Prestatiesturing politie. Beleidsdoorlichting

Prestatiesturing politie Beleidsdoorlichting

Beleidsdoorlichting prestatiesturing politie

Prestatiesturing politie Beleidsdoorlichting

drs. R.J. Morée MBA drs. E.P. Hoorweg MCM drs. D.M. Koppes MBA Capgemini Nederland B.V. Utrecht, 19 december 2007

© 2007 Capgemini Nederland B.V.

2


Samenvatting Dit rapport geeft de uitkomsten weer van de beleidsdoorlichting prestatiesturing politie, die is verricht in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). De doorlichting heeft betrekking op de periode 2003-2006 en is begeleid door een begeleidingscommissie vanuit het ministerie van BZK en een stuurgroep met leden uit het politieveld, de wetenschap en BZK. Voor deze beleidsdoorlichting is de volgende vraagstelling gehanteerd: Heeft het beleid prestatiesturing (het maken van afspraken met de korpsen en het monitoren van resultaten) bijgedragen aan het presterend vermogen van de politieorganisatie, met betrekking tot het versterken van toezicht in het publieke domein, het versterken van de opsporing en het bieden van een adequaat niveau van hulpverlening? Het antwoord op deze vraag is primair op basis van literatuuronderzoek en documentanalyse tot stand gekomen. Er zijn aanvullende inzichten verkregen door het afnemen van diepte-interviews met functionarissen uit het politieveld, de rechtsketen en het openbaar bestuur. Uit de doorlichting blijkt dat prestatiesturing vooral in kwantitatieve zin positief heeft bijgedragen aan het presterend vermogen van de politieorganisatie, voor ten minste de gemaakte afspraken. Er zijn aanloopproblemen geweest en ook zijn er (vooral in de beginperiode) ongewenste neveneffecten opgetreden. Negatieve ‘perverse’ effecten, waarvoor in ex-ante onderzoek bij aanvang van het beleid werd gewaarschuwd, hebben zich in enige mate voorgedaan, maar over het geheel genomen is de politieorganisatie transparanter geworden, is de bedrijfsvoering verder geprofessionaliseerd, is er meer sturing in zowel het politiebestel als binnen de korpsen gekomen en is de dialoog en onderlinge aanspreekbaarheid in de veiligheidsketen toegenomen. Zowel aan het in de vraagstelling genoemde versterken van toezicht in het publieke domein als aan het versterken van de opsporing draagt prestatiesturing positief bij. Over het niveau van hulpverlening kunnen geen uitspraken worden gedaan, omdat daarvoor in het beleid prestatiesturing geen indicatoren zijn ontwikkeld. Op basis van deze doorlichting is gebleken dat een aantal kwalitatieve randvoorwaarden van belang is bij prestatiesturing: - Er moet sprake zijn van voldoende dialoog. Zo vormen de convenantgesprekken een belangrijke schakel in de systematiek van prestatiesturing; ze plaatsen de prestatieafspraken en realisatiecijfers in perspectief. - Zingeving van politiewerk mag als gevolg van prestatiesturing niet in het geding komen. Dit gevaar van handelen naar de letter en niet naar de geest ligt op de loer. - Het lokaal bestuur dient voldoende ruimte te krijgen om het beleid te adopteren in het eigen lokaal veiligheidsbeleid. - De verschillende sturingssystematieken van partners in de keten dienen op elkaar te worden afgestemd om betere aansluiting van afspraken tussen ketenpartners tot stand te brengen. Ter afsluiting zijn in dit rapport aanbevelingen gedaan voor de toekomstige inrichting van prestatiesturing bij de politie (hoofdstuk 5).

3


Inhoudsopgave 1

2

Inleiding 1.1 Doel en vraagstelling

5

1.2 Uitgangspunten beleidsdoorlichting

6

1.3 Aanpak onderzoek

6

1.4 Leeswijzer

7

Achtergrond

4

5

8

2.1 Inleiding

8

2.2 Maatschappelijke context

8

2.3 Aanleiding prestatiesturing bij de politie

9

2.4 Verantwoordelijkheid van de overheid

3

5

Opzet beleid prestatiesturing

10

12

3.1 Inleiding

12

3.2 Doelstelling en uitgangspunten

12

3.3 Instrumenten

13

3.4 Dialoog

15

3.5 Prestatiefinanciering

15

De werking van prestatiesturing in de praktijk

17

4.1 Inleiding

17

4.2 Het referentiekader

17

4.3 Werking in de praktijk

18

4.4 Output

23

4.5 Outcome

25

4.6 Beantwoording vraagstelling

26

Prestatieafspraken in de toekomst

29

5.1 Inleiding

29

5.2 De genetica herzien

29

5.3 Wederkerigheid

30

5.4 Prestatiemeting en -beoordeling

30

5.5 Ketensamenwerking

31

Literatuur

33

Bijlage 1 Begeleiding onderzoek

36

Bijlage 2 Geïnterviewde personen

37

Bijlage 3 Vragen beleidsdoorlichting

38

4


1 Inleiding 1.1 Doel en vraagstelling

Dit rapport geeft de uitkomsten weer van de beleidsdoorlichting prestatiesturing politie die is verricht in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). Een beleidsdoorlichting is ‘een evaluatie van beleid op het niveau van de algemene of operationele doelstellingen’. Een beleidsdoorlichting bestaat uit een vast aantal onderdelen:1 a. Beschrijving en analyse van het probleem dat aanleiding was voor het beleid. b. Beschrijving en motivering van de rol van de rijksoverheid. c. Beschrijving van de onderzochte beleidsdoelstellingen. d. Beschrijving van de gehanteerde instrumenten en analyse van de maatschappelijke effecten ervan. e. Beschrijving van de budgetten die zijn ingezet. Deze vragen worden hier beantwoord voor het beleid rond prestatiesturing. Het beleid is ingevoerd om het presterend vermogen van de politiekorpsen te vergroten. In 2003 is dit nader vormgegeven door het afsluiten van convenanten met de korpsen. Er zijn afspraken gemaakt gericht op het versterken van toezicht in het publieke domein, het versterken van de opsporing en het verbeteren van de doelmatigheid. Het doel is vertaald in de algemene beleidsdoelstelling in de periode 2003-2006 en de daarmee samenhangende operationele doelstelling 4;2 “het bijdragen aan een goed functionerende politieorganisatie door het introduceren van een systeem van prestatiebekostiging, het verstrekken van doelsubsidies en het uitvoeren van beleidsonderzoek”. Door enerzijds de veelomvattendheid van de algemene doelstelling en anderzijds de beperktheid van operationele doelstelling 4 zijn deze voor de beleidsdoorlichting gecombineerd, hetgeen resulteert in de volgende vraagstelling voor de beleidsdoorlichting: Heeft het beleid prestatiesturing (het maken van afspraken met de korpsen en het monitoren van resultaten) bijgedragen aan het presterend vermogen van de politieorganisatie, met betrekking tot het versterken van toezicht in het publieke domein, het versterken van de opsporing en het bieden van een adequaat niveau van hulpverlening?

1

Regeling periodiek evaluatieonderzoek en beleidsinformatie 2006, ministerie van Financiën 18 april 2006. Aan deze onderdelen zijn vervolgens tien vragen verbonden. Deze zijn opgenomen in bijlage 3, waarin per vraag ook naar het corresponderende hoofdstuk van deze rapportage wordt verwezen. 2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 28 600 hoofdstuk VII, nr.2 p.76

5


1.2 Uitgangspunten beleidsdoorlichting

Voor deze beleidsdoorlichting zijn de volgende uitgangspunten leidend geweest: De beleidsdoorlichting heeft als doel om te leren van de opzet en werking van het instrument. Zowel een terugblik als een korte vooruitblik maken deel uit van de beleidsdoorlichting. De beleidsdoorlichting is zoveel mogelijk gebaseerd op onafhankelijke (deel)onderzoeken naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid en vormt daarmee geen evaluatie op zichzelf. Het onderzoek is uitgevoerd door een onafhankelijke partij (Capgemini Consulting). Het onderzoek is begeleid door een begeleidingscommissie vanuit het ministerie van BZK en een stuurgroep met leden uit het politieveld, de wetenschap en BZK.3 Hiermee komt een brede interne én externe blik tot uitdrukking. Dit versterkt, samen met de onafhankelijke uitvoering van het onderzoek, de objectiviteit van de beleidsdoorlichting. 1.3 Aanpak onderzoek

De beleidsdoorlichting is tot stand gekomen op basis van literatuuronderzoek, documentanalyse en interviews. Waar informatie vanuit documenten of literatuur niet voorhanden was, zijn aanvullende inzichten verzameld aan de hand van semi-gestructureerde diepteinterviews met functionarissen uit het politieveld, de rechtsketen en het openbaar bestuur.4 Deze interviews schetsen een beeld van ervaringen met prestatiesturing, maar representeren geen ‘objectieve waarheid’. In de rapportage is aangegeven waar bevindingen voortkomen uit onderzoek en waar het een algemeen beeld uit aanvullende interviews betreft. De beleidsdoorlichting is uitgevoerd in de periode september tot december 2007. Ten behoeve van de beantwoording van de centrale vraag zijn gezamenlijk met de stuurgroep twee hypothesen voor de beleidsdoorlichting geformuleerd. De eerste hypothese heeft betrekking op prestatiesturing als beleidsinstrument van sturing en beheersing binnen het politiebestel. Dit beleid moet leiden tot eenduidigheid en transparantie in de wijze waarop korpsen middelen inzetten en hierover verantwoording afleggen.

3

Een overzicht van de samenstelling van begeleidingscommissie en stuurgroep is opgenomen in bijlage 1. 4

Een overzicht van geïnterviewde personen is opgenomen in bijlage 2.

