Právní analýza podnikání občanských sdružení. Zpracováno pro Novou ekonomiku, o.p.s. v rámci projektu Tematická síť pro rozvoj sociální ekonomiky

Právní analýza podnikání občanských sdružení Zpracováno pro Novou ekonomiku, o.p.s. v rámci projektu Tematická síť pro rozvoj sociální ekonomiky

JUDr. Lenka Deverová

I. Úvod Dle zadání je cílem této studie posoudit možnosti podnikání občanských sdružení z hlediska stávajícího právního řádu ČR. Pro komplexnost pohledu se studie zabývá nejen otázkou podnikání občanských sdružení, ale problematikou ekonomických aktivit občanských sdružení v širším slova smyslu. Pojem „podnikání“ je používán ve smyslu definičního ustanovení §2 odst.1 obchodního zákoníku: „Podnikáním se rozumí soustavná činnost prováděná samostatně podnikatelem vlastním jménem a na vlastní odpovědnost za účelem dosažení zisku.“ Pojem „ekonomické aktivity“ je pojmem širším než pojem podnikání. Smyslem ekonomických aktivit je udržení ekonomické soběstačnosti občanských sdružení získáním prostředků na zajištění účelu, k němuž je sdružení založeno, na zajištění provozu sdružení a na udržení a popř. i zhodnocení majetku sdružení. Ekonomická aktivita může postrádat v tomto smyslu charakteristické znaky podnikání dle §2 odst.1 obchodního zákoníku; nemusí se jednat o činnost soustavnou, ani o činnost, která by vytvářela zisk sdružení jako přebytek výnosů jeho činnosti nad náklady.

II. Historický exkurz do právní úpravy spolků (občanských sdružení) v ČR Právní postavení spolků bylo po roce 1918 upraveno zákonem č.134/1867 ř.z., o právu spolčovacím, který byl po recepci v roce 1918 novelizován a platil až do roku 1951, kdy byl zrušen. Tento zákon byl nepochybně inspirací při zpracování návrhu zákona č.83/1990 Sb., o sdružování občanů. V § 2 zákon č.134/1867 ř.z. stanoví: „Tento zákon nevztahuje se ke spolkům a společnostem, které mají za účel zisk, ani ke spolkům bankovním, kreditním a pojišťovacím, k ústavům důchodním, spořitelnám a půjčovnám na zástavy; tyto spolky spravují se zákony zvláštními, jich se týkajícími.“ Zisk byl definován v §1192 obecného občanského zákoníku z roku 1811 jako „jmění, které po srážce všech nákladů a ztrát zbude nad kmenové jmění“. Dle zákona č.134/1867 ř.z. tedy nebylo možné zřizovat spolky k podnikání; z textu zákona však nevyplývá, že by spolky nemohly mít vlastní ekonomické aktivity. V §4 zákona č.134/1867 ř.z. se jako povinné ustanovení statutu spolku stanoví, že musí obsahovat ustanovení o tom, k čemu se spolek zřizuje a dále z jakých prostředků a dále ustanovení o tom, jak jsou pro spolek zajišťovány prostředky.

Tento projekt je spolufinancován Evropským sociálním fondem a státním rozpočtem České republiky.

Zákon č. 68/1951 Sb., o dobrovolných organizacích a shromážděních znamenal likvidaci sdružovací svobody. Sdružování v tzv. dobrovolných organizacích bylo připuštěno pouze k upevnění lidově demokratického zřízení a k podpoře úsilí o výstavbu socialismu. Společenské organizace byly integrovány do Národní fronty. Otázky hospodaření společenských organizací upravil až zákon č.109/1964 Sb. hospodářský zákoník, který vycházel z premisy, že majetek ve vlastnictví společenských organizací, představuje zvláštní formu socialistického vlastnictví. V roce 1990 byl jedním ze základních požadavků demokratických procesů ve společnosti požadavek upravit oblast svobodného sdružování občanů v souladu s mezinárodními předpisy. Československo je vázáno od roku 1976 Mezinárodním paktem o občanských a politických právech, zákon č.68/1951 Sb. však této úpravě neodpovídal. Zákon č.83/1990 Sb., o sdružování občanů (dále jen „ZSO“) přijatý Federálním shromážděním ČSSR, nabyl účinnosti dnem 1.5.1990. Ve vztahu k předmětu tohoto rozboru ZSO v §1 odst.3 písm.b) stanoví, že „tento zákon se nevztahuje na sdružování k výdělečné činnosti nebo k zajištění řádného výkonu určitých povolání“. V §13 pak ZSO odkazuje pro oblast hospodaření občanských sdružení na zvláštní zákon, kterým podle poznámky pod čarou míní hospodářský zákoník. Těmito ustanoveními se tato analýza zabývá dále. III. Analýza ZSO z hlediska možností ekonomických aktivit a zejména podnikání A. Vymezení pojmu občanská společnost S pojmem občanské sdružení je úzce spojen pojem občanská společnost. Občanská společnost se skládá z velkého počtu sdružení, v nichž se odehrává každodenní život, přičemž „sdružení“ poukazuje na to, že se jedná o dobrovolná a autonomní spojení členů. Jejich formální verze spočívá v tom, co se dnes popisuje většinou

jako „třetí sektor“, tedy v „dobrovolných organizacích“, dále ve „filantropických“ nebo

