PRÁVNICKÁ FAKULTA UNIVERZITY KARLOVY V PRAZE. Téma: Právní a vnitřní předpisy v ozbrojených silách ČR

PRÁVNICKÁ FAKULTA UNIVERZITY KARLOVY V PRAZE

DISERTAČNÍ

PRÁCE

Téma: Právní a vnitřní předpisy v ozbrojených silách ČR

Školitel práce:

Autor práce:

doc. JUDr. Vladimír Mikule

JUDr. Ing. Dalibor Nový

Praha 2012

Prohlašuji, že jsem tuto disertační práci zpracoval samostatně, s použitím pramenů uvedených v seznamu literatury. Dovoluji si vyjádřit poděkování všem, kteří svými náměty a připomínkami přispěli k výsledné podobě této práce. Souhlasím, aby tato práce byla zpřístupněna a využívána ke studijním účelům v knihovně Právnické fakulty Univerzity Karlovy v Praze.

V Praze dne

. června 2012

JUDr. Ing. Dalibor Nový

3

Obsah: Úvod

6

Kapitola 1. Ozbrojené síly ČR jako součást veřejné správy

11

1.1. Činitelé řídící ozbrojené síly

12

1.1.1. Ministerstvo obrany

13

1.1.2. Ministr

16

1.1.3. Vláda a její poradní orgány

17

1.1.4. Prezident republiky jako vrchní velitel ozbrojených sil

18

1.1.5. Parlament ČR jako zákonodárný i výkonný sbor

19

1.2. Ozbrojené síly podle právního řádu

20

1.2.1. Vojenská kancelář prezidenta republiky

20

1.2.2. Hradní stráž

21

1.2.3. Armáda ČR

22

1.3. Zvláštní součásti ozbrojených sil

25

1.3.1. Vojenská policie

25

1.3.2. Vojenské zpravodajství

27

1.4. Správní úřady a vojenské zabezpečující orgány

28

1.5. Subjekty strategicky a veřejně prospěšné

30

1.6. Okruhy správních činností v ozbrojených silách

32

Shrnutí kapitoly

34

Kapitola 2. Vnitřní organizace a vztahy řízení

35

2.1. Správní a vojenská organizace ministerstva

36

2.2. Personál ozbrojených sil a ministerstva

39

2.3. Vztahy přímého a odborného řízení

41

2.4. Ministr - monokratický vedoucí a služební orgán

43

2.5. Jednotná vázanost ozbrojených sil řídícími akty

47

2.6. Organizační a názvoslovná úskalí řídících vztahů

50

Shrnutí kapitoly

54

4

Kapitola 3. Vojenské právo a druhy vnitřních řídících aktů

55

3.1. Vojenské právo jako právní základ činnosti

56

3.2. Právní a vnitřní předpisy vojenského práva

59

3.3. K povaze tzv. registrovaných služebních předpisů

61

3.4. Tři sféry vojenského práva

67

3.4.1. Mezinárodní sféra

68

3.3.2. Národní sféra

72

3.4.3. Resortní sféra – koncepce, předpisy a další řídící akty

76

Shrnutí kapitoly

89

Kapitola 4. Potřeba vydávat vnitřní předpisy a akty řízení

90

4.1. Vzájemný vztah právního a vnitřního předpisu

91

4.2. Povinnost vydat konkrétní vnitřní předpis

96

4.3. Dispozice k vydání vnitřního předpisu

98

4.4. Omezení působnosti zákona

99

4.4.1. Konkurence rovnocenných právních předpisů

102

4.4.2. Zmocnění k odlišné prováděcí právní úpravě

103

4.4.3. Úplné vyloučení působnosti zákona

104

Shrnutí kapitoly

111

Kapitola 5. Systém tvorby a publicity předpisů a aktů

112

5.1. Vztahy v rámci hierarchie vnitřních předpisů a aktů

113

5.2. Rozpor formy a obsahu předpisů a aktů

116

5.3. Časový a obsahový soulad s prameny práva

119

5.4. Pravidla tvorby vnitřních řídících aktů

126

5.4.1. Pravidla tvorby vnitřních předpisů

127

5.4.2. Pravidla tvorby jiných interních aktů řízení

130

5.5. Způsoby publikace vnitřních řídících aktů

132

Shrnutí kapitoly

136

5

Kapitola 6. Kontrola a přezkum vnitřních řídících aktů

137

6.1. Interní kontrola a audit vnitřních řídících aktů

137

6.2. Interní kontrola adresáty

141

6.2.1. Občanští zaměstnanci a pracovněprávní spory

141

6.2.2. Vojáci a role služebních orgánů

142

6.3. Externí kontrola vnitřních řídících aktů

144

6.3.1. Správní dozor

144

6.3.2. Přezkoumávání soudy

145

Shrnutí kapitoly

153

Závěr

154

Summary

157

Seznam použité literatury

159

6

Úvod Vydávání vnitřních předpisů a řídících aktů (příp. interních normativních aktů, instrukcí, pokynů apod.) je jev typický v soukromé, ale především ve veřejné sféře. Pokud jejich formu a existenci přímo neukládá právní předpis, odvíjí se jejich názvosloví, četnost, hierarchie i podoba zpravidla od charakteru organizace, která je vydává. Ozbrojené síly ČR resortně spravované ministerstvem obrany a podřízené prezidentu republiky jako jejich vrchnímu veliteli zaujímají v tomto směru zvláštní pozici. »Vojenský život« byl vždy více než jiné oblasti státní správy osnován vojenskými řády, služebními předpisy a rozkazy coby akty s normativním, individuálním i plánovacím obsahem. Právní a organizační nezávislost a soběstačnost ozbrojených sil se historicky projevuje i v tom, že si k obrazu svému - paralelně s civilním sektorem - budují soustavu vzdělávacích prvků (např. vojenská vysoká škola), pěstují kulturu a sport (např. vojenská hudba, armádní vrcholový sport), poskytují zdravotní péči (např. vojenská nemocnice), vojenskou policejní ochranu (Vojenská policie), příp. mají vlastní justiční orgány (bývalá vojenská prokuratura a soudy), standardizační systémy apod. Mnohé činnosti jsou exkluzivní anebo částečně přebírají a suplují funkce jiných gestorů (např. letecká přeprava ústavních činitelů, příprava vrcholné sportovní reprezentace aj.). Tyto i další správní činnosti, na nichž participují vojenské orgány, jsou upraveny jednak v právních předpisech, ale rovněž v početné a rozsáhlé materii předpisů a řídících aktů interního charakteru.

Cíl práce a metody zpracování Cílem práce je posouzení vnitřních předpisů a dalších interních řídících aktů aplikovaných v ozbrojených silách ČR z hlediska jejich souladu s právními předpisy jako prameny práva. K dosažení cíle práce jsou formulovány následující výzkumné otázky:

7

1. poskytuje způsob organizace ozbrojených sil začleněných do dvou organizačních složek státu příznivé podmínky pro tvorbu jednotného systému vnitřních předpisů a řídících aktů? 2. je provázanost vnitřních předpisů a řídících aktů s právními předpisy zřetelná a účelná, když k vnitřní normotvorbě není třeba zvláštního zmocnění v právním předpise? 3. reagují vnitřní předpisy a řídící akty pohotově na změny platného právního řádu a nevzniká riziko, že obsahují limitující podmínky a povinnosti bez výslovné opory v právních předpisech? 4. je garantována přezkoumatelnost souladu vnitřních předpisů a řídících aktů s právními předpisy autoritou nezávislou na původci vnitřního předpisu nebo řídícího aktu? Metodika zkoumání uplatněná v této práci je založena převážně na metodě analýzy a syntézy shromážděné materie písemných dokumentů, jejich komparaci a následné indukci, tj. zobecnění konkrétních poznatků. V souvislosti s induktivním zpracováním je doplňkově uplatněna metoda případové studie, resp. metoda signifikantních příkladů, a to za účelem podání podrobnějšího popisu zkoumaného jevu a poukázání, pomocí srovnání a analogie, na souvislosti s obdobnými jevy (případy). Použité metody zkoumání jsou vhodné k naplnění cíle práce, poněvadž slouží k nalezení a zdůvodnění vazeb a souvislostí v rozsáhlé, formálně i obsahově diverzifikované množině dokumentů s právním obsahem. Jedná se o -

právní předpisy obecně závazné,

-

vnitřní předpisy jako akty s normativním obsahem (řády, výnosy aj.),

-

individuální řídící akty (např. rozkazy, pokyny),

-

konceptuální nástroje v podobě strategií, doktrín či koncepcí. Vzhledem k uvedenému množství zkoumaných dokumentů by práce

kromě naplnění svého cíle měla být přínosná i pro zmapování typologie vnitř-

8

ních předpisů a řídících aktů uplatňovaných v ozbrojených silách ČR a pro snazší orientaci administrativní praxe v jejich systému. Dále by měla přispět k zobecnění poznatků o podnětech (zmocněních) k vydávání vnitřních předpisů a řídících aktů a o opodstatněnosti takových podnětů, ke zjištění dostupných způsobů a nástrojů přezkoumatelnosti vnitřních předpisů a řídících aktů z hlediska jejich souladu s právními předpisy a v neposlední řadě také k částečnému zpřístupnění laické i odborné veřejnosti již relativně uzavřené oblasti ozbrojených sil.

Stav zpracování problematiky v literatuře K tvorbě vnitřních předpisů a jiných interních řídících aktů se v domácí odborné literatuře zpravidla stručně konstatuje, že k jejich vydání sice není třeba zákonného ani podzákonného zmocnění, avšak musejí být v souladu s právními předpisy obecně závaznými, příp. mohou analogicky aplikovat pravidla pro jejich tvorbu, strukturu a systematiku.1 Současná učebnice správního práva se zmiňuje o členění správního práva „na vnější a vnitřní. Pro nás je tento dualismus poněkud nezvyklý, neboť tzv. internum veřejné správy v jistém smyslu vylučujeme z právní regulace a ponecháváme relativně samostatný prostor pro vnitřní normotvorbu a vnitřní konkrétní akty. Pod pojmem vnitřní správní právo v tomto kontextu se však myslí soubor služebních předpisů, které zakládají práva a povinnosti jen uvnitř správního úřadu nebo jiného vykonavatele veřejné správy (např. ministerstva, krajského úřadu, obecního úřadu) a které jen výjimečně mohou mít účinky vůči občanům stojícím vně instituce.“2

Např. Šín, Z.: Tvorba práva. C.H. Beck, Praha 2003, s. 23 - 26; Šín, Z. - Řehák, K.: Metodika tvorby předpisů. Prospektrum, Praha 1993, s. 62 a násl. 2 Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. C. H. Beck, Praha 2009, s. 31. 1

9

Objevují se konstatování, že „ne vždy v konkrétních případech se poznává a rozlišuje právní norma (právní normativní ustanovení) od nenormativního ustanovení, právní předpis od vnitřního předpisu.“ 3 K tomu přistupuje např. mínění: „To vůbec neznamená, že by význam vnitřních předpisů nebyl v řadě případů plně srovnatelný s významem předpisů právních, neboť právě vnitřní předpisy v konečném efektu detailně usměrňují postup nejnižších pater úřednického aparátu. Interní normotvorba je imanentní každému systému řízení, tedy i veřejné správě, a to bez ohledu na mlčení ústav či zákonů.“4 K eventuálním externím účinkům vnitřních předpisů se uvádí: „Vnitřní předpisy však mohou za určitých okolností překročit meze dané vztahem nadřízenosti a podřízenosti. Příkladem takové situace mohou být různé provozní nebo ústavní řády vydávané institucemi, které poskytují pro veřejnost nějaké služby. Jako příklad takových zařízení možno uvést nemocnice, knihovny, školská nebo tělovýchovná zařízení, parky. Za důležité znaky těchto řádů se pokládají zejména podmínky užívání určitého zařízení veřejností, která se stanoveným podmínkám dobrovolně podřizuje, pokud je přítomna v takových zařízeních nebo jinak využívá jejich služeb.“5 Teze vyzývající k ověření zní: „Tendenci k rozšiřování a stabilitě státní regulace lze charakterizovat (…) růstem počtu a významu interních normativních aktů, v některých případech svým obsahem a duchem rozporných se zákony, nebo i zjevně protiústavních.“6 Tomu nasvědčuje i myšlenka: „Vnější účinky interních normativních instrukcí tak představují značný problém ústavního práva.“7 Ideál soustavy vnitřních předpisů je však zřejmý: „Pro poslání a účel vnitřních předpisů je podstatné, aby jako řídící akty představovaly v určitém Šín, Z.: Tvorba práva, její metodologie a problémy. In: Vostrá, L. - , s. Čermáková, J. (eds.): Otázky tvorby práva v České republice, Polské republice a Slovenské republice. Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, Plzeň 2005, s. 171 4 Gerloch, A. a kol.: Teorie a praxe tvorby práva. ASPI, Praha 2008, s. 49. 5 Hendrych, D.: Správní věda – teorie veřejné správy. ASPI, Praha 2007, s. 76. 6 Knapp, V. a kol.: Tvorba práva a její současné problémy. Linde, Praha 1998, s. 402. 7 Filip, J.: Ústavní právo České republiky 1. Masarykova univerzita, Doplněk, Brno 2003, s. 256. 3

10

oboru, odvětví, resortu, na určitém úseku nebo v organizačním celku systémově založený komplex, sladěnou, vzájemně provázanou, snadno přehlednou a srozumitelnou soustavu zároveň se spolehlivou evidencí a dokumentací, aby se v ní každý mohl snadno orientovat a získat zcela spolehlivou informaci.“8 Problém ústavního či zákonného zmocnění a závaznosti interních normativních aktů vydávaných v ozbrojených silách ČR naznačuje komentář Ústavy ČR.9 Provázaností a žádoucím souladem vnitřních předpisů a řídících dokumentů s právními předpisy jsem se již zabýval také publicisticky.10 Dostupné a vhodné literární zdroje k tématu každopádně nejsou nepřeberné. Kromě obecných publikací o vojensko-bezpečnostních aspektech nebo o tvorbě práva (monografie, sborníky) je totiž problematika vojenství izolována převážně ve specializovaných periodicích, ovšem jen zřídkakdy ve spojení s tvorbou závazných (právních) pravidel chování. Jako významný informační i inspirační zdroj se nicméně osvědčil resortní čtvrtletník Vojenské rozhledy a dík stále vydatné a nepolevující hodnotě také hesla Instrukce11 a Vojenství12 ve Slovníku veřejného práva československého, odkazující na příbuznou, leč nečetnou dobovou literaturu.

Šín, Z.: Tvorba práva. Pravidla, metodika, technika. 2. vydání. C.H. Beck, Praha 2009, s. 26. Mikule, V. - Sládeček, V. - Syllová, J.: Ústava České republiky - komentář. C. H. Beck, Praha 2007, s. 458 - 460, s. 594 - 595. 10 Např. v příspěvcích Právní aspekty mimořádného povolávání vojáků k plnění úkolů policie (Správní právo č. 5 - 6/2004, s. 296 - 316), Normativní zázemí protidrogové politiky v ozbrojených silách ČR (Vojenské rozhledy č. 1/2007, s. 108 - 118), O všetečné roli příkazce operace a péči řádného hospodáře (Sborník z konference Ekonomické aspekty procesů v ozbrojených silách, Univerzita obrany, Brno 2008, s. 81 – 89), Nákupní horečky povojensku (Sborník z konference Veřejné zakázky a PPP projekty - potřebnost změny právní úpravy v EU a v ČR. Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, Plzeň 2008, s. 148 - 183), Vzhůru právním rodokmenem hodnocení veřejných zakázek (Vojenské rozhledy č. 1/2009, s. 100 - 109), Rub a líc účetnictví: jistota administrátorů, tápání manažerů (Sborník z konference Manažerská ekonomika a manažerské účetnictví v armádách NATO. Univerzita obrany, Brno 2009, s. 103 - 110). 11 Weyr, F.: Instrukce. Slovník veřejného práva československého, sv. II, Eurolex Bohemia - reprint, Praha 2000, s. 11 - 16. 12 Vorel, J.: Vojenství. Slovník veřejného práva československého, sv. V, Eurolex Bohemia - reprint, Praha 2000, s. 243 - 311. 8 9

11

Kapitola 1. Ozbrojené síly ČR jako součást veřejné správy Ozbrojené síly ČR nejsou samostatným resortem, ale zvláštní součástí správního aparátu, podřízenou z hlediska řízení především ministerstvu obrany. Jedná se o hierarchickou a formální organizační soustavu, ovládanou monokratickým stylem řízení a služebním principem převažujícím nad principem instanční podřízenosti. Specifický vztah k ozbrojeným silám mají relativně nezávislé správní, vzdělávací, zdravotní a hospodářské instituce, které jsou vtělené do rozmanitých právních forem a reglementované ve zvláštních právních úpravách. Přesto zůstávají součástí resortu spravovaného ministerstvem obrany, ač není vždy jisté, jaký právní poměr k ozbrojeným silám mají, zdali jsou propojeny společně plněnými úkoly anebo společným personálním aparátem. Zpravidla se jedná o vertikálně dekoncentrované prvky, které zabezpečují úkoly ve prospěch samotných ozbrojených sil (správní úřady) anebo poskytují kvalifikované služby veřejnosti (veřejné ústavy a podniky). Ohraničení resortu obrany a ozbrojených sil je zkresleno jednak podílem relativně samostatných subjektů (příspěvkových organizací, státních podniků) na činnostech dříve integrovaných ve státním aparátu, jednak rozpolceností ozbrojených sil do dvou organizačních složek státu, které jsou zároveň kapitolami státního rozpočtu: 301 - Kancelář prezidenta republiky a 307 - Ministerstvo obrany. Pohled na české ozbrojené síly optikou práva nabízí kromě Ústavy ČR, v níž ovšem nejsou blíže definovány, především zákon č. 219/1999 Sb., o ozbrojených silách České republiky, podle nějž se člení na Armádu ČR, Hradní stráž a Vojenskou kancelář prezidenta republiky. Při vědomí elemen-

12

tárního historického rozložení vojenských sil na pozemní, letecké a námořní nepůsobí takové umělé pojetí nikterak transparentně a věrohodně. Branný zákon č. 92/1949 Sb. až do roku 1999 koncipoval ozbrojené síly (do přijetí novely č. 19/1958 Sb. »brannou moc«) univerzálně jako variabilní aparát různých bezpečnostních složek: základ tvořilo vojsko (souhrn vojáků) sestávající z Československé lidové armády a složek ministerstva vnitra - Pohraniční stráže, Vnitřní stráže a vojska civilní obrany. Součástí ozbrojených sil se dále mohly stát vládou určené veřejné ozbrojené sbory, popř. jejich části nebo jednotliví příslušníci, pokud podléhali vojenskému velení. Totéž se při mimořádných opatřeních týkalo veřejných ochranných sborů (požárníků) a jednotek složených z těchto osob. K plnění úkolů ozbrojených sil mohly být určeni také příslušníci Lidových milicí. Prioritně personálně, nikoliv organizačně vymezovaly československou brannou moc prvorepublikové předpisy (vydané dle vládního nařízení č. 141/1927 Sb.), podle nichž k ní patřili příslušníci vojska (vojenské osoby) a podle okolností (druh služby, mobilizace, válka) též příslušníci četnictva, pohraničních stráží, finanční stráže a důchodkové kontroly, členové spolků pěstujících vojenský výcvik a další osoby, vykonávající za mobilizace a ve válce zvláštní úkony či přidělené k službě armádě v poli.

1.1. Činitelé řídící ozbrojené síly Zatímco současné podmnožiny ozbrojených sil - Armáda ČR, Hradní stráž a Vojenská kancelář prezidenta republiky - jsou součásti řízené, činitele řídící, stojící jakoby vně ozbrojených sil, ale uplatňující rozhodující vliv na jejich chod, představují prezident republiky, vláda, ministerstvo obrany, ministr, jemu podřízení funkcionáři, a také Parlament ČR, a to nejen z titulu přijímání zákonů. Je zřejmé, že se ozbrojené síly vymykají podřízenosti jednomu ústřednímu orgánu státní správy, neboť jsou asymetricky rozptýleny mezi více ústavních institutů moci výkonné a zákonodárné.

13

Jisté dilema, jak ozbrojené síly jednoznačně identifikovat v soustavě veřejné správy, pramení z faktu, že spadají do dvou organizačních složek státu, zároveň rozpočtových kapitol: těžištěm je ministerstvo obrany, okrajem Kancelář prezidenta republiky. Z Ústavy (č. 1/1993 Sb.) ozbrojené síly podléhají vrchnímu velení prezidenta republiky. Ministerstvo řídí nejpočetnější Armádu ČR, která patří do této organizační složky státu. Prezident je zato přímo nadřízen Vojenské kanceláři prezidenta republiky, jíž organizačně podléhá Hradní stráž (obě struktury jsou v organizační složce státu Kancelář prezidenta republiky). Zprostředkovaně skrze ministerstvo prezident ovšem velí i Armádě ČR. Žádná součást ozbrojených sil nemá právní subjektivitu a způsobilost vystupovat navenek.

1.1.1. Ministerstvo obrany Z řídících orgánů je uzlové ministerstvo obrany. Pozoruhodný § 73 odst. 3 zákona č. 222/1999 Sb., o zajišťování obrany České republiky zní: tam, kde dosavadní právní předpisy uvádějí pojem vojenská správa, rozumí se jím ministerstvo. Je tedy ministerstvo následníkem nebo protějškem vojenské správy? Ministerstvo zřídil zákon č. 548/1992 Sb., aby od ledna 1993 nastoupilo do úkolů zaniklého federálního ministerstva (čl. 3 odst. 3 ústavního zákona č. 4/1993 Sb.), kdežto vojenská správa byla z legislativního užití vyloučena až od prosince 1999, ač s neuspokojivě rozptýleným významem hluboce zakořenila v mnoha právních předpisech.1 Recentní vyjadřovací praxe namísto toho adaptuje účelové sousloví »resort MinisterS přívlastky „místní“, „okresní“ či „územní“ používaly sousloví vojenská správa branné zákony č. 92/1949 Sb. a č. 218/1999 Sb. k označení věcně a místně příslušných vojenských správních úřadů. Srov. dále zákon č. 240/1926 Sb., o úpravě rozpočtu vojenské správy, který zjevně ztotožňoval pojmy vojenská správa s rozpočtovou kapitolou ministerstva národní obrany (MNO). Podle zákona č. 33/1936 Sb., o civilních hlídačích vojenské správy, tito byli ve smluvním pracovním poměru jako ostatní dělnictvo vojenské správy. Zákon č. 131/1936 Sb., o obraně státu, vykládal (§ 194 odst. 4), že tam, kde se zákon, popř. vládní nařízení nebo jiné předpisy zmiňují o vojenské správě, rozumí se tím MNO nebo vojenská velitelství, úřady neb orgány, jež MNO určí (viz např. vyhláška MNO č. 261/1936 Sb., o částečném svěření působnosti vojenské správy zemským vojenským velitelstvím). Zákon č. 138/1949 Sb., jímž se zrušuje Svaz brannosti, jakoby rovnocenně užíval hned tři pojmy - stát, vojenská správa, MNO; naproti tomu vojenskou správou se podle § 25 zákona č. 169/1949 Sb., o vojenských újezdech, rozumělo jen MNO nebo jím pověřený orgán. 1

14

stva obrany« (příp. rezort Ministerstva obrany, zkráceně „resort MO“ / „rezort MO“), které se plynule ujalo i v oficiálních dokumentech. Má-li ovšem toto slovní spojení postihnout významovou všetečnost pojmu vojenská správa, je protimluvné a nesrozumitelné. Lze mluvit buď o resortu obrany jako o okruhu, oboru, gesci2 čili o množině úkolů příbuzných svým účelem, lhostejno jaký subjekt je má v kompetenci (v referátu) či se na nich podílí, anebo o ministerstvu obrany jako ústředním organizačním prvku odpovědném za zabezpečování úkolů resortu, který hranice ministerstva překračuje do jiných sfér (vláda, prezident, státní a samosprávné orgány, právnické a fyzické osoby). Ministerstvo je monokratický orgán, na nějž lze zákonnými předpisy pohlížet jako na aparát: 

správní pro zabezpečování obrany, tj. ústřední orgán státní správy, v jehož čele je člen vlády (§ 1 a § 16 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky)3;



vojenský, řídící Armádu ČR (§ 7 zákona č. 219/1999 Sb.);



hospodářský; jde o organizační složku státu, jejíž vedoucí činí jménem státu právní úkony (§ 3 a 7 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích). Správní působnost ministerstva vymezuje § 16 zákona č. 2/1969 Sb.

zejména pro zabezpečování obrany ČR, řízení Armády ČR a správu vojenských újezdů. Ministerstvo se podílí na návrhu vojenské obranné politiky státu, připravuje koncepci operační přípravy státního území, navrhuje potřebná opatření k zajištění obrany státu vládě a prezidentovi a za tím účelem koordinuje činnost ústředních, správních a samosprávných Pojmy resort či resortní se bez bližšího vysvětlení sporadicky objevují i v právních předpisech: „delimitovaný resort“ provizorně použil zákon č. 10/1993 Sb., o státním rozpočtu ČR na rok 1993; stále platí zákon č. 280/1992 Sb., o resortních, oborových, podnikových a dalších zdravotních pojišťovnách; nařízení vlády č. 137/2009 Sb. se zmiňuje o resortních výzkumných ústavech; nařízení vlády č. 262/2007 Sb. zase o příslušných resortních směrnicích apod. 3 Ministerstvo se v zákoně č. 2/1969 Sb. objevilo až s novelou č. 548/1992 Sb. a jeho působnost v původním § 16 se týkala jen civilní ochrany obyvatel. 2

15

orgánů a právnických osob. Dále organizuje a provádí opatření k mobilizaci Armády ČR, k vedení evidence věcných prostředků a občanů podléhajících branné povinnosti, které k jejímu k plnění povolává. Ministerstvo má zkoumat společenské vztahy týkající se obrany a armády, analyzovat dosahované výsledky a činit opatření k řešení aktuálních otázek, pečovat o náležitou právní úpravu věcí patřících do jeho působnosti, tj. připravovat potřebné návrhy zákonů a jiných obecně závazných právních předpisů, podílet se na přípravě mezinárodních úmluv a zabezpečovat úkoly, které z nich a z členství v mezinárodních organizacích pro armádu vyplývají. Musí dbát o zachovávání zákonnosti a činit podle zákonů opatření potřebná k nápravě. Podle § 7 zákona č. 219/1999 Sb. ministerstvo při řízení Armády ČR stanoví a realizuje rozvojová opatření, zřizuje a ruší vojenské (záchranné) útvary a zařízení, provádí kontrolu Armády ČR a státní odborný dozor. Zvláštní postavení má Generální štáb AČR, který zabezpečuje velení Armády ČR, ale podle § 7 odst. 3 zákona náleží do ministerstva. V jeho čele stojí náčelník, kterého na návrh vlády a po projednání ve výboru Poslanecké sněmovny příslušném pro obranu jmenuje prezident, ale podřízen je ministrovi. Podle § 3 zákona č. 219/2000 Sb. je ministerstvo organizační složkou státu, jejíž vedoucí (ministr) má práva a povinnosti nejen hospodáře se státním majetkem. Jako organizační složka státu a ústřední orgán státní správy je ministerstvo správce kapitoly 307 státního rozpočtu, která podle zákona o rozpočtových pravidlech č. 218/2000 Sb. obsahuje také rozpočtové příjmy a výdaje v jeho působnosti zřízených organizačních složek státu a výdaje na činnost a odvody příspěvkových organizací. Zrod ministerstva jako

16

ústředního orgánu státní správy a rozpočtové kapitoly je výstižně ilustrován na pozadí rozpadu ČSFR.4

1.1.2. Ministr Úlohu a působnost ministerstva monokraticky personifikuje v jeho čele stojící ministr, který dle organizačního řádu ministerstvo řídí a odpovídá za jeho činnost. Status ministra jako člena vlády pověřeného řízením ministerstva lze nazírat různými právními úpravami. Podle § 7 zákona č. 219/2000 Sb. je vedoucí organizační složky státu činící jménem státu právní úkony, které se jí týkají. Jako vedoucí by teoreticky mohl vše provádět sám, ovšem prakticky svoji pravomoc deleguje na nižší řídící stupně. Způsoby delegace udává § 7 odst. 2 zákona v posloupnosti: 1. písemné pověření pro určité právní úkony jiného vedoucího zaměstnance, tj. individuální jmenovité zplnomocnění konkrétní fyzické osoby, nikoliv systemizovaného místa vedoucího zaměstnance; 2. možnost dalších zaměstnanců činit právní úkony pouze v rozsahu stanoveném vnitřním předpisem organizační složky, což připomíná generální »rozdělovník« kompetencí např. v organizačním řádu, lhostejno, která osoba dané místo právě zastává. Stejnou delegační šablonu přejímá zákoník práce č. 262/2006 Sb. pro pracovněprávní vztahy mezi státem a jeho zaměstnanci. Práva a povinnosti zaměstnavatele vykonává organizační složka státu, která za stát zaměstnance zaměstnává, právní úkony pak činí její vedoucí, popř. další zaměstnanci za podmínek zákona č. 219/2000 Sb. Ministr ovšem v personálních otázkách má

dvojroli zástupce zaměstnavatele vůči občanským za-

městnancům a služebního orgánu vůči osobám ve vojenské činné službě. Tehdy činí právní úkony (rozhoduje v právních vztazích) jménem ČR podle § Zákon č. 578/1991 Sb., o státním rozpočtu federace na rok 1992, jmenuje mimo jiné kapitoly Kancelář prezidenta republiky a Federální ministerstvo obrany. Zákon č. 579/1991 Sb., o státním rozpočtu ČR na rok 1992, tyto kapitoly na úrovni republiky nezná. Zákon č. 10/1993 Sb., o státním rozpočtu ČR na rok 1993, zavádí pojem „delimitované resorty“, které se patrně mají považovat za kapitoly státního rozpočtu a jejichž seznam krom jiných uvádí Kancelář prezidenta republiky a Ministerstvo obrany. Zákon č. 331/1993 Sb., o státním rozpočtu ČR na rok 1994, již označuje Kancelář prezidenta republiky a Ministerstvo obrany přímo jako kapitoly státního rozpočtu. 4

17

2 odst. 2 zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, a § 2 odst. 1 zákona č. 220/1999 Sb., o průběhu základní nebo náhradní služby a vojenských cvičení a o některých právních poměrech vojáků v záloze. Tyto zákony na zákon č. 219/2000 Sb. nereflektují, ale předvídají, že v rozsahu rozkazů ministra nebo prezidenta mohou rozhodovat také velitelé, náčelníci, ředitelé a jiní vedoucí zaměstnanci.

1.1.3. Vláda a její poradní orgány Ministr je členem vlády, vrcholného orgánu výkonné moci rozhodujícího ve sboru. Pravomoci vlády k ozbrojeným silám zahrnuje čl. 43 odst. 4 Ústavy, podle nějž rozhoduje o vyslání ozbrojených sil mimo území ČR a pobytu cizích ozbrojených sil na našem území nejdéle na 60 dnů, jdeli o plnění závazků z mezinárodních smluv o společné obraně proti napadení, účast se souhlasem přijímajícího státu na mírových operacích podle rozhodnutí mezinárodní organizace nebo na záchranných pracích při živelních pohromách, průmyslových nebo ekologických haváriích. Podle čl. 43 odst. 5 Ústavy vláda rozhoduje o průjezdu či přeletu ozbrojených sil jiných států přes či nad naším územím a o účasti ozbrojených sil na zahraničních vojenských cvičeních a ozbrojených sil jiných států na vojenských cvičeních u nás. Jako orgán zabezpečování obrany státu vláda podle § 5 zákona č. 222/1999 Sb. má plnit úkoly »v míru« nebo za stavu ohrožení státu či za válečného stavu (dříve branná pohotovost státu). V míru vláda hlavně vyhodnocuje rizika ohrožení státu, která mohou zapříčinit ozbrojený konflikt, a činí nezbytná opatření k jejich snížení a vyloučení. Za stavů ohrožení státu nebo válečného vyvozuje závěry z vojensko politického hodnocení mezinárodních vztahů a rozhoduje o nutných opatřeních k odvrácení ozbrojeného konfliktu a ke zvýšení připravenosti k obraně státu.5 Mobilizační rozvinování ozbrojených sil však stojí spíše na činnosti vládě podřízených orgánů, viz Němec, I. - Žilínek, M. - Lužný, J.: Přechod státu z mírového na válečný stav. Vojenské rozhledy č. 4/2007, s. 59 - 66. 5

18

Poradní orgán vlády pro oblast obrany je Bezpečnostní radu státu (viz ústavní zákon č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky), jejímž je ministr členem a předsedá Výboru pro obranné plánování.6 Ministr příležitostně předsedá Ústřednímu krizovému štábu, který vláda jako pracovní orgán k řešení krizových situací zřídila podle § 4 odst. 1 písm. c) krizového zákona č. 240/2000 Sb.7 Při řízení ozbrojených sil podle zákona č. 219/1999 Sb. vláda ponejvíce autorizuje návrhy ministra, když schvaluje operační plány použití ozbrojených sil pro stav ohrožení státu a pro válečný stav, strukturu armády a koncepci výstavby armády. Vláda také stanoví celkové počty vojáků ozbrojených sil; jde-li o počty Vojenské kanceláře prezidenta republiky a Hradní stráže, předkládá jí návrh ministr v dohodě s náčelníkem vojenské kanceláře.

1.1.4. Prezident republiky jako vrchní velitel ozbrojených sil Vláda navrhuje některá rozhodnutí prezidentovi republiky (např. jmenování náčelníka GŠ AČR, nařízení a zrušení mobilizace ozbrojených sil), která však následně kontrasignuje. Podle čl. 63 odst. 3 Ústavy totiž vláda přebírá buď jako celek či některým z členů odpovědnost za akty prezidenta jako vrchního velitele ozbrojených sil, kterým je podle čl. 63 odst. 1 písm. c) Ústavy. Vztah z výkonu funkce neodpovědného prezidenta k resortu zajišťujícímu obranu státu je sice tradiční a ojedinělý, avšak všechny právní úkony ve vztahu k ozbrojeným silám, zejména schvalování vnitřních předpisů (základních řádů), ale i kompetence udělovat amnestii za kázeňské přestupky, vyhlašovat mobilizaci, povolovat vstup občana do ozbrojených sil jiTento 15tičlenný stálý pracovní orgán pro koordinaci plánování opatření k zajištění obrany státu je zřízen usnesením vlády č. 391 z 10. června 1998. 7 Usnesením č. 1500 z 24. listopadu 2008 vláda schválila Statut Ústředního krizového štábu, podle nějž jeho předsedou jmenuje předseda vlády podle charakteru situace ministra vnitra nebo ministra obrany, a to v případě vyhlášení stavu ohrožení státu v souvislosti se zajišťováním obrany ČR před vnějším napadením, za válečného stavu či za dalších situací vojenského charakteru, jež se významně dotýkají bezpečnostních zájmů státu. Podle Statutu ministr obrany v prvním pololetí a ministr vnitra ve druhém pololetí kalendářního roku prověřují jednou za dva měsíce stálou dosažitelnost všech 17 členů štábu a reálnost plánů svolání. 6

19

ných států či rozhodovat o právních poměrech vojáků, by podle Ústavy měly být ke své platnosti vždy kontrasignovány. Pro postavení prezidenta je charakteristické, že není vedoucím žádné organizační složky státu jako ministr, ale jedinečným ústavním činitelem, jemuž administrativní servis zajišťuje Kancelář prezidenta republiky a jako vrchnímu veliteli vojenská kancelář.

1.1.5. Parlament ČR jako zákonodárný i výkonný sbor Exekutivní vliv zákonodárné moci na ozbrojené síly se projevuje tím, že po novele Ústavy č. 300/2000 Sb. Parlament ČR vyslovuje souhlas s vysláním ozbrojených sil mimo státní území a s pobytem ozbrojených sil jiných států na území ČR, nesou-li taková rozhodnutí vyhrazena vládě. I tehdy o nich musí vláda neprodleně Parlament ČR informovat (čl. 43 odst. 4 a 5 Ústavy) a ten může rozhodnutí zrušit nesouhlasným usnesením jedné z komor přijaté nadpoloviční většinou všech jejích členů.8 Tato pravomoc je ryze formální např. při rozhodování vlády o již realizovaném průjezdu či přeletu ozbrojených sil jiných států přes naše území. Limity čl. 39 odst. 3 Ústavy k vyslání ozbrojených sil mimo území ČR se souhlasem Parlamentu ČR jsou v praxi povážlivě obcházeny a prolamovány formulací „působení sil a prostředků rezortu Ministerstva obrany.“9 Parlament ČR dále může souhlasem nadpoloviční většina všech poslanců a senátorů bez vnějšího podnětu vyhlásit válečný stav, je-li ČR napadena nebo je-li třeba plnit mezinárodní smluvní závazky o společné obraně proti napadení a o účasti ČR v obranných systémech mezinárodní organizace, Ústava však mlčí o tom, kdo a jak rozhoduje o jeho ukončení či o sjednání míru.10 Stejným kvorem na návrh vlády Parlament ČR vyhlašuje stav Podle čl. 11 ústavního zákona č. 110/1998 Sb. přísluší v době, kdy je Poslanecká sněmovna rozpuštěna, její rozhodnutí, jakož i rozhodnutí Parlamentu ČR podle čl. 43 Ústavy, Senátu. 9 Srov. např. usnesení Poslanecké sněmovny č. 120 ze 3. listopadu 2010. 10 Např. v r. 1945 vyšla na základě zákona o obraně č. 131/1936 Sb. vládní vyhláška č. 162/1945 Sb., která k 31. prosinci 1945 ukončila stav branné pohotovosti státu vyhlášený vládní vyhláškou č. 183/1938 Sb. K problematickému pojmu např. Hřebejk, J.: Válečný stav. In: Pavlíček, V. a kol.: Bezpečnost České republiky a potřeba ústavních změn. Sborník příspěvků zmezinárodní konference. Právnická fakulta UK, Praha 2004, s. 60 - 73. 8

20

ohrožení státu, je-li bezprostředně ohrožena svrchovanost, územní celistvost nebo demokratické základy státu. Oba vojenské krizové stavy mají vliv na stupeň bojové pohotovosti ozbrojených sil.

1.2. Ozbrojené síly a právní řád Členění ozbrojených sil podle zákona č. 219/1999 Sb. (§ 3 odst. 1) na Armádu ČR, Hradní stráž a Vojenskou kancelář prezidenta republiky vypovídá o uměle vytvořených segmentech než o přirozených druzích ozbrojených sil (pozemních, vzdušných, příp. námořních).11

1.2.1. Vojenská kancelář prezidenta republiky Organizační buňka, byť v nejbližší podřízenosti vrchního velitele, je uzákoněna jako svébytná součást ozbrojených sil. Ve smyslu § 5 zákona o Kanceláři prezidenta republiky č. 114/1993 Sb. vojenská kancelář je vojenským útvarem ozbrojených sil (až do přijetí novelizace č. 224/1999 Sb. byla

vojenským

útvarem

Armády

ČR,

což

její

svébytnost

v zákoně

č. 219/1999 Sb. oslabovalo). V rámci Kanceláře prezidenta republiky nicméně vždy existovalo vojenské oddělení nápomocné vrchnímu veliteli čs. branné moci12 a jeho pojetí zůstává obdobné i dnes, kdy je prohlášeno přímo za ozbrojenou sílu. V kontextu

definice

vojenského

útvaru

v

§

2

odst.

2

zákona

č. 219/1999 Sb. se vojenská kancelář (cca 10 osob) jeví jako samostatná bojová nebo výcviková součást ozbrojených sil. Označení je zmatečné i proto, že v čele vojenského útvaru stojí velitel, kdežto kanceláři atypicky velí prezi-

Ostatně stávající definice ozbrojených sil byla údajně východiskem z nouze. Původní záměr popsat je po vzoru zákona č. 92/1949 Sb. jako škálu bezpečnostních složek vycentrovaných kolem vojska zhatil postupný útlum a zánik např. železničního vojska, vojska civilní ochrany apod. 12 Zákonem č. 654/1919 Sb. získalo trvalé označení Vojenská kancelář presidenta republiky, v čele stál přednosta - vyšší důstojník, organizačně podřízený kancléři, ve vojenských otázkách však nadřízený veliteli Hradu a Hradní stráži. Viz dále zákon č. 176/1968 Sb., o Kanceláři presidenta republiky, zákonné opatření č. 16/1976 Sb., o Kanceláři presidenta ČSSR, a zákon č. 135/1991 Sb., o Kanceláři prezidenta ČSFR, hovořící pouze o vojenské složce kanceláře. 11

21

dentovi přímo podřízený, jím jmenovaný a odvolávaný náčelník, což spíše odpovídá definici vojenského zařízení podle zákona č. 219/1999 Sb. Vojenská kancelář plní v souladu s § 26 zákona č. 219/1999 Sb. úkoly související s výkonem pravomocí prezidenta jako vrchního velitele ozbrojených sil a s řízením Hradní stráže. Zavazují ji rozkazy a nařízení prezidenta a také jím schválený organizační řád (čj. 6008/2003-1245 z 11. listopadu 2003), z něhož vyplývá vázanost vojenskými řády a předpisy, rozkazy a nařízeními ministra, jež obecně upravují činnost a povinnosti vojenských institucí a vojenských osob z povolání v ozbrojených silách.13

1.2.2. Hradní stráž Hradní stráž (vojenský útvar o zhruba 650 osobách) je podle zákona č. 219/1999 Sb. další součástí ozbrojených sil, ovšem vznikla již v r. 1918. Ač byla zákonem poprvé reflektována až v r. 1990,14 vývoj má velice pestrý.15 Jako součást ozbrojených sil je podle § 27 velitelsky podřízena náčelníkovi vojenské kanceláře, který vůči podřízeným vojákům uplatňuje oprávnění jako ministr (zejména podle zákonů č. 221/1999 Sb. a č. 220/1999 Sb.). Jestliže status náčelníka je odvozen od ministra, postavení náčelníkem jmenovaného a odvolávaného velitele Hradní stráže nelze srovnávat s funkcí náčelníka GŠ AČR (jeho procedura jmenování a odvolání je složitější). Hradní stráž v souladu s úkoly v § 28 zákona č. 219/1999 Sb. a podle Organizačního řádu Hradní stráže (ev. č. 499 z 11. července 2008) zajišťuje Podporou výkonu ústavních pravomocí vrchního velitele ozbrojených sil, řízením Hradní stráže a administrativní agendou kanceláře se zabývá úsek organizačně-administrativní, analytickou a informační podporou prezidenta ve věcech obrany státu úsek vojensko-politický, v součinnosti s příslušnými složkami ministerstva. 14 Viz již neplatný zákon č. 20/1990 Sb., o zřízení Správy ochrany prezidenta Československé socialistické republiky a o Hradní stráži Československé socialistické republiky. 15 Zlomem byl 15. prosinec 1952, kdy přestala být součástí armády a přešla pod ministerstvo vnitra; konkrétně se stala součástí Vnitřní stráže jako 14. zvláštní prapor s úkolem střežit objekt Pražského hradu. Jako Hradní stráž ČSSR byla od 1. března 1970 zřízena rozkazem ministra vnitra ČSSR, jehož přílohou byl Statut Hradní stráže ČSSR. V letech 1978 - 1990 coby součást vojsk ministerstva vnitra (vznikla rozkazem ministra vnitra č. 019/76) organizačně a velitelsky podléhala Správě vojsk ministerstva vnitra a při plnění bezpečnostních úkolů i nadále V. správě Sboru národní bezpečnosti. Statut Hradní stráže ČSSR vydal ministr vnitra rozkazem č. 13/1977 (registrován v částce č. 14/1978 Sb.). 13

22

vnější ostrahu a obranu areálu Pražského hradu, objektů dočasného sídla prezidenta a jeho hostů (např. zámek Lány) a organizují vojenské pocty při reprezentačních a protokolárních akcích (oficiální návštěvy představitelů jiných států, přijetí vedoucích zastupitelských misí prezidentem aj.). Výhradu velitelské pravomoci obsahuje § 28 odst. 2, dle nějž nesmí být Hradní stráž použita k jiným úkolům bez souhlasu prezidenta (nikoliv náčelníka vojenské kanceláře). Byť nejsou vymezeny, zřejmě půjde o takové úkoly, jaké standardně plní Armáda ČR, ale také Hradní stráž je na ně způsobilá vyčlenit síly a prostředky.16

1.2.3. Armáda ČR Armáda ČR je základem ozbrojených sil (§ 13 zákona č. 219/1999 Sb.), leč k obraně svobody, nezávislosti a územní celistvost ČR ji zřídil již transformačně-recepční zákon č. 15/1993 Sb., o Armádě České republiky. Armádu ČR podle § 16 odst. 1 písm. b) zákona č. 2/1969 Sb. řídí ministerstvo; Generální štáb AČR velení Armádě ČR pouze zabezpečuje. Přestože jej historici považují za »srdce armády«, organizačně se vždy nalézal mimo její strukturu.17 Náčelník GŠ AČR má z hlediska mizivého rozsahu originární, zákonem přiznané pravomoci unikátní postavení, neúměrné složitosti procedury jeho jmenování a odvolání. Jako voják podřízený ministrovi připomíná jeho náměstka, jímž dříve ostatně byl, ale zatímco výběr náměstků přísluší ministrovi, náčelníka GŠ AČR na návrh vlády a po projednání ve výboru pro obranu Poslanecké sněmovny jmenuje prezident (na návrh vlády jej také odvolává). Náčelník GŠ AČR se od náměstků rozsahem zákonné autority příliš neliší; až na výjimky (relativně autonomní rozhodování podle § 16 až 18 zákona č. 219/1999 Sb.) vykonává ministrem delegovanou pravomoc.

Např. během povodní v srpnu 2002 se příslušníci Hradní stráže podíleli na odstraňování napáchaných škod. Od 19. srpna do 15. září 2002 pak na přímý pokyn prezidenta Hradní stráž vyčleňovala samostatné jednotky k zabezpečení klidu a pořádku v ubytovnách evakuovaných osob. 17 Zárodkem budoucího generálního štábu byl III. odbor (vojenský) ministerstva národní obrany. K historii viz Stehlík, E.: Srdce armády - Generální štáb 1919 - 2004. MO ČR - AVIS, Praha 2004. 16

23

Armáda ČR se člení na prvky, které se mohou slučovat do větších organizačních celků. Zákon č. 219/1999 Sb. pro celé ozbrojené síly definuje: - vojenský útvar (VÚ): samostatná bojová nebo výcviková součást ozbrojených sil s vlastním názvem, popř. s propůjčeným čestným nebo historickým názvem, číselným označením a místem stálé dislokace; v čele vojenského útvaru je velitel (§ 2 odst. 2); - vojenské zařízení (VZ): samostatná součást ozbrojených sil, která je určena k zajišťování potřeb ozbrojených sil, s vlastním názvem, číselným označením a místem stálé dislokace; v čele vojenského zařízení je náčelník, vedoucí nebo ředitel (§ 2 odst. 3); - vojenský záchranný útvar (VZÚ) samostatná součást Armády ČR, která je určena k plnění humanitárních úkolů civilní ochrany (i ve válečném stavu) s vlastním názvem, číselným označením a místem stálé dislokace; v čele vojenského záchranného útvaru je velitel (§ 2 odst. 4).18 Síť těchto očíslovaných elementárních stavebních buněk je ze zákona anonymní, bez praktického sebeurčení, o úkolech a funkcích Armády ČR mnoho nevypovídá. Zákonný obsah pojmů útvar a zařízení, dříve používaných v jiném smyslu (např. v branném zákoně č. 92/1949 Sb.) nebo vůbec,

Působnost těchto tzv. záchranných a výcvikových základen se změnila transformací civilní ochrany podle právní úpravy krizového řízení, zejména zákona č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému. Podle něj jsou základny zařazeny mezi jeho ostatní složky jako „vyčleněné síly a prostředky ozbrojených sil“ povinné poskytnout plánovanou podporu a pomoc na vyžádání civilním orgánům podílem na odstraňování následků živelních pohrom, ekologických havárií a při provádění dalších neodkladných prací. K další delimitaci působnosti došlo od 1. ledna 2009 ze zákona č. 260/2008 Sb. Viz též předchozí materiál Transformace vojenských záchranných útvarů v rámci další etapy transformace ozbrojených sil ČR (Příloha č. 2 dokumentu Transformace resortu Ministerstva obrany ČR, čj. 1373/2007-3691, dle usnesení vlády č. 640 z 11. června 2007). 18

24

mimoto vnesl do zažitých poměrů četné dohady, hlavně stran odměňování19 a uplatňování kázeňské pravomoci. Armáda ČR je povolána plnit základní úkoly ozbrojených sil, tzn. připravovat se k obraně ČR a bránit ji proti vnějšímu napadení, dostát mezinárodním smluvním závazkům ČR o společné obraně proti napadení a podílet se na činnostech ve prospěch míru a bezpečnosti, zejména účastí na operacích na podporu a udržení míru, záchranných a humanitárních akcích (§ 9 a 10 zákona č. 219/1999 Sb.).20 Další úkoly Armády ČR (§ 14) jsou různorodé. Šablonovitě je lze rozdělit na: 1. podíl na udržování vnitřního pořádku a bezpečnosti státu, zejména potlačováním tzv. nevojenských či smíšených ohrožení (např. střežení objektů důležitých pro obranu státu, asistence při plnění úkolů Policie ČR, záchranné či likvidační práce při pohromách a jiných závažných situacích);21 2. garance leteckých služeb pro různé účely (přeprava ústavních činitelů, podíl na zdravotnické dopravě aj.). Zbytkové a subsidiární je zabezpečení kulturních, vzdělávacích, sportovních a společenských akcí (§ 24a) na základě rozhodnutí ministra, slouží-li akce k propagaci ozbrojených sil na veřejnosti a neomezí-li plnění jiných úkolů Armády ČR.