6


De tweede hypothese heeft betrekking op de uiteindelijke prestaties van politiekorpsen. Het gaat hierbij om zowel de output (objectieve veiligheid) als de outcome (subjectieve veiligheid). De twee hypothesen worden in hoofdstuk 4 gepresenteerd en vormen de leidraad voor de analyse van de praktijk. 1.4 Leeswijzer

In hoofdstuk 2 worden de achtergrond en aanleiding van prestatiesturing bij de politie besproken. In hoofdstuk 3 is de opzet van het beleid en het instrumentarium rond prestatiesturing beschreven. Hoofdstuk 4 gaat in op de feitelijke werking van het instrument in de praktijk en geeft antwoord op de centrale vraagstelling voor de beleidsdoorlichting. In hoofdstuk 5 is vervolgens kort vooruitgekeken naar het maken van prestatieafspraken in de toekomst.

7


2 Achtergrond 2.1 Inleiding

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de achtergrond die ertoe heeft geleid dat prestatiesturing bij de politie in 2003 tot stand is gekomen. Hiertoe wordt eerst de maatschappelijke context van dat moment geschetst (§2.2). Vervolgens wordt ingegaan op het probleem dat de aanleiding was voor prestatiesturing bij de politie en op de oorzaken van dat probleem (§2.3). Ten slotte wordt de verantwoordelijkheid van de overheid daarbij beschreven (§2.4). 2.2 Maatschappelijke context

In de aanloop naar de verkiezingen in 2002 werd na twee paarse kabinetten gepleit voor een ‘nieuwe politiek’. Pim Fortuyn speelde een nadrukkelijke rol bij het agenderen van maatschappelijke problemen. Veiligheid werd een belangrijk maatschappelijk thema. Het gezag van het overheidsoptreden moest worden hersteld. “Met regelmaat verschenen in de media verhalen van burgers, die aangifte deden maar waar van politiezijde geen follow up aan werd gegeven, zelfs als de dader bekend was en vrij snel kon worden opgespoord.”5 Na de verkiezingen van 2002 werd het kabinet Balkenende I geformeerd, dat bestond uit een coalitie van CDA, VVD en LPF. Het kabinet maakte het thema veiligheid tot een speerpunt van het kabinetsbeleid. Er werd een Veiligheidsprogramma opgesteld, getiteld Naar een Veiliger Samenleving. Hierin werd gesproken van een “centrale beleidsopdracht” om werk te maken van de indringende roep om veiligheid vanuit de samenleving.6 Het in de periode 2008-2010 terugdringen van de criminaliteit en overlast met twintig tot vijfentwintig procent ten opzichte van 2002 werd als hoofddoelstelling geformuleerd. Met deze ambitieuze doelstelling heeft het kabinet Balkenende I een antwoord geformuleerd op de toenemende maatschappelijke roep om een meer repressief optredende overheid. Om de doelstellingen te kunnen realiseren was het noodzakelijk ‘het bedrijf van de rechtshandhaving’ beter te laten functioneren.7 Het maken van resultaatafspraken met de partners in de veiligheidsketen werd hierbij als instrument genoemd. Vormen van prestatiesturing sluiten aan bij de dan heersende gedachte van meetbaarheid van en aanspreekbaarheid op prestaties van de

5 6 7

Van der Heide c.s. 2007, p.15 Ministerie van BZK en ministerie van Justitie 2002 - Naar een Veiliger Samenleving Naar een Veiliger Samenleving p. 21

8


overheid. Dit uit het bedrijfsleven overgekomen gedachtegoed wordt aangeduid met de term new public management (NPM).8 2.3 Aanleiding prestatiesturing bij de politie

In de beleidsvorming rond prestatiesturing bij de politie komen naast de verschillende (maatschappelijke) ontwikkelingen ook verschillende beleidslijnen samen. In figuur 2.1 ‘genetica prestatiesturing’ zijn deze weergegeven. Hierna wordt op onderdelen van deze genetica ingegaan.

Maatschappelijke situatie; roep om veiligheid Nota criminaliteitsbeheersing (2001)/Beleidsplan Nederlandse Politie II

Ontwikkeling bedrijfsmatig werken in de publieke sector

Elementen

Veiligheidsprogramma

Naar een veiliger samenleving (2002)

Doorvertaling politie

Afspraken met overige partners veiligheidsketen

Evaluaties beleid- en beheercyclus (2001, 2003)

BELEID PRESTATIESTURING POLITIE

Figuur 2.1: Genetica prestatiesturing politie

Inhoudelijk komen elementen van het Veiligheidsprogramma voort uit nota’s van de departementen BZK en Justitie. Zij waren ofwel recent verschenen (nota Criminaliteitsbeheersing 2001) of reeds in voorbereiding (Beleidsplan Nederlandse Politie II). In de nota Criminaliteitsbeheersing wordt gesproken van 80.000 zogenaamde ‘plankzaken’ - zaken met een opsporingsindicatie die na aangifte in afwachting waren van behandeling. Dit riep vragen op over het functioneren van de politie. De politie werkte tijdens de totstandkoming van het Veiligheidsprogramma conform het Beleidsplan Nederlandse Politie 1999-2002 (BNP). Op basis van het BNP werden via de landelijke beleidsen beheercyclus reeds (algemene) landelijke

8

Hoorweg c.s. 2004

9


beleidsthema’s in het beleid van de regionale politie ingebracht. Uit evaluatieonderzoek naar deze landelijke beleidsen beheercyclus kwam naar voren dat de cyclus niet goed functioneerde.9 Korpsen gingen verschillend om met de cyclus, het was vooral een ritueel - de inhoudelijke dialoog kwam niet op gang, sturingsinformatie vanuit de korpsen was niet eenduidig, er waren teveel indicatoren in de cyclus en heldere definities ontbraken. In 2003 werden de uitkomsten van dit onderzoek door de Algemene Rekenkamer bevestigd.10 Een belangrijk gevolg van het niet goed functioneren van de landelijke beleidsen beheercyclus was dat het inzicht in de realisatie van beleidsthema’s ontbrak. Dit kwam doordat de korpsen de afgesproken systematiek van het BNP niet (eenduidig danwel volledig) hanteerden. Bovendien was de informatie onvolledig en onvoldoende betrouwbaar.11 Door de gebrekkige informatiehuishouding was het presteren van de politie weinig transparant. Het probleem was dat van de politie een grote (meetbare) bijdrage werd verwacht aan het veiliger maken van de samenleving, maar dat het bestaande instrument voor aansturing op landelijke thema’s (de beleidsen beheercyclus) niet naar behoren functioneerde en inzicht in het presterend vermogen van de politie ontbrak. Prestatiesturing diende zich - in het licht van de hiervoor beschreven context (§2.2) - aan als oplossing van het geschetste probleem. Door middel van prestatiesturing moest het mogelijk zijn enerzijds een impuls te geven aan het presterend vermogen van de politie en anderzijds aan het toezicht in het publieke domein, de opsporing en de hulpverlening. Er was een brede consensus over de wenselijkheid van het maken van prestatieafspraken. Ook de politie zelf stond hier positief tegenover en had er in de praktijk reeds enige ervaring mee opgedaan. Leidinggevenden bij de politie verwachtten een verbetering in de transparantie van het politiewerk.12 Het nieuwe beleid van prestatiesturing bij de politie werd op hoofdlijnen vastgelegd in een landelijk convenant; het Landelijk Kader Nederlandse Politie 2003-2006. 2.4 Verantwoordelijkheid van de overheid

Conform de Politiewet 1993 is de minister van BZK op landelijk niveau verantwoordelijk voor het beheer van de Politie in Nederland. De

9

In ’t Veld c.s. 2001

10 11 12

Algemene Rekenkamer 2003 Algemene Rekenkamer 2003 Jochoms c.s. 2006

10


minister van Justitie is verantwoordelijk voor de strafrechtelijke rechtshandhaving. De minister van BZK is tevens korpsbeheerder voor het KLPD. Op regionaal niveau is de korpsbeheerder (een burgemeester) verantwoordelijk voor het beheer en het regionaal college (de burgemeesters en hoofdofficier van Justitie van een regio) voor bestuur en beleid van de politie. Het gezag ligt bij de burgemeester en de (hoofd)officier van Justitie. De minister van BZK meent destijds dat naar aanleiding van de afspraken over verantwoordelijkheidsverdeling in het Strategisch Akkoord (kabinet Balkenende I) en de voorstellen in het wetsvoorstel Bestel in balans duidelijk is dat de politieministers de korpsen “kunnen, mogen en zullen aansturen”. Het korpsbeheerdersberaad hecht aan de regionale beleidsplannen en accentueert dat binnen het huidige systeem in beginsel sprake is van ‘wederzijdse wilsovereenstemming’ tussen ministers en korps.13 De Politiewet 1993 gaat immers uit van het adagium ‘decentraal tenzij…’ De (beleids)focus van de korpsen is daarmee (logischerwijze) decentraal en de invulling van het ‘tenzij’ vormt een spanningsveld.14 Op basis van de evaluaties van de beleidsen beheercyclus en het uitwerken van het Veiligheidsprogramma werd (door Rijk en regio’s gezamenlijk) vormgegeven aan een verbeterslag, door middel van prestatiesturing.15 De regievoering op prestatiesturing ligt in grote mate bij het ministerie van BZK, maar de prestatiesturing is in gezamenlijkheid met Justitie en de politieorganisatie zelf opgezet.

13 14

Algemene Rekenkamer 2003, p.52 Vgl. Stuurgroep evaluatie politieorganisatie 2005

15

De korpsbeheerders en Raad van hoofdcommissarissen hebben in 2001 de toenmalige kabinetsformateur aangeboden te komen tot het maken van prestatieafspraken (Korpsbeheerdersberaad 2005).

