PRÁVNÍ OCHRANA OZNAMOVATELŮ Doporučené základní principy, které by měla obsahovat národní legislativa na ochranu whistleblowerů
Transparency International
listopad 2013
PŘEDMLUVA Whistlebloweři (oznamovatelé) hrají zásadní roli při odhalování korupce, podvodů, špatného hospodaření s veřejným majetkem a jiných typů nekalého jednání, které ohrožuje zdraví a bezpečnost lidí, finanční stabilitu, lidská práva, životní prostředí a celkově základy právního státu. Zveřejněním informací o takovém jednání už oznamovatelé pomohli zachránit bezpočet lidských životů a ušetřit miliardy z veřejných rozpočtů. Jejich odhalení také mnohdy zabránilo rozvinutí nebo dalšímu zhoršení skandálů a katastrof, k nimž už došlo. Oznamovatelé mnohdy podstupují značná osobní rizika. Může jim hrozit propuštění a mohou se ocitnout na černé listině s nemožností sehnat nové zaměstnání. Hrozí jim trestní stíhání, uvěznění, setkávají se s vyhrůžkami a v extrémních případech se mohou stát terčem fyzického násilí nebo dokonce přijít o život. Právní ochrana oznamovatelů před takovým odvetným jednáním podpoří a usnadní odhalování korupce a přispěje k větší otevřenosti a odpovědnějšímu chování na pracovištích, ať jde o státní instituce nebo soukromý sektor. Právo oznámit nekalé jednání úzce souvisí se svobodou projevu a s principy transparentnosti a odpovědnosti. Všichni lidé mají inherentní právo chránit ostatní občany a společnost jako celek a v některých případech mají přímo povinnost oznamovat nekalé jednání. Neexistence účinné právní ochrany může pro oznamovatele představovat dilema: očekává se od nich, že korupci či jiné trestné jednání ohlásí, ale když to udělají, mohou se tím vystavit nebezpečí odvetných opatření. Řada zemí si uvědomuje, jakou roli hraje whistleblowing při potírání korupce, a usilují o zavedení právní ochrany oznamovatelů prostřednictvím mezinárodních úmluv. Zároveň stále více národních vlád, korporací a neziskových organizací po celém světě zavádí mechanismy pro oznamování nekalého jednání. Je ovšem nezbytné, aby součástí těchto mechanismů byly jednoduše dostupné kanály, jichž mohou whistlebloweři využívat, aby existovala účinná ochrana oznamovatelů před různými formami odvetných opatření a aby existující mechanismy zajišťovaly, že informace, které whistlebloweři zveřejní, budou využity k urychlení přijetí potřebných reforem. Níže uvedené principy slouží jako základ pro přípravu nové legislativy a ke zdokonalení již existujících právních úprav whistleblowingu. Jejich cílem je pomoci zavádět potřebné oznamovací mechanismy a zajistit odpovídající míru ochrany whistleblowerům. Doporučené principy by měly být uzpůsobeny podle politického, společenského i kulturního kontextu každé země a podle potřeb jejího právního rámce. Naše doporučení zohledňují dosavadní zkušenosti s existující právní úpravou whistleblowingu i její implementací. Na jejich formulaci se podíleli odborníci na problematiku whistleblowingu, státní úředníci, zástupci akademické sféry, výzkumných institucí a neziskových organizací z celého světa. Budeme je dále upravovat a aktualizovat na základě postupně získávaných zkušeností s legislativou i s praxí.
VYMEZENÍ POJMU (DEFINICE) 1. Whistleblowing – poskytnutí informací týkajících se korupčního, protiprávního, podvodného nebo jiného nekalého jednání, k němuž dochází v nějaké organizaci v rámci veřejného nebo soukromého sektoru1 a které ohrožuje veřejný zájem, osobám nebo institucím, které by měly být schopné zakročit.
ZÁKLADNÍ PRINCIP 2. Ochrana oznamovatele a poskytování informací – všichni zaměstnanci a pracovníci působící ve veřejném a soukromém sektoru potřebují: •
dostupné a spolehlivé kanály, jejichž prostřednictvím mohou oznámit nekalé jednání;
•
dostatečnou ochranu před nejrůznějšími formami odvetných opatření; a
•
mechanismy umožňující podávání oznámení, jejichž cílem je podpořit reformy, které odstraňují nedostatky v právní úpravě, v existujících postupech nebo pravidlech a které zabraňují nekalému jednání v budoucnu.