Dle stanoviska čj. 60131/2/2002-1304 „pojmy jsou právně rovnocenné. To v praxi znamená, že konkrétní součást Armády ČR by podle svého charakteru a působnosti měla být v závazných tabulkách počtů, na oficiálních dokumentech atd. označována buď jako vojenský útvar, vojenské zařízení nebo vojenský záchranný útvar. Pokud je tedy velitel nebo náčelník některé součásti Armády ČR názoru, že její současné pojmenování není v souladu se zákonem, je třeba, aby služebním postupem požádal náčelníka sekce perspektivního plánování GŠ o provedení změny v tabulkách počtů.“ In: Sbírka vybraných stanovisek právního odboru GŠ, Praha 2003. Stanovisko (tamtéž) čj. 930500/2002-1904 k žádosti o specifikaci postavení útvarů uvádí k postavení Úřadu kontroly bezpečnosti výcviku, letů a služeb, VÚ 5559 a VÚ 6814, že z tabulek mírových a válečných počtů vyplývá, že všechna tři vojenská zařízení jsou charakterizována jako „středisko“ nebo „centrum“, jde o přímo podřízené útvary a zařízení ústředního správního úřadu a tudíž nemohou být považována za útvar na stupni brigády (divize) a vyšším. Vzhledem k tomu, že takovéto útvary a zařízení nejsou přímo v čl. 19 odst. a) RMO č. 33/1994 - Zásady pro odměňování v resortu MO vyjmenovány, je třeba bohužel konstatovat, že zaměstnanci výše uvedených složek nesplňují podmínky pro získání nároku na příplatek. 20 Nad možnými změnami v poslání a úkolech Armády ČR, resp. ozbrojených sil se zamýšlí Procházka, J.: Budoucí úkoly ozbrojených sil České republiky. Vojenské rozhledy č. 2/2008, s. 31 - 38. 21 Podešva, F.: Nevojenská a smíšená ohrožení a jejich eliminace silami a prostředky AČR. Vojenské rozhledy č. 4/1997, s. 58 - 65. 19

25

O skutečné struktuře a dislokaci Armády ČR, potažmo ozbrojených sil paradoxně čitelněji než legislativa vypovídají běžně přístupné veřejné informační zdroje22 prezentující členění poplatné právě proběhlým transformacím, rámcově odrážející »druhy vojsk«, resp. útvary zbraní a služeb, a zavádějící legislativě neznámé tzv. otevřené názvy útvarů a zařízení a jejich krycí číslování. Armáda ČR se diferencuje na 1. Společné síly (velitelství v Olomouci, krycí číslo VÚ 2802) zahrnují pozemní síly, vzdušné síly a podpůrný komplet společných sil, dříve zvaný specializované síly.23 Veliteli je podřízeno Ředitelství výcviku a doktrín. 2. Síly podpory a výcviku (velitelství v Brandýse nad Labem – Staré Boleslavi, krycí číslo VÚ 2280) zahrnují prvky logistické, zdravotnické, veterinární, informační a komunikační podpory vojsk i celého resortu MO.24

1.3. Zvláštní součásti ozbrojených sil Výčet vojenských osob a složek ve vyhlášce o vojenských znacích a stejnokrojích č. 387/2010 Sb. evidentně vybočuje z definice ozbrojených sil v zákoně č. 219/1999 Sb.; rovněž usnesením vlády schválená Vojenská strategie ČR (jakoby naznačovala, že vojenská kancelář a Hradní stráž jsou nepatřičné přívěsky) chápe ozbrojené síly odlišně a vůči zákonu zkresleně: Armáda ČR, Vojenská policie a Vojenské zpravodajství.

1.3.1. Vojenská policie Vztah Vojenské policie a ozbrojených sil se historicky měnil. Podle platného zákona č. 124/1992 Sb., o Vojenské policii, plní tato složka úkoly policejní ochrany ozbrojených sil, vojenských objektů, vojenského materiálu Především oficiální internetové stránky www.army.cz a www.hrad.cz, ročenky a koncepční dokumenty. Jelikož organizační celky mohou vytvářet tzv. domény třetího řádu, mají některé součásti Armády ČR svoje vlastní internetové prezentace, např. www.7mechanizovanabrigada.army.cz, www.73tankovyprapor.army.cz, www.afbcaslav.cz, www.zenjniprapor.cz, aj. 23 Viz náčelníkem GŠ AČR schválená Působnost Velitelství společných sil a z ní vycházející Vnitřní organizační řád Velitelství společných sil (ev.č. 276/2008-2802/Ozab). 24 Viz náčelníkem GŠ AČR schválená Působnost a organizační struktura Velitelství Sil podpory a z ní vycházející Organizační řád velitelství sil podpory (čj. 39/2010-2280). 22

26

a ostatního majetku státu, s nímž hospodaří ministerstvo. Vojenská policie již není legální součástí ozbrojených sil, leč zpočátku byla přímou službou Čs. armády, plnící úkoly její policejní ochrany. Jako vojenská policie ČSA zřízená podle RMO č. 76/1990 činnost zahájila od dubna 1991.25 V čele Vojenské policie stojí náčelník přímo podřízený ministrovi, který jej jmenuje a odvolává po projednání ve výboru Poslanecké sněmovny příslušném ve věcech obrany. Podle staršího znění zákona č. 124/1992 Sb.26 tyto úkony prováděl výhradně ministr, zřejmě proto, že vojenská policie splývala s organizační strukturou armády.27 Vždy však byla plně profesionální složkou; podle zákona vojenským policistou může být pouze voják z povolání. Novelou č. 213/2000 Sb. přestala být službou armády a přešla do přímé podřízenosti ministra. Pravomocemi a věcnou působností Vojenská policie připomíná ozbrojený bezpečnostní sbor, osobní a místní působnost ji charakterizují jako ozbrojenou sílu. Rejstřík povinností, oprávnění a prostředků vojenského policisty (§ 5 až 35 zákona) je formou i obsahem blízký pravomocím příslušníků veřejných ozbrojených sborů. Okruh zájmových osob však zákon omezuje na vojáky v činné službě, osoby ve vojenských objektech a prostoru, kde probíhají vojenské akce, příp. páchající trestnou činnost či přestupky spolu s vojáky nebo proti vojenským objektům, materiálu a státnímu majetku, s nímž hospodaří ministerstvo. Místní působnost podrobněji než ze zákona vyplývá z RMO č. 35/2003 Organizační struktura a působnost Vojenské policie (strukturu smí podle záTím navázala na tradice vojenské policie a polního četnictva první republiky a jednotek bojujících v čs. zahraničních armádách. Po druhé sv. válce do r. 1989 institucionalizovaná policejní služba neexistovala, třebaže některé její funkce plnily jiné složky (např. na bezpečnost provozu vojenských vozidel do r. 1991 dohlížely stálé orgány Tankové a automobilní inspekce Čs. armády, na něž navázala služba vojenské dopravní policie). Blíže viz Kol. aut.: Vojenská policie 1991 - 2006. MO ČR - AVIS, ISBN 807278-314-9, Praha 2005. 26 Ode dne jeho vyhlášení je používán název Vojenská policie s velkým začátečním písmenem. 27 Součástí Generálního štábu Čs. armády byla správa vojenské policie GŠ řídící činnost vojenské policie. Ta byla dislokována u jednotlivých vojenských velitelství, divizí a vyčleněných vojenských posádkách po celém území státu. Při zahájení praktické činnosti vydal náčelník GŠ Prozatímní organizační řád a Směrnice pro výkon služby vojenské policie, jimiž se řídila až do přijetí zákona č. 124/1992 Sb. Současně byla zřízena Odborná škola Vojenské policie. 25

27

kona ministr stanovit po projednání v příslušném výboru Poslanecké sněmovny). Na území státu působí hlavní velitelství a velitelství ochranné služby v Praze a velitelství v Olomouci, Staré Boleslavi a Táboře, všechna v přímé podřízenosti náčelníka vojenské policie.28 V zahraničí plní policejní ochranu jednotky Vojenské policie vyslané ke službě v mnohonárodních ozbrojených silách. Velitelé jednotek jsou vyjma věcí policejní ochrany podřízeni velitelům úkolových uskupení ozbrojených sil. Věcnou působnost podle RMO č. 35/2003 naplňují služby bezpečnostní, dopravní, pořádková a ochranná.

1.3.2. Vojenské zpravodajství Rozpaky o organizační a legislativní identitě vzbuzuje instituce, která ze zákona č. 289/2005 Sb., o Vojenském zpravodajství vznikla jako jednotná ozbrojená zpravodajská služba,29 jejíž postavení a působnost upravuje zákon o zpravodajských službách ČR č. 153/1994 Sb. Z něj matně plyne dělení služeb na civilní a vojenské a na rozvědné (ofenzivní) a kontrarozvědné (defenzivní).30 Zatímco Vojenskou zpravodajskou službu zákon opomíjel (kromě zmínky v původním § 3 písm. c) zákona č. 153/1994 Sb.), Vojenské obranné zpravodajství upravoval již zrušený zákon č. 67/1992 Sb. Obě složky nestály zcela vně Čs. armády, ale řídily je Zpravodajská správa GŠ a Hlavní úřad vojenského obranného zpravodajství FMO.

Obvody územní působnosti stanovuje RMO č. 35/2003 podle obcí s rozšířenou působností. Někdejší útvar speciálních operací působící na území celé republiky byl v r. 2009 zrušen rozhodnutím ministra, ovšem není zřejmé, zdali po projednání v Poslanecké sněmovně. 29 Ostatně má přímou spojitost se vznikem vojenské policie, neboť její příslušníci byli vybíráni nejen z Čs. armády, ale též z řad příslušníků bývalé vojenské kontrarozvědky reatestovaných pro tento účel poslaneckou komisí Federálního shromáždění ČSFR. Od 1. ledna 2010 mají v řízení o trestných činech příslušníků Vojenského zpravodajství pověřené orgány Vojenského zpravodajství postavení policejního orgánu (§ 12 odst. 2 trestního řádu č. 141/1961 Sb.). 30 Dvousložkovou vojenskou zpravodajskou službu mělo Československo již od r. 1918, ale vojenská kontrarozvědka byla v r. 1950 vyčleněna z ministerstva národní obrany do ministerstva národní bezpečnosti a od r. 1953 do ministerstva vnitra, jemuž podléhala a rozkazy ministra vnitra se řídila až do r. 1990. Viz např. Horák, O.: Vojenské zpravodajství. Vojenské rozhledy č. 3/1995, s. 77 - 84; Kutěj, L.: Historie vojenského obranného zpravodajství. Vojenské rozhledy č. 2/2004, s. 126 - 143; Pourová, J.: Zpřístupňování dokumentů vzniklých činností bývalé vojenské kontrarozvědky. Vojenské rozhledy č. 4/2004, s. 117 - 126. 28

28

Vojenské zpravodajství podle § 5 zákona č. 153/1994 Sb. získává pro účely obrany a bezpečnosti ČR informace mající původ v zahraničí, o zpravodajských službách cizí moci, o záměrech a činnostech namířených proti zabezpečování obrany ČR a ohrožujících utajované informace. Podle RMO č. 23/2006 - Vojenské zpravodajství poskytuje tato služba k žádosti náčelníka GŠ AČR zpravodajskou podporu Armádě ČR při plánování a řízení vojenských operací. Kromě součinnosti s inspekcí ministra a ostatními organizačními celky předpokládá RMO těsný kontakt s Vojenskou policií hlavně stran neprodleného informování se o zjištěných jevech a skutečnostech (viz komplementární RMO č. 35/2003). Úkoly Vojenského zpravodajství podle § 2 zákona č. 289/2005 Sb. plní příslušníci ve služebním poměru k ČR. V čele Vojenského zpravodajství stojí ředitel jmenovaný ministrem po projednání v bezpečnostním výboru Poslanecké sněmovny a se souhlasem vlády. Z výkonu funkce je ředitel odpovědný ministrovi, který jej se souhlasem vlády odvolává (§ 4 odst. 4). Podle § 16 odst. 2 písm. e) zákona č. 2/1969 Sb. řídí Vojenské zpravodajství ministerstvo, ale odpovědnost za činnost a koordinaci zpravodajských služeb nese vláda, která schvaluje jejich statuty31 a smí jim ukládat úkoly. S vědomím vlády jim může dávat úkoly i prezident, není ale jasné, zda tak činí jako hlava státu či vrchní velitel nadřízený všem vojákům a zda úkolování podléhá kontrasignaci či stačí pouhé vědomí vlády o takových krocích prezidenta.

1.4. Správní úřady a vojenské zabezpečující orgány Nejen v ministerstvu popsaném organizačním řádem, ale v celé organizační složce státu se nalézají vojenské útvary, zařízení, organizační celky a prvky nazývané úřadem, aniž by jím byly ve smyslu čl. 79 odst. 3 Ústavy, a naopak prvky pojmenované jinak, jež kritéria správního úřadu naplňují. Podle § 6 zákona č. 153/1994 Sb. vnitřní organizaci zpravodajských služeb a jejich činnost upraví statuty, viz např. usnesení vlády č. 84 z 15. února 1995 k návrhu Statutu Vojenského zpravodajství a žádosti o vyslovení souhlasu s návrhem na jmenování ředitele Vojenského zpravodajství. 31

29

Bez bližšího průzkumu okolností jejich vzniku tedy nelze spolehlivě identifikovat, kam který článek organizační složky státu vlastně patří. Organizační řád ledabyle chápe úřadem ministerstvo, jiné organizační složky státu v jeho působnosti, vojenské správní úřady, úřady a orgány zřízené zvláštním zákonem a také zahraniční pracoviště, která dle mezinárodních smluv a dohod zabezpečují plnění úkolů a zastupování zájmů ČR ve strukturách NATO, EU a mezinárodních organizacích.32 Označuje-li nějaký zákon vykonavatelem státní správy přímo ministerstvo, organizačně se to zpravidla odrazí v prvku zákonu neznámém, ale nazvaném úřad, který pokrývá správní úsek svěřený zákonem ministerstvu. Takovou složkou byl např. Úřad pro zpřístupňování dokumentů podle § 6 odst. 1 písm. a) zákona o zpřístupnění svazků vzniklých činností bývalé Státní bezpečnosti č. 140/1996 Sb.33 Názvy mnoha jiných vnitřních jednotek a úseků svádí k pochybnostem o jejich úřední povaze, ač lze odvodit, k čemu byly zřízeny, jako např. Vojenský vlečkový úřad.34 Označování těchto součástí úřady, aniž by ve skutečnosti působily jako správní orgány rozhodující o právech a povinnostech či plnící úkoly stanovené zvláštním zákonem, je zavádějící a pro transparentní uspořádání organizační struktury nevhodné. Za typické správní úřady v působnosti ministerstva lze považovat např. újezdní úřady plnící státní správu na území vojenských újezdů Boletice, Brdy, Březina, Hradiště a Libavá (§ 35 zákona č. 222/1999 Sb., podrobněji Podle RMO č. 27/2006 - Zabezpečení zahraničních pracovišť MO a zaměstnanců, kteří jsou na tato pracoviště zařazeni je zahraniční pracoviště organizačním celkem rezortu MO dislokovaným v zahraničí a podřízeným služebnímu orgánu stanovenému ministrem. RMO č. 10/2010 vyjmenovává zahraniční pracoviště Brusel, Mons, Norfolk, Tampa a Kábul jako podřízené subjekty, které řídí ministerstvo, a svěřuje je do přímé podřízenosti náčelníka GŠ AČR. 33 Působil od 20. března 2002 do 1. února 2008 (viz novela zákona č. 107/2002 Sb.), kdy nabyly odložené účinnosti některé části zákona č. 181/2007 Sb., o Ústavu pro studium totalitních režimů a o Archivu bezpečnostních složek. 34 Dále kupř. Hlavní finanční úřad, Vojenský úřad majetkových předpisů, Úřad kontroly hospodaření s majetkem, Úřad finanční správy Armády ČR, Úřad provozu a služeb, Úřad pro kontrolu odzbrojení, Národní úřad pro vyzbrojování, Regionální úřad vojenské dopravy, Úřad dohledu nad akvizicemi apod. Do přijetí novely č. 147/2010 Sb. měnící také § 3 odst. 6 zákona č. 219/1999 Sb. byl matoucí též vojenský orgán pro právní zastupování zřízený ministerstvem k jednání před soudy za stát, pojmenovaný Vojenský úřad pro právní zastupování. Nešlo však o zákonnou konstituci, ale o legislativní ohlas faktického stavu nastoleného v RMO č. 22/1992 - Vytvoření vojenských úřadů pro právní zastupování (vznikly v Praze a Bratislavě v podřízenosti náčelníka správy právní služby FMO namísto dřívějších Vojenských oddělení pro zástupčí činnost). 32

30

RMO č. 24/2002 - Činnost ve vojenských újezdech a stejnojmenný NVMO č. 15/2010), krajská vojenská velitelství jako vojenské správní úřady podle branného zákona č. 585/2004 Sb. (nástupci územních vojenských správ), Vojenský lesní úřad vykonávající podle § 47 odst. 2 lesního zákona č. 289/1995 Sb. státní správu ve vojenských lesích ministerstva a Úřad pro obrannou standardizaci, katalogizaci a státní ověřování jakosti podle zákona č. 309/2000 Sb. Svébytné postavení správních úřadů mají při rozhodování o subjektivních právech a povinnostech také přezkumné komise u vojenských nemocnic, posuzující vojáky v činné službě a v záloze, a přezkumná letecká komise u Ústavu leteckého zdravotnictví, posuzující vojenský letecký personál. O právech a povinnostech (studentů a žáků) též rozhodují prvky vojenské vzdělávací soustavy, tj. Univerzita obrany v Brně jako jediná státní vojenská vysoká škola a Vojenská střední škola a Vyšší odborná škola MO v Moravské Třebové.

1.5. Subjekty strategicky a veřejně prospěšné Atribut soběstačnosti ozbrojených sil posilují subjekty založené nebo zřízené ministerstvem, které obstarávají činnosti k uspokojování celospolečenských, strategických či veřejně prospěšných potřeb, leč mnohdy překračují předepsané úkoly ozbrojených sil. Právní formy těchto subjektů byly velice nestálé: tatáž věcná působnost střídala podoby rozpočtové a příspěvkové organizace i státního podniku (v úvahu připadá i veřejná výzkumná instituce).35 Teoreticky by takové subjekty spadaly do kategorie veřejných podniků nebo veřejných ústavů, podle toho, zdali je jejich činnost primárně zaměřena podnikatelsky na dosahování zisku anebo nevýdělečně na poskytování veřejně prospěšných služeb. Srov. příznačnou glosu: „dalším svědectvím o tom, jak v našem zákonodárství pravice neví, co dělá levice, jsou rozpočtové a příspěvkové organizace podle § 32 a 33 zákona č. 576/1990 Sb.“ Knapp, V. a kol.: Tvorba práva a její současné problémy. Linde, Praha 1998, s. 385 - 386. 35

31

Jde-li o příspěvkové organizace nebo státní podniky, nemají vlastní majetek, pouze příslušnost hospodařit s majetkem státu a v jeho prospěch ho nabývat, tudíž lze výstižněji hovořit spíše o fiktivních veřejných právnických osobách. Žádná organizace ani podnik nebyly zřízeny přímo zákonem, ale rozhodnutími ministerstva jako zřizovatele (zakladatele),36 která často připomínala improvizační a přechodná transformační opatření.37 Historie a vývoj jednotlivých subjektů přiznává trend postupného vydělování, privatizace a útlumu hospodářských a společenských aktivit ve státním aparátu, který si ale přidržuje řídící autoritu a majetkovou podstatu.38 Činné

příspěvkové

organizace

garantují

zdravotní

péči

(např.

Ústřední vojenská nemocnice Praha a Ústav leteckého zdravotnictví Praha), sociální služby (Vojenská lázeňská a rekreační zařízení) a podporu sportu (CASRI - Vědecké a servisní pracoviště tělesné výchovy a sportu).39 Redukci státních podniků ilustruje RMO č. 71/1990 - Upřesnění struktury hospodářského řízení a charakteru státních podniků v působnosti FMO uznávající 31 státních podniků (včetně slovenských) k uspokojování veřejně prospěšných zájmů.40 RMO č. 25/1993 - Vyhlášení výběrového řízení oslovoval ještě 16 státních podniků v ČR. Nyní jsou aktivní jen tři: LOM

Např. na základě zákona č. 563/1990 Sb., o rozpočtových pravidlech federace, č. 576/1990 Sb., o pravidlech hospodaření s rozpočtovými prostředky ČR a obcí v ČR. 37 Ukázkou »stěhování« právních forem je Československý armádní film, pokračovatel tradice vojenské kinematografie započaté již za 1. sv. války v místech působení čs. legionářů. V r. 1945 byl založen Vojenský filmový a fotografický ústav, od r. 1951 přejmenovaný na Československý armádní film jako součást armády. V r. 1989 vznikl jako státní podnik, od r. 1992 se transformoval do příspěvkové organizace (viz RMO č. 2/1992 - Zřízení příspěvkové organizace v působnosti FMO) přejmenované po rozdělení ČSFR na Český armádní film. Usnesením č. 152 z 23. března 1994 vláda rozhodla o její privatizaci. Koncem r. 1999 ji zrušil RMO č. 36/1999 - Zrušení příspěvkové organizace s tím, že zbytkovou organizaci - práva a závazky včetně 3 zaměstnanců - v únoru 2000 převzala Agentura vojenských informací a služeb, vnitřní jednotka ministerstva, která však pod tímto názvem již také neexistuje. K historii a úloze pozoruhodné kapitoly v dějinách československého poválečného filmu viz Šmidrkal, V.: Armáda a stříbrné plátno. Československý armádní film 1951-1999. ISBN: 978-80-206-1022-5. Naše Vojsko, Praha 2009. 38 K tomu např. Pernica, B.: Problém privatizace vojenských činností a veřejného podnikání v odvětví obrany. Vojenské rozhledy č. 2/2006, s. 32 - 39. 39 Předměty činnosti bývaly rozmanité, viz RMO č. 63/1993 - Zrušení příspěvkové organizace Vojenský projektový ústav. 40 Např. Vojenské stavby Praha, Vydavatelství MAGNET-PRESS Praha, Naše vojsko tiskárna Praha, Vojenský kartografický ústav Harmanec a dále takřka 20 vojenských opravárenských podniků po celém území ČSFR s různou specializací. 36

32

Praha, VOP-CZ,41 do jehož struktury převážně vplynula někdejší vědeckovýzkumná základna armády,42 a Vojenské lesy a statky ČR.

1.6. Okruhy správních činností v ozbrojených silách Příčinou značné obsahové diverzifikace vnitřních předpisů a dalších řídících aktů je široký rejstřík administrativních činností, kterými se resort obrany zabývá a jimiž de facto i de iure zasahuje do působnosti jiných správních odvětví. Jsou-li takové speciality vymíněny zvláštním režimem (výjimkou ze zákona), umocňuje to dojem, že se plnohodnotné zajišťování obrany43 bez napohled odtažitých aktivit snad neobejde. Vojenské kompetenční i institucionální paralely s civilním sektorem evokují jakousi »nezávislost a soběstačnost« vojenství na obecné správě a její právní úpravě. Příznačným vodítkem k identifikaci různých správních agend v resortu MO jsou vojenské předpisy roztříděné dle jádra řešené problematiky, jejichž zkratky věrně ilustrují profesní mnohost vojenského prostředí: Adm (administrativní), Aut (automobilní), CO (civilní ochrana), Děl (raketové vojsko a dělostřelectvo), Dopl (doplňovací), Dopr (dopravní), Fin (finanční), Chem (chemické), Int (intendanční - výstrojní), Let (letecké), Log (logistické), Mob (mobilizační), Oper (operační), Org (organizační), Pers (personální), PHM (pohonné hmoty), Práv (právní), Prov (proviantní), PVO (protivzdušná obrana), PVOV (protivzdušná obrana vojsk), RDV (raketové a dělostřelecké vyzbrojování), Spoj (spojovací), Stav (stavební a ubytovací), Šifr Na základě usnesení vlády č. 1159 ze 7. září 2010 s ním splynul Vojenský opravárenský podnik 025 Nový Jičín, předtím např. Vojenský opravárenský podnik 042 Olomouc (usnesení vlády č. 1374 z 19. prosince 2001). 42 Přerod vojenských technických ústavů byl ukázkově chaotický: Vojenský technický ústav výzbroje a munice Slavičín vznikl jako příspěvková organizace dle RMO č. 65/1993, který zrušil Pracoviště výzkumu a vývoje výzbroje - součást rozpočtové organizace Vojenský technický ústav 010 Vyškov. Tu spolu s Vojenskými technickými ústavy 060 Praha, 030 Praha a 070 Brno zrušil RMO č. 14/1994 a návazně zřídil příspěvkové organizace Vojenský technický ústav pozemního vojska Vyškov, Vojenský technický ústav ochrany Brno, Vojenský technický ústav letectva a protivzdušné obrany Praha a Vojenský technický ústav elektroniky Praha. Zatímco první tři jsou divizemi VOP-CZ, čtvrtý je odštěpným závodem státního podniku LOM Praha, s nímž zkraje r. 2004 splynul státní podnik Letecké opravny Kbely. Vojenský technický ústav elektroniky se jako Agentura rozvoje informatiky stal opět rozpočtovou součástí ministerstva. 43 A také bezpečnosti, poněvadž výjimky bývají přiznány nejen ozbrojeným silám a zpravodajským službám, ale i různým (ozbrojeným) bezpečnostním sborům. 41

33

(šifrovací), Škol (školství a věda), Tank (tankové), Těl (tělovýchovné), Topo (topografické), Týl (týlové), Vet (veterinární), Vševojsk (vševojskové), Výs (výsadkové), Zdrav (zdravotnické), Zprav (zpravodajské), Žel (železniční), Žen (ženijní). Výčet správních činností např. v oblastech vojenského školství, zdravotnictví, sociálního zabezpečení, dopravy je nutno chápat orientačně a v historickém kontextu (např. vojenská justice, Generální inspektor ozbrojených sil jako vojenský ombudsman apod.), ne jako aktuálně platný přehled agend, na nichž ozbrojené síly kvalifikovaně participují nebo si je zcela přisvojují.44 Pro ilustraci lze odkázat na článek autora publikovaný k této tématice45 a názorně uvést prolínání resortů vnitra a obrany, které má hluboké kořeny46 a mnoho poloh: např. nynější vojenské záchranné útvary, atypické prvky Armády ČR, jejichž zamýšlené předání ministerstvu vnitra bylo přehodnoceno po povodních v r. 2002, jsou pozůstatkem obousměrných přesunů úseku civilní obrany (ochrany).47 Z dalších markantních přesahů kompetence lze namátkou uvést, že policejní ochranu ozbrojených sil plní příslušníci Vojenské policie (vojáci-policisté); technickou způsobilost vojenských zbraní a munice schvaluje ministerstvo a vede veřejně nepřístupný vojenský centrální registr zbraní a munice; správa vojenských újezdů - státního území, kde je popřena územní samospráva - náleží újezdním úřadům v rozsahu působnosti obecních Leckteré vojenské vymoženosti dokonce samy podnítily a vyslaly impuls k užitečnému zcivilnění: kupř. historickým předobrazem civilního dopravního letectví je nákladní letectví vojenské, strategický management čerpá z historických principů vojenského velení a řízení, všední internet jako komunikační prostředek vyvinula americká armáda apod. Srov. též reflexi zákona č. 594/2004 Sb., jímž se provádí režim Evropských společenství pro kontrolu vývozu zboží a technologií dvojího užití. 45 Nový, D.: Prolínání vojenských a civilních působností v právní perspektivě. Správní právo č. 7/2011, s. 431 - 448 46 Typický meziresortní průnik dříve demonstrovala vojska ministerstva vnitra jako součást ozbrojených sil; koncentrát policejních a vojenských pravomocí v jedné úřední osobě představovali např. příslušníci Pohraniční stráže, kteří měli stejná práva a povinnosti jako vojáci, a při výkonu pravomoci též postavení příslušníků Sboru národní bezpečnosti; vojenská kontrarozvědka se doplňovala prioritně vojáky z povolání, kteří byli kmenovými příslušníky ministerstva vnitra; v letech 1952 - 1990 nepatřila Hradní stráž do armády, ale pod ministerstvo vnitra, apod. 47 Viz protichůdně RMNO č. 017/1975 - Převedení Civilní obrany ČSSR z federálního ministerstva vnitra k ministerstvu národní obrany a RMO č. 44/2000 - Převod výkonu státní správy ve věcech civilní ochrany z působnosti Ministerstva obrany do působnosti Ministerstva vnitra. 44

34

a jiných správních úřadů; obecné přestupky vojáků v činné službě jako kázeňské přestupky projednávají jejich nadřízení (služební orgány) apod.

Shrnutí kapitoly: Soustava ozbrojených sil včetně jejich administrativního okolí je komplikovaná, lze ji zkoumat právně, vojensky i hospodářsky. Zkreslujícím faktorem je, že ozbrojené síly jsou z hlediska organizace a způsobů řízení odlišně vymezeny v právních organizačně-kompetenčních normách a odlišně v rovině interní. Tak podle zákona ozbrojené síly tvoří Armáda ČR a dále Vojenská kancelář prezidenta republiky a Hradní stráž; tyto dvě složky jsou ovšem podružné vedle Vojenské policie a Vojenského zpravodajství, které podle vládou schválené vojenské strategie naplňují významové pole ozbrojených sil a jako takové i plní úkoly ozbrojených sil např. v zahraničí. Přehlednější organizaci ozbrojených sil by zaručilo jejich podřízení jedné organizační složce státu (jedné rozpočtové kapitole), nikoliv současné nejasné rozdělení mezi organizační složky státu kancelář prezidenta republiky a ministerstvo obrany, které je těžištěm řídících kompetencí. Monokratickou řídící pravomoc vůči ozbrojeným silám totiž vykonává ministr oprávněný delegovat pravomoc na podřízené osoby. Pravomoci prezidenta republiky jako vrchního velitele ozbrojených sil jsou vázány na kontrasignaci vlády. Ozbrojené síly a ministerstvo jsou v souvislosti s plněním hlavních úkolů zaneprázdněny také správními činnostmi běžnými v civilním sektoru. Vznikají tak speciální kompetenční paralely, které vyžadují nejen adekvátní materiálně-technické zázemí a odborný personální aparát, ale také zvláštním poměrům odpovídající úpravu obsaženou také ve vnitřních předpisech a řídících aktech. Tato interní regulace však musí mít nezpochybnitelný právní základ v obecně závazných organizačně-kompetenčních normách. Předpokla-

35

dem její účinnosti je také přehledná organizace, v níž má působit, a matice řídících vztahů, které má realizovat. Jak vyplývá z této i z navazující kapitoly, atributy přehledné organizace a transparentního řízení současné ozbrojené síly a řídící ministerstvo nesplňují.

36

Kapitola 2. Vnitřní organizace a vztahy řízení V rámci ozbrojených sil, resp. v rámci tzv. resortu Ministerstva obrany vznikají poměrně komplikované a dynamické vztahy správního práva organizačního. Stabilita organizace a transparentnost řídících vztahů by měla vycházet z jednoznačně formulovaných a vhodně aplikovaných organizačně-kompetenčních právních norem jako právního základu činnosti v tomto specifickém správním odvětví. Obecné právní normy však musí dále konkretizovat a detailněji rozpracovat pokud možno stabilní, avšak v každém případě transparentní systém vnitřních (organizačních) řídících aktů. Právním organizačně-kompetenčním normám ovšem konkurují vesměs neprávní, procesně-manažerské přístupy, usilující o masivní implementaci efektivních metod plánování a řízení do vojenského prostředí.1 Tomu koresponduje i tzv. procesní model MO, který bez přímé vazby na organizačně-kompetenční právní normy i vnitřní řídící akty popisuje modely strategií, cílů a rizik, organizačních struktur, informační podpory, norem a znalostí a modely procesů, v nichž vymezuje průřezové oblasti řízení ozbrojených sil, tj. oblasti velení a řízení, výstavby a plánování, přípravy a rozvoje druhů vojsk, použití nasazených ozbrojených sil, vojskového průzkumu a elektronického boje, policejního a zpravodajského zabezpečení, personalistiky a vzdělávání, vyzbrojování, výzkumu a vývoje, nemovité infrastruktury, logistiky

a

zdravotnictví,

komunikačního

a

informačního

zabezpečení

a ochrany utajovaných informací. „Konečně mizí názory, že výuka managementu je zbytečná, protože velitel velí, a to podle řádů a předpisů, což mu k jeho činnosti stačí.“ Stodůlka, V. - Mašlej, M.: Teorie a praxe managementu ve vojenském prostředí. Vojenské rozhledy č. 3/2008, s. 20. Stodůlka, V. - Mašlej, M.: Nové trendy managementu 21. století a perspektiva přípravy vojenského manažera. Vojenské rozhledy č. 2/2007, s. 170 - 175; srov. příspěvky v ekonomickém čísle Vojenských rozhledů č. 3/2006 (Aktuální úkoly teorie a praxe ekonomického řízení v prostředí obrany), příp. ve sbornících z konferencí Ekonomické aspekty procesů v ozbrojených silách (Univerzita obrany Brno, 2008) a Manažerská ekonomika a manažerské účetnictví v armádách NATO (Univerzita obrany Brno, 2009). 1

37

2.1. Správní a vojenská organizace ministerstva Naplňování procesů (činností) v průřezových oblastech se odehrává v organizačních strukturách ministerstva, jehož součástí jakožto organizační složky státu je Armáda ČR a také Vojenská policie a Vojenské zpravodajství. Vnitřní organizace ministerstva i jiných správních úřadů bývá v praxi popsána organizačním řádem, přestože jeho zpracování a publikaci žádná právní norma neukládá. Ze zatím neúčinného služebního zákona č. 218/2002 Sb. lze podle určení řídících stupňů nepřímo dovodit, jak by vnitřní struktura ministerstva měla vypadat. Podle důvodové zprávy se „navrhuje vymezit jednotlivé stupně řízení vedoucích státních zaměstnanců představených, což je velmi podstatné pro stanovení účelných organizačních a řídících struktur správních úřadů a pro systemizaci.“ Služební místa představených se označují vedoucí oddělení a jeho zástupce, vedoucí zastupitelského úřadu, ředitel odboru a jeho zástupce, ředitel sekce a jeho zástupce, státní tajemník a jeho zástupce a vedoucí služebního úřadu a jeho zástupce (§ 9 odst. 3). Ač jsou ustanovení o řediteli sekce, státním tajemníkovi a jejich zástupcích již účinná, do praxe vešla zčásti: existují jen služební místa ředitele sekce a jeho zástupce. Ministerstvo svoji působnost a uspořádání popisuje hned několika vnitřními dokumenty (předpisy), které se liší formou a překrývají obsahem. Podrobnou strukturu a působnost jednotlivých organizačních celků podává Organizační řád Ministerstva obrany jako základní vnitřní organizační předpis ministerstva schvalovaný ministrem. Vychází ze zákona č. 2/1969 Sb., je závazný pro všechny vojáky z povolání a občanské zaměstnance a upravuje organizační členění ministerstva, rozsah odpovědností a oprávnění vedoucích zaměstnanců, včetně pravomocí a odpovědnosti náměstků ministra a náčelníka GŠ AČR, působnost organizačních útvarů a jejich vzájemné vztahy, zásady řízení a organizaci činnosti ministerstva.

38

Strukturu ministerstva podle něj tvoří jednotlivé organizační útvary, jimiž se rozumí sekce, samostatný odbor a organizační útvary ministerstva jim na roveň postavené. Dalšími organizačními prvky jsou oddělení, příp. v jejich rámci referáty. Kromě toho organizační řád v části Úřady a zařízení rozlišuje další součásti podřízené buďto ministerstvu nebo Generálnímu štábu AČR, které však nejsou vždy (ani nemohou být) považovány za integrální části ministerstva. Souběžně s organizačním řádem platí rozkaz ministra obrany (RMO) č. 10/2010 - Organizační struktura MO a podřízenost subjektů, které řídí MO, který zrušil předchozí RMO č. 23/2007.2 Kromě toho, že stejně jako organizační řád řeší podřízenost subjektů řízených ministerstvem, avšak nepatřících mezi jeho organizační celky, rozlišuje na ministerstvu a operačních velitelstvích Armády ČR podřízenost prvního, druhého a třetího stupně. Podle třetího organizačního dokumentu, RMO č. 7/2010 - Zásady výstavby a systemizace organizačních celků rezortu MO, tvoří strukturu ministerstva, Armády ČR, Vojenského zpravodajství a Vojenské policie vojenské útvary, vojenská zařízení a vojenské záchranné útvary Armády ČR, organizační útvary Vojenského zpravodajství a Vojenské policie, ministerstva a subjekty jemu přímo podřízené kromě organizačních složek státu a právnických osob, které ministerstvo zřídilo nebo založilo. Organizační celky se vytvářejí tak, aby ministerstvo účinně a hospodárně zajišťovalo úkoly vyplývající z právních předpisů, členství ČR v EU, NATO a ostatních integrovaných seskupeních a mezinárodních organizacích. Grafické znázornění struktury organizačních celků musí jednoznačně a nezaměnitelně vyjadřovat stupeň řízení a vztahy nadřízenosti a podřízenosti podle stanovených kompetencí.3 A ten zase stejnojmenný RMO č. 30/2005, který byl do zrušení měněn a doplňován RMO č. 10/2006, RMO č. 16/2006, RMO č. 30/2006, RMO č. 46/2006, RMO č. 7/2007, RMO č. 12/2007 a RMO č. 15/2007. Počet těchto doplňků odrážejících organizační strukturální změny zhruba odpovídal počtu změnových doplňků organizačního řádu. 3 Pozoruhodná je např. funkční identifikace náměstků ministra: ke zkratce NMO se zpravidla připojovaly přídomky, např. NMO-V (pro vyzbrojování), NMO-P (pro personalistiku), NMO-O (pro obrannou politiku), NMO-Z (pro zahraničí). Nejpestřejší genezi měl NMO-F (pro finanční řízení), pak NMO-E (pro ekonomiku), příp. 1. NMO (první náměstek). 2

39

Konečně lze zmínit Pracovní řád (2008), pro jehož účely tvoří organizační složku státu ministerstvo, útvary a zařízení Armády ČR, Vojenské policie a Vojenského zpravodajství se samostatnými tabulkami počtů, Úřad pro obrannou standardizaci, katalogizaci a státní ověřování jakosti, vojenské školy, zařízení a úřady v přímé podřízenosti ministerstva a jim dále podřízené organizační celky, mají-li samostatnou tabulku počtů. Formální uspořádání ministerstva jako organizační složky státu se terminologicky rozchází s vojenskou výstavbou (organizací) Armády ČR, resp. celých ozbrojených sil. Zatímco členění na vojenské útvary a zařízení (u Armády ČR též záchranné útvary) artikuluje zákon, vojenský obraz uspořádání ozbrojených sil leží v interní sféře. Základní řád ozbrojených sil ČR (Zákl-1) jako vnitřní předpis schvalovaný prezidentem vykládá pojem útvar soustavou jiných, zákonu takřka neznámých pojmů jako jednotka (družstvo, osádka, obsluha, četa, roj, skupina, rota, baterie), útvar (prapor, oddíl, pluk, letka, středisko), svazek (divize, brigáda, základna, sektor, Hradní stráž), svaz (Velitelství pozemních sil, Velitelství vzdušných sil) nebo zařízení ozbrojených sil. Zákl-1 zavádí pojem posádka, kterou tvoří vojenské útvary rozmístěné trvale nebo dočasně na území jedné nebo několika blízkých obcí a zpravidla se zřizuje v místě trvalé nebo dočasné dislokace svazu, svazku, útvaru, samostatné jednotky, vojenské školy, ústavu nebo zařízení. Velitelství posádky je buď posádkové velitelství nebo velitelství tábora (základny). Pokud jde o číselné kódy vojenských útvarů a zařízení, mají univerzální, odvozené identifikační použití pro celý resort obrany (tj. pro organizační celky ministerstva), např. za účelem strukturování nákladových středisek v rozpočtové skladbě nebo jednotek spisové a archivní služby Namátkou, pro představu krycích čísel: Vojenská kancelář prezidenta republiky (VÚ 1245), Hradní stráž (VÚ 8595), újezdní úřad vojenského újezdu Brdy (VZ 1505), Univerzita obrany (VZ 2994), velitelství Vojenské policie Stará Boleslav (VÚ 2664), Vojenský geografický a hydrometeorologický úřad (VZ

40

1902), 2. kontingent AČR ISAF PRT LOGAR (VÚ 2418), Úřad pro obrannou standardizaci, katalogizaci a státní ověřování jakosti (VZ 1419), sekce logistiky MO (MO 3042), Inspekce ministra obrany (MO 1216). Způsob číslování bývá proměnlivý a obtížně zdůvodnitelný vůči zákonnému obsahu pojmů vojenský útvar a vojenské zařízení.4 Vojenskou druhovou skladbu ozbrojených sil čili tzv. druhy vojsk lze odvodit z personální skladby ozbrojených sil, resp. příslušnosti vojenských osob k vojenským složkám. Rozhodující je barva vojenského stejnokroje dle vyhlášky č. 387/2010 Sb.: vojáci pozemních sil mají ustrojení zelené a béžové, vojáci vzdušných sil, vojenské kanceláře a Hradní stráže modré a bleděmodré, příp. šedé, a žáci středních vojenských škol zelené.5 K vojenskému stejnokroji se nosí baret v barvě podle druhu vojska, tj. vojáci mírových sil OSN mají světlomodrý, příslušníci Vojenské policie černý, vojáci vzdušných sil tmavomodrý, vojáci speciálních sil, výsadkových útvarů a jednotek červený, vojáci průzkumných jednotek tmavozelený, vojáci pozemních sil světlozelený, vojáci logistických útvarů šedý a příslušníci záchranných útvarů oranžový. Různé stejnokrojové doplňky mohou vyjadřovat příslušnost k druhu vojsk i k určitému útvaru či zařízení, neslouží-li jen ke zvýraznění vojenského stejnokroje.6

2.2. Personál ozbrojených sil a ministerstva Různorodost řídících vztahů v ozbrojených silách umocňují samotné vztahy jejich příslušníků. Podle čl. 42 Zákl-1 mohou být vojáci navzájem nadřízenými nebo podřízenými podle služebního zařazení (jako nadří-

Např. Územní vojenská správa Kladno (vojenský správní úřad podle branného zákona č. 218/1999 Sb.) byla do konce r. 2002 vojenský útvar 2664, kdežto po novele zákona se stala vojenským zařízením 2799. 5 Všechny skupiny též mají alternativně stejnokroje v zeleném nebo béžovém potisku. 6 Rozlišovací znaky, odznaky, domovenky, podbradníky, lemovky, lampasy, výšivky, stejnokrojové knoflíky, jmenovky, šňůry, šátky, rukávové znaky a pásky. 4

41

zený a podřízený) či vojenské hodnosti (jako vyšší a nižší).7 Plní-li společně úkoly vojáci navzájem nepodřízení, a nestanovil-li velitel jejich služební vztah, stává se nadřízeným ten s vyšší funkcí, při stejných funkcích hodností vyšší a při stejných hodnostech služebně starší.8 Klasifikaci personálu v ozbrojených silách, ministerstvu a součástech resortu obrany kromě toho ovlivňuje dualita řízení dvou hlavních profesních skupin. Uspořádaný soubor služebních i pracovních systemizovaných míst tvoří tabulky počtů, které kromě početních a materiálních stavů vyjadřují mikrostruktury systemizovaných míst u organizačních celků resortu MO a jejich řazení podle vykonávaných činností. Podle § 3 odst. 3 zákona č. 219/1999 Sb. ozbrojené síly tvoří vojáci v činné službě, jejichž služebněprávní vztahy se řídí zákonem č. 221/1999 Sb. (vojáci z povolání), příp. č. 220/1999 Sb. (ostatní vojáci v činné službě). Služební poměr vojáka z povolání se podle § 5 zákona č. 221/1999 Sb. zakládá rozhodnutím služebního orgánu o povolání občana do služebního poměru. Výběr uchazeče začíná doručením jeho písemné žádosti, povolání je tedy podmíněno předchozí shodou mezi uchazečem a služebním orgánem. Podle § 3 odst. 7 zákona se jako civilní personál v ozbrojených silách zaměstnávají občanští zaměstnanci (působí hlavně v ministerstvu, kam bývají zařazeni i vojáci z povolání), jejichž pracovněprávní vztahy se při neúčinnosti služebního zákona č. 218/2002 Sb. řídí zákoníkem práce č. 262/2006 Sb. Pracovní poměr občanského zaměstnance se zakládá písemnou pracovní smlouvou, kterou za ministerstvo jménem ČR uzavírá vedoucí zaměstnanec, tzv. statutární orgán.

Vojáci hodností vyšší jsou povinni vyžadovat, aby vojáci hodností nižší dodržovali vojenskou kázeň, veřejný pořádek, byli řádně ustrojeni, upraveni a zachovávali pravidla vojenské zdvořilosti a vzdávání pocty. Vojáci hodností nižší musí požadavky plnit (čl. 47 Zákl-1). Čl. 46 Zákl-1 vymezuje šest kategorií vojáků vzájemně vyšších a nižších. 8 Výjimečně se stává hodností vyšší nadřízeným na vlastní odpovědnost, zejména vyžaduje-li to nezbytně zájem služby a kázně, je-li třeba okamžitě zabránit protiprávnímu jednání nebo vznikla-li nepředvídatelně potřeba jednotného velení v závažných situacích ohrožujících životy, zdraví, majetkové hodnoty nebo životní prostředí. Ujme-li se velení hodnostně vyšší, musí to neprodleně hlásit svému nejbližšímu nadřízenému (čl. 48 - 49 Zákl-1). 7

42

Vlivem zcivilňování řídících struktur ministerstva se vojáci ocitli také v podřízenosti civilních osob (postavení prezidenta - civilisty je tradicí, avšak ministr byl do r. 1990 vojákem v činné službě), čímž se vedoucí zaměstnanci stali služebními orgány. Podle § 2 odst. 5 zákona č. 219/1999 Sb. jsou služebními orgány v ozbrojených silách prezident (nadřízený všem vojákům), ministr (nadřízený vojákům Armády ČR, Vojenské policie a Vojenského zpravodajství) a v rozsahu rozkazu prezidenta a ministra velitelé, náčelníci a jiní vedoucí pracovníci, kteří by kromě poměrů vojáků z povolání podle zákona č. 221/1999 Sb. (§ 2 odst. 2) případně rozhodovali i v právních vztazích ze zákona č. 220/1999 Sb. (§ 2 odst. 1). Naopak má-li voják jako služební orgán v podřízenosti občanské zaměstnance, stává se vedoucím zaměstnancem, který podle § 11 odst. 4 zákoníku práce jménem zaměstnavatele stanovuje a ukládá podřízeným pracovní úkoly, organizuje, řídí a kontroluje jejich práci a dává jim k tomu účelu závazné pokyny. Důvodová zpráva k zákonu č. 218/2002 Sb. praví, že vedoucími státními zaměstnanci, představenými, mohou být rovněž fyzické osoby ve služebním poměru, např. podle zákona č. 221/1999 Sb. Prototypem nadřízeného a služebního orgánu v ozbrojených silách je velitel, což podle Zákl-1 platí i pro nadřízené, kterým podle organizačních struktur přísluší jiný název (náčelník, správce, vedoucí). Velitel je služebně zařazen k velení jednotce, útvaru, svazku, svazu nebo zařízení ozbrojených sil. Morálními kvalitami a jednáním musí jít svým podřízeným příkladem, musí být vychovatelem a spravedlivě hodnotit jejich práci. Podstatnými znaky velitele jsou nedělitelná pravomoc, odpovědnost a iniciativa.

2.3. Vztahy přímého a odborného řízení V ozbrojených silách se uplatňují vztahy nadřízenosti a podřízenosti (§ 3 odst. 4 zákona č. 219/1999 Sb.), tudíž všichni nadřízení s výjim-

43

kou prezidenta jako vrchního velitele jsou na hierarchických řídících stupních podřízeni výše postaveným nadřízeným. Model nadřízenosti a podřízenosti se promítá i do ministerstva, kde se však podle organizačního řádu uplatňují jednak vertikální vztahy přímého řízení (vedoucí funkcionáři působí s přímou a nedílnou odpovědností vůči přímo podřízeným organizačním útvarům), a také horizontální vztahy odborného řízení (vedoucí funkcionáři působí k zajištění odborné úrovně plnění úkolů organizačními útvary, vůči nimž nemají přímou velitelskou pravomoc a odpovědnost). Linie odborného řízení je na přímé linii řízení nezávislá a každý vedoucí zaměstnanec musí ctít odbornou nadřízenost v dané věci. Podřízenost tedy není jednolitá: vertikální přímé vztahy jsou protínány a oslabovány horizontálními vztahy odborného řízení. Kompetenci usměrňovat nějakou činnost s plošnou platností pro celý resort MO propůjčují především předpisy právní (např. zákon č. 309/2000 Sb. upravující obrannou standardizaci, katalogizaci a státní ověřování jakosti a stanovující působnost Úřadu) , ale i vnitřní řídící akty, zejména organizační řád a pověřovací úkony ministra podle § 7 odst. 2 zákona č. 219/2000 Sb., které by měly ctít organizačním řádem předpokládanou vztahovou vertikálu i horizontálu. V linii přímého řízení jsou v organizačních útvarech ministerstva hierarchické stupně ministr - náměstek ministra, resp. náčelník GŠ AČR - ředitel sekce - ředitel odboru - vedoucí oddělení - vedoucí referátu. RMO č. 10/2010 rozlišuje: 1. podřízenost prvního stupně ministrovi, do které spadají náměstci, náčelník GŠ AČR a ti, u nichž to přikazuje zákon (např. ředitel Vojenského zpravodajství a náčelník Vojenské policie); 2. podřízenost druhého stupně všem náměstkům a funkcionářům přímo podřízeným ministrovi (náčelníkovi GŠ AČR jsou podřízeni např. velitelé Společných sil a Sil podpory, hlavní kaplan a praporčík Armády ČR);

44

3. podřízenost třetího stupně se týká ředitelů sekcí, funkcionářů jim naroveň postavených a ředitelů odborů se samostatným postavením.

