PŘÍSTUP JEDNOTLIVCŮ K ŽALOBĚ PRO NEČINNOST PŘED TRIBUNÁLEM SOUDNÍHO DVORA EU

KONZULTACE / CONSULTATIONS

PŘÍSTUP JEDNOTLIVCŮ K ŽALOBĚ PRO NEČINNOST PŘED TRIBUNÁLEM SOUDNÍHO DVORA EU Nicole Grmelová Shrnutí Přístup jednotlivců k soudnímu orgánu EU je značně omezen. Jedním u nástrojů, kterými se mohou jednotlivci jako neprivilegovaní žalobci obrátit na Tribunál Soudního dvora EU je žaloba pro nečinnost, která doplňuje další dvě žaloby určené také jednotlivcům, a to žalobu na neplatnost a žalobu na náhradu škody z mimosmluvní odpovědnosti EU. Cílem tohoto příspěvku je kriticky zhodnotit využitelnost této žaloby jednotlivci v praxi a ověřit, zda vymezení této žaloby v primárním právu nadále odpovídá ustálené judikatuře Soudního dvora EU v této oblasti anebo zda již bylo překonáno. Klíčová slova Žaloba pro nečinnost, neprivilegovaní žalobci, aktivní legitimace, osobní dotčení, Tribunál, Soudní dvůr EU

Abstract ACCESS OF INDIVIDUALS TO THE ACTION FOR FAILURE TO ACT BEFORE THE TRIBUNAL OF THE COURT OF JUSTICE OF THE EUROPEAN UNION The access of individuals to the Court of Justice of the EU has been extremely limited. The action for failure to act constitutes one of the instruments that individuals can use directly before the General Court of the Court of Justice of the European Union. This action complements two more tools available to individuals, in particular, the action for annulment and the action for damages. The aim of this paper is to critically assess the use of this action by individuals in practice and to find out whether its definition in primary law corresponds to the settled case-law of the Court of Justice of this EU in this field or whether it has become outdated. Keywords: action for failure to act, non-privileged applicants, locus standi, individual concern, General Court, Court of Justice of the EU

Ročník / Volume 20 | Číslo / Issue 2 | 2015

SOUČASNÁ EVROPA

53

Úvod Žaloba směřující proti nečinnosti orgánů a institucí EU byla upravena již v původním znění zřizovacích smluv Evropských společenství z 50. let 20. století. Kromě přečíslovaní článků primárního práva provedených Amsterodamskou smlouvou a posléze Lisabonskou smlouvou však nedoznala žádných výrazných změn. Výklad této žaloby prováděný Soudním dvorem EU (SDEU) v případě tzv. privilegovaných žalobců (tj. orgánů/institucí EU a členských států) a Tribunálem v případě tzv. neprivilegovaných žalobců (tj. jednotlivců) však přispěl k obsahovému posunu vymezení přípustnosti této žaloby, jak bude pojednáno níže. Cílem této žaloby je přimět k jednání orgán nebo instituci EU, která opomenula něco učinit ve prospěch jednotlivce, popř. členského státu, čímž porušila právo EU. Samotné soudní fázi žaloby však předchází fáze předsoudní. Potenciální žalobce musí v přiměřené lhůtě požádat dotčený orgán o jednání způsobem, který bude soudu prokazatelný. Jestliže dotčená instituce nezareaguje na takovou „předžalobní upomínku“ ve lhůtě dvou měsíců od jejího obdržení, může se žalobce obrátit se svým nárokem na soud. Výsledkem úspěšné žaloby je deklaratorní rozsudek, který stanoví povinnost dotčeného orgánu anebo instituce něco učinit, avšak soud nemůže činnost této instituce nahradit. Cesta k úspěšné žalobě však není jednoduchá, a to zejména v případě žalobců-jednotlivců, jejichž aktivní legitimace k podání žaloby pro nečinnost je značně omezena ve srovnání s privilegovanými žalobci. V následujících oddílech tedy pojednám o aktivní legitimaci osob rekrutujících se z řad neprivilegovaných žalobců, o jednotlivých fázích řízení a o důsledcích úspěšné žaloby s odkazy na relevantní judikaturu SDEU.

1. Pasivní legitimace k podání žaloby pro nečinnost Vymezení pasivní legitimace nečiní v praxi žádné problémy, protože článek 265 Smlouvy o fungování EU (SFEU) upravující žalobu pro nečinnost výslovně stanoví, které orgány či instituce mohou být žalované. Lisabonská smlouva nově rozšiřuje dosavadní výčet orgánů a institucí EU zahrnující Evropský parlament, Radu, Komisi a Evropskou centrální banku o Evropskou radu a další instituce či subjekty zřízené EU (Syllová, 2010:835), proti jejichž liknavosti se lze bránit žalobou pro nečinnost.