11


3 Opzet beleid prestatiesturing 3.1 Inleiding

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de opzet van het beleid en het instrumentarium prestatiesturing in de politieorganisatie. De werking van prestatiesturing in de praktijk staat centraal in het volgende hoofdstuk (4). Achtereenvolgens wordt hierna ingegaan op doelstelling en uitgangspunten (§3.2), instrumenten (§3.3), dialoog (§3.4) en prestatiefinanciering (§3.5). 3.2 Doelstelling en uitgangspunten

De doelstelling van prestatiesturing vormde het bijdragen aan het presterend vermogen van de politieorganisatie. Ook moesten de prestaties van de politie meer zichtbaar worden gemaakt. In het Veiligheidsprogramma Naar een veiliger samenleving zijn de aandachtsgebieden intensivering van de opsporing, intensivering van toezicht en handhaving, publieksgerichtheid en verbeteren van de doelmatigheid genoemd. Dit betekende dat de prestatieafspraken niet ál het politiewerk zouden omvatten. Ook omvatten de prestatieafspraken per aandachtsgebied niet het gehele palet aan politiewerk. Een uitgangspunt bij de afspraken was wederkerigheid tussen het Rijk en de korpsen; er werd niet alleen gesproken van verplichtingen van de korpsbeheerders, maar ook van verplichtingen van de ministers. Zoals reeds vermeld, waren de (eenduidige) registratie van het politiewerk en de informatiehuishouding een probleem. Er werd daarom afgesproken om voor registratie bij voorkeur bronnen van buiten de politieorganisatie te hanteren. Deze hadden een objectiverende werking, waren voorhanden en zorgden eveneens voor aansluiting met de ketenpartners (wiens bronnen werden gebruikt). Naast dit uitgangspunt zouden de prestatieafspraken die met prestatiesturing tot stand werden gebracht, aan de volgende criteria moeten voldoen: Gericht op output en doelmatigheid In totaal niet meer dan tien afspraken Op hoofdlijnen, zodat nadere invulling op regionaal en lokaal niveau kon plaatsvinden Specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden (SMART)

12


3.3 Instrumenten

De instrumenten van prestatiesturing zijn het Landelijk Kader Nederlandse Politie 2003-2006 (LKNP) en de regionale convenanten met de korpsen en het Landelijk selectie- en opleidingsinstituut Politie (LSOP),16 zoals weergegeven in figuur 3.1.

Landelijk Kader Nederlandse Politie 2003-2006 Doorvertaling korpsspecifiek

Convenant Korps 1

Convenant Korps 2

…

Convenant Korps 25

Convenant KLPD

Convenant LSOP

Figuur 3.1: Instrumenten prestatiesturing politie

Op 15 februari 2003 is het LKNP ondertekend door de minister van BZK, de minister van Justitie en de korpsbeheerders. In het Landelijk Kader zijn tien resultaatafspraken opgenomen. Daarnaast zijn er beheerafspraken in opgenomen. Aangezien deze niet als prestatieafspraak zijn benoemd, vallen deze buiten de scope van de beleidsdoorliching. Op basis van het LKNP zijn per regio resultaatafspraken overeengekomen, die zijn vastgelegd in een regionaal convenant tussen de ministers en de korpsbeheerder. Daarnaast is een convenant afgesloten met het KLPD en het LSOP. De (regionale) resultaatafspraken hebben betrekking op het einde van de looptijd, eind 2006. Normering zou plaatsvinden in de vorm van een streefwaarde per indicator voor 2006 en een basiswaarde 2002 (indien deze reeds beschikbaar was). De normering is zodanig opgesteld dat ze voor alle korpsen tezamen zou leiden tot realisatie van de doelstellingen van het LKNP. De convenanten werden op regionaal niveau op maat gemaakt en eventueel aangevuld met regionale en lokale prioriteiten. Om invulling te geven aan dit proces konden de korpsen zelf afspraken maken met ketenpartners (bijvoorbeeld ten aanzien van soorten verdachten die aan het OM worden aangeleverd).

16

Het LSOP is de tegenwoordige Politieacademie. Met het LSOP is wel een convenant ondertekend, maar hieraan is geen prestatiefinanciering verbonden.

13


In de navolgende tabel (3.2) zijn de prestatieafspraken en de bijbehorende indicatoren samengevat. Hoofddoelstelling Versterking algemene criminaliteitsbestrijding

Intensivering toezicht en handhaving

Verbeteren doelmatigheid

Prestatieafspraak

Indicator (operationeel vanaf)

1

Aanleveren verdachten OM

Aantal door de politie aan het OM aangeleverde verdachten (2003)

2

Aanpak veelplegers en harde-kernjongeren

Kalsbeeknorm 80% dossiers < 30 dagen na eerste verhoor aanleveren bij OM (2003)

3

Tijdige en adequate reactie op rechtshulpverzoeken uit het buitenland

Tijdige en adequate afhandeling rechtshulpverzoeken (niet geoperationaliseerd)

4a

Versterken vreemdelingentoezicht (eerstelijns onderzoeken)

Aantal eerstelijns identiteits- en nationaliteitsonderzoeken (inbewaringstellingen) (2006)

4b

Versterken vreemdelingentoezicht (tweedelijns onderzoeken)

Aantal tweedelijns identiteits- en nationaliteitsonderzoeken (inbewaringstellingen) (2006)

5

Toename boetes en transacties die uit staandehoudingen voortkomen

Het aantal boetes en transacties voortgekomen uit staandehoudingen (2003)

6a

Verbeteren bereikbaarheid landelijk telefoonnummer politie (LTP)

De snelheid waarmee een medewerker van het LTP-servicecentrum de telefonische oproep van de burger beantwoordt (2004)

6b

Verbeteren kwaliteit telefonische dienstverlening (LTP)

Kwalitatieve scores uit Telanmeting (2005)

6c

Vergroten telefonische bereikbaarheid alarmnummer 112

De snelheid waarmee een medewerker van de 112 alarmcentrale de telefonische oproep van de burger beantwoordt (2004)

7

Vergroten beschikbaarheid

De schaalscore beschikbaarheid van Politiemonitor Bevolking (PMB) tot 2006 en vanaf 2006 Veiligheidsmonitor Rijk (VMR) (2003)

8

Verbeteren tevredenheid burgers over laatste contact met politie

Schaalscore tevredenheid politie van Politiemonitor Bevolking (PMB) tot 2006 en vanaf 2006 Veiligheidsmonitor Rijk (VMR) (2003)

9

Daling ziekteverzuimpercentage

Ziekteverzuimpercentage (2003)

10


Doelmatigheidswinst op basis van plan van aanpak (2005)

Tabel 3.1: Prestatieafspraken en indicatoren Opmerkingen bij de tabel: 1. In diverse documenten worden (in verschillende jaren) verschillende definities van de doelstellingen gehanteerd. De bovengenoemde definities zijn afkomstig uit het Landelijk Kader 2003-2006. 2. Voor iedere geoperationaliseerde indicator is tussen haakjes aangegeven vanaf welk jaar de indicator operationeel actief is.

14


Hulpverlening staat wel in de doelstelling van prestatiesturing, maar komt niet tot uitdrukking in het Veiligheidsprogramma en (daarmee) het instrument. De oorzaak hiervoor ligt in het gegeven dat er een gebrek was aan eenduidige normstelling waar het ging om noodhulp en overige hulpverlening. In een brief van de minister van BZK aan de Tweede Kamer in 2002 werd daarbij nog gesteld dat “[..] de inschatting wanneer politie wel of niet hulp moet verlenen veelal sterk afhankelijk is van de betreffende situatie. Om die redenen wordt op dit moment voorgesteld om af te zien van indicatoren voor hulpverlening.”17 3.4 Dialoog

Het beleid prestatiesturing leidde tot een nieuwe beleidsen beheercyclus. Het LKNP en de regionale convenanten namen binnen de nieuwe cyclus een centrale plaats in. Over de uitvoering dienden de korpsen in hun regionale jaarverslagen te rapporteren. Ook de wereld achter de cijfers maakte deel uit van het beleid prestatiesturing. Zo werd een jaarlijks voortgangsgesprek geïntroduceerd tussen de ministers en de gezamenlijke korpsbeheerders, om na te gaan of het Landelijk Kader diende te worden aangepast. “Hierin wordt betrokken de mate waarin en de wijze waarop de met de overige ketenpartners afgesproken resultaten worden gerealiseerd en in hoeverre dit bijdraagt aan het vergroten van de veiligheid. Tevens komen eventueel gebleken knelpunten in de onderlinge samenwerking en afstemming aan de orde.”18 Ook werden jaarlijkse voortgangsgesprekken met iedere regio geïntroduceerd, waarbij de directeur Politie van BZK en de directeur Rechtshandhaving en Criminaliteitsbestrijding van Justitie de politieregio’s, het KLPD en de Politieacademie bezoeken voor een gesprek met de korpschef (de convenantgesprekken). 3.5 Prestatiefinanciering

In het LKNP is opgenomen dat de reeds bestaande systematiek voor prestatiebekostiging (uit 2001) zou worden gehanteerd voor de afspraken uit het LKNP (art. 4). Aan deze systematiek is (naast de reguliere begroting van de Nederlandse Politie) een budget verbonden van 52,6 mln. De facto komt dit neer op ca. 1,3 % van het totaal beschikbare budget. Uitkeringen zouden worden verstrekt op basis van het aandeel van het korps/cluster in het budgetverdeelsysteem Nederlandse Politie. Het gedeelte van het totaal beschikbare politiebudget is bewust dusdanig laag dat het niet halen van de afspraken de continuïteit van het korps niet in

17 18

Ministerie van BZK 2002 (1), p.4 - Notitie indicatoren in het BNP II Landelijk Kader Nederlandse Politie 2003-2006, art. 7 c

15


gevaar zou kunnen brengen. Prestatiefinanciering is aanvullend op de reguliere bekostiging van korpsen. De afrekening voor de jaren 2003-2006 is primair gebaseerd op een groeipad dat er als volgt uitziet: 2003: gemiddeld 15% van de doelstellingen 2006 gehaald; 2004: gemiddeld 35% van de doelstellingen 2006 gehaald; 2005: gemiddeld 65% van de doelstellingen 2006 gehaald; 2006: alle doelstellingen 2006 tenminste 100% van de streefwaarde gehaald. Voor de tussenliggende jaren was het op basis van dit groeipad mogelijk om ‘prestaties tegen elkaar uit te ruilen’. In 2006 diende voor alle afspraken minimaal de streefwaarde te zijn behaald. Voor dat jaar vond uitbetaling conform een staffel plaats; het behalen van de afspraken op zes van de tien indicatoren leidt tot een uitbetaling van 50% van het beschikbare budget, zeven indicatoren 55%; acht indicatoren 65%; negen indicatoren 80% en tien indicatoren 100%. Conform het LKNP werd afgesproken om voor de (eind)afrekening de volgende verdeelsleutel te hanteren: 75% van het betreffende budget wordt uitgekeerd aan de korpsen die de gemaakte afspraken nakomen; 25% wordt uitgekeerd op basis van benchmarking over de periode 2003-2006. In dit hoofdstuk is ingegaan op de opzet van het beleid en het instrumentarium rond prestatiesturing in de politieorganisatie, hetgeen gezamenlijk de beleidstheorie prestatiesturing vormt. De werking van prestatiesturing in de praktijk staat centraal in het volgende hoofdstuk.