2.4. Ministr - monokratický vedoucí a služební orgán Působnost a pravomoc ministerstva, jakož i celé organizační složky státu, se odvíjí od osoby ministra – vedoucího zaměstnance, služebního orgánu a vedoucího organizační složky státu. Ministr je monokratickým orgánem, avšak v rozvětveném, kompetenčně a organizačně asymetrickém aparátu čítajícím řádově tisíce osob zaměstnaných výkonem rozmanitých správních činností nelze očekávat, že by veškeré řídící a rozhodovací úkony (personální, majetkoprávní, správní, politické) činil osobně a sám. Ministr naopak díky mohutné delegaci kompetence na podřízené řídící stupně sám rozhoduje sporadicky, a to tehdy ukládá-li mu to výslovně zákon nebo přisvojilli si pravomoc ministerstva. I v takových případech se však opírá o kolektivní posouzení různých záležitostí různými poradními orgány zřizovanými buď povinně ze zákona (např. RMO č. 53/2008 - Zřízení rozkladové komise ministryně obrany)9 či podle uvážení (koordinační rady, komise a pracovní skupiny).10 Může být sporné, které úkony a rozhodnutí smí a musí činit výlučně ministr a které a jak může podle zákona č. 219/2000 Sb., příp. podle zákonů č. 221/1999 Sb. a č. 220/1999 Sb. přenést na podřízené organizační útvary Před novelou č. 147/2010 Sb. zákona č. 219/1999 Sb. měla zjišťování příčin leteckých nehod provádět odborná komise určená ministrem - viz RMO č. 9/2004 - Odborné zjišťování příčin leteckých nehod vojenských letadel. 10 Jejich trvalý či dočasný statut se odvíjí od řešeného problému. Ze zrušených srov. např. RMO č. 34/1993 - Zřízení komise a skupiny pro rehabilitaci občanů zařazených do vojenských táborů nucených prací, RMO č. 61/1993 - Zřízení Rady pro plánování a řízení zdrojů rezortu MO, RMO č. 14/1996 - Zřízení zvláštní komise pro mimoodvolací řízení, RMO č. 21/1996 - Zřízení koordinační komise pro přípravu ke vstupu do struktur Severoatlantické aliance, RMO č. 26/1996 - Zřízení Koordinační komise pro zavádění identifikačního systému "vlastní-cizí" (IFF) v Armádě ČR, RMO č. 33/2000 - Zřízení Koordinační komise pro začlenění vzdušných sil do vojenských struktur Organizace Severoatlantické smlouvy, RMO č. 34/2001 - Rada pro posuzování závažných škod způsobených státu. Z těch působících kupř. RMO č. 6/2010 - Zřízení Rady pro kybernetickou obranu MO, RMO č. 41/2008 - Zřízení Personální rady, RMO č. 9/2006 - Zřízení Krizového štábu MO, RMO č. 47/2002 - Rada rezortu MO pro výzkum a vývoj, RMO č. 30/2001 - Rada pro ochranu ekonomických zájmů státu v okruhu působnosti MO, RMO č. 29/1999 - Zřízení Stálé dislokační komise MO v posádce Praha. 9

45

a fyzické osoby. Např. navzdory povinnosti ministerstva zabezpečovat nedotknutelnost vzdušného prostoru ČR podle § 16 odst. 2 písm. f) zákona č. 2/1969 Sb. žádný zákon nevyslovuje, kdo konkrétně je oprávněn vydat pokyn k použití síly proti vzdušnému ohrožení, třeba rozkaz k sestřelení nepřátelského letounu. Jen z legislativních souvislostí, např. z již neplatného zákona o posílení ochrany vzdušného prostoru ČR v době konání summitu NATO v Praze č. 482/2002 Sb. lze dovodit, že takovou osobou je ministr nebo jím pověřený zástupce. Dohady o výhradě osobního rozhodnutí ministra by neměly vyvstat, pokud to výslovně ukládá právní předpis (např. ministr jmenuje členy odborných zkušebních komisí pro udělení úředního oprávnění na základě § 14a odst. 2 zákona č. 200/1994 Sb., o zeměměřictví; ministr uděluje výjimku podle § 1 odst. 3 písm. a) zákona č. 255/1946 Sb., o příslušnících československé armády v zahraničí a o některých jiných účastnících národního boje za osvobození; ministr rozhoduje o zvýšení jednorázového mimořádného odškodnění pozůstalých podle § 125 odst. 2 zákona č. 221/1999 Sb.)11 nebo když je rozhodování podmíněno projednáním v širším plénu (např. stanovení organizační struktury Vojenské policie po projednání ve výboru Poslanecké sněmovny podle § 4 odst. 1 zákona č. 124/1992 Sb., o Vojenské policii; rozhodnutí o rozkladu na návrh nejméně pětičlenné rozkladové komise podle § 152 správního řádu č. 500/2004 Sb.). Patrně záleží na úvaze ministra, kdo má rozhodovat, svěřuje-li právní předpis kompetenci ministerstvu. Někdy jde o akty jednorázové (např. zřízení a zrušení vojenských škol podle § 8 odst. 3 školského zákona č. 561/2004 Sb.), jindy o činnost soustavnou (např. výkon správce kapitoly státního rozpočtu podle zákona č. 218/2000 Sb.). Jelikož ministr schvaluje 11

Např. dále jen ministr: - rozhoduje o složení hodnotící komise u veřejných zakázek nad 200 mil. Kč bez DPH (§ 74 odst. 5 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách);  uděluje souhlas Armádě ČR k zabezpečení služební dopravy i jiným osobám, plní-li úkoly ve prospěch ozbrojených sil nebo ve spolupráci s nimi (§ 22 odst. 2 zákona č. 219/1999 Sb.);  má podle příslušného nařízení vlády vydaného na základě § 14 zákona č. 219/1999 Sb. určit vojáky k plnění úkolů Policie ČR.

46

organizační řád a v něm předesílá, kdo a o čem rozhoduje zejména v oblastech obrany a bezpečnosti státu, majetkové a finanční, personální a sociální, kontrolní a správní a jaké dokumenty schvaluje, má prostor si vymínit, které rozhodování vztáhne výhradně na sebe (zřízení a zrušení vojenských škol) a které naopak přenese na podřízený řídící stupeň (funkce správce kapitoly). Otazníky o rozhodování by neměl vyvolávat zákonný výkon státní správy nikoliv ministerstvem, ale odborným orgánem v jeho podřízenosti, např. újezdním úřadem. Zde bezpochyby nenáleží ministrovi širší pravomoc, než mu přiznává zákon, tj. např. služebně zařazovat přednostu újezdního úřadu, ale jinak do úřední agendy nezasahovat. Jelikož však ministerstvo figuruje jako nadřízený, odvolací a odborně řídící orgán, nelze ministrovi, popř. jím pověřenému podřízenému upřít právo i povinnost metodicky usměrňovat předmětné správní činnosti a dozírat na jejich regulérnost. Bylo uvedeno, že úkolem ministra je stanovit vnitřní organizaci ministerstva a v této souvislosti také delegovat svoji monokratickou pravomoc na nižší stupně řízení, popř. na fyzické osoby. Delegace této pravomoci, která zahrnuje i možnost delegace pravomoci vydávat vnitřní předpisy, by měla odrážet jednotnou a setrvalejší vůli ministra jako funkce, nikoliv člověka, který funkci momentálně zastává. Stabilitu organizačně-kompetenční soustavy a přehlednost vztahů přímého a odborného řízení by neměly podrývat nahodilé a účelové zásahy do již rozprostřené působnosti. Ve světle § 7 odst. 2 zákona č. 219/2000 Sb., podle nějž lze pravomoc delegovat písemným pověřením i vnitřním předpisem, se proto z důvodu transparentnosti a stability jeví organizační vnitřní předpis jako vhodnější nástroj rozvrhu kompetencí než jmenovitá pověření konkrétních fyzických osob. Ta by měla vycházet ze schématu položeného vnitřním předpisem.12 Dispo-

Logičtější posloupnost ctí § 15 odst. 2 správního řádu, podle nějž úkony správního orgánu v řízení provádějí úřední osoby oprávněné k tomu podle vnitřních předpisů nebo pověřené vedoucím správního orgánu. 12

47

ziční ráz § 7 odst. 2 zákona č. 219/2000 Sb. kromě toho v některých případech omezuje jiný zákon,13 dohoda14 nebo výklad soudu.15 Kromě organizačního řádu, který by měl být fundamentálním, jen výjimečně otřesitelným vnitřním předpisem, však existují i jiné, vesměs duplicitní organizační předpisy jako již zmíněný RMO č. 10/2010 - Organizační struktura MO a podřízenost subjektů, které řídí MO nebo RMO č. 7/2010 - Zásady výstavby a systemizace organizačních celků rezortu MO. Kromě toho ministr provádí jiné delegační akty, spíše však improvizační tahy, které navenek vypadají jako normativní, ale obsah mají individualizovaný (jedinečný), čímž nabourávají rozsah svěřené kompetence a nejsou systémové.16 Jedná se také o rozhodnutí či úkolové listy ministra, která ad hoc přeskupují vnitřní kompetence (zakládají, ruší, přejmenovávají či přepodřizují organizační útvary), aniž by změny byly reflektovány organizačním předpisem. Z hlediska konformity s § 7 odst. 2 zákona č. 219/2000 Sb. a rizika střetu kompetencí se jako sporné, resp. nezákonné jeví rovněž úkony, jimiž je určitý funkcionář jen dočasně »pověřen« řízením určitého organizačního celku, aniž by však systemizované místo vedoucího (ředitele) bylo obsazeno. Otázka, na níž právní úprava ani praxi však nedává uspokojivou odpověď, tedy zní, jak hluboko a dovnitř organizační soustavy může ministr rozdrobit svoji pravomoc a přitom zachovat přehled o její delegaci? Pokud pro určité právní úkony pověří ministr např. ředitele sekce, roŘeditele odboru interního auditu může ministr jmenovat až po projednání s ministrem financí [§ 29 odst. 2 písm. b) zákona č. 320/2001 Sb.]; obsazení funkce bezpečnostního ředitele je nutno písemně oznámit Národnímu bezpečnostnímu úřadu (§ 71 odst. 2 zákona č. 412/2005 Sb.); ředitele Vojenského zpravodajství ministr jmenuje po projednání v příslušném výboru Poslanecké sněmovny a se souhlasem vlády (§ 4 odst. 4 zákona č. 153/1994 Sb.), náčelníka Vojenské policie jen po projednání v příslušném výboru Poslanecké sněmovny (§ 4 odst. 2 zákona č. 124/1992 Sb.). 14 Hlavního kaplana Armády ČR ministr jmenuje na doporučení Ekumenické rady církví a České biskupské konference (čl. 18 a 19 Dohody o spolupráci mezi ministerstvem, Ekumenickou radou církví a Českou biskupskou konferencí z 3. června 1998). 15 Podle § 12 odst. 2 zákona č. 77/1997 Sb. ředitele státního podniku jmenuje a odvolává ministr nebo vláda, když si toto právo vyhradí. Judikatura potvrdila, že jmenovat a odvolat ředitele státního podniku může pouze ministr, nelze tím pověřit jinou osobu. Viz usnesení Nejvyššího soudu ze 6. června 2007, sp. zn. 29 Odo 550/2006. 16 Srov. např. RMO č. 34/2009 o přechodném řízení Ředitelství personální podpory a působnosti v personální práci, podle nějž až do dne řádného obsazení systemizovaného místa ředitele plní v rozsahu jeho práv a povinností úkoly služebního a statutárního orgánu vedoucí oddělení výkonné personalistiky odboru personálního sekce personální MO. 13

48

zumí se automaticky, že v témže rozsahu smí úkony činit v zastoupení i zástupce ředitele sekce anebo i on potřebuje adresné pověření ministra? A je-li delegační vůle konkrétního ministra fixována na jmenovitě pověřenou osobu, nikoliv na systemizované místo, je nutno ji obnovovat, jakmile se změní pověřená osoba nebo ministr? A může si ministr jako »zmocnitel« kdykoliv a účelově vztáhnout zpět kompetenci, přestože ji písemným pověřením přenesl na podřízeného »zmocněnce« a současně organizačním řádem na nižší řídící stupeň? Jako odpověď lze zopakovat, že stabilitu a personální neutralitu organizace více garantuje řádně schválený (organizační) vnitřní předpis nežli kvantum písemných pověření jmenovitým ministrem pro určité úkony jmenovitých vedoucích zaměstnanců. Taková by měla vycházet z organizačního řádu a funkční náplně daného systemizovaného místa.

2.5. Jednotná vázanost ozbrojených sil řídícími akty Jak bylo shora popsáno, vertikální osu vztahů přímého řízení, kdy vydaný akt zavazuje jen subjekty organizačně podřízené schvalujícímu funkcionáři, horizontálně protínají tzv. vztahy odborného řízení, kdy zmocnění funkcionáři zavazují (úkolují) i nepodřízené subjekty. Analogii vztahů odborného řízení skýtají vyhlášky podle čl. 79 odst. 3 Ústavy: vydává je s celostátní působností orgán, jenž má v gesci nějaký správní úsek a tím má i pravomoc zavázat ke konformnímu chování ostatní subjekty včetně státu. Relativně pevný okruh státních orgánů, které jsou zmocněny vydávat vyhlášky a mají tak pravomoc řízení po odborné, ne subordinační linii, se ovšem rozchází s proměnlivým počtem obdobně disponovaných funkcionářů ministerstva či ozbrojených sil. Vztahy přímého a odborného řízení se promítají i do soustavy a způsobu vydávání vnitřních předpisů a jiných řídících aktů. Z pravomoci různých řídících stupňů (činitelů) schvalovat předpisy a akty určitého názvu a formy se sice odvíjí jejich nadřazenost a podřazenost, ale k přehled-

49

nosti vztahů přímého a odborného řízení to nepřispívá. Týká se to především vztahů mezi ministerstvem, jehož součástí je Armáda ČR, a součástmi ozbrojených sil vertikálně nepodřízených ministerstvu. Kromě zmíněných organizačních vnitřních předpisů vyvěrá z ministerstva, resp. z monokratického ministra, masivní proud jiných interních normativních i individuálních řídících aktů. Ač tyto dokumenty či pokyny komplexně řeší záležitosti elementární a společné ozbrojeným silám jako celku, je třeba si uvědomit, že ozbrojené síly nejsou v rámci vztahů přímého řízení cele podřízeny ministerstvu jako organizační složce státu, ale že dvě jejich součásti – Vojenská kancelář prezidenta republiky a Hradní stráž - stojí mimo struktury ministerstva, poněvadž patří do jiné organizační složky státu, a to do Kanceláře prezidenta republiky. Jelikož zákon č. 219/1999 Sb. přiznává náčelníkovi vojenské kanceláře vůči podřízeným vojákům kanceláře a Hradní stráže (ne vůči občanským zaměstnancům) oprávnění ministra, zdálo by se, že tu může a má vznikat autonomní a soběstačná, k ministerským předpisům a aktům paralelní úprava. Napovídal by tomu např. rozkaz náčelníka vojenské kanceláře č. 2/2004 Kritéria a požadavky pro výkon služby vojáků z povolání Hradní stráže, podle nějž se průběh jejich služby řídí zákonem č. 221/1999 Sb., příslušnými RMO, avšak nadto i zvláštnostmi.17 Ve skutečnosti vyjma základních řádů a rozkazů vydávaných pro celé ozbrojené síly prezidentem republiky jako jejich vrchním velitelem není v těchto složkách vnitřní normotvorba výslovně aprobována. Je třeba si proto klást otázku, zdali mohou vnitřní řídící akty jedné organizační složky státu (ministerstva) automaticky zavazovat jinou, vertikálně nepodřízenou organizační složku státu, resp. osoby v ní působící (vojáky a občanské zaměstnance)? Pozoruhodnou odezvu dává prezidentem republiky schválený organizační řád vojenské kanceláře, jejíž pozice je opravdu svérázná: jde o vojenNapř. nedílnou součástí výběru uchazečů o výkon funkce ve strážních jednotkách Hradní stráže jsou fyzické předpoklady, kdy výška uchazeče musí být mezi 178 až 188 cm, váha odpovídat výšce tak, aby neměl nadváhu, uchazeč nesmí mít viditelnou kosmetickou vadu, tetování a piercing či náušnice atd. 17

50

ský útvar ozbrojených sil v Kanceláři prezidenta republiky. Organizaci a řízení této organizační složky státu sice upravuje soustava vnitřních předpisů a vnitřních řídících aktů vydávaných vedoucím Kanceláře, ale včleněná vojenská kancelář se řídí samostatným organizačním řádem. Organizační řád Kanceláře prezidenta sice říká, že útvary, mezi nimiž není vztah nadřízenosti a podřízenosti, musí při vyřizování agendy vzájemně spolupracovat; takovým útvarem však zjevně není míněna relativně autonomní vojenská kancelář. Ta se, dle vlastního organizačního řádu, řídí Ústavou a zákony ČR, rozkazy a nařízeními prezidenta, organizačním řádem a také vojenskými řády a předpisy, rozkazy a nařízeními ministra, jež obecně upravují činnost a povinnosti vojenských institucí a vojenských osob z povolání v ozbrojených silách. Schvalující akt prezidenta tak vlastně účelovou adaptací recipuje řídící nástroje přímo nenadřízeného ministerstva, čímž v podstatě akceptuje princip horizontálního odborného řízení a zároveň naplňuje požadavek jednoty ozbrojených sil ovládaných vztahy nadřízenosti a podřízenosti (§ 3 odst. 4 zákona č. 219/1999 Sb.). Paradoxní je, že z organizačního řádu Hradní stráže podřízené vojenské kanceláři obdobný recepční model sebeméně nevyznívá. Jednotná závaznost vnitřní normotvorby ministerstva i pro součásti ozbrojených sil přímo podřízené jejich vrchnímu veliteli, tj. pro vojenskou kancelář a Hradní stráž, by se měla týkat i personálu působícího v těchto součástech. Do značné míry se tím také relativizuje podvojnost zákonné úpravy služebních vztahů vojáků z povolání a pracovněprávních vztahů občanských zaměstnanců, neboť se její aplikace sbližuje právě v interních nástrojích řízení těchto osob, koneckonců lidí z masa a kostí plnících mnohdy místně, časově a kvalitativně souměřitelné úkoly.18 Vnitřní předpisy tak jsou účelovým svorníkem legislativně oddělených, v prostředcích a cílech příbuzných oblastí: např. bezpečnost a ochrana zdraví, praVětšina vojáků z povolání ostatně nepatří mezi bojovníky, nýbrž uniformované úředníky: „Velmi se zvýraznil byrokratický charakter vojenského povolání“, míní Balík, S.: Perspektivy vojenské profese v České republice. Vojenské rozhledy č. 5/1995, s. 69 - 71. 18

51

covní a služební úrazy, rovné příležitosti, předcházení sociálně nežádoucím jevům, identifikace a prokazování příslušnosti, přístup k utajovaným informacím či jednotná tvorba a evidence systemizovaných míst.19 Vedoucím občanským zaměstnancům ozbrojených sil a ministerstva, kteří jsou jako služební orgány přímými nadřízenými vojáků, propůjčuje Zákl-1 pravomoc v oblasti kázeňského práva.

Problematické je,

že tuto pravomoc deleguje prezident republiky, který není vedoucím organizační složky státu, tj. ani zaměstnavatelem, a že tak činí v základním řádu, přestože podle zákonů č. 221/1999 Sb. a 220/1999 Sb. má práva a povinnosti služebních orgánů určovat rozkazem.20

2.6. Organizační a názvoslovná úskalí řídících vztahů Mezi nepříznivé faktory stabilní organizace a transparentního řízení patří ustavičné vnitřní transformace a průvodní názvoslovné změny. Je zřejmé, že ozbrojené síly, ministerstvo či resort MO zejména v uplynulých dvaceti letech prošly nesčetnými komplexními či dílčími reformami.21 Jazyková tvořivost provázející tyto změny pak produkovala názvoslovné i organizační anomálie.22 V rozporu s požadavky na jazykovou a terminoloViz RMO č. 11/2009 - Bezpečnost a ochrana zdraví při práci a při výkonu služby, RMO č. 2/2008 Hlášení a zasílání záznamů o úrazech vojáků v činné službě a občanských zaměstnanců, RMO č. 29/2002 - Prosazování principu rovnosti mužů a žen v působnosti MO a Pers-51-1 Rovné zacházení s muži a ženami, RMO č. 20/2005 - Prevence sociálně nežádoucích jevů, RMO č. 50/2008 - Jednotný průkaz MO, NVMO č. 17/2009 - Postup při personální práci s osobami, které nesplňují podmínky přístupu k utajovaným informacím, RMO č. 20/2007 - Zásady tvorby systemizovaných míst a RMO č. 27/2008 - Personální evidence vojáků z povolání a občanských zaměstnanců. 20 Např. RPR č. 28/2003 - Rozsah právních úkonů ve věcech služebního poměru vojáků z povolání delegoval pravomoc služebně zařazovat velitele vzdušných sil, velitele pozemních sil a velitele sil podpory na ministra, a zcela zrušil předešlý stejnojmenný RPR č. 1/2000, podle nějž ostatní právní úkony ve věcech služebního poměru vojáků z povolání, nestanovují-li právní předpisy jinak, činí ministr a v rozsahu jím určeném i velitelé, náčelníci, ředitelé a jiní vedoucí zaměstnanci. 21 Např. RMO č. 56/1992 - Splnění úkolů organizačních, mobilizačních a dislokačních změn v Čs. armádě v roce 1992, RMO č. 45/1993 - Reorganizace MO a Generálního štábu AČR, RMO č. 27/1995 Organizační struktura MO, usnesení vlády č. 1140 z 13. listopadu 2002 ke Koncepci výstavby profesionální Armády ČR a mobilizace ozbrojených sil ČR, usnesení vlády č. 1154 z 12. listopadu 2003 Koncepce výstavby profesionální Armády ČR a mobilizace ozbrojených sil ČR přepracovaná na změněný zdrojový rámec, Transformace resortu MO ČR, čj. 1373/2007-3691 (dle usnesení vlády č. 640 z 11. června 2007), apod. 22 Legální kuriozitou je např. Vojenský úřad sociálního zabezpečení, správní úřad zřízený zákonem č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, který však ve struktuře ministerstva má pozici pouhého oddělení odboru platové politiky a sociálních věcí sekce personální. 19

52

gickou jednotu, stručnost a výstižnost názvů organizačních celků, existují v resortu MO rozličné agentury,23 centra,24 střediska,25 základny,26 aniž by nevšední název měl valného opodstatnění. Často „je složité a často nepříliš logicky tvořené terminologie účelově používáno k umělému vytváření iluze o složitosti a důležitosti ve skutečnosti zcela běžných záležitostí. Vyskytují se i případy, kdy tento fenomén slouží buď jako jakýsi způsob obrany odborně méně zdatných, a tudíž méně sebevědomých pracovníků, nebo naopak jako ofenzivní nástroj pracovníků sice odborně stejně málo zdatných, leč nadaných sebevědomím nepřiměřeně vysokým.“27 V právně-vojenské paralele uspořádání ozbrojených sil se navíc směšují pojmy, u nichž není patrné, který je právní, který odborně vojenský a který má slangový či žurnalistický nádech (ministerstvo, resort MO, vojenský správní úřad, organizační složka státu, příspěvková organizace, organizační celek, organizační jednotka, ústav, vojenský útvar, vojenské zařízení, vakcinační středisko, sekce, správa, rekonstrukční tým, vojenský výcvikový prostor, kontingent, centrum, agentura, státní podnik, divize, vojsko, posádka, vojenská hasičská jednotka, velitelství společných sil, vojenský okruh frontového typu, posádková ošetřovna, brigáda, základna, pluk, roj, prapor, úkolové uskupení aj.). Některé pojmy mají legislativní artikulaci, tj. definici či záměrně použití v právním předpise, jiné jsou rodu ryze vojenského a do pramenů práva pronikly spíše náhodou. V resortu obrany se kromě toho setrvačně užívá úsečný vojenský služební jazyk a slang s bohatou enklávou zkratek a zkomolenin.28 Např. Agentura rozvoje informatiky. Centrum ochrany proti zbraním hromadného ničení, Armádní sportovní centrum DUKLA, Společné operační centrum, Centrum letecké záchranné služby, Distribuční centrum, Centrum kryptografické ochrany, Centrum biologické ochrany, apod. 25 Např. 6. spojovací středisko, Výzkumné spojovací středisko 080, Středisko pro výběr personálu. 26 Např. Základna zdravotnického materiálu, Základna munice, Základna neopravovaného materiálu, Základna opravovaného materiálu, Nemocniční základna. 27 Krulík, V.: Terminologie používaná v rezortu MO, praxe slovem i písmem. Vojenské rozhledy č. 2/2008, s. 95. 28 Slova jako dévéťák, svop, beziny, guma, kádéčko, bigoš, vépéčka, sahara, ÚPPDKV, banány, kongo, fox, kasino, bendžo, saigon, věčňák atp. znají hlavně ti, kteří byli na vojně. Blíže viz Chaloupský, L. Jandová, M. - Špidla, K.: Vojenský slang a jeho proměny. Vojenské rozhledy č. 4/2002, s. 134 - 136. 23 24

53

Kapitolou sama pro sebe jsou terminologické archaismy a rezidua v právních předpisech, např. základní a náhradní služba (č. 220/1999 Sb.), územní vojenské správy (č. 222/1999 Sb.), Rada obrany ČR (č. 2/1969 Sb.), ministr národní obrany (č. 255/1946 Sb.), federální ministerstvo obrany (č. 87/1991 Sb., č. 334/1992 Sb.), branná pohotovost státu (č. 2/1991 Sb., č. 13/1997 Sb.), služební tajemství (č. 153/1994 Sb., č. 111/1998 Sb.). Tento stav neodpovídá požadavkům na jasnou a přehlednou legislativu poskytující v podobě organizačně-kompetenčních norem jednoznačný právní základ pro naplňování zákonné působnosti. Nedokonalé, zejména neaktualizované právní předpisy jsou v kombinaci s terminologickými a organizačními změnami uvnitř správního aparátu praktickou překážkou vzniku jednotného, transparentního a srozumitelného systému vnitřních řídících aktů, jakož i jednotné aplikace a jednoznačného výkladu z nich vyplývajících pravidel chování a účinné kontroly jejich dodržování. Pro příklad lze citovat z kontrolního protokolu Nejvyššího kontrolního úřadu o kontrole č. 06/19 Letouny taktického letectva Armády ČR ze 7. prosince 2006, část Legislativní zabezpečení, s. 2 – 3: „Provozování a udržování letecké techniky (LT) se řídí v AČR příslušnými ustanoveními zákona č. 219/1999 Sb., vyhláškou č. 276/1999 Sb., technickou dokumentací výrobců LT, řadou interních normativních aktů MO, především základním INA pro inženýrské letecké zabezpečení. Tento předpis s označením Let-1-4 Inženýrská letecká služba byl schválen náčelníkem letectva - zástupcem ministra obrany v roce 1984 a byl novelizován v letech 1990 a 1992. Uvedené novelizace odstranily politické zaměření předpisu a dále řešily pouze některé dílčí odborné problémy. Podstatnou aktualizaci uvedeného předpisu měla představovat Směrnice pro inženýrsko letecké zabezpečení, č.j. 479/15-8, kterou schválil roku 1996 tehdejší inspektor letectva a PVO a která je na základě rozhodnutí zveřejněného ve Věstníku MO, částka 3/2006, v platnosti, i když postrádá příslušné atributy platného INA. Současně pozbyl platnosti předpis Let-1-4 Inženýrská letecká služba. Realizace zabezpečení provozu LT podle

54

ustanovení Let-1-4 představovala a podle Směrnice pro inženýrsko letecké zabezpečení ještě představuje určitá rizika. Většina v ní uvedených názvů funkcí, útvarů, složek i zařízení byla změněna (v některých případech i vícekrát), některé vazby mezi složkami již nebylo možné prakticky realizovat, neboť došlo ke změnám v podřízenosti. Celkově chybí přizpůsobení tohoto INA změněným podmínkám činnosti AČR i vzdušných sil. Samotný pojem Inženýrská letecká služba není použit ani v logistické doktríně z roku 2002, ani v posledním znění Prozatímního organizačního řádu MO, což je přímo v rozporu s názvem Let-1-4 i s jeho ustanoveními. Naopak je však použit např. v návrhu organizačního řádu Velitelství společných sil či v dokumentu Metodika pro provedení sjednocení struktur a počtů personálu Inženýrsko letecké služby č.j.: 6110-6/2004-3042, který schválil dne 26. 6. 2004 ředitel Sekce podpory MO. V současné době byl zpracován nový návrh předpisu Let-1-4, zahrnující i specifika, vzniklá v důsledku zahájení provozu JAS 39 Gripen. Do data ukončení kontroly však nebyl vytištěn a distribuován.“

Shrnutí kapitoly: Organizace a způsoby řízení ozbrojených sil a ministerstva rámcově vycházejí z organizačně-kompetenčních norem v právních předpisech, avšak skutečný obraz o vnitřním uspořádání podávají až vnitřní akty řízení. Organizaci ministerstva přitom zbytečně upravuje několik normativů, ačkoliv by postačoval jeden organizační řád, který by v zájmu transparentnosti a stability

55

řídících vztahů byl základem pro další delegaci monokratické pravomoci ministra jinými vnitřními předpisy nebo individuálními pověřeními. Do řízení ministerstva, jehož správní struktury se překrývají s vojenskými strukturami, zasahují vztahy řízení v ozbrojených silách. Pro ně jsou typičtější subordinační vztahy přímého (vertikálního) řízení než vztahy odborného (horizontálního) řízení aprobované spíše ve strukturách ministerstva. Vztahy mezi ministerstvem a součástmi ozbrojených sil podřízenými prezidentovi republiky však odpovídají vztahům odborného řízení, kdy tyto součásti postupují podle řídících aktů vydávaných ministerstvem. Takováto nepřímá, odborná podřízenost ale nemá oporu v právních předpisech. Řízení personálu - vojáků a občanských zaměstnanců - ve smíšených správně-vojenských strukturách je podmíněno pro služební subordinaci cizorodým jevem, kdy funkci zaměstnavatele i služebního orgánu (a naopak) může plnit voják z povolání i občanský zaměstnanec. Dualitu řízení personálu však překlenují vnitřní akty řízení, které v oblastech společných oběma skupinám bývají logickým regulačním svorníkem zdánlivě neslučitelných právních kodexů (zákona o vojácích z povolání a zákoníku práce). Pro tvorbu jednotného systému vnitřních řídících aktů a pro transparentní vztahy řízení v ozbrojených silách a v ministerstvu chybí konzistentní organizačně-kompetenční normy, z nichž jsou vnitřní akty řízení přímo nebo nepřímo odvozeny, a také organizačně a terminologicky stabilní administrativní prostředí, v němž mají jako prodloužené nástroje dotvářející právní úpravu účinně působit v rámci řídících vztahů.

56

Kapitola 3. Vojenské právo a druhy vnitřních řídících aktů Okolnosti

vzniku

Československa

a

jeho ozbrojených

sil

vybízejí

k úvaze, které uspořádání má historickou přednost: zdali dříve byly zákony (obyčeje, pravidla) s jistou představou o armádě jako součásti téměř každého státního aparátu anebo nejprve působila vojenská síla, potažmo probíhaly ozbrojené konflikty a války, jejichž důsledkem vznikly suverénní státní útvary, které zpětně vtiskly legální tvář svým ozbrojeným silám. Právní úprava zřejmě byla vždy mladší a následná, odvozená např. z tradice členění ozbrojených sil na druhy vojsk či zbraní (pozemní, vzdušné, námořní), ač česká právní úprava tuto klasifikaci otevřeně nesdílí. Ostatně, právníkovi se skrze právní předpisy jeví stínovou struktura vojenská, voják hledící si druhů zbraně a služeb podružně vnímá soustavu petrifikovanou právním řádem. Vnitřní uspořádání ozbrojených sil, systém velení a řízení, taktika vedení boje a jiné typicky vojenské otázky mívají jen matný a obrysový obraz v legislativě. To vyvolává s ohledem na specifické postavení ozbrojených sil v rámci veřejné správy otázku právního základu jejich činnosti. Pokud se jedná o výkon, resp. uplatňování státní moci, je ústavněprávním požadavkem, aby taková moc byla uplatňována toliko v případech, mezích a způsoby, které stanoví zákon. Jedná se především o ukládání povinností z titulu uplatňování státní nařizovací moci vůči adresátům mocenského působení, včetně účinného vynucování dodržování povinností. Ovšem i jednání nositele státní moci v jiných vztazích, v nichž je naplňována působnost veřejné správy a jsou plněny veřejné úkoly, aniž by bezprostředně vznikaly povinnosti adresátům, limituje požadavek na dovolenost takového jednání a jeho soulad se zákonem, příp. s principy dobré správy. Dokonce i chování ve vztazích se soukromoprávním základem, kde vykonavatel nedisponuje vrchnostenskou převahou, ale nachází se v rovném

57

postavení, by mělo sdílet určitou úroveň kultivovaného projevu příznačnou ve vztazích s vrchnostenským prvkem. Právní předpisy a řídící akty týkající se ozbrojených sil totiž akcentují i jiné normativní systémy, regule či zvyklosti lidského chování. Ve vojenství jsou obzvláště frekventovaná pravidla morálky a vlastenectví. Např. zákon č. 221/1999 Sb. v § 48 odst. 1 písm. f) ukládá vojákovi dodržovat pravidla služební zdvořilosti a chovat se i mimo službu tak, aby neohrozil vážnost a důvěryhodnost ozbrojených sil. Podle čl. 86. Zákl-1 vojáci musí být příkladem vzorného chování, vysoké kulturnosti v jednání, skromnosti a sebeovládání, jsou povinni dodržovat požadavky občanské morálky a důstojně se chovat ve vojenských objektech a na veřejnosti. Občan ČR povolaný do služebního poměru vojáka z povolání se vojenskou přísahou podle § 5 zákona č. 220/1999 Sb. hlásí ke svým občanským a vlasteneckým povinnostem, ke statečnosti, ukázněnosti apod.

3.1. Vojenské právo jako právní základ činnosti Ozbrojené síly ČR jsou ovlivňovány normativními i nenormativními nástroji, dokumenty a akty, které vznikají vně i uvnitř jejich aparátu a absorbují i jiné, neprávní vzorce lidského chování, např. politické ideje, ekonomické postuláty, technické postupy i zmíněná pravidla morálky. Vojenské právo lze chápat jako specifickou právní subkulturu průřezově a účelově sdružující právní normy původní i převzaté z okolních právních odvětví.1 Právní předpisy vojenského práva tvoří pouhou výseč celého právního řádu. Úvahy o samostatném odvětví vojenského práva relativizuje fakt, že vojenské normy markantně přesahují i do jiných správních oborů (např. sociální zabezpečení, zdravotnictví, doprava, školství apod.). Vojenské právo lze vnímat jako závaznou úpravu činností, které vykonávají nějaké vojenské orgány buď výlučně (odvodní řízení, péče o válečné Historicky bylo vojenské právo vždy bezpečně identifikovatelnou enklávou zvláštních pravidel chování; mezi významné právní památky na našem území se řadí např. Žižkův vojenský řád. 1

58

hroby, obranná standardizace) nebo jako speciální kompetenci, jejíž správní těžiště leží u jiného vykonavatele (např. školství, zdravotnictví, policie). Tento kompetenční poměr schematicky odráží normativní jádro vojenského práva seskupené v několika právních předpisech a normativní okolí jádra vojenského práva, kdy normy jsou rozptýleny do jiných právních předpisů, jako zvláštní ustanovení vymiňující působnost nějakého vojenského orgánu. Normativní jádro i okolí vojenského práva jsou silně egocentrické, neboť nesou výrazné rysy vojenského prostředí a života vojenských orgánů i celého resortu obrany, jehož se mají týkat. „V totalitní společnosti byla armáda budována jako specifický subjekt (stát ve státě) i v oblasti legislativy. Řada právních předpisů ve svých závěrečných ustanoveních zmocňovala ministerstvo obrany nebo armádu k odchylné právní úpravě formou vojenských předpisů. To dlouhodobě vytvářelo ve vědomí velitelského sboru přesvědčení, že pro armádu nejsou právní předpisy (zákony, nařízení vlády, vyhlášky) důležité, neboť vše je upraveno ve vojenských předpisech, které vyjadřují vůli velitelů. V tomto chápání byly zákony postaveny na nižší úroveň než vojenské předpisy.2 Dobová oficiální doktrína však kontruje opačným míněním: „V ozbrojených silách ČSSR, kde chod vojenského organismu a chování vojáků jsou přesně řízeny a vycházejí z přesně stanovených požadavků vojenské kázně, jsou základem pořádku zákony, vojenské řády a předpisy, rozkazy velitelů (náčelníků). Neexistuje žádné »nepsané právo«. V životě vojenských útvarů a zařízení vojenské správy nemohou a nesmějí proto existovat jevy, které jsou v rozporu se zákony, vojenskými řády a předpisy, rozkazy velitelů (náčelníků) s odůvodněním, že »tak se to dělalo« i v minulosti a přešlo to tak i do praxe.“3

Z úvodu připravované, ale neschválené Metodiky právní služby v Armádě ČR. Šedivý, V.: Právní řád v rukou velitele. Naše vojsko. Knižnice vojenských příruček, svazek 74, Vydání 3., doplněné a přepracované, Praha 1987, s. 10 - 11. 2 3

59

Modernizace, přesněji obnova jádra vojenského práva, tj. nahrazení překonané dosavadní úpravy či doplnění úpravy v právních předpisech absentující, navázala na přijetí ústavního zákona o bezpečnosti ČR č. 310/1998 Sb. tzv. balíkem branného zákonodárství, tj. návrhy branných zákonů (nezbytných zejména k členství ČR do NATO), které se odrazily v okruzích: 1. zajišťování obrany ČR - zákon č. 222/1999 Sb. (zrušil zákony o obraně ČSSR č. 40/1961 Sb. a o vojenských újezdech č. 169/1949 Sb.); 2. Armáda ČR,4 resp. celé ozbrojené síly - zákon č. 219/1999 Sb. (zrušil zákon o zřízení Správy ochrany prezidenta ČSSR a o Hradní stráži ČSSR č. 20/1990 Sb.); 3. vojáci z povolání - zákon č. 221/1999 Sb. (zrušil zákon o některých služebních poměrech vojáků č. 76/1959 Sb.); 4. průběh základní (náhradní) služby, vojenských cvičení a některé právní poměry vojáků v záloze - zákon č. 220/1999 Sb. (zrušil zákon o hmotném zabezpečení vojáků a žáků škol ozbrojených sil a jejich odpovědnosti za škodu č. 480/1992 Sb.); 5. branná povinnost - zákon č. 218/1999 Sb. (zrušil branný zákon č. 92/1949 Sb. a je zrušen platným branným zákonem č. 585/2004 Sb.5); 6. pobyt ozbrojených sil jiných států na území ČR (zákon č. 310/1999 Sb.)

a

působení

ozbrojených

sil

ČR

v zahraničí

(novela

Ústavy

č. 300/2000 Sb. a závazné mezinárodní smlouvy). K tomuto epicentru vojenského práva patří komplexně uzákoněná obranná

standardizace,

katalogizace

a

státní

ověřování

jakosti

(č. 309/2000 Sb.); do parciálních zákonů mají odstředěný status a působnost Vojenská policie (č. 124/1992 Sb., č. 219/1999 Sb., č. 361/2000 Sb.), Vojenské zpravodajství (č. 289/2005 Sb., č. 153/1994 Sb.) a Univerzita obrany (č. 214/2004 Sb., č. 111/1998 Sb.). Stále platný, leč okleštěný zákon č. 15/1993 Sb., o Armádě ČR, měl spíše význam recepční a transformační. 5 Jímž byl k 31. prosinci 2004, tedy po 14 letech názorových střetů mezi zastánci a odpůrci povinné vojenské služby, ukončen mírový výkon branné povinnosti. 4

60

V zákonech koncentrované jádro vojenského práva detailizují četné prováděcí právní předpisy: vyhlášky ministerstva (č. 256 až 285/1999 Sb. s výhradou pozdějších změn) i nařízení vlády (např. vydávaná pro povolání vojáků k plnění úkolů Policie ČR podle zákona č. 219/1999 Sb.).6 Normativní okolí jádra vojenského práva se formuje převážně v gescích odlišných vykonavatelů s respektem k předpokládaným či historicky daným odlišnostem ve vojenských podmínkách. Letitá soběstačnost, málem jakási autonomie vojenských pravidel a odolnost k vnějším legislativním dějům může být příčinou, proč zákonodárce často vyslovuje úplnou či dílčí negativní působnost právní úpravy vůči ozbrojeným silám (vojenskému prostředí, zajišťování obrany). Zmíněné právní normy jsou převážně normami organizačními a kompetenčními, tj. řeší se jimi, který z organizačních prvků ozbrojených sil, resp. resortu MO bude vykonávat příslušnou vojenskou nebo správní činnost. Jejich prostřednictvím se vytvářejí základní právní předpoklady pro fungování celého veřejnosprávního aparátu na úseku zajišťování obrany.

3.2. Právní a vnitřní předpisy vojenského práva Vojenské právo, přesněji jím normovaný vojenský život, chování a prostředí, nemá velkou dynamiku, působí strnule a vůči okolí rezistentně, na změny reaguje pozvolna a těžkopádně. Týká se to jádra vojenského práva i okolních právních úprav, které mají v gesci jiné resorty a s nimiž resort MO leckdy jen stěží koordinuje a synchronizuje vlastní administrativní působnost. Nízkou přizpůsobivost vojenského práva dokládá i kritický komentář činitele, který se posléze stal vrchním velitelem ozbrojených sil: „I ty resorty, které zdánlivě vypadaly, že se o kousek legislativně hnuly, jako je třeba ob-

6

Srov. jejich aktuální výčet např. pomocí automatizovaných systémů právních informací.

61

rana nebo vnitro, tak po pár legislativních změnách zůstalo vše beze změny a fungování těchto resortů nevidíme nijak pozitivně a nijak úspěšně.“1 Ve vojenském právu lze sledovat tyto navzájem provázané rysy: 1. převaha popisných norem; 2. postupný převod vnitřní úpravy do pramenů práva; 3. praktická neživotnost některých vojenských právních norem. 1. Převaha popisných normativních ustanovení se projevuje tehdy, když právní předpis nevytváří (nekonstituuje) něco opravdu nového, ale spíše jen dodatečně zarámuje instituci nebo činnost, která v praxi už dlouhodobě působí nebo probíhá. Navenek sice právní předpis leccos ustavuje, obměňuje a přeskupuje, ale jen jako obrys přizpůsobující se faktickému stavu nebo ději, jako odraz natolik intenzivní normativní síly skutečnosti, že si již vyžádala formálně-právní reflexi. Jako příklad slouží zákon č. 219/1999 Sb., který je vesměs popisným integrujícím textem přiznávající status ozbrojené síly odedávna existující Hradní stráži a vojenské kanceláři. Do novely č. 147/2010 Sb. zákon zmiňoval vojenský orgán pro právní zastupování (§ 3 odst. 6), ač byl zřízen již vnitřním předpisem RMO č. 22/1992. Novela č. 546/2005 Sb. naopak zrušila § 7 odst. 5, podle nějž kontrolu armády provádí ministrovi podřízená inspekce jako nejvyšší vnitřní kontrolní orgán ministerstva. Nezávisle na zákonu inspekce nicméně figurovala již v organizačním řádu RMO č. 35/1992 a nadále působí podle RMO č. 20/2000 - Inspekce ministra obrany.2 Z jiných oblastí lze uvést činnost Vojenské policie, kterou inicioval již RMO č. 76/1990 a eprve pak zákon č. 124/1992 Sb. Obdobně státní ověřování jakosti, ob-

Václav Klaus v Poslanecké sněmovně 13. července 2000. www.psp.cz/eknih/1998ps/stenprot/026schuz/s026382.htm. 2 Viz také Beran, P.: Místo a úloha Inspekce ministra obrany v systému ekonomické kontroly rezortu. Vojenské rozhledy č. 2/2002, s. 123 - 132. 1

62

ranná standardizace i katalogizace byly převedeny z výlučné sféry vnitřních předpisů3 na hladinu zákona č. 309/2000 Sb. 2. Návaznosti mezi vnitřní sférou regulace a vnější sférou regulace nelze vnímat jako prostou právní kontinuitu (recepci dosavadního), protože právnímu předpisu zpravidla chybí právní silou rovnocenný právotvorný předchůdce, třebaže má srovnatelný obsah. Postupný převod vnitřní úpravy do pramenů práva každopádně znamená povyšování problematiky ze sféry vnitřní regulace do sféry vnější regulace. Obsahem pramenů práva se tak stává to, na co dosud stačila např. vnitřní směrnice. V přechodném období nadto nevyhnutelně dochází ke kolizi nového právního předpisu (režimu) se zaběhlou vnitřní úpravou (rutinou), ať už ji nadřazený pramen práva následně výslovně ruší, částečně nahrazuje či principiálně popírá. Trend opouštění úpravy interní ve prospěch všeobecně závazné a jejich vzájemné překrývání je nutno posuzovat individuálně i historicky a všímat si zejména způsobu publikace, případně rušení takové regulace. 3. Některé vojenské normy zatím (naštěstí) neobživly v praxi. Jsou takříkajíc spící, čekající na zlé časy (mimořádné situace, krizové stavy, mobilizace), k jejichž překonání mají sloužit coby preventivně odhadnuté modely chování (odvodní řízení, vyvlastnění ve zkráceném řízení, omezení základních lidských práv a svobod, zkrácené jednání o návrzích zákonů).4 Naproti tomu mnohé právní normy, jakkoliv zůstaly platnou součástí právního řádu, jsou fakticky prázdnými množinami (např. úprava základní a náhradní vojenské služby) nebo jsou připraveny k aplikování ad hoc (např. vojenská cvičení, prověření opatření pro zabezpečení obrany státu). Např. Všeob-P-50 Směrnice pro činnost zástupců vojenské správy v podnicích - 06 (1960), RMO č. 25/1999 - Ověřování jakosti výrobků dodávaných do rezortu MO, Všeob-P-14 Činnost zástupců vojenské správy při zabezpečování jakosti výrobků a služeb dodávaných do rezortu MO (1999); RMO č. 3/1996 - Organizační zabezpečení standardizace v rezortu MO, RMO č. 18/1997 - Organizační zabezpečení standardizace v resortu MO, RMO č. 8/2000 - Zabezpečení obranné standardizace, usnesení vlády č. 1194 z 27. listopadu 2000 k Pravidlům připomínkového řízení k návrhu na přistoupení ke standardizační dohodě NATO a způsobu vypořádání připomínek; RMO č. 44/1997 - Katalogizace majetku v informačním systému logistiky MO, RMO č. 5/2000 - Katalogizace majetku v působnosti MO. 4 Vztah krizového řízení a zajišťování obrany státu habě nastiňuje § 9a zákona č. 222/1999 Sb. Též Spáčil, L.: Krizové řízení při zajišťování obrany státu. Vojenské rozhledy č. 1/2002, s. 20 - 26. 3

63

3.3. K povaze tzv. registrovaných služebních předpisů Prolínání či překrývání regulace v právních a vnitřních předpisech souvisí s proměnlivostí způsobů, jak optimálně upravit právně významné mezilidské vztahy. Řeší se dilema, zda postačuje úprava interní, dostupná jen těm, kterých se má bezprostředně týkat, anebo úprava, která musí být vtělena do uznaného pramene práva. V totalitním správním právu se „prosazovalo i zrušení takových právních předpisů, které by pak stejně musely být nahrazeny interními normativními akty vzhledem k potřebě normativní regulace dané věci, popř. zrušení interního normativního aktu bez náhrady tam, kde by měl být nahrazen obecně závazným právním předpisem. Rušení obecně závazných právních předpisů vyžadovalo také zkoumání otázky, zda příslušný právní předpis neslouží prohloubení právní jistoty občanů, čímž může být pro orgány státní správy nepohodlný, a tedy navrhovaný ke zrušení, nicméně plní pozitivní funkci v právním řádu.“5 Ostrý předěl mezi právními a vnitřními předpisy otupovala jejich publikace podle zákonného opatření o vyhlašování zákonů a jiných právních předpisů č. 4/1962 Sb. V tehdejší Sbírce zákonů se vyhlašovala také jiná opatření prezidenta republiky, zákonodárných a exekutivních orgánů, vyžadoval-li to zákon nebo povaha věci. Naproti tomu vydání obecně závazných právních předpisů ministerstev a jiných ústředních orgánů, jejichž znění není účelné vyhlásit, zejména pro omezený počet organizací nebo osob, na které se vztahují, stačilo ve Sbírce oznámit a každému je náležitě zpřístupnit. Rovněž podle zákona o Sbírce zákonů č. 131/1989 Sb. se ve Sbírce mohly vyhlásit právní předpisy federálních ústředních orgánů státní správy uveřejněním oznámení o jejich vydání, pokud se týkaly malého počtu organizací a např. upravovaly podrobnosti o právech a povinnostech

5

Knapp, V. a kol.: Tvorba práva a její současné problémy. Linde, Praha 1998, s. 406.

