Právní režim nakládání s komunálním odpadem

Univerzita Karlova v Praze Právnická fakulta

Lukáš Záruba

Právní režim nakládání s komunálním odpadem Diplomová práce

Vedoucí diplomové práce:

Katedra:

JUDr. Michal Sobotka, Ph.D.

Katedra práva životního prostředí

Datum vypracování práce (uzavření rukopisu):

březen 2009

„Prohlašuji, že jsem předkládanou diplomovou práci vypracoval samostatně, za použití zdrojů a literatury v ní uvedených.“

Obsah Úvod ..........................................................................................................................................5 1 Základy právní úpravy odpadového hospodářství. 1.1 Principy práva životního prostředí v oblasti právní úpravy nakládání s odpady ...............10 1.2 Pojem odpad 1.2.1 Mezinárodněprávní dokumenty ......................................................................................13 1.2.2 Právní úprava v Evropské unii ........................................................................................13 1.2.3 Definice odpadu v české právní úpravě ..........................................................................17 1.3 Nebezpečný odpad .............................................................................................................19 1.4 Odpadový hospodář ...........................................................................................................23 1.5 Komunální odpad 1.5.1 Definice komunálního odpadu v evropském komunitárním právu .................................24 1.5.2 Komunální odpad v českých právních úpravách ............................................................25 1.5.3 Právní úprava nakládání s komunálním odpadem na Slovensku ....................................26 1.6 Veřejná správa v odpadovém hospodářství .......................................................................29 2 Obec jako původce komunálního odpadu 2.1 Práva a povinnosti obcí při nakládání s komunálním odpadem .........................................30 3 Nakládání s komunálním odpadem 3.1 Nástroje využívané při regulaci nakládání s komunálními odpady ...................................34 3.1.1 Koncepční nástroje ..........................................................................................................35 3.1.2 Administrativní nástroje ..................................................................................................46 3.1.3 Ekonomické nástroje........................................................................................................47 3.1.4 Sankční nástroje …..........................................................................................................55 3.1.5 Osvěta a vzdělávání ........................................................................................................58 Závěr ........................................................................................................................................60 Příloha ......................................................................................................................................66 Literatura A. Právní předpisy ....................................................................................................................67 B. Použitá literatura ..................................................................................................................68 C. Internetové prameny ............................................................................................................70 Seznam zkratek ........................................................................................................................71 Summary ..................................................................................................................................72 Seznam klíčových slov .............................................................................................................74

Úvod Prakticky každý sídelní útvar se obtížně potýká s odstraňováním svých komunálních odpadů. Způsob zacházení s nimi přitom ovlivňuje úroveň životního prostředí; je faktorem působícím na čistotu a estetiku městského prostředí i krajiny. Jsou to právě komunální odpady, které vznikají a jsou vidět všude a nejvíce přímo a plošně ovlivňují život občanů. Přitom

komunální

odpad

nepředstavuje

největší

tok

odpadů

ani

nepředstavuje

nejproblematičtější tok z environmentálního hlediska. V České republice představuje produkce komunálních odpadů v letech 2003 až 2006 jen asi 12-15 % z celkové produkce odpadů1. Například pouze zanedbatelná část komunálního odpadu je nebezpečná a představuje přibližně 1 % celkového množství vyprodukovaného nebezpečného odpadu2. Ale díváme-li se na věc z hlediska spotřeby přírodních zdrojů, obrázek se změní. Poměr mezi objemem konečného odpadu a množstvím surovin, ze kterých pochází, je daleko větší u komunálního než třeba u průmyslového, zemědělského či důlního odpadu. Obsahuje totiž propracované výrobky, ve kterých je více původního materiálu. Na každý kilogram vyrobeného a posléze například skládkovaného hliníku připadají další čtyři kila těžebních odpadů a ještě další vznikají při tovární výrobě zboží. Právě škody z těžby a zpracování primárních surovin jsou přitom významným ekologickým problémem. Komunální odpad je vedle odpadu z výroby, z těžby a dolování, stavebního a demoličního odpadu a odpadu ze zemědělství a lesního hospodářství zařazován mezi pět největších toků odpadů. I když komunální odpad představuje jen několik procent z celkového množství odpadů, má politika nakládání s těmito odpady mimořádný význam, neboť se prakticky a každodenně dotýká všedního života několika milionů občanů naší země. Ti si dělají představu o nakládání s odpady, a v širším kontextu i představu o ochraně životního prostředí, právě na základě svých zkušeností získaných v této oblasti. Úroveň nakládání s komunálním odpadem má proto i významný komunálně politický aspekt3. V souvislosti s odpady se velmi často užívá ne zcela vhodný termín – likvidace. Odpad totiž nemůžeme zlikvidovat, můžeme ho pouze přemisťovat a přetvářet jako každou jinou hmotu. Nezmizí proto ze života společnosti, ale figuruje dál v uzavřeném koloběhu

1 2 3

Zdroj: Zpráva o životním prostředí ČR v roce 2006. HRUŠOVÁ, Ivana. Problematika nakládání s komunálním odpadem. České právo životního prostředí, 1/2004, str. 11. ŠTĚPÁNEK, Zdeněk. Odpady. In Bedřich Moldan a kolektiv. Ekonomické aspekty ochrany životního prostředí. Praha: Karolinum 1997, str. 100.

5

materiálů nebo látek, i když zmizí z našeho osobního zorného pole. Platí zde zásada, že v první řadě je třeba předcházet vzniku odpadů a minimalizovat jejich množství a nebezpečné vlastnosti. Pokud jejich vzniku nelze zabránit, musejí být využity nebo odstraněny takovým způsobem, který neohrožuje ani lidské zdraví ani životní prostředí. Měli bychom proto rozumně nakládat s odpady tak, abychom je především maximálně využili, v nejhorším případě uložili k jejich dalšímu využití v budoucnu4. V České republice pokračuje příznivý trend, kdy domácnosti vyhazují méně odpadků, víc třídí a stále častěji znovu využívají komunální odpady. Ani tak zřejmě nedojde k naplnění cíle zvýšit do roku 2010 recyklaci komunálních odpadů na 50 % ve srovnání s rokem 2000, jak to žádá Plán odpadového hospodářství České republiky5. Množství odstraňovaných odpadů se sice postupně snižuje, stále je však poměrně velký hmotnostní podíl odpadů, které jsou ukládány na skládky. V roce 2006 se jednalo o 5,1 mil. tun, tj. 17,9% z celkové produkce odpadů. U komunálních odpadů je skládkování stále převažujícím způsobem jejich odstranění. Podíl skládkovaných odpadů z celkové produkce komunálních odpadů vzrostl mezi roky 2005 a 2006 z 69,3 % na 81 % (graf I. v příloze) K tomuto nárůstu došlo i přes snížení celkového objemu produkovaného komunálního odpadu6.

V polovině roku 2008 vyvrcholila na půdě EU snaha o revizi dosavadní právní úpravy7 schválením nové Rámcové směrnice o odpadech8. Cílem tohoto nového předpisu je zejména modernizovat, zjednodušit a upravit právní předpisy týkající se odpadů. Implementace zmíněné směrnice o odpadech bude provedena novým zákonem o odpadech9, který má zrušit v současné době platný zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Situace v odpadovém hospodářství se tak během roku 2008 stala značně nepřehlednou. Ministr životního prostředí Martin Bursík představil totiž návrh novely zákona o odpadech již počátkem roku 2008. Podle něj měly obce nejpozději do začátku roku 2010 umožnit občanům třídit vedle papíru, plastů, skla a nápojových kartonů i biologicky rozložitelný odpad. Návrh zahrnoval i řadu dalších úprav nakládání s odpady, včetně navýšení poplatků za skládkování a

4 5 6 7 8 9

RYCHETSKÝ, Dobromil. Odpady – podnikatelem bez pokut. Brno: ERA 2002, str. 9. Závaznou část POH ČR vyhlašuje vláda svým nařízením (Nařízení vlády č. 197/2003 Sb., o Plánu odpadového hospodářství České republiky). Zdroj: Zpráva o životním prostředí ČR v roce 2006. Směrnice Rady 12/2006/ES o odpadech, v platném znění. Směrnice Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 98/2008 ze dne 19. listopadu 2008 o odpadech a o zrušení některých směrnic. Text dostupný na: http://www.mzp.cz/cz/odpady_zakon.

6

zavedení plateb za spalování. Další z avizovaných změn by mělo být zavedení povinnosti pro výrobce baterií a akumulátorů zajistit bezplatný zpětný odběr výrobků v každém obchodě, kde se prodávají. Ministerstvo tím reaguje na tristní stav zpětného odběru. V roce 2007 bylo z 3069 tun prodaných baterií a akumulátorů zpět odebráno pouze 6 %10. Také by se měl zvýšit počet míst, kde je možné odevzdávat vysloužilé elektrospotřebiče. Ty by mělo být možné bezplatně vracet dokonce i tehdy, když si zákazník koupí nový spotřebič přes internet. Výrobci automobilů mají mít nově povinnost uzavřít smlouvu s firmou na likvidaci autovraků. Míst pro jejich výběr bude muset být po celé republice celkem 206, tedy v obvodu každé obce s rozšířenou působností. V roce 2015 budou muset výrobci podle Bursíkova plánu zajistit opětovné využití 95 % hmotnosti všech vybraných autovraků své značky. V případě autovraků, jejichž výrobce již neexistuje, bude přebírat odpovědnost Státní fond životního prostředí. Aby nebylo možné vyhnout se platbě za likvidaci, plánuje ministerstvo zavést evidenci. Součástí novely bylo i navýšení stropu kapitační platby za svoz komunálního odpadu, a to ze současných 500 Kč na 750 Kč.

Novela byla okamžitě podrobena rozsáhlé diskusi, velmi rychle byla vypracována různá stanoviska odborných svazů, asociací, Ministerstva průmyslu a obchodu a dalších subjektů, které většinou výše uvedený návrh novely odmítly jako nesystémový a nedoporučily ho vůbec předávat k dalšímu projednávání. Vedle řady dalších připomínek byla hlavním argumentem také skutečnost, že je neefektivní zabývat se takto rozsáhlou novelou v době, kdy zatím nelze reagovat na připravovanou novelu směrnice. Celá situace tak vyvrcholila 17. června 2008, kdy Evropský parlament schválil na svém zasedání návrh nové Rámcové směrnice o odpadech. Na toto dlouho očekávané a možná až nečekaně rychlé schválení zareagovalo ministerstvo tak, že se rozhodlo nepředkládat vládě novelu zákona v celém rozsahu, v jakém byla předložena k veřejné diskusi. Za dané situace by nemělo smysl projednávat novelu zákona a zároveň pracovat na jeho úplně novém znění. Ministerstvo hodlá ovšem využít práci odvedenou na přípravě výše uvedené novely a také připomínky a náměty, které zaslaly ostatní resorty, obce, kraje či nevládní a procesní organizace.

10 Obce budou zajišťovat i třídění biologického odpadu. Odpady – číslo 5, březen 2008, str. 2.

7

Na základě evropské směrnice tak začalo ministerstvo připravovat zcela nový zákon o odpadech. Z tím účelem byla vytvořena expertní skupina odborníků na odpady, která připravila věcný záměr zákona. Ten byl zaslán k prostudování a připomínkám účastníkům pracovní skupiny se zástupci obcí, krajů a odborníků z oblasti odpadového hospodářství. Pro přípravu nového zákona bude použit text velké novely představené počátkem roku 2008. Zároveň také probíhají práce na vyhláškách, kterých má být patnáct, uvažuje se dokonce o šestnácté. Jejich vysoký počet je obhajován tím, že zákon je třeba co nejvíce zjednodušit a podrobnosti je třeba převést do vyhlášek. Návrh nového zákona byl ve formě neparagrafovaného znění v průběhu podzimu několikrát projednáván na neoficiálních setkání s omezenou skupinou odborníků. Možnost dohody oddalují především přetrvávající neshody ohledně ekonomických nástrojů při nakládání s komunálními odpady, zejména pokud jde o zpoplatnění komunálního odpadu v obcích.

O aktuálnosti odpadové problematiky tak nemůže být pochyb. V současnosti zažíváme nebývalý nárůst zájmu medií o téma odpad. Neuplyne den, abychom se o odpadech nedozvěděli něco nového. Ať již jde o uvedený připravovaný nový zákon o odpadech, zavedení vratných PET lahví či odpady na ulicích Neapole. Odpady se tak stávají všeobecným problémem, o který se začínají starat nejenom ti, kteří se bezprostředně s nimi setkávají, a musí rozhodovat jak s odpady naložit.

Tato práce si samozřejmě nemůže klást za cíl obsáhnout a popsat celou širokou problematiku odpadového hospodářství. Smyslem bylo spíše zaměřit se na určité aktuální problémy či aspekty, které pokládám za zajímavé. Úmyslně jsou do textu zahrnuty i některé návrhy, jakým směrem by se budoucí právní úprava měla či mohla ubírat.

V úvodu považuji za důležité popsat čtenáři význam zvoleného tématu, včetně jeho zařazení do širších souvislostí a nastínit současný stav problematiky a přehled existujících problémů v daném tématu. Následující kapitola obsahuje některé základní principy ochrany životního prostředí uplatňované v oblasti nakládání s odpady a objasňuje pro tuto problematiku základní pojmy jako je odpad, nebezpečný odpad či komunální odpad. Pro možnost komparace nabízím srovnání s danou situací na Slovensku. Důležitou a aktuální odpadářskou událostí se stalo schválení návrhu nové Rámcové směrnice o odpadech, proto se krátce zastavuji i u nejdůležitějších změn, které tato nová úprava přináší.

8

Dále se zaměřuji na obec jako klíčový subjekt při nakládání s odpadem, zejména pokud jde o postavení obce jako původce komunálního odpadu. Z tohoto jejího postavení vyplývají určitá práva a povinnosti, které jsou též předmětem mého zájmu. Poté se soustředím na samotné nakládání s komunálním odpadem s tím, že popisuji nejvýznamnější nástroje, které mají subjekty zúčastněné na systému nakládání s komunálním odpadem k dispozici. Vzhledem k omezeným možnostem sankčního vymáhání na komunální úrovni si pozornost zaslouží také nástroje mimoprávní. Na konec kapitoly je proto vložen komentář týkající se tématu osvěty a vzdělávání o problematice odpadů. Závěr je pak věnován snaze o zhodnocení stávající situace a právní úpravy nakládání s komunálním odpadem, jakož i některým návrhům a pohledům na současnou či případnou budoucí právní úpravu, které jsem se na základě načtené literatury a diskusí s praktiky v daném oboru pokusil vytvořit.

Text odpovídá právnímu stavu k 1. 1. 2009.

9

1 Základy právní úpravy odpadového hospodářství 1.1 Principy práva životního prostředí v oblasti právní úpravy nakládání s odpady Snaha o vytváření určitých obecných postulátů provází ochranu životního prostředí od samého počátku. Každý postulát prohlašovaný za princip ochrany životního prostředí však nelze považovat za princip práva, neboť některé mají jen věcný, politický nebo morální rozměr či význam. Aby byly tyto principy zásadami právními, musí mít oporu v již existujícím právu nebo musí být uznávanou směrnicí pro tvorbu, interpretaci a aplikaci nových předpisů práva životního prostředí. Význam principů práva životního prostředí, stejně jako principů práva vůbec, spočívá v jejich vlivu na sjednocování legislativy. Mnohé však slouží též právě jako důležitá interpretační nebo aplikační pomůcka v případě nejasností či pochybností11. Právní principy je často nutné z obsahu příslušných právních předpisů dovozovat, protože nebývají výslovně uvedeny v právní úpravě. Není tomu tak vždy, například princip odpovědnosti původce, princip prevence či princip předběžné opatrnosti jsou výslovně uvedeny v zákoně o životním prostředí12. Oblast nakládání s odpady ovládá především princip prevence. Obecně panuje shoda v tom, že odpadová prevence by měla zahrnovat zejména čistší technologie již v průběhu výrobního procesu, lepší ekologickou formu výrobku, více ekologicky pojatou efektivnější produkci výroby a ekologicky uvědomělejší spotřební chování13. Jednou ze základních povinností vyplývajících ze zákona o odpadech je povinnost předcházet vzniku odpadů14. Produkci odpadů však nelze samozřejmě zcela vyloučit, právní úprava tak logicky směřuje pouze k minimalizaci vzniku negativních vlivů na životní prostředí. Vznikne-li již odpad, nastupuje povinnost zajistit jeho přednostní využití a není-li ani tento požadavek splnitelný, je

11 12 13 14

DAMOHORSKÝ, M. a kolektiv. Právo životního prostředí – 2. přepracované a doplněné vydání. Praha: C. H. Beck, 2007, str. 48. Zákon č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů. BENEŠ, B. a kolektiv. Odpadové hospodářství. Praha: Verlag Dashöfer 2003, str. 14. § 10 odst. 1 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů.

10

možné odpad odstranit způsobem, který neohrozí lidské zdraví a životní prostředí15. Tato obecná povinnost každého předcházet vzniku odpadů je v zákoně o odpadech doplněna v § 10 odst. 2 obdobnou povinností adresovanou výrobcům ve vztahu k jimi produkovaným výrobkům. Stejně tak osoba, která uvádí na trh obal, je povinna zajistit, aby hmotnost a objem obalu byly co nejmenší při dodržení požadavků kladených na balený výrobek a při zachování jeho přijatelnosti pro spotřebitele nebo jiného konečného uživatele s cílem snížit množství odpadu z obalů, který je nutno odstranit16. Naplnění principu prevence souvisí s aplikací dalšího ze základních principů ochrany životního prostředí, a to principu odpovědnosti původce. Vyjdeme-li z vymezení tohoto principu v zákoně o životním prostředí17 a právní teorie, můžeme konstatovat, že původcem je ten subjekt, který svojí činností ohrožuje nebo poškozuje životní prostředí. Aplikováno na oblast odpadového hospodářství je tímto subjektem původce odpadů, které představují tuto potenciální zátěž životního prostředí. Princip odpovědnosti původce (odpadů) současně vyžaduje, aby subjektem primárně odpovídajícím za opatření k ochraně životního prostředí byl právě původce ohrožující či poškozující činnosti. Pojem původce odpadu, tak jak je v platném právu definován18, nezahrnuje všechny faktické producenty odpadů. Již tradičně jsou z pojmu původce odpadu vyjmuti právě producenti komunálního odpadu, jehož původcem de iure je příslušná obec. Tato odchylka je důsledkem vysokého počtu faktických producentů komunálního odpadu, jejichž regulace založená na individuálním přístupu by byla neefektivní19. Důvodem zavedení odpovědnosti výrobců výrobků, které se později stávají odpadem, je skutečnost, že pouze oni mohou ovlivnit složení svých výrobků a případné nebezpečné látky v nich obsažené nahradit jinými, environmentálně příznivějšími. Tím se sníží i náklady na ekologické odstranění výrobků, respektive odpadů z nich. Výrobce tak vlastně přebírá odpovědnost za výrobky, které vyrobil i poté, co přestaly sloužit. Autor konceptu rozšířené odpovědnosti Prof. Thomas Lindhqvist z Mezinárodního institutu pro průmyslovou environmentální ekonomiku (IIIEE) v Lundu jde ještě dál a říká „…nenavrhujte produkty, navrhujte jejich životní cyklus. Problém s recyklací lze částečně vyřešit novým designem. Společnosti mění design svých produktů, protože to dává smysl:

15 16 17 18 19

§ 10 odst. 1 druhá část věty za středníkem zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. § 3 odst. 1 zákona č. 477/2001 Sb., o obalech a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů. § 4 písm. p) zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. SOBOTKA, Michal. Vybrané principy práva životního prostředí v oblasti právní úpravy nakládání s odpady. Redakce sborníku Ivana Průchová. Aktuální otázky práva

životního prostředí. Masarykova univerzita v Brně, 2005, str. 142 – 143.

11

buď plní nějaký závazek, nebo je to pro ně obchodní příležitost…“20. Konečnou produkci a využitelnost odpadů nelze totiž ovlivnit jen lepším nakládáním s nimi, vyšší recyklací či více penězi v systému. Budeme-li produkovat lepší výrobky, čehož lze dosáhnout změnami v designu výrobků, vzniknou v důsledku toho též ”lepší” odpady. Vznik lepších výrobků je však třeba podpořit a tomu má sloužit takzvaná široká odpovědnost výrobců (Extended Producer Responsibility, EPR). “Cílem EPR je dát stimul výrobcům, aby navrhovali lepší výrobky. Výrobce rozhoduje, jak bude výrobek vypadat, jaké materiály se použijí. Spotřebitel samozřejmě může volit mezi výrobky, ale pokud volba není možná, nemůže výrobce nijak ovlivnit,” vysvětluje Thomas Lindhqvist. Snaha o rozšířenou odpovědnost se však nemůže týkat pouze výrobců. Zákony jsou totiž zpravidla platné jen v dané zemi, ale výrobci jsou často někde úplně jinde. Zákonné normy se proto musí týkat také dovozců i obchodníků. Při hledání cest k novému designu výrobků a k odpovědnosti výrobce se nemůžeme omezovat jen na otázky ochrany životního prostředí nebo využití odpadů. V úvahu je nutno brát i trh a jeho zákonitosti. Firma, která se rozhodne investovat do razantní inovace výrobku, aby se lépe recykloval, musí počítat s náklady na vývoj a vyšší cenou výrobků. Vůči svým konkurentům na trhu se de facto dostane do nevýhody. Thomas Lindhqvist vysvětluje: „Pro jednu společnost je vždy výhodné neinvestovat, ať to ostatní dělají nebo ne. Proto se zákon musí nastavit tak, aby to museli dělat všichni.“ Mezi základní pravidla evropské odpadové politiky patří též princip blízkosti a soběstačnosti. Ten říká, že s odpady má být nakládáno co nejblíže místu jejich vzniku. Pohyb vzniklých odpadů by měl být co možná nejvíce omezen. Odpady proto mají být odstraněny v nejbližším vhodném zařízení, za tím účelem by měl územní celek (kraj, stát) disponovat zařízením k odstraňování odpadů vzniklých na jeho území. Tyto zásady jsou nově upraveny též v nové Rámcové směrnice o odpadech21. Ta má umožnit členským státům přijmout opatření k vybudování jednotné a odpovídající sítě zařízení na odstraňování odpadu a zařízení na využití směsného komunálního odpadu. Členské státy mohou za účelem ochrany své sítě omezit přepravu odpadů určených k energetickému využití, jestliže by to znamenalo, že „vlastní“ odpady by musely být odstraněny způsobem, jenž není v souladu s národními plány pro nakládání s odpady.