ROZSAH PŮSOBNOSTI 3. Široká definice whistleblowingu – whistleblowing je poskytnutí nebo nahlášení informací o nekalém jednání, což zahrnuje mj. korupci; trestné činy; porušení zákonných povinností;2 justiční omyly; ohrožení zdraví, bezpečnosti nebo životního prostředí; zneužívání pravomocí; zneužívání, plýtvání nebo špatnou správu veřejných prostředků nebo veřejného majetku; střety zájmů; a dále jednání, jehož cílem je zakrývat jakékoli z výše uvedených jednání. 4. Široká definice pojmu whistleblower – whistleblower (oznamovatel) je zaměstnanec nebo jiný pracovník působící ve veřejném nebo soukromém sektoru, který zveřejní/zpřístupní informace popsané v bodě 3 (předchozí odstavec) a jemuž hrozí odvetná opatření. Tato definice zahrnuje i osoby, které nejsou v tradičním zaměstnaneckém poměru (např. poradci, dodavatelé, stážisté, dobrovolníci, studenti, dočasní pracovníci, bývalí zaměstnanci a další).3 5. Kritérium pro přiznání ochrany: „opodstatněné přesvědčení, že k nekalému jednání došlo“ – právní ochrana by se měla vztahovat na oznámení učiněná v dobré víře, tj. s opodstatněným přesvědčením, že poskytnutá informace je v době jejího zveřejnění/zpřístupnění pravdivá.4 Ochrana 1
Včetně jednání, k němuž by potenciálně mohlo dojít. Vztahuje se i na záměrné zkreslování finančních údajů zveřejňovaných státními institucemi/představiteli a veřejně obchodovanými společnostmi. 3 Ochrana by se měla vztahovat rovněž na osoby, které se o zveřejnění/zpřístupnění informací pokusily nebo které jsou z něj podezřívány, na osoby dodávající podpůrné informace týkající se již učiněného oznámení a na osoby, které whistleblowerovi pomáhají nebo se mu snaží pomáhat. 4 „Opodstatněné přesvědčení“ je definováno jako situace, kdy osoba na základě dostupných důkazů může mít opodstatněné podezření na nekalé jednání. 2
se vztahuje i na osoby, které v dobré víře učiní nepřesná oznámení, a měla by se na ně vztahovat po celou dobu, kdy se přesnost oznámených informací ověřuje.
OCHRANA 6. Ochrana proti odvetným opatřením – oznamovatelé by měli být chráněni proti veškerým formám odvetných opatření, znevýhodňování nebo diskriminace na pracovišti uplatňovaným v souvislosti s podaným oznámením nebo v důsledku jeho podání. To zahrnuje veškeré typy újmy nebo postihů, včetně propuštění, kárných opatření a jiných sankcí, přeložení na jiné místo, obtěžování, změn pracovních povinností nebo pracovní doby, odpírání povýšení nebo školení, ztráty pozice a výhod, a také včetně vyhrožování kterýmkoli z uvedených postihů. 7. Zachování důvěrnosti informací – totožnost oznamovatele nemůže být zveřejněna bez jeho výslovného souhlasu. 8. Důkazní břemeno na straně zaměstnavatele – zaměstnavatel, aby se vyhnul sankcím nebo pokutě, musí jasně a přesvědčivě prokázat, že jakákoli opatření učiněná v neprospěch zaměstnance nebyla žádným způsobem motivována podáním oznámení/zveřejněním informací ze strany zaměstnance. 9. Ochrana se nevztahuje na úmyslně nepravdivá oznámení – osobě, která učiní oznámení, o němž se prokáže, že bylo úmyslně nepravdivé, hrozí postihy podle pracovního a občanského práva.5 Neoprávněně obviněným náleží kompenzace podle všech relevantních právních předpisů. 10. Vynětí z odpovědnosti – na jakékoli oznámení učiněné v souladu s příslušnou právní úpravou whistleblowingu by se měla vztahovat imunita ve vztahu ke kárným řízením a odpovědnosti z hlediska trestního, občanského a správního práva, což zahrnuje i právní úpravu týkající se křivého obvinění, pomluvy, autorských práv a ochrany údajů. Důkazní břemeno nese ten, koho se obvinění týká – musí prokázat, že whistleblower porušil příslušné právo záměrně. 11. Právo odmítnout účast na nekalém jednání – zaměstnanci a další pracovníci mají právo odmítnout podílet se na korupčním, protiprávním nebo podvodném jednání. Při uplatnění tohoto práva se na ně vztahuje právní ochrana před jakoukoli formou odvety nebo diskriminace (viz bod 6). 12. Zachování práv – jakýkoli soukromoprávní předpis nebo dohoda, které by bránily účinnosti právní úpravy whistleblowingu (ochrany a práv whistleblowerů), jsou neplatné. Práva whistleblowerů tak například převažují nad zaměstnaneckou povinností loajality nebo nad dohodami o mlčenlivosti/důvěrnosti informací. 13. Anonymita – úplná ochrana se vztahuje rovněž na whistleblowery, kteří zveřejnili/zpřístupnili informace anonymně a následně byli identifikováni, aniž k odhalení své totožnosti dali výslovný souhlas. 14. Osobní ochrana – whistlebloweři, jejichž život nebo bezpečnost je v ohrožení, i jejich rodinní příslušníci mají nárok na osobní ochranu. Na zajištění takové ochrany by měly být vyhrazeny potřebné zdroje.