„charitativních“ spolcích, jaké existují vedle obou silněji formalizovaných sektorů vlády, státu, podniků nebo hospodářství.1 Při zkoumání společnosti je nutné vycházet z existence tří autonomních oblastí: stát, trh a občanský sektor, které se vzájemně ovlivňují při zachování svých základních charakteristik. Zisk, podnikání jsou základní charakteristikou pro trh, u občanského sektoru jde primárně o svobodu sdružování, dobrovolnost a o altruismus. Spektrum činnosti občanského sektoru se však proměňuje, rozšiřuje. To vede k dalšímu hybridnímu řešení, totiž k užšímu spojení charitativní a ekonomické činnosti. Všeobecně prospěšné spolky založené na delší dobu nemohou žít jen z nejistých podpor. Začaly proto být činné také v komerční oblasti. Vytvořil se zcela nový jazyk, jenž se snaží spojit občanskou společnost s „druhým sektorem“ hospodářství: sociální investice, sociální podnikatel, sociální kapitál.2

1) Viz Dahrendorf, Ralf „Poučení z postkomunistické transformace“, In Od pádu Zdi k válce v Iráku, Praha, Vyšehrad, 2008 2) tamtéž

1 2


B. Pojmové znaky občanských sdružení Právní teorie, která obvykle používá pro občanská sdružení označení „spolek“, uvádí jako pojmové znaky občanských sdružení a) oddělení občanských sdružení od státu, b) princip osobního členství a dobrovolnost členství, c) spolkovou samosprávu, d) oddělení majetku občanského sdružení od majetku jeho členů s vyloučením zákonného ručení členů za dluhy občanského sdružení, e) spolkovou činnost jako statutární činnost občanského sdružení, f)

založení občanského sdružení k jiným účelům než podnikání.

Tato analýza se podrobněji zabývá těmi znaky občanských sdružení, které mají vztah k činnosti občanských sdružení, k jejich podnikání resp. k hospodaření občanských sdružení: a) princip osobního členství, b) spolkovou činnost jako statutární činnost, c) odluku občanských sdružení od státu, d) založení občanského sdružení k jiným účelům než podnikání. Princip osobního členství, obvykle označovaný jako princip spolkový, charakterizuje právní podstatu občanských sdružení a je vyjádřením ústavně zaručeného práva na sdružování občanů. Podstatou občanského sdružení je společný zájem členů, k jehož realizaci se členové sdružují. Naplňování společného účelu členy sdružení je hlavní činností občanského sdružení a všechny ostatní aktivity sdružení směřují k podpoře naplňování stanoveného účelu. Tuto podstatu občanských sdružení pregnantně vyjadřuje návrh nového občanského zákoníku, který v §210 a §213 stanoví: § 210 Alespoň tři osoby vedené společným zájmem mohou založit k jeho naplňování spolek jako samosprávný a dobrovolný svazek členů a spolčovat se v něm.

§ 213 Hlavní činností spolku může být jen uspokojování a ochrana těch zájmů, k jejichž naplňování je spolek založen. Podnikání nebo jiná výdělečná činnost hlavní činností spolku být nemůže.

Odluka občanských sdružení od státu je ústavně zaručena. Stát není oprávněn zasahovat do vnitřních