20 Zdroj: Příspěvek do semináře Rozšířené odpovědnost výrobců – nové trendy v odpadovém hospodářství, nové podnikatelské příležitosti, který byl dne 6. června 2008 pořádán firmou ENVIROS, s. r. o. ve spolupráci s Hospodářskou komorou Hl. m. Prahy a Svazem chemického průmyslu České republiky. Překlad dostupný na stránce: http://biom.cz/zpravy.stm?×=210377. 21 Směrnice Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 98/2008 ze dne 19. listopadu 2008 o odpadech a o zrušení některých směrnic.

12

Podle zásady znečišťovatel platí odpovídá znečišťovatel za předcházení škodám na životním prostředí a za jejich nápravu. Z této zásady vyplývá další princip, a to že provozovatel, jehož činnost způsobila škodu na životním prostředí nebo bezprostřední hrozbu takové škody, je finančně odpovědný. Lze tedy říci, že ten, kdo způsobí poškození životního prostředí, by měl platit nikoliv pouze omezenou finanční sankci za porušení pravidel a předpisů, ale taktéž náklady na jeho uvedení do původního stavu. Projevem zásady znečišťovatel platí může být například povinnost původce platit poplatky za ukládání odpadů na skládky podle § 45 až 48 zákona o odpadech.

1.2 Pojem odpad 1.2.1 Mezinárodněprávní dokumenty Pokud jde o mezinárodní smlouvy, je pro Českou republiku závazná Úmluva o řízení pohybu nebezpečných odpadů přes hranice států a jejich zneškodňování (tzv. Basilejská úmluva). Důvodem přijetí tohoto dokumentu se stal zejména častý vývoz odpadů do tehdejších rozvojových zemí. ČSFR k úmluvě přistoupila v roce 1991 (viz sdělení MZV ČR č. 100/1994 Sb.).

1.2.2 Právní úprava v Evropské unii Problematika odpadového hospodářství je na evropské úrovni diskutována již od samého počátku. Zmínit lze již první Akční program pro životní prostředí (1973), který předpokládal společný postup členských zemí v dané oblasti a postupnou harmonizaci právní úpravy. Následující akční programy znamenaly pak další rozvoj a prohlubování spolupráce mezi státy. Vývoj evropského pojetí odpadového hospodářství, ke kterému došlo v uplynulých desetiletích, je možné označit za překotný. Proti jiným oborům dosahuje dříve zaostalé odpadové hospodářství díky nově využívaným technologiím a možnostem vysoké úrovně a ta začíná v některých směrech překonávat i představivost běžného uživatele jeho služeb.

13

Aktuální Šestý Akční program pro roky 2002 až 201222 stanovuje další cíle a úkoly a celou problematiku odpadového hospodářství zahrnuje mezi prioritní oblasti. Hlavní důraz je kladen na předcházení vzniku odpadů a jejich nebezpečných vlastností a podporu využití a recyklace odpadů. Strategie recyklace odpadů by měla mimo jiné zahrnovat opatření směřující k zajištění separace u zdroje, sběr a recyklaci prioritních toků odpadů. Současně se dovolává řady provázaných opatření navržených ke snížení environmentálních dopadů spojených s využíváním zdrojů v duchu Strategie udržitelného rozvoje Evropské unie včetně strategie zaměřené na využívání odpadů a iniciativ v oblasti prevence odpadů. Šestý akční program se dále dovolává obecného cíle, kterým je efektivnější využívání zdrojů a lepší surovinová a odpadová politika. Smyslem programu je zvýšit efektivitu odpadového hospodářství v Evropské unii tak, aby přijatá pravidla byla jednoduchá a zároveň finančně efektivní. Dále směřuje k tomu, aby bylo zajištěno, že spotřeba obnovitelných a neobnovitelných zdrojů nepřesáhne nosnou kapacitu životního prostředí. Na závěr se konstatuje potřeba zavedení vhodné kombinace nástrojů, které zajistí účinnou a finančně přijatelnou odpadovou politiku. Tato směsice nástrojů by měla zahrnovat zejména nové legislativní iniciativy podporující širší aplikaci principu odpovědnosti producentů, uzavírání environmentálních dohod a rozvoj ekonomických nástrojů s tím, že ekonomické nástroje by měly hrát jednu z nejdůležitějších rolí.

Evropské právo definuje pojem odpad velmi obecně. Dle Směrnice 12/2006/ES o odpadech, jde o „jakoukoli látku nebo předmět spadající do kategorií uvedených v příloze I, kterých se držitel zbavuje nebo má úmyslu se zbavit nebo se od něho požaduje, aby se jich zbavil“. Evropská legislativa k nakládání s odpady, jež definuje pojem odpad, pochází z roku 197523. Definice tohoto pojmu doznala úprav a byla doplněna v roce 1991 (směrnice Rady 91/156/EHS). Od té doby zůstává tato definice v platné evropské legislativě neměněna. Její obsah je značně široký, praxe dlouhodobě upozorňuje na řadu problémů z toho vyplývajících. Zatímco podle jednoho je určitá věc odpadem, podle jiného odpadem být nemusí. Členské státy EU jsou povinny přijímat takové právní předpisy, které jsou v souladu s právem ES, tedy i zmíněnými směrnicemi. Na tento stav reagovala Rada výzvou Komisi24, aby předložila návrh na revizi některých aspektů směrnice 75/442/EHS, zrušené a nahrazené směrnicí

22 23 24

Rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 1600/2002/ES ze dne 22. července 2002. Směrnici Rady 75/442/EHS o odpadech, později nahrazena směrnicí 12/2006/ES. Závěr Rady ze dne 1. července 2004.

14

2006/12/ES, s cílem upřesnit rozlišení, co je a co není odpad, a rozdíl mezi využitím a odstraňováním. K vytvoření nových nebo ke změně stávajících právních předpisů o odpadech, včetně upřesnění rozdílu mezi odpady a materiály, které nejsou odpady, vyzývá též šestý akční program Společenství pro životní prostředí. Nutno podotknout, že základní definice pojmu odpad není výrazněji změněna ani novou Rámcovou směrnicí o odpadech ze 17. července 2008. Ani definice některých dalších pojmů nepřináší zásadní změny, některé stávající pojmy jsou však definičně zpřesněny. Směrnice nově definuje například předcházení vzniku jako opatření přijatá před tím, než se látka, materiál nebo produkt staly odpadem, která omezují: množství odpadu, a to i prostřednictvím opětovného použití produktů nebo prodloužením životnosti produktů; nepříznivé dopady vzniklého odpadu na životní prostředí a lidské zdraví nebo obsah škodlivých látek v materiálech a produktech. Využitím je pak jakákoli činnost, jejímž hlavním výsledkem je, že odpad slouží k užitečnému účelu tím, že nahradí jiné materiály, které by jinak byly použity ke konkrétnímu účelu, nebo jejímž výsledkem je, že je odpad upraven k tomuto konkrétnímu účelu, a to v daném zařízení nebo v širším hospodářství. Při opětovném použití jde o jakýkoli postup, kterým jsou produkty nebo jejich složky, které nejsou odpadem, znovu použity pro tentýž účel, kterému měly původně sloužit. Recyklace je definována jako jakýkoli způsob využití, jímž je odpadový materiál znovu zpracován na produkty, materiály nebo látky, ať pro původní nebo pro jiné účely; zahrnuje přepracování organických materiálů, ale nezahrnuje energetické využití a přepracování na materiály, které mají být použity jako paliva nebo jako zásypový materiál. Konečně odstranění je jakákoliv činnost, která není využitím, a to i v případě, že tato činnost má jako druhotný důsledek znovuzískání látek nebo energie. Důležité je, že právním dokumentem EU je poprvé stanovena hierarchie způsobů nakládání s odpady: a) předcházení vzniku b) úprava za účelem opětovného použití c) recyklace d) jiné využití, například energetické využití e) odstranění. Členské státy mají při uplatňování hierarchie způsobů nakládání s odpady přijmout taková opatření, která podpoří možnosti, jež představují nejlepší celkový výsledek z hlediska životního prostředí. Při zohlednění životního cyklu celkových dopadů vzniku konkrétního odpadu a nakládání s ním to může představovat odchýlení od stanovené hierarchie.

15

Při nakládání s odpady musí být zohledňovány obecné zásady ochrany životního prostředí, a to zásady předběžné opatrnosti a udržitelnosti a dále technická a ekonomická proveditelnost i celkové dopady na životní prostředí, lidské zdraví a hospodářské a sociální dopady. Dle přijatého textu by měly členské státy přijmout taková nezbytná opatření, která umožní dosažení cílů ve využití a recyklaci odpadů. Do roku 2020 se má zvýšit podíl využití a recyklace komunálního a podobného odpadu nejméně na 50% hmotnosti. Nejpozději k 31. prosinci 2015 přezkoumá Komise stanovené cíle a případně zváží stanovení recyklačních parametrů pro další druhy odpadů. Nově pak směrnice zakládá povinnost zpracovávat Programy předcházení vzniku odpadů, které mají být buď součástí plánů pro nakládání s odpady, případně jiných koncepcí či politik v oblasti životního prostředí, nebo budou zpracovány jako samostatné programy. Účelem těchto cílů a opatření je přerušit souvislost mezi hospodářským růstem a dopady na životní prostředí spojenými se vznikem odpadů. Členské státy přijmou vhodná konkrétní kvalitativní a kvantitativní kritéria pro opatření k předcházení vzniku odpadů. Plány pro nakládání s odpady stejně jako programy předcházení vzniku odpadů mají být vyhodnocovány alespoň jednou za šest let. Směrnice tak významně prohlubuje prvek subsidiarity, řada opatření se předpokládá na národní úrovni.

Vzniknou-li pochybnosti, zda nějaká věc odpadem je či není, musí být vzaty v potaz různé skutečnosti a okolnosti. Jde například o druh věci či způsob nakládání s ní. Neexistuje taxativně stanovený seznam věcí, které jsou či nejsou odpadem. Není možné jednoduše a bez dalšího říci, kdy je nějaká věc odpadem či nikoliv. Evropská legislativa definuje odpad velmi obecně a široce a neumožňuje, aby členský stát rozsah definice jakkoliv zužoval či se snažil upřesnit. Jakýkoliv pokus o výklad a upřesnění vede totiž k možnému zúžení definice stanovené evropskou směrnicí. Není vyloučené, že na základě takové úpravy by nějaká věc byla z pojmu odpad vyloučena, ačkoli například v jiném státě, kde je odpad definován široce ve shodě s evropskou směrnicí, by stejná věc odpadem byla. Legislativa přijímaná na úrovni členských států se nachází pod přísnou kontrolou Evropské komise. Současně též Komise zaujímá stanoviska k případným odlišnostem. V případech, kdy shledá, že národní právní úprava není plně v souladu s právem evropským, požaduje odstranění rozporu. V případě, že stát rozpor neodstraní, nastupuje žaloba podaná k Soudnímu dvoru.

16

Soudní dvůr vydává konstantní judikaturu v oblasti definování odpadu již více než deset let. Jedním z ustáleně zastávaných argumentů Soudního dvora je, že obsah definice odpadu nesmí být vykládán zužujícím způsobem25. Za odpad je třeba považovat i věci, o kterých jejich držitel tvrdí, že je využívá a že toto využívání mu přináší ekonomický zisk, a tedy že se dané věci nezbavuje, což je jedním z hlavních kriterií, zda nějaká věc odpadem je či není. Takové jednostranné konstatování však není rozhodující. Lze tedy říci, že jakákoli snaha členského státu upravit a zpřesnit pojem odpad bude vždy problematická a velmi snadno považována za ne plně kompatibilní s právem ES, a to i bez ohledu na dobrou vůli takové úpravy. Komise ani Soudní dvůr nepřipustí zúžení obsahu pojmu odpad, které by v budoucnu mohlo vyplynout ze snah o jeho bližší vymezení.

1.2.3 Definice odpadu v české právní úpravě K systematickému řešení problematiky nakládání s odpady dochází v našem právním řádu až v porevoluční době počátkem 90. let. Během let 1991 a 1992 byl vypracován a přijat celý soubor právních předpisů v oblasti odpadového hospodářství. Tyto právní normy byly směrovány k ochraně životního prostředí. Měly v prvé řadě omezit negativní vliv produkovaných odpadů na dalším poškozování všech složek životního prostředí. V řešení problematiky odpadů ve smyslu koncepčního přístupu a ochrany životního prostředí byl kladen důraz na předcházení vzniku odpadů, omezování produkce odpadů, jejich využití jako druhotných surovin a způsoby zneškodňování odpadů. První zákon o odpadech č. 238/1991 Sb., měl především ochranářský charakter, protože do roku 1989 nebyla v České republice účinná právní úprava chránící před nepříznivými účinky nakládání s odpady vytvořena. Nebyly zde však v dostatečné míře zachyceny ekonomické nástroje řešící minimalizaci produkce odpadů, sběr a úpravu odpadů za účelem jejich dalšího využití a nástroje obce pro řešení problematiky komunálních odpadů, vznikajících na území obce. Současně s tímto zákonem byly vydány i další právní normy: zákon o státní správě v odpadovém hospodářství, opatření tehdejšího Federálního výboru pro životní prostředí, kterým byla vyhlášena kategorizace a katalog odpadů, dále nařízení vlády o evidenci odpadů a vyhláška Ministerstva životního prostředí o programech odpadového hospodářství. V průběhu roku 1992 byly pak ještě vydány dva právní předpisy a sice zákon o poplatcích za uložení odpadu č.62/1992 Sb., a nařízení vlády č.513/1992 25 Např. rozsudek ESD z 18. prosince 2007 Komise v. Itálie C-195/05.

17

o podrobnostech nakládání s odpady. Většina uvedených právních předpisů byla v průběhu let 1992-1995 upravena, doplněna a novelizována. První zákon o odpadech z roku 1991 byl pod vlivem měnící se společenské a hospodářské reality nahrazen novou úpravou v podobě zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech. Následná potřeba harmonizace českého právního řádu s právem komunitárním dala vzniknout v současnosti platnému zákonu č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů. Klíčovým pojmem celého odpadového hospodářství je pojem odpad. Definici nalezneme v § 3 odst. 1 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o odpadech“). „Odpad je každá movitá věc, které se osoba zbavuje nebo má úmysl nebo povinnost se jí zbavit a přísluší do některé ze skupin odpadů uvedených v příloze č. 1 k tomuto zákonu“. Osobou se rozumí každá osoba, která má příslušnou movitou věc ve své moci, tedy nejenom její vlastník, ale i nájemce či jiný držitel, ať již oprávněný nebo neoprávněný. Nemovitá věc odpadem být nemůže, proto například kontaminovaný pozemek odpadem není. Odpadem může být jakákoli movitá věc, protože okruh věcí vymezených v příloze není nijak omezen. Seznam skupin odpadů tak má pouze orientační charakter. Ke vzniku odpadů dochází při splnění některé ze dvou základních podmínek. První z podmínek je vymezena subjektivně, kdy vznik odpadu je vázán na úmysl osoby se věci zbavit, nebo přímo na samotné jednání této osoby (zbavování se věci). Splnění objektivní podmínky pro vznik odpadu je vázáno na vznik povinnosti osoby zbavit se určité věci26. Ta nastane, jestliže osoba movitou věc, příslušející do některé ze skupin odpadů uvedených v příloze č. 1 k zákonu o odpadech, nepoužívá k původnímu účelu a zároveň věc ohrožuje životní prostředí nebo byla vyřazena na základě zvláštního právního předpisu (např. zákon č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, ve znění pozdějších předpisů). Odpad zde vzniká již v okamžiku vzniku povinnosti se věci zbavit. Zbavením se odpadu rozumí zákon předání movité věci z přílohy č. 1 k využití nebo k odstranění ve smyslu zákona o odpadech nebo předání této věci osobě oprávněné ke sběru nebo výkupu odpadů dle zákona bez ohledu na to, zda se jedná o úplatný či o bezúplatný převod. Za zbavování se odpadu je považována i situace, kdy movitou věc z přílohy č. 1 k zákonu odstraní osoba sama. Zákon tak pouze uvádí demonstrativní výčet případů, kterým se pojem zbavování se odpadu nevyčerpává.

26 JIRÁSKOVÁ, I., SOBOTKA, M. Zákon o odpadech s vysvětlivkami a prov. předpisy. 2. aktualizované vydání podle stavu k 1. 12. 2005. Praha: Linde 2005, str. 16.

18

Úmysl zbavit se věci je zákonem presumován. Vlastník však může v řízení o odstranění pochybností dle § 78 odst. 2 písm. h) prokázat opak. Řízení povede krajský úřad, a to na návrh vlastníka věci nebo správního úřadu, který provádí řízení, v němž se tato otázka vyskytla, nebo který rozhodnutí o této otázce potřebuje ke své další činnosti. Vedle tohoto obsahuje zákon též negativní definici, tedy výčet případů, kdy na nakládání s určitým odpadem se zákon o odpadech nevztahuje. Jde tak o definitivní odstranění pochybností, zda se zákon vztahuje například na odpady z drahých kovů či radioaktivní odpady – nevztahuje, nakládání s těmito a dalšími druhy odpadů vypočtených v § 2 odst. 1 zákona o odpadech upravuje zvláštní právní předpis.

1.3 Nebezpečný odpad Správné nakládání s nebezpečnými odpady je jednou z mimořádně důležitých součástí péče o životní prostředí, ochrany zdraví i života v přírodě. Rozptylování nebezpečných látek v prostředí v mnoha směrech vede k velmi závažným, velmi často i nevratným změnám, které přímo ohrožují základy života, přenos dědičných informací, schopnost adaptace, imunity. Každý občan by proto měl mít dostatek informací o tom, proč a které odpady jsou nebezpečné a jak s nimi nakládat. Teprve pak může docenit závažnost svého jednání a osobní odpovědnost za budoucnost27. Každoročně je v České republice vyprodukováno více než 1,5 mil. tun nebezpečných odpadů, které při nesprávném nakládání znamenají jisté ohrožení zdraví lidí a životního prostředí. Jejich produkce od roku 2001 setrvale klesá, v roce 2006 se dokonce produkce snížila pod hladinu 1,5 tun28.

Dle zákona o odpadech lze rozlišit 2 základní kategorie odpadů: 1) Nebezpečné odpady 2) Ostatní odpady

Přívlastek nebezpečný je užíván pro odpad uvedený v Seznamu nebezpečných odpadů uvedeném v prováděcím právním předpise (vyhláška č. 381/2001 Sb., kterou se stanoví

27 HAVRÁNKOVÁ, V., aj. Informační pomůcka k problematice nebezpečných odpadů. Ministerstvo životního prostředí-Odbor odpadů, 2007, str. 34 (text je dostupný na stránkách: http://www.mzp.cz/cz/informacni_pomucka). 28 Ze Zprávy o životním prostředí v ČR v roce 2006 vyplývá, že bylo vyprodukováno celkem1,46 mil. tun nebezpečných odpadů, takže na každého obyvatele ČR připadalo 142 kg vyprodukovaného nebezpečného odpadu. Zpráva o životním prostředí v ČR v roce 2007 není dosud k dispozici.

19

Katalog odpadů, Seznam nebezpečných odpadů a seznamy odpadů a států pro účely vývozu, dovozu a tranzitu odpadů a postup při udělování souhlasu k vývozu, dovozu a tranzitu odpadů [„Katalog odpadů“]) a jakýkoliv jiný odpad vykazující jednu nebo více nebezpečných vlastností uvedených v příloze č. 2 k zákonu o odpadech29. Jde tedy o dvě skupiny látek – především o ty, u kterých je to z hlediska jejich vzniku a z něj plynoucích velmi pravděpodobných vlastností zřejmé (jsou v Seznamu), ale i o ty, které v Seznamu nejsou, ale jsou de facto nebezpečné, protože vykazují některou z definovaných nebezpečných vlastností. Za nebezpečný se tak v současné době považuje takový odpad, který má jednu či více z určených nebezpečných vlastností, kterými jsou například výbušnost, hořlavost, dráždivost, toxicita, žíravost aj.. Nebezpečné odpady jsou velmi často součástí odpadů průmyslových (chemické látky v chemickém průmyslu, zbytky léčiv v průmyslu farmaceutickém, ostré předměty v průmyslu sklářském, různé organické látky v průmyslu potravinářském atd.), v zemědělství (různé druhy pesticidů i zbytky průmyslových hnojiv), ve stavebnictví (některé stavební materiály, např. obsahující azbest, barvy, laky, umělé pryskyřice, radioaktivní látky), v dopravě (ropné látky, minerální oleje, pneumatiky), v obchodě (prošlé a zkažené potraviny), ve zdravotnictví (zbytky léku, ostrých nástrojů), v kancelářích (opotřebovaná elektrotechnika). V těchto případech je původcem nebezpečných odpadů právnická osoba, konkrétní podnik, zařízení apod., nebo podnikající fyzická osoba a tyto právnické osoby nebo jednotliví podnikatelé jsou povinni zajistit správné nakládání s odpady a jejich odstraňování. Pro nakládání s nebezpečnými odpady platí velmi přísné předpisy. Nebezpečnost odpadů může hodnotit pouze osoba, která k tomu má pověření od Ministerstva životního prostředí a nebo Ministerstva zdravotnictví. Nakládat s nebezpečnými odpady mohou pouze osoby, které k tomu získaly příslušná oprávnění dle zákona o odpadech. Původce nebezpečných odpadů, tj. právnická osoba a fyzická osoba, pří jejíž podnikatelské činnosti odpady vznikají, může s těmito odpady nakládat pouze na základě souhlasu věcně a místně příslušného orgánu státní správy. Souhlas k nakládání s nebezpečným odpadem uděluje krajský úřad (při množství větším než 100t/rok) a obecní úřad obce s rozšířenou působností (při množství menším než 100t/rok). S odpady lze dále nakládat pouze v zařízeních, která jsou k nakládání s příslušnými odpady určena a mají souhlas k provozu zařízení.

29 Takto je pojem „nebezpečný odpad“ definován v § 4 písm. a) zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů.

20

I v běžném životě se však pravidelně setkáváme s nebezpečnými odpady. V takový odpad se mění různé věci, které zcela bezpečně využíváme, ale z nichž se po odložení nebo poškození mohou uvolňovat nebezpečné látky, nebo jejichž zbytky se nesmějí dostávat do prostředí, protože se v něm mohou hromadit, působit různé negativní změny apod. Jako nebezpečný odpad musíme odkládat například zářivky, baterie, barvy a laky, tonery, lepidla, léčiva, chladničky a mrazáky, obrazovková zařízení, staré stavební materiály obsahující azbest či oleje, kyseliny a zásady, odmašťovací přípravky – detergenty, těkavé látky, fotochemikálie a další. Některé z těchto látek znečišťují odpady, které původně vůbec mezi nebezpečné nepatří, např. inertní stavební odpady mohou být znečištěny zbytky azbestu, pesticidů, olejů apod., a pak se rovněž stávají nebezpečnými. Uvedené odpady mají jednu nebo více z vyjmenovaných nebezpečných vlastností. Jejich původci jsou domácnosti, resp. obce, patří tedy do tzv. tříděného komunálního nebezpečného odpadu. Nebezpečné složky komunálního odpadu jsou tedy nebezpečné odpady ve smyslu § 4 písm. a) zákona o odpadech – jejich skupiny a druhy jsou vyjmenovány v Katalogu odpadů (jsou to např. rozpouštědla, kyseliny, zásady, fotochemikálie aj.).