2. Aktivní legitimace k podání žaloby pro nečinnost Specifi kace aktivní legitimace je složitější. Zatímco privilegovaní žalobci mohou podat žalobu pro nečinnost proti výše uvedeným orgánům EU spočívající v opomenutí „přijmout rozhodnutí“, neprivilegovaní žalobci mohou podat žalobu pro nečinnost pouze, pokud některý orgán, instituce nebo jiný subjekt Unie nevydal akt jim určený jiný než doporučení nebo stanovisko (článek 265 SFEU). Ve srovnání s privilegovanými žalobci se tak jednotlivci setkávají s dvojím omezením: Za prvé, mohou napadat toliko nevydání aktu, který jim je určen, a za druhé, touto žalobou (ani žádnou jinou) nelze napadnout nevydání doporučení nebo stanoviska. Je tedy nutné upřesnit, jakým způsobem Tribunál vykládá klíčové pojmy individuálního určení aktu, a jak vymezuje akt „jiný než doporučení a stanovisko“.

54

SOUČASNÁ EVROPA


2.1 Individuální určení neprivilegovaného žalobce Jednotlivé prameny sekundárního práva, které vydávají orgány a instituce EU, stanoví ve svém znění cílovou skupinu adresátů. Typickými závaznými právními akty jsou nařízení, směrnice a rozhodnutí. Nařízení je obecně závazný právní akt, takže z hlediska své pojmové defi nice nemůže být individuálně určen (adresován) jednotlivci, protože zavazuje všechny bez rozdílu. Směrnice je určena členským státům k transpozici do vnitrostátních právních řádů, takže ani v případě směrnice by nemohl jednotlivec prokázat, že je určena přímo jemu. Pokud jde o rozhodnutí, ta jsou závazná pro své adresáty, a těmi mohou být také jednotlivci. Je-li adresátem rozhodnutí vydaného orgánem nebo institucí EU jednotlivec, může mu být takový závazný právní akt určen. Ze závazných právních aktů tedy může neprivilegovaný žalobce v zásadě prokázat individuální určení pouze v případě rozhodnutí, jehož je (spolu)adresátem. Rozhodnutí však může jednotlivec podle judikatury Tribunálu týkající se žaloby na neplatnost použitelné také na žalobu pro nečinnost napadnout také tehdy, pokud mu rozhodnutí není určeno, ale bezprostředně a osobně se jej dotýká. Na provázanost rozhodovací činnosti Soudního dvora EU týkající se žaloby na neplatnost a žaloby pro nečinnost poukazuje mj. Hofmann (2003:24) s odkazem na rozsudek Tribunálu ve věci Gestevisión Telecinco (SDEU, T-95/96), ve kterém se uvádí, že tehdejší článek 223 odst. 3 Smlouvy o ES (nyní čl. 265 odst. 3 SFEU) je nutno vykládat tak, že zakládá jednotlivcům právo podat žalobu pro nečinnost proti instituci za stejných podmínek jako podat žalobu na neplatnost podle tehdejšího článku 230 odst. 4 Smlouvy o ES (nyní čl. 263 odst. 4 SFEU). V tomto rozsudku dospěl Tribunál k závěru, že “pokud podnik vznesl stížnost namítající existenci veřejné podpory neslučitelné s vnitřním trhem, je nutné takový podnik považovat za přímo dotčený absencí rozhodnutí Komise o takové stížnosti, jestliže není pochyb, že dotčený členský stát se chystá veřejnou podporu poskytnout anebo ji dokonce již poskytnul. Podle Tribunálu to znamená, že osoby, podniky anebo sdružení, jejichž zájmy mohou být dotčeny poskytnutím veřejné podpory, zejména soutěžitelé a profesní organizace, jsou osobami oprávněnými podat žalobu pro nečinnost proti Komisi, pokud by rozhodnutí Komise v této věci ovlivnilo jejich zájmy“ (bod 65 citovaného rozsudku). Na propojenost žaloby na neplatnost a žaloby pro nečinnost poukazuje také Mathijsen (2010:142) s odkazem na rozsudek SDEU ve věci Chevalley proti Komisi (SDEU, 15/70: bod 6), ve kterém se uvádí, že každá z těchto žalob představuje jednu stranu mince. Není-li možné napadnout jednání orgánu anebo instituce EU žalobou na neplatnost, protože nevydala žádný napadnutelný právní akt, je na místě podat žalobu pro nečinnost, aby došlo k nápravě absentujícího jednání.

2.2 Akt „jiný než doporučení a stanovisko“ Pokud jde o nezávazné prameny sekundárního práva EU, jejich typickými představiteli jsou doporučení a stanoviska, která jsou dikcí článku 265 SFEU vyloučena z přezkumu na základě žaloby pro nečinnost. Vyvstává tedy otázka, zda se žaloba pro nečinnost vztahuje pouze na závazné právní akty anebo zda jsou vyloučeny také všechny nezávazné právní akty.