poměrů občanských sdružení. Odluka od státu má své vyjádření i v tom, že občanská sdružení nejsou nárokově přímo napojena na veřejné rozpočty na rozdíl např. od příspěvkových organizací. Jsou-li občanská sdružení postavena na principu odluky od státu, je nutné, aby byla občanským sdružením dána možnost zajištění jejich hospodářské soběstačnosti. Nepřímo lze tuto možnost dovozovat z ustanovení § 6 odst. 2 ZSO, podle něhož je obligatorní náležitostí stanov občanského sdružení stanovení zásad hospodaření. Stanovy by měly především vymezit jednotlivé druhy příjmů a výdajů občanského sdružení. Žádný právní předpis neupravuje, co je zdrojem příjmů občanských sdružení. Obecně jsou jako zdroj příjmů označovány členské příspěvky, dary, dědictví, výnosy vlastního majetku – úroky z vkladů, výnosy z cenných papírů, výnosy z nájemného, výnosy z vlastní činnosti – pořádání vlastních akci. Za sekundární příjmy jsou označovány dotace z veřejných rozpočtu3. Žádný právní předpis nestanoví obecný zákaz podnikání ani jiných ekonomických aktivit občanských sdružení, ani neupravuje na rozdíl např. od právní úpravy obecně prospěšných společností způsob naložení se ziskem. Občanská sdružení mohou podnikat nebo vyvíjet jinou ekonomickou činnost, jestliže to jejich stanovy výslovně nezakazují. Problematikou podnikání a hospodářské činnosti (v dikci této analýzy „ekonomické činnosti“) se poměrně rozsáhle zabývá prof. Ivo Telec (1998). Uvádí: „Podnikání spolků by mělo být doktrinálně v souladu s cíli spolkové činnosti a způsoby, jakými jsou tyto cíle dosahovány. Obojí vyplývá ze stanov. ... Přitom nesmíme zapomínat, že spolky jako právnické osoby jsou zakládány k jiným účelům než podnikání a než k jiné výdělečné činnosti, že tedy podnikání ani jiná výdělečná činnost nemůže být účelem, k němuž je spolek založen, ani hospodářským důvodem vzniku spolku jako právnické osoby. Zvlášť k tomu srov.§1 odst.3 písm.b) zákona č.83/1990 Sb. podle nějž se tento zákon nevztahuje na „sdružování občanů k výdělečné činnosti“. Vztahuje se totiž na sdružování osob ke spolkové činnosti, jejíž obsah, povaha a účel nejsou výdělečné a v rámci tohoto poměrně širokého pojmu nejsou ani podnikatelské. Citované ustanovení ovšem nelze vykládat jako zákaz výdělečné činnosti spolků, nýbrž jako negativní vymezení spolčovacích (zakladatelských) účelů, spadajících do právního režimu zákona č.83/1990 Sb. Tento doktrinální právní závěr vyplývá ze systematického výkladu uvedeného zákona.“ Založení občanského sdružení k jiným účelům než podnikání nachází své vyjádření v § 1 odst,3 ZSO, který negativně vymezuje rozsah působnosti ZSO. Z jeho interpretace vyplývá, že občanské sdružení nemůže být založeno za účelem podnikání. Jediným účelem, který se k založení občanského sdružení připouští, se rozumí účel zájmový, který může být vzájemně prospěšný nebo veřejně prospěšný. 3) viz Telec, Ivo „Spolkové právo“, Praha, C.H.Beck, Praha, 1998, Černý, Petr „Zákon o sdružování občanů.Komentář, Praha, C.H.Beck, Praha, 2010

3


C. Platná právní úprava – ZSO ZSO ve vztahu k ekonomickým činnostem a podnikání obsahuje pouze jediné ustanovení §1 odst.3 písm.b): „Tento zákon se nevztahuje na sdružování občanů .... b) k výdělečné činnosti nebo k zajištění řádného výkonu určitých povolání“. Při výkladu pojmu „výdělečná činnost“ je nutné vycházet z důvodové zprávy k ZSO a z právního stavu v době přijetí ZSO. Důvodová zpráva k ZSO k §1 odst.3 písm.b) uvádí: „V odst. 3 se taxativně vypočítávají sdružení, na něž se tento zákon nevztahuje a jejichž postavení je třeba upravit zvláštními zákony. Pokud se mluví o sdružování "k výdělečné činnosti nebo k zajištění řádného výkonu povolání", rozumí se tím např. bytová, spotřební a výrobní družstva, jednotná zemědělská družstva, sdružení advokátů, sdružení soukromě podnikajících občanů apod.; toto ustanovení se tedy netýká případné výdělečné činnosti společenské organizace.“ Z důvodové zprávy lze dovodit, že zákonodárce uvedeným ustanovením nezamýšlel striktní zákaz výdělečné činnosti občanských sdružení, neboť naopak připouští případnou výdělečnou činnost,

ale měl na mysli

zákaz zakládaní občanských sdružení k podnikání jako „trvalé“ (v současné dikci „soustavné“) činnosti. Zde uveďme definici podnikatelské činnosti v §2 hospodářského zákoníku, který v době přijetí zákona č.83/1990 Sb. upravoval hospodaření právnických osob: „Podnikatelskou činností se rozumí trvalé provozování výroby, obchodu nebo poskytování služeb a prací nebo jiné činnosti za účelem získávání trvalého zdroje peněžních příjmů.“ ZSO explicitně neupravuje problematiku hospodaření občanských sdružení. Současně se zpracováním a přijetím ZSO byla totiž zpracována novela hospodářského zákoníku - zákon č.103/1990 Sb., kterým se mění a doplňuje hospodářský zákoník. ZSO i zákon č.103/1990 Sb. nabyly účinnosti týmž dnem 1.května 1990. ZSO v § 13 odst.1 odkazoval pro právní úpravu hospodaření občanských sdružení na úpravu zvláštním zákonem, kterým dle poznámky pod čarou byl hospodářský zákoník ve znění zákona č.103/1990 Sb. Hospodářský zákoník v části čtvrté v §§97-106 upravoval hospodaření společenských organizací. Zákon č.103/1990 Sb. tuto část novelizoval a současně stanovil, že pokud se v hospodářském zákoníku užívá výrazu „společenská organizace“, rozumí se jím „občanská sdružení“.

