. o krajích. V rámci rozhodování o dopravě poskytované ze strany krajů by bylo rovněž vhodné zajistit právní úpravu stanovování rozsahu požadované dopravní obslužnosti, aby na straně dopravců a objednavatelů nevznikla nejistota ohledně rozsahu a přidělených financí. Náklady a přínosy, které tyto varianty přinášejí jednotlivým účastníkům dopravy, shrnuje následující tabulka: Přínosy Varianta
Skupina
Přínos
0
--
--
1
Ocenění
Zadavatelé
Flexibilita
+
Zadavatelé, stát
Koncepčnější řešení
+
Veřejnost Zadavatelé Dopravci 2 Stát
Veřejnost 3
Náklady
Zadavatelé, stát
Mírné zlepšení dopravní obslužnosti Koncepčnější řešení Zvýšení jistoty, zlepšení obchodního plánování Základní kompatibilita dopravních plánů Zlepšení dopravní obslužnosti Koncepčnější řešení
Skupina
Náklad
--
--
Možná nekompatibilita Stát plánů jednotlivých zadavatelů Dopravci Možné obtížné (zejm. z plánování hlediska v případě meziregionální nekompatibility dopravy) plánů
Ocenění
-
-
+
Zadavatelé
Náklady na vytvoření plánu
-
+
Zadavatelé
Náklady na vytvoření plánu
--
Zadavatelé
Omezení rozhodovací flexibility
--
+
++
++ +
73
Dopravci
Zvýšení jistoty, zlepšení obchodního plánování
+
Zadavatelé
Náklady na zpracování plánů
--
Náklady na vytvoření plánu Veřejnost ++ Stát na centrální úrovni Jako nejvhodnější varianta se jeví varianta 2, protože zároveň řeší jak praktické problémy plynoucí z nedostatku koncepčního plánování dopravní obslužnosti na úrovni krajů a obcí, tak i otázku základní kompatibility jednotlivých zpracovaných plánů. Zlepšení dopravní obslužnosti
Podle odhadu MD by náklady na zpracování a průběžnou aktualizaci plánů dopravní obslužnosti mohly vypadat následovně43: Zpracování a průběžná aktualizace plánů dopravní obslužnosti na úrovni krajů a v Hlavním městě Praze by vyžadovala činnost 2 pracovníků – dopravních specialistů - na plný úvazek44 (předpoklad 13. platová třída, platový stupeň 5, netarifní složky platu, režijní náklady apod. dle metodiky RIA): o opakované roční náklady 17 770 361 Kč (tj. opakované roční náklady na jeden kraj, resp. Hlavní město Praha, 1 269 312 Kč) o jednorázové náklady na zřízení pracovních míst 1 400 000 Kč (tj. jednorázové náklady na zřízení pracovních míst na jeden kraj, resp. Hlavní město Praha, 100 000 Kč) Zpracování a průběžná aktualizace plánů dopravní obslužnosti v dopravně významných městech (celkem 23 měst) by vyžadovala činnost 2 pracovníků – dopravních specialistů na plný úvazek 45 (předpoklad 13 platová třída, platový stupeň 5, netarifní složky platu, režijní náklady apod. dle metodiky RIA): o opakované roční náklady 29 194 164 Kč (tj. opakované roční náklady na jedno město, 1 269 312 Kč) o jednorázové náklady na zřízení pracovních míst 2 300 000 Kč (tj. jednorázové náklady na zřízení pracovních míst na jedno město 100 000 Kč) Další města a obce, provozující obecní (městskou) dopravu budou zatížena objemem činnosti, který se pohybuje od 0 (agenda je zahrnuta v plánu dopravní obsluhy území kraje) do 1 pracovních úvazků – odhadem cca. dalších 12 pracovních míst (předpoklad 13 platová třída, platový stupeň 5, netarifní složky platu, režijní náklady apod. dle metodiky RIA): o opakované roční náklady 8 035 476Kč o jednorázové náklady na zřízení pracovních míst 600 000 Kč Odhad souhrnných nákladů za celou Českou republiku je třeba porovnat se stavem v současnosti, kdy plány nejsou uloženy zákonem, nicméně v řadě případů jsou zpracovávány, neboť bez jejich existence není možné odpovědně stanovit objednávku. Tak dokumenty, obdobné projektům 43
Jedná se o horní odhad, neboť není bráno v úvahu, že některé územní samosprávné celky již specialisty na dopravní plánování mají (v takovém případě by v praxi nevznikla potřeba počtu navýšení počtu pracovníků). 44 Popřípadě minimální ekvivalent finančních prostředků v případě, kdy by kraj, Hlavní město Praha (popř. níže i obce) danou činnost zadaly externímu subjektu (organizátorovi IDS, projekčním kancelářím atp.) 45 Popřípadě minimální ekvivalent finančních prostředků v případě, kdy by kraj, Hlavní město Praha (popř. níže i obce) danou činnost zadaly externímu subjektu (organizátorovi IDS, projekčním kancelářím atp.)
74
dopravní obsluhy území zpracovává Ministerstvo dopravy, ROPID za Hlavní město Praha, Jihomoravský kraj a řada dalších krajů. Souhrnné náklady představují pouze Souhrnné náklady by tedy v prvním roce dosáhly cca. 60 000 000 Kč, v dalších letech pak 55 000 000 Kč, což je cca. 0,45% veřejných prostředků, ročně vkládaných na provoz veřejné dopravy v České republice .. Vzhledem k tomu, že pečlivé plánování dopravní obslužnosti kompatibilní v základních parametrech napříč ČR je v zájmu územních samosprávních celků, předpokládá zvolená varianta, že tyto prostředky budou vynaloženy z rozpočtů samospráv. Samotné plánování dopravní obsluhy podle předpokladů povede díky zvýšené transparentnosti plánů k efektivnějšímu vynakládání veřejných prostředků na dopravní obsluhu území. V konečném důsledku to bude znamenat zvýšení rozsahu zajišťované obsluhy území, její kvality a vzájemné provázanosti. Ekvivalentem uvedených nákladů dopravního plánování je dle MD roční nadinflační zvýšení výnosů z tržeb jízdného veřejné dopravy asi o 0,5 %, tzn. prostředky vynaložené na plány dopravní obsluhy území se samosprávám tímto způsobem vrátí.
7.2.2 Souběžná doprava Souběžnou dopravu s dopravním plánováním váže především problematika nehospodárnosti některých poskytovaných služeb. Problém souběžné dopravy se týká nedostatečné provázanosti železniční a autobusové sítě a jejich vzájemného překrývání a zdvojování. V současné době je tento problém upraven v ustanoveních paragrafu 39b odst. 2 zákona o drahách a paragrafu 7 vyhlášky č. 241/2005 Sb. o prokazatelné ztrátě ve veřejné drážní osobní dopravě a o vymezení souběžné veřejné dopravy, další úprava dané problematiky je zahrnuta v návrhu zákona o veřejných službách v přepravě. V současné době je tedy souběžná doprava řešená na centrální úrovni, v novém ZOD je ale tato definice vynechána. Jeden z důvodů je fakt, že, jak ukázala praxe, stávající nařízení se dají obejít, a tak žádné zvýšení hospodárnosti nepřinášejí. Navíc, pokud bude dopravní plánování upraveno v zákonu uvedeným způsobem, postrádá uvádění souběžné dopravy smysl, protože právě dopravní plánování by mělo zajistit hospodárnost dopravy. Pracovní skupina k tomuto problému navrhla 4 možnosti řešení: Varianta 0 Varianta 1
Varianta 2
Zachování současného právního stavu – Tato varianta počítá s využitím stávající definice souběžné dopravy pro zákon o veřejných službách v přepravě cestujících, případně může být tato definice doplněna o zahrnutí kapacity jednotlivých dopravních spojů. Vypuštění ustanovení o souběžné dopravě – Tato varianta vychází především z myšlenky, že o rozsahu dopravní obslužnosti a o jejím zajištění rozhodují obce a kraje, které by měly mít možnost rozhodovat také o tom, jakou dopravu budou na svém území a ze svých rozpočtů financovat. Tím by mělo být dosaženo efektivního využití vynaložených finančních prostředků bez další právní úpravy. Druhým argumentem hovořícím pro tuto variantu je fakt, že jakákoliv právní úprava pojmu „souběžné spoje“ není schopna pokrýt všechny varianty dopravních řešení, a tím je nedokonalá. Vymezení souběžné dopravy ve prospěch železniční dopravy – Tato varianta počítá s tím, že pokud je na určitém úseku provozována drážní doprava, pak lze prostředky z rozpočtů použít na jiný druh dopravy pouze v případě výslovného souhlasu zastupitelstva příslušného kraje a obce a musí dojít k seznámení s vyjádřením Ministerstva dopravy k tomuto spoji.
75
Varianta Přesnější vymezení pojmu souběžné dopravy – Tato varianta počítá s vytvořením nové 3 definice, která vystihuje ekonomické podmínky souběžné dopravy. Jedním z návrhů, jak tuto definici pojmout je: „Je-li dopravní obslužnost zajištěna veřejnou drážní osobní dopravou, nelze rozpočtové prostředky zároveň použít na financování jiného druhu souběžné veřejné osobní dopravy. Souběžnou veřejnou linkovou osobní dopravou se rozumí případ, kdy a) spoje mají s veřejnou drážní osobní dopravou obdobné směrové vedení ve stejných nebo blízkých časech a b) většinu cestujících je možné za srovnatelných podmínek přepravit veřejnou drážní osobní dopravou.“ Podle varianty 0 by k žádné změně nedošlo. Nicméně, jak ukazuje praxe, definice souběžné dopravy již není aktuální a její legislativní úprava nemá žádný praktický význam, proto se pracovní skupina přiklání spíše k jinému řešení tohoto problému.
Výhody a nevýhody jednotlivých variant ukazuje následující tabulka. Varianta 0
+
-
Varianta 1
Rozhodování bude ponecháno na územně samosprávných Ponechání právního celcích, které financují dopravu. V případě stavu, se kterým takového řešení umějí územní dochází k samosprávné celky nejefektivnějším pracovat výsledkům Dojde k vynechání nedokonalé definice pojmu
Dojde k zachování definice, která není schopna pokrýt všechny varianty dopravních řešení a v praxi se jeví jako nevýznamná
Pojem souběžná doprava nebude vůbec právně zohledněn
76
Varianta 2
Varianta 3
Jednoznačnost varianty, a srozumitelnost definice
Výstižný popis pojmu souběžné dopravy
Zvýšení administrativy jak na úrovni zastupitelstev krajů a obcí, tak na úrovni Ministerstva dopravy Podpora páteřní role železnice, která ale v mnoha místech není uskutečnitelná,
Tato varianta nepřipouští nestandardní řešení
nebo může být neekonomická
Ocenění přínosů a nákladů pro dotčené skupiny ukazuje následující tabulka.46 Varianta
Skupina Zadavatelé
Přínosy Přínos Flexibilita
Ocenění
Skupina
+
Dopravci
0
1
Veřejné rozpočty
Ekonomická efektivita*
++
Železniční dopravci
Zvýhodnění
+
2
46
Náklady Náklad Ocenění Větší konkurence při zadávání závazku veřejných služeb v dopravě
Veřejné rozpočty
Náklady na vynucování
-
Autobusoví dopravci
Znevýhodnění oproti železnici
--
Zadavatelé
Nemožnost vybrat jinou než železniční dopravu, přestože to není nejlepší řešení
-
Veřejné rozpočty
Náklady na vynucování
-
V souvislosti se souběžnou dopravou se objevil názor, že její zrušení bude mít negativní dopady na zaměstnanost v sektoru železniční dopravy – která přestane být preferovaným typem veřejné dopravy. Rešerše dostupných zdrojů, kterou provedl zpracovatel této RIA k tomuto tématu, uvedený názor nepotvrdila. V praxi se ustanovení o souběžné dopravě, jak již bylo zmíněno výše - obchází a jeho dodržování je jen obtížně vynutitelné (čímž se v zákoně stává v podstatě obsoletním). Názor zpracovatele RIA v této věci byl utvrzen jednáním pracovní skupiny k tomuto tématu, na němž se všichni přítomní odborníci z praxe vyslovili pro zrušení ustanovení o souběžné dopravě.
77
Veřejné rozpočty
3
Náklady na vynucování
-
*Ekonomická efektivita se zvýší díky zavedení povinnosti dopravního plánování
Na základě této analýzy byla jako nejlepší varianta vyhodnocena varianta 1.