Výsledky analýz množství a skladby komunálních odpadů prováděných v rámci výzkumného projektu MŽP (VaV/720/2/00) ukázaly, že měrné množství tzv. drobného nebezpečného odpadu v komunálním odpadu činí až 2,0 kg na obyvatele a rok v městské zástavbě a 0,5 kg na obyvatele a rok v zástavbě venkovské. Započteme li některé další upotřebené

výrobky,

obsahující

nebezpečné

látky

(např.

olověné

akumulátory,

nedemontované chladničky, televizory), množství se zvyšuje přibližně o 4 kg na obyvatele a rok. Celkově se výskyt nebezpečných složek v komunálním odpadu odhaduje na 4,5 – 6 kg na obyvatele a rok. Uvedené množství nebezpečných odpadů představuje zhruba 1 až 2 % z celkové produkce komunálních odpadů v ČR a 3 až 4 % z celkové produkce nebezpečných odpadů v ČR. Význam odděleného sběru a shromažďování nebezpečných odpadů z domácností tak nespočívá v jejich kvantitě, ale zejména v jejich kvalitativních vlastnostech, neboť některé z těchto odpadů obsahují takové nebezpečné látky, které již ve velmi malém množství představují značné riziko pro zdraví lidí a zvířat. Pominout nelze ani to, že dochází ke kumulaci těchto látek v organismech a v životním prostředí. Množství odděleně sebraných nebezpečných složek komunálního odpadu v ČR je evidováno v Informačním systému odpadového hospodářství (ISOH) provozovaném CeHO

21

(Výzkumný ústav vodohospodářský T. G. Masaryka, veřejně výzkumná instituce – Centrum pro hospodaření s odpady). Výsledky, až na některé výjimky, ukazují na poměrně stálou produkci nebezpečných odpadů získaných odděleným sběrem v rozmezí 0,7 až 1,0 kg na obyvatele a rok (rok 2005, Praha, 0,97 kg/obyvatele a rok). Ve všech případech se však nejedná pouze o vytříděné složky z komunálních odpadů, ale i odpady drobných živnostníků, předané do sběrných dvorů. Komunální odpad obsahující nebezpečné látky může při nesprávném nakládání s ním způsobit ohrožení životního prostředí a zdraví. Vyvstává zde proto potřeba odděleného sběru nebezpečných složek a jejich odděleného zpracování. Obcím, jako původcům komunálního odpadu, ukládá zákon o odpadech (§ 17 odst. 3) povinnost vytvářet podmínky pro oddělený sběr nebezpečných druhů komunálních odpadů. Dále musí zabránit míšení nebezpečných odpadů navzájem nebo s ostatními odpady, zajistit odvoz soustředěných nebezpečných odpadů oprávněnou osobou a vést průběžnou evidenci o soustředěných odpadech. Občané jsou především povinni ode dne, kdy to obec stanoví závaznou vyhláškou, nebezpečné složky komunálního odpadu odděleně shromažďovat a soustřeďovat. Sběr nebezpečného odpadu vytříděného z komunálního odpadu lze provádět mobilním sběrem nebo prostřednictvím sběrných dvorů. Systém mobilního sběru se uplatňuje zejména při sběru drobného nebezpečného odpadu z domácností. Jde o speciálně upravený automobil, jehož vybavení musí splňovat normy pro přepravu nebezpečných věcí. Sběr probíhá tak, že oprávněná osoba objíždí, podle s obcí předem dohodnutého a vyhlášeného harmonogramu, předem určená místa (stanoviště mobilní sběrny). Zde odebírá odborně vyškolená obsluha od občanů nebezpečný odpad, který je dále tříděn dle jednotlivých druhů a ukládá se do speciálních nádob. Odpad je dále přepravován do centrálních sběrných dvorů, kde je soustřeďován za účelem přepravy ke zpracování, k recyklaci nebo k odstranění. Mobilní sběr je vhodný jak pro venkovskou zástavbu, kde menší obce nejsou vybaveny sběrnými dvory, tak také pro městskou zástavbu. Naproti tomu v případě sběrných dvorů jde o donáškovou formu sběru komunálního odpadu. Zřizují se zejména pro odkládání objemných a nebezpečných druhů komunálních odpadů. Sběr objemného odpadu je realizován především prostřednictvím velkokapacitních kontejnerů rozmístěných na území města. Určitým nedostatkem této služby, která je jinak občany velmi žádaná, je skutečnost, že nereaguje dostatečně na výkyvy množství odkládaného odpadu. Tuto nevýhodu lze kompenzovat zřízením sběrných dvorů, kde lze odpad třídit již při jeho odkládání. Součástí provozu centrálních dvorů pak může být i odvoz objemného odpadu na vyžádání občanů. Tak například v hlavním městě Praze bylo v roce

22

2005 sebráno prostřednictvím sběrných dvorů 60 % z celkového množství sebraných nebezpečných složek komunálních odpadů na území města, zatímco v roce 2000 to bylo přibližně 40 % a zbývající části tvoří odpad získaný mobilním sběrem. Ze sběru nebezpečného odpadu nemůže obec očekávat žádný zisk. S ohledem na povinnosti obce ze zákona o odpadech je však nezbytné tyto náklady vynaložit. Náklady na sběr nebezpečných odpadů se většinou kalkulují do celkové služby nakládání s komunálním odpadem. Lze očekávat, že výrobci a dovozci některých výrobků budou postupně spolufinancovat sběr vybraných nebezpečných odpadů (včetně následné recyklace). Jedná se o upotřebené výrobky, které jsou zákonem o odpadech určeny k bezplatnému zpětnému odběru. Za tímto účelem mohou povinné osoby (výrobci, dovozci), respektive subjekty jejich kolektivních systémů zpětného odběru, uzavírat s obcemi smlouvy o využití již provozovaných systémů30.

1.4 Odpadový hospodář Při nakládání s nebezpečnými odpady, stejně jako při nakládání s jakýmikoli jinými nebezpečnými látkami, je reálné nebezpečí, že může dojít k poškození životního prostředí. Nebezpečí je logicky tím větší, čím je množství látek, se kterými se nakládá, větší31. Na tuto skutečnost pamatuje zákon o odpadech v ustanovení § 15, který zavádí institut odpadového hospodáře, a to v případě, kdy původce nebo oprávněná osoba nakládá s nebezpečnými odpady nad míru stanovenou zákonem. Povinnost ustanovit odpadového hospodáře vzniká též provozovatelům skládek nebezpečných odpadů nebo komunálních odpadů. Toto ustanovení má tedy zásadní význam pro obce, které provozují skládku komunálních odpadů, neboť jim vzniká zákonná povinnost ustanovit odpadového hospodáře. Smyslem zavedení tohoto institutu je zajistit zákonem, aby poškození životního prostředí bylo při podnikání či určitém kvalifikovaném nakládání s odpady minimalizováno. Zákon ve svém § 15 odstavci 1 zavádí výše

uvedeným

subjektům

povinnost

„…zajišťovat

odborné

nakládání

s odpady

prostřednictvím odborně způsobilé osoby…“. Odpadovým hospodářem může být určena jen fyzická osoba, a to s určitým minimálním vzděláním a praxí. Konkrétní požadavky jsou uvedeny v § 15 odstavci 6 zákona o odpadech.

30 HAVRÁNKOVÁ, V., aj. Informační pomůcka k problematice nebezpečných odpadů. Ministerstvo životního prostředí-Odbor odpadů, 2007, str. 34 (text je dostupný na stránkách: http://www.mzp.cz/cz/informacni_pomucka). 31 BARCHÁNEK, Michael. Odpovědnost podnikatele. Odpadové fórum, červen 2008, str. 24.

23

Zákon o odpadech jasně upravuje práva a povinnosti odpadového hospodáře. Odpadový hospodář tak zejména odpovídá tomu, kdo jej ustanovil, za zajištění „odborného nakládání s odpady“ a dále tento hospodář jedná za původce nebo oprávněnou osobu při jednání s orgány veřejné správy v oblasti odpadového hospodářství, zejména při výkonu jejich kontrolní činnosti. Odmítnutí formálnosti ustanovení odpadového hospodáře lze dovodit z ustanovení odstavce 4, který omezuje počet původců či oprávněných osob, pro které je možno tuto funkci vykonávat. Zákon takto vyslovuje tezi, že pro zajištění řádného výkonu funkce je nutné, aby odpadový hospodář nebyl činný pro příliš mnoho subjektů. Odpadový hospodář tedy přebírá odbornou odpovědnost za všechny úkony, které mohou při nakládání s odpady nastat a osoba, která takto odpadového hospodáře ustanovila, se tímto zbaví své osobní odpovědnosti za případná odborná pochybení. Povinností odpadového hospodáře je upozorňovat tuto osobu na případné nedostatky při nakládání s odpady, spočívající v neplnění nebo nedostatečném plnění povinností stanovených zákonem nebo uložených na jeho základě. V případě, že mu z vnitřní organizace ustavující osoby nevyplývají přímé, třeba jen dílčí výkonné kompetence, kterými může případnou nedobrou situaci měnit, a jeho odborné pokyny nejsou respektovány, je na jeho rozhodnutí, zda na funkci rezignuje, či v ní setrvá s vědomím, že není schopen plnit povinnosti, dané mu zákonem32. Odpadovým hospodářem může být buď vlastní zaměstnanec organizace, splňuje-li stanovená kritéria, pro funkci odpadového hospodáře lze též najmout externího pracovníka a uzavřít s ním příslušnou smlouvu. V současné době existuje široká nabídka konzultačních firem na vykonávání těchto funkcí. Zvolí-li organizace pouze formální naplnění této funkce, představuje to pro ni pak jen další výdaj. Naopak dobře zvolený odpadový hospodář může pro svého klienta zajistit dosažení značných úspor při hospodaření s odpady.

1.5 Komunální odpad 1.5.1 Definice komunálního odpadu v evropském komunitárním právu Směrnice Rady 1999/31/ES ze dne 26. dubna 1999 o skládkách odpadů definuje ve svém článku 2 komunální odpad jako „…odpady z domácností a rovněž ostatní odpady obdobné povahy nebo složení jako odpady z domácností“. V právních úpravách členských 32 BARCHÁNEK, Michael. Odpovědnost podnikatele. Odpadové fórum, červen 2008, str. 24.

24

států se však tento pojem vyskytuje ve zněních lišících se svým obsahem. Společným jmenovatelem zůstává, že zahrnuje mimo jiné zejména odpad z domácností. V anglickém jazyce je pro komunální odpad a komunálnímu odpadu podobné odpady ze živností, průmyslu a institucí používán termín „Municipal Waste“. Evropský katalog odpadů33 zavádí pod číslem 20 pojem „Municipal Wastes“, což lze přeložit jako komunální odpady. Pod katalogovým číslem 20 se tak skrývají odpad z domácností a podobný živnostenský, průmyslový odpad a odpad z úřadů. Dále sem patří i odděleně sbírané složky komunálního odpadu.

1.5.2 Komunální odpad v českých právních úpravách Poprvé se pojem komunální odpad objevil v zákoně č. 125/1997 Sb., o odpadech. Komunálním odpadem rozuměl „…veškerý odpad vznikající na území obce při činnosti fyzických osob, pro kterou nejsou právními předpisy stanovena zvláštní pravidla nebo omezení, s výjimkou odpadů vznikajících u právnických osob nebo fyzických osob oprávněných k podnikání. Komunální odpad je také odpad vznikající při čištění veřejných komunikací a prostranství, při údržbě veřejné zeleně, včetně hřbitovů. Podobnou definici komunálního odpadu, jako obsahoval zákon č. 125/1997 Sb., o odpadech, nalezneme i ve stávajícím zákoně č. 185/2001 Sb., o odpadech. Komunálním odpadem je podle ustanovení § 4 písm. b) zákona o odpadech „veškerý odpad vznikající na území obce při činnosti fyzických osob a který je uveden jako komunální odpad v prováděcím právním předpisu, s výjimkou odpadů vznikajících u právnických osob nebo fyzických osob oprávněných k podnikání“. Přijmeme-li základní členění odpadů na odpady nebezpečné a odpady ostatní, komunální odpad pak představuje určitou samostatnou a specifickou kategorii odpadů sui generis. Komunální odpad není definován svými zvláštními vlastnostmi, ale způsobem vzniku. Jedná se o odpad, který vzniká na území obce při činnosti fyzických osob, s výjimkou odpadu vznikajícího u právnických a fyzických osob oprávněných k podnikání. Podrobnou kategorizaci odpadu provádí Katalog odpadů, ve kterém jsou odpady zařazeny do 20 základních skupin, z nichž každá se dále člení na jednotlivé druhy odpadu. Uvedené členění odpadů má zásadní význam pro nakládání s odpady, které musí v zásadě probíhat podle jednotlivých druhů odpadů34.

33 34

Rozhodnutí Komise 2001/118/ES ze dne 16. 1. 2001 s účinností od 1. 1. 2002. DAMOHORSKÝ, M. a kolektiv. Právo životního prostředí – 2. přepracované a doplněné vydání. Praha: C. H. Beck, 2007, str. 408.

25

Definice komunálního odpadu je pak důležitá především z důvodu stanovení odpovědnosti obce jako původce komunálního odpadu. Prováděcím právním předpisem, ve kterém je uveden komunální odpad, je vyhláška č. 381/2001 Sb., Katalog odpadů. Zde je v přehledu skupin pod kódem 20 v příloze č. 1 uvedena kategorie: Komunální odpady (odpady z domácností a podobné živnostenské, průmyslové odpady a odpady z úřadů), včetně složek z odděleného sběru. Je tedy zřejmé, že v tomto směru je náš Katalog plně kompatibilní s evropským katalogem odpadů, neodpovídá však definici komunálního odpadu tak, jak ji stanoví zákon. České definici komunálního odpadu dle zákona je tak v anglickém jazyce nejblíže pojem „Household Waste“ (domovní odpad). Katalog dále ve skupině 20 rozlišuje 3 podskupiny – jde o složky z odděleného sběru, kromě odpadů uvedených v podskupině 15 01, odpady ze zahrad a parků, včetně hřbitovního odpadu a ostatní komunální odpady. Např. v podskupině ostatní komunální odpady nalezneme pod katalogovým číslem 20 03 02 odpad z tržišť jako druh komunálního odpadu. Dle zákonné definice však odpad z tržišť pod komunální odpad zahrnout nelze. V praxi se zejména ve vyhláškách obcí nadále rozlišují především tyto skupiny složek komunálního odpadu: domovní odpad – resp. směsný odpad, objemný odpad, využitelné složky komunálního odpadu, nebezpečné složky komunálního odpadu, uliční smetky, odpad ze zeleně35.

V následujícím textu pro zajímavost a pro srovnání s českou právní úpravou stručně rozebírám definici pojmu komunální odpad a základní principy při nakládání s ním ve slovenské právní úpravě. Úvahy o tom, zda by níže uvedené instituty, často odlišné od právní úpravy v tuzemsku, znamenaly přínos pro systém nakládání s komunálním odpadem v tuzemsku, náležejí dle mého názoru spíše praxi, proto se jimi dále nezabývám.

1.5.3 Právní úprava nakládání s komunálním odpadem na Slovensku Podle dostupných údajů za rok 2006 vzniklo v SR celkem 1 623 306 tun komunálního odpadu, což představuje 301 kg odpadu na obyvatele. V porovnání s rokem 2005 došlo k nárůstu o 12 kg na obyvatele. Dominantní činností při nakládání s komunálním odpadem je jeho skládkování (78 %), z dalších činností jsou ještě významné spalování (12 %) a kompostování (3 %). Z hlediska složení komunálního odpadu má nejvyšší zastoupení směsný 35 Obdobně též: HRUŠOVÁ, Ivana. Problematika nakládání s komunálním odpadem. České právo životního prostředí, 1/2004.

26

komunální odpad (71 %), následuje objemný odpad (9 %), drobný stavební odpad (6 %), biologicky rozložitelný odpad (5 %) a odpad z čištění ulic (3 %). Množství vyseparovaných složek komunálního odpadu představuje 16 kg na obyvatele36. Klíčovým právním předpisem v této oblasti je zákon č. 223/2001 Z. z. o odpadech, který má všeobecný charakter (lex generalis), na nakládání s některými zvláštními druhy odpadů se vztahují zvláštní právní předpisy. Zákon vymezuje v § 2 základní pojmy, komunální odpady pak tvoří 3 skupiny odpadů: a) odpad z domácností vznikající při činnosti fyzických osob, přičemž za tento odpad se považuje i odpad nemovitostí sloužících fyzickým osobám pro individuální rekreaci a z garáží b) odpad podobných vlastností a složení jako dle písm. a), jehož původcem je každá právnická

osoba

nebo

fyzická

osoba

–

podnikatel,

mimo

odpadů

vznikajících

při bezprostředním výkonu činností tvořících předmět podnikání nebo činnosti této osoby c) odpady vznikající v obci při čištění veřejných komunikací a prostranství, které jsou majetkem obce nebo ve správě obce a též při údržbě veřejné zeleně včetně parků a hřbitovů a další zeleně na pozemcích právnických osob, fyzických osob a občanských sdružení.

Přímo ze zákonné definice zde vyplývá, na rozdíl od právní úpravy v ČR, že do komunálního odpadu lze zařadit odpad z činnosti právnických osob či fyzických osob – podnikatelů. Může jít např. o odpad ze stravovacích zařízení (restaurace) či o odpad z tržišť.

Za původce odpadu je považován ten, při jehož činnosti odpad vzniká, a nebo ten, kdo vykonává úpravu, směšování nebo jiné úkony s odpady, je-li jejich výsledkem změna povahy nebo složení těchto odpadů. Znamená to tedy, že původcem odpadu není jen právnická osoba a fyzická osoba oprávněná k podnikání, ale je jím každý, nezávisle na tom, zda je či není podnikatelem. Oproti právní úpravě v ČR neplatí právní domněnka, že za původce komunálního odpadu se považuje obec. Obci se však také slovenským právním předpisem ukládá celá řada povinností při zabezpečování nakládání s komunálním odpadem – obec tak fakticky, stejně jako v tuzemsku, funguje jako hlavní řídící subjekt při nakládání s komunálním odpadem v obci. Zajímavým institutem, který český zákon o odpadech nezná, je subjekt definovaný jako držitel odpadu – tímto je původce odpadu a nebo fyzická osoba či právnická osoba,

36 Informace jsou dostupné na: http://enviroportal.sk/spravy-zp/zoznam-sprav?typ=1.

27

u které se odpad nachází. Jeho zavedením se řeší mnohé problémy, zejména absence odpovědnosti za odpady a za nakládání s nimi v čase jejich pohybu mezi původcem odpadu a jejich zhodnocením či zneškodněním. Jde tedy o právně širší pojem než pojem původce odpadu – ukládá li zákon určitou povinnost držiteli, vztahuje se tato i na původce odpadu. Držitelem odpadu je každý, u koho se odpad v dané chvíli nachází, a to bez ohledu na to, zda se k němu dostal úplatně či bezplatně, legálně či nelegálně nebo jakýmkoli jiným způsobem. Držitelem odpadu však není vlastník, správce nebo nájemce nemovitosti, na kterou byl odpad umístěn v rozporu se zákonem. Za nakládání s komunálním odpadem a taktéž s drobnými stavebními odpady, které vznikly na území obce, ze zákona odpovídá obec. V případě Slovenska došlo převzetím definice původce odpadu z rámcové směrnice o odpadech k vyloučení obce z pojmu původce. Obec se dle současného slovenského zákona nepovažuje za původce komunálního odpadu, ale zákon jí ukládá celou řadu povinností ve vztahu k organizaci procesu nakládání s komunálním odpadem a s drobnými stavebními odpady na jejím území. Za odpad, který vznikl na území obce, je třeba nadále považovat odpad, který vznikl na území obce činností původců, nikoli tedy např. odpad, který byl na území obce dovezený už jako odpad na zhodnocení či zneškodnění. V těchto případech půjde o nakládání s odpadem, které je předmětem podnikání, a takové zařízení vyžaduje samostatný souhlas dle § 7 zákona o odpadech, přičemž obec je v těchto případech účastníkem řízení. Ve vztahu ke komunálnímu odpadu, který vzniká na území obce, je tato jeho držitelem. Držitelem komunálního odpadu se obec stane, když odpad přejde od původce do faktické držby obce, např. vysypáním odpadu ze sběrné nádoby do sběrného vozidla (srovn. V ČR se obec stává vlastníkem komunálních odpadů v okamžiku, kdy fyzická osoba odpady odloží na místě k tomu určeném). Původce současně platí obci za tuto činnost místní poplatek za komunální odpady. Na obec se tedy vztahují všechny povinnosti držitele, např. shromažďovat roztříděné podle druhů nebo shromažďovat odděleně nebezpečné odpady. Tyto povinnosti jsou pak pro obce zákonem podrobněji upraveny. Obec může celé nakládání s komunálním odpadem zabezpečit buď sama, prostřednictvím vlastních zaměstnanců, a nebo musí umožnit, aby na základě smlouvy s obcí tuto činnost vykonal někdo jiný.

28

1.6 Veřejná správa v odpadovém hospodářství Na výkonu veřejné správy v oblasti odpadového hospodářství se v ČR podílí řada orgánů. Jako ústřední orgán zde vystupuje Ministerstvo životního prostředí, které je současně orgánem vrchního státního dozoru ve všech věcech životního prostředí. Některé kompetence v oblasti životního prostředí však mají jiná ministerstva. Například Ministerstvo zemědělství působí na ústřední úrovni státní správy v rámci odpadového hospodářství, pokud jde o nakládání s kaly čistíren odpadních vod, Ministerstvo zdravotnictví pokud jde o ochranu veřejného zdraví. Ministerstvo životního prostředí má též funkci ohniskového bodu Basilejské úmluvy a funkci příslušného správního úřadu a kontaktního subjektu pro přeshraniční přepravu odpadů. Ministerstvo též zpracovává plán odpadového hospodářství České republiky a předkládá jej vládě k schválení. Na nižší (regionální a místní) úrovni výkon veřejné správy zajišťují kraje (krajské úřady), obecní úřady obcí s rozšířenou působností a obecní úřady. Krajské úřady o obecní úřady obcí s rozšířenou působností mají hlavní podíl na vydávání správních aktů dle zákona o odpadech, kontrolují též dodržování stanovených povinností a ukládají opatření k odstranění závadného stavu. Četnými kontrolními a dozorovými pravomocemi je nadána Česká inspekce životního prostředí. Důležitými kontrolními orgány (v oblasti přeshraničního pohybu odpadů) jsou též celní úřady a Policie ČR.

