Postupy pro výběr kritérií vhodných pro typické předměty s ohledem na možnosti definování měřitelných ukazatelů

Postupy pro výběr kritérií vhodných pro typické předměty s ohledem na možnosti definování měřitelných ukazatelů

Příloha č. B2 Dokumentu „Jak zohledňovat principy 3E (hospodárnost, efektivnost a účelnost) v postupech zadávání veřejných zakázek“

Vydal:

Ministerstvo pro místní rozvoj Odbor veřejného investování

Autor metodického textu: Prof. PhDr. František Ochrana, DrSc.

Praha, prosinec 2008

B2 Postupy pro výběr kritérií vhodných pro typické předměty s ohledem na možnosti definování měřitelných ukazatelů

Obsah

1. ZÁKLADNÍ INFORMACE O OBSAHU A ZAMĚŘENÍ METODICKÉHO TEXTU.....................................3 1.1

SHRNUTÍ OBSAHU METODICKÉHO TEXTU ......................................................................................3

1.2

PŘÍNOSY METODICKÉHO TEXTU PRO ZADAVATELE ...........................................................................3

1.3

VZTAH TÉMATU K ZÁKONU O VEŘEJNÝCH ZAKÁZKÁCH .......................................................................3

1.4

VZTAH TÉMATU K PRINCIPŮM 3E...............................................................................................4

2. VÝBĚR HODNOTÍCÍCH KRITÉRIÍ A METODIKA JEJICH POUŽITÍ ...................................................5 2.1

POSTUP ZADAVATELE PŘI VÝBĚRU DÍLČÍCH KRITÉRIÍ S OHLEDEM NA PŘEDMĚT VEŘEJNÉ ZAKÁZKY....................5

2.2

ANALÝZA METODICKÝCH KROKŮ POSTUPU ZADAVATELE PŘI VÝBĚRU DÍLČÍCH HODNOTÍCÍCH KRITÉRIÍ ................7

2.3 POSTUP ZADAVATELE PŘI VOLBĚ KRITÉRIÍ A MĚŘITELNÝCH UKAZATELŮ PŘEDMĚTU VEŘEJNÉ ZAKÁZKY (APLIKACE § 78 ZÁKONA O VEŘEJNÝCH ZAKÁZKÁCH).................................................................................9 3. ZÁVĚR – DOPORUČENÍ PRO ZADAVATELE ............................................................................13

Strana: 2/14


1. Základní informace o obsahu a zaměření metodického textu

1.1

Shrnutí obsahu metodického textu

Tento metodický text je zaměřen na řešení problému povinnosti zadavatele z hlediska výběru kritérií pro hodnocení veřejných zakázek. Vybírá některé typické předměty veřejných zakázek a ukazuje na problém volby měřitelných ukazatelů tak, aby byla naplněna ustanovení zákona o veřejných zakázkách a zákona o finanční kontrole.

1.2

Přínosy metodického textu pro zadavatele

Současné znění zákona o veřejných zakázkách (zákon č. 137/2000 Sb., o veřejných zakázkách) přímo neřeší problém postupu zadavatele při výběru kritérií na jednotlivé případy veřejných zakázek. V zadávací praxi se proto stává, že zvolená kritéria jsou vybírána nepřiměřeně s ohledem na předmět veřejné zakázky. Důsledkem je, že dochází k nedodržení principů hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti při hodnocení a výběru nabídek. V této části textu jsou proto řešeny klíčové problémy, jak má zadavatel postupovat při volbě kritérií s ohledem na typické předměty veřejných zakázek, jaká dílčí kritéria a ukazatele volit pro typické předměty veřejných zakázek.

Metodický text umožní zadavateli objektivizovat svoje postupy při stanovování a výběru dílčích hodnotících kritérií ve vztahu k typickým předmětům veřejných zakázek a usnadní zadavateli specifikaci dílčích hodnotících kritérií ve formě měřitelných ukazatelů.

