Petrétei József, egyetemi tanár PTE ÁJK Alkotmányjogi Tanszék. A köztársasági elnök megbízatása

KODIFIKÁCIÓ ÉS KÖZIGAZGATÁS PETRÉTEI JÓZSEF: A KÖZTÁRSASÁGI ELNÖK MEGBÍZATÁSA

5

Petrétei József, egyetemi tanár PTE ÁJK Alkotmányjogi Tanszék A köztársasági elnök megbízatása A köztársasági elnöki tisztség betöltése megbízással történik. A megbízás – ebben az értelemben – a tisztséget viselő személy konkrét megbízatását keletkezteti: ezzel az aktussal valósul meg az államfői tisztségnek adott személy általi betöltése és megjelenítése. A megbízatás jogosítja fel – és egyben kötelezi – a személyt a köztársasági elnöki feladat- és hatáskörök gyakorlására, az államfői jogkör ellátásának teljesítésére. Az államfői megbízás elvileg többféle formában – örökletes úton,1 választással,2 kinevezéssel,3 (de akár sorsolással vagy delegálással is) – keletkezhet, de a demokratikus köztársaságokban az államfő megbízása általában választással jön létre, amely három formában történhet: lehet a nép általi közvetlen vagy – elektorok útján történő – közvetett választás, illetőleg valamely szerv – a parlament vagy külön erre, sajátos módon létrehozott választási szerv – általi közvetett választás.4 Magyar-

1

E megoldás a monarchikus berendezkedésű államok államfőire jellemző. 2 Az államfőválasztás európai uniós tagállamokban történő módjáról összefoglalóan lásd Csink Lóránt: Az államfő jogállása Európában és Magyarországon. Pólay Elemér Alapítvány, Szeged 2008. 93-99. o. Újabb áttekintést ad Kilényi Géza: A köztársasági elnök hogyan nyeri el tisztségét. Közjogi Szemle 2014. 2. szám 33-39. o. 3 A máltai alkotmány 48. cikk (1) bekezdésének 2. mondata szerint „[a] köztársasági elnököt a Képviselőház határozatban nevezi ki.” 4 „A választás három változatban történhet. A közvetlen választás, a parlament általi választás, vagy egy külön e célra létrehozott, s más funkciót be nem töltő testület általi választás. Ezek a változatok nem mindig tiszták, de valamely csoportba besorolhatók. (Pl. az Egyesült Államokban elektorok útján történik a választás, így az nem abszolút közvetlen, mint pl. a weimari Németországban volt, ettől függetlenül közvetlen választásnak tekinthető. Napjainkban Németországban a külön választási testület fele erre a célra a tagországok által küldött személyekből áll, másik felét azonban a törvényhozás alsóháza alkotja, ennek ellenére ez már külön testületnek tekinthető.)” Szabó István: Az államfői jogkör alkotmányos kérdései 1848 és 1946 között. In: A köztársasági elnök az új alkot-

2014/2.

országon 1989-ben – a rendszerváltozáskor – a köztársasági elnök megbízása keletkezési módjaként mind a közvetlen – nép általi – mind a közvetett, a parlament általi választás felvetődött,5 és csak 1990-ben dőlt el véglegesen,6 hogy a köztársasági elnöki megbízás létrejöttének módja az Országgyűlés általi választás.7 E megoldáson az Alaptörvény sem változtatott, bár a választási eljárás egyes elemein – a jelölés szabályain és a választási fordulókon – módosított.

A) A köztársasági elnök megbízásának lehetséges megoldásairól A köztársasági elnöki megbízás parlament általi keletkezési módjának szabályozását a közvélemény és a szakirodalom sem tartja egyértelműen elfogadhatónak és megnyugtatónak. Ezért szükséges közelebbről megvizsgálni, hogy milyen érvek szólnak a közvetlen elnökválasztás mellett, illetőleg ellene, továbbá milyen más megbízási mód jöhetne még szóba. Elöljáróban megjegyzendő, hogy mind a közvetett, mind a közvetlen elnökválasztásnak vannak előnyei és hátrányai, csakúgy, mint a külön, e célra létrehozandó választói testület általi megbízásnak. mányban (Szerk. Holló András) KJK, ÁJI, Budapest 1995. 149-150. o. 5 Az e témakört feldolgozó rendkívül gazdag szakirodalomból összefoglalóan lásd Kovács Virág: A köztársasági elnök. In: Az Alkotmány kommentárja I. (Szerk. Jakab András) Századvég Kiadó, Budapest 2009. 972-974. o., legújabban Smuk Péter: Magyar közjog és politika 1989-2011. Osiris Kiadó, Budapest 2011. 6 Kukorelli István: Közvetve, vagy közvetlenül? In: Az államfő jogállása I. (Szerk. Csink Lóránt és Szabó István) Pázmány Press, Budapest 2013. 51. o. „Az államfő megválasztásának módja kemény hatalmi, politikai harcban született meg.” Uo. 7 A korábbi szabályozással összefüggésben lásd Petrétei József: On the Regulation in Force of the Election of the President of the Republic. In: „Adamante Notare” Essays in Honour of Professor Antal Ádám on the Occasion of his 75. Birthday (Szerk. Chronowski Nóra) Pécs 2005. 144-165. o.


I. Az Országgyűlés általi választás kritikája A parlament általi választás kritikájaként általában az fogalmazódik meg, hogy a jelenlegi megoldás a) az államfőválasztás átpolitizáltságát, b) a köztársasági elnöki intézmény súlytalanságát, valamint c) közvetlen legitimáltságának hiányát eredményezi. Ezért indokolt e kritikai megjegyzéseket közelebbről megvizsgálni.