29

2 Obec jako původce komunálního odpadu 2.1 Práva a povinnosti obcí při nakládání s komunálním odpadem Hlavní roli při nakládání s komunálním odpadem hraje obec. V souladu s § 4 písm. p) zákona o odpadech je totiž obec považována za původce těchto odpadů vznikajících na jejím území, mající původ v činnosti fyzických osob, na něž se nevztahují povinnosti původce. De iure jde tedy o posunutý vznik původce, neboť původcem komunálního odpadu se stává obec (nikoliv fyzická osoba skutečně produkující odpad) a to až v okamžiku, kdy fyzická osoba odloží odpad na místě k tomu určeném. Obec se současně stane vlastníkem tohoto odpadu. Důležitým ustanovením je také § 3 odst. 4 zákona o odpadech, kde je pro každou osobu ze zákona založena povinnost zbavit se movité věci, kterou již nepoužívá k původnímu účelu a věc ohrožuje životní prostředí nebo byla vyřazena na základě zvláštního právního předpisu. Obecné povinnosti původců odpadů, které zákon stanoví v § 16, se vztahují i na obce, není-li v § 17 uvedeno jinak. Obce jsou tak povinny (zejména) zařazovat odpady podle Katalogu odpadů a podle kategorií, zajistit přednostní využití odpadů, ověřovat jejich nebezpečné vlastnosti, shromažďovat odpady utříděné dle jednotlivých druhů a kategorií a zabezpečit je před nežádoucím znehodnocením, odcizením či únikem, vést evidenci o odpadech a způsobech nakládání s nimi, zpracovat plán odpadového hospodářství a za podmínek stanovených zákonem též ustanovit odpadového hospodáře aj.. Zvláštní povinnosti a oprávnění obce a fyzických osob při nakládání s komunálním odpadem jsou uvedeny v § 17. Základní vztah mezi fyzickými osobami -

producenty

komunálního odpadu a obcí je dán dvojicí komplementárních povinností37. Ke splnění svých povinností v postavení původce odpadu je obec povinna určit místa, kam mohou fyzické osoby odkládat komunální odpad, který produkují, a zajistit místo, kam mohou občané odkládat nebezpečné složky komunálního odpadu (zbytky barev, zářivky atd.)38. U nebezpečných složek komunálního odpadu nepostačí tedy pouze určit místa k jejich odkládání, svou zákonnou povinnost může obec zajistit zřízením zařízení ke sběru a výkupu (sběrného dvora) nebo určením/zajištěním míst k jednorázovému soustředění nebezpečných 37 38

DAMOHORSKÝ, M. a kolektiv. Právo životního prostředí – 2. přepracované a doplněné vydání. Praha: C. H. Beck, 2007, str. 410. § 17 odst. 3 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů.

30

složek komunálního odpadu (minimálně 2x ročně), též jejich mobilním svozem39. Fyzické osoby jsou pak povinny na těchto místech komunální odpad odkládat (17 odst. 4 zákona o odpadech). Na základě § 17 odst. 2 zákona může obec ve své samostatné působnosti stanovit obecně závaznou vyhláškou obce vlastní individuální systém shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů vznikajících na jejím katastrálním území, včetně systému nakládání se stavebním odpadem. Zde jsou zpravidla vymezena místa, která jsou určená k odkládání odpadů a místa pro odkládání nebezpečných složek odpadů. Fyzické osoby jsou pak ode dne, který je ve vyhlášce stanoven, povinny komunální odpad odděleně shromažďovat, třídit a předávat k využití a odstraňování podle systému stanoveného obcí. Nejde však o povinnost absolutní, fyzické osoby mohou totiž odpad samy využít v souladu se zákonem a zvláštními právními předpisy40. Za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování může obec stanovit jednu z plateb, které jsou popsány v kapitole o ekonomických nástrojích. Sběr a svoz směsného komunálního odpadu je prováděn převážně odvozovým způsobem při využívání rozšířeného sortimentu sběrných nádob (popelnic). V poslední době se významně rozšiřuje též oddělený sběr využitelných složek, který je historicky zaveden jako sběr komoditní, kdy každý z materiálů se sbírá zvlášť do speciálních nádob, pytlů nebo jiných sběrných prostředků. V obcích a městech převládá stále donáškový způsob sběru, kdy občané musí při odevzdání vytříděných složek překonat určitou vzdálenost. Přitom výtěžnost odděleného sběru ovlivňuje do značné míry právě vybavenost území a dostupnost sběrné sítě pro občany. V období mezi roky 2004 – 2007 vzrostl počet kontejnerů na sběr využitelných složek v obcích o 40 %41. Používají se kontejnery různých objemů a typů, přičemž nejlepší vybavenost je pro sběr plastů. O povinnosti obcí, které nakládaly za poslední 2 roky s více jak 100 t nebezpečného odpadu za rok, nebo obcí, které provozují skládku nebezpečných odpadů nebo komunálních odpadů, ustanovit odpadového hospodáře je pojednáno výše (kapitola 1.4).

Využít systému zavedeného obcí pro nakládání s komunálním odpadem mohou na základě smlouvy s obcí též původci, kteří produkují odpad zařazený podle Katalogu odpadů jako odpad podobný komunálnímu z činnosti právnických osob a fyzických osob

39 40 41

JIRÁSKOVÁ, I., SOBOTKA, M. Zákon o odpadech s vysvětlivkami a prov. předpisy. 2. aktualizované vydání podle stavu k 1. 12. 2005. Praha: Linde 2005, str. 47. Např. spalování zahradního odpadu v souladu se zákonem č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší, ve znění pozdějších předpisů. Zdroj: EKO-KOM, a.s.

31

oprávněných k podnikání42. Zákon dále požaduje, aby taková smlouva byla uzavřena v písemné formě, a vždy obsahovala výši sjednané ceny za tuto službu. Odpadem podobným komunálnímu odpadu se ve smyslu této vyhlášky43 rozumí odpad podobného složení jako komunální odpad, zařazený do skupiny odpadů 20 v Katalogu odpadů, vznikající při nevýrobní činnosti právnických osob nebo fyzických osob oprávněných k podnikání (§ 2 odst. 2 vyhlášky). Zapojí-li se původce produkující odpad podobný komunálnímu odpadu z činnosti právnických osob a fyzických osob oprávněných k podnikání do systému zavedeného obcí pro nakládání s komunálními odpady, je povinen tento odpad třídit a zařazovat podle Katalogu odpadů v souladu se systémem stanoveným obcí (§ 2 odst. 3 vyhlášky). Původce se do systému zavedeného obcí pro nakládání s komunálními odpady zapojit nemusí, i když produkuje odpad zařazený podle Katalogu odpadů jako odpad podobný komunálnímu odpadu z činnosti právnických osob a fyzických osob oprávněných k podnikání. V takovém případě vytřídí z odpadu jeho nebezpečné a využitelné složky (druhy odpadů z podskupiny odpadů 20 01) a zbylou směs nevyužitelných druhů odpadů zařadí pod katalogové číslo samostatného druhu odpadu 20 03 01 Směsný komunální odpad (§ 2 odst. 4 vyhlášky).

Zásadní význam pro obce má úprava povinnosti zpětného odběru některých výrobků (§ 38 zákona o odpadech). Tato povinnost se vztahuje na oleje jiné než surové minerální oleje a surové oleje z živočišných nerostů, přípravky jinde neuvedené ani nezahrnuté obsahující nejméně 70 % hmotnostních olejů, jsou-li tyto oleje podstatnou složkou těchto přípravků, elektrické akumulátory, galvanické články a baterie, výbojky a zářivky, pneumatiky a elektrozařízení pocházející z domácností. Tuto povinnost zpětného odběru má povinná osoba, tj., právnická osoba nebo fyzická osoba oprávněná k podnikání, která výše uvedené výrobky vyrábí nebo dováží (§ 38 odst. 3 až 6) s tím, ze v odstavci 6 je uvedeno, že „povinná osoba může na základě písemné dohody s obcí využít ke splnění své povinnosti systému sběru a třídění komunálních odpadů stanovený touto obcí“ a v odstavci 7 se dále na to navazuje, že tento zpětný odběr „…musí být proveden bez nároku na úplatu za tento odběr od spotřebitele, v případě uvedeném v odstavci 6 i od obce“44. Na výrobky, které se dle § 3 zákona o odpadech staly odpadem před jejich předáním povinné osobě, se povinnost zpětného odběru nevztahuje. Nevyužije-li tedy občan obce systém zpětného odběru výrobků, nakládá s nimi 42 43

§ 17 odst. 6 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Vyhláška č. 381/2001 Sb., kterou se stanoví Katalog odpadů, Seznam nebezpečných odpadů a seznamy odpadů a států pro účely vývozu, dovozu a tranzitu odpadů a

postup při udělování souhlasu k vývozu, dovozu a tranzitu odpadů („Katalog odpadů“) 44 ŘÍMANOVÁ, Dana. Zákon o odpadech včetně prováděcích předpisů s výkladem. 4. aktualizované a doplněné vydání. Praha: Polygon, listopad 2005, str. 167.

32

jako s komunálním odpadem (resp. nebezpečnými složkami komunálního odpadu) podle obecně závazné vyhlášky obce dle § 17 zákona o odpadech a odkládá je na místa k tomu určená. Vyhláška45 pak zakazuje skládkování odpadů vznikajících z výrobků podléhajících povinnosti zpětného odběru. Zejména obce a města zajišťující systém sběru a třídění komunálních odpadů prostřednictvím sběrného dvora se tak na základě § 38 odst. 6 zákona o odpadech stávají klíčovými partnery kolektivních systémů při zajišťování zpětného odběru některých komodit46. Zákon o odpadech v současnosti postavení kolektivních systémů souvisleji neupravuje. Kolektivní způsob plnění je přitom zejména u některých komodit velice praktický. Zákon o odpadech ukládá těmto povinným osobám určité povinnosti. Musí zejména prostřednictvím posledního prodejce zajistit informovanost spotřebitele o způsobu provedení zpětného odběru použitých výrobků (§ 38 odst. 4), dále dle § 38 odst. 7 zajistit dostupnost míst zpětného odběru jako míst prodeje výrobků (tzn. zřídit minimálně jedno místo zpětného odběru v každé obci nebo v každém městském obvodě nebo městské části, kde se prodejny těchto výrobků nachází) a každoročně zpracovávat zprávu o plnění povinnosti zpětného odběru (§ 38 odst. 10). Zpětný odběr je významným nástrojem, který přenáší odpovědnost za odpad na výrobce a podněcuje jej, aby přemýšlel o vývoji výrobku tak, aby si ulehčil nakládání s výrobkem po ukončení jeho životnosti. Tento cíl, tedy přenesení zodpovědnosti za celý životní cyklus výrobku na výrobce, není plněn nebo je plněn pouze formálně, neboť v praxi většinou povinná osoba uzavře smlouvu s osobou oprávněnou k nakládání s odpady, která činnosti vykonává za povinnou osobu, která tak považuje své úkoly za splněné, neboť formálně zákon plní, ale o další nakládání se zpětně odebraným výrobkem se zajímá především z hlediska finančních nákladů. Cíle zpětného odběru výrobků jsou devalvovány zájmem pouze o finanční záležitosti; strategické a koncepční záležitosti nejsou řešeny. V komentáři ročních hlášení žádná povinná osoba neuvedla zájem o životní cyklus výrobku ani nepřišla s žádnými návrhy na postup dalších prací a dalšího výzkumu47.

Další nástroje naplnění zákona o odpadech využívané při regulaci nakládání s komunálním odpadem jsou podrobně popsány v kapitole 3. 45 Vyhláška č. 294/2005 Sb., o podmínkách ukládání odpadů na skládky a jejich využívání na povrchu terénu (příloha č. 5 - seznam odpadů, které je zakázáno ukládat na skládky všech skupin nebo využívat na povrchu terénu a odpady, které lze na skládky ukládat jen za určitých podmínek) 46 Zákon o odpadech v § 38 odst. 6 hovoří o „možnosti“ a nikoliv o „povinnosti“, ať už pro osobu povinnou nebo pro obec, tzn. že sběrný dvůr provozovaný v rámci systému obce může, ale také nemusí být nutně místem zpětného odběru. 47 ŠPŮR, Jaroslav. Analýza zpětného odběru některých výrobků. Zpráva pro zpětný odběr některých výrobků za rok 2006. Praha: 2007, str. 13. Dokument dostupný též na stránce: http://www.mzp.cz/cz/analyza_zpetneho_odberu_vyrobku.

33

3 Nakládání s komunálním odpadem 3.1 Nástroje využívané při regulaci nakládání s komunálními odpady Právo životního prostředí obecně využívá zásadně veřejnoprávní metody právní regulace společenských vztahů. Tomu odpovídají a přizpůsobují se i nástroje a prostředky používané v ochraně životního prostředí. Nástroje je možné rozdělit na preventivní a nápravné. Preventivní nástroje působí ex ante, jejich podstatou je zamezit samotnému vzniku problému – odpadu. Naopak nápravné nástroje působí teprve po vzniku problému, tedy ex post. Jejich úkolem je řešit již vzniklý problém a určitým způsobem omezit působení důsledků. Obecně platí, že z hlediska konečného dopadu aplikace nástroje je možné preventivní nástroje považovat za vhodnější, neboť v duchu zásady prevence řeší potencionální možnost vzniku problému ještě před jeho reálným vznikem. Posuzovat nákladové hledisko působení preventivních a nápravných nástrojů je velice problematické, neboť v případě preventivních nástrojů jsou uvažovány alternativní náklady, které reálně nevznikly. Dále je možné rozčlenit nástroje ochrany životního prostředí do 2 základních kategorií. Jde jednak o nástroje přímého působení, zahrnující administrativně-právní nástroje (jde zejména o ukládání povinností ve formě různých příkazů, zákazů a omezení, dále jde o různá povolení, souhlasy, stanoviska a vyjádření vydávaná orgány státní správy, mezi administrativně-právní nástroje lze zařadit též kategorizaci objektů ochrany, případně zdrojů ohrožení životního prostředí), koncepční nástroje (jde o rozličné druhy plánů, programů a koncepcí s různou mírou závaznosti), administrativní smlouvy a jiné dobrovolně převzaté závazky (jejich smyslem je umožnit zajištění šetrnějšího k životnímu prostředí, než jaký lze nařídit obecně závazným právním předpisem), jako nástroje přímého působení lze označit též nástroje sankční (odpovědnost za delikty) a speciální (zvláštní regulace z pohledu času, prostoru či osob). Druhou velkou skupiny tvoří nástroje nepřímého působení. I když jde v podstatě o neprávní prostředky prosazování ekologických požadavků, právo jim poskytuje formu závazného a vynutitelného pravidla chování. Mluvíme li o nástrojích nepřímého působení, máme na mysli zejména nástroje ekonomické, představující specifický prostředek ochrany životního prostředí, zpravidla uplatňované jako doplněk administrativního systému ochrany

34

životního prostředí s cílem vyvážit jeho některé nedostatky. Obecně s nimi počítá zákon o životním prostředí48, v různých složkových předpisech pak nabývají tyto nástroje odlišných podob, ať již jde o odvody, poplatky či úhrady. Typické je, že stát poskytuje regulovaným subjektům možnost volby chování z různých variant, které se od sebe liší dvojím způsobem. Jde jednak ekologickou vhodnost variant (ta je považována jako rozhodující), druhým kriteriem je ekonomická výhodnost (ta je podstatná pro regulovanou skupinu). Cílem nepřímé regulace je samozřejmě dosažení stavu, kdy chování regulovaných subjektů bude v souladu se zájmem na ochraně životního prostředí. Funkcí ekonomických nástrojů je takto eliminovat selhávání tržních mechanismů tím, že vytváří situaci, kdy rozhodnutí jednotlivých subjektů trhu budou v souladu jak s jejich individuálními zájmy, tak s všeobecným zájmem na ochraně životního prostředí. Základní funkcí těchto nástrojů je tedy funkce stimulační, dále plní funkci fiskální (k financování opatření k ochraně životního prostředí) a kompenzační. Dle vztahu ke způsobu ekonomického působení lze ekonomické nástroje dále členit na nástroje pozitivní stimulace (ekonomické zvýhodnění ekologicky vhodné varianty chování) a nástroje negativní stimulace (ekonomické znevýhodnění méně ekologicky vhodné varianty chování). Ačkoli je aplikace nástrojů v odpadovém hospodářství realizována za účelem splnění definovaných cílů, primárním efektem této aplikace je především změna přirozeného chování subjektů na trhu.

3.1.1 Koncepční nástroje Odpadové hospodářství zahrnuje celou řadu činností, jejichž účinná realizace vyžaduje koncepční přístup. Základní rámec odpadového hospodářství zakotvený v zákoně o odpadech zahrnuje pouze některá důležitá pravidla a prvky ve velmi obecné rovině. Nabízí však současně nástroj, který má podrobnější postupy stanovit. Tímto nástrojem jsou plány odpadového hospodářství49. Plány odpadového hospodářství (dále jen POH) se zpracovávají za účelem vytváření podmínek pro předcházení vzniku odpadů a nakládání s nimi a to na 3 úrovních.

48 49

§ 31 až 33 zákona č. 17/1992 Sb. o životním prostředí. DAMOHORSKÝ, M. a kolektiv. Právo životního prostředí – 2. přepracované a doplněné vydání. Praha: C. H. Beck, 2007, str. 406.

35

Plán odpadového hospodářství ČR stanoví v souladu s principy udržitelného rozvoje cíle a opatření pro nakládání s odpady na území ČR. Zároveň je podkladem pro zpracování POH krajů. Součástí plánu je jeho úvodní část, poskytující základní informace o působnosti, platnosti, struktuře a obsahu POH ČR. Dále zmiňuje demografii a geografii ČR, stav hospodářství a vývoj plánování odpadového hospodářství na území ČR. Další částí plánu je vyhodnocení stavu odpadového hospodářství ČR, podávající přehled zejména o recentním způsobu nakládání s odpady. Závazná část50 je pak závazným podkladem pro rozhodovací a jiné činnosti příslušných správních úřadů, krajů a obcí v oblasti odpadového hospodářství. Tato část je součástí právního řádu ČR, v obecné rovině pak řeší předcházení vzniku odpadů, využívání odpadů a bezpečné odstraňování odpadů, dále stanoví specifické zásady, cíle a opatření k omezování množství odpadů a jejich nebezpečných vlastností; řešení je zaměřeno zejména na odpady a činnosti vyjmenované v § 42 zákona o odpadech. Konečně směrná část uvádí přehled nástrojů pro splnění stanovených cílů, zdůvodnění navržených opatření, přehled indikátorů ke sledování změn v odpadovém hospodářství aj. POH ČR je zpracován na dobu 10 let tj. období 2003 až 2012 a má být změněn bezprostředně po každé zásadní změně podmínek, na jejichž základě byl zpracován51. Na projednávání a schvalování návrhů plánu se nevztahuje správní řád52, do POH ČR a krajů smí každý nahlížet, pořizovat si z nich výpisy, opisy nebo kopie. Klíčové problémy odpadového hospodářství ČR, k jejichž řešení mají navrhovaná opatření a zásady vést, definuje plán zejména jako nedostatečné promítání principu trvale udržitelného rozvoje do všech oblastí hospodářství, nedostatečné prosazování principu prevence vzniku odpadů, nerespektování hierarchie nakládání s odpady a zejména stále převažující skládkování nad využíváním odpadů a další. Z velkého množství navrhovaných zásad a opaření ze závazné části vybírám některé, které mají užší souvislost s problematikou nakládání s komunálním odpadem: •

Motivovat veřejnost k oddělenému sběru nebezpečných složek komunálního odpadu

•

Vytvářet podmínky k podpoře vratných opakovaně použitelných obalů

•

Uplatňovat při sběru, shromažďování a třídění použitých baterií a akumulátorů postupy, umožňující zvyšování účinnosti zpětného odběru a jejich využití

50 51 52

Závaznou část POH ČR vyhlašuje vláda svým nařízením (Nařízení vlády č. 197/2003 Sb., o Plánu odpadového hospodářství České republiky). § 42 odst. 5 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů.

36

•

Upřednostňovat při výběru projektů odpadového hospodářství projekty infrastruktury pro odvozový systém sběru tříděného komunálního odpadu před ostatními projekty nakládání s odpady

•

Nepodporovat výstavbu nových skládek odpadů a spaloven komunálního odpadu ze státních prostředků

•

Stanovit podmínky pro materiálové využívání odpadů v jiných vhodných zařízeních, která nejsou vedena jako zařízení na využívání odpadů ve smyslu zákona

•

Zajistit tříděný sběr využitelných složek komunálního odpadu

•

Zvýšit materiálové využití komunálních odpadů na 50 % do roku 2010 ve srovnání s rokem 2000

•

Snížit hmotnostní podíl odpadů ukládaných na skládky o 20 % do roku 2010 ve srovnání s rokem 2000

•

Snížit maximální množství biologicky rozložitelných komunálních odpadů (dále jen BRKO) ukládaných na skládky tak, aby podíl této složky činil v roce 2010 nejvíce 75 % hmotnostních, v roce 2013 nejvíce 50 % hmotnostních a výhledově v roce 2020 nejvíce 35 % hmotnostních z celkového množství BRKO vzniklého v roce 1995

Vyhodnocení plnění POH ČR provádí v souladu se zákonem (§42 odst. 7), Ministerstvo životního prostředí každoročně do 31. prosince následujícího roku. V současné době, kdy se nacházíme zhruba v poločase před pěti lety schváleného POH ČR, poukazuje Ministerstvo životního prostředí na několik problémů souvisejících s komunálním odpadem53. Místo plánovaného omezování skládkování BRKO jejich množství na skládkách během posledních tří let naopak roste, nedaří se dostatečně zvyšovat míru materiálového využití komunálních odpadů, problémem je též budování integrovaných systémů nakládání s odpady a sběr přenosných baterií. Není tedy pochyb o tom, že návrh nového zákona o odpadech musí logicky vycházet z cílů POH ČR, hierarchie nakládání s odpady a zodpovědnosti původce odpadů a zaměřit se na výraznou motivaci k lepšímu materiálovému využití komunálních odpadů. Výskyt materiálově využitelných složek v komunálním odpadu je předmětem mnoha sporů. Jedna strana (představovaná především zástupci Svazu měst a obcí ČR spolu s Asociací krajů, které spolu zpracovali komplexní dokument o odpadovém hospodářství 53 Zdroj: Souhrnné vyhodnocení účinnosti za roky 2004 až 2006 projednané vládou v lednu 2008.