SOUČASNÁ EVROPA

55

V tomto ohledu neposkytuje judikatura Soudního dvora EU jednoznačnou odpověď. Přístup soudního orgánu EU se totiž liší podle toho, zda se jedná o žaloby v oblasti hospodářské soutěže (zahrnující také oblast státních podpor), kde připouští také přezkoumatelnost nevydání nezávazných právních aktů, od ostatních odvětví upravených právem EU, kde je výklad striktní a v zásadě omezený jen na závazné právní akty, jejichž vydání se žalobce nedočkal (Lenaerts et al., 2014:423). Do prvně uvedené skupiny rozhodnutí lze zařadit například rozsudek Tribunálu ve věci Automec Srl. proti Komisi (SDEU, T-24/90), který zdůrazňuje, že prováděcí nařízení k ustanovením primárního práva o ochraně hospodářské soutěže zakládají určitá procesní práva jednotlivcům, „jako je právo být informován o důvodech, pro které Komise hodlá zamítnout jejich stížnost a právo vyjádřit se k těmto důvodům. Zákonodárce Společenství tak zavázal Komisi k určitým zvláštním povinnostem“ (bod 72 citovaného rozsudku). Byť odůvodnění zamítnutí stížnosti nelze považovat za závazný právní akt, nejedná se dle názoru SDEU o stanovisko, které by bylo vyloučeno z přezkumu primárním právem. Obecně (tedy mimo oblast práva ochrany hospodářské soutěže) se však tento liberálnější výklad napadnutelných nezávazných právních aktů neuplatní.

3. Jednotlivé fáze řízení pro nečinnost V rámci řízení pro nečinnost lze rozlišit celkem tři fáze. První fázi představuje předsoudní stádium řízení spočívající v předžalobní upomínce, kterou se potenciální žalobce obrací na liknavý orgán či instituci EU za účelem sjednání nápravy. Primární právo ani Jednací řád Soudního dvora nestanoví lhůtu, která je přiměřená pro zaslání předžalobní upomínky (Craig, 2011:514); její přiměřenost se tak bude posuzovat případ od případu. Například v rozsudku ve věci Gestevisión Telecinco (SDEU, T-95/96) Tribunál uvádí, že přiměřenost délky správního řízení je nutné určit zejména s ohledem na různá procesní stádia, která musí Komise splnit, komplexnost situace a důležitost případu pro zúčastněné strany (bod 75 uvedeného rozsudku). „Jestliže se orgán, instituce nebo jiný subjekt ve lhůtě dvou měsíců od této výzvy nevyjádří, může být žaloba podána v další lhůtě dvou měsíců“ (čl. 265 odst. 2 SFEU). Pokud dotčený orgán poskytne své vyjádření (byť není v souladu s požadavkem jednotlivce obsaženým v předžalobní upomínce), není další soudní fáze řízení přípustná, takže případnou žalobu soud zamítne. Tato situace je kritizována značnou částí doktríny, neboť způsobuje mezeru v ochraně jednotlivce proti svévolnému (ne)jednání dotčeného orgánu nebo instituce EU. Proti právně nezávaznému vyjádření totiž není přípustná žaloba na neplatnost, kterou lze napadnout pouze závazné právní akty, ani žádná jiná správní žaloba. Určitou výjimku zde opět představují žaloby z oblasti práva na ochranu hospodářské soutěže, kde Soudní dvůr již připustil žalobu pro nečinnost v případě nevydání nezávazných právních aktů (Johansson, 1998:13). Další kritika nutnosti obrátit se na liknavou instituci EU s předžalobní upomínkou souvisí s tím, že dotčená instituce EU může cíleně odkládat plnění svých povinností, protože si je vědoma možnosti urychleně vykonat svoji povinnost až po podání předžalobní upomínky, kterou je vyzývána k jednání. Bez předžalobní upomínky by byla totiž žaloba zamítnuta (Dauškiené et Budnikas, 2014:212). Druhou, rovněž předsoudní fázi řízení je tedy doba dvou měsíců vyhrazená dotčenému orgánu nebo instituci EU k přijetí vyjádření. Smit a Herzog kritizují dosavadní