1.3

Vztah tématu k zákonu o veřejných zakázkách

Stanovení dílčích hodnotících kritérií ukládá § 78 odst. 4 zákona o veřejných zakázkách. Zákon o veřejných zakázkách však bezprostředně neobsahuje postup zadavatele při volbě kritérií s ohledem na tzv. typické předměty veřejných zakázek. Důsledkem je, že zadavatel v některých případech nepřiměřeně upřednostňuje kritérium nejnižší nabídkové ceny před kritériem ekonomické výhodnosti nabídky.

Strana: 3/14


V takovém případě jsou z hodnocení nabídek vyloučena kritéria efektivnosti a kritérium účelnosti.

V případě, že je použito agregované kritérium „ekonomické výhodnosti nabídky“, zákon o veřejných zakázkách zadavateli ukládá (§ 78 odst. 4) stanovit vždy dílčí kritéria: „Rozhodne-li se zadavatel pro zadání veřejné zakázky podle základního hodnotícího kritéria ekonomické výhodnosti nabídky, stanoví vždy dílčí hodnotící kritéria“.

Zákon o veřejných zakázkách ponechává na volbě (rozhodnutí) zadavatele, jaká kritéria zvolí. Nestanovuje přímo, že tato kritéria musí sledovat principy 3E. Tato povinnost je ale zadavateli dána zákonem o finanční kontrole (§ 4 a § 25 zákona o finanční kontrole), zákonem o majetku ČR (§ 14 odst.1 zákona o majetku ČR) a zákonem o rozpočtových pravidlech (§ 12 odst. 2 písm. c) zákona o rozpočtových pravidlech).

1.4

Vztah tématu k principům 3E

Správně stanovená dílčí hodnotící kritéria ve formě měřitelných ukazatelů zadavateli usnadňují neodchýlit se od účelu plnění zamýšleného zadavatelem ( § 45 odst. 1 a 2 zákona o veřejných zakázkách) a tím splnit kritérium účelnosti veřejné zakázky. Současně při minimalizaci nákladů na realizaci předmětu plnění veřejné zakázky při dodržení odpovídající kvality, termínů a dalších parametrů ovlivňujících účel použití dochází k naplnění požadavků na efektivnost a hospodárnost, jak je stanovuje zákon o finanční kontrole.

Zákon o finanční kontrole ukládá, že při nakládání s veřejnými prostředky musí být sledováno kritérium hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti (§ 25 odst.1 zákona o finanční kontrole) a při předběžné kontrole a v rámci vnitřního auditu musí být prováděn audit 3E (§ 28 odst. 4 písm. c) zákona o finanční kontrole).

Zadavatel je proto povinen s ohledem na předmět veřejné zakázky používat taková hodnotící kritéria, která umožní sledovat kritérium hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti. K tomu je možné zadavateli doporučit, aby si na své úrovni zpracoval metodiku, jak postupovat při výběru kritérií vhodných pro typické předměty s ohledem na možnosti stanovení měřitelných ukazatelů.

Strana: 4/14


2. Výběr hodnotících kritérií a metodika jejich použití Pro hodnocení veřejných zakázek mají klíčovou roli hodnotící kritéria. V této části textu ukážeme proces stanovování a používání hodnotících kritérií.

2.1

Postup zadavatele při výběru dílčích kritérií s ohledem na předmět veřejné zakázky

Zadavatel v praxi stojí před problémem, jaká vhodná dílčí kritéria zvolit, aby bylo možné komplexně posoudit předmět plnění veřejné zakázky. Volba kritérií je současně ovlivněna tím, že ze zákona o finanční kontrole vyplývá zadavateli povinnost volit daná kritéria tak, aby mohla být sledována kritéria 3E. Při řešení tohoto problému zadavatel může metodicky postupovat následovně (obr. 1):

Strana: 5/14


Obrázek 1: Postup zadavatele při výběru kritérií s ohledem na typické předměty veřejné zakázky a se zřetelem na požadavky 3E

START

Proveď klasifikaci veřejných zakázek podle předmětu plnění!

Vymez vhodná kritéria vztahující se k předmětu plnění dané veřejné zakázky!

NE

Jsou součástí těchto kritérií i kritéria 3E?

ANO

Přiřaď každému kritériu hodnotící ukazatele!

Prověř, zda daná kritéria pokrývají předmět veřejné zakázky z hlediska hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti!