64

vyplývajících ze služebních poměrů vojáků v činné službě.6 Tyto resortní právní předpisy se označovaly jako výnosy a na rozdíl od vyhlášek se nevyhlašovaly v plném znění. Oznámení o vydání výnosu muselo obsahovat název a datum vydání výnosu, zmocňovací ustanovení zákona, na jehož základě se výnos vydává, stručné vyjádření obsahu výnosu včetně informace o kruhu adresátů, kterým je především určen, údaj o tom, které právní předpisy se výnosem doplňují, mění nebo zrušují, počátek účinnosti výnosu a údaj o tom, kdy a jakým způsobem bylo plné znění výnosu uveřejněno a u kterých orgánů a organizací musí být výnos každému přístupný. Nejednalo se tedy o případy, kdy se právní předpis stal nosičem vnitřního předpisu, kterému v plném znění poskytl pouzdro pramene práva, jako např. vyhláška MNO č. 90/1966 Sb., kterou se uveřejňuje výpis z rozkazu presidenta republiky z 9. září 1966 "Ustanovení k provedení zákona č. 19/1966 Sb., o vysokých školách, na úseku vojenských vysokých škol". Vnitřní předpis do všeobecně závazné roviny cíleně takto pronikl mechanickým přesunem, de facto doslovným přepisem.7 Některé služební předpisy ministerstva, z dnešního pohledu předpisy vyloženě vnitřní, se registrací ve Sbírce zákonů jako oficiálním publikačním zdroji staly výnosy - resortními právními předpisy. Důvodem patrně byl masivní společenský dopad služebních předpisů na obyvatelstvo podléhající branné povinnosti a vojenské službě, čímž se prohloubil jejich význam prováděcích předpisů právních. I výnosy se musely opírat o zmocnění v zákoně. Formální publikací, tj. uveřejněním oznámení o jejich vydání, se pak některé vnitřní předpisy přímo odvozené od zákona materiálně staly předpisy právními. Také z rozhodovací praxe soudů vyplývá, že služební předpisy (výnosy) soudy používaly jako regulérní základ pro kvalifikaci skutkového děje nebo interpretaci právního institutu (k tomu viz kapitola 6. práce). K tomu viz Šrámek, A. – Sluková, H. – Sládeček, V.: Federální zákon o Sbírce zákonů. Právník č. 10/1990, s. 895 - 908 7 Též vyhláška FMNO č. 95/1980 Sb., kterou se vyhlašuje Rozkaz prezidenta ČSSR z 15. července 1980 k provedení zákona č. 39/1980 Sb., o vysokých školách, na vojenských vysokých školách. 6

65

Především v původním znění služebního zákona o některých služebních poměrech vojáků č. 76/1959 Sb., také v zákoně č. 88/1952 Sb., o materiálním zabezpečení příslušníků ozbrojených sil, i v branném zákoně č. 92/1949 Sb. se objevují adresné impulsy pro ministra národní obrany a vládu ke stanovení podrobností k určité partii zákona, výjimečně je však předurčena závazná forma, jakou má být zákon proveden.8 Platné zákony č. 221/1999 Sb. zákon č. 220/1999 Sb. upravující postavení vojenských osob jsou provedeny celou řadou v plném znění publikovaných vyhlášek, naproti tomu prováděcí úprava předchozích zákonů spočívala ve služebních předpisech, namnoze registrovaných (oznámených) ve Sbírce zákonů jako výnosy. Lze usuzovat, že pokud by se jednalo o vyloženě vnitřní předpisy vydávané toliko ve vztazích nadřízenosti a podřízenosti, nemusela by jejich platnost a závaznost záviset na jejich oznámení v oficiálním publikačním zdroji, postačovalo by jejich zveřejnění např. v resortním věstníku. Jak ale dokládá např. výnos FMO č. 5 z 21. září 1990, právotvornou přednost měla publikace ve Sbírce zákonů: výnos sice byl zveřejněn ve Sborníku výnosů FMO ročník 1990, ale okamžik jeho účinnosti byl vázán až na den vyhlášení ve Sbírce zákonů pod č. 397/1990 Sb. Ne ve všech případech výnosů – registrovaných služebních předpisů je poznatelný okamžik a způsob jejich zrušení, který by správně měl korespondovat způsobu jejich vyhlášení. Někdy byly výnosy zrušeny buď obsahově navazujícím služebním předpisem, který však již nebyl jako výnos vyhlášen ve Sbírce zákonů, nebo byly zrušeny implicitně právním předpisem, který je obsahově nahradil. Jiné služební předpisy byly výslovně zrušeny právním předpisem vyhlášeným ve Sbírce zákonů, který převzal jejich úpravu. To potvrzuje trend o povyšování úpravy služebních vnitřních předpisů do sféry právních předpisů a z hlediska transparentnosti právní regulace se jeví jako přijatelnější způsob derogace výnosů. Např. podle § 11 odst. 2 zákona č. 76/1959 Sb. se rozdělení a délka doby zaměstnání stanoví služebními předpisy a rozkazy podle konkrétních služebních úkolů. Podle § 22 podrobnější úpravu vojenského kázeňského práva stanoví kázeňský řád, který vydá president republiky. 8

66

Z první skupiny lze pro příklad uvést služební předpis prezidenta ČSSR Zákl.-P-1 (práv.) Základní ustanovení o průběhu vojenské činné služby vojáků v základní (náhradní) službě a v záloze ozbrojených sil ČSSR v míru (registrován v částce 30/1983 Sb.), který byl s účinností od 1. ledna 1984 vydán ve formě rozkazu prezidenta republiky (RPR) č. 10/1983 a jeho vydání oznámeno též rozkazem ministra národní obrany (RMNO) č. 11/1983. ZáklP-1 byl formálně zrušen pod čj. 30935-KabMO v r. 2000, tedy již za účinnosti obsahově srovnatelného zákona č. 220/1999 Sb. Z výnosů Federálního ministerstva národní obrany je nutno zmínit Všeob-P-18 (práv.) Pohledávky a jejich správa (registrován v částce 31/1976 Sb.), účinný od 1. dubna 1968 až do přijetí RMO č. 55/1995 Zásady pro správu pohledávek v rozpočtovém úseku Ministerstva obrany, který jej výslovně zrušil k 20. listopadu 1995. Úpravu v předpisu č. Všeob-P-20 (práv.) Náhrada škody způsobené vojákem na majetku vojenské správy (registrován v částce 39/1969 Sb.) účinném od 1. července 1969 zrušil v r. 1995 VšeobP-1 Objasňování a náhrada škod na majetku ve správě resortu Ministerstva obrany. Předpis Všeob-6-3 Regresní náhrady (registrován v částce 42/1969 Sb.) účinný od 1. listopadu 1966 byl zrušen RMO č. 24/1993 Náhrada škody za zaviněné poškození zdraví. Do skupiny výnosů výslovně zrušených právním předpisem patří ty, které k 1. prosinci 1999 zrušila vyhláška č. 260/1999 Sb. provádějící branný zákon č. 218/1999 Sb.: předpis FNMO evid. zn. Org-5-2 (práv.) Vedení pomocné vojenské evidence v organizacích (registrován částce 9/1977 Sb.) účinný od 1. července 1977 a předpis FNMO (též ministerstev školství ČSR a SSR) ev. zn. Všeob-P-54 (práv.) Vojenská příprava na vysokých školách v ČSSR (registrován v částce 14/1983 Sb.) účinný od 1. září 1983 (pozn.: pro Slovensko byl zrušen na základě č. 351/1997 Z.z.). K brannému zákonu vydaná vyhláška o posuzování zdravotní způsobilosti k vojenské činné službě č. 256/1999 Sb. pak k 1. prosinci 1999 zrušila předpis evid. zn. Všeob-P-41 (práv.) - Lékařské posuzování schopnosti k vo-

67

jenské činné službě a přezkumné řízení v ČSLA (registrovaný v částce 34/1981 Sb.) účinný od 1. září 1982. Všeob-P-19 (práv.) Peněžité dávky podle zákona č. 76/1959 Sb. o některých služebních poměrech vojáků, ve znění pozdějších předpisů (registrován v částce 4/1979 Sb.) účinný od 1. ledna 1979 byl včetně 1. doplňku (registrován v částce 29/1979 Sb.) zrušen vyhláškou č. 557/1992 Sb. provádějící zákon č. 76/1959 Sb. (celou řadu ve Sbírce zákonů registrovaných výnosů o odměňování vydaných jinými státními orgány zrušil přímo zákon č. 143/1992 Sb.). Pro ilustraci dalších způsobů derogace ve Sbírce zákonů registrovaných i neregistrovaných vnitřních předpisů právním předpisem (a převzetí jejich úpravy) lze uvést, že zákon č. 20/1990 Sb., o zřízení Správy ochrany prezidenta ČSSR a o Hradní stráži ČSSR zrušil Statut Hradní stráže ČSSR vydaný rozkazem ministra vnitra ČSSR č. 13/1977 (registrován v částce č. 14/1978 Sb.), zákon č. 141/1992 Sb., o zřízení vojenských soudů, stanovení jejich sídel a obvodů, zrušil vojenské soudy zřízené rozkazem prezidenta republiky ze 3. ledna 1966, vyhláška č. 389/1992 Sb., o jednacím řádu pro vojenské obvodové a vyšší vojenské soudy, nahradila Instrukci náčelníka správy vojenských soudů FMNO č. 2/1975. Třebaže platný zákon o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv č. 309/1999 Sb. již nezná institut posouzení povahy věci nebo účelnosti vyhlášení právního předpisu, je zřejmé, že věcná a osobní působnost právních předpisů zrušujících výnosy - služební předpisy registrované ve Sbírce zákonů stále dopadá pouze na omezený počet „organizací nebo osob“; jejich počet je mimochodem v současné době několikanásobně nižší než během platnosti zrušených služebních předpisů. V tomto důsledku nynější prováděcí právní předpisy k zákonu č. 221/1999 Sb. korespondují náplni vnitřního předpisu a ve Sbírce zákonů, pokud by to právní úprava umožňovala, by nemusely být zveřejňovány v plném znění. Postačovalo by je zveřejnit spolu s údajem o tom, kde do nich lze nahlédnout.

68

Tato možnost se existuje pro některé mezinárodní smlouvy, které jsou řazeny mezi prameny práva, ale pokud jde o mezinárodní smlouvy neschvalované Parlamentem ČR, týkající se pouze malého počtu fyzických a právnických osob (tzv. resortní mezinárodní smlouvy), mohou být ve Sbírce mezinárodních smluv vyhlášeny bez uveřejnění plného znění jejich příloh.

3.4. Tři sféry vojenského práva Příhodným rozcestníkem k rozlišení sfér právní úpravy je § 20 až 22 zákona č. 2/1969 Sb., podle nějž ministerstvo plní úkoly v zákonech a jiných obecně závazných právních předpisech a závazné úkoly vyplývající z členství ČR v EU a ostatních integračních seskupeních a mezinárodních organizacích. Přitom se vždy řídí ústavními a ostatními zákony a usneseními vlády, zpracovává a vládě předkládá koncepce rozvoje svěřeného odvětví a řešení stěžejních otázek. Na základě toho lze rozlišit sféru mezinárodního práva, v jehož světle jsou koneckonců i právní předpisy ČR jen vnitřním lokálním systémem aprobujícím vybrané závazky vyšší právní síly, a sféru národní (státní) a resortní. V těchto dvou sférách je pak nutno hledat a zkoumat vlastní systém interních předpisů a řídících aktů, a to pokud je vydává a schvaluje vláda (včetně kontrasignace aktů prezidenta republiky jako vrchního velitele ozbrojených sil), pokud jsou výsledkem spolupráce (dohody) více resortů nebo pokud vznikají výhradně v ministerstvu anebo v některé součásti ozbrojených sil. Přehlednějšímu zkoumání vojenského práva by nicméně lépe vyhovovala doba, kdy se žádoucí ostrá hranice mezi předpisy právními a vnitřními do určité míry stírala (viz předcházející výklad o registrovaných služebních předpisech), a národní právní řád byl relativně izolován od ostatních právních systémů. V aktuální perspektivě nezbývá než veškeré normativní i řídící nástroje ozbrojených sil sledovat zdaleka ne již stroze pyramidálně, nýbrž polycentricky na úrovních mezinárodní, národní i resortní.

69

3.4.1 Mezinárodní sféra Status a působení ozbrojených sil významně ovlivňují mezinárodní smlouvy, zejména mezinárodní humanitární právo (dříve nazývané mezinárodní právo válečné), které je většinou kodifikováno a stojí na systému mnohostranných mezinárodních smluv. Základ tvoří čtyři Ženevské úmluvy9 (1949, souhrnně publikovány pod č. 65/1954 Sb.), tři jejich Dodatkové protokoly (1977, č. 168/1991 Sb. a 2005, č. 85/2007 Sb. m. s.)10 a související konvence,11 sjednané také na půdě OSN12 anebo na jiných mezinárodních platformách.13 Směrodatné prameny jsou také obyčejové normy obsahující soubor pravidel platných nejen v mezinárodních konfliktech. Další specifickou skupinou jsou závazky plynoucí z členství v NATO, které ČR přijala přistoupením k Severoatlantické (washingtonské) smlouvě ze 4. dubna 1949 (č. 66/1999 Sb.) a mezinárodním smlouvám navazujícím.14

1. o zlepšení osudu raněných a nemocných příslušníků ozbrojených sil v poli, 2. o zlepšení osudu raněných, nemocných a trosečníků ozbrojených sil na moři, 3. o zacházení s válečnými zajatci, 4. o ochraně civilních osob za války. 10 Srov. např. Jukl, M.: Aplikace některých ustanovení mezinárodního humanitárního práva v době mírové. Vojenské rozhledy č. 2/2009, s. 85 - 88; Fuchs, J.: Implementace závazků mezinárodního práva humanitárního v době míru. Vojenské rozhledy č. 4/2005, s. 69 - 76. 11 Např. Úmluva o zákazu vývoje, výroby a hromadění zásob bakteriologických (biologických) a toxinových zbraní a o jejich zničení (1972, č. 96/1975 Sb.), Úmluva o zákazu nebo omezení použití některých konvenčních zbraní, které mohou způsobovat nadměrné utrpení nebo mít nerozlišující účinky, včetně Protokolů I - IV (1980, č. 21/1999 Sb.), Úmluva na ochranu kulturních statků za ozbrojeného konfliktu a Protokol k ní (1956, č. 94/1958 Sb.). 12 Např. Charta OSN (1946, č. 30/1947 Sb.) a Úmluva o nepromlčitelnosti válečných zločinů a zločinů proti lidskosti (1968, č. 53/1974 Sb.). 13 Např. podle Smlouvy o konvenčních ozbrojených silách v Evropě (č. 94/2003 Sb. m. s.) pro ČR platí početní omezení vybrané výzbroje a techniky. 14 Zejména Dohoda mezi smluvními stranami Severoatlantické smlouvy o postavení jejich ozbrojených sil (londýnská SOFA) z r. 1951 (č. 297/1996 Sb.), Dohoda o postavení Organizace severoatlantické smlouvy, zástupců států a mezinárodního personálu (ottawská dohoda) z r. 1951 (č. 36/2001 Sb. m. s.), Protokol o postavení mezinárodních vojenských velitelství ustavených podle Severoatlantické smlouvy (pařížský protokol) z r. 1952 (č. 5/2002 Sb. m. s), Dohoda o postavení misí a zástupců třetích států při Organizaci Severoatlantické smlouvy (bruselská dohoda) z r. 1994 (č. 37/2001 Sb. m. s.), Dohoda mezi smluvními stranami Severoatlantické smlouvy k zajištění ochrany informací z r. 1997 (č. 75/2001 Sb. m. s.), Dohoda Organizace severoatlantické smlouvy o přenosu technických informací pro účely obrany z r. 1970 (č. 93/2001 Sb. m. s.), Dohoda o vzájemném zabezpečení utajení vynálezů týkajících se obrany, na něž byla podána žádost o udělení patentu z r. 1960 (č. 17/2003 Sb. m. s.). 9

70

Vstup do NATO stimuloval renesanci vnitrostátního branného zákonodárství včetně uzákonění obranné standardizace a katalogizace.15 1. Standardizace mezi členskými státy NATO spočívá ve vytváření koncepcí, doktrín, postupů a návrhů k dosažení a udržení co nejvyšší operační součinnosti (interoperability) sil a prostředků, stejnosti (commonality) komunikačních a informačních systémů a systémů velení a řízení, slučitelnosti (compatibility) a zaměnitelnosti (interchangeability) techniky, materiálu a jazykové způsobilosti. Každá členská země musí mít standardizační orgán zajišťující vazby mezi NATO a národním prostředím.16 Základním standardizačním nástrojem je standardizační dohoda (STANAG - NATO Standardization Agreement) mezi několika nebo všemi členskými státy o zavedení stejné nebo podobné výzbroje, munice, materiálu a způsobů činnosti v oblasti operační, logistické a administrativní. Spojenecká publikace (AP - Allied Publication) je oficiální standardizační dokument implementovaný členskými státy, které jej odsouhlasily. Standardizace NATO nahrazuje někdejší (československé) vojenské normy,17 avšak vztah českého obranného standardu a české technické normy se evidentně odcizil. Podle zákona o technických požadavcích na výrobky č. 22/1997 Sb. norma není obecně závazná, ledaže na ni výslovně odkáže právní předpis, kdežto standard musí být uplatněn ve státem uzavírané smlouvě, vyplývá-li to z přijaté standardizační dohody.18 2. Katalogizace zavádí kodifikační systém NATO (NCS - NATO Codification System), který je komplexem nadnárodních dohod, postupů, standardů, datových elementů a elektronických transakcí tvořících oficiální společný záViz Pezl, K.: Úkoly stojící na cestě k přijetí ČR do NATO. Vojenské rozhledy č. 3/1998, s. 3 - 9; Brousil, Z.: Příprava na vstup České republiky do NATO v rezortu obrany. Vojenské rozhledy č. 2/1998, s. 3 - 11. 16 Standardizaci od r. 1995 řeší Organizace pro standardizaci v NATO (NSO - NATO Standardization Organization) dle Standardizačního programu NATO (NSP - NATO Standardization Programme). Též Veselý, J.: Standardizace v rezortu ministerstva obrany. Vojenské rozhledy č. 4/1998, s. 33 - 38; Veselý, J.: Administrativní oblast standardizace. Vojenské rozhledy č. 1/1999, s. 38 - 42. 17 Např. již neplatná vyhláška č. 581/1992 Sb. k zákonu č. 526/1990 Sb., o cenách. 18 Společný mají oba dokumenty pouze způsob oznamování ve Věstníku Úřadu pro technickou normalizaci, metrologii a státní zkušebnictví. 15

71

sobovací jazyk k pojmenování, klasifikaci, identifikaci, a přidělení skladového čísla NATO (NSN - NATO Stock Number) materiálovým položkám zavedeným do ozbrojených sil členských států NATO i dalších více než 70 zúčastněných zemí. Kodifikaci upravují konkrétní standardizační dohody.19 Ač se Ústava zabývá závazky vyplývajícími pro ČR z mezinárodního práva (tj. z členství v NATO, EU i jiných mezinárodních organizacích), jen neurčitě předestírá, jak mezinárodní závazky aprobovat? Aplikační přednost před zákonem mají vyhlášené mezinárodní smlouvy dosti vágně vymezené v čl. 10a a 49 Ústavy, k jejichž ratifikaci je třeba souhlasu Parlamentu ČR.20 Mezinárodní smlouvy podle Ústavy sjednává a ratifikuje prezident, ovšem sjednávání může přenést na vládu nebo s jejím souhlasem na její členy. S výhradou jiného rozhodnutí v jednotlivých případech prezident rozhodl (č. 144/1993 Sb.), že přenáší sjednávání a schvalování mezinárodních smluv dvoustranných i mnohostranných. Podle usnesení vlády č. 131 z 11. února 2004 o Směrnici vlády pro sjednávání, vnitrostátní projednávání, provádění a ukončování platnosti mezinárodních smluv se rozlišuje smlouva: 1. prezidentská, k jejíž ratifikaci prezidentem je třeba souhlasu obou komor Parlamentu ČR nebo souhlasu daného v referendu; 2. vládní, nepodléhající ratifikaci, nevyžadující souhlas Parlamentu ČR ani daný v referendu, jejíž sjednávání a schvalování přenesl prezident na vládu a upravuje otázky přesahující rámec působnosti ministerstva; 3. rezortní, jejíž sjednávání a schvalování přenesl prezident přímo na jednotlivé členy vlády a jde o smlouvu, jež významem nepřesahuje rámec působnosti ministerstva.

Např. STANAG 3150 (jednotný systém zásobovací klasifikace) a STANAG 3151 (jednotný systém identifikace položky); s doplňujícími STANAG 4177 (jednotný systém získávání dat) a STANAG 4199 (jednotný systém výměny dat pro řízení zásob materiálu) zajišťují funkci jednotného systému klasifikace a identifikace zaváděných položek. 20 Podle § 64 ústavní listiny č. 121/1920 Sb. vyžadovaly souhlas Národního shromáždění také mezinárodní smlouvy, ze kterých pro stát nebo občany plynula jakákoli břemena majetková nebo osobní, zejména i vojenská. 19

72

V Ústavě chybí adresné zmocnění, jaký druh mezinárodních závazků smí výkonná moc přijímat. Lze pouze nepřímo dovodit, že vládní ani rezortní smlouvy nemohou jakkoliv modifikovat úpravu v nadřazených mezinárodních smlouvách, zákonech ba ani v prováděcích právních předpisech. Převahu a přednost národního a mezinárodního práva obvykle vyjadřuje formulace kolizního ustanovení v příslušném dokumentu.21 Není však zaručena nezávislá kontrola, že rezortní či vládní mezinárodní smlouvy delegované zmocněním prezidenta nijak neprolamují významová pole čl. 10a a 49 Ústavy, kdy by již vyžadovaly schválení Parlamentem ČR. Zejména u tzv. rezortních smluv je také velmi nepřehledný delegační řetězec určující, kdo může rezortní mezinárodní smlouvu jménem státu uzavřít? Mezinárodní smlouvy, jejichž gestorem je ministerstvo, totiž podepisuje ministr nebo jím pověřený vedoucí zaměstnanec. Plnou moc k tomu uděluje u smluv prezidentských prezident, u vládních ministr zahraničních věcí (jménem vlády, podle usnesení) a u rezortních ministr zahraničních věcí pro ministra a ten případně pro jiného vedoucího zaměstnance. Jako příklad vynětí z klasifikace a procedur v RMO č. 5/2005 - Sjednávání, vnitrostátní projednávání, provádění a ukončování platnosti mezinárodních smluv v gesci MO lze uvést specifické smlouvy k zajištění státního ověřování jakosti, které vznikají v organizační podřízenosti ministra, a k uzavírání zmocňuje § 18 zákona č. 309/2000 Sb. přímo Úřad pro obrannou standardizaci, katalogizaci a státní ověřování jakosti. Ředitel Úřadu tak jménem státu uzavírá dohody o uznávání a provádění státního ověřování jakosti s příslušnými orgány NATO, obdobnými úřady či orgány členských států NATO nebo jiných států, a není-li takových dohod, také dohody o provádění státního ověřování jakosti na konkrétní výrobky nebo služby s odběrateli.

Např. „This Memorandum of Understanding is not intended to create any rights and obligations under international law, nor to conflict with the national or international law. In case such a conflict arises, applicable national and / or international law will prevail. The participants will notify each other promptly in any case of such conflict.“ 21

73

Ředitel Úřadu také za ČR podepisuje prohlášení o přistoupení ke standardizační dohodě. Jedná se o rezortní mezinárodní smlouvy svého druhu a tedy formálně o prameny práva, ovšem jejich náplň odpovídá správní dohodě, která má způsobilost vytvářet právní základ činnost pouze pro subjekty, které ji uzavřely, popř. ty, které její plnění smluvně přijaly.

3.4.2. Národní sféra Systém vnitřních předpisů a řídících aktů vydávaných na národní (státní) sféře za účelem řízení ozbrojených sil nelze redukovat pouze na samotné součásti ozbrojených sil jako prvky řízené, nýbrž je nutné zohlednit také úlohu činitelů uplatňujících vliv na řízení ozbrojených sil formou nástrojů, které nejsou právními předpisy. Pro řízení ozbrojených sil by však mělo být vždy právním základem svrchované státní zákonodárství, tj. vydávání právních předpisů jako psaných pramenů platného českého práva, případně schvalování mezinárodních smluv, které mají přednost před zákonem. Podřízenost právních předpisů exekutivy zákonům schvalovaným Parlamentem ČR vyjadřuje čl. 78 Ústavy, podle nějž k provedení kteréhokoliv zákona a v jeho mezích smí vláda kdykoliv vydávat nařízení, a čl. 79 odst. 3 Ústavy, podle nějž ministerstva a jiné správní úřady mohou podle vydávat na základě a v mezích zákona předpisy právní silou rovnocenné nařízení vlády, ale těsněji vázané k zákonu výslovným zmocněním k vydání. Přestože vláda nepotřebuje k provedení zákona speciální zmocnění, přesto se v zákonech běžně vyskytují. Není však vždy jasně formulováno, zdali se jedná o zmocnění k vydání prováděcího právního předpisu nebo jen o způsob provedení nějaké činnosti. Formou rozhodování vlády je usnesení, které je sice předstupněm nařízení vlády, ale Ústava nerozlišuje, proč je nařízení považováno za právní předpis a usnesení nikoliv.

74

Jako příklad vzbuzující pochybnosti lze uvést § 53 odst. 5 zákona č. 222/1999 Sb., podle nějž místní, osobní a časovou působnost a konkrétní stanovení omezení lidských práv a základních svobod nařizuje vláda s tím, že nařízení se vyhlašuje stejně jako právní předpis a zveřejňuje se v hromadných sdělovacích prostředcích. Takové nařízení vlády zjevně není prováděcím právním předpisem ve smyslu čl. 78 Ústavy, ale nařizovacím úkonem, v podstatě vnitřním předpisem, který se předpisu právnímu pouze podobá, avšak přisvojuje si jeho účinky, standardně navíc vyhrazené zákonu (omezení lidských práv a základních svobod). Materiálně posuzováno připomíná takový úkon vlády opatření obecné povahy. Naopak prověření opatření pro zabezpečení obrany státu v rozsahu větším, než je působnost ministerstva, má vláda podle § 41 odst. 2 téhož zákona uložit pouhým usnesením a oznámit to předem Parlamentu ČR a prezidentovi. Usnesení vlády je v tomto případě pouhým vnitřním předpisem, ovšem s potenciálně dalekosáhlými účinky vůči subjektům vládě nepodřízeným. Oznamovací akt je ryze formálním krokem, bezprostředně nevázaným na jakýkoliv kontrolní, schvalovací akt Parlamentu ČR nebo prezidenta. Vydání prováděcích právních předpisů odvozených na základě zákonného zmocnění (vyhlášek) bývá podmíněno také předchozí dohodou zákonem vyjmenovaných orgánů (zpravidla ministerstev). V takových případech zákonné zmocnění musí obsahovat informaci, který z orgánů plní úlohu gestora a který je místem konzultačním, poskytujícím předepsanou součinnost.22 U některých právních aktů se však vyskytují pochybnosti, zdali se vůbec jedná o zákonné zmocnění k vydání prováděcího právního předpisu nebo o podnět k zabezpečení činnosti jiným způsobem, jiným opatřením.

Např. § 23 odst. 6 zákona č. 219/1999 Sb. zmocňuje ministerstvo, aby v dohodě s ministerstvem dopravy a spojů vyhláškou stanovilo kategorie vojenských plavidel, schvalování technické způsobilosti a provádění technických prohlídek vojenských plavidel a zkoušek technických zařízení vojenských plavidel; podle § 40 odst. 5 ministerstvo v dohodě s ministerstvem zdravotnictví stanoví vyhláškou zdravotní způsobilost vojenského leteckého personálu apod. 22

75

Příkladem je nedokonale formulovaného zmocnění v § 13 odst. 1 zákona o bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích č. 12/1997 Sb., podle nějž úpravu výuky a výcviku vojáků v činné službě k řízení motorových vozidel stanoví ministerstvo v dohodě s ministerstvem vnitra a ministerstvem dopravy; zákon však nepředepisuje, jakou formu pro stanovení příslušné úpravy má ministerstvo zvolit. Sporný je dále např. § 44 odst. 4 zákona č. 222/1999 Sb., podle nějž o hranici ochranného pásma rozhoduje ministerstvo po dohodě s příslušným správním úřadem a po projednání s vlastníkem přilehlého pozemku. Zřízení ochranného pásma se oznámí veřejnou vyhláškou, která musí být vystavena na místě tomu obvyklém po dobu 30 dnů k veřejnému nahlédnutí. Od povinných dohod vyplývajících ze zákonného zmocnění k vydání vyhlášky je třeba odlišovat dohodou podmíněné jednostranné správní úkony, jejichž forma nebývá předurčena,23 a především různé správní dohody jako specifický základ dovolené činnosti veřejné správy. Ty nevyvěrají ze zákona direktivně, ale jsou vesměs jen podnětem zákonodárce k bezporuchovému, efektivnímu plnění zákonné působnosti. Některé dohody tak vznikají i bez adresného impulsu v zákoně, zřejmě jen z obecné premisy účelné a prospěšné spolupráce.24 V zájmu ozbrojených sil je neuzavírá pouze minister-

Např. podle § 44 odst. 3 zákona č. 49/1997 Sb. pouze Úřad pro civilní letectví může omezit nebo zakázat užívání vzdušného prostoru ČR k létání, avšak vždy v dohodě s ministerstvem; podle § 4 odst. 3 zákona č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících, dopravní obslužnost pro potřeby obrany státu zajišťuje ministerstvo dopravy po dohodě s ministerstvem; podle § 31 odst. 2 zákona č. 222/1999 Sb. z důvodů veřejného zájmu a hospodářského využití území vojenského újezdu rozhodne ministerstvo po projednání s příslušnými ministerstvy a ústředními správními úřady, jaké právnické osoby zde budou založeny k provozování podnikatelské činnosti. 24 Kupř. Rámcová dohoda o spolupráci mezi Ministerstvem obrany ČR a Správou státních hmotných rezerv z 8. prosince 1997; ve smyslu § 51 občanského zákoníku mezi ředitelem Bezpečnostní informační služby a ministrem 15. září 1999 uzavřená Dohoda o vzájemné přípravě příslušníků a zaměstnanců Bezpečnostní informační služby, vojáků v činné službě a občanských zaměstnanců vojenské správy ve školách a školicích, výcvikových a vzdělávacích zařízeních, která nemají statut školy, v působnosti MO a ve vzdělávacím zařízení v působnosti Bezpečnostní informační služby. 25 Podle § 38 zákona č. 124/1992 Sb. Vojenská policie při plnění svých úkolů spolupracuje s Policií ČR a obecní policií, přičemž nezasahuje do jejich působnosti. Obsah spolupráce, součinnost a vzájemné vztahy upraví smlouva, tj. Smlouva o součinnosti, spolupráci a vzájemných vztazích mezi Vojenskou policií a Policií ČR (1992), Dohoda o spolupráci při pátrání po příslušnících Armády ČR, vojenské technice, zbraních a ostatním vojenském materiálu mezi Vojenskou policií a Policií ČR z 5. března 1998. 23

76

stvo jako organizační složka státu, ale i její součásti25, a to i mezi sebou26 či s podnikatelskými svazy a jinými institucemi.27 Klasifikačně sporné jsou správní úkony indikující smluvní motiv či mezinárodněprávní pozadí.28 Obdobně jako zákonné zmocnění k vydání prováděcí vyhlášky by i podnět zákonodárce k uzavření správní dohody měl obsahovat informaci, který z orgánů plní úlohu gestora a který je místem konzultačním, poskytujícím předepsanou součinnost. Jsou-li však zákonné stimuly protichůdné, vytvářejí zmatečný a nedostatečný právní základ činnosti. Jako příklad svědčí způsob vymezení podílu Armády ČR na leteckých službách: podle § 23 odst. 2 zákona č. 219/1999 Sb. se Armáda ČR podílí na zajištění letecké služby pátrání a záchrany v rozsahu, který stanoví ministerstvo v dohodě s ministerstvem dopravy a ministerstvem vnitra; avšak podle § 49 zákona č. 49/1997 Sb. by iniciátorem a gestorem dohody mělo být ministerstvo dopravy, jež tuto leteckou službu zajišťuje. Chaoticky je upraven také způsob koordinace řízení vojenského a civilního letového provozu: přestože zákon č. 49/1997 Sb. předpokládá uzavření dohod přímo mezi ministerstvem a Úřadem pro civilní letectví, platí dohody mezi ministerstvem a ministerstvem dopravy.29 Řízení letového provozu je však náplní činnosti stejnojmenného státního podniku, s nímž o vojenské části řízení letového provozu komunikuje přímo ministerstvo. Meziresortní správní dohody nesplňují náležitosti veřejnoprávní smlouvy,30 svědčí jim analogický § 160 odst. 3 správního řádu. Nejedná se Např. užší spolupráce mezi velitelstvím sil podpory a Univerzitou obrany byla v září 2010 stvrzena podpisem smlouvy velitelem sil podpory a rektorem univerzity. 27 Např. Dohoda mezi Ministerstvem obrany ČR a Asociací obranného průmyslu ČR ve věci spolupráce v oblasti obranného průmyslu z 13. června 2000; Dohoda o spolupráci mezi Ministerstvem obrany, Ekumenickou radou církví a Českou biskupskou konferencí z 3. června 1998. 28 Např. Směrnice pro činnost společné česko-slovenské skupiny Vojenské policie při plnění úkolů policejní ochrany společného česko-slovenského kontingentu působícího v rámci mírové operace JOINT GUARDIAN (KFOR). 29 Zejména Základní dohoda mezi ministerstvem dopravy a spojů a ministerstvem obrany o vztazích civilního a vojenského letectví v míru (1997), Dohoda o společném vojenském a civilním leteckém užívání letišť v ČR (1999) a Dohoda o užívání vzdušného prostoru a odpovědnosti za koordinaci civilního letového provozu s vojenským letovým provozem (2004). 30 Veřejnoprávní smlouvou je např. dohoda krajského vojenského velitelství s vojákem o zařazení do aktivní zálohy podle branného zákona č. 585/2004 Sb. nebo smlouva mezi objednatelem a dodavatelem mobilizační dodávky ze zákona o hospodářských opatřeních pro krizové stavy č. 241/2000 Sb. 26

77

o prováděcí právní předpisy, ale o vnitřní dokumenty, které překračují hranice jednoho resortu a provádějí působnost zákona s externími účinky i pro subjekty, které nejsou přímo smluvní stranou. V takovém případě vzrůstá požadavek na konzistentní právní základ k uzavírání správních dohod.

3.4.3. Resortní sféra - vnitřní předpisy a další řídící akty V právních předpisech vojenského práva jsou rozptýleny různé indicie o existenci, struktuře a rozmanitosti interních nástrojů řízení ozbrojených sil.

Iluze vojenského života separovaného od vnějšího právního

okolí by sváděla k myšlence, že na základě těchto odkazů v zákonech na rozličné akty evidentně interního charakteru 1. prezidentské akty a usnesení vlády tvoří jakýsi »ústavní pořádek« ozbrojených sil, 2. ministr vydává vnitřní »zákony«, 3. podřízení zmocnění ministrem vydávají další »prováděcí« vnitřní předpisy. Neujednocená terminologie a informační nahodilost napovídají, že odkazy v zákonech na vnitřní úpravu jsou chaotické a nejedná se o koncepčně strukturovaná zmocnění pro budoucí činnost ozbrojených sil. Jedná se totiž o deskripci faktického stavu typickou pro vojenské právo, které v mnoha oblastech vzniklo přepsáním, vtělením již existujících poměrů do zákonů. Tak podle zákona č. 219/1999 Sb. prezident jako vrchní velitel schvaluje základní vojenské řády [§ 5 písm. a)], ministr k zabezpečení úkolů Armády ČR vydává rozkazy, které jsou závazné pro vojáky v činné službě (§ 7 odst. 2; před novelou č. 546/2005 Sb. obecně pro vojáky). Zákon č. 220/1999 Sb. popisuje, že prezident podrobně stanoví v řádech úpravu průběhu základní (náhradní) služby, vojenských cvičení, některých právních poměrů vojáků v záloze, vojenského kázeňského práva, vztahů mezi příslušníky ozbrojených sil a výkonu vojenské činné služby (§ 2 odst. 2); plněním služebních úkolů

78

vojáci zabezpečují úkoly ozbrojených sil na základě právních a vojenských předpisů a rozkazů (§ 6 odst.1); voják je zejména povinen seznámit se s vojenskými předpisy, dodržovat právní a vojenské předpisy a plnit rozkazy nadřízených, dodržovat předpisy o ochraně utajovaných informací [§ 24 odst. 1 písm. b), c) a f)]; kázeňské tresty uložené vojákům před účinností zákona se vykonají v rozsahu podle předpisů platných v době jejich uložení (§ 98). Zákon č. 221/1999 Sb. praví, že vojáci se mohou sdružovat v profesních sdruženích, jejichž činnost musí zabezpečovat dohoda o spolupráci s ministerstvem a vnitřní norma ministerstva (§ 45 odst. 2); voják je povinen dodržovat pravidla služební zdvořilosti a chovat se i mimo službu tak, aby neohrozil vážnost a důvěryhodnost ozbrojených sil, dodržovat při výkonu služby právní předpisy, mezinárodní právo válečné a humanitární, mezinárodní smlouvy a rozkazy nadřízených [§ 48 odst. 1 písm. a) a f)]; služební orgány musí zajistit vojákům školení o právních předpisech a interních normativních aktech k zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví vojáků při výkonu služby [§ 98 odst. 4 písm. a)]. Více než resortní vnitřní předpisy mají právotvorný potenciál dokumenty strategického, koncepčního a programovacího rázu schvalované vládou. V několikaletém výhledu vytyčují směr a formulují stěžejní záměry a teze, bývají hybným impulsem budoucí závazné regulace, ale musejí respektovat platný právní stav. Žádná koncepční teoréma vládního (politického) zadání neobstojí v konkurenci pramene práva, dokud ji neakceptuje příslušná právotvorná autorita. Koncepce výstavby profesionální Armády ČR a mobilizace ozbrojených sil ČR (2002) stanovila, že jednou ze základních podmínek realizace reformy je promítnutí věcných řešení do právního řádu. Pokud vláda ze zákona rozhoduje o záležitostech obrany a ozbrojených sil, zpravidla schvaluje různé národní programy, akční plány, koncepce a strategie, které jsou v podstatě již vnitřními (resortními) dokumenty, byť celostátně závaznými pro podřízené zainteresované subjekty. Např. podle zákona č. 222/1999 Sb. je to strategická koncepce obrany státu, kon-

79

cepce mobilizace ozbrojených sil a koncepce přípravy občanů k obraně státu [§ 5 odst. 1 písm. b), f) a h)]; k provedení rozhodnutí při zajišťování obrany státu vláda dává úkoly ministrům, vedoucím jiných správních úřadů a obcím při výkonu přenesené působnosti [§ 5 odst. 1 písm. i)]; ministerstvo navrhuje vládě základní opatření k přípravě a organizování obrany státu, k tomu zpracovává obranné koncepce a požadavky na zabezpečení obrany státu [§ 6 odst. 1 písm. a)]. Podle § 2 odst. 8 zákona a nařízení vlády o plánování obrany státu č. 51/2004 Sb. je Plán obrany ČR základním plánovacím nástrojem pro řízení a organizaci zajišťování obrany státu,31 jehož návrh i aktualizaci zpracovává a vládě předkládá ministerstvo. Podle zákona č. 219/1999 Sb. vláda schvaluje operační plány použití ozbrojených sil pro stav ohrožení státu a pro válečný stav, strukturu armády a koncepci její výstavby [§ 6 písm. a), b) a d)].32 Zákony překvapivě nereflektují na fundamentální bezpečnostní dokumenty, které by měly jasně, výstižně a konzistentně formulovat národní hodnoty a bezpečnostní zájmy v širším mezinárodně politickém a ekonomickém prostředí. Navzdory tomu jsou vztahy mezi bezpečnostní a vojenskou strategií a jednotlivými koncepcemi výstavby či transformace ozbrojených sil nekoordinované a chaotické. Bezpečnostní strategie ČR, kterou zpracovává ministerstvo zahraničních věcí ve spolupráci s Kanceláří prezidenta republiky, Parlamentem ČR a zástupci státní i nestátní sféry (ministerstvo se na její tvorbě podílí); aktualizuje se neperiodicky a hodnotí Zprávou o zajištění bezpečnosti ČR. Usnesení vlády č. 1254 z 10. prosince 2003 k novelizaci Bezpečnostní strategie ČR

Tvoří jej obranné plánování, operační plánování, mobilizační plánování, plánování připravenosti obranného systému státu a plánování příprav k záchranným pracím a plnění humanitárních úkolů. 32 Vládě jsou však podsouvány i jiné, v zákonech výslovně nepředvídané akty koncepčního rázu (např. Národní strategie vyzbrojování dle usnesení vlády č. 875 z 15. září 2004 či usnesení vlády č. 259 z 15. března 2000 k Principům spolupráce státu s obranným průmyslem v ČR) či zvláštního významu (např. tzv. strategické veřejné zakázky). 31

80

představuje již třetí bezpečnostní strategii samostatné ČR.33 Usnesením č. 1214 z 21. září 2005 vláda schválila Návrh optimalizace současného bezpečnostního systému ČR.34 Vojenská strategie ČR35 čerpá z principů obranné politiky v Bezpečnostní strategii ČR a opírá se o Strategickou koncepci NATO a Bezpečnostní strategii EU. Vláda ji schválila usnesením č. 907 z 23. července 200836 jako východisko navazujících strategií a koncepcí pro zajišťování obrany státu. O rok dříve byl zpracován Plán obrany ČR. Názorný příklad chaosu a zmatečnosti poskytují samotné koncepce výstavby armády, které mají spletitou periodicitu a spojitost: prvotní byla Koncepce výstavby Armády ČR na léta 1993 - 1996. Poté vláda usnesením č. 177 z 26. března 1997 přijala Národní obrannou strategii ČR, podle níž vznikl Záměr koncepce výstavby Armády ČR do r. 2000 s výhledem do r. 2005, z něhož měla vzejít nová Koncepce. Vytýkaným nedostatkem však byla její neprovázanost s reálnými lidskými, finančními a věcnými zdroji. Koncepci vzala na vědomí Bezpečnostní rada státu až 29. června 1998, ale jelikož nebyla podložena schválenou Bezpečnostní ani Vojenskou strategií ČR a vycházela z pohledu přípravy ke vstupu, nikoliv členství ČR v NATO, rozhodl ji ministr zásadně přepracovat. Novou koncepci projednala Bezpečnostní rada státu 4. května 1999 a schválila vláda 9. června 1999.37 Vláda dále přijala Koncepci výstavby profesionální Armády ČR a mobilizace ozbrojených sil ČR (dopracována podle úkolů z usnesení č. 437 z 29. Předcházely jí bezpečnostní strategie dle usnesení vlády č. 123 ze 17. února 1999. Usnesením č. 80 z 22. ledna 2001 se vláda zavázala k posouzení její aktuálnosti ve dvouletých intervalech a usnesením č. 1229 z 9. prosince 2002 schválila harmonogram její novelizace. Kriticky Rašek, A.: Rozpaky nad Bezpečnostní strategií České republiky. Vojenské rozhledy č. 3/1999, s. 111 - 116. 34 Viz Krulík, V.: Struktura bezpečnostního systému České republiky. Vojenské rozhledy č. 2/2007, s. 77 - 88 35 Jedním z prvních takových dokumentů byla Vojenská doktrína ČSFR vyhlášená v r. 1991 usnesením č. 122 Federálního shromáždění ČSFR. 36 Zrušuje předešlé usnesení č. 578 z 9. června 2004, o Vojenské strategii ČR. Předtím viz Vojenské strategie schválené vládními usneseními č. 438 z 29. dubna 2002 a č. 257 z 29. března 1999. K tomu opět Krulík, V.: Proč zahájit proces revize Vojenské strategie České republiky. Vojenské rozhledy č. 4/2007, s. 74 - 89. 37 Viz Koncepce výstavby rezortu obrany. Vojenské rozhledy č. 4/1999, s. 3 - 15; Lapáček, F. - Crhák, M.: Komentář k nové koncepci výstavby AČR. Vojenské rozhledy č. 4/1999, s. 16 - 17; Kubeša, M.: K otazníkům výstavby Armády České republiky. Vojenské rozhledy č. 2/1997, s. 80 - 86. 33

81

dubna 2002 a schválena usnesením č. 1140 z 13. listopadu 2002), jíž zakrátko nahradila Koncepce výstavby profesionální Armády ČR a mobilizace ozbrojených sil ČR přepracovaná na změněný zdrojový rámec (usnesení č. 1154 z 12. listopadu 2003).38 Na dokument Transformace resortu Ministerstva obrany ČR (usnesení č. 1194 z 22. října 2007) navázala shrnující Zpráva o stavu reformy ozbrojených sil ČR (usnesení č. 640 z 11. června 2007). Usnesením č. 908 z 23. července 2008 vláda projednala a vzala na vědomí Dlouhodobou vizi resortu MO. K chaotickému prostředí se váže výstižný postřeh: „Proč v dokumentu Transformace resortu Ministerstva obrany ČR je zadán úkol » … předložit … vládě ke schválení přepracovanou Koncepci mobilizace OS ČR …«? Je to proto, že na základě analýz se dospělo k názoru, že tato »nadčasová« koncepce … nevyhovuje současné etapě vývoje naší společnosti? Nebo proto, že změna zákonů potřebná k realizaci této »nadčasové« … koncepce se jeví jako politicky neprůchodná?“39 Lze doplnit, že aktuálním koncepčním dokumentem je Bílá kniha o obraně schválená usnesením vlády č. 369 z 18 května 2011 (obdobnou ministerstvo vydalo také v r. 1995).40 I její poslání je však vnímáno skepticky: „Bílou knihu, neboli strategické zadání od politiků resort postrádá od počátku tvorby Armády ČR a práci na ní vítám. Mám však obavy, aby to nesklouzlo na zpracování detailní a omezující "kuchařky" ve velkém rozsahu, která nikdy nevejde do života resortu.“41 Namísto strategických koncepčních dokumentů by se mezi typickými resortními vnitřními předpisy a řídícími akty vydávanými k optimální činnosti ozbrojených sil daly očekávat spíše dokumenty běžné ve veřejnoprávní i soukromoprávní sféře: Rašek, A.: Ke koncepci výstavby profesionální AČR. Vojenské rozhledy č. 4/2002, s. 72 - 78; Eichler, J.: Koncepce výstavby profesionální armády a hodnocení bezpečnostních hrozeb a rizik. Vojenské rozhledy č. 1/2003, s. 3 - 12. 39 Polemicky se ptá Němec, I.: Vývoj společnosti a výstavba ozbrojených sil. Vojenské rozhledy č. 3/2008, s. 13. 40 Rašek, A.: Šest let Bílé knihy o obraně ČR - její možná perspektiva. Vojenské rozhledy č. 3/2001, s. 86 - 93. 41 Názor O. Záleského z diskuse na intranetu MO. 38

82

1.

vnitřní předpisy s obecným, normativním obsahem, tj. různé řády

(organizační, jednací, pracovní, spisové a platové), statuty, nařízení, směrnice, metodické pokyny 2. řídící akty s individuálně diferencovaným obsahem, tj. různé příkazy, rozhodnutí, plány, pokyny, opatření či zápisy z porad aplikačně navazující na vnitřní předpisy s obecným, normativním obsahem. Tuto předpokládanou, logickou návaznost mezi normativními vnitřními předpisy a individuálními řídícími akty potvrzuje např. § 10 odst. 1 neúčinného služebního zákona č. 218/2002 Sb., podle nějž služební předpis zejména stanoví rozsah oprávnění představených dávat státním zaměstnancům závazné příkazy k výkonu služby. Podřízení se vnitřnímu předpisu či řídícímu aktu (pokynu) a přijetí diktovaného režimu za vlastní by vždy mělo pramenit z dispoziční autonomie a porozumění mezi tím, kdo předpis či akt vydává, a tím, komu je určen. Na rozdíl od právních předpisů nemají být interní instrukce závazné z podstaty, ale jen je-li mezi vydavatelem a adresátem kvalifikovaný vztah. Nejčastěji jde o soubor korelujících práv a povinností vyplývajících ze služebního či pracovního poměru nebo z jiného ujednání. Za těchto podmínek se vnitřní předpis stává autonomním, lokálním pramenem práva, závazným vzorem chování pro zainteresované strany. Organizační řád zahrnuje vnitřní předpisy do širšího okruhu řídících aktů ministerstva, jimiž jsou dále plánovací akty, rozhodnutí, úkolové listy a zápisy z porad ministra, a služební pomůcky. 1. Dokumenty řízení a plánování (plánovací akty) jsou podle RMO č. 24/2010 - Plánování činnosti a rozvoje v rezortu MO dlouhodobý výhled rozvoje rezortu MO (na 15 let) předkládaný ke schválení vládě, směrnice ministra obrany (na 6 let), střednědobý plán činnosti a rozvoje rezortu MO (na 5 let), roční plán činnosti rezortu MO a plán činnosti organizačního celku rezortu MO.42 Zpráva o zajištění obrany ČR vzniká 42

Obdobně i ve zrušeném RMO č. 33/2004 - Plánování činnosti a rozvoje rezortu MO.