7.2.3 Kompenzace ve veřejné dopravě Specifickým tématem spojeným se zajišťováním (ale i finančním plánováním) dopravní obslužnosti jsou kompenzace ve veřejné dopravě. Tento Zákon kompenzace jako takové komplexně neřeší – jejich úprava je obsažena zejména v Nařízení – v průběhu přípravy zákona o veřejných službách je však zásadní definitivně nalézt odpověď na otázku, zda má finanční kompenzace za veřejné služby v přepravě cestujících charakter dotace k ceně, dotace k hospodářskému výsledku či je jiným, zcela samostatným institutem ležícím mimo tyto kategorie. Odpověď na tuto otázku je v praxi velmi významná, neboť v případě, že by se jednalo o dotaci k ceně, bylo by nutné z vyplacených kompenzací platit daň z přidané hodnoty. V opačném případě se z kompenzací DPH neplatí. V praxi v současnosti převládá názor, který však není zcela jednoznačně vykládán (což u dopravců i zadavatelů vyvolává zvýšenou právní nejistotu), že jde o dotaci k hospodářskému výsledku. Na základě výše uvedeného byly navrženy tři varianty řešení této problematiky: Varianta 0 Varianta 1 Varianta 2 ¨
Finanční kompenzace závazků veřejné služby jsou zvláštním institutem, který nemá charakter dotace Finanční kompenzace závazků veřejné služby jsou dotací k ceně Platí se DPH Finanční kompenzace závazků veřejné služby jsou dotací k hospodářskému Neplatí se DPH výsledku
V rámci varianty 2 se vychází z předpokladu, že kompenzace za úhradu za poskytnutou službu podléhá platbě DPH ve zvýšené sazbě 9 % (resp. 10 % v roce 2010). Celkové kompenzace činí cca. 24 mld. Kč, jak ukazuje následující tabulka. Obrázek 40: Financování dotací na dopravu v rámci České republiky v roce 2009
tis. Kč
Dotace
Podíl v %
DPH 9 %
Dotace snížené o DPH
Stát
4 035 343
17%
363 181
3 672 162
Kraje
9 294 187
40%
836 477
8 457 710
Města a obce
10 070 420
43%
906 338
9 164 082
Celkem
23 399 950
2 105 996
21 293 955
Zdroj: MDCR Poznámka: Financování dotací na dopravu rozdělené podrobněji podle druhu dopravy na autobusovou, železniční a městskou je uvedeno v příloze. Obrázek 41: Dopady varianty 1 - objem snížení disponibilního RUD v jednotlivých krajích v roce 2008 (v mil. Kč) – ekvivalent 9% DPH vyplaceného z celkového objemu kompenzací v roce 2008
78
Zdroj: MDCR Z celkové částky kompenzací by zmiňovaných 9 % činilo zhruba 2,1 mld. Kč. Jak je rozdělena a vracena tato částka ukazuje obrázek:
Obrázek 42: Rozdělení vybrané DPH
79
Zdroj: EEIP, MF V rámci zavedení placení DPH z dotací na dopravu je nezbytné počítat s navýšením prostředků plynoucích ze státního rozpočtu do rozpočtů samospráv právě o zaplacené DPH. Vzhledem k tomu, že je velmi obtížné nalézt způsob vracení přesné částky, kterou by určitý kraj či obec zaplatily v rámci platby DPH, navrhuje se navýšení prostředků na veřejnou dopravu o celou výši DPH. Tím pádem dojde k situaci, kdy rozpočty obcí a krajů budou vzhledem ke stávající situaci navýšeny o oněch 30 % z DPH, které se automaticky vracejí do jejich rozpočtu v rámci rozdělení prostředků vybraných z plateb DPH. Nicméně „vrácená“ částka nezohledňuje, kolik který kraj na DPH ve skutečnosti vrátil. Tím pádem by docházelo k situaci, kdy by některé kraje či obce byly znevýhodněny, protože mají relativně malý podíl na výnosech z DPH a zároveň by vracely vyšší částku jako platbu DPH z dotací na dopravu. Nepoměr mezi platbou DPH z dotací na veřejnou dopravu a vraceným poměrem z výnosů DPH u tří hlavních subjektů, tedy obcí, státu a krajů, ukazuje následující obrázek.
Obrázek 43: Platba DPH z dotací na dopravu a rozdělení příjmů plynoucích z výběru DPH v roce 2009
80
Zdroj: EEIP, MF
Ocenění jednotlivých variant pro dotčené skupiny je v následující tabulce. Varianta
Skupina
Náklady Náklad
Ocenění
Skupina
+
Stát, kraje, obce, MF
Administrativní náročnost
-
Státní rozpočet
Zvýšení kompenzací o 30% z vybrané DPH
-
Zadavatelé
Zvýšení právní jistoty
Zadavatelé
Zvýšení kompenzací o 30 % z vybrané DPH
+
Zadavatelé
Zvýšení právní jistoty
+
1
2
Přínosy Přínos
Ocenění
Z uvedených důvodů se jako pragmaticky nejvhodnější jeví varianta č. 2, u které figurují pouze přínosy, přičemž případné vysoké náklady především na rozpočty krajů a obcí u varianty 1 byly diskutovány výše. V této souvislosti je zásadní vyjádření Ministerstva financí, podle kterého mají finanční kompenzace závazků veřejné služby charakter dotace k hospodářskému výsledku, s výjimkou finanční kompenzace slev jízdného, která má charakter dotace k ceně. Ministerstvo financí na jednání pracovní skupiny podílející se na přípravě zákona o veřejných službách v dopravě přislíbilo vydat o této skutečnosti Metodický pokyn/sdělení Ministerstva financí.
81
S touto tématikou souvisí i odpověď na otázku, zda se kompenzace ve veřejné dopravě vztahují i na investiční výdaje autobusových dopravců, která není v současném návrhu ZVD vyřešena. Pokud by kompenzace zahrnovaly i tuto složku, pak by varianta kompenzací jako dotací k hospodářskému výsledku v praxi znamenala, že dopravci neplatí DPH z investičních výdajů. V souvislosti s touto problematikou je nutné zmínit způsob výpočtu kompenzací, jak je uveden přímo v Nařízení EP a Rady (ES) č. 1370/2007. Pro tuto kalkulaci je důležitý způsob výpočtu přiměřeného zisku. Ten je v rámci nařízení pro případ přímého zadání definován takto: „Přiměřeným ziskem se rozumí míra návratnosti kapitálu, která je běžná v odvětví v daném členském státě a která musí zohlednit riziko nebo neexistenci rizika pro provozovatele veřejných služeb z důvodu zásahu orgánu veřejné správy.“ Tato definice se dá interpretovat tak, že nárůst finanční kompenzace bude souviset s nárůstem finančních nákladů dopravce vyvolaným např. investicemi do vozového parku a zvýšení kvality dopravních služeb. Pro případ nabídkového řízení bude použit princip výpočtu kompenzace, který zohledňuje jak kvalitu požadovaných služeb, tak sílu konkurenčního tlaku na daném trhu. V tomto případě tedy dojde při stejné kvalitě k ceně, která bude maximálně tak vysoká jako u přímého zadání. V rámci financování veřejné dopravy je rovněž důležitá problematika hodnocení tohoto financování. Na základě doporučení odborníků z praxe by měla být v rámci ZVD řešena otázka ekonomického zajištění dopravní obslužnosti státu, a případného nárůstu nákladů dopravců na základě změny právních předpisů nebo nepředvídatelných mimořádných událostí (mimořádnou událostí není míněna změna tržní situace), které by mohly zapříčinit snížení dopravní obslužnosti plánované ze strany státu, obcí a krajů. V rámci pracovní skupiny se objevily návrhy, že MF ČR by mělo v takovém případě poskytnout dotaci na zajištění dopravní obslužnosti, pokud hrozí její pokles o 5 % nebo 20 % Oproti tomuto návrhu ale hovoří fakt, že by v takovém případě byla doprava zvýhodňována vůči ostatním odvětvím. Navíc není zřejmé, že ve chvíli, kdy k mimořádné situaci dojde, budou k dispozici na tuto dotaci prostředky. Výše uvedené řešení vyplývá z jednání pracovní skupiny k ZVD a je věcí jednání mezi MD a MF. 7.2.4 Slevy jízdného Jak již bylo uvedeno v souvislosti se společenskými dopady standardů dopravní obslužnosti výše, je z hlediska plánování a zajišťování dopravní obslužnosti důležité zohledňovat některé specifické skupiny obyvatelstva. Jedná se o skupiny, jež se sestávají zejména z obyvatel významně závislých na veřejné dopravě (zejm. děti a mládež do 18 let – kteří nemohou řídit osobní automobil, osoby se zdravotním postižením) a obyvatel citlivých na změnu ceny (zejm. důchodci, děti, mládež, studenti, osoby se zdravotním postižením.). Za současné právní úpravy mají některé z těchto skupin nárok na slevu z jízdného47. Následující graf ilustruje podíl osob, které by obecně mohly mít nárok na slevu (kategorie dle příloh č. 3 – 5 Cenového věstníku MF) – jedná se cca. o 39 % populace.
47
V rámci této analýzy byli vynecháni představitelé státní moci, některé orgány státní správy a soudci, kteří mají právo na slevy podle zákona č. 236/1995 Sb.
82
Obrázek 44: Rozložení obyvatel České republiky na občany v důchodovém věku, studenty, děti do 15 let a držitelé průkazů TP, ZTP a ZTP+P v roce 2005
Zdroj: CSU,MPSV Následující tabulka ilustruje, že podle demografického výhledu Českého statistického úřadu a Ministerstva práce a sociálních věcí se bude v následujícím desetiletí podíl osob s nárokem na slevu (pokud zůstane zachován současný právní stav – tj. nulová varianta) zvyšovat (zejména v kategorii občanů v důchodovém věku – vzhledem k demografickému trendu stárnutí populace).
83
Obrázek 45: Predikce vývoje rozložení obyvatel České republiky do roku 2050 na občany v důchodovém věku, studenty, děti do 15 let a držitelé průkazů TP, ZTP a ZTPP
Občané v důchodovém věku Děti do 15 let Studenti středních a vysokých škol Držitelé průkazů TP, ZTP, ZTPP (v nižším než důchodovém věku) Obyvatelé bez nároku na slevu jízdného
2002 2005 2010* 2015* 2020* 2025* 2030* 2035* 2040* 2045* 2050* 13,9% 14,1% 15,5% 18,1% 20,3% 21,5% 22,8% 24,1% 26,9% 29,7% 31,3% 15,6%
14,5%
13,6%
13,8%
13,7%
13,2%
12,6%
12,2%
12,2%
12,4%
12,4%
8,0%
8,0%
8,0%
8,0%
8,0%
8,0%
8,0%
8,0%
8,0%
8,0%
8,0%
2,0%
2,0%
2,0%
2,0%
2,0%
2,0%
2,0%
2,0%
2,0%
2,0%
2,0%
60,5% 61,4% 60,9%
58,1%
56,0% 55,3%
54,6%
53,7% 50,9%
47,9%
46,3%
Poznámka: údaje označené * obsahují predikce vývoje populace do roku 2050 podle střední varianty uveřejněné Českým statistickým úřadem Poznámka: V České republice je cca. 1 200 000 zdravotně postižených občanů, pouze někteří jsou ale držitelé karet TP, ZTP A TPP, kteří mají nárok na slevu jízdného, a proto jsou zahrnuti do této analýzy. Podíl držitelů průkazů TP, ZTP a ZTPP byl navíc snížen o držitele těchto průkazů v důchodovém věku. Odhad počtu těchto obyvatel zůstává konstantní, předpokládá se sice zvýšení počtu držitelů těchto karet, nicméně toto zvýšení souvisí se zvýšením počtu obyvatel v důchodovém věku. Poznámka: Podle odhadů (např. ČSU) dojde ke zvýšení podílu vysokoškoláků na věkové skupině od18 do 26 let, nicméně se sníží počet obyvatel v této věkové skupině. Z tohoto důvodu byl odhad vývoje studentů ponechán konstantní.
