Pribula László A MAGYAR REKLÁMJOG SZABÁLYOZÁSÁNAK LEGUTÓBBI VÁLTOZÁSAI* A gazdasági reklámtevékenységet Magyarországon először törvényi szinten az 1997. évi LVIII. törvény szabályozta. Megalkotásával lezárult a hazai reklámszabályozás történetének egy hosszú szakasza, amely a reklámozásra vonatkozó korlátozások és tilalmak eseti rendezésétől eljutott az egységes reklámkódex létrehozásáig. A törvény azon kevés nagy jelentőségű jogszabályok egyike, amelyek szinte teljes politikai konszenzussal jöttek létre. Az előzményekhez tartozik, hogy 1991 óta már létezett a Magyar Reklámszövetség Etikai Bizottsága, amely a szövetség által alkotott Reklámetikai Kódex alkalmazásáért felelős testület, és gyakran állást foglalt vitás kérdésekben. A kódex rendelkezései és az alkalmazásuk során kialakult gyakorlat a reklámtörvény készítésekor is számos ponton segítségül szolgáltak a jogalkotó számára. Lanczner Gabriella így foglalta össze a törvény megalkotásának jelentőségét: “Régi hiányt pótolt a gazdasági reklámtevékenységről szóló törvény, hiszen hatályba lépése előtt a reklámra vonatkozó szabályokat több mint 100 jogszabályból kellett összegereblyézni. A sokszor egymásnak is ellentmondó rendelkezések gyakran problémát jelentettek a jogalkalmazás során, ezért megérett az idő arra, hogy átfogó, a reklám és hirdetési tevékenységet a piacgazdaság követelményéhez igazító törvény szülessen.”1A törvény segítségével megvalósult az, hogy az addig több, elszórt helyen lévő, a reklámokra vonatkozó joganyag egységessé váljon A törvény meghatározta a reklám fogalmát és típusait, felállított bizonyos reklámtilalmakat, ezek egyrészt általános, tehát valamennyi termékre vonatkozó, valamint speciális, meghatározott áruk és szolgáltatások körében érvényesülő tilalmak és korlátozások, meghatározta az előírások megszegőivel szembeni szankciókat és a felelősségre vonás rendjét. A Reklámtörvény legjelentősebb módosítására a 2001. évi I. törvénnyel került sor. A módosítás elsősorban a dohányáruk, a gyógyszerek reklámozása és a pornográf jellegű reklámok szabályozása területén jelentett szigorítást, ezen kívül pontosított, részletesebben kifejtett egyes fogalmakat, intézményeket. Amikor a 2001. évi I. törvény átfogóan módosította az első Reklámtörvényt, úgy tűnt, hogy lezárult a magyarországi reklámszabályozás egy mozgalmas, érdekes korszaka, megteremtődött az Európai Unió normáinak megfelelő hazai reklámjog, és egy viszonylag rugalmasabb, jelentősebb módosítások nélküli szabályozási korszak veszi kezdetét. 2008-ig a magyarországi reklámjogot úgy lehetett jellemezni, hogy nagyrészt megfelelt az Európai Unió vonatkozó normáinak, erősebben fogyasztóvédelmi, mintsem csupán versenyjogi szemléletű volt, létezett ugyan külön reklámtörvény, azonban az egyes reklámszabályok több jogszabályban, elszórtan is megjelentek, a jogi szabályozás mellett egyre erősebb volt a reklámszakma önszabályozása, az 1990-es évek elejéhez képest az új évezred első éveiben már sokkal kevesebb reklámokkal kapcsolatos jogsértés történt, mind a reklámozók, mind a reklámszolgáltatók, mind a reklám közzétevői megfelelően ügyeltek arra, hogy az egyes árukra vonatkozó reklámozási korlátok tilalma megsértésre ne kerüljenek, illetve ne tegyenek közzé reklámokat tiltott módszerekkel. Ugyanakkor az egységes reklámkódexnek több olyan hiányossága is fennmaradt, amelyek – ha nem is egy második reklámtörvény létrehozását – a reklámszakma szerint további átfogó módosításokat igényeltek. A gyakorlat leginkább a következő három szabályozandó kérdést emelte ki. Egyrészt a jogalkotó erre irányuló törekvése ellenére az egyes reklámkorlátozások továbbra is *
A tanulmány közzététele a TÁMOP-4.2.2/B-10/1-2010-0008 jelű projekt részeként – az Új Magyarország Fejlesztési Terv keretében – az Európai Unió támogatásával, az Európai Szociális Alap társfinanszírozásával valósult meg. 1 Lanczner Gabriella: Reklám és jog (Collega 1997/6. 16. o.)