5
Důkazní břemeno nese ten, koho se oznámení týká – musí prokázat, že whistleblower věděl, že oznámené informace jsou nepravdivé, v době jejich oznámení.
POSTUPY OZNAMOVÁNÍ (ZVEŘEJŇOVÁNÍ/ZPŘÍSTUPŇOVÁNÍ INFORMACÍ) 15. Oznamování v rámci pracoviště – pravidla upravující oznamování i oznamovací postupy by měly být jasné, dostupné a srozumitelné. Měly by oznamovatelům umožňovat podat oznámení důvěrně nebo anonymně a anonymitu si uchovat (pokud se jí oznamovatel výslovně nevzdá). Dále by měly garantovat důkladné, včasné a nezávislé prošetření podaných oznámení a měly by obsahovat transparentní, vynutitelné a časově odpovídající mechanismy řešící stížnosti oznamovatelů na odvetná opatření (včetně nastavení postupů vedoucích k potrestání těch, kdo odvetná opatření iniciovali).6 16. Oznamování regulatorním orgánům a institucím – pokud není možné nebo reálné podat oznámení na příslušném pracovišti, mohou se oznamovatelé obrátit mimo svou organizaci, a to na regulatorní orgány nebo instituce či osoby vykonávající dozorovou činnost. Kanály, které lze takto využít, zahrnují orgány dozoru, policejní nebo vyšetřovací orgány, volené představitele nebo specializované instituce založené pro účely přijímání a řešení takových oznámení a podnětů. 17. Oznamování externím subjektům – v případech akutního nebo závažného ohrožení veřejnosti nebo jedince a v případech, kdy dochází k dlouhodobě neřešenému nekalému jednání, které by mohlo ohrozit veřejný zájem, by měli být chráněni i oznamovatelé, kteří informace poskytnou externím subjektům, například médiím, neziskovým organizacím, právnickým sdružením, odborovým organizacím nebo profesním asociacím.7 18. Oznamovací mechanismy a poradenství – zaměstnancům a pracovníkům státních institucí a veřejně obchodovaných společností by měla být k dispozici široká škála snadno dostupných oznamovacích kanálů a nástrojů, zahrnující poradenské linky, oznamovací linky, webové portály, orgány či oddělení dohlížející na dodržování pravidel (compliance) a interní či externí ombudsmany.8 Měly by být nastaveny mechanismy umožňující chráněné, zabezpečené a důvěrné nebo anonymní podání oznámení.9 19. Národní bezpečnost/utajování informací – v případech, kdy se oznámení dotýká záležitostí národní bezpečnosti, státních a vojenských tajemství nebo jiných utajovaných informací, mohou být nastaveny specifické mechanismy a bezpečnostní opatření upravující postupy oznamování, které zohledňují citlivou povahu daných informací. Tyto mechanismy by měly maximalizovat možnost úspěšného vnitřního prošetření a řešení a zároveň bránit zbytečnému vnějšímu zpřístupnění citlivých informací. Příslušné postupy by měly umožňovat podání oznámení uvnitř dané instituce, dále podání oznámení autonomnímu orgánu dohledu, který je institucionálně a funkčně nezávislý na bezpečnostním sektoru, nebo podání oznámení orgánům, které mají příslušné bezpečnostní prověrky. Poskytnutí informací externím subjektům (tj. médiím, neziskovým organizacím) by bylo 6
Zaměstnancům se doporučuje, aby v prvé řadě využili těchto interních oznamovacích kanálů, pokud je to možné a reálné. Návod k zavádění a provozování interních oznamovacích systémů viz PAS Code of Practice for Whistleblowing Arrangements, British Standards Institute and Public Concern at Work, 2008. 7 I v případě, že existuje rozdílná úprava přístupu k těmto kanálům, podání oznámení by mělo být možné již na základě oprávněného podezření a postup podání oznámení by neměl být nijak omezující (např. viz Public Information Disclosure Act, Velká Británie). 8 Plná ochrana by se měla vztahovat také na osoby, které vyhledají poradenství. 9 V souladu s příslušnými zákony, předpisy a pravidly upravujícími ochranu údajů.