Zahrň prověřená dílčí kritéria do zadávací dokumentace!

KONEC

Strana: 6/14


2.2

Analýza metodických hodnotících kritérií

kroků

postupu

zadavatele

při

výběru

dílčích

V prvním kroku zadavatel provede klasifikaci veřejných zakázek podle předmětu veřejné zakázky. Předmětem veřejné zakázky se rozumí úplatné poskytování dodávek, služeb či úplatné provedení stavebních prací. Uvedeným předmětům odpovídají i tři základní druhy veřejných zakázek: veřejná zakázka na dodávky, veřejná zakázka na služby a veřejná zakázka na stavební práce.

Předmětem veřejné zakázky na dodávky je pořízení věci (“zboží“). Smyslem takového pořízení věci je, aby přineslo uspokojení předem definovaných veřejných potřeb. Pořízení věci se řídí zásadou získání hodnoty za peníze. Proto součástí vymezení předmětu veřejné zakázky musí být sledování 3E, kdy pořízení věci vybíráme a hodnotíme s ohledem na potenciální užitek (resp. hodnotu), kterou získáme např. formou koupě, koupí na splátky, nájmem zboží či formou leasingu (nájmu zboží s právem následné koupě). Předmětem veřejné zakázky na dodávky může být i poskytnutí služby, které spočívá v umístění, montáži či uvedení takového zboží do provozu, a to za předpokladu, že takové činnosti jsou nutné pro splnění veřejné zakázky.

Veřejné zakázky na služby mají dvě základní formy, a to čistou formu poskytování služeb a kombinovanou formu poskytování služeb. Zákon definuje čistou formu veřejných služeb definicí protikladem. Je to druhová forma veřejné zakázky, která není veřejnou zakázkou na dodávky ani veřejnou zakázkou na stavební práce. Kombinovanou formou poskytnutí služeb rozumíme takovou veřejnou zakázky, kdy služba je poskytovaná spolu s dodávkou nebo stavebními pracemi, přičemž předpokládaná hodnota poskytovaných služeb je vyšší než předpokládaná hodnota poskytované dodávky, resp. poskytované hodnoty staveních prací nutných pro splnění veřejné zakázky na služby.

Veřejná zakázka na stavební práce má tři základní formy, a to provedení stavebních prací, provedení projektové nebo inženýrské činnosti související s provedením stavebních prací a zhotovení stavby.

Forma provedení stavebních prací je definována taxativně, tedy vyjmenováním v zákoně o veřejných zakázkách v příloze číslo 3, na základě druhu stavebních činností. Patří Strana: 7/14


k nim např. stavebnictví, příprava staveniště, demolic, pozemní a inženýrské stavitelství, výstavba pozemních a inženýrských staveb, montáž střešních konstrukcí a pokládání střešních krytin, výstavba dopravních komunikací, letišť a sportovních zařízení, výstavba vodních děl, instalatérské práce, izolační práce, omítkářské práce, truhlářské práce, obkládání stěn a ostatní dokončovací práce.

Druhou formou veřejné zakázky na stavební práce je provedení stavebních prací vyjmenovaných v příloze 3 zákona o veřejných zakázkách a s nimi související projektovou nebo inženýrskou činností. Třetí formou veřejné zakázky na stavební práce je zhotovení stavby. Ta má jako celek užitnou hodnotu, která se projevuje v její schopnosti po zhotovení stavby plnit předem stanovené užitné (ekonomické a technické) funkce. Předmětem této formy veřejné zakázky na stavební práce je zhotovení stavby, která je výsledkem stavebních nebo montážních prací, případně s tím související projektové či inženýrské činnosti.

Rozdělením veřejných zakázek podle předmětu členění na veřejné zakázky na dodávky, veřejné zakázky na služby a veřejné zakázky na stavební práce získáme obecné druhové členění veřejných zakázek. Každý jednotlivý případ veřejné zakázky pak zadavatel zařazuje do některého z výše uvedených druhů veřejných zakázek.