1
viszonylag szétszórtan kerültek szabályozásra különböző szintű jogszabályokban – így nem a reklámtörvény rendezte a temetkezési szolgáltatások, a szerencsejátékok vagy egyes egészségügyi tevékenységek reklámozásának korlátozó szabályait. Másrészt a gyakorlat túl szigorúnak, néhol következetlennek ítélte meg a burkolt reklámok tilalmára vonatkozó rendelkezést. Harmadrészt a fogyasztónak az egyéb jogszabályi meghatározásoktól eltérő definíciója következtében is, nem volt következetes a reklámfelügyelet tekintetében eljáró hatóságok feladatköre. A 2008. évben meghozott, a reklámszabályozás környezetét nagy részben megváltoztató jogszabályok megalkotását az Európai Unió egyes irányelvei alapozták meg. Az üzleti vállalkozásoknak a fogyasztókkal szembeni üzleti magatartásához kapcsolódó kereskedelmi kommunikációt szabályozó 2005/29/EK irányelv, valamint a megtévesztő és összehasonlító reklámról, szóló egységes szerkezetbe foglalt 2006/114/EK irányelv sokkal következesebben kívánta kontrollálni a fogyasztók felé irányuló kereskedelmi kommunikációkat, kereskedelmi tevékenységeket, legjellemzőbb módon a reklám területén. Az irányelvek következményeképpen a 2008. évben a teljes magyar reklámjog rendszerében jelentős változások jöttek létre. A 2005/29/EK irányelv („UCP irányelv”) elsősorban azért került kidolgozásra, hogy megerősítse az európai fogyasztók határokon átnyúló kereskedelmi tevékenységekbe vetett bizalmát. Míg a reklámtevékenységekkel kapcsolatban a korábbi álláspont az volt, hogy jellemzően nem hatnak közre a belső piac működésében, addig az irányelv célja kifejezetten az egységesség és az átláthatóság volt. Célkitűzései között szerepelt, hogy tisztázza a fogyasztók jogait és leegyszerűsítse a határon átnyúló kereskedelmet. Arra tekintettel, hogy a tagállamok eltérően viszonyultak ahhoz, hogy melyek azok a kereskedelmi magatartási formák, amelyek nemkívánatosnak minősülnek, mint ahogy abban sem volt egységes a szabályozás, hogy a jogalkotó kit vegyen alapul, a fogyasztók melyik körét védje, ezért tartotta indokoltnak egy általános, a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatra vonatkozó klauzula megalkotását, mint ahogy az átlagfogyasztó fogalmának a meghatározását is. Az általános klauzulán kívül az irányelv kiemelte a megtévesztő, valamint az agresszív kereskedelmi gyakorlatokat és külön megalkotott egy feketelistát, amely határozottan megjelölte azokat a kereskedelmi gyakorlatokat, amelyeket teljes egészében megtiltott. Az irányelvek alapján egyrészt létrejött egy korábban a hazai jogban teljesen ismeretlen jogterületet szabályozó törvény, a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatról szóló 2008. évi XLVII. törvény, amely lényegében nem tett mást, mint szinte szó szerint átvette az irányelv rendelkezéseit, ennek megfelelően határozta meg az általános klauzulát, az átlagos fogyasztó fogalmát, a megtévesztő és az agresszív kereskedelmi gyakorlatot, és szóról szóra felsorolta a feketelistás kereskedelmi gyakorlatokat. Mindez értelemszerűen a következménye annak, hogy az irányelv maximum jogharmonizációs kötelezettséget ír elő a tagállamok számára – mint ahogy arra Pázmándi Kinga is rámutatott „a nemzeti jogalkotás számára ez értelemszerűen érdemi mozgásteret nem hagyott az implementáció megvalósításában”.2 Ezen felül megszületett továbbá egy új, a második Reklámtörvény, a gazdasági reklámtevékenység alapvető feltételeiről és egyes korlátairól szóló 2008. évi XLVIII. törvény. A bevezetett jogszabályi rendelkezések megkísérelték feloldani a gyakorlatban