považováno za oprávněné v prokazatelných případech akutního nebo závažného ohrožení zdraví, bezpečnosti nebo životního prostředí, dále v případech, kdy by interní oznámení mohlo vést k osobní újmě nebo ke zničení důkazů, a také v případech, kdy oznámení nemělo způsobit nebo kdy není pravděpodobné, že by způsobilo závažné ohrožení národní bezpečnosti nebo jednotlivců.10
PODPORA A ZAPOJENÍ OZNAMOVATELŮ 20. Plný rozsah opravných prostředků – plný rozsah opravných prostředků musí ošetřovat veškeré přímé, nepřímé i budoucí důsledky jakýchkoli odvetných opatření, s cílem poskytnout oznamovateli úplnou nápravu újmy a odškodnění. Mimo jiné by měl zahrnovat i soudně nařízená předběžná opatření, poplatky za právní služby a mediaci, převedení pracovníka do jiného oddělení nebo pod jiného nadřízeného, kompenzaci za minulý, současný i budoucí ušlý příjem a postavení, a odškodnění za jakoukoli vzniklou újmu a utrpení.11 Mělo by se také zvážit zřízení fondu, který by umožňoval poskytování pomoci při činění a absolvování právních kroků a postupů a pomáhal oznamovatelům ve velké finanční tísni. 21. Příležitost dovolat se svých práv – každý oznamovatel, který se domnívá, že došlo k narušení jeho práv, má nárok na spravedlivé slyšení před nestranným orgánem s plným právem na odvolání. Musí být zajištěno včasné rozhodování, oznamovatelé mohou předvolávat svědky a podrobovat je křížovému výslechu a jednací řád musí být nastaven vyváženě a objektivně. 22. Zapojení oznamovatele – oznamovatelé jsou zasvěcenými a zainteresovanými účastníky a měli by proto mít rozumnou možnost přispívat k následnému procesu vyšetřování nebo prověřování. Měli by mít možnost (nikoli však povinnost) upřesnit své oznámení a poskytnout doplňující informace nebo důkazy. Také mají právo být informováni o výstupech jakýchkoli šetření nebo o jakýchkoli zjištěních a dále mají právo jakékoli výsledky přezkoumat a vyjádřit se k nim. 23. Systémy odměňování – pokud je to v daném národním kontextu vhodné, oznamovatelé mohou získat určitý podíl na prostředcích, které byly zachráněny, nebo na pokutách, které byly vybrány v důsledku jejich oznámení. Jiné formy odměny nebo ocenění mohou zahrnovat veřejné vyjádření uznání nebo vyznamenání (pokud s tím oznamovatel souhlasí), pracovní povýšení nebo oficiální omluvu za uvalená odvetná opatření.
LEGISLATIVNÍ RÁMEC, FUNGOVÁNÍ A HODNOCENÍ 24. Samostatná právní úprava – z důvodu srozumitelnosti a zajištění bezproblémového uplatňování právního rámce chránícího oznamovatele je vhodnější upravit whistleblowing prostřednictvím samostatného zákona, nikoli přijímáním dílčích změn nebo sektorových předpisů.
10
„Utajované“ informace musí být jako takové jasně označené. Informace nelze za utajované označit zpětně, poté, co bylo v souladu s právní úpravou učiněno oznámení o nekalém jednání. 11 Sem mohou rovněž spadat výdaje na léčení, náklady na přestěhování nebo na ochranu totožnosti.