Pro každý druh (třídu) veřejných zakázek platí, že zadavatel má s ohledem na zákon o finanční kontrole, zákon o rozpočtových pravidlech a zákon o majetku ČR za povinnost stanovit předmět veřejné zakázky tak, aby odpovídal kritériu účelnosti. Kritérium účelnosti je nejvyšším principem pro pořizování veřejné zakázky. Vypovídá totiž o důvodu, proč bylo realizováno výběrové řízení. Z kontrolní praxe jsou známy případy, že bylo realizováno výběrové řízení na základě kritéria nejnižší nabídkové ceny (tedy principu hospodárnosti), avšak naprosto nesmyslně. Obdobně je možné z hlediska efektivnosti realizovat dodávku, nakoupit službu či veřejnou zakázku na stavby, avšak rovněž neúčelně. Taková pochybení jsou v rozporu s ustanovením zákona o finanční kontrole, podle kterého je zadavatel povinen při zadávání a realizaci veřejné zakázky zavést a udržovat vnitřní kontrolní systém a prověřovat jeho účinnost (část čtvrtá) a zajistit „hospodárné, efektivní a účelné využívání veřejných prostředků v souladu se zásadami spolehlivého řízení“ (§ 25 odst. 2 písm. e) zákona o finanční kontrole).

Strana: 8/14


Se zřetelem na zmíněná ustanovení zákona o finanční kontrole je zadavatel při vymezování předmětu veřejné zakázky povinen jej definovat tak, aby z něj bylo možné odvodit kritéria a ukazatele plnění předmětu veřejné zakázky. Součástí těchto kritérií musí být zahrnutí hodnotících kritérií 3E do hodnocení předmětu plnění veřejné zakázky.

Je zřejmé, že uvedená klasifikace je obecná. V praxi ji každý zadavatel přizpůsobí s ohledem na svoje tzv. typické předměty veřejných zakázek. Typickými předměty veřejných zakázek jsou ty jednotlivé případy veřejných zakázek jednotlivého zadavatele v oblasti dodávek, služeb a stavebních prací, které nejčastěji realizuje. Příklad takových předmětů uvádí následující tabulka. Pro tyto předměty veřejných zakázek platí, že zadavatel k nim musí stanovit vhodná hodnotící kritéria, měřitelné ukazatele a zároveň prověřit, zda daný předmět veřejné zakázky je hodnotitelný z pohledu 3E.

2.3

Postup zadavatele při volbě kritérií a měřitelných ukazatelů předmětu veřejné zakázky (aplikace § 78 zákona o veřejných zakázkách)

Pro objektivizované hodnocení nabídek je potřebné zvolit adekvátní kritéria s ohledem na předmět veřejné zakázky a očekávání zadavatele z přínosu veřejné zakázky. Volba kritérií je současně ovlivněna tím, že zákon o finanční kontrole zadavateli ukládá volit daná kritéria tak, aby v nich byly obsaženy principy 3E.

Zadavatel stojí před řešením následujících problémů:

§

jaká dílčí kritéria s ohledem na předmět veřejné zakázky zvolit, aby pokrývala předmět veřejné zakázky,

§

jaké ukazatele sledovat, aby bylo možné na základě vybraných dílčích kritérií zakázky hodnotit,

§

jak propojit sledování předmětu veřejné zakázky, dílčí hodnotící kritéria a jejich ukazatele s principy 3E,

§

jak dekomponovat kvalitu, technickou úroveň, estetické a funkční vlastnosti na kritéria, která by bylo možné vyjádřit v ukazatelích (viz část B6). Strana: 9/14


Pro veřejné zakázky na dodávky je možné zejména doporučit kritéria nejnižší nabídkové ceny, provozní náklady, návratnost nákladů, technická úroveň řešení, vliv na životní prostředí, dodací lhůty, záruční a pozáruční servis a kritérium kvality. Pro veřejné zakázky na služby pak především nejnižší nabídkovou cenu, kvalitu, nákladovou efektivnost, časové kritérium. Pro stavební práce je možné např. použít kritérium nejnižší nabídkové ceny, provozní náklady, návratnost nákladů, technickou úroveň řešení, vliv na životní prostředí, časová kritéria, estetické kritérium, kvalitu.