Zásadní význam pro výklad možnosti ekonomických aktivit a podnikání občanských sdružení mají ustanovení § 100 odst.1 a § 102 hospodářského zákoníku. Tento projekt je spolufinancován Evropským sociálním fondem a státním rozpočtem České republiky.

§ 100 Vlastní majetek občanských sdružení se vytváří zejména z příspěvků členů a z činnosti organizací. § 102 K obstarávání hospodářské činnosti občanských sdružení mohou jejich ústřední orgány zřizovat podniky nebo hospodářská zařízení (dále jen „hospodářská zařízení“). Hospodářská zařízení nabývají práv a zavazují se vždy svým jménem; k majetku, který využívají k plnění svých úkolů, mají právo hospodaření. Vnitřní organizaci, způsob řízení a činnost hospodářských zařízení upravují statuty, které schvaluje ústřední orgán občanského sdružení. Hospodářské zařízení zrušuje orgán, který je zřídil. Hospodářský zákoník stanovením zdroje majetku občanských sdružení z činnosti občanských sdružení vymezil možnost pro vlastní ekonomickou činnost občanských sdružení. Současně umožňoval občanským sdružením zakládat další subjekty pro zajištění hospodářské činnosti. Možnost zakládání právnických osob „k obstarání hospodářské činnosti“ je neomezeně zachováno i podle současné právní úpravy – občanská sdružení nejsou nijak právně omezena v zakládání jiných právnických osob včetně obchodních společností. Občanské sdružení tedy může své podnikatelské aktivity jednoznačně oddělit od své činnosti tím, že je převede na obchodní společnost např. společnost a ručením omezeným, a jako společník takové obchodní společnosti převedený zisk z obchodní společnosti používá k realizaci účelu občanského sdružení. V takovém případě se podnikatelská činnost jednoznačně od občanského sdružení odděluje. Pokud by občanské sdružení převedlo do obchodní společnosti činnosti, v nichž by obchodní společnost nerealizovala zisk, dojde k pouhému oddělení jednotlivých činností, aniž takové oddělení má pro občanské sdružení ekonomický význam. Hospodářský zákoník byl zrušen s účinností od 1.ledna 1992 zákonem č.513/1991 Sb., obchodní zákoník. Obchodním zákoníkem bylo zrušeno i na hospodářský zákoník navazující ustanovení § 13 odst. 1 ZSO (viz §772 odst.11 obchodního zákoníku). Problematika hospodaření občanských sdružení zůstala právně neupravena. Obchodní zákoník upravuje pouze postavení podnikatelů a vztahy související s podnikáním, občanský zákoník hospodaření právnických osob neupravuje a ZSO se nepodařilo přes opakované snahy novelizovat. Pro sféru hospodaření (podnikání) občanských sdružení vlastním jménem je nutné nedostatek explicitní právní úpravy nahrazovat právním výkladem.