Zdroj: CSU, MPSV
84
Současná právní úprava slev jízdného není koherentně upravena v českém právním řádu. Cenová regulace je stanovena pouze z malé části na úrovni právních předpisů: vyhl. č. 182/1991 Sb., kterou se provádí zákon o sociálním zabezpečení – Příloha č. 3. zaručuje slevu pro osoby zdravotně postižené, držitele průkazu ZTP či ZTP/P, resp. bezplatnou přepravu jejich průvodce; zákon č. 526/1990 Sb., o cenách ve znění pozdějších předpisů; tento zákon nestanovuje konkrétní slevy, ale na základě § 10 Ministerstvo financí ve svém Cenovém věstníku zveřejňuje výměr Ministerstva financí, kterým se vydává seznam zboží s regulovanými cenami (dále jen Výměr MF); Výměr MF mj. stanovuje skupiny cestujících s nárokem na slevu.48 zákon č. 231/1995 Sb., upravuje bezplatnou přepravu některých ústavních činitelů. Povinnost poskytovat slevy jízdného se týká nejen dopravců v závazku veřejné služby v přepravě cestujících (jimž je výpadek tržeb způsobený slevami hrazen v rámci celkové prokazatelné ztráty ze zajišťování veřejných služeb), ale i dopravců mimo závazek (jde o tzv. věcné usměrňování ceny, které má zajistit určité omezení dopravců ve stanovování tarifu jízdného tak, aby nemohli zneužít své dominantní postavení na lokálním trhu). Dle podkladu připraveného MD pro jednání pracovní skupiny k tomuto zákonu nejsou dopady slev jízdného pro dopravce mimo závazek kompenzovány, neboť „mají možnost nastavit základní jízdné (před slevami) tak, aby byl výpadek tržeb způsobený slevami pokryt… Dopravci již na trh vstupují s tím, že slevy poskytovat musí, a tak je lze chápat jako „obecná opatření cenové politiky“ dle odst. 5. článku 2 Nařízení EP a Rady 1191/69. V zásadě by jim tak slevy neměly způsobovat žádnou ztrátu.“ 49 Z konzultací provedených při přípravě tohoto zákona vyplynulo, že současná nejednotná úprava slev je nevhodná a způsobuje v praxi problémy (dle materiálu MD je jedním z problémů např. to, že současná právní úprava stanoví výši a podmínky přiznávání slev v jednotlivých druzích dopravy samostatně a různým způsobem; v IDS poté vznikají problémy s tvorbou tarifů a technické komplikace při zajišťování odbavení cestujících mezi jednotlivými druhy dopravy (silniční linková/IDS/MHD). Účinnost Nařízení navíc bude znamenat další zásah do výše popsané úpravy slev jízdného, který celou situaci ještě více znepřehlední. Dle rozboru připraveného MD pro jednání pracovní skupiny k tomuto zákonu z Nařízení ve vztahu ke slevám jízdného vyplývá následující: „Obecně Nařízení stanoví, že závazkem veřejné služby je požadavek stanovený příslušným orgánem a to k zajištění veřejné služby v přepravě cestujících, který by provozovatel bez odměny nepřevzal. Nařízení rozeznává tři mechanismy pro zajištění těchto veřejných služeb – jedná se udělení výlučného práva – v rámci smlouvy poskytnutí kompenzace – v rámci smlouvy vymezení obecného pravidla, které se týká všech provozovatelů. Jinak řečeno se lze domnívat, že pokud je Výměrem MF stanovena povinnost poskytovat předmětné slevy pro všechny provozovatele, jsou všichni tito dopravci při jejich poskytování v závazku veřejné služby. Nelze se zřejmě 48
Výměr MF obecně buď stanovuje regulované ceny přímo, nebo uděluje kompetence k regulaci místní samosprávě (obce, kraje). Slevy v autobusové, železniční osobní dopravě a MHD stanovuje přímo, pro IDS podmínečně s tím, že se uplatní v případě, kdy příslušný kraj vyhlásí IDS svým nařízením. 49 Z hlediska slev jízdného je specifickou kategorií žákovské jízdné, neboť bylo zavedeno až v roce 2004, kdy již většina současných dopravců podnikala, a tak nelze tvrdit, že jde o obecnou podmínku vstupu na trh. Proto bylo rozhodnuto (v návaznosti na usnesení vlády ze dne 23. června 2003 č. 624), že žákovské jízdné bude kompenzováno všem dopravcům - tedy i těm, kteří nezajišťují dopravní obslužnost (nemají smlouvu o závazku veřejné služby na dopravní obslužnost). Všichni dopravci proto mají s kraji uzavřenu smlouvu o úhradě ztráty ze závazku veřejné služby na poskytování žákovského jízdného.
85
jen spokojit s argumentací, že ti tzv. komerční dopravci by dané slevy poskytovali i dobrovolně… Článek 4 Nařízení upravuje povinné náležitosti smluv o veřejných službách a obecných pravidel, kterými jsou v případě obecných pravidel: jasné vymezení závazku stanovení ukazatelů, na základě kterých se vypočítává kompenzace vymezení způsobu rozdělování nákladů spojených s poskytováním služeb vymezení způsobu rozdělení příjmů z prodeje jízdenek. Výměr MF by tedy musel navíc oproti současnému stavu předem jasně stanovit ukazatele, na základě kterých se vypočítá příslušná kompenzace, způsoby rozdělování nákladů a způsoby rozdělení příjmů z prodeje jízdenek.“ Navíc, pokud bude prostřednictvím obecně závazného předpisu uložena dopravcům povinnost poskytovat slevu, pak podle Nařízení 1370/2007 se jím tím zakládá nárok na poskytnutí kompenzace za čisté finanční dopady, které jsou spojeny s poskytováním slev, i přestože se jedná o komerční dopravce. Taková situace by nastala od 3.12.2009, a jako orgán na který se budou pravděpodobně dopravci obracet bylo určeno MF ČR. Účelem této RIA je v tomto případě vyhodnotit přínosy a náklady změny formy úpravy slev jízdného (popř. zachování současného stavu). V rámci přípravy tohoto zákona byly diskutovány následující možnosti; Varianta 0 – zachování současného stavu (nulová adaptace stávající úpravy na vstup v účinnost Nařízení) Varianta 1 - plošné nařízení slev (Výměrem MF či zákonem) a jejich kompenzace ze strany MD Varianta 2 - nařízení slev pouze pro dopravce v závazku veřejné služby na dopravní obslužnost (resp. dopravní potřeby státu) a kompenzace slev objednatelem v rámci smlouvy o závazku Varianta 3 - slevy nenařizovat a stanovit právním předpisem kategorie poskytovaných slev (bez procentního stanovení slevy), výši slevy by Ministerstvo dopravy mělo doporučit (nestanovit však právním předpisem) Výhody a nevýhody jednotlivých variant jsou diskutovány v následující tabulce.50 Přínosy Náklady Varianta Skupina Přínos Ocenění Skupina Náklad Ocenění Účinností nařízení ještě Dopravci, nepřehlednější -zadavatelé situace v oblasti poskytování slev 0 Riziko soudních MD (resp. sporů (zejm. státní --s dopravci mimo rozpočet) závazek)
50
Všechny varianty (s výjimkou varianty 0) uvažují se zařazením žákovského jízdného mezi ostatní slevy.
86
Všichni dopravci
Jednoznačné, jaké slevy mají být kompenzovány a kým
+
Dopravci mimo závazek
Kompenzace za poskytované slevy (nejen za žákovské jízdné)
+++
1
Zvýšení výdajů na kompenzace slev; obtížně vyčíslitelné, kolik MD vlastně má MD dopravcům vyplatit („čistý finanční dopad“ dle Nařízení) Prostředky, kterými doposud byly hrazeny ze strany zadavatelů slevy jízdného, by Zadavatelé musely být převedeny na MD (zásah do zákona o rozpočtovém určení daní) Veřejné rozpočty
2
MD
Bez nutnosti vyhodnocení „čistého finančního dopadu“
++
Dopravci mimo závazek
MD, dopravci, zadavatelé
Zpřehlednění úpravy slev jízdného
+
MD
Cestující
87
Administrativní zátěž Bez nároku na úhradu slev (v případě, že by se je rozhodli poskytovat) Riziko, že by zadavatelé mohli požadovat kompenzace za slevy nařízené MD pro závazek od MD, finanční prostředky však jsou vypláceny v rámci současné kompenzace Riziko možných rozdílů mezi slevami u dopravců v závazku a mimo něj
-----
---
-
-
--
--
+
3
MD, veřejné rozpočty
Nejméně nákladná varianta
Zadavatelé dopravci
Vyšší flexibilita při stanovování slev
+++++
Zadavatelé Možnost sjednocení dopravci, slev díky doporučením MD MD
Cestující
Dopravci
+
Cestující
+
MD, zadavatelé
Pokrytí naprosté většiny dopravních služeb (s výjimkou dálkových autobusových linek, vlaků SuperCity a specifických dopravních služeb typu komerčních přeprav do horských středisek apod.) Odstranění možnosti získat kompenzace slev Odstranění systému slev (tj. riziko, že slevy nebudou poskytovány na některých linkách vůbec) Roztříštění systému slev
---
---
-
Riziko, že slevy budou poskytovány na Zadavatelé základě rozhodnutí dopravci, cestující jednotlivých MD dopravců nebo objednatelů odlišným způsobem Výběr vhodné varianty v tomto případě je obtížný, jako nejvhodnější se obecně jeví varianta 3. Riziko roztříštěnosti slev u jednotlivých dopravců a v jednotlivých regionech však může být podnětem k volbě varianty č. 2, podle které budou určité minimální slevy stanoveny pro veřejné služby v přepravě cestujících, zatímco v ostatních případech bude existovat doporučení, nikoli zákonná povinnost.
7.3 Role subjektů veřejné správy v oblasti veřejných služeb v přepravě cestujících 7.3.1 Role subjektů zajišťujících dopravní obslužnost Zatímco do roku 2005 zajišťoval základní dopravní obslužnost stát (byť prostřednictvím okresů a později krajů v přenesené působnosti) - nad rámec základní dopravní obslužnosti mohly obce
88
zajišťovat tzv. ostatní dopravní obslužnost51, od roku 2005 je dopravní obslužnost v ČR zajišťována třemi kategoriemi subjektů – státem (prostřednictvím Ministerstva dopravy), kraji v samostatné působnosti a obcemi v samostatné působnosti. Zatímco v právních předpisech přetrvalo dosud rozdělení základní a ostatní dopravní obslužnosti, v praxi došlo ve většině krajů ke stírání rozdílu mezi těmito pojmy a začala se vytvářet ve své podstatě „regionální dopravní obslužnost“ (financovaná v principu krajem, případně za finanční pomoci obcí) a „místní dopravní obslužnost“ (financovaná v principu obcí), kdy stát zajišťuje tzv. dopravní potřeby státu ve veřejném zájmu52, kraje, resp. obce, zajišťují dopravní obslužnost regionální, resp. místní. Výše uvedená diskrepance mezi praxí a právní úpravou odráží věcný problém principu územního vs. zájmového – což jsou v zásadě dva hlavní principy, podle nichž lze posuzovat, jaké dopravní služby má zadavatel právo zadat: územní princip – každý zadavatel zadává dopravní služby na svém území, nedochází k překrývání nepropojených dopravních služeb, „předání“ je odsouhlaseno na hranicích např. kraje; zájmový princip – každý zadavatel zadává dopravní služby, které jsou pro jeho občany důležité, bez ohledu na územní charakter; dochází k překrývání dopravních služeb více objednatelů stejné regionalizační úrovně v území. Jak napovídá výše úvod této podkapitoly, praxe – zejména v souvislosti s přesunem odpovědnosti za zajištění dopravní obslužnosti do samostatné působnosti krajů a obcí – vývojem dospěla k upřednostnění principu územního, neboť zájmový princip uplatněný jako základ vede k nekoordinovanému překrývání nebo naopak odmítání objednání určité dopravní služby. I při aplikaci územního principu však není nutné vylučovat komplementární užití principu zájmového – např. v případě, že ochota financovat dopravní služby existuje pouze ze strany jednoho zadavatele. Vzhledem k tomu, že jedním z motivů pro přípravu tohoto Zákona byla snaha odstranit nedostatky v právní úpravě veřejných služeb v přepravě cestujících, které v praxi způsobují problémy, byl tento problém předložen v rámci konzultací k tomuto Zákonu pracovní skupině v následujících variantách: Varianta 0 – zachování současného stavu – tzn. nevyjasnění konfliktu mezi územním a zájmovým principem ve veřejných službách v přepravě cestujících Kraj zajišťuje základní dopravní obslužnost, obec zajišťuje ostatní dopravní obslužnost Ministerstvo dopravy zajišťuje dopravní potřeby státu ve veřejném zájmu rovněž ostatní definice zůstávají podle současného stavu Varianta 1 - nastavení dle Strategie podpory dopravní obsluhy území Ministerstvo dopravy zajišťuje dopravu v zájmu státu, kterou se rozumí o zajištění spojení významných sídelních oblastí České republiky, o jejich spojení s významnými sídelními oblastmi sousedních států o popřípadě s významnými turistickými oblastmi České republiky nadregionálního významu.