1. Az államfőválasztás átpolitizáltsága A közvetett – Országgyűlés általi – választás talán legnagyobb hátránya, hogy a köztársasági elnök megbízása a parlamenti politikai pártok erőviszonyától függ, és általában – hacsak nincs valamelyik politikai erőnek kétharmados többsége – ezek kompromisszumán alapul, vagyis az államfő a politikailag orientált parlamenttől nyeri megbízását.8 Tekintettel a köztársasági elnök megválasztásának szabályozására, végső soron egyszerű parlamenti többség választja meg az államfőt, ha nem sikerült egyik jelöltnek sem kétharmados többséget elérnie.9 E megoldás pedig felveti az államfő semleges pozíciójának megkérdőjelezését. Ha ugyanis az államfő az Országgyűléstől – mint politikai testülettől – kapja megbízását és ezáltal legitimáltságát, akkor nehezen biztosítható, hogy köztársasági elnök semleges hatalmi helyzetű, a végrehajtó hatalomtól független, pártok fölött álló legyen.10 Ha tehát a köztársasági elnök parlament által választott államfő, a parlamenti erőviszonyok döntenek tisztsége elnyeréséről. Ez csak olyan módon küszöbölhető ki, ha az államfői tisztség betöltésének módját „depolitizálják”, 8

Vö. Ádám Antal: A köztársasági elnök jogállásának alkotmányi szabályozása, különös tekintettel az államfői semlegességre. In: A köztársasági elnök az új alkotmányban. (Szerk. Holló András) Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, MTA Állam- és Jogtudományi Intézete, Budapest 1995. 72. o., továbbá Szabó: i.m. 150. o. 9 Vö. Pokol Béla: A magyar parlamentarizmus szerkezete II. Társadalmi Szemle, 1993. 10. szám 13. o. 10 Vö. Szentpéteri Nagy Richard: Az államelnök jogállása, hatásköre és választása. In: A köztársasági elnök az új alkotmányban. 127. o.

2014/2.

6

ami a köztársasági elnök esetében – tekintettel az alkotmányos és a kormányzati rendszerben elfoglalt helyzetére – valójában nem lehetséges: bármelyik szóba jöhető megoldást alkalmazzák, a megbízás jellege politikai tartalmat nyer.11 Megjegyzendő továbbá, hogy az államfő semleges pozíciója elsősorban elvárás, amely kevésbé a megválasztás módjától, sokkal inkább feladat- és hatáskörgyakorlásának jellegétől függ.

2. Az államfői intézmény súlytalansága Az államfő Országgyűlés általi megválasztásával szembeni másik érv, hogy a hatályos szabályozási megoldás következtében – éppen a fent említett választási eljárásra tekintettel – a „mindenkori parlamenti többséget maga mögött tudó kormánypárt(ok) a kormányfő mellett egyben az államfőt is adni fogják,” ami a köztársasági elnök pozíciójának súlytalanságát eredményezi.12 További probléma, hogy mivel a tényleges döntési pozícióban – az Alaptörvény szabályai szerint – a kormányfő van, így az államfői posztot várhatóan a mindenkori kormánypárt valamelyik domináns személyisége kapja majd meg.13 Így az államfő és a kormányfő közös pártállása valószínűt11 Az igaz, hogy az egyes megoldások esetén a direkt pártpolitikai befolyás mértéke eltérő, de az indirekt politikai befolyásolás nem zárható ki, lévén az államfői tisztség nemcsak állami, hanem politikai tisztség is. 12 Pokol: i.m. 13. o. 13 „A parlamentáris rendszer »normális« működésekor a választásokon győztes párt nemcsak a miniszterelnöki, de a köztársasági elnöki pozíciót is megszerzi. A parlamenti többség biztosítja a párt jelöltjének köztársasági elnöki székbe jutását. S mivel az alkotmányos hatalmi súlypont egyértelműen a kormányfő körül van, ezért a győztes párt vezére adja a miniszterelnök személyét, míg köztársasági elnöknek ugyanazon, azaz a kormánypárt valamely köztiszteletben álló (de nem az első számú) politikusát jelölik. Az elnök alkotmányos hatalma csekély, és politikai súlya is jelentéktelen lesz, hiszen pártjának, amely kormányoz, nem első számú politikusa: pártpolitikai értelemben nincs szükség rá. Az elnök pártok felett álló, a nemzet egységét képviselő államfővé válhat.” Körösényi András: Hatalommegosztás és parlamentarizmus. In: Magyarország politikai évkönyve 1992. (Szerk. Kurtán Sándor, Sándor Péter, Vass László) Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Economix Rt., Budapest 1992. 61. o.


lenné teszi a két poszt rivalizálását és az utóbbi dominanciájának megkérdőjelezését, legalábbis amíg az a parlamenti többség adta miniszterelnök van hivatalban, amelyik a köztársasági elnököt is megválasztotta.14 Ez az érvelés megfontolandó, de a súlytalanság kérdése nem a választással, hanem az elnök által gyakorolt jogosítványok jellegével függ össze. Önmagában a megbízás módja ezen nem képes változtatni, ehhez arra is szükség volna, hogy az elnök markáns és önálló döntési hatásköröket kapjon, ami viszont a kormányzati rendszer megváltozását vonná maga után.

3. Az államfői intézmény közvetett legitimáltsága A parlament általi választás következtében a köztársasági elnök csak közvetett legitimáltsággal rendelkezik, vagyis az államfő a legitimitását az Országgyűléstől kapja, ami meglehetősen problematikus. Az államfő funkciójának megalapozására ugyanis elsősorban legitimáltságának módja szolgál. Az államfőnek tehát olyan módon kell elnyernie megbízását, hogy az mindenképpen szélesebb körből származzon, mint a parlamenti többség akaratképző ereje.15 A kérdés azonban alapvetően az, hogy szükség van-e az államfőnek közvetlen – nép általi – legitimáltságra, vagy feladat- és hatáskörei alapján elegendő a parlament általi legitimáltság. A köztársasági elnök ugyanis erős közvetett legitimáltsággal rendelkezik, mivel az Országgyűlés bízza meg, azaz a nép által közvetlenül választott képviselőkből álló parlament. Az Alkotmánybíróság megállapította: a közhatalom gyakorlásának alkotmányos feltétele, hogy arra demokratikus legitimáció alapján kerüljön sor. A népszuverenitásra épülő rendszerben a hatalmi ágak lehetnek önlegitimálók, ha közvetlen választáson alapulnak. A másik út a közhatalom elnyerésére, hogy az valamely más hatalmi ág közreműködésével történik. A hatalomnak azonban ekkor is, ezen a láncolaton keresztül is visszavezethetőnek kell lennie a szuverén néphez. De14

Pokol: i.m. 13. o. Somogyvári István: Az államhatalmi ágak megosztásáról. Társadalmi Szemle 1994. 1. szám 85. o. 15

2014/2.