D. Právní úprava podnikání a ekonomických aktivit občanských sdružení: Účelem sdružení může být jakákoliv činnost s výjimkou činností, které ZSO označuje v §4 jako nedovolené nebo činností, které jsou v rozporu s § 5 ZSO. Občanské sdružení musí vždy naplňovat základní pojmový znak občanského sdružení – musí být tvořeno členy, kteří se sdružili k realizaci společného cíle a kteří se na realizaci společného cíle podílejí. Tuto zásadu vyjadřuje ZSO v §1, který deklaruje ústavně zaručené právo občanů se sdružovat k uspokojování a uplatňování svých zájmů. S touto zásadou není v rozporu možné členství právnických osob v občanském sdružení – i právnické osoby mohou mít zájmy společné s členy fyzickými osobami. Z ustanovení §1 odst.3 písm.b) ZSO, který vylučuje sdružení založená k výdělečné činnosti z působnosti ZSO, lze s přihlédnutím k důvodové zprávě k §1 odst.3 písm.b) ZSO jednoznačně dovodit, že občanská sdružení nemohou být zakládána za účelem podnikání, tedy za účelem soustavné činnosti realizované jménem občanského sdružení za účelem zisku. Je-li však podnikatelská činnost občanského sdružení zajišťována ve formě tzv. vedlejší činnosti tj. činnosti, která není účelem občanského sdružení, ale je realizována pro to, aby vytvářela zdroje nebo zajišťovala podmínky pro naplnění účelu, k němuž bylo občanské sdružení založeno, není právně stanoveno žádné omezení rozsahu této vedlejší činnosti. Jako příklad vedlejší činnosti k vytváření podmínek pro naplnění účelu lze uvést občanské sdružení založené pro pomoc osob s duševním onemocněním, které jako vedlejší činnost provozuje dílnu, v níž je realizována pracovní terapie členů sdružení nebo osob, jimž občanské sdružení pomáhá. V takovém případě by zákaz podnikatelské aktivity znamenal omezení realizace účelu občanského sdružení. S ohledem na podstatu občanských sdružení je pro podnikání občanských sdružení formou vedlejší činnosti limitující to, že primárně musí občanské sdružení realizovat spolkovou činnost k naplnění účelu, k němuž bylo založeno, musí fungovat spolková samospráva. Jestliže by občanské sdružení realizovalo vedlejší činnost - podnikatelské aktivity, aniž by jejich smyslem bylo vytváření zdrojů či podmínek k naplnění účelů občanského sdružení, jednalo by se o sdružení vyloučené podle citovaného §1 odst.3 písm.b) ZSO. Právně není definováno jakékoliv pravidlo pro to, v jakém rozsahu může ve vztahu ke svému účelu občanské sdružení realizovat podnikání jako vedlejší činnost. Takové pravidlo není v podstatě možné stanovit s ohledem na variabilitu jednotlivých občanských sdružení. Někdy je v praxi občanských sdružení dovozováno, že občanské sdružení může podnikat pouze tehdy, pokud je podnikáním dosaženo lepšího využití majetku občanského sdružení. Tato podmínka je v právním řádu stanovena u doplňkové činnosti obecně prospěšných společností, pro občanská sdružení však stanovena není. Jestliže občanské sdružení realizuje ekonomické aktivity, které nenaplňuji pojmové znaky podnikání tzn. nejsou realizovány za účelem zisku a nejsou vykonávány soustavně, není to v rozporu s ustanovením §1 odst.3 písm.b).


Zde opět odkazuji na důvodovou zprávu k ZSO, z níž

vyplývá, že zákonodárce z uvedeného zákazu

vylučuje „případné výdělečné činnosti“ občanských sdružení. Jako příklad lze uvést občanské sdružení ochotnický taneční soubor, jehož členové vyhledávají a obnovují lidové tance a dvakrát ročně uspořádají vystoupení pro veřejnost. Výnosy ze vstupného kryjí pouze část nákladů na uspořádání takových vystoupení. Charakter ekonomických aktivit občanského sdružení, jak jsou realizovány, je nutné posuzovat s přihlédnutím ke specifice účelu občanského sdružení. Z podstaty některých spolkových činností pak vyplývá, že mohou obvykle být prezentovány veřejně. K objektivnímu posouzení mohou napomoci i přehledně zpracované výroční zprávy občanských sdružení, v nichž by měla být odděleně popsána spolková činnost, ekonomické aktivity, které lze subsumovat pod pojem „případné výdělečné činnosti“ a činnost podnikatelská se specifikací užití zisku z podnikání k naplňování účelu občanského sdružení.

IV. Postup Ministerstva vnitra ČR při registraci nebo úpravách stanov občanských sdružení, která podnikají Zadáním této analýzy je též posoudit stávající postup ministerstva vnitra při registraci občanských sdružení, v jejichž stanovách je obsažena úprava výdělečné činnosti a zejména podnikání nebo jsou jako zdroj příjmů uvedeny příjmy z vlastní činnosti. Obvyklou praxí ministerstva vnitra je, že po podání návrhu na registraci občanského sdružení nebo návrhu na registraci změny stanov občanského sdružení vyžaduje, aby

a) v případě, že je ve stanovách stanoveno, že zdrojem příjmů jsou příjmy z vlastní činnosti, bylo doplněno, že se bude jednat výhradně o příjmy z vedlejší činnosti, b) byly z účelu občanského sdružení vyloučeny činnosti, které dle názoru ministerstva vnitra mají charakter poskytnutí služby veřejnosti. Svými rozhodnutími ministerstvo vnitra může deformovat oblast občanských sdružení, neboť zpochybňuje možnost zakládat sdružení k dosahování obecně prospěšných cílů ve prospěch veřejnosti, aniž zkoumá, zda je naplněn základní znak občanského sdružení tj. činnost je realizována jako činnost spolková. Na druhé straně je zcela v souladu s právní úpravou, pokud

ministerstvo vnitra

odmítne registraci občanského

sdružení, pokud ze stanov nevyplývá jiná spolková činnost než výdělečná. Zde mám na mysli případy pro členství uzavřených občanských sdružení, v nichž členové vykonávají pouze výdělečnou činnost, jsou zaměstnanci sdružení a neexistuje žádná báze pro dobrovolnou realizaci cílů sdružení. Podle § 7 odst.2 ZSO je však ministerstvo vnitra oprávněno provést v případě podání návrhu na registraci občanského sdružení pouze kontrolu formální správnosti předloženého návrhu.