56

SOUČASNÁ EVROPA


judikaturu Soudního dvora EU týkající se požadavků na vyjádření liknavého orgánu, která je natolik formalistická, že se míjí cíli žaloby pro nečinnost, tj. přimět liknavou instituci EU k jednání. Domnívají se, že poskytnutí vyjádření institucí by mělo být překážkou dalšího řízení pouze tehdy, pokud instituce EU výzvu k jednání nezamítne. Pokud jí zamítne, měl by mít účastník řízení právo v řízení pokračovat před Soudním dvorem EU (1998: 415). Rovněž Hartley zastává názor, že je-li vyjádření postoje instituce negativní, tj. instituce EU sdělí žadateli, že konat nebude, mělo by se takové vyjádření postoje považovat za neposkytnuté, aby nepředstavovalo překážku v dalším řízení (2014: 395). Současná soudní praxe však není kritizována jen akademiky, ale vychází rovněž zevnitř soudního orgánu EU. Generální advokáti Mayras a Warner jsou ve svých stanoviscích z konce 70. let a začáctku 80. let minulého století rovněž přesvědčeni o tom, že samotné poskytnutí vyjádření „libovolného obsahu“ by nemělo představovat překážku dalšího řízení, právě v zájmu zajištění soudní kontroly a zamezení odepření spravedlnosti (viz např. stanovisko generálních advokátů ve věcech 114/75 National Carbonizing Company proti Evropské komisi a 792/79R Camera Care proti Evropské komisi). Obě předsoudní fáze řízení pro nečinnost lze souhrnně označit jako správní fázi řízení (Svoboda, 2011: 177). Existuje také četná judikatura zabývající se výkladem situací, za kterých je, popř. není dotčená instituce povinná vydat akt určený jednotlivci. Podle ustálené judikatury nenáleží jednotlivci právo zahájit řízení pro nečinnost proti Evropské komisi, pokud jí dal podnět k zahájení řízení o porušení Smlouvy proti členskému státu, protože Komise nemá povinnost takové řízení zahájit. Vzhledem k omezeným zdrojům je podle odůvodnění rozhodnutí SDEU ve věci AEITEC (SDEU, T-277/94) na volném uvážení Komise, zda řízení o porušení Smlouvy proti členskému státu zahájí či nikoliv. I volné uvážení by však mělo mít určité meze a jeho správné použití by mělo být za určitých okolností přezkoumatelné. Komise má podle rozsudku Tribunálu ve věci Automec Srl. proti Komisi (SDEU, T-24/90) zejména povinnost pečlivě přezkoumat podnět k zahájení řízení o porušení Smlouvy, aby mohla rozhodnout, zda zahájí řízení či nikoliv, a toto své rozhodnutí musí odůvodnit. Ze stejných důvodů (tedy v důsledku existence volného uvážení, tedy nikoliv povinnosti) nelze zahájit řízení pro nečinnost proti evropskému veřejnému ochránci práv, protože skutečnost, zda tento kontrolní orgán zahájí šetření případu či nikoliv, záleží na jeho volném uvážení (Alemanno, 2008:322) s odkazem na rozsudek SDEU ve věci Associazione della cantine sociali venete proti evropskému veřejnému ochránci práv (SDEU, T-103/99: bod 44–48). Pokud dožádaný orgán nebo instituce v uvedené lhůtě své vyjádření neposkytne, otvírá se žalobci cesta ke třetí, tentokrát soudní fázi řízení před Tribunálem, jejímž výsledkem je nejčastěji zamítnutí žaloby, méně často pak vynesení deklaratorního rozsudku. Výroční zprávy Soudního dvora evidují statistiky počtu řízení, které se dostaly až do této poslední třetí fáze. V průběhu historie jich nebylo mnoho, což naznačuje, že dožádané instituce se soudnímu řízení vyhýbají vydáním „nějakého vyjádření“, které není soudně přezkoumatelné, ale představuje překážku v dalším řízení. Od zahájení činnosti Evropského hospodářského společenství v roce 1958 do konce roku 1997 bylo podáno neprivilegovanými žalobci jen 91 návrhů, z nichž pouhé tři byly úspěšné (Johansson, 1998: 49). V období let 1999–2013 bylo podle soudních statistik podáno 156 žalob pro nečinnost proti orgánům a institucím EU.


SOUČASNÁ EVROPA

57

4. Typické důvody zamítnutí žalob pro nečinnost Typické důvody zamítnutí žaloby pro nečinnost za posledních pět let dokumentuje následující tabulka, která je posléze slovně okomentována. Tabulka 1 | Typické důvody nepřípustnosti žalob pro nečinnost za posledních pět let pokrývajících období 4.2.1010 až 4.2.2015 v řízeních před Tribunálem, popř. v rámci kasačního opravného prostředku v řízeních před Soudním dvorem Spisová značka/ rozhodnutí ze dne/ dostupné v jazyce

Označení žalobce a žalovaného

Důvod podání žaloby

Důvod nepřípustnosti žaloby

T-572/13 Usnesení ze dne 5.12.2013 italština

MAG Dispute Resolution proti Radě a Komisi

Nezahájení řízení o porušení Smlouvy proti Itálii v důsledku chybějící transpozice směrnice 2008/52/ES Itálií

Evropská komise nemá povinnost zahajovat řízení o porušení Smlouvy. Zahájení toho řízení záleží na jejím uvážení.

T-201/12 Usnesení ze dne 3.7.2012 italština, francouzština

Masini proti Evropskému soudu pro lidská práva

Nečinnost Evropského soudu pro lidská práva (ESLP)

Nedostatek pravomoci EU zasahovat do nezávislé rozhodovací činnosti ESLP. ESLP nemá pasivní legitimaci v rámci žaloby pro nečinnost

T-12/12 Rozsudek ze dne 4.7.2012 angličtina, francouzština

Laboratoires CTRS proti Evropské komisi; Česká republika jako vedlejší účastník na straně žalobce

Nepřijetí rozhodnutí Komisí týkajícího se žádosti žalobce o autorizaci uvedení na trh lékařského výrobku Orphacol

Odpadnutí důvodu pro podání žaloby před vynesením rozsudku. Komise však byla povinna nahradit žalobci náklady řízení ve výši 49.000 EUR.

T-672/11* Usnesení ze dne 27.11.2012 němčina, francouzština

H-Holding AG proti Evropskému parlamentu

Nezahájení řízení o porušení Smlouvy proti České republice ze strany Evropského parlamentu

Evropský parlament nemá pravomoc zahájit řízení o porušení Smlouvy proti členskému státu


H-Holding AG proti Evropské komisi

Nezahájení řízení o porušení Smlouvy proti České republice ze strany Evropské komise

Evropská komise nemá povinnost zahajovat řízení o porušení Smlouvy. Zahájení toho řízení záleží na jejím uvážení.

T-535/11* Usnesení ze dne 23.3.2012 čeština, francouzština

Zdeněk Altner proti Evropské komisi

Komise nepověřila OLAF nezávislým vyšetřením, přezkoumáním a provedením auditu financování jedné české politické strany.