16


4 De werking van prestatiesturing in de praktijk 4.1 Inleiding

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de werking van het beleid prestatiesturing in de praktijk. Het gaat daarbij om de periode van het Landelijk Kader Nederlandse Politie 2003-2006. Eerst worden de twee hypothesen gepresenteerd die als uitgangspunt dienen voor beoordeling van de werking (§4.2). Vervolgens wordt de werking van prestatiesturing bij de politie in de praktijk behandeld (§4.3). In §4.4 wordt ingegaan op de output en in §4.5 op de outcome. De algemene vraagstelling voor de beleidsdoorlichting wordt op basis van de uitkomsten beantwoord in §4.6. 4.2 Het referentiekader

De idee van het afsluiten van prestatieconvenanten tussen ministers en korpsbeheerders werd zowel door de media als vanuit de wetenschappelijke hoek aanvankelijk kritisch ontvangen. Vrij snel na het aankondigen van de invoering van prestatiesturing is een aantal onderzoeken verschenen waarin het beleidsinstrument ex-ante is geëvalueerd.19 In deze onderzoeken werd onder meer gewaarschuwd voor het volgende: -

Een perverterende werking van prestatiesturing; Een vernauwing van het blikveld door een gering aantal indicatoren; Teveel sturing op resultaten (output) en niet op maatschappelijke effecten (outcome); Negatieve bijwerkingen van prestatiebeloning ten aanzien van bijvoorbeeld kwaliteit van politiewerk en innovatie bij de politie; Politiewerk zou niet goed te vangen zijn in een aantal prestatieindicatoren.

Gegeven deze ‘ex-ante waarschuwingen’ zijn op basis van de probleemstelling (hoofdstuk 1), het beleid en de uiteindelijke instrumenten prestatiesturing (hoofdstuk 2 en 3) twee hypothesen geformuleerd. De eerste hypothese luidt als volgt: Het beleid prestatiesturing leidt tot transparantie bij de politieorganisatie in de inzet van middelen, de geleverde prestaties en de verantwoording hierover.

19

Van Sluis en Van Thiel 2003; Vollaard 2003. Meer in algemene zin verschaft de publicatie van De Bruijn (2006) theoretische inzichten ten aanzien van prestatiesturing.

17


De tweede hypothese luidt als volgt: Het beleid prestatiesturing beïnvloedt de politieorganisatie bij het realiseren van haar doelstellingen, zijnde het versterken van het toezicht in het publieke domein, het versterken van de opsporing en het bieden van een adequaat niveau van hulpverlening. Hierna wordt ingegaan op de beantwoording van de eerste hypothese. De tweede hypothese wordt behandeld in §4.4 en §4.5. 4.3 Werking in de praktijk

Voor de beantwoording van de eerste hypothese is de werking van het beleid prestatiesturing vanuit drie perspectieven benaderd, namelijk het perspectief van verantwoordelijkheden en sturing, het perspectief van prestatiemeting en het perspectief van de beloningsstructuur. Verantwoordelijkheden en sturing Binnen het stelsel van prestatieafspraken is sprake van een duidelijke verdeling van verantwoordelijkheden tussen de ministers van BZK en van Justitie enerzijds en de korpsbeheerders anderzijds. De verantwoordelijkheidsverdeling is vastgelegd in het LKNP. In artikel 3 van het LKNP zijn de resultaatverplichtingen (i.c. de prestatieafspraken) van de korpsbeheerders opgenomen en in artikel 5 de verplichtingen van de ministers. De verplichtingen van de ministers hebben vooral betrekking op de financiële randvoorwaarden van prestatiesturing. In de beleving van korpsen is de wederkerigheid in het LKNP niet echt tot uitdrukking gekomen; het zijn vooral de korpsbeheerders die een resultaatverplichting aangaan en niet zozeer de ministers. De ruimte ‘om de departementen te kunnen aanspreken’ is niet altijd gevoeld. Een aantal respondenten in interviews typeert de wijze waarop de prestatieafspraken tot stand zijn gekomen in termen van ‘eenzijdigheid’ en ‘opgelegd’. Vanuit rijkszijde wordt echter gesteld dat er een forse impuls is gegeven aan veiligheid en het beschikbare budget voor de politie. Dit kan worden gezien als de invulling van wederkerigheid door het Rijk. Korpsbeheerders zagen echter te weinig aansluiting bij een door hen voorgestane ketenbenadering. Geconstateerd kan worden dat er bij verschillende partijen ook verschillende percepties zijn geweest van het begrip ‘wederkerigheid’. In de uitvoeringspraktijk is de wederkerigheid beter tot uiting gekomen. Een belangrijke rol is hierbij vervuld door de zogenaamde convenantgesprekken tussen de departementen en de korpsen. De departementen bezochten voor deze gesprekken de politieregio’s. In de gesprekken werden de behaalde resultaten in hun context geplaatst.20

20

De Kleuver en Huurdeman 2004

18


Ook de respondenten bevestigen dat de gesprekken een dialoog en vertrouwen teweeg hebben gebracht. “Er zijn zeer goede en grondige gesprekken gevoerd” en “het waren geen beleefdheidsbezoeken”. De convenantgesprekken werden gevoerd met de korpschef en niet met de korpsbeheerder (als ondertekenaar van het convenant). Convenantgesprekken hebben plaatsgevonden in 2004 (over 2003), 2005 (over 2004), 2006 (over 2005) en 2007 (over 2006). Bij alle gesprekken was de directeur Politie van BZK aanwezig. In ongeveer de helft van de gesprekken werd deze bijgestaan door de directeur Rechtshandhaving en Criminaliteitsbestrijding van Justitie of een andere directeur van Justitie. Vanaf 2006 was bij de helft van alle convenantgesprekken de hoofdofficier van Justitie van de betreffende regio aanwezig. Van verschillende kanten is gemeld dat deze zich enigszins ongemakkelijk voelde met zijn rol in het gesprek, mede omdat de korpsbeheerder niet (of slechts zeer sporadisch) aan tafel zat. In de regionale convenanten zijn de prestatieafspraken op hoofdlijnen geformuleerd. Er zijn geen afspraken gemaakt over de wijze waarop of op welke taakvelden de prestaties zouden moeten worden gerealiseerd.21 De gedachte hierachter was om op lokaal niveau ruimte te bieden voor lokale prioriteiten en zo de nodige ‘couleur locale’ in de prestatiesturing te kunnen aanbrengen.22 Het lokaal bestuur kan dan samen met de politie bepalen naar welke vormen van criminaliteit of overlast de aandacht moet uitgaan. In de interviews wordt vanuit diverse hoeken aangegeven dat deze invulling op lokaal niveau niet voldoende uit de verf is gekomen. Het is geen gemeengoed geworden dat gemeenten de prestatieconvenanten hebben doorvertaald naar lokale prioriteiten. Dit komt doordat de prioriteiten van prestatiesturing als ‘iets landelijks’ werden gezien, dat náást het lokale komt. Daarbij kan worden gesteld dat gemeenten niet altijd de ruimte hebben gevoeld om inbreng te hebben in de convenanten. Dit sturingsprobleem van gemeenten richting politieorganisatie is echter breder dan alleen de prestatieconvenanten.23 Een gevolg is wel dat gemeenten de handreiking, die de prestatieconvenanten boden voor lokaal veiligheidsbeleid, onvoldoende hebben opgepakt. Bij de politieorganisatie zelf heeft in de uitvoeringspraktijk van het politiewerk een verschuiving plaatsgevonden richting de doelstellingen van de regionale convenanten. De feitelijke sturing richt zich namelijk op de cijfermatig gedefinieerde output.24 Dit gaat ten koste van het bredere takenpakket van de politie, maar heeft tegelijkertijd wel bijgedragen aan

21 22 23 24

Jochoms c.s. 2006 Vgl. Van Sluis c.s. 2006 Vgl. Stuurgroep evaluatie politieorganisatie Jochoms c.s. 2006

19


de kerntakendiscussie bij de politie. De politie pakt niet meer alles als vanzelfsprekend op, maar spreekt ook andere partners aan op hun verantwoordelijkheden. De bredere context van en de gedachte achter de prestatieafspraken krijgen in de politieorganisatie niet altijd voldoende aandacht.25 Uit de interviews komt echter wel naar voren dat korpsen actief met ‘zingeving van het politiewerk’ bezig zijn. Respondenten geven aan dat het lastig blijft een goede balans te vinden tussen kwalitatieve en kwantitatieve aspecten van het politiewerk. Het gevaar dat de prestatieafspraken niet naar de geest, maar naar de letter dreigen te worden nageleefd, ligt voortdurend op de loer. Respondenten geven aan dat de grenzen zeker in de beginperiode zijn opgezocht, maar dat men hier goed mee heeft leren omgaan. Het heeft, ook volgens diverse onderzoeken, niet tot structureel pervers handelen geleid.26 Dit komt mede doordat leidinggevenden als gevolg van prestatiesturing dichter op de uitvoering zitten en daardoor meer sturend (en eerder corrigerend) optreden. Daarnaast komt dit doordat de professionele autonomie van politiemensen dusdanig is dat zij zelf waken voor onuitlegbare bekeuringen en doordat de productie-eisen gezamenlijk in perspectief konden worden geplaatst. Dit heeft er bijvoorbeeld toe geleid dat met betrekking tot de streefwaarde ‘verdachten OM’ in overleg met het OM dieper is gekeken naar de verschillen in registraties. Het Veiligheidsprogramma betreft niet alleen de politie, maar de gehele veiligheidsketen. De politie heeft met de introductie van prestatiesturing echter nadrukkelijk de aandacht gekregen. Het beeld is ontstaan dat alleen met de politie (harde) afspraken zijn gemaakt en met overige ketenpartners niet. In interviews wordt dit deels bevestigd: “de politie was er als eerste al klaar voor” en “het presterend vermogen van de politie diende inzichtelijk te worden gemaakt” en deels ontkracht: “afspraken met het OM en andere partijen uit de strafrechtketen werden in de interne beleidsen beheercyclus gemaakt”. De politie geeft naar aanleiding hiervan aan op onderdelen aansluiting te missen tussen de afspraken in de keten. Prestatiemeting Het LKNP 2003-2006 is onder hoge tijdsdruk tot stand gekomen. Bij de vaststelling van het LKNP en later de ondertekening van de regionale convenanten was de wijze van prestatiemeting niet (volledig) uitgewerkt: -