37

pod názvem „Strategie rozvoje nakládání s odpady v obcích a městech ČR“54) zastává názor, že výskyt materiálově využitelných složek představuje v ČR cca 28,3 % z celkové produkce komunálních odpadů z obcí. Běžnými a zavedenými způsoby sběru nelze dosáhnout vyšší účinnosti třídění odpadů než 65 % až 70 %. Proto ani při maximálním třídění a výchově obyvatel recyklace komunálních odpadů z obcí nemá přesáhnout 20 %. Cíle v POH ČR by tak měly být předefinovány a vztáhnuty na skutečný výskyt využitelných odpadů. Na druhé straně stojí názor (jeho zastánci jsou zejména představitelé programu odpady Hnutí DUHA), že materiálově využitelné složky tvoří více než 72 % komunálních odpadů, jsou-li ovšem k materiálově využitelným surovinám přičteny bioodpady55. S možností materiálového využití souvisí též otázka energetického využití odpadů, která je v poslední době taktéž středem mnoha diskusí a polemik. Ve smyslu evropských i tuzemských právních předpisů je na předním místě hierarchie nakládání s odpady, hned po předcházení vzniku, jejich využití. Zde je před ostatní předřazeno materiálové využití. Protože však ne pro všechny odpady existují ekonomické a ekologické možnosti materiálového využití, připadá v úvahu i energetické využití. V mnoha odpadech je totiž možné najít významný energetický potenciál a směsné komunální odpady jsou jedním z nich. V souvislosti s komunálními odpady je třeba klást důraz na oddělený sběr vybraných složek a jejich materiálové využití. Přesto se i do těchto odpadů dostane velké množství odpadů, které nesou významný energetický potenciál, jenž by měl být využit. Podle nové směrnice o odpadech56 má být předmět, který se stává odpadem podle definice, recyklován, tedy zpracován na produkty, materiály či látky využitelné k původním nebo jiným účelům. Za recyklaci se nepovažuje energetické využití nebo použití jako zásypový materiál. Takový odpad, který již nemůže být recyklován, by měl být jinak využit, tedy měl by posloužit užitečnému účelu tím, že nahradí jiné materiály, které by jinak byly použity ke konkrétnímu účelu. Za jeden ze způsobů „využití k jiným účelům“, jejichž seznam je uveden v příloze II, je považováno i spalování tuhých komunálních odpadů ve spalovnách při splnění stanoveného standardu využití energie. Dalšími příklady využití jsou biologické zpracování odpadů a kompostování. Evropský parlament sice považuje za jeden z nejdůležitějších cílů snížit objem odpadu, který je vyvážen na skládky a spalován, ale se zavedením závazných cílů pro recyklaci a předcházení vzniku odpadu konstatoval, že spalování odpadu bude muset jít ruku v ruce s recyklací. Spalování odpadu by tak mělo být

54 55 56

Dokument dostupný na: http://www.smocr.cz/cinnost/zivotni-prostredi/strategie-rozvoje-nakladani-s-odpady-v-obcich-a-mestech-ceske-republiky.aspx. KROPÁČEK, Ivo. Strategie Svazu měst a obcí potřebuje vylepšit. Odpadové fórum, říjen 2008, str. 20 – 21. Směrnice Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 98/2008 ze dne 19. listopadu 2008 o odpadech a o zrušení některých směrnic.

38

považováno za využívání odpadů při splnění určitého standardu energetické účinnosti spalovacího zařízení. Nově jsou ve směrnici formulovány zásady, které jsou vyjádřením celoevropského pojetí odstraňování odpadu a využívání směsného komunálního odpadu. Jde o zásady soběstačnosti a blízkosti. Cílem je tak vytvoření jednotné a relativně bezbariérové evropské sítě zařízení na odstraňování odpadu a zařízení na využití směsného komunálního odpadu z domácností i od jiných původců tak, aby Společenství jako celku tato síť umožnila dosáhnout soběstačnosti v oblasti odstraňování i využití odpadů nejvhodnějšími metodami a aby členské státy mohly k tomuto cíly směřovat i jednotlivě57. Postavení energetického využití odpadů v právních a strategických dokumentech ČR je nejednoznačné. Zatímco vedení Ministerstva životního prostředí je silně proti a prosazuje, aby energetické využívání odpadů bylo považováno za odstraňování odpadů, Ministerstvo průmyslu a obchodu využívání odpadů k výrobě energie podporuje58. Zákon o odpadech59 definuje energetické využití odpadů jako „použití odpadů hlavně způsobem obdobným jako paliva za účelem získání jejich energetického obsahu nebo jiným způsobem k výrobě energie“. Zákon o ochraně ovzduší60 však říká, že „jako paliva nelze použít odpad podle zákona o odpadech“. Na jiných místech však tentýž zákon připouští „spoluspalování odpadů s palivy“. POH ČR obsahuje zásadu nepodporovat výstavbu nových spaloven komunálního odpadu ze státních prostředků, na druhou stranu Státní politika životního prostředí61 ve své kapitole „Udržitelné využívání přírodních zdrojů, materiálové toky a nakládání s odpady“ uvádí též podkapitolu „Zvýšení materiálového a energetického využití odpadů“. Operační program Životního prostředí 2007 – 201362 uvádí mezi podporovanými aktivitami „budování integrovaných systémů nakládání s odpady“. Zůstává otázkou, zda se systém, který se má v daném regionu postarat o všechny odpady, obejde bez energetického využití odpadů. Obavy z energetického využívání odpadů jsou vyvolávány přetrvávajícím míněním veřejnosti, že spalování odpadů v sobě nese výraznou negativní zátěž na životní prostředí. S cílem vyvrátit tyto představy vypracovalo německé spolkové ministerstvo životního prostředí materiál Odpad je zdroj63. Ačkoli panuje obecná shoda, že skládkování odpadů musí být omezeno, přesto je asi 50 % komunálního odpadu v EU stále odváženo na skládky. Je tedy třeba hledat alternativy a tyto vzájemně kombinovat tak, aby se skládkování omezilo a 57 58

STUDENIC, Alois. Energetické využití odpadů. Nová směrnice o odpadech z pohledu energetického využití odpadů. Odpadové fórum, říjen 2008, str. 8 – 9. Energetické využití odpadů v právních a strategických dokumentech ČR. Na pomoc energetickému využití odpadů (I. díl) - mimořádná příloha časopisu ODPADOVÉ

FÓRUM. České ekologické manažerské centrum, listopad 2007, str. 3. 59 § 4 písm. n) zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. 60 Zákon č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší ve znění pozdějších předpisů. 61 Usnesení vlády ČR č. 235 z 17. března 2004. 62 Nakládání s odpady se týká priority 4. Dokument dostupný na: http://www.opzp.cz/sekce/370/prioritni-osa-4/. 63 Zdroj: http://www.steo.cz/162_Communication_Paper_Jan_2007_cz.pdf

39

zatížení životního prostředí se udrželo na co možná nejnižší úrovni. Ty členské státy EU, které se zbavily závislosti na skládkování, toho vždy dosáhly kombinací různých opatření, zejména recyklací, biologickým zpracováním (kompostování a anaerobní fermentace) a energetického využití v zařízeních na zpracování odpadů. Moderní technologie Waste to Energy (energetické využití odpadů) začíná být brána jako nezpochybnitelná součást moderního nakládání s odpady, zvláště když tato technologie vede k dodávkám energie, aniž by výrazněji zatěžovala životní prostředí. Tam, kde to místní podmínky dovolují, může zvýšení energetické účinnosti využití zdrojů přispět k dalšímu rozvoji dálkového vytápění či chlazení. Přitom hierarchie nakládání s odpady by měla zůstat zachována, nejlépe je vzniku odpadů předcházet, odstranění má zůstat až poslední možnou variantou. Oddělený sběr a recyklaci je třeba podpořit vždy, šetří-li to životní prostředí, nepředstavuje-li to nepřiměřené finanční náklady. Zbývající materiály by měly být zpracovány tím nejekologičtějším způsobem. To znamená neodvážet tyto odpady na skládky, ale s cílem šetření zdrojů je využít. Některé nové členské státy EU spoléhají nadále téměř výhradně na skládkování, ačkoli cílem evropské směrnice o skládkování je neukládat takto zpracovatelné odpady na skládky. To se týká rovněž Portugalska a Řecka, kde v roce 2006 podíl skládkování činil 75 %, respektive 92 %64. Nejvyšší podíl recyklace dosahují země, jako je Nizozemí či Rakousko, které disponují rovněž hustou sítí zařízení Waste to Energy. Je tak zřejmé, že doplňující způsoby zpracování, jako je recyklace a tepelné zpracování, vedou k nízkému podílu skládkování. Elektřina a teplo ze spalovny je nerozeznatelná od energie z jiných zdrojů, stejně tak současné spalovny jsou často nerozeznatelné od nákupního centra či sportovní haly. Staví se často přímo v městských aglomeracích, takže odpad není nutné vozit na dlouhé vzdálenosti a vyrobené teplo lze rovněž využít pro vytápění v systémech centrálního zásobování teplem. Problémem spaloven zůstává dopravní zátěž spojená s přísunem odpadů. Odpady se však musí vozit i na skládku či recyklaci, odkud je ho třeba posléze i odvézt ve formě výrobků. Naskýtá se tedy otázka, zda dát i v ČR metodě energetického využívání odpadů zelenou, či se spoléhat pouze na princip prevence vzniku a podporu zefektivnění materiálového využití komunálního odpadů, ať již formou zlepšení recyklačních služeb pro domácnost nebo finanční motivace k materiálovému využití. Správná odpověď bude podle mého názoru někde uprostřed. Spalovny by jistě neměly být všelékem, ale jen jedním z článků odpadového hospodářství. Tato zařízení by měla zůstat na stupni odpadové hierarchie, pro který jsou určena. To znamená energeticky využívat jen ty odpady, které již

64 Zdroj: Institute for Public Policy Research 2006 (www.ippr.org).

40

nelze za přijatelných ekologických a ekonomických podmínek materiálově využít. Ekologicko-ekonomický provoz zařízení na energetické využití odpadů souvisí s rozumnou separací odpadů již v domácnostech. Krajnosti, jako vymývání jogurtových kelímků horkou vodou a jarem, životnímu prostředí jistě neprospívají. Základem pro správnou odpověď musí být důkladný rozbor, jaké množství komunálního odpadu je skutečně materiálově využitelné, tzn. zda je možné věřit analýzám, které vznikly při zpracování POH ČR (tyto předpokládají, že technicky dosažitelná míra recyklace je někde kolem 60 % produkce komunálního odpadu), nebo zda se smířit s tím, že tato hodnota pro nás zůstane alespoň prozatím nedosažitelná. V souvislosti s energetickým využitím odpadů je třeba zmínit se ještě o metodě mechanicko-biologické úpravy odpadů (MBÚ), protože tato témata spolu velice úzce souvisí. Vede se totiž trvalý spor, který proces je ekologičtější a ekonomičtější - zda energetické využívání odpadu či proces MBÚ. Objevují se názory, že spalování odpadů emituje řadu jedovatých látek a je o hodně dražší. Nasazení MBÚ jakoby proces spalování eliminovalo. Problém je však v tom, že hlavní výstup z procesů MBÚ je tzv. alternativní či náhradní palivo. Provozem zařízení MBÚ se tedy proces spalování neeliminuje, nýbrž se přesune do dalšího stupně zpracování odpadu - do procesu spoluspalování. Zde v případě spoluspalování v klasických elektrárenských kotlích je nutné počítat s obdobnými emisemi jako u spalování odpadu bez čištění spalin. Tato spoluspalující elektrárna se tak stává skrytou spalovnou bez patřičné ochrany životního prostředí. Mají-li tak zařízení MBÚ sloužit jako plnohodnotný nástroj odpadového hospodářství, musí též odpovídat úrovni ochrany životního prostředí, které dosahují moderní zařízení na energetické využívání odpadů. Procesem MBÚ vyrobené alternativní palivo zůstává odpadem, za jehož odběr musí výrobce zaplatit. V případě odběru alternativního paliva se tak jedná o službu odběratele vůči výrobci. Jako odběratelé přicházejí v úvahu např. cementárny, elektrárny, speciální zařízení pro spalování náhradního paliva či spalovny komunálního odpadu. Existuje však určitý zpracovatelský deficit spočívající v nerovnováze nabídky náhradního paliva a poptávky po něm. Plán odpadového hospodářství ČR doporučuje zajistit potřebné kapacity pro úpravu odpadů vhodných pro zpracování na palivo. S variantou nakládání se směsným komunálním odpadem metodou MBÚ se počítá také v 6 krajských plánech odpadového hospodářství. V případě MBÚ jde o úpravu odpadů ve smyslu definice uvedené v § 4 písmeno k) zákona o odpadech. Lze sem zahrnout řadu činností, které vedou k úpravě vlastností odpadů za účelem umožnění nebo usnadnění jejich dopravy, využití a odstraňování. Jsou to tedy postupy, které nejsou přímo využitím či odstraněním. V české právní úpravě je metoda MBÚ

41

zakotvena v § 2 písmeno h) vyhlášky MŽP č. 5/2007 Sb., kterou se mění vyhláška č. 482/2005 Sb., o stanovení druhů, způsobů využití a parametrů biomasy při podpoře výroby elektřiny z biomasy. Tato technologie je definována jako "úprava směsného komunálního odpadu a průmyslového odpadu svou charakteristikou a složením podobného komunálnímu odpadu spočívající v kombinaci fyzikálních postupů, kterými jsou například drcení a třídění, a biologických postupů, jejímž výsledkem je oddělení některých složek odpadu, stabilizace biologicky rozložitelných složek odpadu a případně další úprava oddělených složek odpadu". Jedná se tedy o úpravu odpadů, která využívá různých druhů biologických, mechanických a fyzikálních procesů v kombinaci různých postupů. Hlavním cílem metody MBÚ je minimalizovat dopad na životní prostředí spojený s konečným odstraňováním biologicky rozložitelných odpadů a dále získat další hodnotné materiály ze vstupujících odpadů v podobě materiálově či energeticky využitelných materiálů, jako je především výhřevná frakce tuhého odpadu, bioplyn, kovy atd. První generace zařízení MBÚ byla představována jednoduchými kombinacemi málo mechanizovanými technologiemi mechanického třídění a biologického zpracování. Postupem času však nastupovaly mnohem pokrokovější systémy. Velmi významným aspektem pro metodu MBÚ je regionální situace, především posouzení a provedení analýzy vstupů (svozová oblast, zpracovávaný odpad, míra separace aj.) i analýza možností odbytu výstupů (průmyslové a energetické zdroje, moderní skládka komunálních odpadů s dostatečnou kapacitou aj.). Investiční a provozní náklady jsou závislé na podmínkách v jednotlivých zemí, zejména právních, na koncepci odpadového hospodářství a na propojení s energetickými systémy65. Provozovateli zařízení ke sběru, výkupu nebo využívání biologicky rozložitelných odpadů jsou s účinností od 1. 4. 2007 zákonem uloženy některé povinnosti66. Takové zařízení lze provozovat jen se souhlasem podle § 14 zákona o odpadech (rozhodnutí krajského úřadu, kterým je udělen souhlas k provozování zařízení k využívání, odstraňování, sběru nebo výkupu odpadů). Zákon připouští v § 33b odst. 1 písm. a) určitou úlevu pro komunální kompostování, když stanoví, že souhlas krajského úřadu není třeba pro „malá zařízení“, tedy zařízení, které zpracovává využitelné biologicky rozložitelné odpady pro jednu zakládku v množství nepřekračujícím 10 tun těchto odpadů za rok. Roční množství biologicky rozložitelného odpadu zpracované malým zařízením nesmí přesáhnout 150 tun. Malé zařízení lze provozovat na základě kladného vyjádření obecního úřadu obce s rozšířenou působností

65 66

Další informace o metodě MBÚ jsou dostupné například na stránkách: www.mbu.cz. § 33b zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů.

42

vydaného podle § 79 odst. 4 písm. e) a v souladu se zvláštními právními předpisy na ochranu zdraví lidí a životního prostředí, v souladu s nimiž je zařízení zřízeno a provozováno67. Upravené biologicky rozložitelné odpady je nutné hodnotit a zařazovat postupy a metodami stanovenými prováděcím právním předpisem68 a v souladu s ním je označit a vybavit návodem k použití. Zařazení biologicky rozložitelného odpadu podle jeho skutečných vlastností, složení a způsobu materiálového využití do některé ze skupin stanovených prováděcím právním předpisem, jeho označení a vybavení návodem k použití je jeho konečným materiálovým využitím podle § 4 písm. m) zákona.

Plán odpadového hospodářství kraje zpracovává na základě § 43 zákona o odpadech kraj v samostatné působnosti pro jím spravované území. Musí být zpracován v souladu se závaznou částí POH ČR a jejími změnami. Závazné části plánů jsou vydávány formou obecně závazné vyhlášky kraje. Tyto plány měly být schváleny ve lhůtě 18 měsíců po schválení POH ČR a zpracovávají se na dobu nejméně 10 let s tím, že na základě každé zásadní změny podmínek, na jejichž základě byly zpracovány, musí být změněny. Návrh plánu musí být zpřístupněn veřejnosti. Každý si z něj smí činit výpisy, opisy nebo kopie či do návrhu plánu nahlížet, a to po dobu nejméně 30 kalendářních dnů ode dne oznámení možnosti veřejného nahlédnutí. V této lhůtě lze též uplatnit písemné vyjádření k návrhu plánu nebo jeho změně. Po vypořádání připomínek je kraj povinen výsledek vypořádání zveřejnit. Závaznou část plánu odpadového hospodářství kraje a její změnu vyhlásí kraj obecně závaznou vyhláškou. Závazná část plánu odpadového hospodářství kraje je závazným podkladem

pro

zpracování

plánů

odpadového

hospodářství

původců

odpadů

a

pro rozhodovací a koncepční činnosti příslušných správních úřadů, krajů a obcí v oblasti odpadového hospodářství. Plnění plánu odpadového hospodářství kraje se vyhodnocuje a vyhodnocení se zasílá Ministerstvu životního prostředí69. V průběhu roku 2004 vypracovalo 14 krajů své plány a tím se rozběhla roční lhůta na zpracování plánů odpadového hospodářství vybraných původců. Počátek této lhůty je odlišný v jednotlivých krajích, počítá se ode dne platnosti krajské vyhlášky.

67 68

§ 33b odst. 1 písm. b) zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Vyhláška 341/2008 Sb., o podrobnostech nakládání s biologicky rozložitelnými odpady a o změně vyhlášky č. 294/2005 Sb., o podmínkách ukládání odpadů na skládky a

jejich využívání na povrchu terénu a změně vyhlášky č. 383/2001 Sb., o podrobnostech nakládání s odpady, (vyhláška o podrobnostech nakládání s biologicky rozložitelnými odpady). Tato dlouho očekávaná vyhláška upravuje Seznam biodpadů a požadavky na kvalitu odpadů vstupujících do technologie materiálového využívání biodpadů, Technické požadavky na vybavení a provoz zařízení, Obsah provozního řádu zařízení, Způsob a kritéria hodnocení a zařazování upravených bioodpadů do skupin podle způsobů jejich materiálového využívání, Četnost a metody vzorkování. Podrobné rozvedení uvedených částí vyhlášky je v 8 přílohách vyhlášky. 69 Kolektiv autorů. Právo životního prostředí – 3. díl. Brno: Masarykova univerzita, 2007, str. 42.

43

Plán odpadového hospodářství původců (§ 44 zákona o odpadech) zpracovávají v souladu se závaznou částí plánu odpadového hospodářství kraje ti původci odpadů, kteří produkují ročně více než 10 tun nebezpečného odpadu nebo více než 1000 tun ostatního odpadu. Plán se zpracovává na dobu nejméně 5 let. V § 44 zákona o odpadech jsou stanoveny základní povinnosti související se zpracováním plánu odpadového hospodářství původce (dále jen POH původce), včetně výše uvedeného produkčního limitu. Původci (včetně obcí) museli vypracovat plán do jednoho roku od vyhlášení závazné části plánu odpadového hospodářství příslušného kraje. Účelem zpracování POH původce, ať již jde o podnik či obec, je zlepšit celkový stav odpadového hospodářství původce, kraje i republiky. Záměrem je předcházet vzniku odpadů, omezovat jejich množství a nebezpečné vlastnosti, zvyšovat podílu úpravy vznikajících odpadů s následným využitím, včetně recyklace, a bezpečné odstraňování odpadů. Původce odpadů si tak prakticky stanovuje a definuje cíle a opatření, včetně termínů plnění, jež chce v dohledné době dosáhnout tak, aby napomohl k plnění závazné části plánu odpadového hospodářství kraje a tím i POH ČR. Původce si naplánuje, jakým způsobem bude hospodařit v oblasti odpadů a jak bude celý systém nakládání s odpady v podniku nebo na území obce řídit. Vypracovaný návrh plánu zasílá původce do 3 měsíců příslušnému krajskému úřadu. Ten zhodnotí, zda návrh POH obsahuje všechny náležitosti stanovené příslušnými předpisy a zda je v souladu se závaznou částí plánu odpadového hospodářství kraje či jeho eventuální změnou. Příslušný kraj následně ve lhůtě 3 měsíců sdělí původci své připomínky, původce uvedené připomínky posoudí a sdělí kraji, jakým způsobem tyto do plánu zapracoval, a zašle kraji upravený návrh opět do 3 měsíců od doručení připomínek. Krajský úřad tak sice POH původců neschvaluje, může jej ale původci vracet i několikrát do doby uznání souladu s danými požadavky. Finální znění POH původce vyhlašuje obec obecně závaznou vyhláškou. Vzhledem k náročnosti procesu zpracování plánu původce vypracoval odbor odpadů Ministerstva životního prostředí Metodický návod pro zpracování POH původce. Tento návod jako doporučení je připraven ve 2 částech reflektujících odlišné podmínky původců – obcím jako původcům a ostatním původcům (kromě obcí).