83

každoročně do 31. března, schvaluje ji ministr a předkládá k projednání vládě. Mnohé další plánovací úkony mají být učiněny přímo ze zákona,43 v podobě právním předpisem předestřené44 nebo jen podle vnitřního předpisu.45 Ve vztahu k tvorbě a přípravě právních i vnitřních norem je alarmující, že podle organizačního řádu má existovat, ovšem ve skutečnosti neexistuje plán legislativních úkolů. 2. Rozhodnutí a úkolové listy ministra organizační řád označuje individuálními řídícími akty. Rozhodnutí slouží k realizaci časově a kompetenčně ohraničeného konkrétního úkolu, jehož splnění ministrovi dokládá příslušný vedoucí zaměstnanec písemně nebo ústně na poradě. Úkolovými listy ministr vymezuje konkrétní úkol, termín jeho splnění a odpovědný služební orgán. Stejnou závaznost jako úkolové listy mají zápisy z porad ministra či koordinačních porad a v nich individuálně uložené úkoly. 3. Vnitřní předpisy jsou od 1. listopadu 2009 podle RMO č. 29/2009 o přípravě, schvalování a vyhlašování vnitřních předpisů v působnosti MO a vydávání Věstníku MO veškeré dosavadní interní normativní akty podle zrušeného RMO 56/1993 - Zřízení Věstníku MO a vydávání interních normativních aktů v působnosti MO. Ve zdánlivé konkurenci se tak ocitly dvě soustavy normativů: interní normativní akty transformované na vnitřní předpisy. Interní normativní akty se totiž členily na rozkazy prezidenta repu-

Např. § 95 odst. 7 písm. d) ve spojení s § 21 odst. 1 písm. b) zákona č. 111/1998 Sb. ukládá Univerzitě obrany jako státní vysoké škole vypracovat, projednat s ministerstvem a zveřejnit dlouhodobý záměr (viz např. vydaný Dlouhodobý záměr vzdělávací a vědecké, výzkumné, vývojové a další tvůrčí činnosti Univerzity obrany na období 2006 - 2010). 44 Srov. § 2 písm. f) nařízení vlády č. 51/2004 Sb. a navazující RMO č. 16/2007, podle nějž se střežení (ochrana) vojenských objektů důležitých pro obranu státu, s nimiž hospodaří ministerstvo, zajišťuje podle stálého obranného plánu OBJEKT; příprava a plánování střežení (ochrany) nevojenských objektů důležitých pro obranu státu probíhá podle předběžného operačního plánu OCHRANA; střežení (ochrana) objektů, které určila vláda za nevojenské objekty důležité pro obranu státu, se realizuje podle operačního plánu STRÁŽ. 45 Podle čl. 278 Zákl-1 se ke sladění činnosti vojenských útvarů při obraně a ochraně posádky zpracovává posádkový plán bojové pohotovosti vojsk a plán místní obrany posádky; podle RMO č. 26/2004 Úřad pro obrannou standardizaci, katalogizaci a státní ověřování jakosti zpracovává a průběžně aktualizuje Plán obranné standardizace na kalendářní rok, s výhledem na další roky. 43

84

bliky (RPR), rozkazy ministra obrany (RMO), nařízení náčelníka GŠ AČR (NNGŠ), normativní výnosy MO (NVMO) a vojenské předpisy. Naproti tomu vnitřními předpisy podle RMO č. 29/2009 jsou pouze 1. základní vojenský řád (Zákl) 2. rozkaz ministra obrany (RMO) 3. normativní výnos MO (NV MO) 4. vojenský předpis. Přechodný čl. 32 generalizuje, že platné interní normativní akty kromě rozkazů prezidenta republiky se považují za vnitřní předpisy. Dosavadní RMO a vojenské předpisy schválené ministrem se považují za rozkazy ministra obrany. Vojenskými předpisy jsou jen ty schválené náčelníkem GŠ AČR nebo jemu přímo podřízenými vedoucími (řediteli) organizačních útvarů ministerstva. Ostatní vojenské předpisy, NVMO a NNGŠ se považují za normativní výnosy MO. Vnitřní předpis podle RMO č. 29/2009 je řídící akt normativní povahy, jímž se upravuje organizační členění ministerstva, působnost organizačních celků rezortu MO a práva, povinnosti a odpovědnost jejich vedoucích; činnosti a skutečnosti v oblasti určité problematiky vyplývající z působnosti ministerstva, jak to vyžadují právní předpisy, nebo pro které je úprava pro rezort MO a plnění jeho úkolů nezbytná a potřebná.46 Vnitřní předpis by měl obsahovat ustanovení natolik stálá, aby se podle nich mohly vytvářet účelné stereotypy chování, avšak aby ponechávaly prostor pro vydávání individuálních pokynů jakož i sebeuplatňování a aktivitu zaměstnanců, kteří se zabývají danou problematikou. Základní

vojenský

řád

(Zákl-

a

pořadové

číslo)

podle

RMO

č. 29/2009 stanovuje pravidla režimu vojáků v činné službě, podrobněji upraRMO č. 56/1993 interní normativní akt definoval jako předpis v obecném významu slova, který vydal příslušný řídící orgán v rámci svého oprávnění řídit podřízené subjekty a zabezpečovat jednotné provádění právních předpisů. Zavazoval všechny funkcionáře podřízené vydávajícímu funkcionáři, vojáky v činné službě a občanské zaměstnance, kterým ukládal povinnosti, stanovoval závazné postupy apod., a všechny vojáky v činné službě a občanské zaměstnance při činnostech, které vydávající funkcionář odborně řídí. 46

85

vuje činnosti a vztahy, které vyplývají z právních předpisů týkajících se průběhu vojenských cvičení, některých právních poměrů vojáků v záloze a vojenského kázeňského práva. Zatímco dříve základní řády byly druhem vojenského předpisu jako interního normativního aktu, dnes tvoří kategorii vnitřního předpisu. Jedná se o Zákl-1 Základní řád ozbrojených sil ČR (2001) zavazující všechny příslušníky ozbrojených sil a v oblasti kázeňského práva i vedoucí občanské zaměstnance ozbrojených sil a ministerstva, kteří jsou jako služební orgány přímí nadřízení vojáků,47 Zákl-2 Cvičební řád ozbrojených sil ČR (2005)48 a Zákl-3 Základní ustanovení o průběhu vojenských cvičení a výjimečných vojenských cvičení a o některých právních poměrech vojáků v záloze (2008).49 Základní řády schválil prezident jako vrchní velitel; všechny poté podepsal předseda vlády. Rovněž rozkazy prezidenta republiky (RPR) - dříve interní normativní akty, dnes z vnitřních předpisů vyloučené, přesto publikované ve Věstníku MO - podléhají kontrasignaci vlády (podepisuje je předseda

K 1. prosinci 2001 zrušil Základní řád ozbrojených sil ČR (1996) a Základní řád ozbrojených sil ČR (1992); předtím viz dvojjazyčné česko-slovenské řády z r. 1979: Řád vnitřní služby ozbrojených sil ČSSR (Zákl-Ř-1/č, resp. Zákl-Ř-1/s), Řád posádkové a strážní služby ozbrojených sil ČSSR (Zákl-Ř2/č, resp. Zákl-Ř-2/s), Kázeňský řád ozbrojených sil ČSSR (Zákl-Ř-3/č, resp. Zákl-Ř-3/s). 48 Obsahuje zásady provádění pořadových cviků a pohybů se zbraní i bez, uspořádání jednotek a útvarů v pěším tvaru a na vozidlech, dále např. způsob vzdávání vojenské pocty, zásady pro ukládání, přinášení a odnášení státní vlajky a bojového praporu, organizaci slavnostních aktů při příležitosti propůjčení čestného nebo historického názvu, bojového praporu, udělování vyznamenání a medailí, při smutečních, pietních a jiných významných aktech; též uvádí ekvivalenty vybraných povelů v americké angličtině, používané v jiných armádách. Od 1. října 2005 pozbyl platnosti Cvičební řád ozbrojených sil ČR (1992). 49 Upravuje nástup a propouštění vojáků v záloze z vojenského a výjimečného vojenského cvičení, jejich zařazování na systemizovaná místa, jmenování do vyšší vojenské hodnosti a její odnětí, odvelování, vysílání na služební cesty, hodnocení a udělování dovolené. K 1. dubnu 2008 zrušil předpis Základní ustanovení o průběhu základní služby, náhradní služby, vojenských cvičení a o některých právních poměrech vojáků v záloze (2003). 47

86

vlády). RPR mívají různorodý název i obsah, zjevně odvislý od proměnlivé role prezidenta jako vrchního velitele.50 Rozkaz ministra obrany (RMO) podrobněji upravuje výlučnou pravomoc ministra ve věcech, o kterých rozhoduje, a působnost ministerstva danou v právních předpisech. Rozkazy se podle RMO č. 29/2009 rozumí nejen dosavadní RMO, ale též vojenské předpisy, které schválil ministr. Jde o služební a polní (bojové) řády (Všeob-Ř a pořadové číslo)51 a odborné prováděcí předpisy (Všeob-P- a pořadové číslo).52 Normativní výnos Ministerstva obrany (NVMO) schvalují vedoucí zaměstnanci přímo podřízení ministrovi k detailizaci činností a vztahů vyplývajících z právních předpisů nebo z RMO. NVMO zahrnují i dřívější nařízení náčelníka GŠ AČR (NNGŠ) a ostatní vojenské předpisy neschválené jím či jemu přímo podřízenými. Roztříděny jsou dle jádra řešené problematiky a označeny zkratkami věrně ilustrujícími profesní mnohost vojenského prostředí: např. CO (civilní ochrana), Dopr (dopravní), Int (intendanční - výstrojní), Let (letecké), Log (logistické), Mob (mobilizační), PHM (pohonné

Namátkou a chronologicky RPR č. 15/1988 - Změna názvu vojenské vysoké školy, RPR č. 1/1990 Rozkaz při převzetí vrchního velení nad ozbrojenými silami ČSSR, RPR č. 22/1990 - Studijní obory Vysoké vojenské pedagogické školy v Bratislavě, RPR č. 23/1990 - Rozkaz k 45. výročí osvobození Československa, RPR č. 56/1990 - Rozkaz k 72. výročí vzniku samostatného československého státu, RPR č. 65/1990 - Rozkaz k vyslání speciální protichemické vojenské jednotky ČSFR do Království Saudské Arábie, RPR č. 21/1991 - Rozkaz k odchodu sovětských vojsk z území ČSFR, RPR č. 16/1993 - Dokončení základní (náhradní) služby v Armádě Slovenské republiky, RPR č. 37/1993 - Povyšování do hodnosti svobodníka a poddůstojnických hodností, RPR č. 9/1999 - Vstup České republiky do NATO, RPR č. 1/2000 - Rozsah právních úkonů ve věcech služebního poměru vojáků z povolání, RPR č. 37/2000 Propůjčení historického názvu, RPR č. 29/2001 - Propůjčení bojových zástav, RPR č. 9/2002 - Propůjčení bojového praporu, RPR č. 10/2002 - Stanovení Dne ozbrojených sil ČR, RPR č. 33/2006 - Propůjčení čestných názvů. 51 Evidenčně platné jsou pouze Všeob-Ř-1 Polní řád pozemních sil Armády ČR (1997) a Všeob-Ř-20 Spojovací řád Čs. armády. Část 1. Spojení u svazků, útvarů a jednotek pozemního vojska (1973). Z neplatných viz Bojové řády pozemního vojska Čs. armády z r. 1984 Všeob-Ř-1 - Část 1 (divize, brigáda, pluk), Všeob-Ř-2 - Část 2 (prapor, rota), Všeob-Ř-3 - Část 3 (četa, družstvo, tank) a jejich slovenské ekvivalenty, či z r. 1985 Všeob-Ř-10 Organizační řád FMNO v míru a Všeob-Ř-11 Organizační řád FMNO za branné pohotovosti státu. 52 Rozptyl úpravy je široký, např. Všeob-P-43 Systém protivzdušné obrany ČR (2003), Všeob-P-35 Vnitřní kontrola a vyřizování petic a stížností v působnosti MO (2004), Všeob-P-4 Hospodaření s majetkem v rezortu MO (2004), Všeob-P-10 Bezpečnost letů (2006), Všeob-P-21 Řešení škod na majetku státu (2007), Všeob-P-47 Stejnokrojový předpis (2007), Všeob-P-37 Pravidla používání vozidel v rezortu MO (2009). 50

87

hmoty), Stav (stavební a ubytovací), Topo (topografické), Zdrav (zdravotnické) apod. (úplný jejich výčet je v závěru kapitoly 1.). Vojenský předpis, schvalovaný pouze již náčelníkem GŠ AČR, rozebírá úkoly Armády ČR v § 14 zákona č. 219/1999 Sb. a aplikuje dokumenty důležité pro výcvik (např. standardizační dohody, vojenské doktríny). Jako zvláštní druh vojenského předpisu je patrně nutno chápat názvoslovné normy, dříve odborné prováděcí předpisy. NVMO č. 36/2009 - Pravidla pro zpracování vnitřního předpisu a jeho vyhlašování ve Věstníku MO (prováděcí předpis k RMO č. 29/2009) totiž praví, že obsahuje-li vojenský předpis pouze odborné názvosloví, označuje se jako názvoslovná norma.53 Služební pomůcky organizační řád definuje jako rezortní předpisy s metodickými návody k určité odborné činnosti. Může jít o metodiky, příručky, učebnice, informace o cizích armádách, přehledy výzbroje a výstroje a jejich takticko-technické údaje, katalogy, výkazy souprav, počtářské tabulky, číselníky materiálu, sbírky úloh, programové učebnice, slovníky apod. Služební pomůcky schvalují vedoucí organizačních útvarů ministerstva pro odborně podřízené zaměstnance. Především do kategorie služebních pomůcek je proto nutno zařadit autonomní a rozmanité řídící akty, které může v linii přímého řízení např. ředitel Vojenského zpravodajství pro jeho příslušníky, náčelník Vojenské policie pro její odborné složky (služby),54 náčelník GŠ AČR55 či velitelé Společných sil a Sil podpory pro podřízené útvary a zařízení Armády ČR. U útvaru či po-

Názvoslovné normy zevrubně popisoval Vševojsk-15-1 Vydávání interních normativních aktů a služebních pomůcek v působnosti MO (1994), provádějící RMO č. 56/1993. Oba však byly zrušeny a Vševojsk-15-1 nahrazen stručnějším NVMO č. 36/2009. 54 Např. na základě zákona č. 124/1992 Sb. byl vydán RMO č. 31/1992, jenž náčelníka Vojenské policie zmocnil vydávat pro jednotlivé služby směrnice a metodické pokyny a uzavírat ze zákona stanovené meziresortní smlouvy. 55 Např. Organizační nařízení, kterým se stanoví postup služebních orgánů při úmrtí vojáka, čj. 8081421/2006/DP-1618 z 2. června 2008, jímž se ruší Metodické pokyny pro postup služebních orgánů v případě úmrtí vojáka, čj. 40044-48/2003-1407 z 19. srpna 2003 a Odborné nařízení NGŠ AČR pro činnost při úmrtí vojáka z povolání vyslaného k výkonu služby v zahraniční operaci, čj. 565-37/2006-1160 ze 13. července 2006. 53

88

sádky ostatně samotný Zákl-1 přepokládá mnohé obligatorní předpisy, zpravidla směrnice, statuty nebo nařízení.56 Ze soustavy řídících aktů byla v r. 2009 odstraněna kategorie rezortních předpisů (čili i možnost je vydávat) označovaných jako písemné pokyny. Šlo o rezortní předpisy obsahující instrukce a postupy dlouhodobějšího charakteru k provádění konkrétních odborných činností v určité oblasti, např. různé metodické pokyny, odborné instrukce či směrnice, které vydávají vedoucí zaměstnanci ministerstva pro své podřízené. Vojenské doktríny zavedené v NNGŠ č. 10/2009 - Vydávání vojenských doktrín a zřízení Výboru pro koordinaci tvorby vojenských doktrín, vojenských předpisů a služebních pomůcek57 zaujaly místo dřívějších vojenských publikací.58 Vojenské doktríny popisují základní principy, činnosti a zásady použití součástí druhů sil, vojsk a služeb v jednotlivých druzích vojenských operací, včetně jejich účasti při řešení nevojenských ohrožení. Nejsou vnitřními předpisy a neobsahují normativní ustanovení. Mají informativní a doporučující charakter, tj. chápou se spíše jako učebnice než jako regulativy. V ČR se člení se do tří úrovní na hlavní (Doktrína Armády ČR), podpůrné (operační doktríny) a aplikační (taktické doktríny).59

Např. podle čl. 296 dozorčí věznice musí mít směrnice pro dozorčího věznice a jeho pomocníky a směrnice pro (bojový) poplach. Podle čl. 597 se činnost posádkové ošetřovny řídí statutem. Směrnice pro posádkovou lékařskou službu první pomoci zpracovává náčelník posádkové ošetřovny a schvaluje velitel posádky (čl. 302). Směrnice pro velitele stráže, strážní pravidla a schéma rozmístění strážních stanovišť podle čl. 434 schvaluje velitel posádky (útvaru, objektu). Velitel posádky v Praze se při vítání a doprovázení určených osob řídí zvláštními nařízeními [čl. 274 písm. l)]. 57 Podle RMO č. 29/2009 je však NNGŠ již chápáno jako NVMO 58 Dle zrušeného NNGŠ č. 3/2006 - Vydávání vojenských publikací a zřízení Výboru pro koordinaci tvorby vojenských předpisů, služebních pomůcek a vojenských publikací v působnosti Armády ČR se členily na doktríny, operační publikace a odborné publikace. 59 Každá členská země NATO má vlastní hierarchii doktrín, v níž pro národní potřeby rozpracovává zásady aliančních dokumentů. Podrobněji Karaffa, V.: Doktríny a praxe Armády ČR. Vojenské rozhledy č. 4/2004, s. 36 - 40. 56

89

Specifickému obsahu některých dokumentů nekoresponduje žádná forma vnitřního předpisu či řídícího aktu.60 Kromě různých provozních směrnic a řádů61 jde zejména o 1. Organizační řád jako základní vnitřní organizační předpis ministerstva schvalovaný ministrem; 2. Pracovní řád vydaný ministrem podle § 306 zákoníku práce č. 262/2006 Sb. po souhlasu příslušných odborových organizací; 3. Aktualizovaný rezortní protikorupční program schválený ministrem v souladu s příslušnými usneseními vlády;62 4. výnos újezdního úřadu, který musí podle čl. 16 RMO č. 24/2002 vydávat přednosta újezdního úřadu k publikaci rozhodnutí, režimových a bezpečnostních opatření, doporučení, výzev, sdělení a organizačních opatření v újezdu. Výnosy se evidují ve sbírce výnosů za kalendářní rok.63 5. Český obranný standard podle zákona č. 309/2000 Sb. stanovuje požadavky na výrobky a služby nebo na postupy při operačních, logistických a administrativních činnostech, které slouží k zajištění obrany státu. 6. Statutární předpisy Univerzity obrany jsou specifickým autonomním subsystémem vnitřních řídících aktů v rámci resortu MO, protože univerzita není právnickou osobou ani organizační složkou státu, ale organizační jednotkou v rozpočtové kapitole ministerstva. Přesto její organizaci, činnost i postavení členů akademické obce musí ze zákona o vysokých školách č. 111/1998 Sb. upravit vnitřní předpisy (§ 6 odst. 2). Vyjma vnitřního mzdového předNaopak některé dokumenty, které svým zaměřením potenciál vnitřních předpisů mají, dosud přetrvávají jako polotovary. Srov. Návrh metodiky řízení rizik v resortu MO, Návrh postupu implementace systému řízení rizik v resortu MO a Katalog rizik (vše z 26. února 2007). 61 Např. Směrnice pro tvorbu a provoz jednotných www stránek organizačních útvarů MO, Směrnice pro uživatele INTERNET MO, Směrnice pro využívání technologie Intranet v resortu obrany, Směrnice velitelů objektů MO a navazující Provozní řády objektů MO-Valy, MO-G a MO-A a nařízení velitelů objektů, Nařízení velitele objektu k parkování vozidel v objektech MO, Směrnice pro provoz Hlavního sálu MO apod. 62 Č. 1199 z 25. října 2006 Strategie vlády v boji proti korupci na období let 2006 až 2011 a č. 676 z 18. června 2007 ke Zprávě o korupci v ČR za léta 2005 - 2006 a o plnění Aktualizovaného vládního programu boje proti korupci. 63 Kromě toho ředitel operační sekce GŠ AČR pověřené řízením újezdních úřadů smí vydávat metodické pokyny, kterými stanovuje obsah jednotlivých koncepčních materiálů, způsob a časový harmonogram pro jejich zpracování a aktualizaci. 60

90

pisu je povinna vydat statut, volební a jednací řád akademického senátu, jednací řád vědecké rady, řád výběrového řízení pro obsazování míst akademických pracovníků, studijní, zkušební, stipendijní a disciplinární řády pro studenty a další předpisy, stanoví-li tak Statut. Vnitřním předpisem nad rámec zákona je Řád celoživotního vzdělávání. Rektor nadto podle čl. 10 Statutu vydává tzv. Vnitřní normy Univerzity obrany, jimiž jsou zejména Organizační řád, směrnice64 a rozkazy.

Shrnutí kapitoly: Právním základem činnosti ozbrojených sil, tj. i základem k tvorbě vnitřních předpisů a dalších řídících aktů, by měly být organizačně kompetenční normy obsažené v právních předpisech vojenského práva (lze sem řadit i závazky a povinnosti vyplývající mezinárodního humanitárního práva a z členství ČR v NATO). K vytváření právního základu však docházelo také přímou interakcí a prolínáním vnitřních a právních předpisů, kdy se prvotním zdrojem a předobrazem obecně závazné regulace stávaly právě vnitřní služební předpisy. Některé navíc byly registrovány (oznámeny) ve Sbírce zákonů, což jim propůjčovalo určité znaky a vlastnosti právních předpisů. Pokud byly tyto služební předpisy zrušeny a nahrazeny právními předpisy, potvrzuje to tezi, že v zásadě obsahovaly souměřitelnou úpravu a plnily funkci pozdějších právních předpisů. Určité indicie o existenci, struktuře a rozmanitosti interních nástrojů řízení ozbrojených sil jsou rozptýleny v právních předpisech, ovšem jeden souhrnný zdroj informací o jejich druzích a o vzájemných vazbách mezi nimi neexistuje. Z popsané soustavy koncepčních dokumentů, vnitřních předpisů a dalších řídících aktů aplikovaných v ozbrojených silách nicméně vyplývá, že Např. Směrnice č. 1/2007 k vydavatelské činnosti a externí pedagogické činnosti na Univerzitě obrany, č. 4/2007 k používání vybraných druhů vojenské techniky, č. 5/2007 ke studentské tvůrčí činnosti, č. 6/2007 pro zabezpečení přepravy peněžní hotovosti, č. 2/2008 k financování výzkumu a vývoje z veřejných prostředků aj. 64

91

je nelze zkoumat jen z úzce resortního pohledu ministerstva, ale je nutno zohlednit také úlohu vlády a prezidenta republiky při řízení ozbrojených sil. Soustava vnitřních aktů řízení se však primárně odvíjí od organizace ministerstva a ozbrojených sil a od kompetence jejich řídících činitelů vydávat normativní i individuální akty řízení. Nejpočetnější jejich množina vzniká na ministerstvu a odvíjí se od monokratické pravomoci ministra (vydává vnitřní předpisy označené jako rozkazy). Kromě ministra interní akty řízení vydávají rovněž jiní, jemu podřízení resortní funkcionáři, čímž vzniká druhově, terminologicky a početně mnohotvárná, v celé šíři a hloubce obtížně klasifikovatelná, doslova chaotická materie regulativů.

92

Kapitola 4. Potřeba vydávat vnitřní předpisy a akty řízení Pro rozmanité vnitřní předpisy a jiné akty řízení v zásadě platí, že k jejich vydání není třeba jakéhokoliv výslovného zmocnění v prameni práva, nicméně musejí ladit s normami vyšší právní síly obsaženými zpravidla v právních předpisech. Ústavní soud v nálezu č. 107/1996 Sb., příhodně se vztahujícím k posouzení relevance RMO č. 35/1995 míní, že interní instrukce nejsou prameny práva. Jejich vydávání je uskutečňováním oprávnění řídit činnost podřízených, jejich plnění je zachováním právní povinnosti řídit se pokyny nadřízených. Toto oprávnění a povinnost vyplývá z obecně závazných právních aktů, jež jsou prameny práva. Relace přesto zůstávají nejasné, poněvadž vnitřní předpisy či řídící akty odvozují vlastní bezrozpornost z předpokladu harmonie všech pramenům práva. Podle RMO č. 29/2009 existenční podmínkou přípravy, schválení a vyhlášení vnitřního předpisu je jeho soulad s právním řádem a vnitřními předpisy. Zjistí-li se, že nabytím účinnosti nového právního předpisu hrozí rozpor s vnitřním předpisem, je nutno nesoulad odstranit ke dni účinnosti právního předpisu vydáním nového vnitřního předpisu, jeho novelizací nebo zrušením bez náhrady.1 Vojenské doktríny podle NNGŠ č. 10/2009 musejí respektovat právní předpisy, pro ČR závazné mezinárodní smlouvy a řídící akty ministerstva. Kolidovat s ostatními řídícími akty nesmějí podle organizačního řádu ani služební pomůcky.

Podle předcházejícího RMO č. 56/1993 nesměly být interní normativní akty v rozporu s právními předpisy a dalšími akty státních orgánů vyhlašovanými ve Sbírce zákonů, s mezinárodními smlouvami a rozhodnutími mezinárodních orgánů a organizací vyhlašovanými ve Sbírce mezinárodních smluv, se Statutem a organizačním řádem ministerstva jako zvláštními předpisy vnitřního řízení. 1

93

4.1. Vzájemný vztah právního a vnitřního předpisu A. Idea harmonie a provázanosti naráží na ustavičné napětí jak v množině vnitřních předpisů a řídících aktů, tak mezi nestejnorodými prameny práva, které přestože stojí v permanentním konfliktu, ale mají být referenčním kritériem konformity vnitřní normotvorby. Interakce kteréhokoliv právního a vnitřního předpisu nápadně připomíná vztah mezi zákonem a prováděcím právním předpisem, kdy zákon je předpisem původním (originálním) a prováděcí právní předpis předpisem odvozeným, existenčně závislým na originálu. Závazným poutem mezi originálním a odvozeným právním předpisem je zmocnění k vydání prováděcího právního předpisu. Otázka normativního života prováděcího právního předpisu po zrušení zmocňovacího ustanovení v příslušném zákoně není však nazírána jednoznačně. 1. Podle jednoho přístupu působí derogace zákona implicite i zrušení všech právních předpisů vydaných na jeho základě a k jeho provedení.2 V důsledku zrušení zdroje právní síly vyhlášky ministerstev, tj. zmocňujícího zákona, by tak měly zanikat i předpisy prováděcí.3 Z toho vyplývá, že je-li zákon jako celek nebo zčásti zrušen či změněn, měl by automaticky z právního řádu odstranit veškeré právní předpisy k jeho provedení, aniž by je výslovně rušil. 2. Jiný, spíše kompromisní přístup vychází z teze, že sám tvůrce je povinen nařízení vždy zrušit nebo změnit v případě, kdy se dostane do rozporu s nově vydaným předpisem vyšší právní síly.4 Zákonné zmocnění, byť pozměněné, by tak vždy mělo být kategorickým příkazem urychleně vydat nový či pozměněný prováděcí právní předpis k podrobnějšímu rozboru zákona. 3. Na opačném pólu stojí názor, podle něhož prostým zrušením zákonného zmocnění nekončí právní život předpisů vydaných na základě tohoto

Knapp, V. - Grospič, J. - Šín, Z.: Ústavní základy tvorby práva. Praha 1990, s. 184 Filip, J.: Ústavní právo České republiky 1. Základní pojmy a instituty. Ústavní základy ČR. MU - Doplněk, Brno 1999, s. 254 4 Hendrych, D.: Správní právo, obecná část. Praha 1994, s. 33 2 3

94

zmocnění.5 V tomto kontextu tedy nebyl-li prováděcí předpis novým zákonem zrušen, nadále platí, a protože po zrušení zákona zaniká zmocnění prováděcí předpis vydat, zaniká i možnost takový předpis zrušit.6 Také Ústavní soud k tomu judikoval, že vypuštěním zmocňujícího zákonného ustanovení nemůže dojít k automatickému zrušení vyhlášky vydané na základě tohoto zmocnění, není-li tak v zákoně výslovně uvedeno, takže napadená vyhláška zůstává platnou součástí českého právního řádu.7 Ideálu jasnosti, přehlednosti a bezrozpornosti právního řádu svědčí první přístup, kdy prováděcí právní předpisy jsou přímo závislé na existenci zákonů, od nichž byly odvozeny. Praktickým potřebám vyhovuje druhý přístup, který se částečně promítá do zmíněného požadavku na soulad vnitřních předpisů s předpisy právními: zjistí-li se, že nabytím účinnosti nového právního předpisu hrozí rozpor s vnitřním předpisem, je nutno nesoulad odstranit ke dni účinnosti právního předpisu vydáním nového vnitřního předpisu, jeho novelizací nebo zrušením bez náhrady. Třetí přístup je v zásadě nepřijatelný, neboť z právního řádu může jeho uplatňováním vzniknout hypertrofie mnoha zdánlivě rozporných či neaplikovatelných předpisů. Má však nejblíže k praxi tvorby a existence některých vnitřních předpisů, které se opírají o již neplatný právní předpis. Prostor pro vydávání vnitřních předpisů a řídících aktů lze analogicky odvodit z konceptu výstavby právního řádu delegováním legislativní pravomoci, kdy k vydání předpisu dle čl. 79 odst. 3 Ústavy je nutné speciální zmocnění v zákoně, kdežto vláda může podle čl. 78 Ústavy zákon nařízením provést kdykoliv. Jelikož k vydání vnitřního předpisu není vyžadováno zmocnění obsažené v zákoně nebo v jiném právním předpisu, lze usuzovat, že vykonavatelé mohou k vydání vnitřního předpisu využít standardu Koudelka, Z.: Obecně závazné vyhlášky. MU Brno 1998, s. 83 Viz Zářecký, P.: K normotvorné činnosti ministerstev a jiných správních úřadů. Správní právo č. 3/96, s. 140 7 Pl. ÚS 3/2000, Sbírka rozhodnutí, svazek 18, nález č. 93; vyhlášen pod č. 231/2000 Sb. ve znění sdělení Ústavního soudu č. 130/2001 Sb. 5 6

95

obdobného k vydání nařízení vlády. Je však třeba v takové situaci vždy zkoumat materiální předpoklady existence a působení (účinnosti) odvozeného vnitřního předpisu, tj. je-li v konkrétních poměrech reálně aplikovatelný, pokud se změnil nadřazený pramen práva, z něhož je odvozen. Otázka zní, proč měnit vnitřní předpis, k jehož vydání není třeba zákonného ani jiného zmocnění, jen proto, že se nějak změnil právní předpis, který se detailům ošetřeným vnitřním předpisem nevěnuje? Lze tedy u vnitřních předpisů tolerovat jejich formální neaktuálnost v případech, kdy je zrušen (změněn) právní předpis, z něhož vycházejí? S takovým náhledem zásadně nelze souhlasit např. v kontextu § 305 zákoníku práce, který stanoví, že vnitřní předpis nesmí být v rozporu s právními předpisy. Rozpor je přitom v zájmu ochrany a právní jistoty adresátů nutno chápat nikoliv pouze materiálně, pokud jde o obsah řešené úpravy, ale i z hlediska formy spočívající v jednoznačné a nezpochybnitelné návaznosti, odkazu vnitřní úpravy na úpravu obecnou. V případě, že vnitřní předpis např. v záhlaví odkazuje na právní předpis, který již pozbyl platnosti, nezbývá než přistoupit k takovému způsobu řešení vztahu mezi předpisy originálními a odvozenými, aby vnitřní předpis byl pohotovou novelizací uveden do souladu s obecnou úpravou. Právní předpisy překážky vydávání vnitřních aktů řízení nekladou, ale ani nevytvářejí jednotné podmínky a prostředí, aby byl vzájemný soulad garantován komplexně, tzn. věcně, jde-li o obsah vnitřního řídícího aktu, a časově, prostorově a osobně tj. kdy, kde a koho má vnitřní řídící akt zavazovat. Potenciál k vydávání vnitřních předpisů skýtá především obecnost úpravy na hladině pramenů práva. Ať již je obecnost žádoucí nebo nepřípadná, přespříliš benevolentní či limitující, zůstává imanentní vlastností právních norem. Účelové seskupení příbuzných právních norem v právním předpise neusiluje o popsání všech aplikačních situací dopodrobna, leckdy pouze vytyčuje nepřekročitelné hodnotové mantinely nebo ukazuje cíle a ideály hodné následování a naplňování. Tyto priority bývají vtěleny do zásad či pri-

96

ncipů, které předmětnou právní úpravu ovládají (např. obranyschopnost státu; hospodárnost, účelnost, efektivnost; transparentnost, rovnost, nediskriminace). Pomocí takových mantinelů, zásad, principů, aspektů a intervalů může původce právního předpisu předjímat, jak, čím, dokdy a zda vůbec je vhodné nebo životně potřebné problematiku upravit detailněji. Klíčová je pak odborná znalost, vnímavost a kreativita vykonavatele právního předpisu, který zprostředkovatelsky participuje na jeho aplikaci volbou adekvátních administrativních metod a nástrojů. Rovněž záleží na velikosti a členitosti (složitosti) organizační soustavy, do níž má být úkol stylizovaný umělým jazykem právního předpisu srozumitelně »přeložen« (ve vnitřním předpisu, řídícím aktu), aby koncoví výkonní adresáti (úřední osoby) pochopili, co se od nich očekává, a přitom nedošlo k nežádoucímu zkreslení smyslu právní úpravy. Zákonodárce se tedy v mnoha správních oblastech vzdává podrobnějšího rozvedení problematiky robustním nástrojem právního předpisu s nízkou senzitivitou ke konkrétním podmínkám, zřejmě aby v jeho intencích vykonavatel zvolil a přijal přiléhavá a citlivější interní opatření, která v samojediné organizaci vystihnou a naplní zamýšlený efekt vyjádřený toliko obecným, jakoby zmocňovacím či pověřovacím slovním obratem v právním předpise. Jak bylo rozpracováno v předcházející kapitole ve vztahu k zákonu o některých služebních poměrech vojáků č. 76/1959 Sb. či brannému zákonu č. 92/1949 Sb., neurčitá zmocňovací ustanovení se leckdy odrazila ve vydání služebního vojenského předpisu, který byl registrován ve Sbírce zákonů a tedy zpřístupněn adresátům jakožto předpis právní. Zákon č. 193/1920 Sb. ani jiné prvorepublikové branné předpisy nebyly o mnoho konkrétnější, po-

97

kud šlo o způsob jejich provádění: postačil strohý pokyn, že ministru národní obrany se ukládá provést je v dohodě se zúčastněnými ministry.8 Generální zmocnění či potřeba a prostor pro vydávání vnitřních předpisů či řídících aktů každopádně vyplývá z obecnosti právní úpravy, která se předmětné oblasti dotýká volně, obrysově, pouze v kritických bodech vůdčích či styčných principů (např. při zadání veřejné zakázky se konfrontuje transparentnost, rovnost a nediskriminaci s hospodárností, účelností a efektivností). V některých případech však pro vnitřní normotvorbu plně obstojí ústavní paradigma pro vydávání podzákonných právních předpisů, neboť charakterizuje i relaci kteréhokoliv předpisu právního a vnitřního. Lze hovořit o zvláštním podnětu v právním předpise k vydání vnitřního předpisu. Podnět k vydání vnitřního předpisu blízký speciálnímu zákonnému zmocnění, v podstatě kategorický příkaz vydat určitý vnitřní předpis, se v právním řádu vyskytuje vzácně. Běžnější je impuls relativně kategorický, mnohdy dokonce jen implicitní, podněcující zpravidla všechny vykonavatele určité správní činnosti, aby uvnitř organizační soustavy (v příslušném resortu, úseku) podle uvážení, avšak vždy s respektem k elementárním hodnotovým ukazatelům (rozpětím, principům), detailně rozvrhli způsob provádění právní úpravy. Volnou dispozici uděluje zákonodárce vykonavateli buď mlčky, s důvodným tušením potřeby jakési vnitřní regulace, nebo vyloučením působnosti právního předpisu. Jakákoliv výzva zákonodárce k interní normotvorné tvořivosti však v sobě nese rizika. Praktickou aplikaci právního předpisu by měla posílit, avšak může ji citelně ochromit, pokud:

Zákon č. 131/1936 Sb. měly provést všichni členové vlády. V zájmu účelnosti nebo zjednodušení šlo ve vládních nařízeních vyhradit příslušným úřadům, aby v jejich mezích provedly úpravy jednotlivostí; zákon č. 141/1927 Sb. předeslal, že pokud změna organisace a potřeba branné moci bude vyžadovat opatření odchylujících od ustanovení připojených branných předpisů, může ministerstvo národní obrany - a to, je-li toho třeba, v dohodě se zúčastněnými ministerstvy - učinit v mezích zákonných nutná opatření. Těmito opatřeními nesmějí být dotčena práva jednotlivců plynoucí z připojených předpisů. 8 Např. při zadání veřejné zakázky se konfrontuje transparentnost, rovnost a nediskriminaci s hospodárností, účelností a efektivností. 8

98

1. vnitřní úprava není přijata vůbec nebo až s neúměrným zpožděním (vzhledem k absenci závazných lhůt a sankcí v případě nevydání); 2. vnitřní úprava živelně hypertrofuje nad rámec nezbytně nutný do chaotické byrokratické sítě navzájem protichůdných nařízení, směrnic a metodik (emitovaných z různých řídících stupňů vůči odlišným okruhům různě zavázaných adresátů a subjektů).

4.2. Povinnost vydat konkrétní vnitřní předpis Vesměs ojedinělé jsou případy, kdy právní předpis výslovně, kategoricky ukládá jeho vykonavateli vydat vnitřní předpis. Již zmíněným příkladem obligatorně ze zákona vydávaných interních aktů řízení je soustava vysokoškolských vnitřních předpisů podle zákona č. 111/1998 Sb. Zřejmě nejkonzistentnější a obecný návod, jaké parametry a obsahové komponenty má mít každý vnitřní předpis, podává § 305 zákoníku práce č. 262/2006 Sb. (případně § 10 neúčinného služebního zákona č. 218/2002 Sb., jde-li o služební předpis). Zvláštním druhem a příkladem takového vnitřního předpisu je pracovní řád (§ 306), kterým nelze zakládat nové povinnosti zaměstnanců a musí ho vydat zaměstnavatelé v orgánech veřejné správy, s předchozím písemným souhlasem příslušné odborové organizace. Je nutno zde připomenout omezenou působnost zákoníku práce v ozbrojených silách, kde je početní převaha vojáků z povolání, včetně zákonného zmocnění v § 306 odst. 5, z něhož jsou vymknuty vojenské školy.9 Služební zákon č. 218/2002 Sb. předjímá v § 10 písemné služební předpisy vydávané služebními orgány, které zejména stanoví rozsah oprávnění představených dávat státním zaměstnancům závazné příkazy k výkonu služby. Ve služebních úřadech, jimiž jsou ministerstva, se služební předpis vydává v dohodě se členem vlády řídícím ministerstvo a státním tajemníkem. Ani tento režim nebude dopadat na vojáky v činné službě. Vyhláškou se musí vydat pracovní řád pro zaměstnance škol a školských zařízení zřizovaných toliko ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy, krajem, obcí a dobrovolným svazkem obcí. 9

99

Organizačním složkám státu, státním příspěvkovým organizacím, státním podnikům, školám, zdravotnickým zařízením (určeným původcům v působnosti ministerstva) ukládá § 66 odst. 2 zákona o archivnictví č. 499/2004 Sb. vydat spisový a skartační řád jako vnitřní předpis pro výkon spisové služby, který obsahuje pravidla pro manipulaci s dokumenty, jakož i spisový a skartační plán. Podle § 34 odst. 2 každý archiv, tedy i Vojenský ústřední archiv, musí vydat badatelský řád podle vzoru zpracovaného ministerstvem vnitra, který je trvale zveřejněn v archivu na úřední desce nebo jiném veřejnosti přístupném místě a v informačních systémech s možností dálkového přístupu. Organizační složky státu jako účetní jednotky povinuje zákon o účetnictví č. 563/1991 Sb. vydat vnitřní předpis podle § 33a odst. 10.10 Ostatní zákonné podněty mají spíše dispozitivní ráz (např. § 24 odst. 7 k vydání vnitřního předpisu o přepočtu kurzu měn), zato však zákon i prováděcí vyhláška č. 505/2002 Sb. obsahují řadu latentních příkazů, které nevyhnutelně vedou ke zpracování komplexní soustavy vnitřních předpisů účetní jednotky.11 Zvláštní povahu mají do zákona jakoby zvenčí vtažené České účetní standardy, které nejsou právním předpisem, ale jejich použití účetními jednotkami se považuje za plnění ustanovení o účetních metodách podle zákona.12 Novelou č. 353/2001 Sb. vznikl § 36 odst. 3, dle nějž i pro ozbrojené síly a zpravodajské služby může ministerstvo financí z důvodu zvláštního charakteru majetku vydat standardy odchylné. Zákonný dovětek, že se tyto standardy a jejich vydání nezveřejňují, vytváří paradoxní situaci, že nelze oficiálně zjistit, zdali byly vydány a jak se aplikují.

Týká se oprávnění, povinnosti a odpovědnost osob v účetní jednotce ohledně transparentního připojování podpisového nebo identifikačního záznamu k účetnímu záznamu. 11 předpisy naznačený a účetní literaturou obvykle doporučovaný výčet vnitřních předpisů, které by účetní jednotka měla mít zpracovány, je proto široký. 12 Viz oznámení ministerstva financí č. FZ03/2003 - České účetní standardy pro účetní jednotky, které účtují podle vyhlášky č. 505/2002 Sb., též "České účetní standardy pro ÚSC, PO, SF a OSS". 10

100

4.3. Možnost vydat vnitřní předpis Vesměs dispoziční povahu má již v kapitole 2. rozebíraný a pro vnitřní strukturu ministerstva klíčový § 7 odst. 2 zákona č. 219/2000 Sb., podle nějž ministr jako vedoucí organizační složky státu může pro určité právní úkony písemně pověřit jednáním jiného vedoucího zaměstnance této organizační složky. Další zaměstnanci mohou jménem státu činit právní úkony pouze v rozsahu daném vnitřním předpisem organizační složky. Jako další příklad je vhodné zmínit relativně kategorický impuls v § 25 zákona o finanční kontrole ve veřejné správě č. 320/2001 Sb., který vedoucímu orgánu veřejné správy, tj. ministrovi ukládá zavést a udržovat vnitřní kontrolní systém vytvářející podmínky pro hospodárný, efektivní a účelný výkon veřejné správy a způsobilý včas detekovat provozní, finanční, právní a jiná rizika při plnění schválených záměrů a cílů. Všichni vedoucí zaměstnanci jsou dle svých povinností, pravomocí a odpovědností povinni fungování vnitřního kontrolního systému zajistit. Zákon tedy předjímá, že se ministr neobejde bez přiměřené vnitřní struktury pravomocí a odpovědnosti konkrétních osob při nakládání s veřejnými prostředky (např. předběžnou finanční kontrolu připravovaných finančně-majetkových operací zajišťují příkazce operace, správce rozpočtu a hlavní účetní), ale neukládá, jakým způsobem je má ministr určit.13 Zásad hospodárného, účelného a efektivního výkonu veřejné správy je třeba dbát zejména při vynakládání veřejných prostředků za majetek a služby podle zákona o veřejných zakázkách č. 137/2006 Sb. Veřejné zakázky malého rozsahu (§ 12 odst. 6 a § 18 odst. 5) není povinné zadávat podle zákona, ale musí být dodrženy zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace (§ 6). Pro veřejné zakázky zadané některou z obecných výjimek ze zákona (§ 18 odst. 1 a 2) však dodržení zásad předepsáno není, čímž dochází k úplnému omezení působnosti záViz RMO č. 5/2003 - Finanční kontrola v působnosti MO a NVMO č. 16/2003 - Výkon finanční kontroly v působnosti MO. 13

101

kona, patrně s implicitním srozuměním zákonodárce, že existují nějaká srovnatelná zadávací pravidla anebo si zadavatelé nastaví vlastní postupy.

4.4. Omezení působnosti zákona Možnost vynakládat veřejné prostředky mimo režim zákona č. 137/2006 Sb. navozuje otázku, kdy a proč zákonodárce omezuje působnost právního předpisu vymezením oblasti, na které se jeho úprava nevztahuje. Tím také na první pohled zbavuje tyto oblasti právního základu a vytváří mezery v právní úpravě. Má potom vykonavatel analogicky kopírovat standardní regulaci nebo má možnost či povinnost postupovat podle pravidel jiných, právnímu předpisu blízkých obsahem i právní silou? Zvláště v excentrickém prostředí ozbrojených sil, zpravodajských služeb a bezpečnostních sborů zákonodárce připouští chování odchylné od běžných režimů regulace a ponechává v dispozici vykonavatele, čím, kdy a jak záležitosti vyňaté z působnosti zákona interně upraví, uzná-li za vhodné a potřebné nějaká pravidla vůbec zavést. Případná autonomní úprava v oblasti, která je zbavena právního základu, se tak významově povyšuje naroveň právnímu předpisu, poněvadž pokračuje v jím nedokončené normativní linii a vyplňuje a dotváří úpravu tím, že odlišně, pro užší okruh adresátů reguluje věci takové společenské váhy, které si jinak vyžádaly obecnou úpravu v prameni práva. Akty řízení závazné pouze uvnitř dané organizace tak dotvářejí či suplují mezery v právním předpisu. Tradice a setrvačnost rozličných generálních či parciálních výjimek, tolerancí, benevolencí, ústupků, privilegií a moderací obecné právní úpravy ve prospěch úpravy jiné, speciální, má hmatatelný odraz právě v ozbrojených silách.14 Zvláštní zřetel věnovaný v právním řádu jejich úkoSymptomatická je výhrada ČSFR vůči čl. 5 a 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod č. 209/1992 Sb., které by jinak bránily ukládání kázeňského trestu vězení podle § 17 zákona č. 76/1959 Sb.; zákon č. 167/2008 Sb., o ekologické újmě, se nevztahuje mimo jiné na ekologickou újmu nebo bezprostřední hrozbu jejího vzniku způsobenou činností, jejímž účelem je zajišťování obrany ČR nebo mezinárodní bezpečnosti; povinnosti a oprávnění podle § 17 a 17a zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, nemají újezdní úřady a obyvatelé vojenského újezdu, apod. 14

102

lům a zajišťování obrany státu se samozřejmě neprojevuje tak ostře, že se každá právní úprava z těchto odnepaměti delikátních a diskrétních otázek apriori vyvazuje a odevzdává je vlivu jiných autonomních pravidel. Výstřednost se však ukazuje už tehdy, když ozbrojené síly nebo ministerstvo jsou v právním předpise vytknuty mezi ostatními vykonavateli, třebaže právní předpis mají provádět podle společných, neodchylných pravidel. O omezení působnosti zákona tak nelze mluvit např. u dělené kompetence, kdy ministerstvo participuje jako vedlejší (dotčený) správní orgán na aplikaci zákona o zahraničním obchodu s vojenským materiálem č. 38/1994 Sb. (transakci povoluje ministerstvo průmyslu a obchodu teprve po souhlasném vyjádření mimo jiné ministerstva z hlediska vymezených zájmů).15 Nikoliv věcně, ale personálně omezenou působnost má právní úprava, která ministerstvo vyčleňuje vedle hlavního vykonavatele, jenž oblast zastřešuje. Jako příklad lze uvést § 83 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví č. 258/2000 Sb., podle nějž státní správu v ochraně veřejného zdraví včetně státního zdravotního dozoru v ozbrojených silách, ministerstvu a jeho organizačních složkách státu a příspěvkových organizacích vykonává podle tohoto zákona ministerstvo. Zákony č. 221/1999 Sb. (§ 94) a č. 220/1999 Sb. (§ 90) ale působnost ministerstva zužují jen na organizaci, řízení a kontrolu zdravotní péče vojáků. Přesto dle zmocnění obou zákonů vydalo ministerstvo v dohodě s ministerstvem zdravotnictví vyhlášku č. 285/1999 Sb., o poskytování zdravotní péče ve vojenských zdravotnických zařízeních. Jednolitou závaznost nemá ani stavební zákon č. 183/2006 Sb., který v § 16 rozlišuje vojenské stavební úřady, tj. újezdní úřady ve vojenských újezdech, a jiné stavební úřady. Patří mezi ně ministerstvo, které u staveb důležitých k zajišťování obrany státu mimo vojenských újezdů zjevně nemusí naplňovat obecný zákonný postup. Např. může bez územního rozhodnutí nebo souhlasu povolit stavbu v uzavřených prostorech existujících staveb; Podíl na správním řízení provádí RMO č. 19/2003 - Vyjádření, stanoviska a souhlas Ministerstva obrany ve věcech nakládání s vojenským materiálem, rušící předcházející RMO č. 2/1997 - Vydávání stanovisek a vyjádření Ministerstva obrany ve věcech nakládání s vojenským materiálem. 15

103

mění-li se výškové uspořádání prostoru, opatřuje si vyjádření obecného stavebního úřadu, avšak v konkrétních pochybnostech o povaze stavby platí stanovisko ministerstva. Zvláštní stavby (nadpis § 43 zákona č. 222/1999 Sb.) jsou zřejmě stavby ke speciálnímu využití či sloužící k zajišťování obrany státu, u nichž výkon vlastnického práva státu přísluší ministerstvu. Vyjma právních předpisů o územním řízení se na ně nevztahují zvláštní právní předpisy pro výstavbu a technické vybavení staveb. Jakékoliv speciální postupy výstavby zvláštních staveb v zákoně však chybí, lze se jen dohadovat, že by mohlo jít třeba o tzv. programy bezpečnostních investic NATO zahrnující stavební práce.16 Právní předpisy vyjadřují omezenou působnost více způsoby: 1. Právní silou rovnocenné předpisy (zákony) si v téže oblasti konkurují: jeden (speciální) upravuje materii jinak než druhý (obecný), a to buď soběstačně nebo s dílčí vzájemnou závislostí. 2. Jednotně závazný zákon ukládá různým vykonavatelům vydat autonomní prováděcí právní předpisy, jimiž zohlední zvláštnosti implementace zákona ve své působnosti. 3. Obecný zákon určité oblasti úplně vylučuje ze své působnosti a žádné speciální režimy nevytváří, s předpokladem existence jiné (či žádné) alternativní úpravy.