25 26

Voor de prestatieafspraak ‘versterken van het vreemdelingentoezicht’ was pas voor het jaar 2006 een indicator

Jochoms c.s. 2006 Vgl. Hoogenboom 2006

20


-

-

operationeel. Ook de normen voor de telefonische bereikbaarheid en de kwaliteit van de telefonische dienstverlening zijn in een later stadium ontwikkeld (respectievelijk 2004 en 2005). De prestatieafspraak ‘tijdige en adequate reactie op rechtshulpverzoeken uit het buitenland’ is uiteindelijk helemaal niet geoperationaliseerd; Voor de jaren tussen 2003 en 2006 is een groeipad ontwikkeld voor de (tussentijdse) streefwaarden van de prestatie-indicatoren. Een groeipad impliceert een basiswaarde waaraan de groei kan worden afgemeten. Voor (slechts) twee indicatoren was het mogelijk bij aanvang een basiswaarde te benoemen (het aanleveren van verdachten aan het OM en een toename van de uit boetes en transacties voortkomende staandehoudingen); Door de korpsen werden vraagtekens gezet bij de beïnvloedbaarheid van de indicator ‘verbeteren tevredenheid burgers’. Korpsen wisten niet goed hoe zij hierop konden sturen. Dit heeft geresulteerd in het rapport ‘Actieve wederkerigheid’, dat handreikingen voor de politie biedt om de tevredenheid van burgers te vergroten.

Deze voorbeelden geven aan dat het beleid prestatiesturing politie bij aanvang niet was ‘uitontwikkeld’. Een aantal zaken is gaandeweg ontwikkeld. Voor de eenduidigheid van de toepassing van het beleid prestatiesturing is van een aantal kanten aangegeven dat het achteraf gezien beter zou zijn geweest eerst het instrument volledig te ontwikkelen, alvorens te starten met de toepassing ervan. Voor het realiseren van een aantal prestatieafspraken is de politie afhankelijk van ketenpartners, zoals het OM. Op deze wijze werkt het beleid prestatiesturing door in de samenwerkingsrelaties in de keten.27 Het algemene beeld uit de interviews is dat de samenwerking in de rechtsketen is versterkt. Het gebruik van het systeem van het OM (Compas) als bron voor het aantal aangeleverde verdachten aan het OM heeft tot discussie geleid.28 Deze discussie richtte zich op betrouwbaarheid van de bronnen, zowel van het OM als van de politie. Desalniettemin wordt het gebruik van externe bronnen voor de meting van prestaties in algemene zin onderschreven omdat het een objectiverende werking heeft. De prestatieconvenanten hebben als katalysator gewerkt op een aantal bedrijfsmatige veranderingsprocessen binnen de politieorganisatie.29 Mede door de komst van de prestatieafspraken is het genereren, analyseren, opslaan en ontsluiten van sturingsinformatie in omvang aanzienlijk toegenomen. Op alle niveaus in de organisatie is een

27

Van Sluis c.s. 2006

28

Zie bijvoorbeeld brief van de minister van BZK aan de Tweede Kamer van 9 november 2004, Prestatiebekostiging 2004 over de prestaties in 2003 29

Vgl. Hoogenboom 2006; Jochoms c.s. 2006; Van Sluis c.s. 2006; CPB 2007

21


verbetering in de (frequentie van de) beschikbaarheid en kwaliteit van sturingsinformatie waargenomen. De beleidsen beheercyclus is systematischer geworden en er is meer verbinding en samenwerking tussen verschillende organisatieonderdelen en hoofdprocessen. Ook is er als gevolg van de prestatiesturing een grotere operationele betrokkenheid van het hogere management, hetgeen over het algemeen positief wordt gewaardeerd.30 Ondanks het moeizame proces om tot een eenduidig systeem van prestatiemeting te komen, heeft het wel geleid tot een dialoog over de vraag waar de politie op kan worden afgerekend. Tevens is informatie over de taakuitoefening (in meer of mindere mate) geobjectiveerd, gekwantificeerd en hiermee transparanter gemaakt.31 Prestatiefinanciering De component prestatiefinanciering is circa 1,3% van het budget. Dat is bewust dusdanig laag dat het niet halen van de afspraken de continuïteit van het korps niet in gevaar brengt. Een aantal respondenten geeft echter aan dat de extra middelen in het kader van prestatiefinanciering noodzakelijk zijn voor een goede bedrijfsvoering. Dit geldt met name voor de kleinere korpsen. Ook voor grotere korpsen zijn deze middelen echter een extra stimulans om de beoogde afspraken te realiseren. Een focus op prestaties zal ook zonder prestatiefinanciering in de praktijk plaatsvinden. Er gaat namelijk een stimulerende werking uit van het stelsel van prestatieafspraken zelf; korpsen willen niet op de laatste plaats komen in de vergelijkende overzichten zoals opgenomen in de jaarverslagen Nederlandse Politie. Niet in de laatste plaats is er daarnaast nog de intrinsieke motivatie die de politie aanzet tot het leveren van prestaties. Doordat de verschillende motiverende factoren naast elkaar bestaan, is het meten van een oorzakelijk effect niet mogelijk. Hierdoor is de invloed van prestatiefinanciering op het realiseren van de prestatieafspraken niet direct te duiden. Er zijn geen signalen dat de verantwoordings- en rapportagelast die prestatiesturing met zich meebrengt te hoog is. In ieder geval doet (overbodige) bureaucratisering in de vorm van ‘rapportagedrift’ zich niet voor.32 Het aangekondigde benchmark-instrument is alleen gehanteerd voor de (eind)afrekening over 2006, maar dan voor 50% in plaats van de vooraf overeengekomen 25% van de prestatiefinanciering. In de tussenliggende jaren vanaf 2003 heeft er, naast de overzichten in de jaarverslagen, geen

30 31 32

Van Sluis c.s. 2006 Jochoms c.s. 2006 Van Sluis c.s. 2006, p.337

22


benchmark plaatsgevonden specifiek in het kader van prestatiesturing. Respondenten waarderen benchmarking overwegend positief. Zij stellen wel als randvoorwaarde dat de korpsen onderling goed vergelijkbaar zijn. Benchmarking kan derhalve breder worden toegepast dan tot nog toe is gedaan. 4.4 Output

In deze en de volgende paragraaf staat de tweede hypothese centraal: Het beleid prestatiesturing beïnvloedt de politieorganisatie bij het realiseren van haar doelstellingen, zijnde het versterken van toezicht in het publieke domein, het versterken van de opsporing en het bieden van een adequaat niveau van hulpverlening Met het Landelijk Kader zijn de doelstellingen ‘verengd’ tot tien prestatieafspraken. De volgende tabellen geven aan welke output voor de verschillende jaren van het LKNP is gerealiseerd.35 Prestatieafspraak

Basiswaarde (2002)

2003

2004

2005

2006

Streefwaarde 2006

Versterking algemene criminaliteitsbestrijding 33

1

Aanleveren verdachten OM

218.463

233.335

244.233

243.454

246.687

258.463 (+40.000)

2

Aanpak veelplegers en harde-kernjongeren

n.v.t.

56,2%

66,7%

71,4%

74,9%

80%

3

Tijdige en adequate reactie op rechtshulpverzoeken uit het buitenland

n.v.t.

n.v.t.

n.v.t.

n.v.t.

n.v.t.

n.v.t.

4a

Versterken vreemdelingentoezicht (eerstelijns onderzoeken)

afwezig

afwezig

afwezig

afwezig

58.11334

35.294

4b

Versterken vreemdelingentoezicht (tweedelijns onderzoeken)

afwezig

afwezig

afwezig

afwezig

12.015

11.883

Tabel 4.1: Versterking algemene criminaliteitsbestrijding

Ten aanzien van intensivering opsporing is voor ‘rechtshulpverzoeken’ geen indicator ontwikkeld. Voor de overige indicatoren geldt dat niet alle

33

Voor 2006 is het aantal exclusief KLPD.

34

De cijfers van zowel de eerste- als de tweedelijns onderzoeken zijn exclusief het KLPD. Het KLPD voert dergelijke onderzoeken nauwelijks uit. 35

Bron: Kerngegevens Nederlandse Politie 2003-2006

23


streefwaarden zijn gerealiseerd. Zowel de streefwaarden voor ‘het aanleveren van verdachten aan het OM’ en de ‘aanpak van veelplegers en harde-kernjongeren’ zijn niet gerealiseerd. Wel laten de realisatiecijfers voor beide indicatoren ten opzichte van 2003 een sterke groei zien. De indicator voor ‘vreemdelingentoezicht’ was pas voor het jaar 2006 operationeel. De streefwaarden zijn voor dat jaar gerealiseerd. Prestatieafspraak

Basiswaarde (2002)

2003

2004

2005

2006

Streefwaarde 2006

Intensivering toezicht en handhaving 5

Toename boetes en transacties die uit staandehoudingen voortkomen (na correctie)

1.425.097

1.770.512

1.973.135

2.041.962

1.912.075

1.658.133 toename met minimaal 180.000

6a

Verbeteren bereikbaarheid LTP

n.v.t.

basisjaar

10 korpsen halen streefwaarde 2006

16 korpsen halen streefwaarde 2006

12 korpsen halen streefwaarde 36 2006

80% < 20 sec. 90% < 30 sec. 95% < 45 sec.