Plán odpadového hospodářství obce je zaměřen na odpady, které produkuje obec jako jejich původce, tedy nikoli pouze na odpady komunální. Minimální obsah POH původce je stanoven v ustanovení § 28 vyhlášky MŽP č. 383/2001 Sb., o podrobnostech nakládání s odpady, ve znění pozdějších předpisů a jeho rozsah včetně komentáře a podrobností je doporučen pro Plán odpadového hospodářství obce v již zmíněném metodickém návodu. POH

44

obce tak obsahuje tyto náležitosti: Název dokumentu, účel POH obce, působnost a dobu platnosti POH obce, identifikační údaje obce, zpracovatele POH obce, přehled druhů a kategorií produkovaných odpadů, způsob nakládání s nimi a způsob jejich využití nebo odstranění, vyhodnocení stávajícího způsobu nakládání s odpady s požadavky stanovenými v zákoně a prováděcích právních předpisech, vyhodnocení souladu odpadového hospodářství obce se závaznou částí plánu odpadového hospodářství kraje, přehled cílů POH obce a opatření (programů) k jejich dosažení (včetně termínů), které bude obec (svazek obcí) realizovat, příjmy a výdaje na odpadové hospodářství, strukturu zdrojů a dynamiku změn – komunální odpad a způsob organizačního zabezpečení řízení odpadového hospodářství včetně seznamu vnitřních dokumentů. POH původce může místo obce vypracovat dobrovolný svazek obcí (§ 44 odst. 8 zákona o odpadech), který vznikl na základě písemné dohody obcí k zabezpečení svých povinností při nakládání s komunálními odpady. Původce může připravit plán úplně sám (např. s využitím vytvořených interních pracovních skupin), může využít konzultací s externí poradenskou firmou nebo mu plán na základě veřejné zakázky pod jeho vedením zpracuje externí firma. Obci se pak doporučuje ustavit v obci řídící výbor pro zpracování POH obce, k řešení závažných odborných částí POH obce pak pracovní skupiny. Do těchto týmů se doporučuje získat zástupce lokálních odborných autorit z řad odborníků veřejné správy, podnikatelské a průmyslové sféry, státních a akademických institucí, zástupce NGO a další zainteresovaných subjektů. Cílem takové spolupráce je získat co nejširší soubor názorů a argumentů pro návrhy cílů POH obce a opatření k jejich realizaci. Jednání řídícího výboru i pracovních skupin jsou svolávána zástupcem zadavatele zpracování POH podle potřeby v průběhu zpracování plánu. Postup zpracování plánu je nezbytné průběžně dokumentovat, včetně všech kol připomínkového řízení a způsobu vypořádání připomínek. Způsob a četnost projednávání jednotlivých částí návrhu plánu nebo jeho verzí určuje zástupce zadavatele zpracování plánu. Postup stanovení cílů POH obce a opatření (programů) pro jejich realizaci by měl vycházet z analýzy stávajícího stavu odpadového hospodářství obce, prognózy vývoje a identifikovaných neshod. Měly by být projednány se všemi dotčenými subjekty obce. Stanovení cílů POH obce je náročný proces vyžadující znalost problematiky odpadového hospodářství i znalost procesů vyjednávání. Obec by měla získat pro stanovené cíle POH obce podporu tak, aby závazná část plánu byla nejen v souladu s plánem kraje, ale také byla pro občany akceptovatelná.

45

3.1.2 Administrativní nástroje I přes rostoucí podíl ekonomických nástrojů na plnění cílů v odpadovém hospodářství aplikace administrativních nástrojů v současné době převažuje. Jejich působení je totiž spojené s větší jistotou reakce ze strany subjektů na trhu, a je-li jejich účinnost dostatečně kontrolována, pak jsou spojeny s rychlými efekty v plnění cílů odpadového hospodářství. Další jejich výhodou je skutečnost, že v případě potřeby působí velice rychle a účinně, narozdíl od nepředvídatelných efektů ekonomických nástrojů. Naopak jejich nevýhodu lze spatřovat ve skutečnosti, že po dosažení cíle nevytvářejí nástroje žádný stimul k dalšímu zlepšování situace v odpadovém hospodářství. Význam administrativních (donucovacích) nástrojů spočívá v udělování různých souhlasů, povolení, stanovisek a vyjádření státních orgánů. Zákon o odpadech upravuje postup při udělování souhlasu k provozování zařízení k využívání, odstraňování, sběru nebo výkupu odpadů (§ 14 zákona). Takové zařízení lze provozovat jen na základě rozhodnutí krajského úřadu, kterým je udělen souhlas k provozování tohoto zařízení a s jeho provozním řádem. Získání tohoto souhlasu je též nezbytnou podmínkou pro vydání kolaudačního souhlasu pro dané stavby, vydávaného v režimu stavebního zákona70. Souhlas se nepožaduje k provozu zařízení, která sice nejsou určena k nakládání s odpady, ale je možné v nich využívat odpady, které splňují požadavky stanovené pro vstupní suroviny. Nebezpečných odpadů se týká jednak souhlas k nakládání s nebezpečným odpadem, udělovaný věcně a místně příslušným orgánem státní správy, dále pak také souhlas k míšení nebezpečných odpadů navzájem nebo s ostatními odpady. Upuštění od třídění nebo odděleného shromažďování odpadů je možné pouze na základě souhlasu, který uděluje krajský úřad, je li předmětem nakládání nebezpečný odpad v množství větším než 100 tun za rok. Čerpání z prostředků finanční rezervy pro rekultivaci skládek smí být prováděno pouze se souhlasem příslušného krajského úřadu a to na práce související s rekultivací, zajištěním péče o skládku po skončení jejího provozu a asanací71. Takové rozhodnutí o udělení souhlasu lze i zrušit v případech, kdy dojde ke změně podmínek rozhodných pro vydání rozhodnutí o udělení souhlasu nebo též v případě, kdy provozovatel zařízení není schopen zajistit podmínky ochrany životního prostředí, či pokud osoba, které byl souhlas 70 71

Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu. § 50 odst. 1 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů.

46

udělen, opakovaně porušuje povinnosti stanovené zákonem nebo opakovaně neplní podmínky, na které byl souhlas vázán a v určené lhůtě nedojde ke zjednání nápravy. Podstatou vyjádření je posouzení žádosti z hlediska jejího souladu s povinnostmi vyplývajícími ze zákona o odpadech a prováděcích předpisů, nenahrazuje však již zmíněné souhlasy. Vyjádření vydává obecní úřad obce s rozšířenou působností, vydává se zejména ke zřízení zařízení k odstraňování odpadů, v územním a stavebním řízení z hlediska nakládání s odpady atd.

3.1.3 Ekonomické nástroje K některým zásadám racionální ekonomické politiky se již před více než 10 lety vyjádřil autor Zdeněk Štěpánek ve své práci „Odpady“72. Protože většina s těchto principů zůstává v platnosti i dnes, současná právní úprava se jimi více či méně inspirovala, považuji za vhodné některé z těchto idejí poznamenat na úvod této kapitoly:

1. Nástroje ekonomické politiky je třeba aplikovat jako nedílnou součást komplexního řešení racionálního nakládání s odpady – tak, aby byly aktivně podporovány cíle státní politiky životního prostředí. 2. Ochranu před negativními dopady nakládání s odpady na životní prostředí je třeba zabezpečovat ekonomicky nejefektivnějšími způsoby. Je tedy třeba hledat taková řešení, která budou přijatelná pro životní prostředí a zároveň co nejméně nákladná. 3. Primárním cílem aplikace ekonomických nástrojů musí být změna chování producentů odpadů, a ne vytváření dodatečných vícenákladů. 4. Princip ekonomické odpovědnosti původce za škody na životním prostředí je nutné plně uplatňovat i v nakládání s odpady. 5. Ekonomická politika v nakládání s odpady by měla respektovat princip subsidiarity. Tzn. na národní úrovni řešit problémy celostátní důležitosti, ostatní záležitosti ponechat komunálním orgánům. 6. Všechna opatření MŽP v nakládání s odpady by měla směřovat k vytváření harmonického prostoru pro nedeformované působení tržních vztahů.

72 ŠTĚPÁNEK, Zdeněk. Odpady. In Bedřich Moldan a kolektiv. Ekonomické aspekty ochrany životního prostředí. Praha: Karolinum 1997, str. 97 až 101.

47

7. V případech, kdy ještě nejsou vytvořeny podmínky pro volnou konkurenci (avšak v žádných jiných), musí státní administrativa zasahovat a podnikatelské aktivity v nakládání s odpady dočasně regulovat. 8. Nakládání s komunálními odpady je žádoucí věnovat speciální pozornost. 9. Aby mohly ekonomické stimuly působit dostatečně účinně, je třeba vytvářet prostor pro jejich působení postupně a s dostatečným předstihem.

V režimu zákona o odpadech lze vysledovat několik druhů ekonomických nástrojů. Z nich s problematikou nakládání s komunálním odpadem nejúžeji souvisí poplatek za uložení odpadů na skládky a platby za sběr, odvoz a odstranění komunálního odpadu.

Poplatek za uložení odpadů na skládky (§§ 45 - 48 zákona o odpadech) společně s finanční rezervou pro rekultivace a asanace skládek (§§ 49 - 52 zákona o odpadech) by měly být motivací k postupnému omezování skládkování a zvyšování materiálového či energetického využití. Poplatek za uložení odpadů je povinen zaplatit původce odpadu, odstraňuje-li odpad způsobem uložení na skládku. Tento způsob zneškodňování odpadů s sebou stále nese, i přes zvyšující se nároky na zabezpečení skládek, jisté riziko pro životní prostředí. Poplatek tak určitým způsobem kompenzuje část těchto rizik, cílem je rovněž motivovat původce k omezování produkce odpadů. Povinnosti platit poplatek se nevyhne ani původce, v případě komunálních odpadů obec, který je sám provozovatelem skládky a tato skládka leží na jím vlastněném pozemku. Poplatek za ukládání odpadů je dvousložkový, přičemž výše základní i rizikové složky poplatku je centrálně stanovena v příloze č. 6 k zákonu o odpadech. Sazba poplatku je typická svým rostoucím charakterem. Z přílohy k zákonu vyplývá, že v roce 2009 má základní složka činit 500 Kč/t (respektive 1700,- pro nebezpečný odpad). V témže roce má riziková složka, vybíraná za skládkování nebezpečného odpadu, dosáhnout 4500 Kč/t. Provozovatel skládky odvádí vybrané poplatky v pravidelných

intervalech jejich příjemci, kterým je v případě základní složky obec,

na jejímž katastrálním území je skládka umístěna, riziková složka poplatku je příjmem Státního fondu životního prostředí. Zákon zpřísňuje režim vybírání a vymáhání ustanovením § 47 odst. 1, kde stanoví, že krajský úřad, který vydal souhlas k provozování skládky, uloží svým rozhodnutím na návrh příjemce poplatku povinnost zaplatit poplatek, pokud provozovatel skládky neodvedl obci či Státnímu fondu životního prostředí vybraný poplatek ve stanovené lhůtě. Penále za neodvedený poplatek ve výši 0,5 promile ze zadržené částky denně je příjmem obcí.

48

Návrh novely zákona o odpadech představený počátkem roku 2008 předpokládal další navýšení poplatků za skládkování a zavedení plateb za spalování. Velké spory se zřejmě povedou o rozdělení výnosů z poplatků. Obce by z nich měly dostat pětinu. Zbylých 80 % výnosů má putovat krajům, které budou muset tyto peníze reinvestovat do odpadového hospodářství, tedy budování nových kompostáren a recyklačních linek. Poplatek za skládkování jedné tuny má postupně růst až na 1500 Kč v roce 2013. Obcím se však nelíbí, že přijdou o část výnosů. Tvrdí, že při zakládání skládek počítaly s určitým příjmem a ministerstvo nyní mění pravidla v běhu. Obce, na jejichž katastru se skládka nachází, nebudou muset za vlastní sládkovaný odpad platit. Poplatek za skládkování se má zvyšovat postupně: v roce 2009 to má být 700 Kč, v roce 2011 má vzrůst na 1000 Kč a v roce 2013 na 1500 Kč. K většímu podílu spalovaného odpadu by měly přispět nižší poplatky, a to 200 Kč za tunu v roce 2009, 250 Kč v roce 2011 a 300 Kč v roce 2013. Poplatek za skládkování by provozovatelé měli v budoucnu platit i za materiál vykazovaný jako technologické zabezpečení skládky. Ministerstvo tak chce zabránit úniku financí. Některé skládky totiž vykazovaly až polovinu uložené masy, na což poukázal i Nejvyšší kontrolní úřad. V současné době, kdy je připravován zcela nový zákon o odpadech, zatím není známo, zda se i tyto navrhované změny stanou součástí nové právní úpravy.

Obec coby původce komunálního odpadu si sama volí systém jeho sběru, shromažďování, odvozu a odstraňování. Systém stanoví ve své samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou obce73. Obec tak sama volí také ekonomické nástroje, které na tomto úseku použije. Od 1. 1. 2003, tj. od účinnosti zákona č. 275/2002 Sb., kterým se mění zákon o odpadech, mají obce možnost volit mezi třemi různými způsoby platby za komunální odpad. Před popisem jednotlivých typů plateb se sluší poznamenat, že v ČR existují obce, kde svoz komunálního odpadu zajišťuje obec pro své občany bezplatně. Příkladem mohou být severočeské Teplice. Město tak nezatěžuje své občany určitými poplatky. Odpůrci mohou argumentovat, že tento systém dostatečně nenutí obyvatele města třídit odpad, město přichází o příjem z vytříděného komunálního odpadu a zbytečně zatěžuje životní prostředí. Možné způsoby platby za komunální odpad jsou:

73 Kolektiv autorů. Právo životního prostředí – 3. díl. Brno: Masarykova univerzita, 2007, str. 48.

49

a) úhrada za shromažďování, sběr, přepravu, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů od fyzických osob na základě smlouvy dle § 17 odst. 5 zákona o odpadech b) poplatek za komunální odpad (dále jen poplatek) vznikající na území obce podle § 17a zákona o odpadech c) místní poplatek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů dle § 10b zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích (dále jen místní poplatek)

Na území jedné obce nesmějí být způsoby platby za komunální odpad vzájemně kombinovány, může tedy být zvolen pouze jeden z výše uvedených způsobů.

Nyní blíže k jednotlivým typům plateb:

Úhrada za shromažďování, sběr, přepravu, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů od fyzických osob na základě smlouvy je preferována jen v málo obcích. Tento způsob platby za komunální odpad se do zákona o odpadech (§ 17 odst. 5) dostal na základě návrhu Zastupitelstva hl. města Prahy, úmyslem bylo, aby každá obec měla možnost vybrat si takový způsob platby za komunální odpad, který bude nejlépe vyhovovat místním podmínkám a zvyklostem v konkrétní obci. Tato úhrada není zákonem nijak vymezena, je tedy smluvní cenou, která se dojednává na základě písemné smlouvy a to s každou fyzickou osobou. Zákon nikde nestanoví, jak bude výše úhrady vypočítávána, které osoby ji mají hradit (zda podle trvalého pobytu v obci či dle skutečné produkce odpadu), jaký má být způsob jejího vymáhání a výběru. Z těchto důvodů se tento systém úhrady jeví jako těžko aplikovatelný, přinášející značnou administrativní zátěž. Navíc tento způsob úhrady vyžaduje součinnost druhé smluvní strany (fyzické osoby produkující komunální odpad), spočívající v dobrovolném souhlasném projevu vůle smlouvu uzavřít. Obec tak nemá žádnou možnost od fyzických osob platbu za komunální odpad vymáhat a i v případě, že by smlouva byla uzavřena a fyzická osoba by z nějakého důvodu smluvenou úhradu odmítla zaplatit, nezbývalo by obci, než tyto prostředky vymáhat v občanském soudním řízení. Nelze též opomenout skutečnost, že fyzické osoby jsou podle ustanovení § 17 odst. 4 zákona o odpadech povinny předávat vyprodukovaný odpad obci (pokud odpad samy nevyužijí v souladu se zákonem a zvláštními právními předpisy), dle § 4 písm. p) se

50

obec stává ve vztahu k tomuto odpadu původcem a vlastníkem. Nakládá tedy se svým vlastním majetkem. Proto lze těžko určit, co by mělo být obsahem smlouvy předpokládané v § 17 odst. 5 zákona. Na základě smlouvy s obcí mohou využít systému zavedeného obcí pro nakládání s komunálním odpadem též původci, kteří produkují odpad zařazený podle Katalogu odpadů jako odpad podobný komunálnímu z činnosti právnických osob a fyzických osob oprávněných k podnikání (§ 17 odst. 6 zákona o odpadech). I zde musí být smlouva uzavřena v písemné formě a musí obsahovat výši sjednané ceny za tuto službu. Například v hlavním městě Praze uzavřelo v roce 2007 tuto smlouvu celkem 438 subjektů a celkem je uzavřeno již 1742 takových smluv74. Ceny za využívání systému města jsou každým rokem schvalovány Radou hl. města Prahy. Ceník zpracovává ekonomické oddělení Pražských služeb a.s., při tvorbě ceny vychází z oprávněných nákladů a přiměřeného zisku k 31. 12. předchozího roku podle pravidel platných pro věcně usměrňované ceny stanovených a každoročně vyhlašovaných Ministerstvem financí.

Poplatek za komunální odpad (§ 17a zákona o odpadech) je dalším možným způsobem úhrady za komunální odpad, přijatým zákonem č. 275/2002 Sb., kterým byl změněn zákon o odpadech. Poplatek může obec stanovit obecně závaznou vyhláškou, jeho poplatníkem je každá fyzická osoba produkující na území obce odpad, plátcem je vlastník nemovitosti nebo společenství vlastníků jednotek podle zvláštního zákona. Neuhradí-li poplatník plátci poplatek včas nebo ve správné výši, musí plátce oznámit tuto skutečnost obci, která na základě toho vyměří poplatek platebním výměrem. Správu poplatku, jehož celý výnos je příjmem obce, vykonává obec, která ho na svém územním obvodu zavedla. Na rozdíl od smluvní úhrady, která je smluvní cenou (soukromoprávní prostředek) sjednanou dohodou, jejíž výše odpovídá rozsahu poskytnuté služby, daně a poplatky jako veřejnoprávní prostředky jsou platební povinností, které stát stanoví zákonem (nebo o jejichž zavedení si na základě zmocnění v zákoně rozhoduje obec sama v rámci samostatné působnosti) a jejichž účelem je zajištění určitých příjmů pro úhradu celospolečenských potřeb, tj. pro veřejný rozpočet, aniž se přitom poskytuje zdaňovaným subjektům ekvivalentní protiplnění. Poplatky musí být stanoveny obecně závaznou vyhláškou. Není-li vydána obecně závazná vyhláška, nemůže obec stanovit ani tento poplatek, ani níže popsaný místní poplatek. Listina základních práv a svobod ve svém čl. 4 odst. 1 stanoví, že povinnosti mohou být

74 Zdroj: www.ekolist.cz. Text dostupný na: http://www.ekolist.cz/txt_tzpr_full.stm?x=2083649.

51

ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích, přičemž čl. 11 odst. 5 navíc tuto zásadu zpřesňuje tak, že daně a poplatky lze ukládat pouze na základě zákona. Na základě toho lze vyložit, že meze konkrétního druhu poplatku, tj. maximální výše poplatku, musí být dány zákonem. Z tohoto hlediska lze úpravu § 17a pokládat za nedostatečnou, neboť zde není stanovena konkrétní nepřekročitelná hranice výše sazby, ale pouze hranice neurčitá, která je vázána na očekávané oprávněné náklady obce vyplývající z režimu nakládání s komunálním odpadem. Co se rozumí pojmem „oprávněné náklady“ ve vztahu k poplatkům však žádný právní předpis nedefinuje75. Tyto náklady jsou pak rozvrženy obcí na jednotlivé poplatníky podle počtu a objemu nádob určených k odkládání odpadů připadajících na jednotlivé nemovitosti nebo podle počtu uživatelů bytů a s ohledem na úroveň třídění tohoto odpadu, přičemž kritériem určujícím výši poplatku je zpravidla kapacita sběrných nádob. Náklady, které vzniknou obci, např. při odstraňování černých skládek, nelze mezi oprávněné náklady obce zahrnout. Konkrétní výše poplatku se tedy stanoví v závislosti na množství vyprodukovaného odpadu, který fyzická osoba uloží na místo k tomu určené. Cílem zavedení tohoto poplatku byla skutečnost, že může ve srovnání s místním poplatkem v mnohem větší míře odrážet skutečný stav věci, tzn. produkci komunálního odpadu fyzickými osobami na území obce. Od počátku však bylo též poukazováno na problémy, které mohou vzniknout v případě, kdy obec při vybírání tohoto poplatku bude muset osobám dokázat, že komunální odpad skutečně produkují a v jakém množství. Je-li poplatníkem osoba, která má v obci trvalý pobyt, něco takového pochopitelně odpadá.

Konečně třetí formu vybírání úhrady za komunální odpad od fyzických osob umožňuje obcím § 10b zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, který byl do tohoto předpisu vložen zákonem o odpadech s účinností od 1. 1. 2002. Místní poplatek za komunální odpad má jednu nespornou výhodu. Jednoznačně totiž definuje osobu poplatníka a to jako fyzickou osobu, která má v obci trvalý pobyt podle zákona č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů, respektive jako fyzickou osobu, která má ve vlastnictví stavbu určenou nebo sloužící k individuální rekreaci, ve které není k trvalému pobytu hlášena žádná osoba. Díky tomu odpadá obci složité dokazování, která fyzická osoba a v jakém množství komunální odpad skutečně produkuje. Tato jednoznačná výhoda místního poplatku se z jiného úhlu pohledu může zároveň jevit jako jeho největší deficit. Kritérium trvalého pobytu je totiž kritériem formálním, které často nekoresponduje se 75 DUBANSKÁ, Věra, TOMÁŠKOVÁ, Veronika. Platby za komunální odpad podle zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. In Petr Šauer a autoři příspěvků. Jak (ne)platit za domovní odpad – Příspěvky závěrečného semináře projektu PAYT. Praha 2003, str. 113 až 114.