felvetett hiányosságokból eredő problémákat. A korábbi szabályozás egyik legnagyobb hiányossága az volt, hogy nem lehetett egyértelműen megállapítani, hogy a reklámozásra vonatkozó szabályok megsértése esetében mikor melyik hatóság jár el, a hatásköri összeütközések elsősorban a versenyfelügyeleti és a fogyasztóvédelmi hatóság között merültek fel, az csak kisebb értelmezési problémákat okozott, hogy bizonyos esetekben a bíróságoknak, valamint az Országos Rádió- és Televízió Testületnek is volt egyes ügyek intézésére hatásköre. Ez a sajátosság abból eredt, hogy a jogalkotó nem volt abban teljesen következes, hogy kit ért fogyasztó alatt, a reklámszabályozással csak a fogyasztókat vagy más személyeket is kívánja-e védeni, illetve abban sem, hogy a versenyjognak vagy a fogyasztóvédelemnek kíván a reklámszabályozásban nagyobb szerepet szánni. 2
Pázmándi Kinga: A fogyasztókkal szembeni tisztességtelen kereskedelmi gyakorlat tilalma (Gazdaság és Jog 2008/9. 3-7. o.)
2
Az első Reklámtörvény – a korábbi bizonytalan jogszabályi megoldásokkal szemben - a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőséget határozta meg a reklámfelügyelet szerveként, azzal azonban, hogy bizonyos esetekben továbbra is eljárhatott a Gazdasági Versenyhivatal (illetve a bíróság). A 2001. évi I. törvény előtt ez a kivételes hatáskör akkor állt fenn, ha a reklámjogi szabályok megsértése egyben a Versenytörvénybe (1997. évi LVII. törvény) ütköző magatartás is volt. A 2001. évi I. törvényt követően a szabályozás némileg bonyolultabbá vált: a versenyfelügyelet szerve járhatott el a megtévesztő reklámok tilalmára vonatkozó előírások megszegése esetében, továbbá amennyiben az összehasonlító reklám nem felelt meg a törvényi követelményeknek – a jogszabály a Versenytörvénynek megfelelően megosztotta a hatáskört a bíróság és a Gazdasági Versenyhivatal között. A szabályozás szerint az egyes áruk, szolgáltatások reklámozására vonatkozó szabályok, illetve a burkolt reklám, a tudatosan nem észlelhető reklám tilalmára vonatkozó szabályok megsértése esetében a reklámfelügyeleti hatóság a jelenlegi nevén Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóság maradt, a megtévesztő reklámok és az összehasonlító reklámok esetében, amelyeknek azonban jelentősége, gyakorisága, előfordulása lényegesen nagyobb, továbbra is a Gazdasági Versenyhivatal (illetve a bíróság). Az Európai Unió irányelvei azt fejezték ki, hogy más szempontok alapján védendő a gazdasági és szakmai tevékenységek körén kívül eső magatartásokat végző „valódi” fogyasztó, mint a verseny összes többi szereplője. Ennek a következménye lett az, hogy 2008. szeptember 1-től a Versenytörvény, illetve az új Reklámtörvény feladta a korábbi fogyasztó meghatározást, és új, az irányelveknek jobban megfelelő intézményeket vezetett be. A versenynek ugyanis ténylegesen nem két, hanem három szereplője van, egyrészt az a vállalkozás, amely a szabályozás alá eső másik vállalkozással azonos vagy hasonló tevékenységet folytat, az a vállalkozás, amely az előbbi vállalkozás által nyújtott tevékenységeket valamilyen formában igénybe veszi, de szakmai és gazdasági tevékenysége körén belül, ezen kívül a gazdasági tevékenységek azon címzettje, amely a vállalkozással nem szakmai és gazdasági tevékenysége körén belül kerül kapcsolatba. Ez utóbbi két kategóriát is indokolt egymástól megkülönböztetni, így vált el egymástól az üzletfél és a fogyasztó fogalma. Az üzletfél nem versenytárs, de nem is fogyasztónak minősülő személy. Bár a Versenytörvény a tisztességtelen verseny tilalmának