7

mokratikus a legitimáció tehát akkor is, ha a közvetlenül választott szervezet által választott szervek, személyek gyakorolnak közhatalmat. Amíg a választások láncolata a választópolgároktól a közhatalmat gyakorló szervig, személyig folyamatos, a demokratikus legitimáció nem vitatható.16 Az Országgyűlés általi választás szerint tehát a köztársasági elnök legitimáltsága egyértelmű, még akkor is, ha ez nem közvetlen legitimáltságot jelent.17 Ha azonban az államfő közvetlen legitimáltsága mellé nem kap megfelelő feladat- és hatásköröket, és megmarad a parlamentáris kormányzati rendszer államfőjének, akkor legalábbis kérdéses, miért kell közvetlen legitimáltságot biztosítani a számára,18 melyek azok az érvek, amelyek indokolttá teszik a nép általi legitimálást.19

II. A megbízás keletkezésének szóba jöhető megoldásai A hatályos szabályozás kritikája alapján felvethető, hogy az Országgyűlés általi választás helyett milyen megbízás-keletkezési megoldások lennének elfogadhatóbbak. A szakirodalom általában arra a megoldásra hajlik, hogy sem a közvetlen elnökválasztás, sem pedig a hatályos szabályozás nem megfelelő, mert mindkettő az államfői intézmény erős politikai kötöttségét eredményezi. Más kérdés, hogy lehet-e teljesen politikamentessé tenni a köztársasági elnök választását, illetőleg célszerűe ilyen megoldást keresni. Megjegyzendő, hogy a választott államfő – eredete és az 16 38/1993. (VI. 11.) AB határozat. ABH 1993. 256, 262 17 Kukorelli István azonban felveti, hogy mivel „a parlamenttől ered minden legitimáció, amely szokatlanul nagy parlamenti túlhatalmat jelent egy, a hatalommegosztásra épülő, modern demokráciában.” Kukorelli: i.m. 64. o. 18 Vö. Szentpéteri: i.m. 122. o. 19 Talán megfontolandónak tűnik az az érv, hogy „a huszadik század első feléhez viszonyítva, feljövőben van a közvetlen elnökválasztás a parlamentáris köztársaságokban,” illetve demokráciadeficitet jelent, hogy Magyarországon „a választópolgárok soha nem dönthettek erről a kérdésről.” Kukorelli: i.m. 63. és 65. o.


8

A közvetlen elnökválasztás iránti igény a rendszerváltozás óta folyamatosan napirenden lévő elképzelés.20 Ugyanakkor a közvetlen államfőválasztás elleni legmarkánsabb érv az, hogy ez a mód lényegében pártok közötti választást jelent,21 mivel a politikai pártok állítanának jelölteket,22 illetőleg különböző jelöltek mellett sorakoznának fel, a választási kampány is ennek megfelelően folyna, és a szavazás is tulajdonképpen pártjelöltekről döntene.23 Az államfőválasztás tehát átpolitizált lenne, és a megbízást elnyert jelölt valamelyik

párthoz kötődő köztársasági elnök volna, amely semleges hatalmi helyzetét és integrációs funkciójának ellátását még inkább megkérdőjelezné, mint a parlament általi megbízás. A közvetlen, nép általi választás – a parlament általi választáshoz hasonlóan – nem eredményezné a tisztség politikamentességét, pusztán anynyival különbözne az Országgyűlés általi megbízási formától, hogy a köztársasági elnöknek közvetlen legitimáltságot adna, úgy azonban, hogy ezt éles választási küzdelem során szerezné meg.24 Természetesen e kérdés eldöntésénél nem lehet eltekinteni attól, hogy a közvetlen államfőválasztás alkalmazása függ az adott alkotmányos berendezkedés jellegétől, a történelmi és kulturális hagyományoktól, a kormányzati rendszertől és végül a pártrendszertől.25 A közvetlen elnökválasztást ugyanis általában csak akkor indokolt alkalmazni, ha az elnöknek az államvezetésben lényeges kormányzati és végrehajtó hatalmi jogosítványai vannak, amelyek közvetlen legitimáltságot is igényelnek.26 Mivel az Alaptörvény szerint a köztársasági elnöknek ilyen feladata, illetőleg hatásköre nincs, ezért alapvetően nincs szüksége közvetlen legitimáltságra sem.27 Ha vi-

20

24

államszervezetben elfoglalt helyzete alapján – a köztársasági berendezkedés intézményeihez tartozik, aki a politikában, az alkotmányos szervek hatásmechanizmusában és összjátékában, valamint a nemzetközi kapcsolatokban az állam létét és egységét – autoritása és hatáskörei útján – juttatja kifejezésre. Az azonban, hogy ennek során milyen felhatalmazással, illetőleg feladat- és hatáskörökkel rendelkezik, kihat megbízási metódusára is.

1. Az államfő közvetlen választása

„Az államfő megválasztásának módjáról folyó vitákban gyakran felmerült, hogy a közvetlen választás a parlamenti képviselők által történő választáshoz képest nagyobb legitimációt és ezzel – jogkörétől függetlenül – nagyobb politikai súlyt és függetlenséget ad az elnöknek. Ez a többé-kevésbé helyes feltételezés magyarázza a választás módja körül 1989-1990ben kialakult és később is fel-felbukkanó politikai konfliktust.” Körösényi András – Tóth Csaba – Török Gábor: A magyar politikai rendszer. Osiris Kiadó, Budapest 2003. 562-563. o. 21 A nép általi közvetlen választásnak – a modern tömegdemokráciában – elkerülhetetlenül az a következménye, hogy a politikai pártokat országos választási harcra kényszeríti, ami szükségszerűen a politikai konfliktusok, viták és összeütközések minden eszközzel történő megvívásához vezet. Ennek a győztes jelölt esetében az integrációs erejére volna negatív következménye. 22 A pártoknak a közvetlen választás következtében olyan jelölteket kellene állítaniuk, akik személyiségükből és meggyőző erejükből adódóan képesek volnának a kétségtelenül éles választási küzdelem megvívására, és a maguk számára sikeres eldöntésére. 23 A politikai pártok aligha fogják nyilvánosan felismerni, hogy az elnök személyének kiválasztásához nem fűződik politikai érdekük. Vö. Szentpéteri: i.m. 124. o.