Nedostatek pravomoci Komise k vytýkanému chybějícímu jednání

Pokračování tabulky na straně 59

58

SOUČASNÁ EVROPA


Pokračování tabulky ze strany 58

T-510/11* Usnesení ze dne 13.12.2011 italština, francouzština

Trevisanato proti Evropské komisi

Komise se nevyjádřila ke správnosti transpozice směrnice 98/59/ES Italskou republikou

Nedostatek osobního dotčení žalobce chybějícím aktem Komise.

T-382/11 Usnesení ze dne 9.7.2012. angličtina, francouzština

Cristina Pigui proti Evropské komisi

Žalobkyně požadovala, aby Evropská komise ukončila financování programu „Master“ z evropských veřejných zdrojů pro domnělé porušování evropského práva pořádající institucí.

Komise poskytla žalobci vyjádření, ve kterém se neztotožnila s tvrzeními o domnělém porušování práva EU.

T-246/11 Usnesení ze dne 15.7.2011 francouzština, polština

Krefft proti Komisi

Nezahájení řízení o porušení Smlouvy proti Polsku

Evropská komise nemá povinnost zahajovat řízení o porušení Smlouvy. Zahájení tohoto řízení záleží na jejím uvážení.

T-190/11* Usnesení ze dne 6.7.2011 čeština, francouzština

Zdeněk Altner proti Komisi

Nezahájení řízení o porušení Smlouvy proti České republice

Viz výše sub T-246/11

T-185/11 Usnesení ze dne 15.7.2011 francouzština

Smanor proti Evropské komisi a evropskému veřejnému ochránci práv

Nezahájení řízení o porušení Smlouvy proti Francouzské republice

Viz výše sub T-246/11

T-344/10 Usnesení ze dne 4.5.2012 angličtina, francouzština

UPS Europe NV/ SA a United Parcel Service Deutschland Inc. & Co. OHG proti Evropské komisi

Neexistence rozhodnutí o ukončení řízení podle čl. 88 odst. 2 ES [nyní čl. 108 odst. 2 SFEU] (státní podpora)

Nedostatek přímého a individuálního určení domnělého neexistujícího rozhodnutí.


Verein Deutsche Sprache proti Radě

Rada porušila právo EU tím, že neposkytla internetový přenos projevu předsedy Rady v německém jazyce

Rada nemá pravomoc určit, ve kterém jazyce přednáší proslovy zástupce členského státu předsedajícího Radě EU.

T-61/10* Usnesení ze dne 17.11.2010 španělština, francouzština

Fernando Marcelino Victoria Sánchez proti Evropskému parlamentu a Evropské komisi

Chybějící reakce Evropského parlamentu a Evropské komise na dopis žalobce, ve kterém žádá vydání předběžného opatření

Nedostatek pravomoci orgánů EU zasahovat do trestního řízení před vnitrostátnímu soudy. Doporučení žalobci obrátit se na Evropský soud pro lidská práva ve Štrasburku. Pokračování tabulky na straně 60


SOUČASNÁ EVROPA

59

Pokračování tabulky ze strany 59

T-407/09 Usnesení ze dne 9.1.2012 němčina, francouzština

Neubrandenburger Wohnungsgesellschaft mbH proti Evropské komisi.

Poskytnutí předběžného, ale nikoliv konečného vyjádření gen. ředitelstvím Evropské komise pro hospodářskou soutěž ohledně státní podpory

Komise ve svém vyjádření odůvodnila, proč nebude zahajovat formální vyšetřování domnělé zakázané státní podpory.


Tecnoprocess Srl proti Evropské komisi

Nedostatek kontroly nad prováděním smlouvy delegací Evropské komise v Nigérii

Žaloba podána před vypršením lhůty dvou měsíců, kterou má dožadovaný orgán k dispozici k tomu, aby se k věci vyjádřil.

Muhamad Mugraby Komise a Rada nepřijaly proti Radě rozhodnutí navrhované žalobcem proti Libanonu Evropské unie v důsledku domnělého a Evropské komisi porušení lidských práv Libanonem a asociační dohody EU s Libanonem

Jednotlivci nenáleží právo požadovat po Komisi navržení takového aktu. Jeho vydání záleží na uvážení Komise.

T-292/09 Usnesení ze dne 6.9.2011 angličtina, francouzština


Tecnoprocess Srl proti Komisi

Nejednání marockých orgánů státní správy

Nedoložení zaslání předžalobní upomínky žalované straně.

* Žalobce neuspěl se svým nárokem ani v rámci kasačního opravného prostředku před Soudním dvorem. Zdroj: Vlastní kompilace dat na základě statistických údajů a rozsudků uvedených na oficiální internetové stránce Soudního dvora EU: curia.europa.eu.