25. Zveřejňování údajů – instituce řešící stížnosti oznamovatelů (viz dále) by měla shromažďovat a pravidelně (nejméně jednou ročně) publikovat údaje a informace týkající se funkčnosti právní úpravy a mechanismů na ochranu oznamovatelů (v souladu s relevantními zákony na ochranu soukromí a ochranu údajů). Tyto informace by měly obsahovat počty obdržených oznámení; jak bylo s obdrženými podněty naloženo (např. zamítnuto, přijato, prošetřeno, prokázáno); kompenzace a výše zachráněných prostředků (s dodržením důvěrnosti údajů, pokud si to oznamovatel přeje); převažující typy nekalého jednání ve veřejném a soukromém sektoru; míru povědomí o oznamovacích mechanismech a míru důvěry v tyto mechanismy; a dobu potřebnou k vyřízení případů. 26. Zapojení více subjektů – do procesu nastavení a pravidelného prověřování funkčnosti právní úpravy whistleblowingu a souvisejících předpisů a postupů musí být zapojeny klíčové zainteresované subjekty, včetně odborových organizací, profesních asociací firem/zaměstnavatelů, organizací občanské společnosti a zástupců akademické sféry. 27. Školení objasňující principy whistleblowingu – veřejným institucím a veřejně obchodovaným společnostem, jejich vedoucím pracovníkům a zaměstnancům by mělo být poskytnuto rozsáhlé zaškolení. Zákony a předpisy upravující whistleblowing a postupy oznamování by měly být jasně vyvěšeny na pracovištích veřejného a soukromého sektoru, na něž se vztahuje jejich platnost.
PROSAZOVÁNÍ 28. Instituce řešící stížnosti oznamovatelů – stížnosti na odvetná opatření a nedůsledné prošetřování podaných oznámení by měla přijímat a prošetřovat nezávislá instituce. Ta by mohla mít pravomoc vydávat závazná doporučení a předávat relevantní informace příslušným regulatorním úřadům, vyšetřovacím orgánům nebo orgánům, které vedou příslušná řízení. Tato instituce by rovněž měla poskytovat poradenství a podporu, měla by monitorovat a prověřovat funkčnost právní úpravy a mechanismů whistleblowingu, zvyšovat mezi veřejností povědomí o tomto nástroji a podporovat jeho širší využívání, a měla by podporovat pozitivní vnímání whistleblowingu a jeho přijímání v dané kultuře. Instituce by k plnění těchto úkolů měla mít k dispozici dostatečné zdroje a kapacitu. 29. Sankce za odvetná opatření a bránění oznamování – jakékoli odvetné jednání vůči oznamovateli nebo bránění podání oznámení by mělo být považováno za nepřípustné jednání a vůči jeho původci by měly být uplatněny kárné postihy/profesní sankce a občanskoprávní postihy.12 30. Následné využití informací a reformy – informace o nekalém jednání, které bylo prokázáno, by měly být postupovány příslušným regulatorním orgánům k následnému využití, zavádění nápravných opatření a iniciování případných potřebných reforem.
12
Také se může jednat o trestní postihy, pokud jsou odvetná opatření mimořádně závažné povahy (např. záměrné ohrožování bezpečnosti nebo života oznamovatele). Záleží na kontextu každé země. Trestní postihy by měly být považovány za odpovídající sankční prostředek jen v případech, kdy je to potřebné.
PODĚKOVÁNÍ Transparency International tímto děkuje celé řadě osob a organizací, které přispěly cennými podněty k formulaci těchto Principů. Patří k nim: Batory Foundation Blueprint for Free Speech Prof. AJ Brown, Griffith University Canadians for Accountability Franz Chevarria Commonwealth Human Rights Initiative European Federation of Journalists Federal Accountability Initiative for Reform Prof. Marie Ghantous, Lebanese Center for International Studies Government Accountability Project Prof. Keith Henderson, American University K-Monitor Watchdog for Public Funds Pierre Landell-Mills, Partnership for Transparency Fund Prof. David Lewis, Middlesex University Chris Moll, Lexchange Auwal Ibrahim Musa, Civil Society Legislative Advocacy Centre Anna Myers Open Democracy Advice Centre Open Society Justice Initiative Project on Government Oversight Public Concern at Work Paul Stephenson Julio Bacio Terracino, OECD Prof. Wim Vandekerckhove, University of Greenwich Prof. Robert Vaughn, American University Whistleblower-Netzwerk Whistleblowers Australia Yemeni Observatory for Human Rights