51
V rámci této ostatní obslužnosti byla pojímána i městská doprava, byť se nejednalo o nadstandard, nýbrž o přepravu i za základními přepravními potřebami (škola, zdravotnická zařízení apod.). 52 pouze železniční dopravou (§ 39 odst. 1 písm. b) zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách)
89
Kraj zajišťuje dopravní obslužnost regionální dopravou, kterou se rozumí zajištění uspokojení přepravních potřeb v rámci územního obvodu kraje nadobecní úrovně ve vazbě s přilehlými oblastmi územního obvodu sousedních krajů. Za určitých podmínek mohou tyto dopravní služby překračovat územní obvod kraje. Obec zajišťuje dopravní obslužnost obecní dopravou, kterou se rozumí zajištění uspokojení přepravních potřeb v rámci územního obvodu obce nad rámec regionální dopravy. Za určitých podmínek mohou i tyto dopravní služby překračovat územní obvod obce. Varianta 2 - vycházející z pojetí dopravní obslužnosti zajišťované státem, kraji i obcemi (převážně na územním principu)
Dopravní obslužnost je zabezpečení dopravy o o
o
po všechny dny v týdnu především do škol a školských zařízení, do zaměstnání, k orgánům státní správy a samosprávy, k soudům, do zdravotnických zařízení poskytujících základní zdravotní péči a k uspokojení kulturních, rekreačních a společenských potřeb, včetně dopravy zpět, přispívající k trvale udržitelnému rozvoji územního obvodu
Kraj zajišťuje dopravní obslužnost ve svém územním obvodu a se souhlasem jiného kraje v jeho územním obvodu a se souhlasem příslušných orgánů sousedního státu v přilehlém územním obvodu tohoto sousedního státu.
Obec zajišťuje dopravní obslužnost ve svém územním obvodu nad rámec dopravní obslužnosti území kraje zajišťované krajem a mimo územní obvod obce se souhlasem kraje, na jejímž území bude dopravní obslužnost zajišťovat veřejnými službami v přepravě cestujících veřejnou drážní osobní dopravou a veřejnou linkovou dopravou a jejich propojením.
Dopravní obslužnost zajišťují kraje a obce veřejnými službami v přepravě cestujících veřejnou linkovou dopravou, veřejnou drážní dopravou a jejich propojením.
Stát zajišťuje dopravní obslužnost veřejnou drážní osobní dopravou vlaky celostátní dopravy, které mají nadregionální nebo mezinárodní charakter.
Ministerstvo dopravy stanoví rozsah dopravní obslužnosti a po dohodě s Ministerstvem financí uzavírá smlouvy o veřejných službách. Dohoda se uzavírá písemně a stanoví se v ní maximální výše kompenzace pro časové období odpovídající době platnosti smluv o veřejných službách.
Varianta 3 - řešení oblasti veřejné dopravy v přenesené působnosti výkonu státní správy; tato varianta předpokládá plný návrat k modelu přenesené působnosti, při kterém je předpoklad, že objednávka veškerých dopravních služeb bude prováděna v přenesené působnosti, s výjimkou obecní a městské dopravy, která bude zajišťována jako stabilně v předchozím období v rámci samostatné působnosti. Přínosy Varianta
Skupina
Přínos
0
-
-
Náklady Ocenění Skupina -
90
-
Náklad
Ocenění
-
-
Kraje, obce Z dopravně technického hlediska lepší definice regionální a nadregionální dopravy
1
+
Kraje, obce
Jistota (minimalizace neurčitých pojmů)
+++
Cestující
Možné zlepšení dopravní obslužnosti (viz výše)
+
MD
Možnost komplexního plánování dopravní obslužnosti všech území ČR
Možné zhoršení dopravní Cestující obslužnosti (důsledek nejistoty – viz výše)
2
Cestující 3 MF
Dopravci
Možné zlepšení dopravní obslužnosti (viz výše) Vyjednávání o financování veřejné dopravy pouze na úrovni ministerstev Standardizace požadavků na dopravu na celém území
Nejistota – neurčité právní pojmy
-
--
--
+++
Kraje, obce
+
Cestující
Nezohledňování lokálních potřeb
++
-
Strohé definice nutno doplnit výkladem některých pojmů
Ztráta možnosti rozhodovat o dopravní obslužnosti spravovaného území
+
--
Náklady na centrální plánování dopravní obslužnosti Veřejné Náklady spojené rozpočty s opětovným přesunem kompetencí zpět na stát
---
--
Z výše uvedeného se jako nejlepší varianta jeví varianta 2, která má relativně vyšší přínosy než náklady. Tato varianta byla rovněž zvolena jako vhodná pracovní skupinou v rámci konzultací k tomuto Zákonu.
7.3.2 Orgány kontroly a dohledu Dopravní obslužnost zajišťuje jménem státu Ministerstvo dopravy po dohodě s Ministerstvem financí. Dalšími objednateli veřejné služby jsou obce, kraje. Hlavními problémy v této oblasti jsou nekoordinované překrývání nebo naopak odmítání objednání určité dopravní služby nízká míra spolupráce mezi jednotlivými zadavateli při zajišťování dopravy za účelem poskytnutí efektivních a hospodárných služeb 91
nedostatečná provázanost železniční a autobusové sítě a jejich vzájemné překrývání a zdvojování. Cíl nové právní úpravy - jednotliví zadavatelé by při zajišťování dopravy měli spolupracovat za účelem poskytnutí efektivních a hospodárných služeb. Nařízení v bodu 21 preambule deklaruje nutnost záruky právní ochrany nejen pro smlouvy uzavírané v režimu směrnic č. 17/2004 a č. 18/2004, ale i pro jiné smlouvy uzavírané podle tohoto nařízení. V čl. 5 odst. 7 ukládá členským státům zajistit, aby rozhodnutí přijatá na základě odst. 2 až 6 mohla být účinně a rychle přezkoumána na požádání osoby, která má nebo měla zájem na uzavření smlouvy nebo které hrozí, že bude poškozena předpokládaným porušením, v případě, že přezkumným orgánem nejsou soudy, ale jiné orgány, byla jejich rozhodnutí písemně odůvodněna a existovala možnost soudního přezkumu jakéhokoliv správního rozhodnutí nebo opatření. V současné době dohled nad hospodářskou soutěží vykonává Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, který je ústředním orgánem státní správy České republiky s pravomocemi v oblasti ochrany hospodářské soutěže, dohledu nad zadáváním veřejných zakázek a v monitoringu a koordinaci veřejné podpory. Kontrolu nad výkonem samostatné působnosti obcí a krajů (do níž spadá i rozhodování o zajištění dopravní obslužnosti kraje nebo obce) vykonává Ministerstvo vnitra na základě zákonů o územních samosprávných celcích (zákona o obcích, zákona o krajích a zákona o hlavním městě Praze). Výkon finanční kontroly nakládání s veřejnými prostředky – přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků provádí Ministerstvo financí. V rámci konzultací k tomuto zákonu byly řešeny následující dvě otázky: který orgán státní správy může nejefektivněji vykonávat kontrolu nad výběrem dopravce v rámci nabídkového řízení? který orgán státní správy bude vykonávat kontrolu nad výkonem samostatné působností krajů a obcí při zajišťování dopravní obslužnosti? Varianty řešení výše uvedených otázek byly následující: Varianta 0 – zachování současného stavu – tj. kontrolu nad výkonem samostatné působnosti krajů a obcí při zajišťování dopravní obslužnosti bude vykonávat Ministerstvo vnitra, kontrolu nad výběrem dopravce Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (viz níže podkapitola soutěž – nabídkové řízení) Varianta 1 – kontrolu samostatné působnosti krajů a obcí při zajišťování dopravní obslužnosti bude vykonávat Ministerstvo dopravy, kontrolu nad výběrem dopravce bude vykonávat rovněž Ministerstvo dopravy Varianta 2 – kontrolu samostatné působnosti krajů a obcí při zajišťování dopravní obslužnosti bude vykonávat Ministerstvo dopravy, kontrolu nad výběrem dopravce Úřad pro ochranu hospodářské soutěže Varianta 3 – kontrolu samostatné působnosti krajů a obcí při zajišťování dopravní obslužnosti bude vykonávat Ministerstvo vnitra, kontrolu nad výběrem dopravce Ministerstvo dopravy Přínosy Varianta
Skupina
Přínos
Náklady Ocenění 92
Skupina
Náklad
Ocenění
0
-
-
Dopravci, cestující, kraje, obce atp.
Kontrolu nad všemi aspekty dopravní obslužnosti má jedna instituce (specializovaná na dopravu)
++
MV, ÚOHS
Méně agendy
+
1
2
Kontrola v rukou Dopravci, specializovaných cestující, kraje, institucí (na obce atp. dopravu a hospodářskou soutěž) MV
3
ÚOHS
Méně agendy
Méně agendy
+
-
-
MD
Významný nárůst agendy, možné počáteční konflikty kompetencí (zejm. hospodářská soutěž)
---
MD
Nárůst agendy
-
MD
Významný nárůst agendy, možné počáteční konflikty kompetencí (zejm. hospodářská soutěž)
--
+
+
Z výše uvedeného vyplývá, že nejvhodnější variantou je varianta 2 – tj. situace, při níž ÚOHS zajišťuje kontrolu nad výběrem dopravce v rámci nabídkového řízení a Ministerstvo dopravy kontrolu nad výkonem samostatné působnosti krajů a obcí při zajišťování dopravní obslužnosti. Důvodem pro volbu této varianty je fakt, že oba tyto orgány státní správy jsou specializované na danou činnost – neboť nabídkové řízení je konstruováno jako řízení s prvky veřejné soutěže (nad níž kontrolu vykonává ÚOHS jako specializovaný ústřední orgán státní správy) - a zajištění dopravní obslužnosti, resp. kontrola nad ním, přirozeně spadá do gesce MD, jakožto orgánu zabývajícímu se dopravní obslužností na centrální úrovni. Druhý z uvedených závěrů byl potvrzen zásadní připomínkou Ministerstva vnitra, v níž toto ministerstvo požadovalo, aby do Zákona bylo zařazeno ustanovení, na základě něhož by při zajišťování dopravní obslužnosti Ministerstvu dopravy příslušel mj. výkon dozoru a kontroly krajů a obcí podle zákonů č. 128/2000 Sb., o obcích a č. 129/2000 Sb, o krajích. 93
Z hlediska veřejných rozpočtů je vhodné poznamenat, že zvolená varianta počítá s přechodem agendy týkající se kontroly nad výkonem samostatné působnosti krajů a obcí ve věcech dopravy z Ministerstva vnitra na MD. V důsledku tohoto přechodu by měla na Ministerstvu vnitra zaniknout systemizovaná pracovní místa pracovníků, kteří se touto agendou zabývají, a tato místa by měla být převedena na MD. Vzhledem k tomu, že Nařízení i tento Zákon přinášejí do dosavadní úpravy veřejných služeb v přepravě cestujících významné změny a dá se očekávat, že v následujících několika letech bude kontrolní činnost v oblasti dopravní obslužnosti náročnější, než tomu bylo doposud53, jeví se jako vhodné dočasné navýšení počtu pracovníků na příslušném odboru MD o 2 – 3 osoby54. Předpoklady55: o 13 platová třída o
5 platový stupeň
Hrubý plat dle tabulek o 20 160 Kč měsíčně Osobní ohodnocení a další složky platu o dle metodiky RIA 20% Režijní náklady o 43% Náklady na tato 2-3 nová pracovní místa by podle metodiky RIA byly: Jednorázové náklady na zřízení systemizovaného pracovního místa o 50 000 Kč – tj. 100 000 až 150 000 Kč Průměrné roční náklady na 2 – 3 pracovníky o 1 120 864 Kč – 1 681 296 Kč Celkové dopady navýšení počtu pracovníků o 2- 3 osoby (předpoklad – k 1.1.2010): o 2010 navýšení mzdových prostředků o 1 250 864 Kč – 1 831 296 Kč o v roce 2011 a následujících letech (do doby ukončení pracovního poměru s těmito pracovníky) navýšení mzdových prostředků o každoročně o 1 120 864 Kč – 1 681 296 Kč.