2014/2.

Kérdéses az is, hogy az egész országra kiterjedő kemény választási harc után a többség által megválasztott államfő képes volna-e azt a visszafogott politikusi szerepet ellátni, amely az Alaptörvény által kialakított tisztségből következik. Nem okozna-e neki elégedetlenséget, illetve frusztrációt azoknak a feladatés hatásköröknek a gyakorlása, amelyek a köztársasági elnök számára jelenleg adottak. Felvethető az is, hogy mennyiben volna képes a nemzet egységét kifejezni és integrációs, valamint reprezentációs feladatát az állam és a társadalom egésze számára ellátni. 25 Nem mindegy tehát, hogy parlamentáris vagy elnöki (félelnöki) rendszerről van-e szó, illetőleg két-, több-, vagy sokpártrendszer működik-e az adott államban. 26 Kukorelli István viszont úgy látja, hogy „[a]z államfő legfőbb funkcióihoz (a többség korlátozása, válságkezelő szerep, kifejezi a nemzet egységét, alkotmányőr) nagy legitimációs munícióra van szükség. Csak ennek birtokában lehet elfogadott »közvetítő«, »hídverő«, »horgonyember«, »a nemzet első polgára«.” Kukorelli: i.m. 65. o. 27 Megjegyzendő azonban, hogy ha a közvetlen államfőválasztást preferáló elképzelések a köztársasági elnök feladat- és hatáskörét is át kívánnák alakítani, vagyis ezt az Alaptörvény szerinti kormányzati rendszer módosításával kötnék egybe, és a félelnöki (szemi-prezidenciális) kormányzati berendezkedés irányá-


szont ennek ellenére az államfőt közvetlenül választanák, akkor egyszerre két szerv – az Országgyűlés és a köztársasági elnök – lenne közvetlenül legitimálva, ami a köztük lévő viszonyban konkurenciához vezethetne, és bizonyos esetekben az egész alkotmányos berendezkedés legitimáltságának válságát eredményezhetné. Ha ugyanis az államfőt a nép közvetlenül választja, akkor ez a megoldás a köztársasági elnököt arra csábíthatná, hogy hatalmát a nép nevében a parlamenttel szemben érvényesítse, és így a parlamentet – saját populista karizmájára hivatkozva – a hatalomgyakorlásból ténylegesen kikapcsolja, vagy legalábbis befolyását számottevően csökkentse.28 A veszély abban rejlene, hogy az államfő a parlamentben kialakult politikai konfliktushelyzetben közvetlenül a néphez fordulna, és így a törvényhozást marginalizálhatná, mert a nép a hatalom egységét az államfőben látná megtestesülni, nem pedig a pártok által fragmentált parlamentben.29 Ez tehát a két – demokratikusan a nép által választott – szerv – a parlament és az államfő – között szinte feloldhatatlan alkotmánykonfliktus lehetőségét horba mutatnának, akkor ez az államfő pozíciójának megerősítését és többletjogosítványokkal történő bővítését is jelentené. Van olyan elképzelés is, amely szerint az „intézmény hatásköre és választási módja között kétségtelenül van összefüggés, ám ezek jól különválasztható és különválasztandó kérdések.” Kukorelli: i.m. 63. o. Más megközelítésben: „a választás módja nem független a köztársasági elnök hatásköreitől, de a közvetlen elnökválasztás összeegyeztethető a parlamentarizmussal.” Csink: i.m. 101. o. 28 Ez a veszély az elnöki rendszerekben is fennáll, különösen, ha a törvényhozás többsége az elnökével ellentétes politikai álláspontot képvisel. „Kinek van ilyen körülmények között inkább joga a nép nevében beszélni: az elnöknek vagy az elnök politikáját opponáló törvényhozói többségnek? Mivel mindketten jól körülhatárolt alternatívák közötti szabad versenyben elnyert szavazatokból származtatják hatalmukat, ez az ellentét mindig lehetséges és időnként drámaian robbanhat ki.” Juan J. Linz: Az elnöki rendszer veszélyei. Politikatudományi Szemle 1992. 1 szám 144. o. 29 A nép által közvetlenül megválasztott köztársasági elnök – az alaptörvényi szabályozásban meghatározottak alapján – aligha korlátozódna pusztán a reprezentációs és integrációs feladatai ellátására, mert a közvetlen választással kapott legitimáltság éppen a politikai aktivitásának növelésére sarkallná, és ez a pártokkal, valamint a parlamenttel való ellentétet fokozná.

2014/2.

9

dozná magában.30 A konfliktuslehetőség önmagában már abból is következne, hogy az Alaptörvény nem szabályozza – és nem is szabályozhatja – pontosan az államfői hatáskörgyakorlás minden elemét, amely így folyamatos vitaforrássá válna. Ezért Magyarországon a köztársasági elnök közvetlen választásának bevezetése nem pusztán a megválasztására vonatkozó szabályok átalakítását indokolná, hanem annak átgondolását is, hogy milyen megoldásokkal volna kiküszöbölhető az államfő és a parlament közötti lehetséges konfliktusok elkerülése, illetve ha ilyenek keletkeznek, ezek feloldása.31

2. Az államfő választási testület általi megbízása A közvetlen és az országgyűlési választás fent vázolt kritikája miatt a szakirodalomban többen amellett érvelnek, hogy a köztársasági elnöknek a megbízását külön erre létrehozott választási szervtől kellene nyernie.32 Véleményük szerint ez a megoldás elvileg alkalmas volna arra, hogy egyrészt a direkt pártpolitikai befolyástól részben mentesítse az államfőválasztást, másrészt nem eredményezne közvetlen – nép általi – legitimáltságot sem, amely a fent vázolt veszély elkerülését eredményezhetné. Bármennyire szimpatikusnak látszik is elsőre ez a megoldás, szintén több problematikus kérdést felvet. Ezek közül az első az, hogy kikből álljon ez a választási szerv. Abban általában egyetértés van, hogy az országgyűlési képviselőknek továbbra is legyen módjuk a köztársasági elnök megválasztásában való közreműködésre. Az viszont már vitatott, hogy mellettük ki kapjon még erre lehetőséget. A parlamenten kívüli politikai erők részvétele ellen szól, hogy ezek nem ren30