Jestliže návrh na registraci a stanovy, které musejí být k návrhu připojeny ve dvou stejnopisech, obsahují formální náležitosti vyžadované ustanovením § 6 odst. 2 písm. a) až f) ZSO (návrh na registraci je podán třemi osobami, z nichž alespoň jedna je starší 18 let, je podepsán všemi členy přípravného výboru s uvedením jejich jmen, příjmení, dat narození a bydliště a ve stanovách je uveden název a sídlo občanského sdružení, cíle jeho činnosti, orgány občanského sdružení, způsob jejich ustavování a určení funkcionářů oprávněných jednat jménem občanského sdružení tj. uvedení statutárního orgánů a zásad hospodaření), nemá ministerstvo vnitra žádný zákonný podklad k tomu, aby vyzývalo přípravný výbor resp. zmocněnce přípravného výboru k úpravám stanov v části zabývající se zásadami hospodaření občanského sdružení a obvykle vymezením zdrojů příjmů a v jejich rámci uvedením i příjmů z činnosti sdružení. K odstranění vad podání může ministerstvo vnitra podle §7 odst. 2 přípravný výbor občanského sdružení vyzvat pouze tehdy, jsou-li údaje v návrhu na registraci neúplné nebo nepřesné. Dle platné judikatury musí ministerstvo vnitra při posuzování splnění podmínek registrace vycházet pouze z ustanovení zákona (a tento postup rovněž zákonným způsobem odůvodnit), nikoli z vlastního úsudku nebo domněnek, byť se tyto opírají o skutečnosti ministerstvu vnitra známé z jeho předchozí rozhodovací činnosti. Má-li ministerstvo vnitra výhrady k obsahu stanov, tj. k materiálním podmínkám registrace sdružení, je povinno postupovat pouze podle § 8 odst. 1 ZSO. Ve vztahu k předmětu této analýzy může ministerstvo vnitra registraci občanského sdružení odmítnout, pokud ze stanov vyplývá, že sdružení je zakládáno k výdělečné činnosti nebo k zajištění řádného výkonu povolání, tedy za předpokladu skutečné existence důvodu pro odmítnutí registrace. Rozhodnutí o odmítnutí registrace občanského sdružení je správním rozhodnutím podle §67 správního řádu. Jako takové musí rozhodnutí o odmítnutí registrace obsahovat důvody zamítavého výroku rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se ministerstvo vnitra řídilo při hodnocení těchto podkladů a při výkladu právních předpisů. Proti rozhodnutí, kterým je odmítnuto provedení registrace občanského sdružení, může přípravný výbor podat do 60 dnů po té, co bylo zmocněnci přípravného výboru rozhodnutí doručeno, správní žalobu k Městskému soudu v Praze. V rozporu s popsanou právní úpravou ministerstvo vnitra v případech, kdy má námitky proti vymezení činnosti občanského sdružení ve stanovách, vyzývá

přípravný výbor k úpravě

obsahu stanov

v ustanoveních, která upravují činnost občanského sdružení. Takový postup je pro ministerstvo vnitra jednodušší než postup podle § 8 odst.1, kdy by muselo své rozhodnutí o odmítnutí pregnantně zdůvodnit. Při popsaném postupu při registraci občanských sdružení dotčená občanská sdružení obvykle své stanovy upraví tak, aby vyhověly názorům ministerstva vnitra. V důsledku toho se pouze zanedbatelné minimum případů registrace občanských sdružení řeší v odvolacím řízení před soudem a pro problematiku ekonomických činností občanských sdružení prakticky neexistuje judikatura. Při takovém postupu však může dojít k registraci občanského sdružení podle § 8 odst.5 ZSO, tj. uplynutím času.


Jestliže návrh na registraci sdružení obsahuje všechny formální náležitosti, je řízení o registraci zahájeno dnem, kdy je bezvadný návrh doručen ministerstvu vnitra. Pokud v takovém případě ministerstvo vnitra nerozhodne o odmítnutí registrace podle §8 odst.1 a nedoručí odmítavé rozhodnutí zmocněnci přípravného výboru, vznikne občanské sdružení 41. dnem po doručení formálně bezvadného návrhu na registraci sdružení ministerstvu vnitra. ZSO stanoví v § 11 obdobný postup při registraci změn stanov občanského sdružení. Změnu stanov je občanské sdružení povinno písemně oznámit ministerstvu vnitra do 15 dnů od jejího schválení. Nesplňují-li upravené stanovy formální náležitosti podle §6 odst.2 a 4 ZSO nebo jsou-li důvody pro odmítnutí registrace podle § 8 odst. 1, ministerstvo vnitra na to občanské sdružení upozorní. Občanské sdružení je povinno vady odstranit do 60 dnů. Neučiní-li tak, je ministerstvo vnitra oprávněno takové občanské sdružení rozpustit. Opravným prostředkem je i v tomto případě Městský soud v Praze. Nutno však uvést, že důsledný postup podle § 8 odst.1 ZSO (odmítnutí registrace), je vůči občanským sdružením tvrdší než popsaný postup, kdy ministerstvo vnitra požaduje obsahovou úpravu stanov.