Pokud analyzujeme důvody nepřípustnosti žalob pro nečinnost za posledních pět let rozhodovací praxe Tribunálu, ve všech případech potvrzené také v rámci kasačního opravného prostředku před Soudním dvorem, shledáme v nich řadu společných jmenovatelů. Nejčastějším pochybením advokátů zastupujících žalobce1 je mylná domněnka, že si jednotlivec může prostřednictvím Komise (či dokonce Evropského parlamentu anebo evropského veřejného ochránce práv) vymoci zahájení řízení o porušení Smlouvy proti „svému“ členskému státu pro porušení práva EU. Podle ustálené judikatury jednotlivci takové právo nenáleží, už jen proto, že Komise nemá povinnost takové řízení zahájit. Za zmínku stojí například argumentace Tribunálu v usnesení, kterým se zamítá žaloba českého státního příslušníka Zdeňka Altnera ve věci T-190/11 (viz Tabulka č. 1) v 6. bodu odůvodnění: „Podle ustálené judikatury platí, že jednotlivci nejsou oprávněni napadnout rozhodnutí Komise nezahájit řízení pro nesplnění povinnosti proti členskému státu“ s odkazem na četnou judikaturu, např. rozhodnutí ve věcech Asia Motor France proti Komisi (SDEU, C-29/92: bod 21); Dumez proti Komisi (SDEU, T-126/95: bod 33) a AITEC proti Komisi (SDEU, T-277/94: bod 55). 1

Zastoupení stran advokátem před Tribunálem je povinné.

60

SOUČASNÁ EVROPA


Dalším častým důvodem pro nepřípustnost žalob pro nečinnost je nedostatek pravomoci dožadovaného orgánu činit to, co žalobci navrhují, např. zasahovat do pravomocí vnitrostátních orgánů, např. ve věci Tecnoprocess Srl proti Evropské komisi (SDEU, T-367/09), do činnosti orgánů jiných mezinárodních organizací, ve věci Masini proti Evropskému soudu pro lidská práva (SDEU, T-201/12) anebo do činnosti soukromoprávních subjektů, jak je patrné z rozhodnutí Tribunálu ve věci Cristina Pigui proti Evropské komisi (SDEU, T-382/11). Poměrně častým pochybením žalobců jsou formální nedostatky týkající se předžalobní upomínky, která buď není podána vůbec, popř. není podána v náležité formě. V jednom případě se setkáváme se zamítnutím žaloby v důsledku jejího předčasného podání před uplynutím lhůty, kterou má dožádaný orgán k poskytnutí vyjádření. Jestliže orgán nebo instituce EU nevyhoví žádosti žalobce v rámci předžalobní upomínky, avšak poskytne negativní (ovšem odůvodněné) stanovisko, je to také důvodem pro zamítnutí žaloby pro nepřípustnost, jak vyplývá z právní věty uvedené v bodu 17 usnesení ve věci Cristina Pigui proti Evropské komisi (SDEU, T-382/11): „V souladu s judikaturou platí, že instituce neopomenula jednat nejen, pokud přijme akt ve prospěch žalobce, ale také pokud odmítne takový akt přijmout, ale odpovídá na požadavek a odůvodní, proč akt nepřijala (usnesení ze dne 17 prosince 2010 ve věci T-245/10 Verein Deutsche Sprache proti Radě, odst. 15) anebo že k tomu nemá pravomoc (usnesení ve věci T-3/02 Schlüsselverlag J. S. Moser a další proti Komisi odst. 19 až 24, a usnesení ve věci C-93/11P Verein Deutsche Sprache proti Radě, bod 15).“ Ke stejnému závěru dospívá Tribunál také v bodu 42 usnesení ve věci Neubrandenburger Wohnungsgesellschaft mbH proti Evropské komisi (SDEU, T-407/09), když říká, že „Nečinnost je ukončena doručením vyjádření orgánu žadateli“. Je-li tedy vyjádření orgánu nebo instituce EU odůvodněno, není nutné, aby dotčený orgán vyhověl požadavku žadatele. Nejnáročnějším kritériem, které musí žalobci splnit k prokázání aktivní legitimace k žalobě pro nečinnost, zůstává otázka osobní dotčenosti opomenutí jednat ze strany dotčeného orgánu nebo instituce. V tomto ohledu formuloval Tribunál několik právních vět týkajících se zejména oblasti ochrany hospodářské soutěže, konkrétně právní úpravy veřejné podpory. Žalobce ve věci UPS Europe NV/SA a United Parcel Service Deutschland Inc. & Co. OHG proti Evropské komisi (SDEU, T-344/10: bod 55) například neprokázal, že nepříznivý účinek poskytnutí státní podpory konkurentovi na jeho postavení na trhu bude podstatný. Konečně dalším důvodem neúspěchu žaloby pro nečinnost může být pominutí nečinnosti orgánu nebo instituce EU v době vynášení rozsudku. Jak vyplývá z bodu 52 rozsudku Tribunálu ve věci Laboratoires CTRS proti Evropské komisi (SDEU, T-12/12): „Zájem strany na řízení musí přetrvávat až do vynesení rozhodnutí soudu. Není-li tato podmínka splněna, není důvod pro rozhodnutí soudu. To předpokládá, že má-li být žaloba úspěšná, musí být způsobilá přinést žalobci užitek (viz usnesení ve věci Mastercard a další proti Radě, odst. 28).“ Tomášek s odkazem na rozsudek ve věci Mediocurso (SDEU, T-451/04) v této souvislosti dodává, že cílem této žaloby není „veřejné odsouzení protiprávní nečinnosti unijního orgánu, ale donucení tohoto orgánu k přijetí požadovaného právního aktu“ (Tomášek, 2013:430).