4.4.1. Konkurence rovnocenných právních předpisů Paralelní, konkurující si úpravy - obecná civilní a speciální vojenská – charakterizují správu dopravy. Z této oblasti lze proto uvést názorné příklady. Zákon o vnitrozemské plavbě č. 114/1995 Sb. se na plavidla Armády ČR včetně vůdců, posádky a způsobilosti k vedení plavidel vztahuje, pokud zvláštní předpis nestanoví jinak. Zákonným protějškem je § 34 odst. 1 záProcesy upravuje RMO č. 14/2005 - Příprava a realizace souborů opatření k zajištění obranyschopnosti v rámci Programu bezpečnostních (obranných) investic Organizace Severoatlantické smlouvy, předtím RMO č. 30/2003 - Realizace projektů Programu bezpečnostních (obranných) investic Organizace Severoatlantické smlouvy a RMO č. 21/2000 - Organizační zabezpečení Programu bezpečnostních investic Organizace Severoatlantické smlouvy. 16

104

kona č. 219/1999 Sb., podle nějž technickou způsobilost vojenských plavidel, tzn. zavedených a užívaných v ozbrojených silách jako celku, nejen v Armádě ČR, schvaluje ministerstvo, jestliže tak již neučinil jiný schvalovací orgán. Tím by byl obecný plavební úřad. Novelou č. 147/2010 Sb. zákona č. 219/1999 Sb., která spolu s § 37 až 39 zrušila i vyhlášku č. 278/1999 Sb., se ministerstvo ve prospěch těchto obecných plavebních úřadů evidentně vzdalo prověřování odborné způsobilosti k vedení vojenského plavidla. Novela č. 147/2010 k zákonu č. 219/1999 Sb. se dotkla také komplikovaných vztahů letecké civilní a vojenské dopravy, které měla vyjasnit posílením role ministerstva při evidenci vojenských letadel a ověřování technické způsobilosti vojenské letecké techniky (§ 35 až 35p). Stále tedy platí, že technickou způsobilost schvaluje ministerstvo tehdy, jestliže tak neučinil příslušný orgán, tj. Úřad pro civilní letectví. Znění § 1 odst. 2 zákona o civilním letectví č. 49/1997 Sb. však sdílení kompetencí stále zamlžuje - vztahuje se ve vymezeném rozsahu na vojenské letectví ve věcech leteckého personálu, vojenských letišť a leteckých staveb, užívání vzdušného prostoru, poskytování leteckých služeb a provozování leteckých činností. Jde-li o technickou způsobilost vojenských vozidel, schvaluje ji podle § 32 odst. 1 zákona č. 219/1999 Sb. Vojenská policie na základě zvláštního právního předpisu - pozn. pod čarou odkazuje na zákon č. 124/1992 Sb. [§ 3 odst. 1 písm. k)]. Zákon o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích č. 56/2001 Sb. se na vojenská vozidla výslovně nevztahuje (§ 1 odst. 3). Technické prohlídky a měření emisí silničních vozidel probíhá podle zvláštního právního předpisu - v pozn. pod čarou jde o zákon č. 56/2001 Sb., ale pro vojenská vozidla je ministerstvo zmocněno (§ 32 odst. 3 zákona č. 219/1999 Sb.) v dohodě s ministerstvem dopravy a spojů vydat vyhlášku. Zatímco úpravu pro nevojenská vozidla pokrývají již tři vyhlášky (platná č. 341/2002 Sb., předtím č. 301/2001 Sb. a č. 102/1995 Sb.), úspornější a trvanlivější vojenská regulace vystačila jen s jedinou vyhláškou č. 274/1999 Sb. Příbuznost však nezapřou charakteristiky vozidel kategorie

105

M a N v zákoně č. 56/2001 Sb. a VM a VN ve vyhlášce č. 274/1999 Sb., které se shodují pouze s tím rozdílem, že jedna jsou civilní a druhá vojenská (další kategorie vojenských vozidel již odrážejí zřetelná specifika). Bez jakékoliv relace k zákonu č. 124/1992 Sb. novela č. 147/2010 Sb. zákona č. 219/1999 Sb. zrušila úpravu odborné způsobilosti k řízení vozidel ozbrojených sil, kterou prověřuje Vojenská policie.

4.4.2. Zmocnění k odlišné prováděcí právní úpravě Situace, kdy jednotně závazný zákon ukládá různým vykonavatelům vydat vlastní prováděcí právní předpisy, jimiž zohlední zvláštnosti implementace zákona ve své působnosti, byla zjištěna pro příklad jediná. Jde o zvláštnosti výkonu zeměměřických činností pro potřeby obrany státu a v objektech se zvláštním režimem ochrany, které zákon o zeměměřictví č. 200/1994 Sb. zohledňuje tím, že ukládá orgánům státní správy a osobám dbát při výkonu zeměměřických činností zájmů obrany státu (§ 11). Vymezení obsahu, prostoru a výkonu zeměměřických činností pro potřeby obrany přísluší ministerstvu, které též, popř. jeho orgány a zřízené právnické osoby, spravuje výsledky takových činností. Ministerstvo jako správní orgán konkurující Českému úřadu zeměměřickému a katastrálnímu uděluje fyzickým osobám úřední oprávnění podle § 13 odst. 1 písm. d)17 a vede o nich veřejně přístupný seznam. Členy odborných zkušebních komisí jmenuje a odvolává ministr. Zákon ani prováděcí předpisy však neosvětlují, v čem odchylky opodstatňující vynětí z generální působnosti zákona spočívají. Pozoruhodné však je, že vyhláška Českého úřadu zeměměřického a katastrálního č. 31/1995 Sb. vyšla necelé dva měsíce po účinnosti zmocňovacího § 20 zákona a od 1. listopadu 2001 byla znovu novelizována, aby provedla rozšiřující se zmocnění;18 naproti tomu ministerstvo souměřitelnou vyhláTýká se dokumentace o zřízení, obnovení nebo přemístění bodu podrobného polohového bodového pole a o zaměření a šetření předmětů měření, které jsou obsahem státních mapových děl, pro potřeby obrany státu. 18 Novelou č. 186/2001 Sb. od 1. července 2001 v zákoně přibyla povinnost detailněji upravit obsah a způsob provádění zkoušky a srovnávací zkoušky odborné způsobilosti. 17

106

šku č. 114/1997 Sb. vydalo až 1. července 1997,19 tj. 2,5 roku po zmocnění (§ 20 odst. 2), a na novelu č. 186/2001 Sb. nezareagovalo vůbec. Jak tedy může ministerstvo udělovat příslušné oprávnění, aniž by právním předpisem, kterak mu ukládá zákon, předeslalo podmínky zkoušek odborné způsobilosti? A jak chápat novelu č. 175/2003 Sb., kterou do zákona o katastrálních orgánech č. 359/1992 Sb. přibyla věta, že ministerstvo při výkonu zeměměřických činností pro potřeby obrany státu plní obdobné úkoly jako Český úřad zeměměřický a katastrální, když mu tuto zvláštní kompetenci od počátku přiznává zákon č. 200/1994 Sb.?20 Nastíněné rozpory a deficity právní úpravy jsou znepokojivé hlavně ve světle pravomoci ministerstva ukládat pokuty za přestupek (až 25 tis. Kč) a správní delikt (až 250 tis. Kč.) při výkonu příslušných zeměměřických činností.

4.4.3. Úplné vyloučení působnosti zákona Aplikačně nejsložitější situace vyvolávají zákonné úpravy, které sice popírají působnost vůči ozbrojeným silám (zpravodajským službám) nebo zajišťování obrany státu, ale neudávají dovolené odchylky režimu zvláštního od obecného. Co vede zákonodárce k vědomému vytváření mezer v pramenech práva, když se od úpravy výslovně distancuje a ponechává ji mimo působnost zákona? Zapříčiňuje to nízká odbornost či jen legislativní neochota vměšovat se do sfér odjakživa vyhrazených svébytným pravidlům, která tím ovšem nadále upevňují a obhajují historickou nedotknutelnost? Následující příklady právních předpisů vylučujících určitou oblast ze své působnosti ukazují, že by bylo vhodné tyto mezery v právní úpravě vyplnit obecně závaznou úpravou a tím eliminovat svévolný prostor k vydávání vnitřních předpisů, resp. k tvorbě vlastních pravidel chování.

Podle Sdělení náčelníka topografické služby Armády ČR (čj. 216/2-134 TO GŠ z 28. července 1997) se vydáním vyhlášky vytvářejí podmínky pro udělování uvedených úředních oprávnění ze strany ministerstva, jehož pracovištěm pověřeným pro tuto činnost je topografický odbor GŠ. 20 Rámcová smlouva mezi Českým úřadem zeměměřickým a katastrálním a ministerstvem o spolupráci v zeměměřictví (2007) řeší toliko meziresortní vztahy v příslušné oblasti. 19

107

Veřejné zakázky zadávané dle obecných výjimek ze zákona č. 137/2006 Sb. mohou být zadány buď v režimu zákona nebo podle jiných, zákonu neznámých postupů. Zákon ale zadavateli nepřikazuje, aby tyto postupy při zadávání veřejných zakázek mimo režim zákona předem typizoval a vtělil do konzistentních, navenek komukoliv přístupných a čitelných pravidel. Zadavatel tedy v podstatě improvizuje variabilní zadávací postup adekvátní veřejné zakázce, kterou se právě chystá zadat. Pomocný aplikační algoritmus nabízí RMO č. 39/2008 - Zadávání veřejných zakázek v rezortu MO: veřejnou zakázku vyňatou ze zákona zadá zadavatel s ohledem na její charakter postupem vhodným k dosažení účelu vynětí. K tomu použije, pokud je to možné, zákonná zadávací řízení nebo jejich části včetně institutů a terminologie přiměřeně. Na výjimkách z obecné působnosti pro různé ozbrojené složky je tradičně založen obor zbraní a střeliva. Již zbrojní patent č. 223/1852 ř. z. odkazoval, že co se týče vojska, ustanovuje se právo zbraň mít a nosit předpisy vojenskými. Nešlo dozajista o zmocnění, pouze konstatování samostatné úpravy, s níž ta obecná, pro všechny ostatní závazná, zřejmě nemusela mít kromě předmětu úpravy mnoho společného.21 Aktuální zákon o zbraních č. 119/2002 Sb. se nevztahuje na zbraně, střelivo a vojenskou munici, které jsou nabývány a drženy ve výzbroji ozbrojených sil, zpravodajských služeb, ozbrojených sil jiných států při pobytu (průjezdu, přeletu) na území ČR a překračování státních hranic. Neuplatní-li se obecný standard zákona, existuje ekvivalentní, přísnější či volnější řád pro nakládání se zbraněmi, střelivem a municí vyňatými ze zákona? Zmínka o protilehlé reguVýjimky pro stát a vojenské osoby obsahoval i zákon o zbraních a střelivu č. 162/1949 Sb., ne již však odkaz na jakoukoliv prováděcí či předpokládanou paralelní vnitřní úpravu. Polovičatý zmocňovací imperativ měl § 25 odst. 2 nástupnického zákona č. 147/1983 Sb., který nekonkretizoval nástroj, jímž měla dotčená ministerstva úpravu evidence, držení a nošení vojenských zbraní provést (z obratu „v dohodě“ lze usuzovat třeba na správní smlouvu). Po ustavení Hradní stráže a vojenské kanceláře součástmi ozbrojených sil v r. 1999 zákonem č. 219/1999 Sb. se rozostřila negativní působnost následujícího zákona č. 288/1995 Sb., neboť se setrvačně nevztahoval pouze na zbraně, střelivo a munici ve výzbroji Armády ČR. Tento zákon však zpřísnil podmínky držení soukromých zbraní vojáky z povolání, viz RMO č. 16/1996 - Realizace ustanovení § 91 zákona č. 288/1995 Sb., o střelných zbraních a střelivu, v rezortu MO. 21

108

laci v zákoně absentuje, ačkoliv existuje např. standardizační dohoda NATO – STANAG 4440 - Příručka bezpečnostních zásad NATO pro skladování vojenské munice a výbušin. Úplně omezenou působnost, zpřesněnou novelou č. 315/2001 Sb., má také zákon o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě č. 61/1988 Sb. pro používání výbušnin, pyrotechnických výrobků a pomůcek v ozbrojených silách. Předjímá zákonodárce i zde propracovaný, soběstačný a zákonných principům blízký vnitřní režim? Vojenský předpis Vševojsk-5-2 Skladování munice a výbušnin (2006) sice vychází z již zrušeného § 37 zákona, dále z prováděcí vyhlášky č. 99/1995 Sb., avšak dovolává se také mezinárodních standardů. Mezi ně lze řadit již zmíněný STANAG 4440, dále i STANAG 4123 Určení klasifikace (třídění) vojenské munice, a též části 2 a 3 Přílohy A Evropské dohody o mezinárodní silniční přepravě nebezpečných věcí (Dohoda ADR), č. 64/1987 Sb. Aktuálnost, resp. použitelnost některých jiných vnitřních předpisů, vykazovaných mezi platnými, zpochybňuje datum jejich vydání.22 Praktický příklad kolize benevolentní úpravy vnitřní s přísnou úpravou právní přineslo plnění strategické veřejné zakázky na projekt ekologické likvidace nepotřebné munice, kdy se ukázalo, že vojenské interní předpisy jsou evidentně mírnější než právní předpisy. Dilema pro použití vojenských nebo civilních norem na vojenskou munici delaborovanou v podnikatelských prostorech23 vyvolal obrat „drženy ve výzbroji ozbrojených sil“ v zákoně č. 119/2002 Sb. Různoběžné výklady nakonec vyústily v tentýž závěr, že vojenské předpisy na takovou munici již nedoléhají, neboť k ní ozbrojené Např. Děl-27-8 Sledování jakostního stavu munice a výbušin (2009), Vševojsk-5-1 Norma spotřeby výcvikové munice (1998); ještě ze zákona č. 147/1983 Sb. ovšem vychází Vševojsk-5-6 Zabezpečení zbraní a munice proti ztrátám a krádežím (1994), archaicky působí Žen-23-1 Ukládání, ošetřování, opravy a přezkušování ženijní munice (1972), Děl-27-4 Bezpečnostní opatření při práci s municí a výbušinami a ničení munice (1963), Vševojsk-4-4 Základy střelby z ručních zbraní (1964). Mimoto stěžejní Zákl-1 (2001) instruuje, jak manipulovat se zbraněmi při střídání stráží (čl. 450. - 456.) a jak bezpečně ukládat ruční zbraně a munici (čl. 547. - 562.). 23 Likvidaci prováděly čtyři poskytovatelé pro stát (objednatele) tak, že určená munice byla postupně vyskladňována z vojenských muničních skladů, péčí poskytovatelů přepravena do jejich provozoven a tam podle jimi zpracovaných a objednatelem schválených odborných postupů delaborována. 22

109

síly pozbyly faktickou držbu a byla vyňata z jejich výzbroje rozhodnutím o nepotřebnosti státního majetku. Od faktického převzetí munice u vojenských základen do prvního kroku delaborace tak bylo třeba striktně postupovat podle zákona č. 119/2002 Sb. a od zahájení delaborace pak podle zákona č. 61/1988 Sb. Úprava v § 39 odst. 3 písm. b) zákona č. 119/2002 Sb., potažmo i ve vyhlášce č. 371/2002 Sb., ukládající povinnost vydat vlastníku zbraně potvrzení o zničení (každého kusu) střeliva však nepředvídala tak masivní likvidaci vojenské munice. Tvrdost úpravy nakonec moderoval výklad ministerstva vnitra, že je možné, aby držitel zbrojní licence skupiny E vydal pro stejný druh střeliva stejného výrobce, vzoru (modelu) a ráže jedno potvrzení pro více kusů, a to i dodatečně. Obtížně ohraničitelnou působnost má zákon o informačních systémech veřejné správy č. 365/2000 Sb. Nevztahuje se na informační systémy veřejné správy, které při různých činnostech vedou 1. zpravodajské služby, což se týká Vojenského zpravodajství; 2. orgány činné v trestním řízení, tj. pověřené orgány Vojenské policie i Vojenského zpravodajství; 3. ministerstvo podle zvláštních právních předpisů (pozn. pod čarou odkazuje na zákony č. 219/1999 Sb., č. 221/1999 Sb., č. 222/1999 Sb. a č. 585/2004 Sb.); 4. správní úřady při zajišťování obrany státu, tj. např. krajská vojenská velitelství (zákon č. 585/2004 Sb.), újezdní úřady (zákon č. 222/1999 Sb.) i Úřad pro obrannou standardizaci, katalogizaci a státní ověřování jakosti (zákon č. 309/2000 Sb.); 5. orgány veřejné správy a právnické osoby používané výlučně k podpoře krizového řízení (síly a prostředky ozbrojených sil vyčleněné do integrovaného záchranného systému podle zákona č. 239/2000 Sb.; zřejmě ne státní podniky jako subjekty hospodářské mobilizace).

110

Vyloučení působnosti tohoto zákona dále komplikuje hledisko, že majíli ze zákona vyňaté informační systémy vazby na jiné informační systémy veřejné správy, vztahuje se na ně zákon pouze v rozsahu těchto vazeb, nestanoví-li zvláštní právní předpisy jinak. Zákon se též nevztahuje na nijak nedefinované provozní informační systémy správců.24 Touto kumulovanou, takřka podle činností omezovanou působností zákona se jednotlivé výjimky prostupují, doplňují a duplikují natolik, že nelze bezezbytku odlišit informační systém veřejné správy od systému provozního, natožpak identifikovat, v jakém rozsahu se zákon č. 365/2000 Sb. vztahuje či nevztahuje na ozbrojené síly. Nejasnost odráží např. zákon o nakládání s bezpečnostním materiálem č. 310/2006 Sb., podle nějž ministerstvo je správním orgánem příslušným kontrolovat bezpečnostní materiál vybraných skupin a vést evidence o výsledcích provedených kontrol, včetně kontrol zahraničních inspekčních týmů, ve svých informačních systémech. Jestliže ministerstvo je podle uvedeného zákona správním orgánem, je zřejmé, že k tomu vede informační systém veřejné správy, na nějž se však zřejmě nevztahuje zákon č. 365/2000 Sb. Otazníky zanechává rovněž ochrana osobních údajů podle zákona č. 101/2000 Sb., který při zpracování osobních údajů nezbytných dle zvláštních zákonů pro zajištění bezpečnosti a obrany ČR a boj s trestnou činností neukládá plnění základních a informačních povinností správce a vylučuje přístup subjektu údajů k informacím Třebaže ministerstvo vede a spravuje řadu osobních evidencí či databází, pokus o vydání zastřešujícího RMO pro nakládání s osobními údaji selhal právě na neschopnosti vymezit správní činnosti a osobní údaje shromažďované pro účely, na které se zákon nevztahuje. Návrh RMO tedy ani nemohl nastavit specifická pravidla, jak Patrně »provozní« povahu budou mít resortní Finanční informační systém, Štábní informační systém Armády ČR, Informační systém vyzbrojování či Automatizovaný systém vševojskového velení a řízení. Veřejnosprávní jsou zřejmě Informační systém o službě a personálu, Informační systém standardizace či Informační systém Univerzity obrany. K tomu Strnad, M.: Budeme mít v resortu obrany automatizovaný informační systém? Vojenské rozhledy č. 1/1995, s. 93 - 96. 24

111

s osobními údaji vyňatými ze zákona nakládat. Tím spíše není zřejmé, které parciální evidence osobních údajů25 omezují či vylučují právo subjektů na informaci o zpracování svých osobních údajů podle § 12 zákona. Selektivně vylučuje svoji působnost zákon o pohonných hmotách č. 311/2006 Sb. Neveřejná elektronická evidence ministerstva průmyslu a obchodu se netýká čerpacích stanic, z nichž se vydávají pohonné hmoty výlučně pro pohon vozidel ozbrojených sil, základní složky integrovaného záchranného systému nebo určených k plnění úkolů zpravodajských služeb. Oznamovací a evidenční povinnost podle § 4 odst. 1 zákona se ale nevztahuje na čerpací stanice, kde se prodávají pohonné hmoty jen pro vozidla ozbrojených sil nebo plnící úkoly zpravodajských služeb. Jak se však takové čerpací stanice mají evidovat, zákon nenaznačuje. Také platí, že povolovací řízení stavebního úřadu pro provoz běžné čerpací stanice se netýká prodeje nebo výdeje pohonných hmot do nádrží vozidel základní složky integrovaného záchranného systému a ozbrojených sil. Pojistnou smlouvu podle zákona o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla č. 168/1999 Sb. nemusejí uzavřít ministerstvo pro vozidla provozovaná Vojenským zpravodajstvím a složka integrovaného záchranného systému pro vozidla neužívaná k podnikání, zařazená do poplachového plánu integrovaného záchranného systému kraje (může jít tedy také o vyčleněné síly a prostředky ozbrojených sil). Privilegovaným vozidlům vydává ministerstvo financí dočasnou, na výjimku vázanou zelenou kartu. S odkazem na všechny shora uvedené příklady je nutno podotknout, že úplné vyloučení působnosti zákonů se týká i případných sankcí za jejich Podle § 40 odst. 3 zákona č. 219/1999 Sb. vede ministerstvo evidenci vojenského leteckého personálu; součástí evidence podle § 31 zákona je evidence osob podléhajících branné povinnosti; Vojenská policie podle zákona č. 124/1992 Sb. vede evidenci a statistiky potřebné k plnění svých úkolů; dále např. platný RMO č. 27/2008 - Personální evidence vojáků z povolání a občanských zaměstnanců, Org5-1 Evidence osob podléhajících branné povinnosti (2005), Všeob-P-12 Evidence mužstva a poddůstojníků v základní (náhradní) službě a v záloze na vojenském cvičení v míru (1987), Všeob-P-13 Evidence vojáků v činné službě za mimořádných opatření (1963); z neplatných např. Všeob-P-3 Personální evidence praporčíků, důstojníků a generálů v Čs. armádě (1982). 25

112

porušení. Příslušník či zaměstnanec ozbrojených sil tak nemůže při výkonu služby či práce spáchat obecný přestupek na úseku správy, na který se příslušná zákonná úprava nevztahuje (např. vojenské zbraně, výbušniny, osobní údaje). Může jít o porušení pracovní kázně a jde-li o vojáky, u nichž orgány s kázeňskou pravomocí projednávají také obecné přestupky, mělo by jejich jednání být posouzeno a postiženo jako přestupek kázeňský.

Shrnutí kapitoly: Právní předpisy obsahující organizačně-kompetenční normy přímo neomezují pravomoc k vydávání vnitřních aktů řízení a jednotný způsob jejich napojení na prameny práva neexistuje. Pokud právní předpisy podněcují

113

k vydání zpravidla vnitřního předpisu, nejde o zmocnění, ale o podnět zdůrazňující potřebu konkretizovat obecnou úpravu pomocí interního aktu řízení. Některé podněty jsou v právní úpravě formulovány natolik adresně a kategoricky, že naplňují znaky a význam zákonného zmocnění. Taková finální úprava se jeví jako vhodná, neboť garantuje jednotnou, zásadní odchylky nepřipouštějící aplikaci určitých právních norem v praxi. Relativně kategorické podněty ponechávají na vykonavateli, zdali a jak určitou oblast upraví ve vnitřních poměrech organizace. Většinou udávají jen směrodatné hodnotové ukazatele či principy a jsou záměrně formulovány obecně, s respektem k jedinečnosti každého aparátu, do něhož budou implementovány. Záporem je, že ani v organizacích, které by měly být v hlavních rysech výstavby srovnatelné, není zaručena kvalitativně srovnatelná aplikace relativně kategorického podnětu k vnitřní úpravě. Jestliže právní předpis určitou správní oblast vylučuje ze své působnosti, což je nejtypičtější jev v ozbrojených silách, vytváří tím mezery v právu, které jsou nežádoucí ve více ohledech. Především neexistuje záruka, že interní regulace upravující poměry, na které se zákon nevztahuje, bude respektovat obecná východiska a principy, na nichž stojí obecná právní úprava. Nadto bývá v praxi obtížné oblasti, které zákon vylučuje ze své působnosti, přesně vymezit. V tomto kontextu jsou zákony nejasné a nevytvářejí řádný právní základ pro výkon činností, na které se nevztahují. Chybí-li tak pevná opora v normách obecně závazných, je problematické formulovat jednotnou vnitřní úpravu. Z tohoto pohledu se zejména vyloučení některých správních oblastí z působnosti zákona jeví jako nepřijatelná metoda regulace.

114

Kapitola 5. Systém tvorby a publicity předpisů a aktů Zásada směrodatná pro prameny práva platí i pro vnitřní předpisy a řídící akty: izolovanou kvalitu (aktuálnost, adekvátnost) každého vnitřního regulativu relativizuje (devalvuje) jeho pozice v nepřeberné množině všech vnitřních regulativů. Pro představu kvantity vnitřních řídících aktů v ozbrojených silách, resp. v resortu MO lze využít elektronické verze Věstníku Ministerstva obrany (EPINAV), z níž vyplývá přehled vnitřních předpisů, vojenských předpisů a služebních pomůcek. V resortu MO nyní platí 39 rozkazů prezidenta republiky (RPR), 291 rozkazů ministra (RMO), 161 normativních výnosů MO (zahrnujících i dřívější nařízení náčelníka GŠ AČR), 1025 vojenských předpisů a 212 služebních pomůcek. Databáze také registruje více než 1000 dokumentů typu: každoroční přehled platných resortních mezinárodních smluv a správních dohod, vnitřních aktů, přetisky důležitých zákonů, vyhlášek a usnesení Parlamentu ČR, sdělení a oznámení funkcionářů ministerstva, opatření či zásady ministra apod. Poněvadž EPINAV generuje platné dokumenty odděleně i mezi ostatními formálně neplatnými, lze v úhrnu vyhledat cca 80 RPR, 900 RMO, 370 NVMO včetně dřívějších NNGŠ. Počet záznamů od r. 1950 dodnes, včetně odkazů na další vojenské předpisy a služební pomůcky, se blíží číslu 5200. Předmětem zkoumání takto početně obsáhlého systému vnitřních předpisů a dalších řídících aktů, především jde-li o jeho výstavbu, tvorbu a zpřístupnění adresátům, jejichž chování mají ovlivňovat, jsou vzájemné vazby mezi jednotlivými prvky takového systému, které lze nazírat z následujících hledisek: 1. vztahy v rámci hierarchie vnitřních předpisů a aktů, která se odvíjí od pravomoci tyto vnitřní předpisy a akty vydávat. Je třeba vzít v potaz, že

115

hierarchie není vzhledem ke kombinaci vztahů přímého a odborného řízení přísně vertikální. 2. respektování souladu formy a obsahu, tj. zkoumání, zdali vnitřní předpisy odpovídají požadavku na normativnost a obecnost a naproti tomu zda řídící akty jsou individuální (konkrétní) pokyny navazující přímo na právní anebo na vnitřní předpisy. 3. soulad vnitřních předpisů a řídících aktů s prameny práva, v nichž by měl být obsažen právní základ pro uskutečňování příslušné administrativní činnosti. Soulad je s prameny práva ovlivňován faktorem času i obsahu. 4. konzistentní pravidla pro tvorbu a vydávání vnitřních předpisů, která musí v zájmu udržování souladu s prameny práva současně obsahovat účinné mechanismy nejen pro aktualizaci (novelizaci) předmětné vnitřní úpravy, ale i pravidla pro soustavnou kontrolu vnitřní normotvorby. 5. Publicita, tj. přístupnost vnitřních aktů řízení adresátům je nezbytným předpokladem, aby příslušné interní regulativy mohly být považovány za závazná pravidla chování pro osoby, jichž se týkají.

5.1. Vztahy v rámci hierarchie vnitřních předpisů a aktů Navzdory mnohočetnosti a nepřebernosti interních aktů řízení v ozbrojených silách lze ohraničit množiny vnitřních předpisů a řídících aktů, jež schvaluje a vydává -

vrchní velitel ozbrojených sil (RPR a základní řády),

-

vláda (usnesení a kontrasignace aktů prezidenta republiky),

-

ministr (organizační řád, RMO, rozhodnutí, úkolový list),

-

přímo podřízení ministra (NVMO), náčelník GŠ AČR i hlavní vojenskou doktrínu,

116

-

další vedoucí zaměstnanci ministerstva nebo ozbrojených sil (vojenské předpisy, služební pomůcky i jiné akty1). Z pravomoci různých řídících stupňů (činitelů) schvalovat předpisy

a akty určitého názvu a formy se sice odvíjí jejich nadřazenost a podřazenost a tedy i vertikální hierarchie, ale k náčrtu úplné a homogenní sítě vztahů to nestačí. Vertikální osu vztahů přímého řízení, kdy vydaný akt zavazuje jen subjekty organizačně podřízené schvalujícímu funkcionáři, totiž horizontálně protínají tzv. vztahy odborného řízení, kdy zmocnění funkcionáři zavazují (úkolují) i nepodřízené subjekty. Nelze pak spolehlivě vyšetřit, který vnitřní předpis či řídící akt se právě formálně (vertikálně) nadřazuje či podřazuje jinému a který je navzdory předpokládané vertikální hierarchii odborně (horizontálně) ovlivňován obsahem jiného. Jistou analogii takovému přístupu skýtají prováděcí vyhlášky podle čl. 79 odst. 3 Ústavy: vydává je s celostátní působností orgán, jenž má v gesci nějaký správní úsek a tím i pravomoc moc zavázat ke konformnímu chování ostatní subjekty včetně státu. Avšak relativně nízký a pevný okruh státních orgánů s pravomocí vydávat prováděcí právní předpisy a řídit také v odborné, nejen v subordinační linii, se rozchází s vysokým a proměnlivým počtem funkcionářů ministerstva či ozbrojených sil, kteří v linii odborného řízení vydávají akty řízení, které významově a obsahem de facto nahrazují formální RMO či NVMO, avšak nesdílejí srovnatelnou proceduru vzniku a publikace vnitřního předpisu. Mnozí vedoucí funkcionáři, namísto aby jako gestoři iniciovali vznik regulérního vnitřního předpisu podle RMO č. 29/2009, obcházejí proceduru přípravy, připomínkování a schvalování tím, že bez jakékoliv konzultace vydají nějakou směrnici, nařízení či pokyny zavazující také přímo nepodřízené adresáty po odborné linii. Leckteré dokumenty, jejichž podoba je prakticky zažitá a setrvačná si tak, ač nemají formu vnitřního předpisu, osobují všeobecnou závaznost jen Např. přímo ze zákona ředitel Úřadu pro obrannou standardizaci, katalogizaci a státní ověřování jakosti schvaluje Český obranný standard. 1

117

z titulu přenesení (delegace) odborné kompetence ministra na podřízeného. Např. náměstci ministra, jimž nyní svědčí výhradně forma vnitřního předpisu NVMO, stále vydávají různá odborná nařízení2 i jinak nazvané (odborné řídící) akty.3 Jako příklad funkcionáře v podřízenosti náměstka lze uvést ředitele sekce vyzbrojování MO, který podle ministrem schváleného Všeob-P-4 Hospodaření s majetkem v rezortu MO (2004) plní funkci správce majetkového uskupení pro nehmotné výsledky výzkumné a obdobné činnosti (6.1) a ocenitelná práva (6.3). Na základě toho vydal od 1. června 2008 účinné Metodické pokyny pro hospodaření s nehmotným majetkem majetkových uskupení 6.1 a 6.3 v rezortu MO, čj. 102414-18/2004/DP-5888, určené pro vedoucí zaměstnance organizačních celků MO, materiální orgány všech velitelských stupňů a uživatele nehmotného majetku, kteří jsou povinni se jimi řídit, a závazné pro všechny organizační celky MO, včetně jimi řízených útvarů při zajišťování oprávněnosti užívání nehmotného majetku. Je zřejmé, že jednotný výkon každé odborné činnosti by v zájmu přehledné hierarchie vnitřních řídících aktů měl zastřešovat vnitřní normativ připravený odborným funkcionářem zodpovědným za příslušnou administrativní oblast, avšak schválený a vydaný vrcholným činitelem ministerstva či ozbrojených sil (např. ministrem či prezidentem), který má pravomoc uložit všem podřízeným dodržování takového vnitřního předpisu jako závazného regulativu. Za následováníhodný příklad lze dát opět ředitele sekce vyzbrojování MO, který podle Všeob-P-4 odpovídá také za zabezpečení ochrany a hospodaření státu s předměty průmyslového vlastnictví z výsledků obranného výzkumu a vývoje. Činnost však neupravuje jím vydaný metodický pokyn, ale podle resortních pravidel v RMO č. 29/2009 řádně připravený, připomínkoKaždoročně např. ekonomický náměstek schvaluje odborná nařízení k rozpisu státního rozpočtu kapitoly 307 a hospodaření s rozpočtovými prostředky, ke zpracování a aktualizaci Akvizičního plánu centrálních dodávek, Decentrálního plánu nemovité infrastruktury a Plánu příjmů. Náměstek pro vyzbrojování vydal v r. Odborné nařízení Zavádění vojenského materiálu a komerčních produktů do užívání u organizačních celků MO. 3 Např. Směrnice pro aktualizaci Procesního modelu, Odborná instrukce pro zadavatele veřejných zakázek rezortu MO ke zpracování a uveřejnění předběžného oznámení veřejných zakázek podle zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, Prozatímní odborné pokyny pro činnost Odboru akvizic nemovité infrastruktury Hlavního úřadu ubytovací a stavební služby MO aj. 2

118

vaný a ministrem schválený RMO č. 1/2009 - Předměty průmyslového vlastnictví v působnosti MO. Je nepochybné, že druhová rozmanitost a počet vnitřních aktů řízení bude klesat, pokud je v rámci hierarchie vertikálních řídících vztahů budou schvalovat a vydávat jen vrcholní řídící činitelé ozbrojených sil. Naopak druhy a počet vnitřních aktů řízení se rapidně zvýší, jakmile bude jejich schvalování a vydávání svěřeno, resp. tolerováno funkcionářům pověřeným odborným řízením vybrané administrativní činnosti. Perspektivou posílení přehledné hierarchie vnitřních aktů řízení by mělo být postupné rušení této tzv. šedé legislativy a její nahrazení formálními vnitřními předpisy (např. takto byla již zrušena a transformována souvislá série odborných nařízení sekce personální k různým pracovněprávním a služebněprávním otázkám).

5.2. Rozpor formy a obsahu předpisů a aktů Přestože vnitřní předpisy by měla typizovat obecnost a normativnost, kdežto řídící akt je individualizován konkrétním úkolem pro konkrétního adresáta, v praxi jsou jejich forma a obsah často v protikladu. Při volbě optimální formy zavazujícího aktu běžně dochází k prolínání normativních vnitřních předpisů s individuálními řídícími akty. Obsahově totožný záměr (projev vůle) býval ostatně vyjadřován rozličně v různých epochách. Příkladem neustálenosti jsou organizační i pracovní řád, které dnes nemají formu vnitřního předpisu, kdežto dříve do ní byly vtěleny.4 RPR jako normativní akt leckdy zprostředkovával vydání či změnu jiného služebního předpisu, v určitých případech registrovaného ve Sbírce zákonů jako resortní právní před-

Viz RMO č. 35/1992 - Vydání Prozatímního organizačního řádu FMO v míru a služební (bojové) řády z r. 1985 Všeob-Ř-10 Organizační řád FMNO v míru a Všeob-Ř-11 Organizační řád FMNO za branné pohotovosti státu.Všeob-P-10 Pracovní řád pro občanské pracovníky vojenské správy (1989). 4

119

pis.5 RMNO i NNGŠ sloužily jen jako formální nosiče směrnic podřízeného funkcionáře.6 K nepředvídatelným proměnám forem dochází během řetězení obsahově provázaných aktů, kdy se např. individuální řídící akt jako rozhodnutí nebo úkolový list ministra uložením úkolu podřízenému (obvykle náměstkovi7) transformuje v akt normativní, je-li úkol splněn vydáním vnitřního předpisu. I zde však praxe přináší disproporce, např. organizační změny v resortu MO byly v r. 2009 zajištěny metodickým pokynem,8 kdežto negativní dopady reformy Armády ČR v r. 2002 zmírňoval obsahově souměřitelný RMO.9 Uzlovým, pro vojensky organizované soustavy typickým pojmem a příkladem rozkolu forem a obsahu vnitřních aktů řízení je rozkaz. Četná podobenství rozkazu zřetelně indikují obecnou rozbíhavost forem a obsahu vnitřních předpisů a řídících aktů, která může vyvolávat neustálené, nahodilé a nesouměrné vazby. Rozkaz totiž může mít podobu a úlohu vnitřního předpisu, plánovacího dokumentu i individuálního řídícího aktu; někdy je jeho definice ryze účelová - např. čl. 93 předpisu Všeob-P-35 míní rozkazem služebního orgánu jakýkoli akt řízení nebo velení - nařízení, opatření, směrnici. Napohled jasný § 7 odst. 2 zákona č. 219/1999 Sb., podle nějž ministr k zabezpečení úkolů armády vydává rozkazy, které jsou závazné pro vojáky v činné službě, je ve skutečnosti zmatečnou větou. RPR č. 10/1983 - Základní ustanovení o průběhu vojenské činné služby vojáků v základní (náhradní) službě a v záloze zbrojených sil ČSSR v míru (Zákl-P-1), RPR č. 17/1992 - Vydání Základního řádu ozbrojených sil ČSFR, RPR č. 19/1992 - Vydání Cvičebního řádu ozbrojených sil ČSFR. 6 RMNO č. 35/1989 obsahoval Směrnice náčelníka vyzbrojování a technického zabezpečení ČSLA pro kontrolu a hodnocení stavu výzbroje a techniky v ČSLA; NNGŠ č. 014/1981 zastřešoval Směrnice náčelníka hlavní stavební a ubytovací správy - zástupce ministra národní obrany o postupu při projednávání a vydávání stanovisek vojenské správy k civilní investiční výstavbě a územně plánovací činnosti. 7 Podle organizačního řádu má však ministr právo uložit výkon jmenovitě neuvedené činnosti kterémukoli vedoucímu zaměstnanci nebo zaměstnanci resortu MO. 8 K úkolovému listu ministra č. 419/2009-1140 z 25. června 2009 vydal náměstek Metodický pokyn k provádění personální práce s vojáky z povolání a občanskými zaměstnanci při zajišťování organizačních změn z důvodu restrikcí v oblasti personálních a mandatorních výdajů rozpočtu kapitoly MO na r. 2010 (čj. 57-14/2009-7542 z 3. července 2009). 9 RMO č. 50/2002 - Redukce a zánik vojenských posádek a zmírnění jejich dopadů na zaměstnance v rezortu MO, obce a regiony. 5

120

1. RMO - vnitřní předpis schvaluje podle RMO č. 29/2009 výhradně ministr nadřízený vojákům Armády ČR, Vojenské policie a Vojenského zpravodajství, ale i civilním zaměstnancům. Ačkoliv se RMO vůči všem prosazuje jako závazný vnitřní předpis, ve světle § 7 odst. 2 zákona č. 219/1999 Sb. není zřetelné, zdali ministr může pomocí RMO řídit a úkolovat i občanské zaměstnance, když zákon závaznost jeho rozkazu zužuje jen na vojáky v činné službě (před novelou č. 546/2005 Sb. dokonce obecně na vojáky). Sporné ustanovení v zákoně tak legitimuje každého, kdo není vojákem v činné službě, k odepření poslušnosti RMO pro nedostatek formy řízení. 2. Rozkaz - nástroj krátkodobého plánování vydávají podle čl. 249. Zákl-1 v pracovních dnech velitelé útvarů a rot (baterií) na příštích 24 hodin. Obsahuje zejména výpisy z rozkazů nadřízených, zařazení do služeb a směn, bojové pohotovosti a dosažitelnosti, pokyny pro zaměstnání následujícího dne, vyhlášení udělených odměn a uložených trestů. Rozkaz se vyhlašuje před nastoupenou jednotkou, poté se provádí bojové rozdílení. Hromadné řízení tímto »harmonogramem činnosti« je v pojetí Zákl-1 poplatné kasárenskému režimu vojenského útvaru, avšak setrvačně se adaptovalo i v organizačních strukturách ministerstva. Úloze předjímané v Zákl-1 se tzv. vnitřní rozkaz vydávaný s různou periodicitou (týdně, měsíčně) blíží jako sumář pracovních (služebních) cest, udělených dovolených, ohlášených neschopností k práci (službě), jmenovaných komisí aj. Nařizovací a plánovací účel však postrádá, pokud jej velitel (náčelník, ředitel) vydává zpětně, víceméně jen k rekapitulaci uplynulého období. 3. Rozkaz - individuální akt řízení nejvěrněji vystihuje styl komunikace mezi nadřízeným a podřízeným. Rozkaz je nástrojem velení, zvláštním projevem vůle velitele (náčelníka) a tzv. nedílné velitelské pravomoci.10 Nadřízení mají dle čl. 42. Zákl-1 právo dávat podřízeným rozkazy a musí kontrolovat jejich plnění. Podřízení jsou povinni rozkazy nadřízených plnit včas a jak nejBlíže viz Šedivý, V.: Právní řád v rukou velitele. Naše vojsko. Knižnice vojenských příruček, svazek 74, Vydání 3., doplněné a přepracované, Praha 1987, s. 65 - 75. 10

121

lépe dovedou. Rozkazy se vydávají přímo nebo služebním postupem, ústně nebo písemně. Jako projev vůle, jímž se závazně ukládá určitá povinnost (úkol), musí být rozkaz stručný a jasný a obsahovat údaje nezbytné k jeho splnění (doba, výčet určených sil a prostředků). Rozkazující je povinen vytvořit podmínky pro přesné a správné splnění rozkazu, a každý podřízený plně odpovídá za důsledky jeho neuposlechnutí (čl. 64. - 67. Zákl-1). Rozkaz nadřízeného (velitele) ve smyslu aktu řízení je podle judikatury (rozsudek Nejvyššího správního soudu z 18. srpna 2011, čj. 3 Ads 58/2011 61) analogicky srovnatelný s pokynem zaměstnavatele ve smyslu § 301 odst. 1 písm. a) zákoníku práce č. 262/2006 Sb., jimž zaměstnavatel realizuje svou dispoziční pravomoc. Pouze proti rozkazu jako individuálnímu pokynu lze tak zřejmě uplatnit obranu vojáka, je-li rozkaz zjevně rozporný s právním předpisem či směřuje ke spáchání trestného činu, kterou skýtá § 48 odst. 2 zákona č. 221/1999 Sb. Stejné pojetí rozkazu by se týkalo i kvalifikace neuposlechnutí rozkazu jako kázeňského přestupku nebo trestného činu.

5.3. Časový a obsahový soulad s prameny práva Ve vztahu dvou či více soustav normativních (řídících) aktů, kdy jedna je nadřazená druhé, se předpokládá neustálý vzájemný soulad (bezrozpornost). Zákonné zmocnění jako příkaz zákonodárce k detailizaci zákona prováděcím právním předpisem nebo i podnět k vydání nějaké vnitřní úpravy však není spojeno s časovým mezníkem, dokdy musí být zákon proveden, resp. aplikován v praxi. Prováděcí právní předpisy by přitom měly sledovat vznik zákona a působit bez zbytečného prodlení, nejlépe již k datu účinnosti zákona. Včasná a neodkladná stejně tak musí být i opatření vtělená do vnitřních předpisů nebo řídících aktů, a neměla by se jakkoliv dostávat do konfliktu s právní úpravou.