52

skutečným stavem věci, protože to, že fyzická osoba je někde přihlášena k trvalému pobytu, ještě vůbec neznamená, že se na tomto místě fakticky zdržuje. Paušální zpoplatnění bez ohledu na to, zda se fyzická osoba začlení do systému nakládání s komunálním odpadem, který obec určila nebo zda zajistí jeho likvidaci mimo tento systém, může mít, předpokládáme-li určitý ideální scénář, za následek ubývání černých skládek, a tedy zlepšení životního prostředí v obci. Místní poplatek, který se platí obci, na jejímž území má fyzická osoba trvalý pobyt nebo na jejímž území se nachází stavba určená či sloužící k individuální rekreaci, má dvě složky. První složka poplatku slouží k zajištění základních funkcí obecního systému nakládání s odpady, může činit až 250 Kč za rok. Oproti tomu druhá složka má být odrazem skutečných nákladů obce předchozího roku na sběr a svoz netříděného komunálního odpadu. Lze ji stanovit až do výše 250 Kč za osobu a kalendářní rok. Tato druhá část poplatku se platí za svoz netříděného komunálního odpadu, za tříděný komunální odpad se druhá část poplatku neúčtuje. Tento pojem „netříděný komunální odpad“ působí od počátku problémy. V žádném jiném právním předpise se totiž nevyskytuje, není ani nikde blíže definován. Užitím velmi volného a tedy potencionálně napadnutelného výkladu dospěla praxe k tomu, že se jím rozumí směsný komunální odpad ve smyslu § 6 odst. 3 zákona o odpadech (viz též Katalog odpadů – příloha č. 1, bod č. 20 03 01). Do možnosti využití této druhé složky místního poplatku, odrážející skutečnou zjištěnou výši celkových nákladů na komunální odpad, byla vkládána různá očekávání. Ambice, že takto upravený místní poplatek povede k minimalizaci komunálního odpadu či k jeho vyššímu třídění a recyklaci, zůstala dle mého názoru nenaplněna. Pokud k těmto pozitivním jevům skutečně dochází, pak je to dle mého mínění spíš zásluhou nástrojů mimoprávních, tedy zejména metodami osvěty a výchovy. Přestože byl dle zákona č. 565/1990 Sb. ponechán obcím určitý prostor, aby dle svého uvážení a svých místních zkušeností zvolily systém pro ně a současně i pro občany nejvýhodnější, tj. využitím institutů úlev a případných osvobození od místního poplatku, je jednoznačné, že způsob zpoplatnění nakládání s komunálním odpadem zavedený novelou zákona č. 565/1990 Sb. neumožňuje zcela adresné zpoplatnění osob, které jsou skutečnými producenty takového odpadu, a to v závislosti na objemu či jiných objektivně zhodnotitelných kritériích jeho produkce. Takto koncipovaný způsob plateb za produkci komunálního odpadu výrazně omezuje, ne-li přímo znemožňuje, využití těchto plateb jako ekonomického nástroje ochrany životního prostředí76.

76 HRUŠOVÁ, Ivana. Problematika nakládání s komunálním odpadem. České právo životního prostředí, 1/2004, str. 57.

53

Tímto způsobem zavedený systém neodpovídá principům PAYT (plať podle toho, kolik netříděného domovního odpadu vyhodíš). Systém platby obyvatel za odpady typu PAYT vychází z toho, že hlavními cíli odpadového hospodářství by mělo být úsilí o minimalizaci celkového množství produkovaného domovního odpadu a úsilí o maximalizaci vytříděných složek domovního odpadu77. Důraz se klade především na ekonomický nástroj v podobě plateb domácností vázaných na objem vyprodukovaného netříděného odpadu v kontrastu k jednotné platbě, tzv. kapitační platbě (platbě na občana). Do úvahy se berou nejen faktory ekonomické, ale i faktory technické, politické a sociální. Pozitivním efektem je jistě veřejná kontrola výdajů a možnost jejich srovnání mezi jednotlivými obcemi, která by měla působit na efektivitu a hospodárnost při uzavírání smluv mezi obcemi a odpadářskými firmami. Systém by měl taktéž přispět k větší čistotě veřejných prostranství a jak bylo výše uvedeno, též k ubývání černých skládek. Samotné rozhodnutí obce pro výběr místních poplatků i určení jejich výše při respektování zákonné horní hranice je v samostatné působnosti obce. Vlastní správu vybírání místních poplatků provádí obecní úřad v přenesené působnosti, což výslovně stanoví po novele zákon o místních poplatcích78. Od roku 2003 je tak nesystémově správa místních poplatků zařazena v přenesené působnosti, byť jejich stanovení je v samostatné působnosti a jsou zdrojem rozpočtu obce jako významného materiálního základu samosprávy obce. Do samostatné působnosti pak patří i snížení a promíjení poplatků z důvodu odstranění tvrdosti, neboť i když obecně je tato činnost součástí správy poplatků, zákon o místních poplatcích79 ji svěřuje obci, a nikoliv obecnímu úřadu v přenesené působnosti80. Hodlá-li obec zavést na svém území tento typ poplatku, musí tak učinit ve smyslu § 14 odst. 2 zákona o místních poplatcích formou obecně závazné vyhlášky, kde mimo jiné upraví též konkrétní sazbu poplatku, splatnost, úlevy, případné osvobození aj.. Výše takto konstruovaného místního poplatku bývá v různých obcích odlišná, avšak v rámci jedné obce platí všichni stejně.

77 78

ŠAUER, Petr a kolektiv. PAYT – Výsledky statistických analýz o způsobech plateb za podomovní odpad v České republice. Praha 2003, str. 5. Vyplývá to mimo jiné z § 13 zákona o místních poplatcích, který odkazuje na zvláštní právní předpis, pokud jde o řízení ve věcech poplatků. Tímto zvláštním právním

předpisem je právě v poznámce pod čarou uvedený zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků zákon. 79 § 16 zákona o místních poplatcích 80 KOUDELKA, Zdeněk. Obecní samospráva – zákon o obcích v komentovaném znění. Nakladatelství Doplněk a Občanské sdružení pro region, 2006, str. 43.

54

3.1.4 Sankční nástroje Úlohou sankčních nástrojů je postihnout subjekty, které neplní povinnosti vyplývající ze zákona nebo na základě zákona uložené, určitým nepříznivým následkem. Jako sankce připadá v úvahu zejména uložení pokuty, není však vyloučeno ani stanovení opatření k nápravě, zrušení uděleného souhlasu, zákaz provozu, pozastavení platnosti či odebrání osvědčení, zadržení zboží celními orgány. Zákon o odpadech upravuje sankční nástroje ve své části desáté. V režimu zákona o odpadech lze tyto nástroje rozdělit na nástroje v rámci odpovědnosti za jiné správní delikty (§§ 66 - 68) a odpovědnosti za přestupky (§§ 69 - 70) Odpovědnost právnických osob a fyzických osob oprávněných k podnikání (odpovědnost za jiný správní delikt) je konstruována na principu objektivní odpovědnosti, tedy bez ohledu na zavinění. Správní orgány v tomto případě postupují dle norem správního řádu s použitím speciálních procedurálních ustanovení zákona o odpadech. K projednávání správních deliktů jsou příslušné orgány obcí, orgány obcí s rozšířenou působností a Česká inspekce životního prostředí. Za porušení povinností hrozí právnickým osobám a fyzickým osobám oprávněným k podnikání pokuta až 50 000 000 Kč. V případě, že tyto osoby v době 1 roku od právní moci rozhodnutí o uložení pokuty dle zákona o odpadech stejnou povinnost poruší znovu, hrozí takové osobě pokuta až dvojnásobná. Zákon též stanoví objektivní lhůtu pro uložení pokuty, která trvá 3 roky ode dne, kdy k porušení povinnosti došlo, subjektivní lhůta pak činí 1 rok ode dne, kdy se úřad o porušení povinnosti dověděl. Rozdělení výnosů z pokut ukládaných správními orgány (§ 68 odst. 3 a 4 zákona o odpadech) má za cíl zabezpečit řádný, efektivní a aktivní výkon dozorové činnosti. Povaha jednotlivých deliktů je různá. Z povahy ochrany životního prostředí vyplývá, že převážná většina z nich je povahy ohrožovací, kdy nedochází přímo k poškození životního prostředí, ale „pouze“ k jeho ohrožení, tedy ke vzniku možnosti jeho poškození81. Například využívá-li fyzická osoba oprávněná k podnikání nebo právnická osoba systému zavedeného obcí pro nakládání s komunálním odpadem bez písemné smlouvy, nebo nemá-li zajištěno využití nebo odstraňování odpadu v souladu se zákonem, hrozí této pokuta až do výše 300 000 Kč82.

81 82

JIRÁSKOVÁ, I., SOBOTKA, M. Zákon o odpadech s vysvětlivkami a prováděcí předpisy. 2. aktualizované vydání podle stavu k 1. 12. 2005. Praha: Linde 2005, str. 147. § 66 odst. 1 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů.

55

Vyloučen není ani jednočinný souběh správního deliktu (odpovědnost nese právnická osoba nebo fyzická osoba oprávněná k podnikání) a trestného činu dle trestního zákona83 (odpovědnost ponese zaměstnanec uvedených subjektů). V této souvislosti je třeba poznamenat, že novelou trestního zákona je zavedena skutková podstata trestného činu „Nakládání s odpady“ (§ 181e trestního zákona). Tento trestný čin je ve vztahu speciality k trestným činům ohrožení a poškození životního prostředí podle ustanovení § 181a a § 181b. Odpovědnost za přestupky fyzických osob nepodnikajících lze rozdělit na zvláštní odpovědnost dle zákona o odpadech a obecnou dle zákona o přestupcích84. Dle zákona o odpadech ukládá obecní úřad (§ 69 odst. 1) pokutu fyzické osobě, která se zbaví autovraku nebo umístí vozidlo vyřazené z registru vozidel v rozporu se zákonem. Toto ustanovení se snaží postihnout praxi, kdy vlastník autovraku jej zanechá na veřejném prostranství, aniž by zajistil jeho využití či zneškodnění. Rovněž pokutu až 20 000 Kč uloží obecní úřad fyzické osobě, která odloží elektrozařízení mimo místa k tomu určená nebo mimo místa jejich zpětného odběru. Inspekce (§ 69 odst. 2) pak uloží pokutu až do 1 000 000 Kč fyzické osobě, která převezme odpad do svého vlastnictví, provádí nedovolenou přepravu odpadů85, odpad soustřeďuje nebo s ním jinak nakládá v místech nebo objektech, která nejsou dle zákona zařízeními určenými k nakládání s odpady nebo tato místa či objekty za účelem soustřeďování nebo jiného nakládání s odpady pronajímá jiné osobě. Pokud zákon nestanoví jinak, vztahují se na přestupky a jejich projednávání obecné právní předpisy o přestupcích. Pokuta uložená obecním úřadem je příjmem obce, na jejímž katastrálním území došlo k porušení povinnosti. Ostatní přestupky upravuje zákon o přestupcích, jenž se jako obecná právní úprava subsidiárně aplikuje i při ukládání sankcí za přestupek dle zákona o odpadech86. Pokutou až 1000 Kč může být potrestán ten, kdo se dopustí přestupku proti veřejnému pořádku dle § 47 odst. 1 písm. d) zákona o přestupcích tím, že znečistí veřejné prostranství, veřejně přístupný objekt nebo veřejně prospěšné zařízení anebo zanedbá povinnost úklidu veřejného prostranství. Od 1. 1. 2003 je obec oprávněna uložit pokutu až do výše 10 000 Kč tomu, kdo neudržuje čistotu a pořádek na svém nebo jím užívaném pozemku tak, že naruší vzhled obce (§ 47b odst. 1 písm. d)). Přestupkem proti veřejnému pořádku je i porušení jiných povinností,

83 84 85

Zákon č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů Jde o nedovolenou přepravu odpadů dle Nařízení Evropského parlamentu a rady (ES) č. 1013/2006 ze dne 14. června 2006 o přepravě odpadů nebo uskutečnění

přeshraniční přepravy odpadů v rozporu s povolením 86 § 70 odst. 2 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů.

56

jsou li stanoveny v obecně závazných právních předpisech, například v obecně závazných vyhláškách obcí. Obce jsou často nuceny řešit problém černých skládek, tedy nelegální uložení odpadu v rozporu se zákonem o odpadech a prováděcími předpisy. Pokud totiž nedojde k jejich zabezpečení, škodlivé či jedovaté látky z ní mohou unikat do ovzduší, půdy či vody. Může tak být vážně narušen lokální ekosystém nebo ohroženy např. zdroje pitné vody pro obyvatelstvo. Ve smyslu zásady prevence je třeba předejít vzniku těchto jevů. Občané by se tak měli, zaznamenají-li ve svém okolí vznikající či existující černou skládku, obrátit na obecní úřad (odbor životního prostředí), Městskou policii nebo na nejbližší oblastní inspektorát České inspekce životního prostředí. Pokud je to možné, doporučuje se pořídit důkazní materiál, například foto či video záznam, poznamenat druh odpadu, popis vozu apod.. Pokud již ke vzniku nelegálního uložiště odpadů dojde, je třeba jej odstranit. Neodstraní-li obecní úřad obce s rozšířenou působností nepovolenou skládku sám (dle § 79 odst. 1 písm. f), může podle § 20 písm. f) zákona o odpadech svým rozhodnutím v mimořádných případech uložit, aby toto odstranění provedl provozovatel zařízení k odstraňování odpadů, je-li to nezbytné z hlediska ochrany životního prostředí a pokud je to pro provozovatele technicky možné. Takto vzniklé náklady musí hradit sám obecní úřad obce s rozšířenou působností, který rozhodnutí vydal. Náhradu těchto nákladů je však obci povinna uhradit ta osoba, která je za odpad odpovědná. Právnická osoba nebo fyzická osoba oprávněná k podnikání může být dle obecního zřízení87 postižena pokutou až 100 000 Kč, neudržuje-li čistotu a pořádek na pozemku, který užívá nebo vlastní tak, že naruší vzhled obce. Až dvojnásobná sankce hrozí právnické osobě nebo fyzické osobě oprávněné k podnikání, znečistí-li veřejné prostranství, naruší životní prostředí v obci nebo odloží věc mimo vyhrazené místo (§ 58 odst. 3 obecního zřízení). Při stanovení výše pokuty se přihlíží zejména k povaze, závažnosti, době trvání a následkům protiprávního jednání. Založí-li černou skládku fyzická osoba (nepodnikatel), bude takové jednání postižitelné dle § 47 odst. 1 písm. h) zákona o přestupcích. Zde za neoprávněné založení skládky nebo odkládání odpadů mimo vyhrazená místa hrozí pokuta do 50 000 Kč.

87 § 58 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů

57

3.1.5 Osvěta a vzdělávání Základním předpokladem pro úspěšné a efektivní fungování systému nakládání s komunálním odpadem je dodržování stanovených pravidel pro nakládání s odpady. Osvětová činnost je velice důležitá, neboť nejvíce komunálního odpadu vzniká u lidí. Pochopení a aktivní účast veřejnosti je základ úspěchu jakéhokoliv systému nakládání s odpady – několikanásobně to platí pro třídění. Největším problémem je kvalita třídění odpadů. Občané, obce ani podnikatelské subjekty nevnímají tuto problematiku s dostatečnou pozorností. Myslí si, že odpad správně roztřídili, ale často v surovinách nechávají 20 – 30 % nežádoucích příměsí88. Největší potřeba osvětové a propagační činnosti je na úrovni škol. Především mladá generace by měla být již od útlého věku vychovávána k aktivní ochraně životního prostředí a to nejen v oblasti nakládání s odpady. Z průzkumů veřejného mínění vyplývá, že téměř polovina lidí (46 %) by přivítala větší množství informací o tom, jak správně třídit domovní odpad. Praktické informace zajímají především „začátečníky“, kteří dosud nezískali příliš informací. Informace se pak týkají především toho, jak správně třídit (co nepatří do kontejneru), umístění sběrných míst, harmonogramu svozu, jak probíhá recyklace, popř. odstranění jednotlivých odpadů. Obecné informace zajímají především ty, kteří již získali praktické informace a o problematiku se zajímají hlouběji. Jedná se o informace o třídění v kontextu ochrany životního prostředí, vysvětlení dopadů legislativy, průběhu zpracování odpadů a následně získaných druhotných surovinách. Lépe jsou přitom informováni občané žijící ve velkoměstech a malých obcích, hůře jsou informováni obyvatelé středně velkých obcí a měst, zejména pak obyvatelé sídlišť a činžovních domů. Při informování veřejnosti je také velmi důležité, „kdo“ informace poskytuje. Z průzkumů postojů obyvatel vyplývá, že 77 % obyvatel důvěřuje informacím od úřadů (obecní úřady) a 53 % od svozových firem. Veřejnost preferuje dobře dostupné informace. Jako nejvhodnější se v obcích jeví místní média – zejména tisk, popř. rozhlas a televize. Velká část veřejnosti by jistě uvítala informace přímo na jednotlivých výrobcích. Rovněž informace umístěné na kontejnerech a letáky do schránek patří mezi vhodné komunikační prostředky. Obdobné informace jako v tisku je možné nalézt na internetu, vhodné je též informovat obyvatele o kontaktních e-mailech pracovníků obcí a svozových firem. Je možné využít také informační telefonní linku, kde se občané dozvědí, jak nakládat s odpady. Obce mohou občanům předávat 88 Veškeré statistické údaje v této kapitole pocházejí z publikace: VRBOVÁ, Martina a kolektiv autorů. Hospodaření s odpady v obcích. Praha: EKO-KOM, a.s. 2003.

58

informace i prostřednictvím akcí na sběrném dvoře. Jiné formy poskytování informací (vývěsky, besedy, diskuse) jsou vzhledem k nízké preferenci ze strany obyvatel doplňkové či podpůrné komunikační nástroje, které mohou oslovit pouze omezenou část populace. Důležité pro sdělování informací je správně načasovat jejich předávání, neboť tak je zajištěna maximální účinnost. Informace předávané s vhodným časovým předstihem umožní občanům jistou přípravu na nové skutečnosti. Opakováním informací se zajistí, že informace se lépe zapamatují a dostanou se k co možná největšímu počtu obyvatel. Cílové skupiny je možné dělit podle věku a hospodářské aktivity, možné je též dělení podle typu zástavby (panelová sídliště, vilová zástavba). Děti a mládež patří mezi nejvnímavější cílovou skupinu. Této skupině jsou určeny informace o pozitivním vlivu některých procesů při nakládání s odpady na životní prostředí – třídění odpadů, omezování vzniku odpadů, zpracování vytříděných odpadů a o možnosti vlastního uvědomělého přístupu k řešení celé problematiky odpadů. Důležitá je samozřejmě osvěta dětí doma, ale výuka dětí ve školách dává dětem a mládeži v současné době nejvíce informací. Široká veřejnost jistě uvítá praktické informace typu: „Jak, kde a kdy třídit odpady?“. Drobní živnostníci často produkují odpad podobný domovnímu a často mají možnost zapojit se do obecního systému hospodaření s odpady. Uvítají informace jako široká veřejnost a upřesnění, jaké jsou pro ně stanovené podmínky v oblasti nakládání s odpady. V případě místních spolků, zájmových organizací (hasiči, zahrádkáři, rybáři) a turistů jde o skupiny, s nimiž komunikace nebývá příliš efektivní. Návštěvníci turistických oblastí se často obměňují a komunikace je zaměřena především na informace o tom, že navštívili oblast, která se stará o životní prostředí.

59

Závěr Při úvahách, jak dál postupovat při nakládání s komunálním odpadem, respektive jakou cestou by se nová právní úprava měla ubírat, musíme vycházet z několika daných skutečností. Pozitivní jistě je, že v současné době je dobře zvládnuta separace papíru, plastů a skla, na dobré úrovni je též systém sběrných dvorů a sběr objemného odpadu. Svoz komunálních odpadů funguje dobře. Problémem v oblasti komunálních odpadů zůstává stále rostoucí podíl sládkovaných odpadů a neplnění cílů Plánu odpadového hospodářství ČR, zejména pokud jde o snižování množství biologicky rozložitelných odpadů ukládaných na skládky. Reálně hrozí, že tento závazek nebude naplněn do roku 2010 ani do roku 2013. Z prognózy produkce komunálních odpadů pro časové období do roku 2020 vyplývá89, že vývoj produkce domovního odpadu na jednoho občana má v období 2007 – 2010 zaznamenat meziroční nárůst o 2 %, v období 2010 – 2015 se očekává nárůst o 2,5 %, v období 2015 až 2020 to má být až 3 %. Množství produkovaného domovního odpadu se má tedy zvyšovat. O to více je tedy nutné zaměřit se na snahu o systémové předcházení vzniku odpadů při vědomí, že proti snaze o snižování množství vznikajících odpadů stojí obecný zájem

na trvalém růstu společnosti, který se opírá o inovační procesy, jejichž perioda se

neustále zkracuje. Pokládám proto za důležité podpořit koncepci rozšířené odpovědnosti výrobců. Zákon by měl být nastaven tak, aby každý výrobce byl povinen investovat do vývoje takových výrobků, ze kterých budou díky změně designu či změnám v použitém materiálu vznikat odpady, znamenající minimální zátěž pro životní prostředí. Jako brzdu vývoje celého systému nakládání s odpady vidím neochotu podpořit a zavést komplexní integrované systémy nakládání s komunálními odpady. Pojem „komplexní integrované systémy“ není dosud definován v žádném právním předpisu. Zmíněn je však v Plánu odpadového hospodářství ČR pod bodem 4. jako „vytváření jednotné a přiměřené sítě zařízení k nakládání s odpady“. Z Hodnotící zprávy o plnění plánu vyplývá, že „v letech 2005 a 2006 se nedařilo, v rámci vybavenosti území zařízeními pro nakládání s odpady, propojovat zařízení tak, aby byly na regionální úrovni vytvářeny cílené integrované systémy nakládání s odpady a zajišťovat dostatečně technologické kapacity pro plnění cílů POH ČR“. Na ministerstvu životního prostředí probíhal v průběhu roku 2007 projekt Twinning Light s názvem Integrovaný přístup ke krajskému odpadovému hospodářství v České republice,

89 Zdroj: Strategie rozvoje nakládání s odpady v obcích a městech ČR, SMO ČR a AK ČR, květen 2008.

60

v jehož rámci byla navržena tato definice: „Integrovaný systém nakládání s odpady je funkční, environmentálně přijatelný, nákladově efektivní a sociálně akceptovatelný systém nakládání s odpady v území, který vyžaduje minimální zásahy státu, má minimální nebo žádné negativní vlivy na životní prostředí a je schopen zajistit plnění politiky odpadového hospodářství přijaté na daném území“. Integrovaný systém nakládání s odpady by měl fungovat nejen pro komunální odpady, ale taktéž nakládání s dalšími druhy odpadů by se mělo řešit regionálně, ne-li přímo celorepublikově. V souvislosti s masovou výměnou dřevěných oken za plastové, která v posledních letech v ČR probíhá, jsem se setkal s vyjádřením jistého úředníka veřejné správy, který nabádal k tomu, aby občané vymontovaná okna odstraňovali tím způsobem, že kladívkem rozbijí skleněnou výplň a poté se sami postarají o likvidaci zbylého materiálu. Takový postup se mi v dnešní době jeví jako nepochopitelný. Právě zde vyvstává potřeba komplexního integrovaného přístupu, vždyť nebylo by fungování jednoho zařízení (ať již na regionální či celorepublikové úrovni), které by se postaralo o zpracování např. zmíněných odstraněných oken, efektivnější a environmentálně přijatelnější? V určitém území, ať již jde o obec, kraj či celou republiku, by byl vytvořen uzavřený tok konkrétního druhu odpadu. Integrovaný systém nakládání s komunálními odpady, respektující obecně uznávané priority nakládání s odpady, se podle mého názoru neobejde bez energetického využívání komunálních odpadů. Tato koncepce je však ze strany Ministerstva životního prostředí dosud pokládána za nepřijatelnou. Spalování je stále považováno za kontroverzní oblast. Problematika nakládání s komunálním odpadem v ČR je ve velké míře závislá na technologiích (především skládkování), které již moderní západní Evropa postupně opouští a snaží se komunální odpad odstraňovat vytříděním využitelných odpadů a nevyužitelný zbytek spalovat ve spalovnách. Budeme-li tedy chtít modernizovat systém nakládání s odpady v ČR, budeme se muset odklonit od skládkování a v maximální možné míře odpady třídit a nevyužitelné spalovat. Tak například pro jižní Čechy měla být vybudována spalovna v Mydlovarech, která by spalovala odpad pro celý region. Investorem měla být firma JČE (dnes E.ON a.s.). K realizaci však pravděpodobně již nedojde, především pro tlak ekologických sdružení, ačkoliv můj osobní názor je, že spalovna by problém regionu se spalitelným odpadem vyřešila. V době, kdy získat nová vhodná území na stavbu skládek je velmi problematické, je stavba spaloven de facto jedinou možnou cestou, jak co nejefektivněji nakládat s komunálními odpady. V ČR jsou nyní v provozu pouze 3 velké spalovny, což je kapacitně zcela nedostatečné.