V. Judikatura Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 10. 2004, čj. 6 A 137/2001-42: Pokud návrh na registraci sdružení a stanovy k němu připojené prokazatelně obsahují formální náležitosti vyžadované ustanovením § 6 odst. písm. a) až f) zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, nemá výzva k odstranění vad podání dle § 7 odst. 2 citovaného zákona zákonný podklad. Zasláním takové výzvy ministerstvo vnitra v této fázi řízení nedovoleným způsobem překročilo zákonnou pravomoc omezenou pouze na kontrolu formální správnosti návrhu na registraci, neboť nedbalo ustanovení § 7 odst. 3 citovaného zákona, podle něhož je řízení o návrhu na registraci zahájeno dnem, kdy ministerstvu vnitra došel návrh, který nemá vady uvedené v § 7 odst. 2 citovaného zákona. Výhrady ministerstva vnitra k obsahu stanov, tj. k materiálním podmínkám registrace sdružení, nemohou být podřazeny režimu ustanovení § 7 odst. 2 zákona č. 83/1990 Sb., ale může o nich být usuzováno pouze v řízení podle § 8 tohoto zákona (odmítnutí návrhu).

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 11. 2003, čj. 7 A 13/2002-46: Při posuzování naplnění podmínek nezbytných k registraci občanského sdružení podle zákona č.83/1990 Sb., o sdružování občanů, vychází správní orgán v souladu se zásadou zákonnosti z ustanovení tohoto zákona, nikoli z vlastního úsudku nebo domněnek, byť by se opíraly o skutečnosti správnímu orgánu známé z jeho předchozí rozhodovací činnosti; svůj postup rovněž zákonným způsobem odůvodní.


Odůvodnění rozhodnutí, v němž správní orgán pouze opětovně odkazuje na skutečnost, že se vlastně jedná o založení organizace s mezinárodním prvkem, aniž se zabývá konkrétními důvody odmítnutí registrace podle § 8 odst. 1 zákona č. 83/1990 Sb., nelze považovat za odůvodnění, v němž správní orgán přesvědčivě vyložil, která ustanovení tohoto zákona vzal za podklad svého právního názoru zaujatého ve věci. Výčet subjektů, na něž se nevztahuje zákon č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, obsažený v § 1 odst. 3 zákona č. 83/1990 Sb., je taxativní a nelze jej extenzivním výkladem rozšiřovat. Rozsudek Nejvyššího soudu České republiky ze dne 26.6.2002 čj. 20 Cdo 2641/2000 Stanovy občanského sdružení podle zákona č. 83/1990 Sb., mají dosah jednak veřejnoprávní, jednak interní tím, že upravují vnitřní strukturu sdružení a zásady spolkového života. V oblasti vnějších soukromoprávních vztahů je významné pouze to, co je soukromým právem vyžadováno pro právnické osoby obecně, tj. název sdružení, jeho sídlo a orgány oprávněné činit jménem sdružení právní úkony. Případná další prohlášení či konstatování mají význam zpravidla jen proklamativní, bez přímých právních důsledků, a jiné právní subjekty nemohou zavazovat. VI. Doporučení pro právní úpravu podnikání občanských sdružení Podnikání občanských sdružení, je-li realizováno jako vedlejší činnost občanského sdružení, není žádným právním předpisem omezeno. Právní úprava, která nedovoluje, aby podnikání bylo hlavní činností občanských sdružení, je standardním řešením, které je obvyklé ve většině zemí Evropy. Zde není nutné navrhovat žádnou novou právní úpravu. Pro občanská sdružení, jejichž podstatou je realizace ekonomických aktivit a u nichž je potlačena spolková činnost, neexistuje spolková samospráva, neboť členové jsou z velké většiny zaměstnanci občanského sdružení a jsou tedy v podřízeném postavení k orgánům sdružení, je řešením úprava možnosti přeměny občanského sdružení na obecně prospěšnou společnost. Stanovení této možnosti by bylo možné zakotvit do zákona č.248/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech a o změně a doplnění některých zákonů ve znění pozdějších předpisů. Pro právní úpravu jiných ekonomických aktivit občanských sdružení, nejedná-li se o podnikání, se jeví jako vhodné navrhnout úpravu návrhu nového občanského zákoníku §213 tak, aby nebyla vyloučena příležitostná výdělečná činnost občanských sdružení, pokud přímo souvisí s výkonem spolkové činnosti, nebo je nezbytná k naplnění účelu, pro který je občanské sdružení založeno.