122

Aplikaci zákona totiž prodlení s vydáním prováděcího právního předpisu i pozdní vydání nebo nevydání vnitřního předpisu nebo řídícího aktu každopádně ochromuje. Zákon přitom o potřebě interní úpravy nemusí výslovně hovořit, postačí, že předmětnou právní materii v podrobnostech neupraví, s konkludentním předpokladem vytvoření funkčního prostředí pro aplikaci zákona až uvnitř správního aparátu. K zavedení takového režimu by mohly sloužit tzv. legisvakanční lhůty. Obvyklý legisvakanční interval mezi platností a účinností právního předpisu slouží především tomu, aby se dotčení adresáti mohli seznámit a nanečisto si osvojit práva a povinnosti předtím, než začnou závazně ovlivňovat jejich chování. Legisvakance však není dobrodiním jen pro koncové laické adresáty, ale vytváří časový prostor také pro kvalifikované adresáty jako vykonavatele státní mocenské vůle. Ti musejí jako zprostředkovatelé zavčas přichystat řádné materiálně-technické, organizační, finanční a personální zázemí k plnohodnotné implementaci právního předpisu již k datu jeho účinnosti. Vytvoření adekvátního prostředí nemusí záležet jen ve vydání prováděcího právního či průvodních vnitřních předpisů, ale třeba ve zprovoznění nějakého systému či funkcionality pořízených komerčně.11 Pokud jde o dobu potřebnou ke změně prostředí ve správním aparátu, žádoucí efekt nemusí zaručit ani významná časová tolerance zákonodárce k přizpůsobení vnitřního prostředí. Jako příklady lze na prvním místě zmínit vnitřní systém finanční kontroly, který byl v resortu MO zaveden se zpožděním i navzdory benevolentnímu půlročnímu odkladu účinnosti v § 32 odst. 3 zákona č. 320/2001 Sb. Až 18. listopadu 2002 vyslal RMO č. 42/2002 - Organizace finančního zabezpečení a hospodaření s finančními prostředky v působnosti MO prvotní signál, že vedoucí zaměstnanci jsou dle svých kompetencí povinni zajistit fungování vnitřního kontrolního systému. Klíčové RMO Např. zákon č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů, od 1. července 2009 uložil orgánům veřejné moci, vedou-li spisovou službu elektronicky, zřídit tzv. datové schránky; zákon č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu, předpokládá existenci elektronické podatelny, jejímž prostřednictvím orgán veřejné moci příslušné datové zprávy přijímá a odesílá. 11

123

č. 5/2003 a NVMO č. 16/2003 vyšly až na jaře příštího roku, ovšem na vydání vyhlášky č. 416/2004 Sb. formálně nezareagovaly dodnes. Dalším příkladem časového skluzu i formálního chaosu je úprava spisové a archivní služby. Aktuální RMO č. 11/2010 - Spisový řád rezortu MO a NVMO č. 12/2010 - Spisová služba reflektují elektronizaci úkonů podle zákona č. 300/2008 Sb. a nahrazují předpis Adm-1-1 Spisová a archivní služba v rezortu MO (2008). Ten byl však vydán až čtyři roky po účinnosti § 66 zákona č. 499/2004 Sb.; mezitím se běžně používal předešlý RMO č. 9/2001 Zásady spisové služby a archivnictví v rezortu MO, který se dovolával již neplatného zákona o archivnictví č. 97/1974 Sb. Další oblastí chronického nesouladu vnitřní úpravy s prameny práva je zadávání veřejných zakázek. Přestože resort MO měl vlastní pravidla pro zadávání

veřejných

zakázek

dříve

než

celý

stát,12současný

zákon

č. 137/2006 Sb. čekal na regulérní vnitřní úpravu déle než dva roky, až do vydání RMO č. 39/2008 - Zadávání veřejných zakázek v rezortu MO. Mezidobí překlenovaly různé prozatímní směrnice a nařízení, přestože formálně platil RMO č. 2/2005 - Úplatné nabývání majetku a pořizování stavebních prací a služeb v rezortu MO výslovně vydaný k zákonu o veřejných zakázkách č. 40/2004 Sb. První a provizorní normativní reakcí na novou úpravu bylo od 1. srpna 2006 účinné Prozatímní odborné nařízení pro úplatné nabývání majetku a nákup služeb podle zákona č. 137/2006 Sb. Zákon o veřejných zakázkách byl však v r. 2011 a 2012 významně novelizován, aniž by v resortu MO vznikl prováděcí právní předpis nebo vnitřní předpis, který by na tyto novely zareagoval. Novela č. 258/2011 Sb. implementovala evropskou směrnici 2009/81/ES o veřejných zakázkách v oblasti obrany a bezpečnosti. Zmocnění v § 159 odst. 2 zákona po této novele pro ministerstvu ukládá vydat vyhlášku k provedení § 17 písm. q) a § 18 odst. 4 písm. i). Jedná se o novelou významně dotčená i zcela nová ustanovení, přiNařízení NGŠ ČSA č. 47/1991 - Směrnice pro výběrové řízení v resortu FMO, poté usnesení vlády č. 458 z 24. června 1992 k širšímu uplatnění veřejného zadávání při obstarávání zakázek financovaných z veřejných prostředků, s odstupem zákon č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek. 12

124

čemž definice vojenského materiálu v § 17 písm. q) není stejná s předešlým zněním v § 18 odst. 1 písm. c) a ani dřívější výjimka obsažená v tomto ustanovení není formulována totožně v novelizovaném § 18 odst. 4 písm. i). Na základě zmocnění tedy ministerstvo mělo k provedení § 17 písm. q) a § 18 odst. 4 písm. i) alespoň změnit (aktualizovat) vyhlášku č. 274/2006 Sb. vydanou k původnímu znění zákona. Ta však nijak novelizována nebyla, čímž její ustanovení provádějí již zrušená ustanovení zákona, resp. ustanovení s diametrálně odlišným obsahem. Obdobně neuspokojivé je po novelách č. 258/2011 a č. 55/2012 Sb. zákona č. 137/2006 Sb. rovněž znění vnitřního předpisu RMO č. 39/2008, které odkazuje na ustanovení zákona dotčená novelami natolik, že jej lze aplikovat pouze na základě hledání přímých a důvodných materiálních souvislostí mezi zákonnou úpravou zrušenou a platnou. Jestliže prováděcí právní předpis nebo vnitřní předpis nejsou vydány vůbec anebo nejsou včas aktualizovány a uvedeny do souladu s nadřazeným pramenem práva, vyvolává to nepřehledný stav regulace a chaotické aplikační prostředí. Snižuje se rovněž konzistence a srozumitelnost úpravy a deformují se zákonné podmínky, příp. i zpřísňují způsoby aplikace v neprospěch adresáta. Jak dále znázorní některé signifikantní příklady, důsledkem nesouladné právní a vnitřní regulace může být odpírání ústavou i zákony zaručených práv a a snižování právní jistoty jednotlivce. Každý zákon hned v zárodku paralyzuje svoji funkci, pokud určitou součinnost s adresáty podmiňuje vydáním konkrétního vnitřního předpisu, avšak nezaručuje veřejnou kontrolu či nástroje obrany adresátům, pokud takový předpis vydán není anebo je vydán ve zřejmém rozporu s právním předpisem. Problematický je např. novelizovaný § 21 odst. 4 zákona o podpoře výzkumu a vývoje č. 130/2002 Sb., podle nějž složení a pravidla činnosti odborného poradního orgánu a způsob nakládání s údaji v návrzích projektů

125

upraví poskytovatel vnitřním předpisem, který zveřejní nejpozději při vyhlášení veřejné soutěže. Žádná bližší hlediska však zákon nepředestírá ani nepřiznává prostředky nápravy uchazečům o poskytnutí podpory, jestliže by poskytovatel svoji povinnost zanedbal. Veřejná soutěž podle zákona č. 130/2002 Sb. je totiž - na rozdíl od zadávání veřejných zakázek v režimu zákona č. 137/2006 Sb. - prosta jakéhokoliv formálního správního přezkumu či dohledu. Restrikce sdružovacího práva obsažená v § 45 odst. 2 zákona č. 221/1999 Sb. evidentně koliduje s čl. 20 odst. 3 Listiny základních práv a svobod. Vojáci z povolání nesmějí být členy politické strany, politického hnutí a odborové organizace (§ 45 odst. 1), avšak mohou se sdružovat v profesních sdruženích, jejichž činnost zabezpečí dohoda o spolupráci s ministerstvem a vnitřní norma ministerstva. Dikce § 45 odst. 2 tedy zpochybňuje ústavní základ sdružovacích práv ne tím, že něco zakazuje jako § 45 odst. 1, ale že klade podmínky, jejichž dosažení závisí jednostranně na uvážení vykonavatele zákona. Blíže nespecifikovaná »vnitřní norma ministerstva« totiž vstoupila v účinnost až 27. března 2006, tj. o 6 let později než zákon, a to ve formě RMO č. 5/2006 - Spolupráce s profesními sdruženími v působnosti MO. Profesním sdružením se míní občanské sdružení sestávající výhradně vojáků z povolání k uspokojování jejich oprávněných zájmů souvisejících s výkonem služby, které uzavřelo písemnou dohodu o spolupráci s ministerstvem a splňuje podmínky zákona o sdružování občanů č. 83/1990 Sb. Tento zákon ovšem výkon sdružovacího práva nepodmiňuje žádným povolením a registraci občanského sdružení nesvazuje s jinými, než jen tímto zákonem danými limity. Výkon sdružovacích práv lze sice cestou zákona omezit, leč jistě ne opatřeními záležejícími vyloženě na vůli vykonavatele zákona taková opatření přijmout. Několikaletý prostoj mezi zákonem č.

126

221/1999 Sb. a RMO č. 5/2006, který teprve předestřel náležitosti dohody o spolupráci, jasně ukazuje, že vydání vnitřní normy ministerstva bylo zcela mimo dispozici subjektů, jejichž činnost měla »legalizovat«. Dalším příklad rozporu, který byl na základě podnětů dotčených adresátů dodatečně zhojen, obsahoval § 31 odst. 3 zákona č. 219/1999 Sb. Podle něj vojenský stejnokroj a odznaky nosí jen vojáci v činné službě, avšak při slavnostních příležitostech ho mohou nosit i vojáci mimo činnou službu a další osoby, kterým to povolil služební orgán. Podle RMO č. 36/2002 - Průběh služby vojáků z povolání lze takové nošení povolit, trval-li služební poměr alespoň 10 let či 5 let, konal-li voják minimálně 6 měsíců službu v zahraničí. Doba trvání služebního poměru se týkala i válečných veteránů, pro něž však byla obtížně splnitelnou, ne-li zcela nesplnitelnou podmínkou. Teprve RMO č. 18/2007 měnící RMO č. 36/2002 odstranil kritérium doby trvání služebního poměru, a to pro válečné veterány, kteří jsou nositeli osvědčení podle § 1 odst. 1 písm. a) až f) zákona č. 255/1946 Sb. a dosáhli vojenské hodnosti. Zpětnou účinnost (retroaktivitu) vůči dotčeným zaměstnancům vyvolal čl. 4 RMO č. 20/2008 - Jmenování občanských zaměstnanců na vedoucí pracovní místa v rezortu MO, podle nějž se pracovní poměry vedoucích zaměstnanců založené pracovní smlouvou považují dnem účinnosti zákona č. 362/2007 Sb. za založené jmenováním. Zákon však nabyl účinnosti 1. ledna 2008 a přeměnu pracovních poměrů nepředpokládal, zatímco RMO vstoupil v účinnost až 30. června 2008. Nadto je sporné, zdali lze hromadně vnitřním předpisem (a zpětně) změnit režim smluvní na jmenovací, když se standardně jedná o právní úkony mezi konkrétními osobami. Jmenování a odvolání vedoucího zaměstnance totiž může provádět výlučně ministr a pracovní poměr vzniká dnem, který byl uveden jako den jmenování.

127

Doslova normativní a exekutivní anarchii rozpoutala počátkem ledna 2010 »povinnost« tisíců vojáků a zaměstnanců podrobit se očkování proti tzv. prasečí chřipce. Zdánlivou samostatnost právní úpravu ochrany veřejného zdraví v ozbrojených silách podle § 83 odst. 1 zákona č. 258/2000 Sb. zrelativizovala až zmatečná aplikační praxe. Povinnost podrobit se očkování uložil hlavní hygienik MO rozhodnutím (čj. 13-6/2010-3696) podle § 83 odst. 1 a § 69 odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb. a § 94 zákona č. 221/1999 Sb. s tím, že vakcinace je v resortu obrany povinná a osoby a vojenská zdravotnická zařízení se mimořádnému opatření musí podřídit, jinak se vystavují riziku restriktivních opatření. Náčelník GŠ AČR souběžně vydal Nařízení k provedení mimořádného opatření proti pandemické chřipce v r. 2010 (čj. 135/2010-3696) odvolávaje se na usnesení vlády č. 1413 z 19. listopadu 2009, které se týkalo vakcinační strategie pro očkování vakcínou proti chřipce způsobené virem Pandemic A(H1N1) 2009 v ČR a jímž vláda schválila seznam subjektů poskytujících veřejné služby důležité pro zajištění chodu státu, včetně ministerstva a Armády ČR. Do problému se jako první „občansky“ vložil prezident republiky,13 poté Bezpečnostní rada státu a nakonec vláda, která na základě právního rozboru dospěla k závěru, že vyhlášení opatření podle zákona č. 258/2000 Sb. je v kompetenci jedině hlavního hygienika ČR jako orgánu ministerstva zdravotnictví, který jako jediný smí vyhlásit takové mimořádné opatření a na jehož rozhodnutí závisí i postup v resortu MO. Usnesením č. 164 z 22. února 2010 pak vláda přistoupila k dobrovolnému očkování všech pojištěnců starších 3 let a hlavní hygienik MO nařídil (rozhodnutí čj. 103-49/2009/DP-3696) vojen-

Prohlášení z 27. ledna 2010 znělo: „Povinné očkování vojáků a občanských zaměstnanců proti pandemické chřipce, a to právě nyní, pokládám za věc mimořádně spornou, ne-li nepřijatelnou. Mělo by to jisté oprávnění v akutní epidemické situaci, ale v ní evidentně nejsme. Tento můj občanský názor navíc zesilují nevyjasněná zdravotní rizika tohoto očkování, o kterém se vede veřejný spor mezi našimi zdravotníky. Vojáci nemohou být považováni za pokusný vzorek, na němž se bude - bez jejich souhlasu vakcína v praxi zkoušet. Dávám proto k úvaze jak ministru obrany, tak náčelníkovi generálního štábu, zda uvedené rozhodnutí nezmírnit a neponechat očkování na individuálním rozhodnutí vojáků.“ Zdroj: www.hrad.cz. 13

128

ským zdravotnickým zařízením očkovat jen ty vojáky z povolání a občanské zaměstnance, kteří o to požádají. Diskutabilní způsob aplikace, resp. suspenzace (pozastavení účinnosti) právních předpisů z důvodů ryze vnitřního charakteru umožňuje výkon státní správy na území vojenských újezdů. Ten ovlivňují také místní právní předpisy územně samosprávných celků, konkrétně krajů, ale i vnitřní předpisy jiných státních orgánů. Újezdní úřad se tak při plnění správních úkolů řídí i obecně závaznými vyhláškami a nařízeními kraje a metodickými pokyny správních úřadů, do jejichž odborné gesce výkon státní správy náleží. Svérázný interní postup, na první pohled zjevně rozporný a neslučitelný např. se standardním zákonným dozorem podle § 81 až 84 zákona o krajích č. 129/2000 Sb., upravuje RMO č. 24/2002 - Činnost ve vojenských újezdech jako námitku rozporu a dočasnou sistaci právních a vnitřních předpisů. Pokud by se obecně závazná vyhláška či nařízení kraje nebo metodický pokyn příslušného správního úřadu dostaly do rozporu s posláním vojenského újezdu, oznámí to přednosta újezdního úřadu neprodleně příslušnému úřadu, služebním postupem navrhne jednání s věcně příslušným ústředním správním orgánem a realizaci sporného opatření odloží do konečného rozhodnutí.

5.4. Pravidla tvorby vnitřních řídících aktů Společný procedurální a personální potenciál tvorby a projednávání právních předpisů i vnitřních řídících aktů dlí na ministerstvech a jiných správních orgánech zastřešujících nějaký odborný resort. U právního předpisu se obvykle nejedná o instanci konečnou, naopak proces se zde zahajuje z vlastního či cizího podnětu. V případě vnitřního předpisu nebo jiného interního aktu řízení tvšak rajektorie přípravy, schválení a publikace většinou začíná a končí ve sféře příslušného orgánu.

129

Někdejší RMNO č. 14/1990 - Vydávání právních norem a jiných aktů v působnosti federálního ministerstva národní obrany výstižně předestíral, že ministerstvo je oprávněno připravovat, vydávat a uzavírat právní předpisy, opatření, interní normativní akty, individuální právní akty, správní dohody a resortní mezinárodní smlouvy. Pojetí zjevně ještě pramenilo z teze, že „v ozbrojených silách ČSSR se nevyskytují právní vztahy, které by nebyly regulovány právním normativním aktem nebo individuálním právním aktem. Pokud by taková situace nastala, bylo by nutné urychleně ji řešit a takovou normu vydat“.14 Podle organizačního řádu je vrcholným právním útvarem a legislativním gestorem právních a vnitřních předpisů odbor legislativní a právní,15 který je součástí sekce legislativní a právní MO a jehož členění na oddělení legislativy a oddělení vnitřních předpisů koresponduje dělení předpisů na právní a vnitřní. Jelikož působnost odboru podle organizačního řádu zahrnuje též přípravu a posuzování parlamentních a vládních materiálů a spolupráci s legislativními orgány obou komor Parlamentu ČR, vlády a ostatních správních orgánů, měla by být tímto odborem koordinována činnost při tvorbě, resp. připomínkování právních předpisů a při tvorbě resortních vnitřních předpisů. Jako příklad, že tato koordinace nefunguje, svědčí RMO č. 20/2007 - Zásady tvorby systemizovaných míst, který ministr podepsal 10. srpna 2007 a účinnosti nabyl vyhlášením ve Věstníku MO 27. srpna 2007. V textu se odvolává na vyhlášku č. 270/1999 Sb., kterou se stanoví kvalifikační předpoklady pro služební zařazení vojáků z povolání. Ta však byla k 1. září 2007 zrušena stejnojmennou vyhláškou č. 221/2007 Sb., kterou ministr schválil 14. srpna 2007 s účinností k 28. srpnu 2007.

5.4.1. Pravidla tvorby vnitřních předpisů Šedivý, V.: Právní řád v rukou velitele. Naše vojsko. Knižnice vojenských příruček, svazek 74, Vydání 3., doplněné a přepracované, Praha 1987, s. 10 - 11. 15 Původně odbor vymezoval RMO č. 12/1994 - Působnost odboru legislativy a právní služby MO. 14

130

Platný RMO č. 29/2009 o přípravě, schvalování a vyhlašování vnitřních předpisů v působnosti MO a vydávání Věstníku MO ozřejmuje, že normotvorné procedury v resortu MO přiměřeně vycházejí z legislativních pravidel vlády, existují však i jiné postupy pro přípravu vnitřních resortních a meziresortních dokumentů. Formální i obsahové atributy vnitřního předpisu předesílá § 305 zákoníku práce, podle nějž je závazný pro zaměstnavatele a všechny jeho zaměstnance, nesmí ukládat povinnosti jednotlivým zaměstnancům, musí být vydán písemně, ne se zpětnou účinností, a alespoň na jeden rok (vnitřní předpis týkající se odměňování však může být vydán i na kratší dobu). Jakýkoliv rozpor s právními předpisy činí vnitřní předpis zcela nebo v dotčené části neplatným. Návrh vnitřního předpisu se podle RMO č. 29/2009 zpracovává přiměřeně podle legislativních pravidel vlády. Návrh musí obsahovat pouze normativní ustanovení a ne opisy a výpisy z právních a vnitřních předpisů, musí být přehledný, jednoznačný, srozumitelný, jazykově a stylisticky bezvadný a souladný s právním řádem a vnitřními předpisy. Podrobnosti aplikace legislativních pravidel vlády má stanovit ředitel legislativního a právního odboru, což dosud (transparentně) neučinil. Nutno též zdůraznit, že RMO č. 29/2009 ani prováděcí NVMO č. 36/2009 neposkytují žádná vodítka k přípravě služebních pomůcek a dokumentů, které formálně nejsou vnitřními předpisy, ale jinými řídícími akty podle organizačního řádu. V RMO č. 29/2009 také chybí směrodatné přechodné ustanovení, resp. ukazatel, jak nakládat s dosud vydanými a nezrušenými písemnými pokyny, jakož i s ostatními vnitřními akty, které nerespektují formu vnitřního předpisu ve smyslu RMO č. 29/2009. Zpracování návrhu vnitřního předpisu a připomínkové řízení k němu zabezpečuje organizační útvar ministerstva (navrhovatel) označovaný jako gestor, v jehož působnosti se zcela nebo převážně nachází předmět navrhované úpravy, který podle potřeby spolupracuje s organizačními

131

útvary ministerstva, jichž se návrh vnitřního předpisu dotýká. Sám nebo na základě vnějšího podnětu má gestor povinnost iniciovat vydání nového vnitřního předpisu, změnu dosavadního nebo zrušení bez náhrady. Jelikož však v ministerstvu neexistuje plán legislativních prací, který by zahrnoval i připravované vnitřní předpisy včetně závazného určení gestorů nadaných „legislativní iniciativou“ a zodpovědných za předložení návrhu vnitřního předpisu, může být gestorem (navrhovatelem) v podstatě kterýkoliv organizační útvar, který v linii odborného řízení vykonává na základě organizačního řádu nějakou správní činnost v míře převažující nad ostatními organizačními útvary. Orientační počet gestorů lze zjistit pouze z Databáze vnitřních předpisů a ostatních dokumentů Věstníku MO (EPINAV).16 Návrh vnitřního předpisu gestor předloží k posouzení legislativnímu a právnímu odboru, jehož ředitel rozhodne o připomínkovém řízení (úplném nebo zjednodušeném) včetně lhůty pro doručení připomínek (min. 10 pracovních dnů). Po připomínkovém řízení předloží gestor čistopis návrhu vnitřního předpisu služebním postupem řediteli legislativního a právního odboru k vyjádření souhlasu a ten poté příslušnému orgánu ke schválení -v případě RMO ministrovi, v případě NVMO náměstkovi ministra a v případě vojenského předpisu náčelníkovi GŠ AČR. RMO č. 29/2009 již neobsahuje způsob přípravy vnitřních aktů schvalovaných prezidentem a nedokonale je také řešena tvorba vojenských předpisů, na které sice RMO č. 29/2009 vztahuje práva a povinnosti gestora vnitřního předpisu, avšak postup a způsob jejich přípravy a schvalování má určit náčelník GŠ AČR, který je schvaluje. NVMO č. 36/2009 jako prováděcí EPINAV rozeznává tyto gestory: Hlavní velitelství Vojenské policie, Inspekce ministra obrany, Inspektorát náčelníka GŠ AČR, Kancelář náčelníka GŠ AČR, Kancelář náměstka ministra obrany pro vyzbrojování, Kabinet ministra obrany, odbor bezpečnosti, odbor interního auditu, odbor vojenského letectví, odbor vojskového průzkumu a elektronického boje, odbor vojenského zdravotnictví, Ředitelství výcviku a doktrín, Ředitelství zahraničních aktivit, sekce ekonomická, sekce komunikačních a informačních systémů, sekce logistiky, Společné operační centrum, sekce obranné politiky a strategie, sekce personální, sekce plánování sil, sekce rozvoje druhů sil - operační sekce, sekce správy majetku, sekce vyzbrojování, Úřad pro obrannou standardizaci, katalogizaci a státní ověřování jakosti, Úřad provozu a služeb, Úřad státního odborného dozoru, Vojenská kancelář prezidenta republiky, Vojenské zpravodajství a překvapivě i příspěvkovou organizaci Vojenská lázeňská a rekreační zařízení. 16

132

předpis k RMO č. 29/2009 (neschválený náčelníkem GŠ AČR, ale náměstkem ministra) pro vojenské předpisy převzal hlavní zásady zrušeného předpisu Vševojsk-15-1 z r. 1994 vyžadujícího užívání jednotné terminologie z právních předpisů, názvoslovných norem, ostatních vnitřních předpisů a českých technických norem; systematické a logické uspořádání, normativní stylizaci a jednotnou formální úpravu; stručnost, věcnou správnost a srozumitelnost formulací, aby nepřipouštěly různý výklad. Na rozdíl od stručného NVMO č. 36/2009 charakterizoval Vševojsk-151 také názvoslovné normy MO sjednocující všeobecnou i speciální terminologii, která se v odborném ústním i písemném dorozumívacím styku musí dodržovat. Navrhovatelé (gestoři) vnitřních předpisů proto mají zpracovávat názvoslovné normy jako součást a východisko tvorby vojenských předpisů a jiných normativních aktů. Proces normalizace vojenské terminologie je koordinován v rámci administrativní obranné standardizace NATO a případně může vyústit v přijetí terminologii sjednocující standardizační dohody (STANAG).17 Názvoslovné nejasnosti a duplicity ve vnitřních předpisech však mohou být založeny až na nepřesném překladu přijaté standardizační dohody.18

5.4.2. Pravidla tvorby jiných interních aktů řízení Zvláštní pravidla pro přistupování ČR ke standardizačním dohodám a tvorbu českého obranného standardu obsahuje § 2 až 8 zákona o obranné standardizaci, katalogizaci a státním ověřování jakosti výrobků

Straka, J.: Terminologie I - Česká vojenská normotvorná terminologie (závěrečná zpráva projektu obranného výzkumu). Vojenské rozhledy č. 4/2004, s. 145 - 150. 18 Povýtce je řada překladů prováděna pracovníky mnohých institucí, jejichž znalosti z oblasti vojenství jsou různorodé. Některé nepřesné překlady vycházejí i z nepochopení podstaty problému. K tomu Stojan, J.: První terminologická konference. Vojenské rozhledy č. 2/1999, s. 45 - 52; též Bučil, P.: O jedné inovaci terminologické inovace. Vojenské rozhledy č. 2/1997, s. 87 - 90. 17

133

a služeb určených k zajištění obrany státu č. 309/2000 Sb., dále RMO č. 26/2004 a usnesení vlády č. 1194 z 27. listopadu 2000.19 Standardizace se dělí do standardizačních skupin a tříd, které určuje Úřad pro obrannou standardizaci, katalogizaci a státní ověřování jakosti. Vedoucí zaměstnanci ministerstva odpovědní podle RMO č. 26/2004 za řízení standardizace (obdoba gestorů vnitřních předpisů)20 stanoví správce standardizačních skupin a ti stanoví správce standardizačních tříd. Přistupování ke standardizačním dohodám probíhá formou prohlášení, které za ČR podepisuje ředitel Úřadu pro obrannou standardizaci, katalogizaci a státní ověřování jakosti, čímž přijímá obsah dohody zcela nebo s výhradou k některé části. Správci standardizační třídy musí každých 5 let revidovat způsob přistoupení ke standardizační dohodě, která byla vyhlášena, ale ČR k ní nepřistoupila, příp. přistoupila s výhradami či bez zavedení, a iniciovat eventuální změny způsobu přistoupení. Obdobně určení správci jsou povinni každé 3 roky provádět revizi Českých obranných standardů a příp. Úřadu pro obrannou standardizaci, katalogizaci a státní ověřování jakosti navrhnout jejich změnu či zrušení. Český obranný standard se vytváří buď přijetím požadavků standardizační dohody nebo na návrh ministerstva či jiného správního úřadu. Odpovídá-li takový návrh požadavkům na tvorbu standardu, ředitel Úřadu pro obrannou standardizaci, katalogizaci a státní ověřování jakosti jej schválí. Sjednávání tzv. rezortních mezinárodních smluv, kterému se podobá i proces přistupování ke standardizačním dohodám, má vlastní úpravu v RMO č. 5/2005 - Sjednávání, vnitrostátní projednávání, provádění a ukončování platnosti mezinárodních smluv v gesci MO. Rezortní mezinárodní Pravidla připomínkového řízení k návrhu na přistoupení ke standardizační dohodě NATO a způsobu vypořádání připomínek. Srov. též Metodické pokyny Úřadu pro obrannou standardizaci, katalogizaci a státní ověřování jakosti STAND 01 - Přistupování ke standardizačnim dohodám NATO a jejich zavádění do prostředí ČR, STAND 02 - Tvorba a správa českých obranných standardů, STAND 03 - Zpracování překladů, analýz a odborných posudků standardizačních dokumentů. 20 Náčelník Generálního štábu AČR, náčelník Vojenské policie, ředitel Inspekce ministra a ředitel Vojenského zpravodajství, ředitelé sekcí vyzbrojování, personální a ekonomické a taktéž ředitel Úřadu pro obrannou standardizaci, katalogizaci a státní ověřování jakosti. 19

134

smlouvy (např. memoranda o porozumění, technická nebo administrativní ujednání) by měly konvenovat charakteristice v zákoně č. 309/1999 Sb., tzn. týkat se pouze malého počtu fyzických a právnických osob. Na rozdíl od rezortních mezinárodních smluv, které jsou v podstatě cizojazyčnými přeshraničními správními dohodami, chybí pravidla pro uzavírání správních dohod ve smyslu § 160 odst. 3 správního řádu. Vnitřní úprava zejména neřeší, kdo a v jakých věcech je zmocněn takové dohody jménem ministerstva či ozbrojených sil uzavírat, čímž snadno dochází ke sporům ohledně platnosti a závaznosti konkrétního smluvního aktu. Jako příklad lze zmínit odpověď ze 6. ledna 2005 tazateli podle zákona č. 106/1999 Sb., z níž vyplývá, že Dohodu o provozu Vojenského útvaru 1837 Chrudim na pozemcích v k. ú. Chrudim uzavřenou mezi občanským sdružením Zóna klidu - Chrudimsko a VÚ 1837 Chrudim považuje Česká republika – Ministerstvo obrany na základě právního rozboru za neplatnou a neúčinnou a v budoucnu se jí nebude řídit. Zcela samostatnou metodiku má tvorba vojenských doktrín. Připomínkové řízení, schválení, tisk, distribuci a uveřejňování vojenských doktrín obsahuje služební pomůcka Vševojsk-51-10 Vydávání vojenských publikací v působnosti Armády ČR. Formální platnost a použitelnost této metodiky diskvalifikuje fakt, že není odvozena od platného vnitřního předpisu NNGŠ č. 10/2009, který se podle přechodných ustanovení RMO č. 29/2009 považuje za NVMO, ale od již zrušeného NNGŠ č. 3/2006.

5.5. Způsoby publikace vnitřních řídících aktů U právních i vnitřních předpisů a jiných zavazujících aktů je klíčové, aby všichni adresáti, které mají zavazovat a ovlivnit jejich chování, byly prokazatelně obeznámeni nejen s jejich vyhlášením (vydáním a publikací), ale i s autentickým zněním. Průkazné informované seznámení je nezbytné ob-

135

zvláště v soudním řízení, kdy se zjišťuje, zda byl příslušný (konkrétní) podřízený skutečně se zněním vnitřního předpisu seznámen.21 Publikace vnitřních předpisů a jiných aktů řízení sdílí obdobné rysy jako publikace pramenů práva: oficiální listinné zdroje poznávání a dostupnosti právně relevantních informací se nezadržitelně odcizují od praktičtějších, leč neautentických elektronických médií. Zaměstnavatel musí podle § 13 odst. 2 písm. e) zákoníku práce seznamovat zaměstnance s kolektivní smlouvou a vnitřními předpisy, konkrétně je v souladu s § 305 odst. 4 zákoníku práce povinen seznámit zaměstnance s vydáním, změnou nebo zrušením vnitřního předpisu nejpozději do 15 dnů. Vnitřní předpis musí být všem zaměstnancům přístupný a uschován 10 let od ukončení platnosti. Podle § 10 neúčinného služebního zákona č. 218/2002 Sb. je služební úřad povinen zajistit, aby státní zaměstnanci byli se služebními předpisy řádně seznámeni, mohli do nich nahlížet, a podle potřeby jim zabezpečit na svůj náklad text těchto předpisů. Služební orgán musí vést a aktualizovat přehled platných služebních předpisů. Informační povinnost služebních orgánů vůči vojákům stran vnitřních a služebních předpisů je úsečná a nekomplexní. Podle § 49 písm. e) zákona č. 221/1999 Sb. nadřízený musí seznamovat vojáky s vojenským řádem a jeho změnami, v zákoně č. 220/1999 Sb. lze totéž podřadit jen povinnosti služebního orgánu zajišťovat školení pro činnost vojáka [§ 44 písm. e)]. Povinností vojáka je podle čl. 35 písm. d) Zákl-1 seznámit se s vojenskými předpisy, které se obsahově týkají výkonu jeho vojenské činné služby; obdobnou povinnost stanovuje pouze § 24 písm. b) zákona č. 220/1999 Sb., ne však zákon č. 221/1999 Sb. Podle RMO č. 29/2009 je vnitřní předpis pro vojáky v činné službě a občanské zaměstnance závazný, přičemž za seznámení s vnitřním předpisem se považuje vyhlášení vnitřního předpisu ve Věstníku MinisterSvobodová, J.: Vnitřní směrnice pro územní samosprávné celky, příspěvkové organizace, státní fondy a organizační složky státu. Nakladatelství ANAG, 2007, s. 10. 21

136

stva obrany, který je resortním periodickým publikačním prostředkem pro vyhlašování vnitřních předpisů a dokumentů důležitých pro činnost ministerstva. Pravidla pro vydávání Věstníku MO udává RMO č. 29/2009, podle nichž vychází zpravidla dvakrát měsíčně v listinné a elektronické podobě a každá částka se uveřejňuje elektronicky v informačním systému ministerstva. Elektronická Databáze vnitřních předpisů a ostatních dokumentů Věstníku MO (EPINAV) zprovozněná 23. ledna 2006 je obdobně jako automatizované systémy právních informací uživatelsky přijatelnější alternativou pro vyhledávání a seznamování se s platnými i neplatnými vnitřními předpisy a jinými dokumenty. Ve Věstníku MO se v plném znění vyhlašují vnitřní předpisy podle RMO č. 29/2009, tj. základní vojenský řád, RMO, NVMO a vojenský předpis, případně i rozkaz prezidenta republiky. Dnem vyhlášení ve Věstníku MO také vnitřní předpis nabývá platnosti. Vojenský (vnitřní) předpis se ovšem nevyhlašuje v plném znění, jen sdělením ředitele legislativního a právního odboru, aniž by bylo uvedeno, kde je do něj možné nahlédnout. Nejasný je způsob publikace organizačního řádu, který rozvrhuje takřka komplexní soustavu řídících aktů ministerstva. Zveřejněn je pouze elektronicky v informačním systému ministerstva, ale formální akt jeho publikace ve Věstníku MO neproběhl. Stejně tak publikaci ve Věstníku MO nepodléhá Pracovní řád, dostupný pouze elektronicky v intranetovém Informačním systému o službě a personálu nebo na internetových stránkách. Rovněž mimo Věstník MO se elektronicky i tiskem zveřejňují vojenské doktríny, které eviduje, přiděluje jim publikační značky, zajišťuje tisk a distribuci Institut doktrín (se souhlasem ředitele legislativního odboru lze vydání pro resort MO důležité vojenské doktríny ve Věstníku MO sdělit). Přistoupení ke standardizační dohodě nebo přijetí Českého obranného standardu se má podle zákona č. 309/2000 Sb. oznámit ve Vě-

137

stníku Úřadu pro technickou normalizaci, metrologii a státní zkušebnictví přístupném elektronicky na internetových stránkách Úřadu. Nejsložitější dostupnost mají resortní služební pomůcky (směrnice, odborná nařízení, prozatímní zásady a pokyny odborně řídících vedoucích zaměstnanců). Podle organizačního řádu by se měly publikovat ve Věstníku MO podle zásad stanovených ministrem, leč žádné takové zásady dodnes nebyly vydány. Obtíže s dostupností služebních pomůcek vznikají tehdy, pokud naplňují vztahy odborného řízení a horizontálně zavazují také organizační celky přímo nepodřízené schvalujícímu funkcionáři. Způsob jejich zpřístupnění víceméně záleží na jejich původci, který by o nich jednak měl vést aktuální, úplnou a přesnou evidenci a dále je zveřejňovat elektronicky v informačním systému ministerstva. I zde však jejich dostupnost může být svízelná, neboť parciálních informačních systémů, datových struktur a diskových úložišť je celá řada,22 nejsou vždy interaktivně propojené a bez zvláštních uživatelských oprávnění přístupné všem, jejichž práci nebo službu mohou tam uložené řídící dokumenty ovlivňovat.

Např. Finanční informační systém, Informační systém vyzbrojování, Informační systém logistiky, Štábní informační systém, Informační systém Standardizace aj. Vlastní intranetové stránky mají i organizační celky ministerstva, kupř. Intranetové stránky Ústředního vojenského zdravotního ústavu obsahují různorodé zdravotnické dokumenty, Úřad provozu a služeb MO na svých stránkách vyvěšuje rozmanité provozní směrnice, formuláře, pokyny, vzory hlášení atp. 22

138

Shrnutí kapitoly: Hierarchie vnitřních řídících aktů není žádnou právní ani vnitřní normou výslovně stanovena. Jejich nadřazenost a podřazenost lze odvozovat jen od vertikálních stupňů činitelů řídících ozbrojené síly. Tuto hierarchii však protínají a destabilizují horizontální vztahy odborného řízení, v nichž vznikají řídící akty nesplňující formální a procedurální náležitosti vnitřního předpisu, ale osobující si plošnou celoresortní závaznost. K nerespektování úlohy aktů normativních a individuálních dochází tehdy, pokud je obsahově totožný projev vůle vyjadřován ve formě normativního předpisu i individuálního řídícího aktu (s velkým počtem adresátů). Zmatečnou rozbíhavost formy a obsahu dokládá institut (pojem) rozkazu, který má podobu vnitřního předpisu, individuálního pokynu i plánovacího aktu. Rozpor vnitřních řídících aktů s prameny práva vzniká hlavně v důsledku pozdní reakce interních předpisů na změnu (novelizaci) právního předpisu. Situace, kdy vnitřní předpis není vydán vůbec anebo není včasnou aktualizací uveden do souladu s nadřazeným pramenem práva, vytváří nepřehledný stav a nestabilní aplikační prostředí. Prodlení, kdy se setrvačně postupuje podle zastaralé vnitřní úpravy, nezřídka trvá i několik let. Při tvorbě vnitřních předpisů se přiměřeně aplikují legislativní pravidla vlády, avšak interní normotvorba není koordinována s přípravou právních předpisů. Neexistuje ani resortní plán legislativních prací, který by pro jednotlivé oblasti regulace přiděloval odborné gestory. V působnosti různých orga-

139

nizačních celků tak spontánně vznikají řídící akty, které obcházejí předepsanou soustavu vnitřních předpisů i proceduru jejich tvorby. Vnitřní akty řízení jsou chaoticky publikovány v různých informačních zdrojích, což ztěžuje jejich dostupnost. Ve Věstníku MO se zveřejňují jen vnitřní předpisy, naopak pro některé akty řízení není způsob publikace a distribuce vůbec určen. Ty jsou pak zveřejňovány nahodile (elektronicky) v různých datových úložištích vnitřního informačního systému ministerstva.

Kapitola 6. Kontrola a přezkum vnitřních řídících aktů Mechanismy, kterými lze kontrolovat a přezkoumávat vnitřní předpisy a jiné akty řízení z hlediska jejich souladu s nadřazenými prameny práva, jakož i z hlediska jejich potřebnosti a účelnosti při naplňování příslušné správní působnosti, lze z zkoumat pohledu původců i adresátů vnitřních řídících aktů. Úkolem původce vnitřních aktů řízení by měla být soustavná a systematická kontrola vnitřní normotvorby, např. ve formě pravidelných auditů, a to za účelem prevence či včasného odstraňování jakýchkoliv vzájemných rozporů, ale především rozporů s nadřazenými právními předpisy. Tato kontrola by neměla překračovat rámec řízené organizace, tj. ministerstva a ozbrojených sil. V dispozici adresátů naopak musí být nástroje přezkumu vnitřních aktů řízení v kolizních případech, kdy se adresát domnívá, že se vnitřní úprava při aplikaci práva v rámci vztahů nadřízenosti a podřízenosti dostala do rozporu s právními předpisy a zasahuje do jeho práv. Tyto nástroje mohou mít povahu vnitřních kontrolních mechanismů, klíčové jsou však nástroje vnější, způsobilé posoudit soulad vnitřní regulace s prameny práva nestranně a nezávisle na původci vnitřních aktů řízení.

6.1. Interní kontrola a audit vnitřních řídících aktů

140

Jestliže kompetenční zákon č. 2/1969 Sb. ukládá ministerstvům dbát o zachovávání zákonnosti a činit podle zákonů potřebná opatření k nápravě, dalo by se to vnímat i jako úkol kontrolovat akty vnitřního řízení, dbát na jejich vzájemný soulad i soulad s prameny práva. Ve skutečnosti se jedná jen o nevynutitelný apel zákonodárce mířící do vnitřní sféry. Určitý návod, jak se vypořádat s hypertrofií vnitřní normotvorby, obsahuje teze, že „konečným cílem redukce interních normativních aktů mělo být jejich generální zrušení k určitému datu s výjimkou těch, které budou výslovně ponechány v platnosti.“23 Algoritmus kontroly vnitřní normotvorby obsahuje (neúčinný) služební zákon č. 218/2002 Sb. ve vztahu ke služebním předpisům: Služební předpisy nesmějí být vzájemně v rozporu. Dojde-li k rozporu mezi služebními předpisy, postupuje se podle služebního předpisu vydaného nadřízeným služebním orgánem. Služební předpis, který je v rozporu s právními předpisy, se považuje za neplatný. Nadřízený služební orgán zruší služební předpis vydaný podřízeným služebním orgánem, který je v rozporu s právními předpisy. Toutéž pravomocí má s ohledem na hierarchii služebních orgánů a předpisů disponovat generální ředitel a vláda (na návrh jejího předsedy). Tento algoritmus dosud nebyl ani náznakem zaveden do praxe a jakékoliv snahy zredukovat druhy a počet vnitřních předpisů a řídících aktů v ozbrojených silách, především potlačovat tzv. šedou interní legislativu, jsou nepronikavé a neúčinné. Dílčím formálním krokem ke zpřehlednění vnitřního prostředí a řízení v resortu MO bylo vydání RMO č. 29/2009, který snížil počet druhů vnitřních předpisů. Od té doby ale neproběhl ani jeden systematický a hloubkový audit veškerých interních aktů řízení, ať již těch, které splňují kritéria RMO č. 29/2009, anebo těch, které se ocitly ve sféře tímto RMO již neaprobované. Účelnost a potřebnost interních aktů řízení nebyla ani předmětem procesních, organizačních, funkčních a informač-

23

Knapp, V. a kol.: Tvorba práva a její současné problémy. Linde, Praha 1998, s. 406.

141

ních auditů výkonnosti organizace (tzv. Komplexní audit MO).24 Z rozhodnutí ministryně ze 16. dubna 2009 o provedení auditu interních normativních aktů zůstalo pouze úvodní prohlášení: „Základním požadavkem pro vydávání vojenských předpisů je koncepčnost v celém systému jejich tvorby. Mají-li předpisy sloužit svému účelu, je nezbytné jejich aktuálnost systematicky sledovat, vyhodnocovat a včas připravovat jejich doplňování, nové vydání, popř. zrušení bez náhrady.“ V působnosti některých gestorů, např. sekce vyzbrojování MO, zpravidla jedenkrát za rok probíhá aktualizace právních předpisů a vnitřních předpisů zahrnujících také příslušná usnesení vlády či metodické pokyny, odborná nařízení apod. Výsledky však nejsou nijak sumarizovány a vyhodnoceny tak, aby gestor případně mohl uplatnit návrh na změnu nebo zrušení nevyhovující vnitřní úpravy. Jednou z povinností gestora podle RMO č. 29/2009 je také průběžně sledovat a vyhodnocovat, ladí-li vnitřní předpisy používané v jeho působnosti již s návrhy právních předpisů projednávaných v legislativním procesu i s návrhy vnitřních předpisů, o jejichž přípravě se prokazatelně doví. Případně má odboru legislativnímu a právnímu navrhnout způsob řešení zjištěného rozporu. Návrh gestora by měl obsahovat řešení v podobě novelizace vnitřního předpisu nebo jeho zrušení bez náhrady. K tomu však gestor nevybavený vlastním legislativním aparátem potřebuje pohotovou právní službu, především aktivní součinnost a koncepční přístup vrcholného legislativního orgánu ministerstva. Takový přístup a součinnost však odbor legislativní a právní neposkytuje, ačkoliv je to jeden z určujících faktorů koordinované normotvorby v ozbrojených silách, tzn. nejen tvorby nových vnitřních předpisů na základě podnětu gestora, ale i změn či rušení předpisů zastaralých, poměrům již nevyhovujících. Jde-li o soulad (konformitu) vnitřních aktů řízení s právními Podnícené též usneseními vlády č. 237 ze 17. března 2004 o Postupu a hlavních směrech reformy a modernizace ústřední státní správy, obsahující vyřešení gesce a organizačního zabezpečení, č. 757 z 11. července 2007 o strategii Efektivní veřejná správa a přátelské veřejné služby. Ke Komplexnímu auditu MO srov. např. informační bulletin Rok práce pro bezpečnou budoucnost. MO ČR, Praha 2008; Ochrana, F.: Audit výkonu činností. Vojenské rozhledy č. 1/2009, s. 81 - 87. 24

142

předpisy, je zapotřebí ji udržovat především soustavným sledováním legislativních prací, tj. přípravy právních předpisů na úrovni ministerstev a v rámci připomínkových řízení, a současně vytvářet podmínky ke včasnému přizpůsobení vnitřní úpravy. I změny a rušení vnitřní regulace však musejí probíhat systematicky a koncepčně, s respektem k hierarchii vnitřních předpisů, resp. funkcionářů, kteří je schválili. Rušení se však děje nahodile, v rozporu s principem, že by existenci vnitřního předpisu měl ovládat funkcionář, který jej schválil, případně jeho nadřízený funkcionář. Existují však příklady anomálií, kdy podřízení ministra rušili ministrem schválené RMO: náčelník GŠ AČR pod čj. 1726/2008-SPS MO zrušil bez náhrady RMO č. 27/2000 - Použití vojáků z povolání a vojenské techniky k plnění úkolů pořádkové služby Policie ČR; náčelník Vojenské policie pod čj. 82-54/2008-HVelVP zrušil bez náhrady RMO č. 26/1992 Střežení vojenských nákladů při přepravě po železnici. Pozoruhodný návrh na zpřehlednění systému vnitřních aktů řízení vzešel z komerční sféry od poskytovatele automatizovaného systému právních informací. Předmětem návrhu a cílovým záměrem bylo s plným využitím odborných znalostí o právní informatice zpracovat elektronickou databázi vnitřních předpisů a řídících aktů ozbrojených sil jako dílčí modul automatizovaného systému právních informací. Předpokladem takového kroku by bylo zpřístupnění modulu veřejnosti, resp. odběratelům placené služby. Na návrh údajně ze strany ministerstva nebylo nijak reagováno. Výjimečným prostředkem incidenční kontroly vnitřní normotvorby je institut pozastavení účinnosti rozkazu, který lze uplatnit při kontrolách prováděných Inspekcí ministra obrany podle předpisu Všeob-P-35 Vnitřní kontrola a vyřizování petic a stížností v působnosti MO. Ředitel inspekce smí písemným

rozhodnutím

pozastavit

účinnost

rozkazu

služebního

orgánu, v podstatě jakéhokoli aktu řízení nebo velení (nařízení, opatření, směrnice), je-li v hrubém rozporu s právními předpisy, tzn. jeho aplikací by

143

mohlo dojít ke spáchání trestného činu, soustavnému páchání přestupků nebo značné škodě na majetku státu. Napohled operativní rozhodnutí ovšem může spustit poměrně komplikovaný řetězec procesních kroků, včetně práva služebního orgánu, jehož rozkaz byl pozastaven, podat proti rozhodnutí odpor, byť bez odkladného účinku. Žádoucí pohotovost pozastavení účinnosti rozkazu by se vzhledem ke složité administraci patrně minula účinkem.

6.2. Interní kontrola adresáty Kromě krajních prostředků, jimiž se lze vyvázat z nevyhovujících vnitřních poměrů (např. výpověď, žádost o propuštění ze služebního poměru) nebo částečně i z právního řádu (vzdání se státního občanství, emigrace) adresát nemá mnoho účinných nástrojů, jak vzdorovat pravidlům zjevně nesouladným s nadřazenou regulací. Běžný adresát však více než právní rozpor vnímá nesouzvuk autoritativního pravidla chování s osobním přesvědčením o míře rozumnosti, smysluplnosti, pochopitelnosti, dostatečnosti a spravedlivosti, jakou by měla regulace naplňovat. Formulace zákazů, příkazů a dovolení v právních předpisech nebývá natolik pregnantní, aby mohl adresát spolehlivě zhodnotit, zdali interní akt řízení má či nemá čitelnou oporu v právních předpisech, tj. zda náhodou neukládá nové povinnosti případně neobchází účel sledovaný právním předpisem.

6.2.1. Občanští zaměstnanci a pracovněprávní spory Podle příslušných ustanovení zákoníku práce musí vedoucí zaměstnanci zabezpečovat dodržování právních a vnitřních předpisů a zaměstnanci jsou povinni plnit pokyny nadřízených vydané v souladu s právními předpisy, dodržovat právní předpisy vztahující se k jimi vykonávané práci a ostatní předpisy tehdy, pokud s nimi byli řádně seznámeni. Práva nebo povinnosti v pracovněprávních vztazích mohou odchýlit od zákoníku práce, jen jestliže to zákoník práce výslovně nezakazuje nebo z povahy jeho ustano-

144

vení neplyne, že se od něj není možné odchýlit. Odchýlit se od jeho ustanovení každopádně lze pouze ve prospěch zaměstnance. Napadnout vnitřní předpis a vytýkat mu vady může zaměstnanec z hlediska kvalitativních aspektů § 305 zákoníku práce: absence písemné formy, rozpor s právními předpisy, ukládání nových povinností, retroaktivita, vydávání na dobu kratší než 1 rok, pozdní seznámení s vydáním, změnou nebo zrušením apod. Analogicky lze poukázat na náležitosti služebního předpisu podle neúčinného služebního zákona č. 218/2002 Sb. a také na shora zmíněný algoritmus rušení služebních předpisů, pokud se dostanou do rozporu s právními předpisy. Ačkoliv zákon s některými vadami spojuje přímo neplatnost vnitřního předpisu nebo jeho dotčené části, posouzení rozporu může mít mnohem složitější pozadí a souvislosti, a tudíž být nad rámec schopností běžného zaměstnance. Pracovní řád nicméně zaměstnanci přiznává stížnost v oblasti pracovněprávních vztahů, jíž se může domáhat porušovaných (ohrožovaných) práv, oprávněných zájmů či poukazovat na nedostatky v činnosti zaměstnavatele stran pracovních podmínek a vztahů na pracovišti. Analogicky lze poukázat na propracovanější úpravu práva podat písemnou žádost nebo stížnost ve služebních vztazích podle neúčinného služebního zákona, který toto právo v § 197 přiznává státnímu zaměstnanci s obvyklými omezeními při jejím vyřizování: stížnost nesmí vyřizovat představený nebo služební orgán, vůči kterému stížnost směřuje, a musí být vyřízena nejdéle do 20 kalendářních dnů od jejího doručení. O součinnost při vyřizování své stížnosti může státní zaměstnanec požádat např. odborovou organizaci působící ve služebním úřadu; součinnost je povinna poskytnout. Stížnost ovšem zůstává neformálním, neprocesním prostředkem ochrany.

6.2.2. Vojáci a role služebních orgánů

145

Výkonem služby vojáka z povolání se podle § 24 zákona č. 221/1999 Sb. rozumí plnění služebních povinností podle služebního zařazení a rozkazů nadřízeného. Voják z povolání proto musí důsledně a přesně plnit úkoly uložené mu právními předpisy a rozkazy nadřízených, dodržovat pravidla služební zdvořilosti, právní předpisy, mezinárodní právo válečné a humanitární, mezinárodní smlouvy a rozkazy nadřízených (§ 48). Podle čl. 36 Zákl-1 se voják podrobuje rozkazům nadřízených, plní je včas, iniciativně a bez ohledu na překážky. Za výkon služby lze uznat i činnost z vlastní iniciativy vojáka ve prospěch ozbrojených sil, nepotřebuje-li k ní voják zvláštní oprávnění nebo nekoná-li ji proti výslovnému zákazu nadřízeného (§ 24 zákona č. 221/1999 Sb). Povinností nadřízených je podle § 49 zákona zejména organizovat, řídit, kontrolovat a hodnotit výkon služby podřízených, zabezpečovat, aby byli vojáci odborně připraveni a vycvičeni, vést je ke služební kázni a plnění služebních povinností a vyvozovat důsledky z jejich porušování. V řádném plnění povinností spočívá podle čl. 99 Zákl-1 vojenská kázeň. Prostor k odporu vojáka z povolání proti vydanému rozkazu skýtá § 48 odst. 2 zákona, pro všechny vojáky v činné službě pak čl. 68 Zákl-1. Domnívá-li se voják, že rozkaz nadřízeného je v rozporu s právními normami a nadřízený nezná nebo nepředvídá překážky, které brání jeho splnění, nebo neví, že by splněním vznikla škoda, je podřízený povinen ho na to upozornit. Trvá-li přesto nadřízený na splnění rozkazu, musí jej podřízený splnit, ale má právo vyžádat si potvrzení rozkazu písemně. Podřízený je ale vždy povinen odepřít splnění rozkazu, kterým by spáchal trestný čin, a hlásit to neodkladně nejbližšímu nadřízenému. Institut rozkazu však není výslovně definován žádným z aktuálně platných a účinných právních předpisů upravujících služební poměr vojáků a výkon vojenské služby. Podle judikatury se voják akceptací rozkazu nestává adresátem veřejnosprávního působení rozhodovací pravomoci nadřízeného jako správního orgánu, nýbrž pouze v rámci interního rámce služebního vztahu

146

plní konkrétní úkoly náležející k výkonu služby. Takový rozkaz tedy nic nemění na jeho právech a povinnostech, neboť mu neukládá (konstitutivně) žádnou novou či další povinnost (právo), ani závazně nestvrzuje existenci či neexistenci sporného stavu (deklaratorně), ale pouze ve funkci aktu řízení konkretizuje stávající povinnosti k aktuálním potřebám výkonu služby. Kromě práva na odpor proti rozkazu garantuje úprava v Zákl-1 právo vojáka obrátit se na nadřízeného velitele s osobním návrhem, žádostí nebo stížností. V zákoně č. 221/1999 Sb. se novelou č. 272/2009 Sb. objevil § 153 o řešení žádostí nebo stížností vojáka ve věcech výkonu služby a služebních vztahů, čímž se povýšila a modifikovala letitá úprava v Zákl-1. Také stížnost vojáka však zůstává neformálním prostředkem ochrany, nejedná se o řízení ve věcech jeho služebního poměru se subsidiárním použitím správního řádu, tedy o řízení završené přezkoumatelným rozhodnutím.