generálklauzulájában továbbra is úgy rendelkezik, hogy tilos gazdasági tevékenységet tisztességtelenül, különösen a versenytársak, üzletfelek, valamint a fogyasztók érdekeit sértő vagy veszélyeztető módon vagy az üzleti tisztesség követelményeibe ütközően folytatni, de ezen generálklauzulán kívül a fogyasztók felé irányuló magatartást a továbbiakban nem szabályozza, a fogyasztói döntések tisztességtelen befolyásolását fölváltja az üzletfél döntéseinek tisztességtelen befolyásolása, tehát teljes egészében megszűnt a versenyjogi fogyasztóvédelem. A fogyasztó meghatározását pedig a Versenytörvény a továbbiakban a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatról szóló törvény fogalmi keretébe utalja. A piaci tevékenységek tartalmi korlátozását általánosságban 2008. szeptember 1. napjától két törvény tartalmazza, a versenytársakkal és az üzletfelekkel szembeni korlátozott és tilos tevékenységeket a Versenytörvény, míg a fogyasztókkal szembeni korlátozott és tilos tevékenységeket a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatról szóló törvény, ez utóbbi törvény szerint fogyasztónak minősül az önálló foglalkozásán és gazdasági tevékenységén kívül eső célok érdekében eljáró természetes személy. Amennyiben a korlátozott, tiltott piaci magatartás a versenytársak, üzletfelek felé irányul, akkor az eljáró hatóság a Gazdasági Versenyhivatal, amennyiben a fogyasztók felé, akkor pedig a Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóság. A megkülönböztetés azonban továbbra sem teljes körű, létezik ugyanis egy kivétel, mely szerint a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlat tilalmának megsértése miatt a Gazdasági Versenyhivatal jár el, ha a kereskedelmi gyakorlat a gazdasági verseny érdemi befolyásolására alkalmas. Mindezzel együtt a második Reklámtörvény, tehát a 2008. évi XLVII. törvény sem használta a továbbiakban a fogyasztó fogalmát, hanem azt felváltotta a reklám címzettje megjelöléssel. A reklámfelügyeleti szerv továbbra is a Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóság, azonban a jogalkotó a megtévesztő reklámozás tekintetében az eljárást a Gazdasági Versenyhivatal, míg az összehasonlító reklámozás esetében a bíróság hatáskörébe utalja. A megtévesztő reklámokkal kapcsolatos eljárást továbbra is a Gazdasági Versenyhivatal hatáskörében tartja, amely nem ellentmondás, mert a 3
megtévesztő reklám nemcsak a fogyasztók, hanem az üzletfelek felé is irányul, hiszen ők is a reklám címzettjei. A reklámtilalmak és reklámkorlátozások rendszere lényegében nem változott, azzal a kivétellel, hogy megszűnt a burkolt reklám törvényi tilalma – az ezzel kapcsolatos rendelkezések a továbbiakban a 2008. évi XLVI. törvény előírásai közé kerültek -, a gyógyszerreklámok szabályozását pedig a jogalkotó külön jogszabály keretei közé utalta. A Reklámtörvény határozza meg továbbra is a reklámjog legfontosabb fogalmait, irányozza elő a reklámok azonosíthatóságának a követelményeit, írja le a reklámtilalmak és reklámkorlátozások rendszerét, alkotja meg a felelősségi szabályokat, és rendelkezik a reklámfelügyeleti eljárásról. Legnagyobb részét változatlanul a reklámtilalmak és korlátozások megfogalmazása teszi ki. A törvény a reklámtilalmakat három részre osztja: először általános tilalmakról és korlátozásokról, majd a megtévesztő és összehasonlító reklámokról, végül az egyes áruk reklámozására és azokkal összefüggő szponzorálásokra vonatkozó tilalmakról és korlátozásokról szól. Az általános tilalmak, elsősorban a reklámok speciális címzettjei szempontjából védenek egyes olyan