Komentář pro kritérium „nejnižší nabídkové ceny“:

Kritérium „nejnižší nabídkové ceny“ může být použito ve dvou základních případech. V prvním, kdy se zadavatel rozhoduje hodnotit nabídky pouze podle kritéria nejnižší nabídkové ceny. V tomto případě jsou nabídky vybírány na základě kritéria hospodárnosti. Zadavatel je ze zákona povinen zajistit (§ 2 písm. m) a § 25 zákona o finanční kontrole), aby zmíněné hospodárné (tedy co nejnižší) vynaložení prostředků vedlo k „dodržení odpovídající kvality“ (§ 2 písm. m) zákona o finanční kontrole). Toho zadavatel dosahuje tak, že požadavky na kvalitu a ostatní parametry vztahující se k účelu veřejné zakázky zahrnuje do technických podmínek zakázky, do zadávacích podmínek a do smlouvy. Toto je povinen činit v rámci zmiňované předběžné kontroly (auditu ex ante).

Druhý případ použití kritéria nejnižší nabídkové ceny je takový, kdy toto kritérium je jedním z dílčích kritérií ve formě tzv. nabídkové ceny. Zadavatel je ze zákona povinen toto kritérium zahrnout mezi vážená dílčí kritéria. Takto definovaným kritériem je naplňována povinnost zadavatele postupovat při výběru nabídek hospodárně. Požadavky na účelnost a efektivnost musí být zahrnuty do ostatních dílčích kritérií.

Doporučená metoda ke sledování daného ukazatele: CMA (analýza minimalizace nákladů).

Komentář pro kritérium „provozní náklady“:

Toto kritérium se používá jako jedno z dílčích kritérií v případě, že zadavatel volí jako základní hodnotící kritérium pro zadání veřejné zakázky „ekonomickou výhodnost Strana: 10/14


nabídky“ (§ 78 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách). Typickým ukazatelem tohoto kritéria jsou náklady na provoz měřené v čase. Samostatné použití kritéria provozních nákladů (průměrné za rok) může vést ke snížení transparentnosti, protože zanedbává působení v několika letech (vliv času), a tím provozní náklady podhodnocuje. Druhé podhodnocení může nastat při přidělení nižší váhy u provozních nákladů než u nabídkové ceny.

Použití kritéria provozních nákladů zahrnuje jednak princip hospodárnosti (nejnižší provozní náklady dané nabídky za dobu životnosti) a taktéž princip efektivnosti, kdy ukazatelem jsou např. náklady na úklid či náklady na údržbu dané jednotky.

Doporučená metoda ke sledování daného ukazatele: CEA (analýza efektivnosti nákladů).

Komentář pro kritérium „návratnost nákladů“:

Toto kritérium se používá ke zjišťování doby, za níž budou splaceny náklady. Ve vztahu k 3E je tímto kritériem sledována efektivnost dané investice, kdy užitky z této investice mají podobu přínosů (peněžního toku). Dané kritérium má svá omezení. Požadovaná krátká doba návratnosti může znevýhodňovat veřejné projekty s velkými přínosy, avšak s dlouhou dobou návratnosti.

Doporučená metoda ke sledování daného ukazatele: analýza návratnosti nákladů.

Komentář pro kritérium „technická úroveň řešení“:

Sledovaným kritériem jsou parametry projektu. Je vhodné je formulovat v podobě kvantitativních ukazatelů ve formě číselného údaje. Pro porovnávání jednotlivých variant při hodnocení nabídek provádíme normalizaci číselných údajů jednotlivých variant v souladu s § 78 odst. 5 zákona o veřejných zakázkách. Za předpokladu, že zadavatel správně odvodí kritérium „technická úroveň řešení“ s ohledem na předmět a očekávání („cíle“) veřejné zakázky, pak je naplněn požadavek sledování účelnosti vynaložených zdrojů.

Doporučená metoda ke sledování daného ukazatele: kardinální stupnice. Strana: 11/14


Komentář pro kritérium „technické parametry“:

Ukazatelem stupně naplnění předmětu veřejné zakázky je úroveň technických údajů. Ty jsou buď minimalizační (pro případ nákladových parametrů) nebo maximalizační (pro případ užitkových parametrů). Při porovnávání jednotlivých nabídek provádíme normalizaci číselných údajů (viz § 78 odst. 5 zákona o veřejných zakázkách).