6b

Verbeteren kwaliteit telefonische dienstverlening (LTP)

n.v.t.

afwezig

basisjaar

21 korpsen halen minimale streefwaarde 2006

alle korpsen halen de streefwaarde 2006

7,5 of hoger

6c

Vergroten telefonische bereikbaarheid alarmnummer 112

n.v.t.

afwezig




80% < 15 sec. 80% gsmoproepen < 30 sec.

7

Vergroten 37 beschikbaarheid

n.v.t.

4,8

4,6

8

Verbeteren tevredenheid burgers over het laatste contact met politie

n.v.t.

55%

68,2%

Tabel 4.2: Output intensivering toezicht en handhaving

36

Een korps haalt de streefwaarde als 80% van de oproepen binnen 20 seconden wordt beantwoord.

37

Zowel voor het ‘vergroten van de beschikbaarheid’ en ‘verbeteren tevredenheid burgers over het laatste contact met de politie’ is als gevolg van de overgang van de Politiemonitor Bevolking naar de Veiligheidsmonitor Rijk onderlinge vergelijking van de cijfers niet mogelijk. Er is voor gekozen alleen het cijfer voor 2006 uit de Veiligheidsmonitor Rijk te presenteren. Dit conform de weergave in ‘Kerngegevens Nederlandse Politie 2006’.

24


Met betrekking tot toezicht en handhaving is voor nagenoeg alle indicatoren een duidelijke toename van de output waarneembaar. Alleen voor de indicator ‘het verbeteren van de tevredenheid van burgers over het laatste contact met de politie’ is een afname ten opzichte van 2003 waarneembaar; de streefwaarde van 68,2% wordt niet gerealiseerd. Ook de streefwaarde voor de indicator ‘het verbeteren van de bereikbaarheid van het landelijk telefoonnummer politie (LTP)’ wordt ondanks de toename van de output niet door alle korpsen gerealiseerd. Prestatieafspraak

Basiswaarde (2002)

2003

2004

2005

2006

Streefwaarde 2006

Verbeteren doelmatigheid 9

Daling ziekteverzuimpercentage

n.v.t.

8%

6,7%

6,3%

5,7%

maximaal 8%

10


n.v.t.

plan van aanpak in ontwikkeling

regionale plannen van aanpak akkoord

tussentijdse streefwaarde van 2,5% gerealiseerd

streefwaarde inclusief verzuim gerealiseerd

5% doelmatigheidswinst

Tabel 4.3: Output verbeteren doelmatigheid

Met betrekking tot het verbeteren van doelmatigheid is het ziekteverzuim sterk gedaald. Het streefpercentage van 8% was reeds in het jaar 2003 gerealiseerd. In 2006 bedroeg de waarde 5,7%. Ook het streven om tot 5% doelmatigheidsreductie te komen is gerealiseerd. Op basis van de realisatiecijfers zoals getoond in de drie tabellen kan worden geconcludeerd dat er een verhoging van de output heeft plaatsgevonden op de betreffende prestatieafspraken. Daarbij dient te worden opgemerkt dat de realisatiecijfers niet voor alle afspraken per jaar beschikbaar waren en dat een toename van de output niet altijd het behalen van de streefwaarde betekent. In hoeverre het beleid van prestatiesturing ook heeft geleid tot een toename van de output op taakvelden buiten de prestatieafspraken, is niet bekend aangezien hierover landelijk geen gegevens worden geregistreerd. 4.5 Outcome

“Het kabinet verwacht dat de inspanningen van de politie, tezamen met de inspanningen van andere ketenpartners, bijdragen aan het verbeteren van de veiligheidsgevoelens in het publieke domein. Opgemerkt moet

25


evenwel worden dat een directe (causale) relatie tussen de afspraken en veiligheidsontwikkelingen niet kan (en moet) worden gelegd; het gaat om het geheel van maatregelen uit het Veiligheidsprogramma dat uiteindelijk zal zorgen voor de verhoging van zowel de veiligheid als de veiligheidsbeleving.”38 Bovenstaande passage geeft aan dat het kabinet Balkenende II de beperkte invloed die de politie kan uitoefenen op de maatschappelijke veiligheid onderkende. De inspanningen op het gebied van veiligheid zijn namelijk een aangelegenheid van de gezamenlijke partners in de keten, waarvan de politie onderdeel uitmaakt. Daarnaast bestaat geen aantoonbare directe causale relatie tussen de inspanningen van de ketenpartners en de ontwikkeling van veiligheid. Om deze redenen is het niet mogelijk om uitspraken te doen over outcome, maatschappelijke effecten, die prestatiesturing bij de politie teweeg heeft gebracht. Indien deze uitspraken gewenst zijn, dient daar fundamenteel onderzoek naar te worden gedaan. Tot op heden is dergelijk onderzoek niet verricht. 4.6 Beantwoording vraagstelling

Op basis van dit hoofdstuk kan de vraagstelling voor de beleidsdoorlichting worden beantwoord. Ter beantwoording van deze vraagstelling zijn twee hypothesen opgesteld. Deze worden hierna beantwoord. 1. Het beleid prestatiesturing leidt tot transparantie bij de politieorganisatie in de inzet van middelen, de geleverde prestaties en de verantwoording hierover. De toepassing van prestatiesturing heeft tot meer transparantie bij de politie geleid. De sturingsinformatie is zowel in kwalitatief als in kwantitatief opzicht toegenomen. De politieorganisatie heeft zich verder geprofessionaliseerd en de operationele betrokkenheid van het management is toegenomen. De inzet van middelen wordt nadrukkelijker gekoppeld aan de te realiseren output. Korpsen hebben zich - zeker in de beginjaren van de toepassing van prestatiesturing - gericht op het realiseren van de cijfermatig gedefinieerde output. Dit heeft echter niet geleid tot structureel pervers handelen. Zingeving van het politiewerk is centraal blijven staan. Ook de sturings- en verantwoordingsrelatie tussen korpsen en de ministers is transparanter geworden en meer op de inhoud gericht, zonder dat de rapportagelast navenant is toegenomen. Ondanks dat de sturingsrelatie meer op inhoudelijke gronden is ingericht, richt deze zich - vooral ten aanzien van de opsporing - op de hoofdlijnen van beleid.

38

Kamerstukken II, 2003-2004, 28 791, nr.5

26


Prestatiesturing biedt daarom in de praktijk afdoende ruimte lokaal maatwerk te leveren. Prestatiesturing heeft ook in de veiligheidsketen tot meer verzakelijking geleid. Mede door het gebruik van externe bronnen heeft prestatiesturing in de gehele keten tot meer transparantie geleid. Veiligheidspartners kunnen elkaar beter aanspreken op elkaars verantwoordelijkheden in het veiligheidsdomein. 2. Het beleid prestatiesturing beïnvloedt de politieorganisatie bij het realiseren van haar doelstellingen, zijnde het versterken van het toezicht in het publieke domein, het versterken van de opsporing en het bieden van een adequaat niveau van hulpverlening. De realisatiecijfers geven aan dat de output in de periode 2003-2006 is toegenomen. Op basis van deze constatering kan de conclusie worden getrokken dat prestatiesturing voor zowel het versterken van toezicht in het publieke domein als het versterken van de opsporing positief bijdraagt aan de doelstellingen voor de politie die zijn neergelegd in het Veiligheidsprogramma Naar een veiliger samenleving. Over het niveau van hulpverlening kunnen geen uitspraken worden gedaan, omdat er geen indicatoren voor hulpverlening zijn ontwikkeld. Over outcome effecten van prestatiesturing bij de politie kunnen geen uitspraken worden gedaan; de politie is een van de partners in de veiligheidsketen en daarnaast bestaat er geen aantoonbare directe causale relatie tussen de inspanningen van de ketenpartners en de ontwikkeling van veiligheid. De vraagstelling voor de beleidsdoorlichting luidde: Heeft het beleid prestatiesturing (het maken van afspraken met de korpsen en het monitoren van resultaten) bijgedragen aan het presterend vermogen van de politieorganisatie,met betrekking tot het versterken van toezicht in het publieke domein, het versterken van de opsporing en het bieden van een adequaat niveau van hulpverlening? Ter beantwoording van deze vraagstelling kan op basis van het voorgaande worden geconcludeerd dat prestatiesturing vooral in kwantitatieve zin positief heeft bijgedragen aan het presterend vermogen van de politieorganisatie, voor ten minste de gemaakte afspraken. Er zijn aanloopproblemen geweest en ook zijn er (vooral in de beginperiode) ongewenste neveneffecten opgetreden. De negatieve effecten waarvoor in het ex-ante onderzoek bij aanvang van het beleid prestatiesturing bij de politie werd gewaarschuwd hebben zich in enige mate voorgedaan, maar over het geheel genomen is de politieorganisatie transparanter geworden, is de bedrijfsvoering verder geprofessionaliseerd, is er meer sturing in zowel het politiebestel als binnen de korpsen gekomen en is de dialoog en onderlinge aanspreekbaarheid in de veiligheidsketen toegenomen.

27


Zowel aan het versterken van toezicht in het publieke domein als het versterken van de opsporing draagt prestatiesturing positief bij. Over het niveau van hulpverlening kunnen geen uitspraken worden gedaan, daarvoor zijn in het beleid prestatiesturing geen indicatoren ontwikkeld. Op basis van dit onderzoek is gebleken dat een aantal kwalitatieve randvoorwaarden van belang is bij prestatiesturing: -

Er moet sprake zijn van voldoende dialoog. Zo vormen de convenantgesprekken een belangrijke schakel in de systematiek van prestatiesturing; ze plaatsen de prestatieafspraken en realisatiecijfers in perspectief.