7.4 Soutěž 7.4.1 Výběr dopravce pro závazek veřejné služby podle tohoto Zákona Problémy spojené s touto věcnou částí RIA již byly zmíněny výše. Pro rekapitulaci uveďme následující56: 53
Kontrola vykonávaná ÚOHS by naopak narůstat neměla – neboť bude možnost uzavírat v rámci nabídkových řízení dlouhodobé kontrakty, čímž by se měl snížit počet těchto řízení a tedy i snížit potřeba kontrolní činnosti ÚOHS. 54 Tzn. v případě převedení např. 3 pracovníků z MV (kontrola výkonu samostatné působnosti územních samosprávních celků v oblasti dopravy) na MD a při dočasném navýšení počtu pracovníků MD o 3 osoby by byl celkový nárůst počtu systemizovaných pracovních míst na MD o 6 osob. 55 Oba předpoklady jsou nastavené na pracovníky s kvalifikací a praxí v oboru
94
Právní úprava dopravní obslužnosti obsažena v příslušných ustanoveních drážního zákona a zákona o silniční dopravě, předmět jejich úpravy je však jinak v zásadě odlišný, regulují především vstup do odvětví drážní nebo silniční dopravy a stanoví technické podmínky provozování drážní dopravy. Právní úprava zajišťování dopravní obslužnosti a poskytování úhrady prokazatelné ztráty byla do těchto zákonů zapracována v souvislosti s nařízeními Rady (EHS) č. 1191/69 a č. 1107/70 a tato nařízení jsou novou právní úpravou na úrovni práva ES rušena. Ne vždy je současnou právní úpravou zajištěna dostatečná ochrana investic poskytovatelů dopravních služeb. Cíle stanovené na základě výše uvedených problémů a popisu současného stavu: přizpůsobení legislativy Nařízení transparentnost procesu výběru poskytovatelů dopravních služeb zajištění podmínek pro spravedlivou hospodářskou soutěž poskytování bezpečné a účinné a vysoce kvalitní dopravy Výběr dopravce a uzavření smlouvy o veřejných službách bude důležitou součástí ZVD. V minulosti byly v České republice uzavírány smlouvy o závazku poskytovat veřejné služby spíše krátkodobého charakteru. V této věcné části RIA budou diskutovány varianty výběru dopravce pro závazek veřejné služby a podmínek smluv (optimální maximální délka těchto smluv apod.). Možnosti zadávacích postupů v nabídkovém řízení jsou následující: 1. podle ustanovení obchodního zákoníku o obchodní veřejné soutěži (§ 281 a násl. obchodního zákoníku). 2.
podle koncesního zákona.
3.
jejich kombinace
Následující odstavce shrnují hlavní klady a zápory koncesního řízení a veřejné obchodní soutěže tak, jak byly prezentovány a hodnoceny v rámci jednání pracovní skupiny v rámci konzultací k tomuto Zákonu. Využití koncesního zákona pro nabídková řízení ve smyslu nařízení se na první pohled jeví jako velmi vhodné. Závazek o veřejné službě spočívá v povinnosti dopravce veřejnou službu poskytnout v souladu se smlouvou, této povinnosti dopravce odpovídá jeho právo na poskytnutí kompenzace a objednatelova povinnost finanční kompenzaci poskytnout. Problematičnosti aplikace koncesního zákona však svědčí řada jeho ustanovení. V koncesním zákoně je velmi často odkazováno na použití zákona o veřejných zakázkách „obdobně“. Takto jsou podřízeny režimu zákona o veřejných zakázkách téměř dvě desítky institutů (posuzování kvalifikace, uveřejňování, hodnocení atd.). Tedy podřízení výběru dopravce koncesnímu zákonu znamená do značné míry i podřízení tohoto výběru zákonu o veřejných zakázkách. Charakteristika zadávacího postupu dle koncesního zákona Ještě před zahájením řízení musí zadavatel zjistit předpokládanou hodnotu předmětu smlouvy a předpokládaný příjem koncesionáře (§ 4). Oznámení, kterým se zahajuje koncesní řízení, je výzvou pouze k podání žádostí o účast a k prokázání kvalifikace (§ 7 odst. 1 a 2). 56
Vychází z podkladů zpracovaných pro jednání pracovní skupiny MD
95
Lhůta pro doručení žádosti o účast v koncesním řízení nesmí být kratší než 52 dnů ode dne uveřejnění oznámení o zahájení koncesního řízení (§ 7). Po posouzení kvalifikace dodavatelů zadavatel vyzývá k podání nabídek nebo k účasti v koncesním dialogu (§ 7 odst. 5). Zadavatel po posouzení kvalifikace volí mezi třemi možnostmi dalšího postupu: o vyzve kvalifikované dodavatele k podání nabídek s tím, že o nabídkách nebude jednat, nebo o vyzve kvalifikované dodavatele k podání nabídek s tím, že o nabídkách jednat bude, nebo o vyzve kvalifikované dodavatele k účasti v koncesním dialogu Nejedná-li zadavatel o nabídkách, je povinen ve výzvě k podání nabídek předložit koncesní dokumentaci (§ 8 odst. 1). Bude-li zadavatel o nabídkách jednat, musí uvést ve výzvě i způsob jednání případně výběru dodavatelů (§ 8 odst. 2). Lhůta pro podání nabídek nesmí být kratší než 40 dnů ode dne odeslání výzvy k podání nabídek (§ 8 odst. 1 a 2). Ve výzvě k účasti v koncesním dialogu zadavatel uvede zejména popis předmětu jednání (§ 10 odst. 1). Účelem koncesního dialogu je nalezení jednoho nebo více vhodných řešení. Po ukončení dialogu vyzve zadavatel k podání nabídek. Posouzení a hodnocení nabídek probíhá v režimu zákona o veřejných zakázkách, hodnotícím kritériem je jen ekonomická výhodnost nabídky (§ 11). Zadavatel postupuje podle zákona o veřejných zakázkách už při otevírání obálek. Pro posouzení a hodnocení nabídek platí zákon o veřejných zakázkách obdobně. Koncesní zákon však výslovně stanoví, že hodnotícím kritériem i při použití zákona o veřejných zakázkách je jen ekonomická výhodnost nabídky. Zadavatel na základě výsledků koncesního řízení vybere pro uzavření koncesní smlouvy dodavatele (§ 12) Pro uzavření smlouvy platí obdobně ustanovení zákona o veřejných zakázkách. Koncesní smlouva musí obsahovat zákonem stanovené náležitosti (§ 14). Podstatou smlouvy je závazek koncesionáře poskytovat služby nebo i provést dílo. Zadavatel se zavazuje umožnit koncesionáři brát užitky vyplývající z poskytování služeb nebo z využívání provedeného díla, popřípadě spolu s poskytnutím části plnění v penězích. Zvláštní úprava platí pro tzv. „významné koncesní smlouvy“ (§ 20 a násl.). Pro zařazení mezi významné koncesní smlouvy platí zákonem stanovené finanční limity. V zásadě pro ČR nejméně 500 000 000,- Kč, pro kraj 250 000 000,- Kč. Zákon výslovně stanoví, že se zadavatel může zavázat k budoucímu plnění, které není kryto z rozpočtu zadavatele platného v okamžiku uzavření koncesní smlouvy (19 odst. 1).
96
K uzavření koncesní smlouvy zejména krajem (obcí) i k její změně, je žadatel povinen vyžádat si předchozí stanovisko Ministerstva financí (§ 30). Vyžádání stanoviska je podmínkou platnosti smlouvy. V některých případech není nutné stanovisko ke změně. MF se musí vyjádřit do 60 dnů, jinak platí, že nemá námitek. § 19 odst. 3 zákona obsahuje normu, podle které za škodu způsobenou koncesionářem odpovídá uživatelům služby zadavatel. Zmíněné ustanovení v řešené věci však koliduje s § 764 odst. 1 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, podle něhož odpovídá cestujícímu za škody na zdraví a zavazadlech dopravce. Podle občanského zákoníku odpovídá cestujícímu za škody na zdraví a zavazadlech dopravce, při aplikaci zákona o koncesních smlouvách by dopravce coby koncesionář přímo neodpovídal, tato odpovědnost by tížila zadavatele. § 13 zákona upravuje případy, kdy může zadavatel uzavřít smlouvu místo s vybraným dodavatelem s právnickou osobou, jež se koncesního řízení neúčastnila. Z důvodové zprávy k zákonu (argumentum e ratione legis) vyplývá, pro jaké případy je toto ustanovení vytvořeno – jde o případy pro účel koncesního řízení speciálně založené právnické osoby. Nařízení však zná možnosti pouze dvě: Buď přímé zadání anebo nabídkové řízení. Nařízení nezná možnost uzavírat smlouvu se subjektem, jenž se nabídkového řízení neúčastnil. Jinými slovy: Nařízení umožňuje při splnění podmínek přímé zadání a pak se nabídkové řízení vůbec neuskutečňuje; nařízení však neupravuje situaci, kdy bude nabídkové řízení realizováno a smlouva bude následně uzavřena se subjektem, jenž se tohoto řízení neúčastnil. Charakteristika zadávacího postupu dle obchodního zákoníku (Obchodní veřejná soutěž): Soutěž se vyhlašuje neurčitým osobám (§ 281). Není možné vyhlásit výzvu k podání návrhů na uzavření smlouvy a tuto výzvu adresovat jen konkrétním osobám. Lze však připustit možnost "užší soutěže", to ovšem jen v rámci vyhlášené obchodní veřejné soutěže. Vyhlašovatel (zadavatel) takto může v podmínkách soutěže určit, že hodnocení bude provedeno dvoukolově. Do druhého kola postoupí osoby vybrané v kole prvním. Soutěží (§ 281).
se
o
podání
nejvhodnějšího
návrhu
na
uzavření
určité
smlouvy
Vyhlášení obchodní veřejné soutěže je právním úkonem (§ 282 odst. 1a 2). Vyhlášení obchodní veřejné soutěže je jednostranným projevem vůle vyhlašovatele. Tento právní úkon musí splňovat podmínky stanovené zákonem: o ve vyhlášení musí být vymezeny podmínky soutěže, o vymezení podmínek soutěže musí být provedeno písemně, o obsah podmínek soutěže musí být uveřejněn vhodným způsobem. Vymezení podmínek soutěže (§ 282 odst. 1). Vymezení podmínek soutěže je plně v dispozici vyhlašovatele. Obchodní zákoník však stanoví, že určité podmínky soutěže musí být vymezeny vždy. Možnost změny podmínek soutěže (§ 283). Uveřejněnými podmínkami soutěže je vyhlašovatel zásadně vázán. Vyhlašovatel si však může měnit podmínky nebo i soutěž zrušit. Může tak učinit jen v uveřejněných podmínkách soutěže a změnu nebo zrušení musí uveřejnit stejným způsobem, jakým vyhlásil podmínky soutěže. Povinnost zahrnout návrh do soutěže (§ 284 odst. 1 a 2). 97
Navrhovatelé nemají (§ 284 odst. 3).
ze
zákona
nárok
na
náhradu
nákladů
soutěže
Předložený návrh nelze odvolat nebo měnit po lhůtě pro předkládání návrhů (§ 285 odst. 1 a 2). Výběr nejvhodnějšího návrhu (§ 286). Při výběru nejvhodnějšího návrhu není vyhlašovatel nikterak vázán co do použitého způsobu výběru, pokud ovšem nestanovil v podmínkách soutěže jinak. Výběr nejvhodnějšího návrhu je vlastně třetí fází procesu uzavírání smlouvy po vyhlášení soutěže a předložení návrhu smlouvy. Výběr nejvhodnějšího návrhu není jen právem vyhlašovatele soutěže, ale je i jeho povinností. Splnění povinnosti vybrat nejvhodnější návrh se lze domáhat u soudu. Smlouva vzniká přijetím vybraného návrhu (§ 287). Vyhlašovatel je oprávněn odmítnout všechny předložené návrhy jen tehdy, jestliže si toto právo vyhradil v podmínkách soutěže. Vyhlašovatel je povinen vyrozumět neúspěšné účastníky (§ 288). S uvedenými zadávacími postupy je spojen i určitý způsob jejich přezkumu. V bodu 21 preambule deklaruje nutnost záruky právní ochrany nejen pro smlouvy uzavírané v režimu směrnic č. 17/2004 a č. 18/2004, ale i pro jiné smlouvy uzavírané podle tohoto nařízení. Přitom postup přezkumu musí být srovnatelný s příslušnými postupy upravenými ve směrnici č. 13/1992 a č. 665/1989. V čl. 5 odst. 7 ukládá členským státům zajistit, aby
rozhodnutí přijatá na základě odst. 2 až 6 mohla být účinně a rychle přezkoumána na požádání osoby, která má nebo měla zájem na uzavření smlouvy nebo které hrozí, že bude poškozena předpokládaným porušením,
v případě, že přezkumným orgánem nejsou soudy, ale jiné orgány, byla jejich rozhodnutí písemně odůvodněna a existovala možnost soudního přezkumu jakéhokoliv správního rozhodnutí nebo opatření.