„A közvetlenül választott elnök hatásköri vitákba keveredik a miniszterelnökkel, nagyobb hatalomra tartván igényt – nagyobb legitimációja mellé…” Szentpéteri: i.m. 124. o. 31 Megfontolásra volna érdemes az alkotmányos szervek vitájának alkotmánybírósági eldöntése, amely jelenleg pusztán hatásköri vita vagy alkotmányértelmezés keretében lehetséges. E két forma egyike sem alkalmas azonban arra, hogy a hatáskörgyakorlásból eredő konfliktusokat eldöntse. 32 Lásd különösen Ádám: i.m. 72. o., Szentpéteri: i.m. 125. o.


delkeznek valódi társadalmi támogatottsággal, mivel a választások során nem érték el a parlamentbe kerüléshez szükséges többséget. Az elsődlegesen nem politikai irányultságú jelentős érdektömörülések (érdekszervezetek, nemzetiségek, egyházak, a tudományos és kulturális intézmények, más szakmai szervezetek stb.) közreműködése pedig korporatív jellegűvé tenné az elnökválasztást, amely egyébként a politikai szempontokat – az indirekt pártbefolyásokat – sem zárná ki. Ráadásul mindig lennének olyan szerveződések, amelyek jogosan kifogásolnák, hogy ők miért maradtak ki, illetőleg a részvevők nehezményezhetnék, hogy miért csak olyan arányú közreműködési lehetőséget kaptak, mint amit számukra megállapítottak. A kétkamarás parlament általi választás előfeltétele az Országgyűlés átalakítása, amellyel szemben legalább annyi érv hozható fel, mint mellette.33 A helyi – elsősorban a területi – önkormányzatok bekapcsolása sem jelentene megnyugtató megoldást, mert e testületeket is politikai tagoltság jellemzi. A legfontosabb kérdés azonban azzal kapcsolatban merül fel, hogy valamely választási testület általi megbízás mennyiben biztosítja a köztársasági elnök számára a nép általi közvetett legitimáltságot. A népszuverenitás alapelve következtében ugyanis a köztársasági elnök – mint közhatalommal rendelkező alkotmányos szerv – hatalmának és felhatalmazásának a néptől kell erednie, és ezt a népre kell visszavezetnie, vagyis legitimáltságának végső alapját a nép adja.34 Amíg a demokratikus legitimáltság közvetlenül megvalósul a nép általi választásnál, illetve közvetetten az Országgyűlés általi választásnál, addig a választási testület összetételénél ez csak akkor állna fenn, ha annak tagjai a megbízatásukat – közvetlenül vagy közvetve – a néptől nyernék. A különböző szervezetek vagy testületek általi delegálás esetén a választási testület tagjainak a legitimáltsága nem vezethető 33

A második kamara esetében is az egyik legfontosabb kérdés az összetétele. Pusztán az államfőválasztás érdekében nem indokolt második kamarát létrehozni, ehhez elegendő a rendszeres időközönként – az egyes választási alkalmakkor – működő szerv létrehozatala. 34 Ez egyértelműen következik az Alaptörvény B) cikk (3) és (4) bekezdéséből.

2014/2.

10

vissza a népre, és így sérülne a demokratikus legitimáció láncolata. Az ilyen megoldás a köztársasági elnök megválasztásánál nem biztosítaná a közhatalom forrásaként megjelölt nép általi hatalomgyakorlást, és így legitimáltságot sem közvetítene az államfő számára, továbbá a demokratikus köztársaság egyik fontos alkotmányos szervének az ilyen megbízása sértené a nép hatalmának elvét. E probléma csak úgy volna kiküszöbölhető, ha az államfőt megválasztó testületet maga a nép, illetve az Országgyűlés hozná létre, ami lényegében nem különbözne a köztársasági elnök közvetlen – nép általi – vagy közvetett – parlament általi – választásától. A választási szerv összetételének problémája következtében indokoltabbnak tűnik a közvetlen, vagy az Országgyűlés általi közvetett elnökválasztás alkalmazása. Szintén megválaszolandó a jelölés kérdése is,35 vagyis ki lenne jogosult a köztársasági elnöki tisztségre személyi javaslatot tenni.36 A választási szerv ugyanis már csak azok közül választhat, akik jelöltek lettek, így döntése jelentős mértékben behatárolttá válik. Szabályozandó feladat e választási szerv összehívásának és a választási eljárásnak a kérdése is.37 Ezek ugyanis olyan garanciális előírások, amelyek legalább annyira fontosak, mint a választási szerv összetétele és a jelölés lehetősége.

35

Bragyova András szerint a választási szervben a jelöltekről már nem lehetne vitát folytatni, mert a köztársasági elnök nem pártpolitikai tisztséget tölt be, „így a megválasztását közvetlenül megelőző viták nem tennének jót az államfő tekintélyének.” Bragyova András: Az új alkotmány egy koncepciója. MTA Állam- és Jogtudományi Intézet, 1995. 61. o. 36 Ha jelölési jogot pl. csak a parlamenti pártok kapnának, a jelöltjeik szintén politikai elkötelezettséget mutatnának fel, de legalábbis ilyen értékelést kapnának. Ha más szerv is kapna jelölési jogot, kérdés, hogy ebben az esetben milyen módon történik a konkrét jelöltek kiválasztása, illetve hogyan kerülhető el jelöltek politikai kötöttsége. 37 Bragyova András azt a javaslatot fogalmazta meg, hogy „[a]z elektori testület egyedül a köztársaság elnökének megválasztására ülne össze és nyilvános vita nélkül, titkos szavazással választhatná meg az államfőt.” Bragyova: i.m. 61. o.