érdekeket, amelyek indokolttá teszik a reklámtevékenységek ésszerű korlátozását. A legfontosabb érdek a gyermek- és fiatalkorúak erkölcsi, szellemi fejlődése, amely védelme az állam alkotmányos kötelezettsége. A másik kiemelt érdek pedig az egészséges szexuális kultúrához fűződik. A törvény ezen kívül tiltja az erőszakos, illetve a személyes vagy a közbiztonságot veszélyeztető magatartásra ösztönző reklámot, valamint az olyan reklámot, amely a környezetet, illetve a természetet károsító magatartásra ösztönöz. Általános jelleggel kimondja, hogy tilos az olyan áru reklámja, amelynek előállítása vagy forgalmazása jogszabályba ütközik. Tiltja még a tudatosan nem észlelhető reklámot anélkül, hogy ennek definícióját adná. Az egyes árukra vonatkozó korlátozások megfelelnek az Európai Unió kapcsolódó irányelveinek azzal, hogy a második Reklámtörvény – ellentétben az első Reklámtörvénnyel – megkísérelte valamennyi, a korábban elszórt jogszabályokban szereplő tilalmakat, korlátozásokat egységesen a kódexbe sorolni. A legrészletesebben ezen belül a dohánytermékek és az alkoholtartalmú italok reklámozásának előírásait tartalmazza. Külön rendelkezik végül a törvény a megtévesztő reklámokról és az összehasonlító reklámokról. A Reklámtörvény előírásokat tartalmaz a reklámtevékenységben közreműködők meghatározott felelősségéről is. Általános szabály, hogy a törvény előírásainak megsértéséért a reklámozó, a reklámszolgáltató és a reklám közzétevője is felelősséggel tartozik. Ezzel szemben a törvény több kivételt is tartalmaz. Ilyen lényeges kivétel például, hogy a megtévesztő reklámokra és az összehasonlító reklámokra vonatkozó rendelkezések megsértéséért a reklámszolgáltató, illetve a reklám közzétevője csak annyiban felel, amennyiben a jogsértés a reklám megjelenítési módjával összefüggő olyan okból ered, amely nem a reklámozó kifejezett utasítása végrehajtásának a következménye. Értelemszerűen a reklámozó által a reklám megrendelésekor kötelezően közzétenni rendelt adatokra vonatkozó szabályok megsértéséért kizárólag a reklámozó, a szabadtéri reklámhordozókon a reklámok közzétevői által kötelezően feltüntetendő adatokkal kapcsolatos szabályok megszegéséért kizárólag a reklám közzétevője felel. A burkolt reklámmal kapcsolatos szabályozás is megváltozott – a gyakorlat elvárásainak megfelelően. A hazai jogunk 1986-ig nem ismerte a burkolt reklám fogalmát, az ezt követően bevezetett szabályozás szerint burkolt reklám a semleges információ látszatát keltő tájékoztatás formájában közzétett reklám, amely tilos. A törekvés célja egyértelmű és könnyen felismerhető, a fogyasztónak tudnia kell, hogy reklámmal áll szemben, nem pedig egy semleges tájékoztatással. Azt ugyanis a fogyasztók mára már megfelelően felmérték, hogy a reklámoknak olyan speciális nyelvezete van, amelyet egészen másképpen kell értelmezniük, mint egy semleges közlést. A jogalkalmazó azonban nincs könnyű helyzetben a burkolt reklám határainak kijelölésénél, és egyértelműen az a folyamat látszik kibontakozni, amely a fogyasztók védelmével szemben inkább a kereskedelmi szólásszabadság minél szélesebb körű érvényesülése irányában mozdul el. Míg hazai jogunkban a kilencvenes években inkább a burkolt reklámok szigorú értelmezése volt megfigyelhető, az utóbbi években – megfelelve az Európai Unió jogfejlődésének – akár fogyasztóvédelmi szempontokat is háttérbe szorítva, a jogalkotó és a reklámszakma önszabályozása, az életszerűségből kiindulva, inkább lazítani próbálja a burkolt reklámok tilalmának kötöttségeit. Így ORTT határozat mondta ki, hogy nem tekintendő burkolt reklámnak az, 4