Z existujících vnitrostátních pramenů práva se jeví jako možná cesta využití institutů zákona č. 139/2006 Sb., o koncesních smlouvách, ve znění pozdějších předpisů, využití institutu obchodní veřejné soutěže podle § 281 a násl. zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů. Koncesní řízení Možnosti přezkoumání zadávacího postupu jsou upraveny koncesním zákonem a podpůrně zákonem o veřejných zakázkách. Lze říci, že se uplatňuje dvoustupňový model přezkumu v tom smyslu, že jde o rozhodování ÚOHS a následně rozhodování soudů podle soudního řádu správního. Jde však o dvě správní instance u ÚOHS (prvostupňové rozhodnutí a rozklad) a dvě soudní instance (krajský soud a Nejvyšší správní soud). Postup přezkumu lze charakterizovat takto: 1. Zadavatel nesmí uzavřít koncesní smlouvu před uplynutím lhůty pro podání námitek. 2. Námitky může podat, kterýkoliv dodavatel, který má nebo měl zájem na získání určité veřejné
Obchodní veřejná soutěž Obchodní zákoník nestanoví žádné specifické způsoby přezkumu obchodní veřejné soutěže. To znamená, že nestanoví výslovně např. kdo je aktivně legitimován k podání žaloby, nestanoví ani zvláštní důvody pro podání žaloby a nezavádí ani pravomoc zvláštních orgánů přezkumu. To znamená, že pro spory vznikající ze vztahů při obchodní veřejné soutěži a ze smluv tímto způsobem uzavřených rozhodují soudy v občanském soudním řízení (§ 7 odst. 1 osř). Zákon tedy ani nikterak zvlášť nevymezuje případné nároky, které by bylo v souvislosti s obchodní veřejnou soutěží možno uplatňovat. V úvahu proto může připadat, případně se objevuje i v judikatuře např.: - žaloba navrhovatele, kterou by se domáhal uzavření smlouvy na základě § 287 odst.1,
98
zakázky a kterému v důsledku domnělého porušení zákona úkonem zadavatele hrozí nebo vznikla újma na jeho právech. 3. Námitky podávají dodavatelé u zadavatele do 15 dnů od oznámení výběru nebo vyloučení. 4. Zadavatel nesmí uzavřít koncesní smlouvu před doručením rozhodnutí o námitkách. 5. Pokud zadavatel námitkám nevyhoví, může uchazeč podat návrh na zahájení řízení o přezkoumání úkonů zadavatele u ÚOHS. 6. Zákaz uzavření smlouvy se prodlužuje, pokud zadavatel námitkám nevyhoví a uchazeč podá návrh u ÚOHS. Zadavatel takto nesmí uzavřít smlouvu do 45 dnů od podání námitek. 7. Před uzavřením smlouvy může ÚOHS vydat předběžné opatření, kterým zakáže smlouvu uzavřít nebo pozastaví zadávací řízení. 8. ÚOHS může (na návrh i bez návrhu) vydat nápravné opatření. Nápravným opatřením zruší zadání veřejné zakázky nebo jednotlivý úkon zadavatele. ÚOHS tak může učinit, pokud zadavatel nedodržel stanovený postup zadání, přitom tento postup podstatně ovlivnil nebo mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a dosud nedošlo k uzavření smlouvy. 9. Proti rozhodnutí ÚOHS v prvním stupni lze podat rozklad (§ 152 odst. 1 správního řádu). 10. Proti rozhodnutí předsedy ÚOHS o rozkladu lze podat žalobu ve správním soudnictví ke krajskému soudu (Městský soud v Brně). 11. Rozhodnutí soudu prvního stupně může být napadeno kasační stížností (Nejvyšší správní soud).
-
-
žaloba o splnění povinnosti vybrat nevhodnější návrh dle § 286, žaloba neúspěšného účastníka na určení neplatnosti smlouvy uzavřené na základě výsledků soutěže mezi vyhlašovatelem a vybraným účastníkem, žaloba o náhradu škody způsobené protiprávním jednáním vyhlašovatele soutěže.
Z hlediska ustanovení občanského soudního řádu by tak mohlo jít o žaloby o splnění povinnosti, která vyplývá ze zákona, z právního vztahu nebo z porušení práva dle § 80 písm. b) osř. Případně o žaloby dle § 80 písm. c) o určení, zda tu právní vztah nebo právo je či není. Podmínkou posledně uvedených určovacích žalob je prokázání naléhavého právního zájmu. Nelze vyloučit ani podání žaloby podle § 161 odst. 3 osř o nahrazení projevu vůle, kterou by bylo např. sledováno nahrazení přijetí návrhu smlouvy vyhlašovatelem.
V této souvislosti je nutno upozornit na kritický náhled na systém přezkumu u veřejných zakázek, potažmo u koncesí57:
složitost systému – námitky u zadavatele, dvě správní instance u ÚOHS, dvě soudní instance,
ÚOHS nemůže uložit povinnost k náhradě škody (pro neoprávněně vyloučeného uchazeče); rozhoduje soud,
ÚOHS nemůže prohlásit smlouvu za neplatnou. I zde by mohl rozhodovat pouze soud. Je však problematické, zda by někdo jiný než je strana smlouvy (např. neúspěšný uchazeč) prokázal naléhavý právní zájem.
Dle zvolené varianty se aplikuje příslušný přezkum účinnosti. Charakteristiky včetně výhod a nevýhod jednotlivých řešení ukazuje následující tabulka:
57
(Jurčík, R.: Zadávání veřejných zakázek a udělování koncesí v ČR a EU, Praha 2007, C.H. Beck).
99
Obrázek 46: Forma veřejné zakázky
Charakter Úprava Dohled nad výběrem dopravce
Forma veřejné zakázky Varianta 0 Varianta 1 Služba bez charakteru Služba s charakterem koncese (VOS) koncese Smlouva stejného druhu jako veřejná zakázka na služby s tou výjimkou, že protiplnění za poskytnutí služeb spočívá buď výhradně v právu využívat služby, nebo v tomto právu společně s platbou Obchodní zákoník Koncesní zákon soud Jednoduchost
Výhody
ÚOHS Dostatečná procesní pravidla Zajištění transparentnosti a vyloučení diskriminace
Varianta 2 Kombinace
ZVD s vhodnými pasážemi z Obchodního rejstříku, zákona o veřejných zakázkách a/nebo koncesního zákona
Nový předpis Kombinace výhod obou možností Eliminace nebezpečí
Odpovědnost zadavatele Obchodní zákoník není v koncesním zákonu za vhodný pro případ, kdy škodu způsobenou se nakládá s veřejnými koncesionářem zdroji (dopravcem) Obchodní zákoník Ostatní resorty by také nezaručuje Nevýhody mohly žádat o výjimky z transparentnost a koncesního zákona Možnost uzavřít smlouvu nezakazuje se subjektem, který se diskriminaci, tak jak to neúčastnil výběrového požaduje Nařízení řízení Není zde potřebným způsobem řešeno námitkové řízení a přezkum Pracovní skupina se na základě diskuze s odborníky a pracovníky z praxe rozhodla pro specifický proces výběrového řízení, který bude odpovídat variantě 2. Jak již bylo uvedeno, pracovní skupina se shodla, že smlouvy budou uzavírány na 15, resp. 10 let. Tato varianta má pro dopravce nesporné výhody ze dvou hledisek: Investiční plánování Obnova vozového parku 100
Investiční plánování u dopravců je spíše dlouhodobé především z toho důvodu, že splácení a odepisování nákladů na pořízení nového vozidla jsou také dlouhodobějšího horizontu. Pokud budou mít firmy jistotu zakázek na delší období, mohou s větší jistotou obnovovat vozový park. Z tohoto hlediska může být nepřímým následkem zvýšení komfortu cestujících i bezpečnosti. Na základě výše uvedených skutečností a po zohlednění diskuzí s odborníky a pracovníky z praxe se jako nejvýhodnější jeví varianta specifického procesu výběrového řízení odpovídající variantě 2.. Stran argumentů na podporu aplikace koncesního zákona lze říci: při aplikaci obchodního zákoníku odpadá kolize s nařízením v části přímého zadání – jestliže pro ně budou podmínky, jak je vymezuje nařízení, zadavatel uzavře smlouvu přímo, nabídkovému řízení se vyhne; odpadají aplikační potíže spojené s přesunem odpovědnosti za způsobenou škodu (podle koncesního zákona je odpovědným za škodu způsobenou koncesionářem zadavatel, při aplikaci obchodního zákoníku je i nadále odpovědným dopravce); odpadá problematická povinnost vyžadovat pro platnost koncesní smlouvy předchozí stanovisko správního úřadu, Ministerstva financí; Při využití řízení sui generis odpadá nutnost vypořádávat se s nepoužitelnými ustanoveními koncesního zákona. Ocenění výhod a nevýhod jednotlivých variant ukazuje následující tabulka. Přínosy Varianta
Náklady
Skupina
Přínos
Ocenění
Skupina
Náklad
Ocenění
Zadavatelé, Dopravci
Flexibilita
++
Zadavatelé, Dopravci
Snížení právní jistoty
-
MF, ÚOHS
Absence transparentnosti
--
Zadavatelé, Dopravci
Nedostatek flexibility
--
Zadavatelé
Odpovědnost
---
Dopravci
Administrativní náročnost
-
0
MF, ÚOHS
Transparentnost
++
1
101
MF, ÚOHS 2
Dostatečná transparentnost
+
Všechny skupiny
Nový zákon, další sui generis řízení
-
Zadavatelé, Dostatečná + Dopravci flexibilita Jako nejvhodnější se jeví varianta 2 – vytvoření sui genesis předpisu pro nabídkové řízení, neboť vhodně balancuje požadavky ÚOHS a MF na zajištění kontroly a transparentnosti řízení a zároveň je přiměřenější oblasti veřejných služeb v dopravě cestujících než varianta 1.
7.4.2 Přímé zadání Vedle uvedeného způsobu zadávání veřejných služeb existují ještě výjimky, na které se povinnost uzavírat smlouvy o veřejných službách prostřednictvím nabídkového řízení nevztahuje: přímé uzavření smlouvy s vnitřním provozovatelem; tento postup nemohou využít orgány, jejichž působnost je celostátní (čl. 5 odst. 2 nařízení), přímé uzavření smlouvy s železničním dopravcem s výjimkou tramvajové dopravy a metra (čl. 5 odst. 6 Nařízení), přímé uzavření smlouvy menšího rozsahu (čl. 5 odst. 4 Nařízení), přímé uzavření smlouvy v případě nastalého nebo hrozícího přerušení dopravních služeb Přímé zadání je v praxi nezbytné (nikoli však povinné z právního pohledu) v jednom případě a to v případě přerušení dodávky veřejných služeb, nebo v případě ohrožení této dodávky. V ostatních případech mohou členské státy přímé zadání vyloučit. Z hlediska České republiky je přímé zadání důležité především z hlediska železnice, pro kterou nelze využít institut veřejné zakázky. Pracovní skupina došla k závěru, že je vhodné ponechat institut přímého zadání pouze v Nařízení a nemodifikovat ho pro potřeby Zákona o veřejných službách v přepravě cestujících. Tento názor je podporován zkušenostmi z praxe, proto může být doporučen.