3. A hatályos szabályozási megoldásról A hatályos szabályozási megoldás mellett nemcsak az szól, hogy akár a közvetlen, akár a választási szerv általi megbízási forma alaptörvény-módosítást igényel, és mindkét fenti megoldásnak vannak hátrányai, hanem az is, hogy e két lehetséges megbízási forma Magyarországon valójában sem történelmi, sem politikai érvekkel kellően nem támasztható alá. Azok a félelmek, amelyek a rendszerváltozásakor, illetőleg az ezt követő időszakban a köztársasági elnök megbízásával kapcsolatosan megfogalmazódtak – az átpolitizáltságból, a tisztség súlytalanságából, illetőleg a hiányzó közvetlen legitimáltságból adódó problémák – nem bizonyultak megalapozottnak. Ez azonban természetesen nem jelenti azt, hogy a köztársasági elnök választására vonatkozó hatályos rendelkezéseken nem lehetne változtatni. Azt azonban igen, hogy e tárgykörben nem tartható országos népszavazás, mert ezt az Alaptörvény – mint az Alaptörvény módosítására irányuló kérdést38 – kizárja. Másrészt figyelembe kell venni azt is, hogy a köztársasági államformából – amelyet az Alaptörvény rögzít39 – az is következik, hogy a tisztséget választással kell betölteni, és a megbízás csak előre megállapított hivatali időre történhet.40 A jelenlegi megbízási forma szabályozása azonban nem tekinthető minden részletében pontosnak. Az alábbi elemzés arra tesz kísérletet, hogy egyrészt értelmezze a köztársasági elnök választására vonatkozó alkotmányi rendelkezéseket, másrészt feltárja azokat a problémákat, amelyek az alaptörvényi, illetve a további szabályozás

38

Alaptörvény 8. cikk (3) bek. a) pont. „A 24/1999. (VII. 7.) AB határozat és a 2011-es Alaptörvény után pedig kizárt a népszavazás kezdeményezése ebben a kérdésben.” Kukorelli: i.m. 65. o. 39 Alaptörvény B) cikk (2) bek. 40 Ez egyúttal kizárja azt a megoldást is, hogy adott személynek az államfői tisztségre történő megválasztása élethosszig tartó időszakra szóljon, és azt is, hogy egy uralkodó meghatározott ideig töltse be ezt a tisztséget, vagyis bár a megbízatása adott időre szólna, de a tisztség betöltése öröklési vagy családjogon alapulna.

2014/2.

11

kapcsán – garanciális szempontból – megnyugtató megoldást igényelnének.

B) A köztársasági elnök választásának alaptörvényi szabályozása A köztársasági elnök választásáról az Alaptörvény rendelkezik,41 és megállapítja az államfő választásának bizonyos feltételeit, alapvető eljárási szabályait, a választásra – jelölésre és szavazásra – jogosultak körét, illetve a választás és a köztársasági elnök megbízása keletkezésének összefüggéseit. Természetesen az Alaptörvény – mint sok más esetben, itt is – csak a legfontosabb előírásokat rögzíti. Az Alaptörvény utal arra, hogy egyfelől a köztársasági elnök jogállásának részletes szabályait sarkalatos törvény állapíthatja meg,42 másfelől az Országgyűlés házszabályi rendelkezésekben meghatározhatja működésének szabályait és tárgyalási rendjét.43 Ennyiben tehát az alkotmány felhatalmazza az Országgyűlést, hogy az államfő választásának további szabályait törvényi formában megállapíthassa.44

41

Vö. az Alaptörvény 11. és 12. cikkével. Az Alaptörvény 12. cikk (5) bekezdése szerint „[a] köztársasági elnök és a volt köztársasági elnök jogállásának részletes szabályait és javadalmazását sarkalatos törvény határozza meg.” Ez a törvény a köztársasági elnök jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CX. törvény (Kejtv.). 43 „Az Országgyűlés a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott házszabályi rendelkezésekben állapítja meg működésének szabályait és tárgyalási rendjét.” Alaptörvény 5. cikk (7) bek. 44 A Kejtv. nem tartalmaz a választással kapcsolatos rendelkezéseket. A házszabályi rendelkezések egy részét az Országgyűlésről szóló 2012. évi XXXVI. törvény (Ogytv.) tartalmazza. Ennek 44. § (1) bekezdése annyit rögzít, hogy a köztársasági elnököt az Országgyűlés titkos szavazással választja meg. Ezt egyébként az Alaptörvény 11. cikk (1) bekezdés 3. mondata is rögzíti, ezért ennek törvényi szabályozása felesleges. A házszabályi rendelkezések másik részét az egyes házszabályi rendelkezésekről szóló 10/2014. (II. 24.) OGY. határozat [határozati házszabályi rendelkezés (HHsz.)] tartalmazza, amely azonban az Országgyűlés normatív határozatként csak a parlament működését és tárgyalási rendjét szabályozhatja, az ezeket nem érintő kérdéseket azonban nem. Vö. a 42


Nyilvánvalóan erre nem volna szükség, ha az alaptörvényi előírások teljes egészében – vagyis minden lényeges felmerülő problémára megnyugtató megoldást adva – szabályoznák ezt az intézményt. Elegendő lenne azonban, ha – tekintettel arra, hogy a köztársasági elnök választása az Országgyűlés hatáskörébe tartozik – törvény, vagy az eljárási kérdéseket az egyes házszabályi rendelkezésekről szóló normatív országgyűlési határozat (a határozati házszabályi rendelkezés) mindenre kiterjedően tartalmazná. A fennálló helyzet azonban sok tekintetben nem felel meg ennek a követelménynek, mert a szabályozás több kérdésben nem tekinthető egyértelműnek és világosnak.45 E megoldás – a jogállamiságra és a jogbiztonságra tekintettel – nehezen fogadható el, mivel e rendkívül fontos intézmény regulálása így sok szempontból nem tekinthető korrektnek.