VII. Závěr Občanské sdružení musí vždy naplňovat základní pojmový znak občanského sdružení – musí být tvořeno členy, kteří se sdružili k realizaci společného cíle a kteří se na realizaci společného cíle podílejí. Tuto zásadu vyjadřuje ZSO v §1, který deklaruje ústavně zaručené právo občanů se sdružovat k uspokojování a uplatňování svých zájmů. Občanské sdružení nemůže být založeno za účelem podnikání, tj. za účelem soustavné činnosti realizované jménem občanského sdružení za účelem zisku. Podnikatelská činnost občanského sdružení však může být tzv. vedlejší činností. Jedním z nedostatků právní úpravy občanských sdružení je, že oblast hospodaření občanských sdružení zůstala po zrušení hospodářského zákoníku s účinností od 1.1.1992 právně neupravena, neboť ji nepřevzal ani obchodní zákoník, který nahradil hospodářský zákoník, ani zákon o sdružování občanů. Pro sféru hospodaření (podnikání) občanských sdružení vlastním jménem je tedy nutné nedostatek explicitní právní úpravy nahrazovat právním výkladem. S ohledem na podstatu občanských sdružení je pro podnikání občanských sdružení formou vedlejší činnosti limitující to, že primárně musí občanské sdružení realizovat spolkovou činnost k naplnění účelu, k němuž bylo založeno, musí fungovat spolková samospráva. Právně není definováno jakékoliv pravidlo pro to, v jakém rozsahu ve vztahu ke svému účelu může občanské sdružení realizovat podnikání jako vedlejší činnost. Jestliže však občanské sdružení realizuje vedlejší činnost - podnikatelské aktivity, aniž by jejich smyslem bylo vytváření zdrojů či podmínek k naplnění účelů občanského sdružení, jedná se o sdružení vyloučené podle §1 odst.3 písm.b) zákona č.83/1990 Sb. Jestliže občanské sdružení realizuje ekonomické aktivity, které nenaplňuji pojmové znaky podnikání tzn. nejsou realizovány za účelem zisku a nejsou vykonávány soustavně, tj. jedná se o „případné výdělečné aktivity“, není to v rozporu s ustanovením §1 odst.3 písm.b) (viz důvodová zpráva k zákonu č. 83/1990 Sb.). Tyto aktivity mohou být činnostmi, kterými se realizuje účel sdružení. Charakter těchto aktivit je nutné vždy posuzovat s přihlédnutím ke konkrétnímu účelu občanského sdružení. K objektivnímu posouzení legality činností občanského sdružení mohou napomoci i přehledně zpracované výroční zprávy občanských sdružení, v nichž by měla být odděleně popsána spolková činnost, ekonomické aktivity, které lze subsumovat pod pojem „případné výdělečné činnosti“, a činnost podnikatelská se specifikací užití zisku z podnikání k naplňování účelu občanského sdružení. Povinnost vydávat výroční zprávy není stanovena pro občanská sdružení zákonem. Je však možné, aby povinnost prokázat, že zisk z podnikání jako vedlejší činnosti občanského sdružení byl zcela nebo většinově použit k naplnění účelu občanského sdružení, byla stanovena i smluvně jako


podmínka pro poskytování podpory občanskému sdružení jak ze soukromých, tak z veřejných zdrojů. Ministerstvo vnitra při rozhodování o registraci občanského sdružení je oprávněno posuzovat, zda občanské sdružení je či není zakládáno za účelem podnikání. Není však oprávněno

ukládat

občanskému sdružení upravit obsah stanov, neboť u stanov může podle § 7 odst.2 ZSO kontrolu formální správnosti návrhu. V souladu s ustanovením § 8 ZSO ministerstvo vnitra registraci občanského sdružení odmítne, pokud ze stanov vyplývá, že sdružení je zakládáno k výdělečné činnosti. Totéž platí i při rozhodování o registraci změny stanov.

Rozhodnutí musí obsahovat

náležitosti správního rozhodnutí včetně odůvodnění. Proti zamítavému rozhodnutí je možné brojit správní žalobou podanou k Městskému soudu v Praze.

V Praze dne 23.1.2011 JUDr. Lenka Deverová


Právní analýza podnikání občanských sdružení. Zpracováno pro Novou ekonomiku, o.p.s. v rámci projektu Tematická síť pro rozvoj sociální ekonomiky

Recommend Documents