102
8 Vybrané varianty a jejich dopady Následující tabulky shrnují výběr variant u jednotlivých hodnocených standardů a jejich dopady na dotčené skupiny. Téma Vybraná varianta Popis varianty Dopady na všechny dotčené skupiny
Téma Vybraná varianta Popis varianty Ekonomické dopady a dopady na veřejné rozpočty
Dopady na zadavatele Dopady na všechny dopravce Dopady na malé a střední podniky Dopady na výrobce autobusů Společenské dopady
Dopady na životní prostředí
Téma Vybraná varianta Popis varianty
Forma adaptace právního řádu ČR na Nařízení 2a Adaptace právního řádu ČR na Nařízení formou zákona doplněná o implementaci nejzávaznějších požadavků praxe do zákona Odstranění nejistoty ohledně práv a povinností Možnost zohlednit vybrané návrhy a požadavky dotčených skupin z praxe Standardy kvality dopravní obslužnosti Varianta 2 s modifikacemi 2b nebo 2c Obecná úprava v zákoně doplněná stanoviskem MD nebo obecná úprava v zákoně s podporou samoregulace dopravců Rozhodovací flexibilita krajů a obcí při výběru dopravců bude zachovaná, nedojde tedy ke zvýšení nákladů na rozhodování a zůstane zachovaná ekonomická efektivita. Tržní struktura monopolu s konkurenčním lemem bude nadále možná, čímž nedojde ke zvýšení ztráty mrtvé váhy (která by byla minimálně z části hrazená z veřejných rozpočtů). Mírné zvýšení právní jistoty v otázce výběru vhodných dopravců V případě volby varianty 2 v kombinaci s variantou 2c dojde ke zvýšení nákladů na samoregulaci. Nehrozí vytvořením významných bariér vstupu na trh (a tedy vyloučení malých a středních podniků) jako varianty 1 a 2a. Možné zvýšení poptávky Vzhledem k zachování rozhodovací flexibility zadavatelů pravděpodobně dojde k menšímu zvýšení kvality a bezpečnosti dopravy. Vzhledem k zachování rozhodovací flexibility zadavatelů nemusí dojít ke snížení dopravní obslužnosti menších obcí. V porovnání s ostatními variantami na jedné straně nedojde k rychlé obnově vozového parku vedoucí k používání ekologicky šetrnějších vozidel, na straně by tato varianta neměla vést k přesunu cestujících do dopravy osobními automobily Standardy elektronického odbavení cestujících Kombinace varianty 2a s variantou 2c Stanovení obecného standardu interoperability systémů elektronického odbavení cestujících v zákoně spolu se zmocněním k vydání vyhlášky nebo nařízení stanovujících konkrétní standardy
103
Dopady na veřejné rozpočty Organizátoři Dopady na zadavatele
Dopady na všechny dopravce Dopady na výrobce EOS a hospodářskou soutěž Dopady na cestující
Náklady na kontrolu a vynucování plnění standardů, administrativní náklady (nicméně výrazně nižší než v případě varianty 1) Snazší zajištění interoperability mezi různými odbavovacími systémy Mírné zvýšení nákladů na zavádění EOS kvůli nutnosti zajistit interoperabilitu Po zavedení diskutované vyhlášky nebo nařízení dojde ke snížení flexibility rozhodování o systému EOS Při zadávání zakázky na výrobu EOS je interoperabilita předem stanovená, nemusí se formulovat jako zvláštní požadavek Po zajištění interoperability potřeba pouze jednoho čtecího zařízení Mírné zvýšení nákladů na zavádění EOS kvůli nutnosti zajistit interoperabilitu Vyrovnání podmínek hospodářské soutěže (v rámci varianty 2a) Možnost ovlivnit obsah standardů (v rámci varianty 2c) Zvýšení komfortu cestujících kvůli interoperabilitě EOS (nicméně v porovnání s variantou 1 může být doba vedoucí k interoperabilitě delší)
Standardizace a dopad na inovace
Standardy, které zohledňují názory výrobců EOS (kteří se nejvíce orientují v tomto oboru), by měly být schopny nejlépe reagovat na technologický pokrok (zaručuje kombinace s variantou 2c)
Dopady na legislativu
Odložení tvorby prováděcího předpisu do okamžiku vytvoření takových standardů na EOS, které budou vyhovovat požadavkům všech stran a respektovat rychlost technologického rozvoje V případě stanovení standardů, které se neosvědčí v praxi, jsou tyto standardy v rámci prováděcího předpisu snáze upravitelné než v případě varianty 1, je zde tedy možnost přizpůsobení
Téma Vybraná varianta Popis varianty
Dopravní plánování ve veřejných službách v přepravě cestujících Varianta 2 Formulování definice dopravního plánování, specifikace konkrétních parametrů Větší přehlednost a jistota
Dopady na zadavatele
Zjednodušení plánování celostátní dopravy Zvýšené náklady krajů a obcí na plánování, jak jsou uvedeny níže
Zpracování a průběžná aktualizace plánů dopravní obslužnosti na úrovni krajů a v Hlavním opakované roční náklady 17 770 361 Kč městě Praha: jednorázové náklady na zřízení pracovních míst 1 400 000 Kč
104
Zpracování a průběžná aktualizace plánů dopravní obslužnosti v dopravně významných městech
opakované roční náklady 29 194 164 Kč jednorázové náklady na zřízení pracovních míst 2 300 000 Kč
Další města a obce, provozující obecní (městskou) opakované roční náklady 8 035 476Kč dopravu jednorázové náklady na zřízení pracovních míst 600 000 Kč Dopady na dopravce Dopady na kraje
Větší přehlednost a jistota Snazší komunikace s ostatními územními celky
Téma Vybraná varianta Popis varianty Dopady na veřejné rozpočty
Téma Vybraná varianta Popis varianty Dopady na zadavatele
Souběžná doprava Varianta 1 Vypuštění ustanovení o souběžné dopravě Zvýšení ekonomické efektivity
Kompenzace ve veřejné dopravě Varianta 2 Slevy jízdného jsou dotací k hospodářskému výsledku Zvýšení právní jistoty Neplatí DPH (v roce 2008 by výše tohoto DPH pro celou Českou republiku byla 63 mil. Kč)
Téma Vybraná varianta
Role subjektů zajišťujících dopravní obslužnost Varianta 2
Popis varianty
Východiskem je pojetí dopravní obslužnosti zajišťované státem, kraji i obcemi (územní princip)
Dopady na kraje a obce
Zvýšení jistoty plynoucí z minimalizace neurčitých pojmů
Dopady na legislativu
Strohé definice bude nutné doplnit výkladem některých pojmů
Dopady na cestující Téma Vybraná varianta
Možné zlepšení dopravní obslužnosti Dohled a kontrola Varianta 2
Popis varianty
ÚOHS zajišťuje kontrolu nad výběrem dopravce v rámci nabídkového řízení, MD zajišťuje kontrolu nad výkonem samostatné působnosti krajů a obcí při zajišťování dopravní obslužnosti
Dopad na dopravce a kraje, obce, cestující
Kontrolu provádějí specializované instituce
105
Dopad na MV
Snížení agendy (náklady se přesunou na MD) Zvýšení nákladů díky nárůstu agendy (náklady, které budou u MD vyšší, než byly u MV díky zvýšené náročnosti agendy), jak je uvedeno níže
Dopad na MD
v roce 2010 navýšení mzdových prostředků o 1 250 864 Kč – 1 831 296 Kč v roce 2011 a následujících letech (do doby ukončení pracovního poměru s novými pracovníky) navýšení mzdových prostředků každoročně o 1 120 864 Kč – 1 681 296 Kč.
Téma Vybraná varianta Popis varianty Dopady na zadavatele a dopravce Ostatní dopady
Forma veřejné zakázky Varianta 2 Charakter koncese (veřejné zakázky) Zvýšení flexibility Zajištění dodatečné transparentnosti požadované ze strany MF a ÚOHS Náklady na vytvoření nového zákona
106
9 Konzultace Konzultace k dané problematice probíhaly jednak formou připomínkování, jednak v rámci pracovní skupiny vytvořené MD k tomuto Zákonu. V této pracovní skupině byli přítomni zástupci Ministerstva dopravy, Ministerstva financí, Ministerstva pro místní rozvoj, Svazu dopravy, ČD, a.s., ÚOHS, Student Agency, s r.o., Asociace krajů ČR, Svazu měst a obcí ČR, Dopravního podniku hl. m. Prahy, ČSAD Autobusy České Budějovice a.s., České asociace organizátorů veřejné dopravy, ČSAD SVT Praha s r.o., Vlády ČR, Centra dopravního výzkumu, Poslanecké sněmovny ČR, Českomoravské konfederace odborových svazů a dalších odborových svazů, CTT a Zlínského kraje. Zpracovatelé RIA se pravidelně účastnili těchto jednání a využívali diskuzi, která v rámci pracovní skupiny probíhala jako jeden z podkladů pro vytvoření této RIA. V rámci těchto schůzek byly konzultovány následující problematiky: Návrh zákona o veřejných službách v přepravě cestujících Délka smluv o závazku poskytovat veřejné služby Forma poptávání veřejné služby v rámci poskytování veřejné dopravy (v závislosti na charakteru veřejné služby) a dvě možnosti posuzování o Koncesní zákoník o Obchodní zákoník Problematika přímého nebo nepřímého zadání zakázky Režim výběru dopravce Subdodávky vybraného dopravce Slevy jízdného Dopravní plánování Role státu v dopravě o Jeho zodpovědnost při zajišťování dopravní obslužnosti o Pravidla pro redistribuci finančních prostředků Problematika IDS Financování veřejné dopravy o Role subjektů veřejné správy o Kompenzace pro silniční a železniční dopravu Definice dopravní obslužnosti
10 Implementace a vynucování Přechodné období, ve kterém bude nezbytné naplnit požadavky na výběr dopravce, je stanoveno přímo komunitárním právem, činí deset let od vstupu nařízení v platnost a končí 3. 12. 2019. Návrh Zákona dále stanoví, že objednatelé mají povinnost zajistit, aby do 3. prosince 2014 z celkového rozsahu jimi poskytovaných kompenzací byla alespoň jedna třetina kompenzace ve veřejné linkové dopravě a alespoň jedna třetina kompenzace ve veřejné drážní osobní dopravě poskytována na základě smluv o veřejných službách v přepravě cestujících, které uzavřel podle tohoto Zákona a Nařízení. Do celkového rozsahu poskytovaných kompenzací se nezapočítávají kompenzace poskytované na základě smluv uzavřených přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona.
107
Zákon zrušuje následující předpisy: Nařízení vlády č. 493/2004 Sb., kterým se upravuje prokazatelná ztráta ve veřejné linkové dopravě a kterým se konkretizuje způsob výkonu státního odborného dozoru v silniční dopravě nad financováním dopravní obslužnosti. Vyhláška č. 241/2005 Sb., o prokazatelné ztrátě ve veřejné drážní osobní dopravě a o vymezení souběžné veřejné osobní dopravy. Zákon novelizuje především následující předpisy: Zákon č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění pozdějších právních předpisů, a prováděcí předpisy k tomuto zákonu Zákon č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších právních předpisů, a prováděcí předpisy k tomuto zákonu. Nařízení nepředpokládá žádné explicitní sankce pro orgány veřejné správy i dopravce pro případ neplnění stanovených pravidel, s výjimkou uvedených ustanovení o reciprocitě. Proto ani návrh Zákona v oblasti problematiky veřejných služeb v přepravě cestujících neobsahuje sankční ustanovení. Některé z vybraných variant mají za cíl podporu samoregulace dotčených skupin, jakožto efektivního prostředku reálné implementace (a také vynucování plnění) pravidel.
11 Přezkum účinnosti 11.1 Obecný postup přezkumu účinnosti
„Žádný, byť sebelépe připravený právní předpis není dokonalý. Zároveň se stále rychleji mění podmínky na trhu, rozvíjí se technologie atd. Z těchto důvodů je nezbytné po určitém čase každý existující právní předpis podrobit přezkumu z hlediska platnosti a naplňování daných cílů. Je třeba stanovit lhůtu od nabytí účinnosti právní normy, ve které musí být norma přezkoumána z následujících hledisek:
Existuje stále problém, kvůli kterému byl právní předpis vytvořen? Plní právní předpis stanovené cíle? Jsou splněny předpokládané dopady? Vyskytly se neočekávané problémy a dopady? Je stále potřeba řešit daný problém? Je stále problém řešen odpovídajícím způsobem? Plyne z dosavadních zkušeností možnost ke zlepšení způsobu řešení problému?