Doporučená metoda ke sledování daného ukazatele: kardinální stupnice.

Komentář pro kritérium „vliv na životní prostředí“:

Ukazatelem tohoto kritéria jsou kvantifikované dopady na životní prostředí vyjádřené tzv. negativními externalitami (stupněm hlučnosti, mírou prašnosti, stupněm zamoření ovzduší exhaláty). Měříme naturální jednotky daných externalit a zpravidla je porovnáváme s cílovým stavem (v %) nebo porovnáváme údaje jednotlivých nabídek a hledáme variantu s nejlepšími, tedy minimálními negativními dopady na životní prostředí.

Doporučená metoda ke sledování daného ukazatele: IA (analýza dopadů).

Komentář pro „časové kritérium“:

Uvedené kritérium je agregovaným kritériem. Při zadávání veřejných zakázek jej uvádíme v deagregované formě, a to jako záruční servis, pozáruční servis, dodací lhůta a lhůta pro dokončení. Kritérium záručního servisu a pozáručního servisu patří mezi užitková kritéria (kritéria maximalizační). Kritérium dodací lhůty a lhůty pro dokončení jsou minimalizačními kritérii. Pro hodnocení stanovujeme časové ukazatele. Při hodnocení nabídek postupujeme podle s § 78 odst. 5 zákona o veřejných zakázkách, tedy provádíme normalizaci údajů. Časová kritéria umožňují komplexně sledovat 3E.

Doporučená metoda ke sledování daného ukazatele: stanovení časových jednotek a jejich normalizace prostřednictvím kardinální stupnice.

Strana: 12/14


Komentář pro kritérium „estetické vlastnosti“:

Toto kritérium patří mezi kvalitativní kritéria. Hodnotícím rizikem kvalitativních kritérií je, že jejich hodnocení může být zatíženo subjektivismem. Podstatnou eliminaci subjektivismu při hodnocení nabídek je možné dosáhnout tím, že zadavatel (hodnotící komise) sestaví pro hodnocení nabídek tabulku s deskriptorem, která popisuje jednotlivé přidělované hodnoty. Při hodnocení nabídek pak tyto hodnoty normalizujeme a postupujeme standardně podle § 78 a § 79 zákona o veřejných zakázkách.

Doporučená metoda ke sledování daného ukazatele: škálovací techniky.

Komentář pro kritérium „kvality“:

Toto kritérium je typickým kvalitativním kritériem s obdobnými problémy, které byly zmiňovány u kritéria „estetické vlastnosti“. Ukazatelem pro hodnocení kritéria kvality je míra uspokojení s nabízenou kvalitou. Míru uspokojení měříme na stupnici na základě použití exploračních (dotazovacích) metod na straně potenciálních uživatelů veřejné zakázky (kontrola ex ante) a na základě bezprostředních uživatelů efektů z veřejné zakázky v průběhu toku užitků, které z ní plynou (kontrola průběžná a kontrola následná, resp. audit interim a audit ex post).

Pro hodnocení nabídek rovněž používáme stupnici s deskriptorem a následně údaje normalizujeme. Normalizací dosáhneme vyššího stupně objektivnosti nežli pouhým vyjádřením hodnot v procentech.

Doporučená metoda ke sledování daného ukazatele: explorační metody a škálovací techniky.

3. Závěr – doporučení pro zadavatele

Při hodnocení nabídek sehrávají klíčovou roli adekvátně stanovená kritéria s ohledem na předmět veřejné zakázky. V praxi se často stává, že zvolená kritéria jsou volena nevhodně s ohledem na předmět veřejné zakázky. Je povinností zadavatele, aby vybíral Strana: 13/14


hodnotící kritéria tak, aby tato odpovídala principům 3E. Osvojení si uvedených postupů umožní zadavatelům objektivizovat proces stanovování dílčích hodnotících kritérií, a tím naplnit povinnosti plynoucí zadavatelům ze zákona o finanční kontrole.

Strana: 14/14

Postupy pro výběr kritérií vhodných pro typické předměty s ohledem na možnosti definování měřitelných ukazatelů

Recommend Documents