6.3. Externí kontrola vnitřních aktů řízení Kontrolu vnitřní normotvorby prováděnou orgány nezávislými na původci interních aktů řízení lze dělit podle toho, nacházejí-li se kontrolní mechanismy v rámci soustavy veřejné správy v podobě jiných správních orgánů provádějících správní dozor anebo jedná-li se o incidenční kontrolu veřejné správy ze strany soudní moci, iniciovanou zásadně na návrh adresáta jako účastníka interních subordinačních vztahů nadřízenosti a podřízenosti.

6.3.1. Správní dozor Předběžná kontrola existence vnitřních aktů řízení a jejich souladu s právními předpisy uložená přímo zákonem není obecným standardem, spíše je výjimečná. Týká se normotvorné činnosti vysokých škol, tj. v působnosti ministerstva se vztahuje k vydávání vnitřních předpisů Univerzity obrany, která přestože není právnickou osobou ani organizační slož-

147

kou státu, nýbrž součástí ministerstva, nachází se v pozici subjektu dozorovaného ministerstvem. Bezpodmínečným předpokladem platnosti i změny vnitřního předpisu je registrace ministerstvem podle § 36 zákona č. 111/1998 Sb. po souhlasném vyjádření ministerstva školství mládeže a tělovýchovy. Odporuje-li vnitřní předpis právnímu předpisu, ministerstvo žádost o registraci rozhodnutím zamítne. Je-li právně rozporné některé opatření vysoké školy nebo její součásti a nezná-li zákon jiný způsob přezkoumání, vyzve ministerstvo vysokou školu, aby v přiměřené lhůtě zjednala nápravu. Zákon také vyžaduje soulad mezi vnitřními předpisy součástí vysoké školy (fakulty, ústavu) a vysoké školy (univerzity). Nutno zdůraznit, že v podmínkách ministerstva, jehož je Univerzita obrany organizační součástí, se de iure jedná o kontrolu interní, nikoliv externí jako ve vztahu ministerstva školství mládeže a tělovýchovy vůči např. veřejné vysoké škole. Dozorovou působnost v ozbrojených silách mohou vykonávat také inspektoráty práce, ovšem s významným omezením, poněvadž zákon o inspekci práce č. 251/2005 Sb. pokrývá jen úsek ochrany pracovních vztahů a podmínek zaměstnanců a nevztahuje se na vojáky (§ 6 odst. 4). Efekt kontroly inspektorátů v ozbrojených silách může také potlačit poukaz na riziko ohrožení utajovaných informací (§ 6 odst. 2). Kromě právních předpisů rozhodných v pracovněprávních vztazích kontrolují inspektoráty práce dodržování kolektivních smluv, upravují-li individuální pracovněprávní nároky, a také dodržování vnitřních předpisů, jestliže zakládají práva zaměstnanců. Inspektoráty práce ovšem nemohou v rámci kontroly zrušit vnitřní předpis, který není v souladu s právním předpisem, ani vyslovit jeho neplatnost, pokud nesplňuje náležitosti předepsané zákoníkem práce (§ 305 a 306). Mohou pouze ukládat opatření k odstranění zjištěných nedostatků či projednávat přestupky a správní delikty.

148

Pouze pro úplnost je nutno zmínit zvláštní oprávnění Veřejného ochránce práv navrhnout vydání, změnu nebo zrušení právního nebo vnitřního předpisu (§ 22 zákona č. 349/1999 Sb.), které však nelze považovat za prostředek správního dozoru. Působnost Veřejného ochránce práv však zákon přiznává i vůči ministerstvu a součástem ozbrojených sil, konkrétně Armádě ČR a Hradní stráži.

6.3.2. Přezkoumávání soudy Obecnou charakteristiku vnitřního předpisu podla Ústavní soud v nálezu č. 107/1996 Sb., v němž se zabýval výzvou k posouzení RMO č. 35/1995 o jednotné aplikaci § 33 odst. 9 zákona č. 76/1959 Sb. Konstatoval, že mnohé interní instrukce mají fakticky externí důsledky, poněvadž často obsahují pokyny, jak postupovat při aplikaci obecně závazných předpisů. Dodal, že RMO č. 35/1995 je interní normativní směrnicí (instrukcí), jíž lze zavazovat v příslušných oblastech podřízené subjekty. Z hlediska právní teorie jde o podřízené orgány či úřady a osoby ve veřejné službě. Instrukce nemusí být veřejně vyhlášeny; stačí, když jsou vhodným způsobem sděleny těm, jichž se týkají. Při ochraně práv osob je podstatné, že interními instrukcemi nejsou vázány orgány nepodřízené či uplatňující určité právní záruky zákonnosti (např. obecné soudy). To má význam pro případy nesouladu mezi obecně závaznými právními předpisy a interními instrukcemi. Posouzení takového nesouladu soudem může probíhat např. v rámci sporu z pracovněprávních vztahů, které jsou podle § 7 občanského soudního řádu pod soudní ochranou. V ozbrojených silách založených na služebních vztazích nadřízenosti a podřízenosti se v praxi zpravidla jednalo o posuzování sporných vztahů vyplývajících ze služebních poměrů vojáků. V judikatuře lze přitom sledovat dva trendy: 1. soudy zkoumají naplnění smyslu a účelu právního předpisu v interpretačním kontextu vnitřní normy, tj. soulad vnitřních aktů řízení s pra-

149

meny práva vlastně neposuzují, poněvadž podrobnější vnitřní úprava se stává primárním výkladovým a referenčním kritériem obecné právní úpravy k nalezení práva. 2. soudy odmítají přezkoumávat vnitřní akty řízení coby specifické prostředky uplatňování řídící pravomoci a stěžovatele víceméně odkazují s řešením jejich záležitosti zpět do služebních vztahů, z nichž spor vzešel. Pro první trend je charakteristické, že při projednávání konkrétní věci musí soud zohlednit a dokazovat existenci vnitřního předpisu jako měřítka skutkového základu nebo interpretace právní normy. Lze uvést mnohé příklady takového soudního nalézání práva. Typický v řízení o trestném činu porušování povinností strážní nebo jiné obdobné služby soud akcentuje předpisy nebo pravidla této služby nebo zvláštní nařízení podle nich vydaná. Vychází přitom z premisy, že strážní nebo jiná obdobná služba je právě tou, za níž ji služební předpisy v ozbrojených silách výslovně označují.25 Tak Nejvyšší soud v rozsudku (Rt) 7 Tz 11/2002 konstatoval, že za "jinou obdobnou službu" se u tohoto trestného činu považuje služba, která svým účelem, způsobem výkonu a svým významem je rovnocenná strážní službě, i když nevykazuje všechny typické znaky strážní služby a není výslovně jako strážní služba označena. Vzal v potaz předpis Zákl-1 upravující "strážní službu", kde jsou podrobně uvedeny podmínky a způsob výkonu pouze strážní služby, strážních hlídek (čl. 451 a násl.), ochranné služby a ochranné směny (čl. 465 a násl.), z čehož je zřejmé, že právě tyto druhy služeb jsou buď rovnocenné samotné strážní službě, nebo jde o služby, které svým významem, způsobem výkonu a účelem mohou být strážní službě rovnocenné, i když nemají všechny typické znaky strážní služby a nejsou tak výslovně označeny. Vyšší vojenský soud [(Rt) To 86/71] v zájmu přesné kvalifikace jednání jako trestného činu urážka mezi vojáky vyložil, že cvičnou stráž nelze pokláViz Nedorost, L. - Sovák, Z.: Strážní služba v rozhodovací praxi trestních soudů. Vojenské rozhledy č. 3/2002, s. 178 - 184. 25

150

dat za strážní službu ve smyslu služebního předpisu Zákl-1-2 (Řád posádkové a strážní služby), poněvadž hlavní náplní činnosti této cvičné stráže byl pouze výcvik prvního ročníku k výkonu skutečné strážní služby, která je po zácviku očekávala, a to mimo objekt kasáren a ve ztíženějších podmínkách. Aby Nejvyšší správní soud (sp. zn. 7 A 143/2000-40 z 29. května 2003) mohl uvážit zákonnost rozhodnutí, musel se vypořádat s pojmem reatestace podle § 165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb., který ho používá s odkazem na pozn. pod čarou č. 48 zmiňující rozkaz ministra obrany č. 015/90 z 26. listopadu 1990 a usnesení branných a bezpečnostních výborů Federálního shromáždění ČSFR č. 47 z 18. prosince 1990 o vyslání poslanců FS ČSFR do prověrkových komisí MO ČSFR. Jelikož se pojem reatestace v daném smyslu poprvé objevuje až v zákoně č. 221/1999 Sb.26 a gramaticky nejde vyložit pouhým volným překladem, neumožňuje výjimečnost užití chápat slovo v extenzivním rozsahu. Soud proto vázal reatestaci podle zákona č. 221/1999 Sb. výlučně na RMO č. 015/90, neboť jiný podklad zákon nenabízí. A jestliže oporu neskýtá nějaký obecně závazný právní předpis, nelze než v duchu zásady e ratione legis vztáhnout dobrodiní § 165 odst. 8 zákona právě k odkazu v poznámce pod čarou na RMO č. 015/90 a navazující usnesení. Výklad a závěry Nejvyššího správního soudu následně sdílel i Ústavní soud (ústavní stížnost odmítl jako zjevně neopodstatněnou). Zvláštní senát Nejvyššího správního soudu před rozhodnutím sp. zn. Konf 34/2006-22 z 28. května 2007 zjišťoval, zda existovaly vnitřní služební předpisy upravující služné osob v základní vojenské službě určující služební orgány příslušné věcně, místně i funkčně o služném jednat a rozhodovat. Soud vzal v potaz také sdělení odboru platové politiky a sociálních věcí sekce personální MO, že takové služební předpisy ani interní normativní akty dosud vydány nebyly, neboť systém nároku na služné a fixní částky

Jiné právní předpisy reatestaci zmiňují v jiných souvislostech, mimo oblast branného zákonodárství; není ani zařazena do slovníku spisovné češtiny z r. 2001, jde tedy o slovo cizí. 26

151

dle dosažené hodnosti upravuje § 76 zákona č. 220/1999 Sb. a podrobnosti vyplácení služného vyhláška č. 271/1999 Sb. Obzvláště ze starší judikatury je zřejmé, že v dobách, kdy jiná úprava neexistovala, byly služební předpisy jako resortní právní předpisy registrované ve Sbírce zákonů jediným vodítkem při posuzování a kvalifikaci skutkového děje. Nejvyšší soud tak konstatoval [(Rt) Tzv 40/74], že vojenský obvodový soud nepostupoval v souladu s platnými předpisy. Vyšetřování a odškodňování úrazů a nemocí z povolání upravuje služební předpis Všeob6-1. Podle čl. 52 citovaného předpisu, došlo-li při plnění služebního úkolu nebo v přímé souvislosti s ním k poškození zdraví nebo k smrti úrazem, odpovídá osobám uvedeným v čl. 2 za škodu tím vzniklou vojenská správa. Při uplatňování regresních náhrad z úrazů, nemocí z povolání a jiných poškození zdraví příslušníků Čs. lidové armády je nutno postupovat podle služebního předpisu Všeob-6-3 a respektovat všechna jeho ustanovení. Rozsah náhrady škody stanoví čl. 30 a 31 služ. předpisu Zakl-3-3 (práv.), nicméně vzhledem k okolnostem prohjednávaného případu měl soud uvažovat o možnostech, které poskytuje čl. 32 služ. předpisu Zakl-3-3. Druhým jevem v judikatuře je odmítání přezkoumávání vnitřních aktů řízení na základě konvenčních prostředků soudní ochrany, jimiž žalobci usilují o ochranu svých práv, pokud neuspěli v rámci vztahů nadřízenosti a podřízenosti, zejména uplatňováním návrhů či stížností v rámci služebního poměru vojáka. V rámci objektivity je nutno předeslat, že odmítavá rozhodnutí soudů částečně souvisí se zjevně nesprávnou volbou linie soudního přezkumu adresáty, kteří nesprávně vyhodnotili skutkovou situaci. Předmětem pochybností nicméně byla samotná pravomoc a příslušnost soudů k projednávání věcí rozhodnutých služebními orgány. Např. v kompetenčním konfliktu mezi správním soudnictvím a obecnými soudy spor vyústil v rozhodnutí zvláštního senátu Nejvyššího správního soudu (sp. zn. Konf 51/2004 - 9 ze 4. května 2005), že o žalobě proti roz-

152

hodnutí velitele vojenského útvaru o povinnosti vojáka z povolání k náhradě škody ze služebního poměru je příslušný rozhodnout soud ve správním soudnictví. Podle odůvodnění nelze věci vyplývající ze služebního poměru vojáků z povolání pro jejich povahu považovat za věci soukromoprávní (především pracovněprávní). Služební poměr je (i byl) charakterizován jako institut veřejného práva a po celou dobu svého průběhu se výrazně odlišuje od poměru pracovního, který je naopak typickým poměrem soukromoprávním. Rovněž Nejvyšší soud opakovaně vyslovil (rozsudek sp. zn. 21 Cdo 245/2005 z 18. října 2005 a usnesení sp. zn. 21 Cdo 4990/2007 z 9. ledna 2009), že k projednání a rozhodnutí věcí, které vyplývají po 1. prosinci 1999 ze služebních poměrů vojáků z povolání, na základě žaloby dle § 80 písm. b) občanského soudního řádu není dána pravomoc civilního soudu. Pro nedostatek podmínky řízení předchozí rozsudky zrušil a řízení zastavil s tím, že věc bude postoupena prezidentu republiky k dalšímu řízení. Shodnou argumentaci Nejvyšší soud zaujal rovněž k věcem vyplývajícím po 1. prosinci 1999 z právních poměrů osob konajících vojenskou činnou službu formou základní nebo náhradní služby a vojenských cvičení (rozhodnutí sp.zn. 21 Cdo 2301/2005 ze 4. dubna 2006). Zvláštní senát Nejvyššího správního soudu pak (sp. zn. Konf 34/2006-22 z 28. května 2007) v kompetenčním sporu o pravomoc mezi Nejvyšším soudem a prezidentem republiky rozhodl, že zastaví-li soud řízení ve věci občanskoprávní o podané žalobě a věc postoupí správnímu orgánu, jenž však sdělí, že se věcí zabývat nebude pro nedostatek vlastní pravomoci, aniž by podal návrh na rozhodnutí záporného kompetenčního sporu, je žalobce v původním občanskoprávním sporu legitimován toto navrhnout sám. O věcném nároku bývalého vojáka základní služby má podle soudu rozhodnout služební orgán podle § 2 odst. 1 zákona č. 220/1999 Sb.; který to konkrétně bude, stanoví ministr. Tuto konstrukci však soud nedovodil z výkladu příslušných právních či vnitřních předpisů, ale mechanicky ji převzal ze Sdělení náčelníka vojenské kanceláře (čj. 5142/2006-MSP-SKDP z 18. ledna

153

2006) o rozhodnutí prezidenta republiky jako nejvyššího služebního orgánu (publikováno pod č. 13 v částce 1/2006 Sbírky instrukcí a sdělení ministerstva spravedlnosti). Toto Sdělení stanoví, že pokud v občanském soudním řízení ve věcech týkajících se poměrů vojáků podle zákonů 221/1999 Sb. a 220/1999 Sb. soud rozhodnutím zastaví řízení pro nedostatek pravomoci, neboť věc má projednat a rozhodnout služební orgán, je služebním orgánem příslušným stanovit, který ze služebních orgánů postoupenou věc vyřeší, ministr. Soud tedy namísto vlastní nalézací či přezkumné činnosti akceptoval jako směrodatný a právotvorný podklad svého rozhodnutí vnitřní řídící akt, jehož recitací de facto vrátil stěžovatele zpět do poměrů, v rámci nichž údajně docházelo ke zkracování jeho práv a které proto (bezúspěšně) napadl soudní cestou jako nezávislým prostředkem ochrany. Argumenty žalobců, kteří usilovali o přezkoumání různých vnitřních předpisů či řídících aktů ve správním soudnictví, byly vyvraceny s poukazem na to, že konkrétní vnitřní akt nezakládá, nemění a neruší jejich práva a povinnosti a tudíž nepodléhá přezkumné pravomoci správních soudů. Snaha žalobců byla nepochybně motivována vědomím, že soudy nejsou oprávněny rušit vnitřní úpravu samu o sobě, ale mohou zrušit jiné správní akty pro jejich nezákonnost. Proto napadený rozkaz či vnitřní předpis kvalifikovali např. jako nezákonné rozhodnutí nebo opatření obecné povahy. Je otázkou, zda zvolili správnou linii přezkumu a zdali nebylo vhodnější iniciovat např. řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, v jehož důsledku bylo proti nim přímo zasaženo. Jejich případy nicméně ilustrují omezené možnosti soudní ochrany proti vnitřní regulaci a řídícím aktům, kterých může být zneužíváno ke zkracování práv jednotlivce. Jelikož dřívější úprava správního soudnictví výslovně vylučovala ze soudního přezkumu rozkazy funkcionářů ozbrojených sil, může se v přístupu soudů setrvačně projevovat i určitá rezistence ke specifickým

154

vnitřním organizačním záležitostem, nezájem vměšovat se do ryze služebních vztahů ovládaných rozkazy. Příkladem může být rozsudek Nejvyššího správního soudu (čj. 3 Ads 58/2011 – 61), podle nějž rozkaz velitele vojenského útvaru, kterým bylo deklarováno rozdělení služeb vojáků za minulé období, nezasahuje do práv a povinností vojáka, a nelze jej tak považovat za rozhodnutí podle § 65 soudního řádu správního přezkoumatelné ve správním soudnictví. Stěžovatel však uvedl, že k porušování práv nedochází jednorázovým aktem, nýbrž záměrným řetězením více aktů, jimiž je ve výsledku právní postavení změněno (splněním povinnosti uložené prvním rozkazem mu vzniklo právo na plat, které mu bylo napadeným rozkazem odebráno).27 Soud se přesto uchýlil k obecnému konstatování o úloze rozkazu jako aktu, jehož prostřednictvím se realizuje každodenní běžný výkon vojenské služby, a o možnostech ochrany před nezákonným rozkazem primárně upravených v rámci subordinačních služebních vztahů podle zákona č. 221/1999 Sb. Obdobně se soud vypořádal s návrhem na zrušení odborného nařízení Sekce personální MO28 jako opatření obecné povahy, jehož materiální znaky byly podle žalobce naplněny tím, že metodicky upravilo činnost správních orgánů pro personální práci s vojáky z povolání, a tedy se prostřednictvím svého působení na správní orgány rozhodující v personálních věcech dotýkalo práv a povinností několika desítek tisíc osob. Soud argumentoval, že závazné nařízení a jiné pokyny vydané ústředním správním orgánem k zabezpečení postupu podřízených personálních útvarů v souvislosti s realizací zákonem stanovené změny systému odměňoCelá konstrukce protiprávního jednání a úmyslného zkracování práv vojáků ve výkonu služeb je založena na tom, že rozkazem je jim nařízen výkon služeb na celých 24 hodin, aby tyto služby byly zajištěny. Ke zdánlivé legalizaci tohoto protiprávního jednání pak slouží ustanovení článku č. 6 Směrnice o rozdělení služby na výkon „nepřetržité služby“ a „služební pohotovost“. Pro navození dojmu naprosté legality pak slouží právě vydávání retroaktivního rozkazu se závazným určením, že dotyčný voják ve skutečnosti nevykonával službu, ale jen služební pohotovost. 28 Odborné nařízení č. 4 z 18. prosince 2003 - Pokyny k postupu personálních orgánů při realizaci převodu zaměstnanců do nového platového systému při zavádění šestnáctitřídního systému odměňování zaměstnanců ve veřejných službách a správě v resortu MO a Postupu pro určení doby započitatelné praxe od 1. 1. 2007, čj. 196-56/2006-7542. 27

155

vání nenaplňují materiální ani formální znaky opatření obecné povahy ve smyslu § 171 a násl. správního řádu. Odpůrce rozpracoval ve vnitřních pokynech postupy k tomu, aby dostál naplnění zákonných norem, k čemuž byl povinen. Svým vymezením tak tyto pokyny plní úlohu interního pokynu, resp. aktu řízení, který není ve vztahu k adresátům, které zavazuje, výkonem veřejné moci.

Shrnutí kapitoly: Kontrola a přezkoumávání vnitřních předpisů a jiných aktů řízení stran jejich souladu s nadřazenými právními normami, jakož i z hlediska jejich opodstatněnosti, potřebnosti a účelnosti, je minimální v interní sféře jejich vydavatele i pokud jde o dostupné nástroje vnější kontroly. V ministerstvu potažmo v ozbrojených silách neprobíhá systematická průběžná kontrola aktuálnosti vnitřních aktů řízení, např. v podobě centrálně řízeného auditu prováděného v součinnosti s jednotlivými gestory až na úroveň základních organizačních útvarů. Občanský zaměstnanec i voják mohou v rámci pracovních nebo služebních vztahů podat stížnost založenou na domnělém rozporu vnitřního předpisu či řídícího aktu s právním předpisem. Příslušný funkcionář by v rámci vyřizování stížnosti měl tvrzený rozpor přezkoumat a v případě odůvodněnosti podat návrh na zrušení či změnu rozporné vnitřní úpravy. Kromě stížnosti směřující do vlastních úředních řad se adresátovi nenaskýtají bezprostřední a účinné nástroje ochrany jeho práv v nezávislém a nestranném řízení. Snahy adresátů napadnout u soudu určitý vnitřní předpis či řídící akt a podrobit je přezkumu např. jako nezákonné rozhodnutí zjevně pramení z faktu, že soudy nejsou zmocněny samu vnitřní regulaci rozpornou

156

s právními předpisy rušit. Takovou pravomoc nemají ani exekutivní orgány provádějící správní dozor, svědčí pouze orgánu, který vnitřní předpis či řídící akt vydal, případně orgánu služebně nadřízenému. V jiných případech soudy volily nestandardní postup a interní úpravu pojaly výkladové měřítko nadřazeného právního předpisu, resp. pojmu či institutu v něm obsaženého, nebo přímo jako právní základ projednávané věci. To potvrzuje, že původním a jediným právním základem činnosti v některých oblastech byla úprava vnitřní, a naopak že dostatečný právní základ pro soudní nalézání práva v pramenech práva dodnes chybí.

Závěr Cílem této práce bylo posouzení vnitřních předpisů a dalších interních řídících aktů aplikovaných v ozbrojených silách ČR z hlediska jejich souladu s právními předpisy jako prameny práva. S ohledem na uvážlivě zvolené metody zkoumání, které se ve vztahu k tématu a cíli práce osvědčily jako vhodné a účinné, se podařilo cíl práce naplnit, resp. odpovědět na výzkumné otázky položené v úvodu práce. 1. Poskytuje způsob organizace ozbrojených sil začleněných do dvou organizačních složek státu příznivé podmínky pro tvorbu jednotného systému vnitřních předpisů a řídících aktů?(zkoumáno v kapitolách 1. a 2.) Z porovnání organizace ozbrojených sil a způsobů řízení jejich personálu s organizací a řízením ministerstva jako organizační složky státu vyplývá, že uspořádání ozbrojených sil se překrývá se správními strukturami ministerstva. Tím se také nekoncepčně prolínají vztahy vertikálního (přímého) řízení příznačné pro subordinaci ve vojenských strukturách s horizontálními (odbornými) vztahy řízení identifikovatelnými spíše ve správních aparátech. Dále se výrazně liší charakteristika ozbrojených sil v právních předpisech a ve vnitřních aktech řízení, zejména stran terminologie používané k po-

157

pisu jejich výstavby. Ve výsledku tak koexistují dvě paralelní, netransparentní a komplikované organizační soustavy. Ve spojení s probíhajícími transformacemi ministerstva a ozbrojených sil jsou terminologické odlišnosti nepříznivým faktorem existence stabilního prostředí vhodného pro vznik a účinnost jednotného systému vnitřních aktů řízení. 2. Je provázanost vnitřních předpisů a řídících aktů s právními předpisy zřetelná a účelná, když k vnitřní normotvorbě není třeba zvláštního zmocnění v právním předpise? (zkoumáno v kapitolách 3., 4. a 5.) Jednotný způsob napojení vnitřních předpisů a řídících aktů na prameny práva neexistuje, přesto se v právních předpisech objevují rozmanité podněty k interní normotvorbě. V právních předpisech vojenského práva se však jedná o zmatečné a nesměrodatné odkazy poplatné stávající i dřívější struktuře vnitřních řídících aktů. Pokud právní předpis podněcuje k vydání vnitřního aktu řízení, nejedná se o zákonné zmocnění, ale o vyjádření potřeby rozpracovat obecnou úpravu v interní sféře, s přihlédnutím ke specifikům daného správního aparátu. Jestliže však právní předpis určitou oblast vylučuje ze své působnosti, což se standardně týká ozbrojených sil, vytváří se nežádoucí mezery v právu, jejichž interní dotváření nezaručuje soulad s principy obecné úpravy. Tvorbu přehledného systému vnitřních aktů řízení znesnadňují nejen neurčité vazby mezi právními předpisy a vnitřními řídícími akty, ale i vazby mezi vnitřními řídícími akty navzájem. Chaotičnost do systému vnitřních řídících aktů vnášejí především vztahy odborného řízení, v nichž nejsou dodržovány předepsané formy, v jakých mohou být vnitřní předpisy vydávány. 3. reagují vnitřní předpisy a řídící akty pohotově na změny platného právního řádu a nevzniká riziko, že obsahují limitující podmínky a povinnosti bez výslovné opory v právních předpisech? (zkoumáno v kapitolách 4., 5. a 6.) V ozbrojených silách ani v ministerstvu neexistují kontrolní mechanismy, jimiž by se např. ve formě periodických auditů v přiměřených časo-

158

vých lhůtách jednak aktualizovaly vnitřní akty řízení a uváděly do souladu s prameny práva a za druhé vyhodnocoval jejich rozsah, obsah a opodstatněnost. Není-li však vnitřní regulace včas aktualizována a uvedena do souladu s nadřazeným pramenem práva, vzniká nepřehledný stav a chaotické aplikační prostředí. Již z formálního hlediska pokud vnitřní předpis odkazuje na neplatný právní předpis, resp. jeho zrušené (změněné) ustanovení, upravuje poměry bez výslovné opory v prameni práva, snižuje srozumitelnost úpravy, případně i deformuje (zpřísňuje) podmínky aplikace s rizikem nepřípustného zásahu do subjektivních práv adresáta. Toto riziko je obzvláště umocněno, pokud obecná právní úprava vytváří mezery v právu tím, že určitou oblast vylučuje ze své působnosti. Vnitřní úprava bez právního základu pak může svévolně stanovovat jiné podmínky chování, odchylné od principů či zásad, na nichž stojí úprava obecná. 4. je garantována přezkoumatelnost souladu vnitřních předpisů a řídících aktů s právními předpisy autoritou nezávislou na původci vnitřního předpisu nebo řídícího aktu? (zkoumáno v kapitole 6.) Soustavná i incidenční kontrola souladu vnitřních řídících aktů s nadřazenými prameny práva, která by byla nezávislá na původci vnitřních řídících aktů, je velmi omezená. Ani v interní sféře původce nefungují nápravné mechanismy zaručující zrušení nebo změnu vnitřního aktu řízení v případě jeho rozporu s právním předpisem. Pravomoc rušit nebo měnit vnitřní akty řízení přitom svědčí pouze jejich původci, nedisponuje jí žádný orgán provádějící např. správní dozor ani soud nalézající právo v určité věci. V soudních řízeních, v nichž bylo třeba posuzovat vnitřní akty řízení, se vyskytují tyto jevy: soudy vnitřní akty řízení aktivně používají jako výkladové měřítko právních předpisů, které by bez podrobné vnitřní regulace nebyly aplikovatelné. O primární kontrole vnitřních aktů řízení tak nelze uvažovat, jsou-li přímo prostředkem nalézání práva. Pokud však měly být předmětem soudního přezkumu na základě správních žalob namítajících obcházení zá-

159

kona zneužitím vnitřních vnitřní aktů řízení, projevila se nežádoucí tendence soudů se spory ze služebních subordinačních vztahů ovládaných specifickými rozkazy a pokyny nezabývat a odkazovat stěžovatele s řešením, příp. s hledáním ochrany zpět do služebních vztahů, v nichž spor vznikl. Práce prokázala, že stávající prostředí ozbrojených sil, resp. resortu MO není ideální pro tvorbu a působení jednotného a s prameny práva souladného systému vnitřních řídících aktů. V zájmu zahájení nápravy neuspokojivého stavu lze formulovat pro praxi tato systémová doporučení: -

zřídit odbor ministerstva v oblasti kontroly (auditu) vnitřních aktů řízení, -

přijmout konzistentní pravidla pro tvorbu a publikaci vnitřních aktů řízení,

-

provádět právní vzdělávání personálu ministerstva a ozbrojených sil.

Summary This work entitled „Legal and internal regulations in Czech armed forces“ endeavours to tackle the relation between legal and internal regulations in public administration focusing on their hierarchy, quantity, liability in specific area of armed forces. At first sight military service is independent on legal code, because there is wide range and amount of relatively autonomous service regulations and official channels. Career soldiers and civil employees have to obey not only the texts of legislation composed of laws, govermental directions etc., but also must maintain discipline and work rules founded on internal orders, guidelines and advices. All commanders and managers as military superiors are obliged to enforce their authority through this regulations. Relation between legal and internal level is not clear. There are many doubts and questions based on facts regarding for instance these features and issues of any internal system of rules: delegation of authority to creation and publishing; verification of compatibility and harmony with legal framework; persistence, integrity, perpetual modifications and amendments.

160

This work is divided into six chapters describing environment (core and surroundings) of Czech armed forces. Central authority of state administration for insuring the defence is Department of Defense, including also General Staff and territorial headquarters. Specific spheres of action accomplish (among others) elements like Military Police, Military Intelligence, Government Quality Assurance Representatives, military education instituties, military medical services or regional military commands. Hierarchy of military legal regulations grows from constitutional grounds of state security and consists above all on military laws (acts), govermental directions and department orders (decrees). Any internal regulations, it means especially orders of president or orders of minister, normative edict rules and service guidelines, have to be in accordance with superior texts of regulations as approved sources of law. Authorization to production and establishing internal rules is very rarely explicitly presented in some source of law. Mostly there is, or seems to be absence of limitation, because many laws stigmatize flagrant normative gaps to fill their up within internal military organisational structure. But any internal regulation must meet the requirments and condition of legal code and explain purpose of applicated exception. Matter of extraordinary importance is reasonable expectation of subjects bonded by rights and obligations flowing out of internal regulation. Career soldiers, civilian employees, but also soldiers activate from reserve status or war veterans need more effective legal guarantees against unlawful service guidelines, orders and advices. Contemporary degree of protection is very limited. Generally oportunity how to revise or verificate validity of any internal measure (guideline, order) is complain through the chain of command. Under such circumstances is admissible way of individual defence also disobeying the order which is evidently unlawful or can caused criminal consequences.

161

Standard method of elaborating service regulations in military administrative area is inspired by governmental legislation rules. Effective internal legislation depends primarily on careful detection of future needs and necessities which demand to take special internal measure. Integral factor how to create fair and comprehensible internal regulations consist as well as in overcoming the differences between law and military terminology in deeper participation of recipients whenever some rule which should influenced their behaviour is prepared.

162

Seznam použité literatury: Bajgarová, J.: (ed.) Vojenská hudba v kultuře a historii českých zemí. Etnologický ústav Akademie věd České republiky, Praha 2007 Baláž, J.: Vojenské archivnictví v Čechách. Vojenské rozhledy č. 1/2008, s. 103 - 110 Balík, S.: Perspektivy vojenské profese v České republice. Vojenské rozhledy č. 5/1995, s. 69 - 71 Beran, P.: Místo a úloha Inspekce ministra obrany v systému ekonomické kontroly rezortu. Vojenské rozhledy č. 2/2002, s. 123 - 132 Brousil, Z.: Partnerství pro mír - včera, dnes a zítra. Vojenské rozhledy č. 5/1995, s. 3 - 14 Brousil, Z.: Příprava na vstup do Aliance. Vojenské rozhledy č. 4/1997, s. 12 - 19 Bučil, P.: O jedné inovaci terminologické inovace. Vojenské rozhledy č. 2/1997, s. 87 - 90 Černoch,

F.:

Kultivace

vojenského

profesionála.

Vojenské

rozhledy

č. 1/2003, s. 69 - 77 Eichler, J.: Koncepce výstavby profesionální armády a hodnocení bezpečnostních hrozeb a rizik. Vojenské rozhledy č. 1/2003, s. 3 - 12 Filip, J.: Ústavní právo České republiky 1. Základní pojmy a instituty. Ústavní základy ČR. MU - Dopl-něk, Brno 1999 Fuchs, J.: Krátké zamyšlení nad mezinárodním závazkem šířit znalost humanitárního práva. Vojenské rozhledy č. 3/2004, s. 105 - 113 Fuchs, J.: Implementace závazků mezinárodního práva humanitárního v době míru. Vojenské rozhledy č. 4/2005, s. 69 - 76 Gavlas, P. - Rašek, A.: Přípravné období rozdělení čs. státu a armády. Vojenské rozhledy č. 1/2003, s. 138 - 155 Gerloch, A. - Maršálek, P. (eds.): Zákon v kontinentálním právu. Eurolex Bohemia, Praha 2005

163

Gerloch, A. – Kysela, J. (eds.): Tvorba práva v České republice po vstupu do Evropské unie. ASPI, Praha 2007 Gerloch, A. a kol.: Teorie a praxe tvorby práva. ASPI, Praha 2008 Halaška, J.: Programové cíle Ředitelství výcviku a doktrín. Vojenské rozhledy č. 1/2004, s. 3 - 7 Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. C. H. Beck, Praha 2009 Hendrych, D.: Správní věda – teorie veřejné správy. ASPI, Praha 2007 Hoetzel, J.: Nařízení. Slovník veřejného práva československého, sv. II, Eurolex Bohemia - reprint, Praha 2000, s. 799 – 800 Horák, O.: Vojenské zpravodajství. Vojenské rozhledy č. 3/1995, s. 77 - 84 Chaloupský, L. - Jandová, M. - Špidla, K.: Vojenský slang a jeho proměny. Vojenské rozhledy č. 4/2002, s. 134 - 136 Janda, M.: Příprava poloprofesionální armády. Vojenské rozhledy č. 5/1995, s. 23 - 30 Jandová, J. - Pavlíková, E.: Gendrová rovnost výkonu služby a profesních kariér v AČR. Vojenské rozhledy č. 1/2003, s. 127 - 137 Janošec, J.: Zajištění budoucí bezpečnosti České republiky. Vojenské rozhledy č. 4/1997, s. 20 - 29 Jukl, M.: Aplikace některých ustanovení mezinárodního humanitárního práva v době mírové. Vojenské rozhledy č. 2/2009, s. 85 - 88 Karaffa, V.: Doktríny a praxe Armády ČR. Vojenské rozhledy č. 4/2004, s. 36 - 40 Karaffa, V.: Cesty transformace. Vojenské rozhledy č. 1/2007, s. 3 - 8 Klíma, L.: Plánování obrany. Vojenské rozhledy č. 4/1997, s. 30 – 40 Knapp, V. - Grospič, J. - Šín, Z.: Ústavní základy tvorby práva. Praha 1990 Knapp, V. a kol.: Tvorba práva a její současné problémy. Linde, Praha 1998 Kol. aut.: Vojenská policie 1991 - 2006. MO ČR - AVIS, Praha 2005 Kosař, L. - Černoch, F. - Dvořák, D.: Personální strategie Armády České republiky. Vojenské rozhledy č. 5/1995, s. 53 - 57 Koudelka, Z.: Vojenská justice v ČR. Vojenské rozhledy č. 2/2009, s. 79 - 84

164

Kozák, K.: Neschopnost používat český jazyk? (Referát na 5. terminologické konferenci). Vojenské rozhledy č. 4/2004, s. 139 - 144 Krásný, A. - Socha, O.: Bojová uskupení AČR ve prospěch Evropské unie. Vojenské rozhledy č. 3/2007, s. 43 - 51 Krulík, V.: Struktura bezpečnostního systému České republiky. Vojenské rozhledy č. 2/2007, s. 77 - 88 Krulík, V.: Proč zahájit proces revize Vojenské strategie České republiky. Vojenské rozhledy č. 4/2007, s. 74 - 89 Krulík, V.: Terminologie používaná v rezortu MO, praxe slovem i písmem. Vojenské rozhledy č. 2/2008, s. Kubeša, M.: K otazníkům výstavby Armády České republiky. Vojenské rozhledy č. 2/1997, s. 80 - 86 Kubeša, M.: Nemáme „předoktrínováno“? Vojenské rozhledy č. 2/2002, s. 91 - 94 Kubeša, M.: Kolik potřebujeme doktrín a s jakým obsahem? Vojenské rozhledy č. 3/2004, s. 79 - 82 Kulíšek, J.: Velení a řízení v operacích EU. Vojenské rozhledy č. 3/2008, s. 29 - 51 Kutěj, L.: Historie vojenského obranného zpravodajství. Vojenské rozhledy č. 2/2004, s. 126 - 143 Luňák, P. (ed.): Plánování nemyslitelného. Československé válečné plány 1950 - 1990. Ústav pro soudobé dějiny AV ČR, Dokořán, Praha 2007 Lukášková, L.: Edukativní efekt předlistopadové branné výchovy je stále živý (Výsledky výzkumu). Vojenské rozhledy č. 1/2004, s. 101 - 105 Majer, P.: Zkušenosti z práce na Otevřené lince armády a její další perspektivy. Vojenské rozhledy č. 2/2002, s. 106 - 111 Mareš, J.: Některé současné poznatky ve vojenské dopravě. Vojenské rozhledy - zvláštní, ekonomické číslo, 2007, s. 84 - 92 Mašlej, M. - Brechta, B. - Stodůlka, V.: Vývoj a perspektiva výuky managementu na Univerzitě obrany. Vojenské rozhledy č. 1/2006, s. 139 -143

165

Mašlej, M. - Stodůlka, V. - Brechta, B.: Autorita velitele (řídícího pracovníka) v profesionální AČR. Vojenské rozhledy č. 1/2007, s. 153 - 159 Mazalová, V.: Sociální zabezpečení vybraných armád států NATO a jejich komparace. Vojenské rozhledy č. 1/2008, s. 68 - 85 Mišúr, P. - Svoboda, Z.: Instituce státní moci v ČR. Úplný přehled s internetovými odkazy. Linde, Praha 2007 Mrkva, S.: Úkoly AČR při zabezpečování požadavků krizového plánování na regionální úrovni. Vojenské rozhledy č. 3/2002, s. 81 - 88 Mulinen De, F.: Příručka mezinárodního humanitárního práva pro ozbrojené síly. Vydavatelství a nakladatelství Magnet-Press, s. p., Praha 1991 Nedorost, L. - Sovák, Z.: Strážní služba v rozhodovací praxi trestních soudů. Vojenské rozhledy č. 3/2002, s. 178 - 184 Němec, I. - Žilínek, M. - Lužný, J.: Přechod státu z mírového na válečný stav. Vojenské rozhledy č. 4/2007, s. 59 - 66 Němec, I.: Vývoj společnosti a výstavba ozbrojených sil. Vojenské rozhledy č. 3/2008, s. 11 - 13 Nolč, J.: Československá armáda za první republiky. Computer Press, Brno 2007 Novák, M.: Hospodářská opatření pro krizové stavy v systému obranného plánování. Vojenské rozhledy č. 1/2001, s. 126 - 132 Novotný, J.: Co pro nás znamená výzva členských zemí NATO ke vstupu ČR do Aliance. Vojenské rozhledy č. 4/1997, s. 3 - 5 Ochrana, F.: Audit výkonu činností. Vojenské rozhledy č. 1/2009, s. 81 - 87 Ochrana, F.: Vize, prognózy, koncepce, realizační plány a prováděcí metodiky jako nástroje řízení rezortu. Vojenské rozhledy č. 4/2008, s. 3 - 12 Pavlíček, V. a kol.: Právo a bezpečnost státu. Sborník statí. Právnická fakulta UK, Praha 2002 Pavlíček, V. a kol.: Bezpečnost České republiky a potřeba ústavních změn. Sborník příspěvků zmezinárodní konference. Právnická fakulta UK, Praha 2004

166

Pelikán, M. - Střída, L.: Role manažera-velitele při řízení jednotek. Vojenské rozhledy č. 2/2007, s. 179 - 185 Pernica, B.: Vojáci základní služby a demokratická kontrola ozbrojených sil v České republice (kritické poznámky). Vojenské rozhledy č. 4/2002, s. 79 - 85 Pernica, B.: AČR: Rozpočtová improvizace? (Systém plánování, programování a rozpočtování 1996-2003). Vojenské rozhledy č. 4/2004, s. 63 - 70 Pernica, B.: Problém privatizace vojenských činností a veřejného podnikání v odvětví obrany. Vojenské rozhledy č. 2/2006, s. 32 - 39 Pernica, B.: Ještě k branné povinnosti (Příspěvek k otázce systematizace osobních úkonů občana v odvětví obrany). Vojenské rozhledy č. 2/2006, s. 106 - 113 Pernica, B.: Situace českého vojenského vysokého školství po opouštění modelu zaměstnaneckých ozbrojených sil. Vojenské rozhledy č. 3/2007, s. 105 107 Pernica, B.: Pojem bezpečnostní struktury a možnosti jeho užití pro potřeby bezpečnostní vědy. Vojenské rozhledy č. 4/2007, s. 26 - 29 Pernica, B.: České profesionální ozbrojené síly - krátké ohlédnutí do minulosti. Vojenské rozhledy č. 1/2008, s. 94 - 96 Pernica, B.: Odvětví obrany a řízení podle cílů. Vojenské rozhledy č. 3/2008, s. 25 - 28 Pernica, B.: Sociální inženýrství v ozbrojených silách ČR za hranou rizika – výsledek 15 let pokusů o vytvoření a zavedení kariérního řádu. Vojenské rozhledy č. 1/2009, s. 76 - 80 Pernica, B. - Balvín, P.: Realizace české obranné/vojenské politiky: malá stabilita

vládnutí

a

nevhodný

manažerský

koncept.

Vojenské

rozhledy

č. 1/2010, s. 101 - 113 Podešva, F.: Nevojenská a smíšená ohrožení a jejich eliminace silami a prostředky AČR. Vojenské rozhledy č. 4/1997, s. 58 - 65 Pourová, J.: Zpřístupňování dokumentů vzniklých činností bývalé vojenské kontrarozvědky. Vojenské rozhledy č. 4/2004, s. 117 - 126

167

Priščák, J. a kol.: Sport se jménem Dukla. Ministerstvo obrany ČR - AVIS, Praha 2008 Procházka, J.: Dlouhodobé plánování – možnosti jeho analytické podpory. Vojenské rozhledy č. 1/2007, s. 32 - 44 Procházka, J.: Budoucí úkoly ozbrojených sil České republiky. Vojenské rozhledy č. 2/2008, s. 31 - 38 Rašek, A.: Šest let Bílé knihy o obraně ČR - její možná perspektiva. Vojenské rozhledy č. 3/2001, s. 86 - 93 Rašek, A.: Bezpečnostní politika České republiky při vstupu do Evropské unie. Vojenské rozhledy č. 2/2002, s. 3 - 23 Rašek, A. a kol.: Mnoho posádek na malou profesionalizující se armádu. Vojenské rozhledy č. 2/2002, s. 80 - 90 Rašek, A.: Ke koncepci výstavby profesionální AČR. Vojenské rozhledy č. 4/2002, s. 72 - 78 Řehák, D. - Komár, A.: Návrh novelizace politiky životního prostředí rezortu Ministerstva obrany České republiky na období 2007-2010. Vojenské rozhledy č. 3/2007, s. 167 - 172 Řehák, D. - Grasseová, M.: Vymezení souvislostí jako součást procesu řízení rizik u organizací ústřední státní správy. Vojenské rozhledy č. 3/2009, s. 12 18 Spáčil, L.: Krizové řízení při zajišťování obrany státu. Vojenské rozhledy č. 1/2002, s. 20 - 26 Stodůlka, V. - Mašlej, M.: Nové trendy managementu 21. století a perspektiva přípravy vojenského manažera. Vojenské rozhledy č. 2/2007, s. 170 175 Stodůlka, V. - Mašlej, M.: Teorie a praxe managementu ve vojenském prostředí. Vojenské rozhledy č. 3/2008, s. 20 - 24 Straka, J.: Terminologie I - Česká vojenská normotvorná terminologie (závěrečná zpráva projektu obranného výzkumu). Vojenské rozhledy č. 4/2004, s. 145 - 150

168

Strnad, M.: Budeme mít v resortu obrany automatizovaný informační systém? Vojenské rozhledy č. 1/1995, s. 93 - 96 Strnádek, J.: Reforma veřejných financí a hospodaření AČR do roku 2003. Vojenské rozhledy č. 3/2004, s. 16 - 27 Svoboda, O. a kol.: Stručný slovník vojenství. Naše vojsko, Praha 1984 Svobodová, J.: Vnitřní směrnice pro územní samosprávné celky, příspěvkové organizace, státní fondy a organizační složky státu. Nakladatelství ANAG, 2007 Šedivý, V.: Právní řád v rukou velitele. Naše vojsko. Knižnice vojenských příruček, svazek 74, Vydání 3., doplněné a přepracované, Praha 1987 Šín, Z. - Hubka, A.: Branná politika a zákonodárství ČSSR, Panorama, Praha 1980 Šín, Z. - Řehák, K.: Metodika tvorby předpisů. Prospektrum, Praha 1993 Šín, Z.: Tvorba práva. C.H. Beck. Praha 2009 Šmondrk, J.: Systém katalogizace ČR a katalogizace výrobků. Vojenské rozhledy č. 1/2004, s. 20 - 33 Šrámek, A. – Sluková, H. – Sládeček, V.: Federální zákon o Sbírce zákonů. Právník č. 10/1990, s. 895 – 908 Štofko, H. - Mazánek, F.: Racionalita rozhodování velitele. Vojenské rozhledy č. 2/2007, 176 - 178 Štofko, H. - Mazánek, F.: Rozhodování v praxi velitele. Vojenské rozhledy č. 3/2008, s. 131 - 135 Tůma, M.: Zvýší se účinnost mírových operací OSN? Vojenské rozhledy č. 3/1995, s. 64 - 76 Tůma, M.: Příprava nové strategické koncepce NATO. Vojenské rozhledy č. 1/2010, s. 24 - 28 Turek, A.: Mírové operace (Účast Armády České republiky v mírových misích OSN a OBSE). Vojenské rozhledy č. 4/1997, s. 66 - 74 Vávra, K.: Kam kráčíš, rezorte obrany? Vojenské rozhledy č. 1/2009, s. 68 75

169

Vlček, B.: Možnosti doplňování ozbrojených sil České republiky vojáky v záloze za stavu ohrožení státu nebo válečného stavu. Vojenské rozhledy č. 1/2007, s. 169 - 174 Vlček, B.: Lidské zdroje použitelné pro zabezpečení požadavků souvisejících s řešením krizových stavů a obranou státu. Vojenské rozhledy č. 2/2007, s. 186 - 200 Vlček, B.: Historie a současnost vojenských správních úřadů České republiky. Vojenské rozhledy č. 3/2007, s. 196 - 199 Vlček, B.: Aktivní záloha ozbrojených sil České republiky. Vojenské rozhledy č. 4/2007, s. 67 - 73 Vohralík, P.: Jak (ne)budeme cvičit profesionální vojáky! Vojenský profesionál č. 10-11-12/2001, s. 1 - 4 Vorel, J.: Vojenství. Slovník veřejného práva československého, sv. V, Eurolex Bohemia - reprint, Praha 2000, s. 243 - 311. Vostrá, L. - Čermáková, J. (eds.): Otázky tvorby práva v České republice, Polské republice a Slovenské republice. Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, Plzeň 2005 Weyr, F.: Instrukce. Slovník veřejného práva československého, sv. II, Eurolex Bohemia - reprint, Praha 2000, s. 11 -16 Zářecký, P.: K normotvorné činnosti ministerstev a jiných správních úřadů. Správní právo č. 3/96, s. 140 Závěšický, J.: Postavení a role Bezpečnostní rady státu jako součásti bezpečnostního systému České republiky. Vojenské rozhledy č. 2/2004, s. 92 - 116 Závěšický, J.: Institucionální vztah evropské bezpečnostní a obranné politiky a NATO. Vojenské rozhledy č. 4/2004, s. 14 - 22