Takové vyhodnocení účinnost právního předpisu musí být vždy prováděno ve spolupráci s dotčenými subjekty. Výsledkem přezkumu pak může být, prokáže-li neplnění stanovených cílů, návrh na úpravu či zrušení právní normy.“ (Zdroj: Metodické pokyny pro hodnocení dopadů regulace, Ministerstvo vnitra ČR, 22.5.2007)
11.2 Specifické ukazatele účinnosti
Jako perioda přiměřená pro přezkum účinnosti implementovaných opatření a pro zhodnocení pokroku při dosahování cílů novelizace se doporučuje doba 3 let. Tato perioda je dostatečně dlouhá pro shromáždění dostatečného objemu dat relevantních pro přezkum účinnosti a podnětů od dotčených subjektů a zároveň dostatečně krátká tak, aby nedošlo k přehlcení velkým objemem podnětů a navrhovaných změn. Pro přezkum účinnosti dopravního plánování se doporučují období korespondující s přípravou a aktualizací plánů (tj. 1 rok a 5 let). Pro přezkum účinnosti dopadu je doporučena především oblast technických standardů a to ze dvou pohledů: Komunikace s dotčenými skupinami 108
Sledování vývoje trhu
11.3 Komunikace s dotčenými skupinami Dopravci Podle očekávání by nejvíce dotčenou skupinou měli být malí provozovatelé autobusové dopravy, proto je nutné s nimi průběžně komunikovat, sbírat data o jejich vývoji a analyzovat nastalou situaci. V současné době již dochází ke sběru dat od těchto podnikatelských subjektů a k jejich zpracování v rámci Statistiky dopravy. Formulář Dop (MD) 2-04 (SYDOS) se soustředí přímo na získání údajů o dopravcích provozujících vnitrostátní pravidelnou autobusovou dopravu a jeho součástí jsou i dotazy potřebné pro vyhodnocení dopadů technických standardů na dopravce. Konkrétně se jedná o str. 5, oddíl VI. Struktura autobusů. Zde mají dopravci uvést počet autobusů používaných v rámci linkové autobusové dopravy na úrovni mezinárodní, městské a vnitrostátní a také stáří těchto autobusů. Na základě těchto údajů je možné sledovat vývoj vozového parku po zavedení standardů, stejně jako počet firem, které v dopravě stále působí. Z těchto údajů je možno v průběhu sledování dopadů získat dvě důležité informace: Vývoj počtu malých dopravců (v závazku i mimo něj) o Podle uvedených odhadů by zavedení technických standardů mělo vliv zhruba na několik stovek malých dopravců. Je tedy nutné průběžně sledovat vývoj počtu těchto firem. Stáří autobusů o S pomocí výše uvedeného dotazníku lze kontrolovat průměrné stáří jednotlivých vozidel provozujících linkovou autobusovou dopravu a hodnotit vliv zavedení technických standardů na vozový park. Uvedený formulář také obsahuje dotaz, jak byly nové vozy financovány, zda pomocí leasingu (pronájmu) nebo koupí. Pokud by byly technické standardy zavedeny, pravděpodobně by vzrostl význam Programu obnovy vozidel veřejné autobusové dopravy vedený Ministerstvem dopravy České republiky. Jak bylo uvedeno, díky tomuto programu jsou provozovatelé veřejné autobusové dopravy oprávnění žádat o příspěvek na nákup nových vozů. V případě nových technických požadavků by pravděpodobně počet těchto žádostí vzrostl a to i ze strany malých autodopravců. Díky zmíněnému dotazníku je Ministerstvo financí schopno analyzovat, jakým způsobem hradí firmy nákup vozů v závislosti na jejich velikosti. Je tedy zřejmé, že z pohledu dopadu standardů na dopravce existuje způsob jak získávat a vyhodnocovat relevantní informace, je však nutné zajistit jejich spolehlivost a návratnost uvedených dotazníků. Cestující Dopad na tuto skupinu ukazuje především vývoj počtu cestujících na jednotlivých linkách, je tedy žádoucí shromažďovat údaje o dopravě do malých obcí, jejichž obyvatelé by případnou změnou byli nejvíce dotčeni. Dalším druhem komunikace s touto skupinou by pak mělo být vyhodnocování případných stížností na zdražení jízdného či zrušení trasy. Sledování vývoje trhu Jak bylo uvedeno v samotné studii, dá se situace na českém trhu s autobusovou dopravou charakterizovat jako lokální monopol s kompetitivním lemem. Zavedení standardů s sebou nese nebezpečí změny této struktury na čistý lokální monopol, což by znamenalo zvýšení ztráty mrtvé váhy a náklady této neefektivity by nesli účastníci trhu. Celou situaci ilustrují obrázky 29 a 30. Proto je žádoucí sledovat vývoj počtu menších firem, které v současnosti tvoří kompetitivní lem, a kontrolovat zda nedochází k přílišné monopolizaci.
109
12 Kontakt na zpracovatele PhDr. Jana Chvalkovská EEIP, a.s. Národní 981/17 110 08 Praha 1 Tel.: 224 232 754 Email:
[email protected]
13 Kontakt na předkladatele
Ing. František Vichta vedoucí oddělení koncepce a rozvoje odboru veřejné dopravy MD ČR Tel.: 225 131 674 Email:
[email protected]
14 Příloha Příloha 1: Financování dotací na dopravu v rámci České republiky v roce 2009 CELKEM tis. Kč Stát Kraje Města a obce Celkem
Dotace 4 035 343 9 294 187 10 070 420 23 399 950
Podíl v % 17% 40% 43%
DPH 9 % 363 181 836 477 906 338 2 105 996
Dotace snížené o DPH 3 672 162 8 457 710 9 164 082 21 293 955
ŽELEZNIČNÍ DOPRAVA tis. Kč Stát Kraje Města a obce Celkem
tis. Kč Stát Kraje Města a obce Celkem
tis. Kč Stát Kraje Města a obce Celkem
Dotace Podíl v % DPH 9 % 4 035 343 44% 363 181 4 874 875 53% 438 739 209 934 2% 18 894 9 120 152 820 814 AUTOBUSOVÁ DOPRAVA Dotace
Podíl v % DPH 9 % 0% 4 350 620 93% 391 556 331 535 7% 29 838 4 682 155 421 394 MĚSTSKÁ DOPRAVA Dotace 68 692 9 528 951 9 597 643
Podíl v % 0% 1% 99%
DPH 9 % 6 182 857 606 863 788
Zdroj: MD ČR
110
Dotace snížené o DPH 3 672 162 4 436 136 191 040 8 299 338 Dotace snížené o DPH 3 959 064 301 697 4 260 761 Dotace snížené o DPH 62 510 8 671 345 8 733 855
15 Zdroje Analýzy administrativní zátěže podnikatelů; Úřad vlády; 2006 Better Regulation Task Force (2005): Regulation – Less is More. Reducing Burdens, Improving Outcomes. Správa BRTF pro předsedu vlády, březen 2005, dostupné na http://www.brtf.gov.uk/docs/pdf/lessismore.pdf Blind, K. (2004) „The Economics of Standards: Theory, Evidence, Policy, Edward Elgar Publishings, pp. 384 Blind, K (2003) „Standards in the service sector: An Explorative Study“ Final Report, Frauenhofer Institute CABINET OFFICE (1998): Deregulation Initiative. Memorandum from the Cabinet Office, srpen 1998, dostupné na http://www.cabinetoffice.gov.uk/regulation/about_us/documents/pdf/doc075.pdf. A Comparative Analysis of Regulatory Impact Assessment in Ten EU countries (2004), Dublin, A report prepared for the EU directors of Better Regulation Group, Formez, www.betterregulation.ie Dopravní politika na léta 2005-2013, dostupná http://www.mdcr.cz/cs/Strategie/Dopravni_politika/Dopravni_politika.htm
na:
European Commission (2005): Report on the Implementation of the European Charter for Small Enterprises in the Member States of the European Union. Commission Staff Working Paper, 8 února 2005, COM/2005/30, SEC(2005) 167, dostupné na http://www.wales.gov.uk/keypubassemeuropeancomm2/content/euleg050214/6336-05add1.pdf. European Communities (2001): White paper, European transport policy for 2020: time to decide, Luxemburg 2001, dostupné na: http://ec.europa.eu/transport/strategies/doc/2001_white_paper/lb_texte_complet_en.pdf EK(2006): Impact Assessment of the Communication “Keep Europe Moving” Sustainable mobility for our continent. Mid-term review of the European Commission’s 2001 Transport White Paper GARG, Anjali, and Manisha KABRA (2004): Regulatory Impact Assessment: Key to Good Governance. SAFIR Newsletter, str. 8-13. dostupné na http://www.teriin.org/division/regdiv/rp/docs/ft03.pdf. Good Policy making: A guide to RIA, Londýn 2000 HAMPTON, Philip (2005): Reducing Administrative Burdens: Effective Inspection and Enforcement. Report by HM Treasury, březen 2005, dostupné na http://www.hmtreasury.gov.uk/media/A63/EF/bud05hamptonv1.pdf Harrison, Tim (2007): Work and Families Bill: choice and flexibility. A case study in the use of regulatory impact assessment. RIA Workshop Prague: zkušenosti Spojeného království a širší mezinárodní pohled,7.– 8. března 2007 IRU (2004), Selected recent statistics on bus and coach transport in Europe, 2004 JACOBS, Colin (2005): Improving the Quality of Regulatory Impact Assessments in the UK. Centre on Regulation and Competition Working Paper No. 102, březen 2005, Institute for Development Policy and Management, University of Manchester. Dostupné na http://www.competition-regulation.org.uk/publications/working_papers/wp102.pdf. 111
KIRKPATRICK, Colin (2002): Regulatory Impact Assessment in Developing Countries. In: “Enterprise Impact News,” Issue 9, June 2002, Enterprise Development Impact Assessment Information Service (EDIAIS). Available at http://www.enterpriseimpact.org.uk/pdf/EINJune02.pdf. MDČR (2005), Strategie dopravní obsluhy území, Praha 2005 Mejstřík, Michal (2008): Přínosy a uplatnění hodnocení dopadů regulace (Regulatory impact assessment): teorie a praxe, Panelová diskuse k tématu „Kvalita výstupu legislativního procesu v ČR a možnosti jejího zlepšení prostřednictvím analýzy dopadu regulace (RIA)“, Institut ekonomických studií, UK-FSV, 16. 1. 2008, http://www.eeip.cz/cz/docs/4Mejstrik_Ria_panel16_1_2008.pdf Mejstřík, Michal, ve spolupráci s Janou Chvalkovskou (2008): Hodnocení dopadů (Impact Assessment) Evropské Komise: Status quo, Konference „EU v objetí regulace: Jak dále?“, Institut ekonomických studií, UK-FSV, a eStat, 14. 5. 2008, http://www.eeip.cz/cz/docs/070526_Konference_sbornik.pdf Metodika stanovení plánovaných nákladů na výkon veřejné správy MV ČR 2007 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 Nařízení Rady (EHS) č. 1107/70 Nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 Obecné zásady pro hodnocení dopadů regulace (RIA) schválené usnesením vlády č. 877/2007, Praha 2007 OECD (2005): Guiding Principles for regulatory quality and performance, Paříž srpen 2005 OECD (2003): Regulatory Performance: Ex-post evaluation of Regulatory Policies, Paříž 2003 dostupné na: http://www.oecd.org/dataoecd/34/30/30401951.pdf RENDA, Andrea (2006), Impact assessment in the EU (The state of art and the art of state), Centre for European Policy Studies CEPS), Brussels Ročenka dopravy 2007, 2007/rocenka/htm_cz/index.html
dostupná
na:
http://www.sydos.cz/cs/rocenka-
Směrnice č. 17/2004 Směrnice č. 18/2004 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/85/ES Směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2009/33/ES Směrnice pro hodnocení dopadů regulace schválená usnesením vlády č. 420/2005, Praha 2005 Švédová Z. (2009) „Informační systémy ve veřejné osobní dopravě a možnosti jejich integrace“, sekce odborné články www.cdv.cz Vyhláška č.241/2005 Sb., o prokazatelné ztrátě ve veřejné drážní osobní dopravě a o vymezení souběžné veřejné osobní dopravy Vychodil (2005): Making RIA Meet Its Purpose: A Long Way to Go in the Czech Republic, Praha listopad 2005 Zákon č.266/1994 Sb., o drahách Zákon č.111/1994 Sb., o silniční dopravě Zákon č. 561/2004 Sb., školský zákon 112
webové stránky autobusových dopravců a Českých drah www.caovd.cz www.bigbrotherawards.cz www.cdv.cz www.csu.cz www.demografie.info www.kraj-lbc.cz www.mmr.cz www.opencard.cz www.rsd.cz www.sdt.cz www.svt.cz www.szdc.cz
113