-

Zingeving van politiewerk mag als gevolg van prestatiesturing niet in het geding komen. Dit gevaar van handelen naar de letter en niet naar de geest ligt op de loer.

-

Het lokaal bestuur dient voldoende ruimte te krijgen om het beleid te adopteren in het eigen lokaal veiligheidsbeleid.

-

De verschillende sturingssystematieken van partners in de keten dienen op elkaar te worden afgestemd om betere aansluiting van afspraken tussen ketenpartners tot stand te brengen.

28


5 Prestatieafspraken in de toekomst 5.1 Inleiding

In dit hoofdstuk wordt op basis van de in hoofdstuk 4 gepresenteerde uitkomsten ingegaan op aanbevelingen voor de toekomstige inrichting van prestatiesturing. Eerst wordt in §5.2 kort ingegaan op veranderingen van de ‘genetica’ uit hoofdstuk 2. Vervolgens komen de onderwerpen wederkerigheid (§5.3), prestatiemeting en -beoordeling (§5.4) en ketensamenwerking (§5.5) aan de orde. 5.2 De genetica herzien

De genetica zoals beschreven in hoofdstuk 2 (zie figuur 2.1) zijn vanzelfsprekend aan verandering onderhevig. Het gedachtegoed van new public management staat niet meer op zichzelf als verschijnsel, maar is geïncorporeerd in methoden van sturing; prestatiesturing is inmiddels wijder verspreid en de politieorganisatie zelf heeft alweer vijf jaar ervaring met prestatiesturing. Ook de veiligheidssituatie in Nederland is veranderd. De roep om veiligheid is minder pregnant dan in 2002. Burgers voelen zich steeds minder onveilig. De waardering van burgers voor het functioneren van de politie blijft door de jaren heen relatief stabiel.39 In 2006 is als vervolg op het LKNP 2003-2006 het Landelijk Kader 2007 ondertekend door de ministers van BZK en van Justitie en de voorzitter van het korpsbeheerdersberaad. Dit kader heeft slechts betrekking op één jaar, 2007. Dit jaar kan worden gezien als overgangsjaar in de opmaat naar nieuwe afspraken voor 2008-2011. Het Landelijk Kader 2007 heeft meer aandacht voor preventie, specifieke thema’s als overlast en financieel-economische criminaliteit en biedt ruimte voor experimenten. De aard van het kader is hiermee gewijzigd en het aantal afspraken is verdubbeld. In 2007 zijn de bestuurlijke verhoudingen op het vlak van (prestatiesturing bij) de politie gewijzigd doordat de Wet versterking rijksbevoegdheden door de Tweede Kamer is aangenomen. Op grond van deze wijziging van de Politiewet 1993 krijgen de prestatieafspraken voor 2008-2011 landelijke prioriteiten genoemd - een meer eenzijdig karakter; ze kunnen nu bij wet worden opgelegd door de ministers.

39

Trends uit Politiemonitor Bevolking en Veiligheidsmonitor Rijk

29


Tegelijkertijd wordt de gemeente door het huidige kabinet nadrukkelijker als eerste overheid gepositioneerd. Het gezag over en het beleid ten aanzien van de politie moeten zoveel mogelijk op lokaal niveau worden ingevuld en uitgeoefend. Hierna wordt op basis van de uitkomsten van de beleidsdoorlichting en de verandering in genetica ingegaan op onderwerpen die voor de landelijke prioriteiten 2008-2011 van belang zijn. 5.3 Wederkerigheid

Ondanks dat landelijke prioriteiten voor 2008-2011 kunnen worden opgelegd, blijft het van belang om wederkerigheid als uitgangspunt te blijven benadrukken. Het vertrekpunt moet een houding van wederzijds vertrouwen zijn. Wel moet vooraf bij alle partijen helder zijn wat onder wederkerigheid kan worden verstaan. Er kan aan de voorkant meer draagvlak worden gecreëerd indien er meer wordt geïnvesteerd in gemeenschappelijkheid van de prestatieafspraken. Als op het hoogste niveau sturing op basis van vertrouwen plaatsvindt, zal dit zijn doorwerking hebben naar lagere niveaus. Dit komt zowel in interviews als in onderzoek naar voren.40 Convenantgesprekken blijven als uiting van wederkerigheid van groot belang in het beleid prestatiesturing. 5.4 Prestatiemeting en -beoordeling

Met het Landelijk Kader 2003-2006 heeft sturing vooral op output plaatsgevonden. Het heeft geleid tot meer transparantie en een verhoogde output. Toch heeft sturing op meetbare output zijn beperkingen. De rek is niet oneindig: nog meer aandacht leidt niet automatisch tot betere prestaties.41 Van Sluis en Leeuw stellen dat de prestatie-indicatoren op termijn aan slijtage onderhevig zijn.42 Het blijvend vasthouden aan specifieke indicatoren kan pervers handelen in de hand werken. De letter wordt dan op den duur belangrijker dan de geest van de prestatieafspraken. Voor de prestatieafspraken die hun nut hebben bewezen en (vooralsnog) behouden blijven, kunnen nieuwe (sets van) indicatoren worden ontwikkeld, die nieuwe sturingsimpulsen genereren. Hierbij is een aantal aandachtspunten uit interviews en onderzoek naar voren gekomen: Blijf prestatie-indicatoren hanteren die een relatie hebben met maatschappelijke doelen en/of problemen (zoals voor het LKNP 2003-2006 het Veiligheidsprogramma). Dit helpt voorkomen dat het

40 41 42

Drieluik Politie en Wetenschap 2006 De Boer en Boland 2005 Van Thiel en Leeuw 2003, p.129

30


realiseren van de prestatieafspraken in plaats van een middel een doel op zich wordt. De indicatoren dienen reeds bij implementatie van het beleid toepasbaar te zijn. Waar mogelijk moet worden gezocht naar indicatoren die een sturingsimpuls voor de gehele keten genereren. Naast het verder doorontwikkelen van de eerder gebruikte prestatieafspraken is het raadzaam om op onderdelen de focus te verleggen en nieuwe aandachtsgebieden te definiëren. Dit kunnen nieuwe ontwikkelingen zijn in het veiligheidsdomein (zoals cybercrime), of afspraken die keteneffecten genereren. In de voor de beleidsdoorlichting gevoerde gesprekken wordt hierbij meer aandacht gevraagd voor preventie en de ruimte om lokaal maatwerk te kunnen leveren. Nieuwe prestatieafspraken dienen niet te leiden tot een absolute toename van het aantal prestatieafspraken. De kracht van de prestatieafspraken is dat deze overzienbaar en daarmee communiceerbaar zijn. Dit noodzaakt tot het maken van keuzen en het vinden van een balans tussen introductie van nieuwe afspraken en behoud dan wel doorontwikkeling van bestaande afspraken. Met de introductie van nieuwe prestatieafspraken wordt het mogelijk meer kwalitatieve sturingsimpulsen te introduceren. In het onderzoek van Politie en Wetenschap43 waarschuwen de onderzoekers voor een eenzijdige fixatie op kwantificeerbare outputcriteria. Deze omvatten slechts een deel van het politiewerk. De essentie van goed politiewerk laat zich niet ‘vangen’ in deze indicatoren. Een nuancering van de focus op kwantitatief ingestoken prestatieafspraken is daarom gewenst. Met de introductie van meer kwalitatieve prestatieafspraken kan ook de prestatiefinanciering tegen het licht worden gehouden. Kwalitatieve prestatieafspraken bieden ruimte voor korpsen om met elkaar het kwaliteitsniveau te definiëren. Korpsen kunnen vervolgens op basis van onderlinge vergelijking (zoals benchmarking) een meer horizontaal systeem van (onderlinge) toetsing en consultatie ontwikkelen, waarbij het onderlinge leren van elkaar meer centraal kan komen te staan. Prestatiefinanciering dient daarbij aan te sluiten en dit proces in de toekomst meer te ondersteunen. Ook kunnen vormen van benchmarking worden uitgebreid met gegevens van andere partners in de keten. 5.5 Ketensamenwerking

De indicatoren van de prestatieafspraken uit het Landelijk Kader 20032006 zijn zoveel mogelijk gerelateerd aan de inspanningen van de

43

Drieluik Politie en Wetenschap 2006

31


korpsen. Dit heeft zowel voor- als nadelen. Het voordeel is dat de politiekorpsen zelfstandig op de gewenste output kunnen sturen. De nadelen hebben betrekking op de vraag of hiermee de samenwerking in de keten wordt versterkt. Een goed voorbeeld waar prestatieafspraken tot ontwikkelingen in de keten hebben geleid is de prestatieafspraak ‘aanleveren verdachten OM’. Deze afspraak, waarbij de politie voor het leveren van prestaties mede afhankelijk was van het OM, heeft ertoe geleid dat politie en OM met elkaar in dialoog gingen, een blik in elkaars wereld hebben gekregen en zijn gekomen tot onderlinge aanpassing en afstemming. Ten behoeve van toekomstig gebruik van prestatiesturing moeten prestatieafspraken meer worden gericht op het bevorderen van ketensamenwerking. Een randvoorwaarde is wel dat voor elke partner binnen de keten duidelijk moet kunnen worden gemaakt welke bijdrage deze levert aan het verbeteren van de veiligheidssituatie. Kortom, met het inbrengen van prestatieafspraken die meer gerelateerd zijn aan ketensamenwerking komt het doel van een goed op elkaar ingespeelde keten naderbij. Daarbij is het van belang een heldere verantwoordelijkheidsverdeling voor de afzonderlijke ketenpartners inzichtelijk te maken. Gemeenten kunnen de prestatieconvenanten meer als handreiking zien om prestatieafspraken in hun eigen beleid te adopteren. Het Rijk moet daartoe gemeenten aan de voorkant meer betrekken en rekening houden met het momentum dat passend is voor het lokaal bestuur. Gemeenten moeten deze verantwoordelijkheid dan ook daadwerkelijk nemen. Prestatieafspraken kunnen een belangrijke bijdrage leveren aan het goed organiseren van de lokale veiligheidszorg.