amikor egy adott reklámon belül a közvetlenül reklámozott termék is megjelenik, hogy a szponzorált műsorszámokban a szponzor termékének pusztán a megjelenése nem számít burkolt reklámnak, hogy a kulturális szolgáltatások bemutatása a műsorszámban önmagában ugyancsak nem minősül burkolt reklámnak. Az egyik legfontosabb változás a társadalmi felelősségvállalás (CSR) tevékenység elismeréséből eredt. Egyes jogalkalmazói döntések ugyanis a burkolt reklám tilalmába ütközőnek találták a vállalkozások haszonszerzési cél nélkül végzett, de média megjelenést biztosító szociális, kulturális, környezetvédelmi és egyéb, a társadalom számára hasznos tevékenységeit is. Mint ahogy arra rámutat Haszán Zoltán: „Nehéz ugyanis túllépni azon a berögződésen, hogy üzleti reklámnak minősül minden, ahol egy cég neve, logója felbukkan, függetlenül attól, hogy ott és akkor ez nem a cég profitjának maximalizálását szolgálja, legalábbis nem direkt.”3 A nyugat-európai gyakorlat ezen a felfogáson már évtizedekkel megelőzően túllépett, és újabban a hazai jogalkalmazás is a megengedő álláspontot kezdi elfogadni. 2007. júniusában megállapodás született az Országos Rádió és Televízió Testület valamint a Magyar PR Szövetség között, amely értelmében a Szövetség által felállított testület segíti az ORTT-t a CSR kommunikáció megítélésében. A megállapodás célja a CSR kommunikáció és a burkolt reklám megkülönböztetése, hiszen indokolt az ilyen tevékenységek minél szélesebb körben való bemutatása, azonban cél, hogy ezzel együtt ne ösztönözzön üzleti magatartás igénybe vételére. A tanácsadó testület az ORTT felkérése alapján állást foglalhat, hogy a vizsgált tájékoztatás melyik kategóriába sorolandó. A gyakorlat által megfogalmazott igényeket a 2008. évi szabályozás annyiban fogadta el, hogy a továbbiakban nem a burkolt reklám, hanem a szerkesztői tartalomnak álcázott reklám tilalmát mondta ki, azonban a korábbi megoldáshoz képest eltérő módszerrel. A 2008. évi XLVII. törvény a feketelistás tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok között határozza meg olyképpen, hogy tilos az írott vagy elektronikus médiában szerkesztői tartalom használata az áru értékesítésének vagy más módon történő igénybevételének előmozdítására úgy, hogy ezért a vállalkozás ellenszolgáltatást nyújtott, ez azonban nem tűnik ki egyértelműen a tartalomból vagy a fogyasztó számára egyértelműen felismerhető képi vagy akusztikus elemekből. A jogszabályi elhelyezésből következik, hogy a jogalkotó szándéka a továbbiakban nem az általános tilalom fenntartása, hanem csupán a tényleges reklám eltitkolásának a tiltása abban az esetben, ha ezzel a fogyasztói döntések tisztességtelen befolyásolása valósul meg. A legújabb jogszabályi környezet még jobban közelített az Európai Unió elvárásaihoz, megszüntetett számos olyan ellentmondást, amely a korábbi szabályozás következetlenségeiből eredt, és igyekezett a vitatott jogkérdéseket okozó szabályokat a gyakorlat elvárásaihoz igazítani.
THE LATEST CHANGES IN THE REGULATION OF HUNGARIAN ADVERTISEMENT LAW The study examined the changes in the Hungarian advertisement law in the past years. Following the European Union's directives an act was passed about unfair commercial practices and the second Advertisement Act eliminated several deficiencies in the earlier regulation. The Hungarian advertisement law became more harmonized with the European Union's expectations with this.
3
Haszán Zoltán: CSR: társadalmi felelősségvállalás a cégeknél (Népszabadság 2006. december 29.)
5