I. A köztársasági elnök Országgyűlés általi választása Az Alaptörvény szerint a köztársasági elnököt az Országgyűlés öt évre választja.46 Ennek következtében a köztársasági elnöki tisztség betöltése – a demokratikus köztársaságok szabályozásának megfelelően – csak korlátozott, ötéves időtartamra lehetséges. Ez megfelel a temporális hatalommegosztás elvének is, mivel az államfői tisztség adott személy által csak meghatározott ideig gyakorolható, ennek letelte után új választásra, egyúttal legitimáltságra van szük9/2008. (I. 31.) AB határozattal. ABH 2008. 156, 162163 45 Korábban a részletesebb – de közel sem megfelelő – rendelkezéseket a Házbizottság egyik állásfoglalása tartalmazta, amely átkerült a HHsz. 4. mellékletébe. A házbizottsági állásfoglalásról lásd a Házbizottság 1998. november 26-án elfogadott, 2005. május 30-án, 2010. június 9-én, és 2012. április 12-én módosított, és 1995. június 1-én, [sic!] 2002. szeptember 26-án, 2006. július 13-án megerősített állásfoglalását, amely „A köztársasági elnök választásának eljárási rendje” címet viselte. http://www.parlament.hu/fotitkar/hazbiz.htm 46 Alaptörvény 10. cikk (1) bek. Az Alaptörvény 1011. cikkéhez fűzött indokolás szerint „[a]z Alaptörvény az államfő egyensúlyozó szerepére tekintettel az Országgyűlés megbízatásánál hosszabb, ötéves hivatali időt határoz meg a köztársasági elnöki tisztségre.”

2014/2.

12

ség. Az ötéves megbízatási idő következtében a köztársasági elnöki tisztség betöltése nem kapcsolódik össze az Országgyűlés megbízatásával: nem kötődik a parlamenti ciklushoz, következésképpen nem függ az Országgyűlés mandátumától, illetve az ebben bekövetkező változástól.47 Az idézett alaptörvényi rendelkezésből az államfői tisztség betöltésére vonatkozóan az alábbi következtetések adódnak. a) A köztársasági elnöki tisztség betöltése választással történik. A választás48 – mint megbízási mód és forma – kizár minden más megbízatás-keletkeztetési megoldást, azaz a köztársasági elnöki tisztség nem tölthető be sem kinevezéssel, sem hivatalból, sem örökletes úton stb., hanem csak az Országgyűlés – mint testületi szerv – általi választással, mégpedig az Alaptörvényben megállapított szabályok szerint. Ahogy ezt az Alaptörvény 11. cikk (1)-(3) bekezdése meg is erősíti, a köztársasági elnök választása két részből – jelölésből (ami ajánlással történik), és szavazásból, vagyis a jelöltek közüli kiválasztásból, a tényleges döntéshozatalból – áll. A jelölés funkciója itt is annak előzetes meghatározása, hogy kire lehet 47 Az Alkotmánybíróság szerint az országgyűlési (kormányzati) ciklusnál hosszabb időtartamú megbízatás meghatározása kétségkívül összefüggésben áll a stabilitás követelményével, annak biztosításával. A parlamenti ciklusokon átívelő megbízatási időtartam a demokratikus jogállam működésének olyan biztosítéka, amely az ügyek vitelének folyamatosságához fűződő érdeken túlmutat. 7/2004. (III. 24.) AB határozat. ABH 2004. 98, 117 48 A választás technikai értelemben általában két részből – jelölésből és szavazásból – áll. Ontológiai értelemben a választás tényleges kiválasztást, valamint választási szabadságot jelent. A tényleges kiválasztás akkor valósulhat meg, ha annál több alternatíva (jelölt) állhat rendelkezésre, mint ahányat választani lehet. A választási szabadságot pedig két összetevő alapján lehet értékelni. Egyrészt a javaslattételben (jelölésben) megnyilvánuló szabadsággal, ami biztosítja, hogy akadálytalanul lehessen alternatívát (jelöltet) állítani, másrészt a döntésben (a szavazatleadásban) megnyilvánuló szabadsággal, ami kényszer nélküli, saját akarat-elhatározáson alapuló lehetőséget jelent az alternatívák közüli érdemi választásra vonatkozóan. Vö. Petrétei József: Az alkotmányos demokrácia alapintézményei. Dialóg Campus Kiadó, Budapest– Pécs 2009. 214. o.


majd egyáltalán a szavazatot leadni, azaz behatárolja a szavazás – a kiválasztás – lehetőségét. Ezért garanciális kérdés, hogy kinek, milyen formában van lehetősége az államfői tisztség betöltésére személyi javaslatot tenni. Az Alaptörvény meghatározza a jelölésre jogosultak körét, és a jelöltté válás feltételeit: „[a] jelölés érvényességéhez az országgyűlési képviselők legalább egyötödének írásbeli ajánlása szükséges.”49 E rendelkezésből következik, hogy az ajánlás és a jelölés nem teljesen azonos: az előbbi az egyes képviselők általi aktus, amelyből a képviselők legalább egyötödének ajánlása keletkezteti a jelölést.50 Az ajánlás tehát egyéni képviselői jog, míg a jelölés sajátos kollektív jogként is felfogható, mert az ajánlások csak meghatározott számú képviselő – legalább a képviselők egyötöde – esetében – vagyis együttesen (kollektíven) gyakorolva – eredményez jelölést.51 Így ajánlási és jelölési joga csak az Országgyűlés tagjainak, azaz a parlamenti képviselőknek van, más ilyen jogosítvánnyal az alaptörvényi szabályozás szerint nem rendelkezik. Az nem kizárt, hogy az országgyűlési képviselők számára más – pl. parlamenten kívül párt, civil szervezet vagy akár természetes személy – személyi javaslatot tegyen, de e személyi javaslatból csak akkor lesz jelölt, ha ezt az országgyűlési képviselők legalább egyötöde ajánlja.52 Az „országgyűlési képviselők legalább egyötöde” kitétel kö49 Alaptörvény 11. cikk (2) bek. 2. mondat. A korábbi Alkotmány szerint a jelölés érvényességéhez az Országgyűlés legalább ötven tagjának írásbeli ajánlására volt szükség [Alk. 29/B. § (1) bek. 2. mondat]. „A képviselők száma helyett az arányuk rögzítésével az alkotmányozó kevésbé köti magát a jövőre nézve, hiszen így a képviselők számának változásához nem kell hozzáigazítani majd az Alaptörvény szövegét.” Jakab András: Az új Alaptörvény keletkezése és gyakorlati következményei. HVG-ORAC, Budapest 2011. 250. o. 50 Vö. Kovács: i.m. 983. o. 51 Vö. Szente Zoltán: Az Országgyűlés. In: Az Alkotmány kommentárja I. (Szerk. Jakab András) Századvég Kiadó, Budapest 2009. 846. o. 52 Természetesen az is elképzelhető volna, hogy a jelölésre ne a képviselők legyenek jogosultak, hanem erre más formában – akár más szervek, akár a választópolgárok általi jelöléssel – kerüljön sor, még akkor is, ha a köztársasági elnököt az Országgyűlés választja. A hatályos alaptörvényi szabályozás azonban ezt a megoldást jelenleg kizárja.