SOUČASNÁ EVROPA

61

Ve zkoumaném pětiletém období představovala úspěšnost žalob pro nečinnost 6% (alespoň z části úspěšní byli tři žalobci z celkem 50 neprivilegovaných žalobců)2. Jedná se tedy o téměř dvounásobné zlepšení ve srovnání s dříve zkoumaným obdobím let 1958–1997, kdy žalobci v tomto druhu řízení byli úspěšní jen v 3,3% případů.

5. Účinky rozhodnutí Tribunálu v rámci řízení pro nečinnost Účinky rozsudku se zabývá článek 266 SFEU, když stanoví, že „orgán, instituce nebo jiný subjekt, jehož nečinnost byla prohlášena za odporující Smlouvám, je povinen přijmout opatření vyplývající z rozsudku Soudního dvora Evropské unie“. Pokud žalobce v řízení uspěje, je vydán deklaratorní rozsudek, který konstatuje porušení Smlouvy žalovaným orgánem či institucí EU. Jedná se tedy pouze o rozsudek na určení, nikoliv o rozsudek konstitutivní povahy (Tichý, 2011:382). Příkladem deklaratorního rozhodnutí je výrok rozsudku Tribunálu ve věci Yusuf proti Evropské komisi (SDEU, T-164/10) týkající se společné zahraniční a bezpečností politiky EU: „Evropská komise porušila povinnosti, které pro ni vyplývají ze SFEU a z nařízení Rady (ES) č. 881/2002 ze dne 27. května 2002 o zavedení některých zvláštních omezujících opatření namířených proti některým osobám a subjektům spojeným s Usámou bin Ládinem, sítí Al-Kajdá a Talibanem a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 467/2001 tím, že neodstranila procesní vady a hmotněprávní nedostatky, kterými je stiženo zmrazení prostředků H. E. S. E. Yusefa.“ Dalším příkladem, kdy Tribunál shledal nečinnost Evropské komise, je výrok rozsudku ve věci Pioneer Hi-Bred International, Inc.: „Evropská komise porušila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 18 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/18/ES ze dne 12. března 2001 o záměrném uvolňování geneticky modifi kovaných organismů do životního prostředí tím, že nepředložila Radě návrh týkající se přijetí opatření podle čl. 5 odst. 4 rozhodnutí Rady ze dne 28. června 1999, kterým se stanoví postup pro výkon prováděcích pravomocí svěřených Komisi“ (SDEU, T-164/40: bod 10). Z výroku rozsudku by mělo být patrné, jaké jednání by měl žalovaný orgán učinit, aby odstranil prokázanou nečinnost. Soudu nenáleží nahrazovat činnost žalovaného orgánu či instituce, takže požadovaný akt nemůže vydat sám (Syllová, 2010:835). Pokud by nedošlo k dobrovolnému splnění rozsudku, může žalobce opakovat žalobní postup buď žalobou pro nečinnost anebo se může vydat cestou žaloby na náhradu škody z mimosmluvní odpovědnosti EU. Pokud jde o náklady řízení, jak vyplývá z výše uvedené tabulky, i v případě neúspěšné žaloby pro nečinnost může soud přiznat žalobci plnou náhradu nákladů řízení, kterou obvykle přiznává jen úspěšným žalobcům. Jedná se zejména o případy, kdy liknavá instituce začala jednat až v průběhu soudního řízení, ale nečinnost odstranila ještě před vynesením rozsudku.

2

Se svou žalobou uspěla v plném rozsahu společnost Pioneer Hi-Bred International proti Evropské komisi ve věci T-164/10. Částečně bylo vyhověno žalobci Yusef proti Evropské komisi ve věci T-306/10 a žalobci Ryanair proti Evropské komisi ve věci T-442/07.

62

SOUČASNÁ EVROPA


6. Alternativa k žalobě na nečinnost Současný restriktivní výklad žaloby na nečinnost prováděný Soudním dvorem EU se jeví jako příliš formalistický, a to často až v takovém rozsahu, že žaloba na nečinnost se míjí svému účinku. Nečinnost orgánů či institucí Evropské unie představuje nepochybně porušení článku 41 Listiny základních práv EU, který deklaruje právo na řádnou správu. Podle prvního odstavce tohoto článku má každý „právo na to, aby jeho záležitosti byly orgány, institucemi a jinými subjekty Unie řešeny nestranně, spravedlivě a v přiměřené lhůtě.“ Porušení práva na řádnou správu je příkladem nesprávného úředního postupu, k jehož prošetření je podle článku 43 Listiny základních práv EU povolán evropský veřejný ochránce práv jako mimosoudní orgán pro sjednání nápravy ve vztazích mezi jednotlivci a orgány či institucemi EU (Mangas Martín, 2008:666). I když evropský veřejný ochránce práv není oprávněn vydávat žádná právně závazná rozhodnutí a jeho rozhodnutí nejsou soudně vymahatelná, je podle výroční zprávy tohoto kontrolního orgánu dobrovolně splněno až 80% jeho návrhů (Evropský veřejný ochránce práv, 2015:27). Podání stížnosti na nečinný orgán či instituci EU tak může být vhodnou alternativou k soudnímu řízení. Stížnost k evropskému veřejnému ochránci práv je bezplatná a k jejímu podání se nevyžaduje právní zastoupení. Jednotlivec tak bude ušetřen nákladů na advokátní zastoupení a bude-li jeho stížnost vyřešena kladně, dočká se i činnosti liknavého orgánu či instituce EU v poměrně krátké lhůtě ve srovnání s delšími lhůtami potřebnými pro soudní řízení.