32


Literatuur Algemene Rekenkamer (2003), Zicht op Taakuitvoering Politie, Den Haag Bruijn, J.A. de (2006), Prestatiemeting in de publieke sector: tussen professie en verantwoording, Lemma, Utrecht Boer, G., Boland, H. de (2005), Wordt de politie beter van indicatoren? In: informatie – maandblad voor de informatievoorziening, pp 44-47 Centraal Planbureau (2007), Macro Economische Verkenningen Centraal Bureau voor de Statistiek, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Ministerie van Justitie (2006), Veiligheidsmonitor Rijk 2006 Centraal Bureau voor de Statistiek, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Ministerie van Justitie (2006), Veiligheidsmonitor Rijk 2007 Fijnaut, C.J.C.F., E.R. Muller, U. Rosenthal en E.J. van der Torre (red.) (2007), Politie; Studies over haar werking en organisatie, Deventer, Kluwer Flight, S., A. van den Andel en P. Hulshof (2006), Vertrouwen in de politie: een verkennend onderzoek, DSP-groep Heide, W. van der, F. van Tulder en C. Wiebrens, Strafrechter en strafketen: de gang van zaken, 1996-2005, in: Rechtstreeks 3/2007, pp 7-72 Hoogenboom, A.B. (Nivra- Nyenrode Breukelen) (2006), Operationele betrokkenheid. Prestatiesturing en bedrijfsvoering Nederlandse politie, Politiewetenschap 32 b. Den Haag, Elsevier Overheid Hoorweg, E.P., P. Nooteboom en E.J. Spoelman (2004), Resultaatgericht management in de publieke sector, Utrecht, Lemma Jochoms, M.P.C.M., c.s. (2006), Op prestaties gericht; Over de gevolgen van prestatiesturing en prestatieconvenanten voor sturing en uitvoering van het politiewerk, Politiewetenschap 32 c. Den Haag, Elsevier Overheid Jochoms M.P.C.M., A. Sey (2007), Naar intelligent presteren; uitdagingen voor leiderschap bij sturing met prestaties bij de politie, Tijdschrift voor veiligheid, nr. 1 Kleuver, E. de en O. Huurdeman, Ook de minister wil geen onzinnige bekeuringen; medewerkers van BZK reageren op kritiek prestatieafspraken, in: Algemeen politieblad nr. 7, 3 april 2004, pp. 4-6 Kleuver, E. de, Onbekend maakt onbemind? De wereld achter de prestatieafspraken met de politie, in: Tijdschrift voor criminologie 2005 (47) 4, pp. 402-405 Kleuver, E. de, Prestatieafspraken met de politie: van kritiek naar waardering. In: C.J.C.F. Fijnaut, E.R. Muller, U. Rosenthal en E.J. van der Torre (red.) (2007), Politie; Studies over haar werking en organisatie, Deventer, Kluwer, pp 213-234 Korpsbeheerdersberaad (december 2005), Brief aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties over prestatieafspraken 2e generatie, Den Haag Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Beleidsplan Nederlandse Politie 1999 - 2002 33


Ministerie van BZK (maart 2002 (1)), Notitie indicatoren in het BNP II Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Ministerie van Justitie (oktober 2002), Naar een veiliger samenleving, Den Haag Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties & ministerie van Justitie (2003), Landelijk Kader Nederlandse Politie 2003-2006, Den Haag. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, ministerie van Justitie, korpsbeheerders (2003), Regionale convenanten politie Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2004a), Begroting 2005, Den Haag, SDU Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2004b), Kerngegevens Nederlandse Politie 2003, Den Haag Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2004c), Prestatiebekostiging 2004 over de prestaties in 2003, Den Haag Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2004d), Jaarverslag Nederlandse Politie 2003, Den Haag Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2004), Prestatiebekostiging 2004 over de prestaties in 2003, Den Haag Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (november 2004), Midterm review veiligheidsprogramma, Den Haag Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2005), Voortgangsbrief prestatieafspraken politie 2004, Den Haag Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2005), Actieve wederkerigheid, Den Haag Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (december 2005), Prestatieafspraken; verslag van twee focusgroepen met burgers, Den Haag Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2007), 100% Vertrouwen, een onderzoek naar het vertrouwen van burgers in de politie, Den Haag Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Verslagen convenantgesprekken Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (juni 2006), Toespraak minister Remkes ontvangst rapport ‘gevolgen prestatiesturing bij de politie’ Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Jaarverslagen Nederlandse Politie 2002 tot en met 2006 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2005), Politiemonitor Bevolking Ministerie van Financiën, Regeling periodiek evaluatieonderzoek en beleidsinformatie 2006, in: Staatscourant, 28 april 2006, nr. 83/p.14 Sluis, A. van en S. van Thiel (2003), Mogelijkheden en onmogelijkheden van prestatiesturing bij de Nederlandse politie in: Tijdschrift voor veiligheid en veiligheidszorg 2 (4), pp. 18-31 Sluis, A. van, c.s., (Centre for Public Democracy Erasmus Universiteit Rotterdam) (2006), Cijfers en stakeholders. Prestatiesturing en de gevolgen voor maatschappelijke en politiek-bestuurlijke relaties van de politie 34


Stuurgroep evaluatie politieorganisatie (2005), Lokaal verankerd, nationaal versterkt, Utrecht Politiewetenschap 32 a. Den Haag, Elsevier Overheid/Apeldoorn, Politie & Wetenschap Thiel, van S., Leeuw, F.L.; de prestatieparadox in de publieke sector. In Beleidswetenschap, 2003/2, p 123-143 Tweede Kamer der Staten-Generaal (september 2003), Lijst van vragen en antwoorden, Kamerstukken II, 2003-2004, 28 791 nr. 5 Veld, R.J. in ‘t, F.A. Beemer, W. de Haan, L. Mertens, E. Romein en M.A.R. van Roost (2001), Vooruitgang of regendans? Evaluatie beleidsen beheerscyclus politie, Bestad i.s.m. Berenschot Procesmanagement Vollaard, B. (2003), Performance contracts for police forces, CPB document 31

35


Bijlage 1 Begeleiding onderzoek Stuurgroep beleidsdoorlichting prestatiesturing Naam

Organisatie

De heer J. Koopman (voorzitter)

Voorziening tot samenwerking Politie Nederland

De heer R. Aartsma

Ministerie van Binnenlandse Zaken, Financieel Economische Zaken

Mevrouw M. den Boer

Politieacademie/VU

De heer P. van Calster

Universiteit Leiden

De heer J. van Hoorn

Politie Hollands-Midden

Mevrouw L. Huyzer

Politie Amsterdam-Amstelland

Mevrouw K. van Rijswijk

Ministerie van Binnenlandse Zaken, directie Politie, afdeling Informatie, Kennisontwikkeling en Onderzoek

De heer D. Scholten

Politie Fryslân

De heer J. Straathof

Politie Midden-West-Brabant

Begeleidingscommissie beleidsdoorlichting prestatiesturing Naam

Organisatie

Mevrouw S. van Kleef

Ministerie van Binnenlandse Zaken, Financieel Economische Zaken

Mevrouw K. van Rijswijk


Mevrouw A.M. Toorman


36


Bijlage 2 Geïnterviewde personen Naam

Organisatie

De heren P.J.C.M. van den Berg, C.J.W. Wilmer en W.F. Dillingh

Inspectie Rijksfinanciën, ministerie van Financiën

Mevrouw M. Berndsen

Korpschef Politie Fryslân

De heer H.J. Bolhaar

College van procureurs-generaal

De heer C.W.M. Dessens

Voormalig Directeur-Generaal Rechtshandhaving, ministerie van Justitie

De heer J.R. Eland

Hoofdofficier van Justitie, Politie Groningen

De heer J. Goderie en mevrouw J. Teuwsen

Chef kabinet en coördinator integrale veiligheid, gemeente Breda

De heer J.C. Goet

Directeur Politie, ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

De heren F. Goudswaard en M. Siderius

Korpschef en plv. korpschef Politie Zeeland

Mevrouw E. de Kleuver en de heer S. Lureman

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

De heer M. Korteweg


De heer H.J.J. Lenferink

Korpsbeheerder Poltie Hollands Midden

De heer H.J. Meijer

Korpsbeheerder Politie IJsselland

De heer C. Schreuder


37


Bijlage 3 Vragen beleidsdoorlichting Vraag beleidsdoorlichting

Beantwoording in hoofdstuk

1. Wat is het probleem dat aanleiding is (geweest) voor beleid? Is dit probleem nog actueel?

2

2. Wat is de oorzaak van het probleem?

2

3. Waarom rekent de overheid het tot haar verantwoordelijkheid om het probleem op te lossen?

2

4. Waarom ligt de verantwoordelijkheid op rijksniveau (en niet op decentraal of EU-niveau)? Hoe is de verantwoordelijkheid vormgegeven en waarom?

2

5. Welke doelstelling heeft de overheid geformuleerd voor de oplossing van het probleem?

3

6. Welke instrumenten (zullen) worden ingezet? Hoe is de samenhang tussen de instrumenten? Is er sprake van overlap?

3

7. Wat is er bekend over de uitvoering van het beleid en de doelmatigheid van de bedrijfsvoering?

4

8. Wat was het effect van de instrumenten op de geformuleerde doelstellingen (oplossingen van het probleem)?

4

9. Hadden de instrumenten op andere beleidsterreinen ook belangrijke effecten op de geformuleerde doelstellingen? Wat waren belangrijke positieve en neveneffecten?

4

10. Hoe wordt de hoogte bepaald van de budgetten die worden ingezet? Wat is hiervan de onderbouwing?

3

38

Capgemini Nederland B.V. Papendorpseweg 100 Postbus 2575 - 3500 GN Utrecht Tel. 030 689 00 00 Fax 030 689 99 99

st/8C-156.27/25

www.nl.capgemini.com

Prestatiesturing politie. Beleidsdoorlichting

Recommend Documents