61

V této souvislosti považuji za zajímavé krátce poukázat na švýcarský systém nakládání s odpady. Tato země disponuje v současnosti podle mnohých světově nejvyspělejším systémem hospodaření s odpady. Ve Švýcarsku platí Technické nařízení o odpadech z roku 1990, které mimo jiného upravuje povinnost látkově využívat odpady, povinnost spalovat odpady – kantony odpovídají za to, že nevyužitelné, spalitelné odpady budou ve vhodných zařízeních spáleny, povinnost provozovat spalovny s využitím energie. Od roku 2000 je ve Švýcarsku zakázáno skládkování komunálního odpadu, tzn., že je energeticky využíváno 100 % spalitelného komunálního odpadu a spalitelných stavebních odpadů v 31 zařízeních90. Stejně tak lze poukázat na Nizozemsko, kde mají nejvyšší úroveň recyklace domovního odpadu (64 % je recyklováno). Kapacita skládek je 50 mil. tun ročně, ale skládkování je znevýhodněno fiskálními a regulačními opatřeními. Nizozemsko má nejvyšší poplatky v EU – 85 euro za tunu. V zemi se nachází 11 velkých spaloven, které mají roční zpracovávací kapacitu téměř 6 mil. tun odpadu a stále investují do nových technologií, které zlepšují účinnost spalování a snižují emise CO2. Firmy úzce spolupracují s univerzitami a výzkumnými ústavy. Výsledkem jsou inovace při spalování odpadu, kdy je poprvé na světě více než 30 % energie konvertováno v elektřinu (evropský průměr je 21 % a světový jen 10 – 15 %). Celkově 20 % obnovitelné energie tvoří v Nizozemsku energie z odpadu91. Spalování komunálních odpadů je však finančně náročné, proto je potřeba spalovat pouze ty odpady, které nelze jinak využít. Na tomto místě je nutno učinit i další související kroky. Jedním z těchto kroků je odklonění biologicky rozložitelných odpadů od spaloven a investování finančních prostředků do výstavby kompostáren, případně vyřešit kompostování odpadů v souladu se zemědělskou prvovýrobou. Uvažovaná budoucí legislativa by také měla nanejvýš podporovat třídění odpadů, např. v podobě investic do výstavby třídíren odpadů.

Občané asi nejcitlivěji vnímají problémy spojené s fungováním místního poplatku za komunální odpad. Ačkoliv se šetřením prokázalo92, že v obcích, které pro výpočet úhrad od občanů za provoz systému komunálních odpadů používají některý z přístupů „PAYT“, se vyprodukuje statisticky významně méně celkového domovního odpadu (240 kg ročně na občana v obcích s PAYT oproti 260 kg ročně na občana v obcích bez PAYT) a současně zde existují vyšší tendence ke třídění v přepočtu na občana (29 kg ročně na občana v obcích využívající PAYT a 18 kg ročně na občana v obcích bez PAYT), současná konstrukce

90 91 92

HYŽÍK, Jaroslav. Význam energetického využívání odpadu roste, seminář Kotle a energetická zařízení, Asociace výzkumných zařízení. Brno: 2007. NIZOZEMSKO – INOVACE V ODPADECH. Odpadové fórum, květen 2008, str. 22. ŠAUER, Petr a kolektiv. PAYT – Výsledky statistických analýz o způsobech plateb za podomovní odpad v České republice. Praha 2003, str. 97.

62

místního poplatku na uplatnění tohoto principu zcela rezignuje. Máme-li v budoucnu uvažovat o úhradě za komunální odpad podle skutečné produkce (ať již za hmotnost či objem odpadu), nelze tak dle mého názoru učinit pouze regionálně, neboť stejné průzkumy ukázaly, že současně se zmíněným poklesem objemu produkovaného odpadu se velká část směsného odpadu přesunula do jiných oblastí, kde princip PAYT nebyl uplatňován. Zároveň došlo také k výraznému nárůstu počtu a objemu černých skládek. Bude tedy třeba řešit tuto otázku koncepčně a na centrální úrovni s tím, že obcím musí být dány dostatečně efektivní sankční nástroje, které jim umožní zajistit čistotu veřejných prostranství a pozemků v obci. Za zcela neudržitelnou však považuji současnou praxi, kdy v důsledku různých způsobů zpoplatnění v jednotlivých obcích může být konkrétní osoba zpoplatněna dvakrát i vícekrát. Například fyzická osoba s trvalým pobytem v obci aplikující místní poplatek, fakticky žijící a produkující odpad v obci vybírající poplatek za komunální odpad, vlastnící chatu v obci aplikující místní poplatek. Odstranit faktickou nerovnost mezi občany nenapomáhá ani institut úlev a osvobození. Pominu-li zásadní nejasnosti, v jaké působnosti a tudíž prostřednictvím jakého orgánu se má promíjení místních poplatků realizovat (§ 16 zákona o místních poplatcích), faktem zůstává, že jednotliví úředníci v konkrétních obcích rozhodují nejednotně, což způsobuje, že některé fyzické osoby se mohou zpoplatnění zcela vyhnout. Existují případy, kdy občan je osvobozen od placení místního poplatku na základě doložení nájemního vztahu k nemovitosti v jiné obci či pouze na základě čestného prohlášení o tom, že se v obci svého trvalého pobytu skutečně nezdržuje. Pokud však u takto „migrujícího“ občana nedojde ke změně evidence trvalého pobytu, ze systému zpoplatnění za komunální odpad může legálně vypadnout, neboť v místě svého faktického pobytu poplatek často neplatí (je-li v této obci aplikován místní poplatek, pak ani platit nemůže). Záleží pak pouze na komunikaci konkrétních úředníků, zda se takovou osobu podaří alespoň v jedné obci zpoplatnit. Negativně občané vnímají též skutečnost, že některé obce osvobození od místního poplatku téměř vůbec nepřipouštějí, zatímco jinde je takto rozhodnutu pouze na základě např. výše zmíněného čestného prohlášení.

K tomu, abychom v dohledné době dostihli země, které představují evropskou špičku v odpadovém hospodářství, budeme muset ještě zapracovat na výchově a informovanosti občanů. Zejména dětem a mládeži hodně dlužíme, neboť téma ekologického nakládání s odpady je na školách probíráno pouze okrajově a informace děti získávají spíše z aktivit, které nejsou součástí školních osnov. Nejoptimálnější by bylo propojit aktivity Ministerstva životního prostředí, Ministerstva průmyslu a obchodu a samozřejmě Ministerstva školství.

63

Vytvoření systému pedagogů, kteří budou mít znalosti z problematiky nakládání s odpady, s dostatečnou časovou dotací při výuce a vhodnými výukovými materiály (učebnice, videokazety, výstavy) zajistí prostředí, které bude děti a mládež motivovat k optimálnímu nakládání s odpady. Komunikace se skupinou dětí a mládeže bývá totiž z dlouhodobého hlediska nejefektivnější.

Závěrem si dovolím konstatovat, že právní úprava nakládání s komunálním odpadem funguje, s výjimkou výhrad výše uvedených, bez vážnějších problémů. V současné době očekávaná nová právní úprava bude zřejmě reflektovat v listopadu 2008 schválenou Směrnici Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 98/2008. Je nutno upozornit, že nová Směrnice rozvádí problematiku nakládání s odpady jako celoevropský problém a jako takový jej s určitými podmínkami jednotlivých států bez ohledu na národní hranice států řeší93. Rámcová směrnice o odpadech nově definuje některé pojmy, některé stávající jsou definičně zpřesněny. Právním dokumentem EU je také poprvé stanovena hierarchie způsobů nakládání s odpady. Důraz je kladen na snižování množství vznikajících odpadů a jejich využívání. Zamezit přeshraniční přepravě zbytkového směsného komunálního odpadu ke spálení ze zahraničí lze odkazem na článek 16 Směrnice, který říká, že „členské státy mohou za účelem ochrany své sítě omezit přepravu odpadů určených ke spálení, které je klasifikováno jako využití, do země, pokud bylo zjištěno, že by v důsledku této přepravy musely být odstraněny odpady, které vznikly na území daného členského státu nebo že by odpad musel být zpracován způsobem, jenž není v souladu s jejich národními plány pro nakládání s odpady“. Toto ustanovení je pro Českou republiku vzhledem k nedostatečné kapacitní vybavenosti spaloven velice praktické. Zveřejněný návrh nového zákona o odpadech94 nadále předpokládá, že za původce komunálních odpadů bude považována obec (§ 3 odst. 1 písm. d)). V § 3 odst. 1 písm. c) pak definuje komunální odpad s tím, že jsou zavedeny dvě kategorie – komunální odpad z domácností a komunální odpad živnostenský. Komunálním odpadem z domácností se rozumí odpad uvedený jako komunální ve vyhlášce a vznikající na území obce při činnosti fyzických osob. Obec se má stát původcem komunálních odpadů z domácností v okamžiku kdy fyzická osoba odpady odloží na místě k tomu určeném. Současně s tím se má obec stát vlastníkem těchto odpadů. Živnostenským odpadem se pak rozumí odpad uvedený jako komunální odpad ve vyhlášce a vznikající na území obce z nevýrobní činnosti právnických 93 94

STUDENIC, Alois. Energetické využití odpadů. Nová směrnice o odpadech z pohledu energetického využití odpadů. Odpadové fórum, říjen 2008, str. 8. Text dostupný na: http://www.mzp.cz/cz/odpady_zakon.

64

osob nebo podnikajících fyzických osob. Při nakládání s komunálním odpadem se na původce živnostenského odpadu vztahují obdobné povinnosti původců, které má obec ve vztahu ke komunálnímu odpadu z domácností. § 32 odst. 2 předpokládá, že původci produkující komunální odpad živnostenský budou moci na základě písemné smlouvy s obcí využít zavedeného systému pro nakládání s komunálním odpadem. Ačkoliv tedy návrh nového zákona přináší určitou formální změnu v podobě zavedení dvou subkategorií komunálního odpadu, ve faktickém nakládání s ním nelze zásadní změny očekávat, neboť komunální odpad živnostenský je i dnes dle Katalogu odpadů95 v režimu komunálního odpadu.

95 Skupina 20 Katalogu odpadů, kam řadíme komunální odpady (odpady z domácností a podobné živnostenské, průmyslové odpady a odpady z úřadů), včetně složek z odděleného sběru.

65

Příloha

Zdroj: VÚV T. G. M.

66

Literatura A. Právní předpisy

1. Nařízení Evropského parlamentu a rady (ES) č. 1013/2006 ze dne 14. června 2006 o přepravě odpadů. 2. Směrnice Rady 75/442/EHS, o odpadech, v platném znění. 3. Směrnice Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 98/2008 ze dne 19. listopadu 2008 o odpadech a o zrušení některých směrnic. 4. Listina základních práv a svobod, vyhlášená předsednictvem České národní rady dne 16. 12. 1992 jako součást ústavního pořádku České republiky (č. 2/1993 Sb.), ve znění ústavního zákona č. 162/1998 Sb. 5. Zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. 6. Zákon č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů. 7. Zákon č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. 8. Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. 9. Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. 10. Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. 11. Zákon č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů. 12. Zákon č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů. 13. Zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů. 14. Zákon č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. 15. Zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů. 16. Nařízení vlády č. 197/2003 Sb., o Plánu odpadového hospodářství České republiky. 17. Vyhláška č. 381/2001 Sb., kterou se stanoví Katalog odpadů, seznam nebezpečných odpadů a seznamy odpadů a států pro účely vývozu, dovozu a tranzitu odpadů a postup při udělování souhlasu k vývozu, dovozu a tranzitu odpadů (Katalog odpadů), ve znění pozdějších předpisů.

67

18. Vyhláška č. 482/2005 Sb., o stanovení druhů, způsobů využití a parametrů biomasy při podpoře výroby elektřiny z biomasy. 19. Vyhláška č. 341/2008 Sb., o podrobnostech nakládání s biologicky rozložitelnými odpady a o změně vyhlášky č. 294/2005 Sb., o podmínkách ukládání odpadů na skládky a jejich využívání na povrchu terénu a změně vyhlášky č. 383/2001 Sb., o podrobnostech nakládání s odpady, (vyhláška o podrobnostech nakládání s biologicky rozložitelnými odpady).

B. Použitá literatura

1. BARCHÁNEK, Michael. Odpovědnost podnikatele. Odpadové fórum, červen 2008. 2. BENEŠ, B., a kolektiv. Odpadové hospodářství. Praha: Verlag Dashöfer 2003. 3. DAMOHORSKÝ, M. a kolektiv. Právo životního prostředí – 2. přepracované a doplněné vydání. Praha: C. H. Beck, 2007. 4. DUBANSKÁ, Věra, TOMÁŠKOVÁ, Veronika. Platby za komunální odpad podle zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Petr Šauer a autoři příspěvků. Jak (ne)platit za domovní odpad – Příspěvky závěrečného semináře projektu PAYT. Praha 2003. 5. Energetické využití odpadů v právních a strategických dokumentech ČR. Na pomoc energetickému využití odpadů (I. díl) - mimořádná příloha časopisu ODPADOVÉ FÓRUM. České ekologické manažerské centrum, listopad 2007. 6. GAŠPARÍKOVÁ, B., GALLOVIČ, P. Nakladanie s odpadmi v slovenskej republike. Bratislava: Argus, s.r.o. 2006. 7. HAVRÁNKOVÁ, V., aj. Informační pomůcka k problematice nebezpečných odpadů. Ministerstvo životního prostředí-Odbor odpadů, 2007. 8. HRUŠOVÁ, Ivana. Problematika nakládání s komunálním odpadem. České právo životního prostředí, 1/2004. 9. HYŽÍK, Jaroslav. Význam energetického využívání odpadu roste, seminář Kotle a energetická zařízení, Asociace výzkumných zařízení. Brno: 2007. 10. JIRÁSKOVÁ, I., SOBOTKA, M. Zákon o odpadech s vysvětlivkami a prováděcími předpisy. 2. aktualizované vydání podle stavu k 1. 12. 2005. Praha: Linde 2005. 11. Kolektiv autorů. Právo životního prostředí – 3. díl. Brno: Masarykova univerzita, 2007.

68

12. KOTOULOVÁ, Z., VÁŇA, J. Příručka pro nakládání s komunálním bioodpadem. Praha: vydalo Ministerstvo životního prostředí ve spolupráci s ČEÚ v roce 2001. 13. KOŠIČIAROVÁ, S. a kolektiv. Právo životného prostredia. Poradna podnikatel’a, spol. s.r.o. 2006. 14. KOUDELKA, Zdeněk. Obecní samospráva – zákon o obcích v komentovaném znění. Nakladatelství Doplněk a Občanské sdružení pro region, 2006. 15. KROPÁČEK, Ivo. Strategie Svazu měst a obcí potřebuje vylepšit. Odpadové fórum, říjen 2008. 16. NIZOZEMSKO – INOVACE V ODPADECH. Odpadové fórum, květen 2008. 17. Obce budou zajišťovat i třídění biologického odpadu. Odpady – číslo 5. březen 2008. 18. Rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 1600/2002/ES ze dne 22. července 2002. 19. RYCHETSKÝ, Dobromil. Odpady – podnikatelem bez pokut. Brno: ERA 2002. 20. ŘÍMANOVÁ, Dana. Zákon o odpadech včetně prováděcích předpisů s výkladem. 4. aktualizované a doplněné vydání. Praha: Polygon, listopad 2005. 21. SOBOTKA, Michal. Vybrané principy práva životního prostředí v oblasti právní úpravy nakládání s odpady. Redakce sborníku Ivana Průchová. Aktuální otázky práva životního prostředí. Masarykova univerzita v Brně, 2005. 22. Strategie rozvoje nakládání s odpady v obcích a městech ČR, SMO ČR a AK ČR, květen 2008. 23. STUDENIC, Alois. Energetické využití odpadů. Nová směrnice o odpadech z pohledu energetického využití odpadů. Odpadové fórum, říjen 2008. 24. STUDENIC. Alois. Stav energetického zhodnocovania odpadov v Rakúsku. Na pomoc energetickému využití odpadů (I. díl) - mimořádná příloha časopisu ODPADOVÉ FÓRUM. České ekologické manažerské centrum, listopad 2007. 25. ŠAUER, Petr a kolektiv. PAYT – Výsledky statistických analýz o způsobech plateb za domovní odpad v České republice. Praha 2003. 26. ŠPŮR, Jaroslav. Analýza zpětného výběru některých výrobků. Zpráva pro zpětný odběr některých výrobků za rok 2006. Praha: 2007. 27. ŠTĚPÁNEK, Zdeněk. Odpady. Bedřich Moldan a kolektiv. Ekonomické aspekty ochrany životního prostředí. Praha: Karolinum 1997. 28. VRBOVÁ, Martina a kolektiv autorů. Hospodaření s odpady v obcích. Praha: EKOKOM, a.s. 2003. 29. Zpráva o životním prostředí ČR v roce 2006.

69

C. Internetové prameny

1.

www.biom.cz

2.

www.enviroportal.sk

3.

www.mzp.cz (Ministerstvo životního prostředí ČR)

4.

www.vuv.cz (Výzkumný ústav vodohospodářský T. G. Masaryka)

5.

www.odpady.cz

6.

www.europa.eu

7.

www.cenia.cz

8.

www.steo.cz

9.

www.ippr.org

10. www.bmu.de 11. www.ekolist.cz

70

Seznam použitých zkratek BRKO

biologicky rozložitelný komunální odpad

CeHO

Výzkumný ústav vodohospodářský T. G. Masaryka, veřejně výzkumná instituce – Centrum pro hospodaření s odpady

EPR

rozšířená odpovědnost výrobců

ES

Evropské společenství

EU

Evropská unie, Unie

Euro (EUR)

jednotka společné měny

IIIEE

Mezinárodní

institut

pro

průmyslovou

environmentální

ekonomiku ISOH

Informační systém odpadového hospodářství

JČE

Jihočeská energetika, která se změnila na E.ON Energie, a.s.

Katalog odpadů

vyhláška č. 381/2001 Sb., kterou se stanoví Katalog odpadů, Seznam nebezpečných odpadů a seznamy odpadů a států pro účely vývozu, dovozu a tranzitu odpadů a postup při udělování souhlasu k vývozu, dovozu a tranzitu odpadů

MBÚ

mechanicko-biologická úprava odpadů

MZV

Ministerstvo zahraničních věcí

MŽP

Ministerstvo životního prostředí

PAYT

„pay as you throw“ (plať podle toho, kolik netříděného domovního odpadu vyhodíš)

POH

Plán odpadového hospodářství

UK Environment Agency Úřad pro životní prostředí ve Velké Británii

71

Legal

Status

of

the

management

of

municipal waste (Summary) Introduction of this very brief and also largely simplified overview of the current state of municipal waste management shows that the legislation is stabilized and the system works without major problems. Currently, we are expecting changes that the new legislation, which is in progress nowadays, is about to bring. The aim of this work is to show municipal waste not only as an inevitable harm polluting the environment, but also as an interesting opportunity and challenge, since waste is also important as raw material. After giving the explanation of some basic terms, the thesis presents a community and its municipal authorities as the most significant entity that has to deal with municipal waste every day. For this task, every municipality disposes of certain powers and has also certain obligations to observe. The favourably developing system of responsibility to return waste deserves attention too. Merit of this text is a description of certain instruments used in the management of municipal waste. We can divide them into two groups: instruments of direct action including administration, policy and penalisation and instruments of indirect action (economical ones). We can not ignore the role of education and training either, because of the enormous importance it has to the management of municipal waste. In the part of the thesis concerned with conceptual instruments, I have focused on the controversial topic of energy recovery of waste. This method of municipal waste management is not supported in the Czech Republic, although many developed European countries are heading the opposite direction. The technology of mechanical – biological treatment of mixed municipal waste, also briefly mentioned in the text, relates to the energy recovery of waste as well. In particular, economical instruments are a very sensitive area because they regularly affect millions of citizens in our country. The current act allows three ways of how to pay for municipal waste. Each municipality can choose, which method of payment suits its specific conditions the best. In the area of one community, however, the methods of payment for municipal waste are not allowed to be combined.

72

Finally, I have mentioned some problems that we need to deal with in the near future. Great opportunity may represent the nowadays approved new waste act. The purpose of this work is to encourage energy recovery of waste, but only under the condition that the waste is no longer acceptable for material recovery due to exceeding certain ecological and economical limits. This work shall also point out some differences in legislation and functioning of the system of municipal waste management in the Czech Republic and some other European countries, especially those being considered leaders in waste management. The EU legislation, conception and political documents as well as the Czech waste legislation are also taken into consideration.

73

Seznam klíčových slov (Key words): Životní prostředí

(Environment)

Odpadové hospodářství

(Waste Management)

Komunální odpad

(Municipal Waste)

74