Závěr Lisabonská smlouva rozšířila okruh orgánů a institucí, proti kterým lze podat žalobu pro nečinnost, nereagovala však zcela na dosavadní judikaturu Soudního dvora Evropské unie v celé řadě oblastí. Zejména pokud jde o vymezení aktivní legitimace neprivilegovaných žalobců, připouští praxe Tribunálu také žaloby osob, které sice nejsou přímo adresáty právního aktu, který měl být vydán, ale nevydaný akt se jich bezprostředně dotýká. Poslední revize primárního práva rovněž nespecifi kovala, co je myšleno pojmem aktu „jiného než doporučení nebo stanovisko“, což také ponechává prostor pro soudní výklad. Tribunál obecně vychází z požadavku právní závaznosti aktu, který měl být vydán. Určitou výjimku však připustil v oblasti práva na ochranu hospodářské soutěže, kde v zásadě nevylučuje přípustnost žaloby v případě, že soutěžitelé poukazují na státní podporu, která je poskytována konkurenci v rozporu s právními předpisy EU, pokud Evropská komise řádně nevykonává svou funkci orgánu dozoru v této oblasti. Pro správné uplatnění žaloby pro nečinnost je tedy nadále nezbytné vycházet nikoliv pouze z ustanovení primárního práva upravujícího tento nástroj, ale také z relevantní judikatury Tribunálu v prvoinstančním řízením, popř. z rozhodovací praxe Soudního dvora v rámci kasačních opravných prostředků. Seznámení se s veškerou judikaturou Soudního dvora EU týkající se žaloby pro nečinnost je však spojeno se značnými lingvistickými nároky. Většina rozhodnutí Tribunálu (rozsudky a usnesení) je totiž k dispozici jen ve francouzském jazyce a dále také v jazyce řízení, je-li tento jazyk odlišný od jazyka francouzského, jak vyplývá z výše uvedené tabulky. Nízká jazyková dostupnost relevantní judikatury jednotlivcům jako neprivilegovaným žalobcům s povinným zastoupením advokátem přístup k soudním orgánům EU právě neulehčuje. Určitou alternativou k restriktivnímu výkladu žaloby pro nečinnost je mimosoudní cesta stížnosti podané k evropskému veřejnému ochránci práv.


SOUČASNÁ EVROPA

63

Literatura Alemanno, Alberto; Mahieu, Stephanie (2008). The European Food Safety Authority before European Courts. Some Reflections on the Judicial Review of EFSA Scientific Opinions and Administrative Acts. European Food and Feed Law Review, No. 5, s. 320–333. Evropský veřejný ochránce práv (2015). Výroční zpráva 2014. Lucemburk: Úřad pro úřední tisky ES. Craig, Paul; de Búrca Gráinne (2011). EU Law. Text, Cases and Materials. 5th edition. Oxford: Oxford University Press. Daukšienė, Inga; Budnikas, Arvydas (2014). Has the Action for Failure to Act in the European Union Lost its Purpose? Baltic Journal of Law and Politics, Vol. 7, No. 2, s. 210–226. Hartley Trevor (2014). The Foundations of European Union Law, 8th edition. New York: Oxford University Press. Hofmann Herwig C.H. (2003). Private Participation in the Control of Public Spending – the Multi-Level Subsidy Regimes. Institute for Internatioanl Integration Studies Discussion Paper. Trinity College Dublin. No. 12. Johansson, Magnus (1998). The Action for Failure to Act: Article 175 EC. Master Thesis. Faculty of Law. University of Lund. Lenaerts, Koen; Maselis, Ignace; Gutman, Kathleen; Nowak, Janek Tomasz (2014). EU Procedural Law. Oxford: Oxford University Press. Mangas Martín, Araceli (ed.) (2008). Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Comentario Artículo por Artículo. Bilbao: Fundación BBVA. Mathijsen, P.S.R.F. (2010). A Guide to European Union Law as amended by the Treaty of Lisbon. 10th edition. London: Sweet and Maxwell. Smit, Hans; Herzog, Peter (1998). The Law of the European Communities: A Commentary on the EC Treaty. New York: Matthew and Bender. Tichý, Luboš et al. (2011). Evropské právo. 4. vydání. Praha: C.H. Beck. Tomášek, Michal et al. (2013). Právo Evropské unie. Praha: Leges. Soudní dvůr EU (2014). Výroční zpráva Soudního dvora za rok 2013. Lucemburk: Úřad pro úřední tisky ES. Svoboda, Pavel (2011). Úvod do evropského práva. 4. vydání. Praha: C.H. Beck. Syllová, Jindřiška et al. (2010). Lisabonská smlouva. Komentář. Praha: C.H.Beck.

64

SOUČASNÁ EVROPA


PŘÍSTUP JEDNOTLIVCŮ K ŽALOBĚ PRO NEČINNOST PŘED TRIBUNÁLEM SOUDNÍHO DVORA EU

Recommend Documents