2014/2.

13

vetkeztében az ajánlás és a jelölés nincs képviselőcsoporthoz kötve, tehát nem frakciós jog, de a parlamenti politikai tagoltság és a frakciófegyelem következtében nyilvánvaló, hogy ezt a képviselők politikai orientációjuknak megfelelően gyakorolják.53 A jelölés érvényességének az „országgyűlési képviselők legalább egyötöde” általi ajánlás formájában történő meghatározása felveti, hogy ezt az Országgyűlés összlétszámához (199 fő), vagy a ténylegesen betöltött képviselői helyek számához viszonyítva kell-e érteni. Mivel az országgyűlési képviselők egyötödéről van szó, és nem az Országgyűlés összlétszámáról, ezért az egyötöd kiszámításánál a ténylegesen betöltött képviselői helyek vehetők figyelembe.54 E szabályozási megoldás lehetővé teszi a többes jelölést, de a szavazásnak nem akadálya, ha csak egyetlen jelölt ajánlására kerül sor. Ha viszont nincs egyetlen jelölt sem, akkor a szavazást sem lehet megtartani, mert nincs kire leadni a szavazatot. Fontos korlátot jelent az az előírás, hogy „[m]inden országgyűlési képviselő egy jelöltet ajánlhat. Annak, aki több jelöltet ajánl, mindegyik ajánlása érvénytelen.”55 E rendelkezés határt szab a képviselők ajánlási lehetőségének, és szankcionálja a többszöri ajánlást.56 b) A köztársasági elnök választására csak és kizárólag az Országgyűlés jogosult, más szerv ebben nem vehet részt, és az Országgyűlés e jogkörében nem is helyettesíthető. Az Országgyű53

Több frakció közösen is jelölhet köztársasági elnököt, illetve elvileg a képviselők „vegyesen” – frakciók között „átjárással” is jelölhetnek. Ez utóbbinak azonban – a politikai realitásokra tekintettel – nincs nagy valószínűsége. 54 Függetlenül attól, hogy a képviselő részt vesz-e az Országgyűlés munkájában, vagy ebben pl. betegsége akadályozza. 55 Alaptörvény 11. cikk (2) bek. 4. és 5. mondat. E rendelkezések biztosítják egyfelől azt, hogy az országgyűlési képviselők ne élhessenek vissza az ajánlási joggal, másfelől pedig azt, hogy a köztársaságielnökjelöltek száma korlátozott legyen. Kovács: A köztársasági elnök. 983. o. 56 „Az ajánlással a képviselő tehát elveszti a jogát arra, hogy (további) ajánlást adjon.” Kovács: A köztársasági elnök. 983. o.


lés a köztársasági elnök megválasztásával választási funkcióját gyakorolja,57 amelyet az Alaptörvény kizárólagos parlamenti hatáskör formájában rögzít. Ezt támasztja alá az az alaptörvényi rendelkezés is, amelyik az Országgyűlés jogkörének felsorolásában külön nevesíti a köztársasági elnök megválasztására vonatkozó jogosultságot (kötelezettséget).58 Az Országgyűlés általi választás következtében a köztársasági elnök által gyakorolható közhatalmi jogosítványok demokratikus legitimációját is a parlament – közvetett formában – biztosítja. Az Országgyűlés általi választás következménye az is, hogy a köztársasági elnöki tisztséget betöltő személyről való döntés a parlamenti erőviszonyok – pontosabban többségi viszonyok – következtében alakul ki.59 A jelenlegi megoldás – a később részletesen tárgyalandó kétharmados szabály ellenére – a parlamenti többségi viszonyokhoz kapcsolja az államfőt, mert bár elvileg működhet a minősített többségre vonatkozó szabály, de az eljárás sajátosságának következtében a megválasztáshoz az egyszerű többség is elegendő.60 c) Az alaptörvényi szabályozás szerint a köztársasági elnököt az Országgyűlés öt évre vá57

A választási funkció szerint a parlamentnek az államélet működéséhez nélkülözhetetlen tisztségek betöltéséről is határoznia kell, ezért az Alaptörvény által megállapított keretek között jogosult ilyen irányú döntéseket hozni. Vö. Petrétei: Az alkotmányos demokrácia… 311. o. 58 Vö. az Alaptörvény 1. cikk (2) bek. e) pontjával. 59 „Az Alaptörvény olyan kétfordulós szavazási eljárást határoz meg, amely egyrészt a folyamatos államfői hatalomgyakorlás érdekében legfeljebb két nap alatt befejezni rendeli az eljárást, másrészt lehetővé teszi a szélesebb támogatottsággal rendelkező jelölt azonnali, illetve a többségi támogatással rendelkező jelölt második szavazási fordulóban történő megválasztását.” Az Alaptörvény 11-12. cikkéhez fűzött indokolás. 60 Ez egyben azzal a következménnyel is jár, hogy az államfő politikai önállóságának – és a népnek ebbe az önállóságba vetett bizalma – esélyét csak szűk körben engedi érvényesülni. Ez a legfőbb indoka annak, hogy a szakirodalomban a parlament általi választással szemben más választási lehetőséget vetettek fel. Lásd erről az A) II. pontot.

2014/2.

14

lasztja. Ez – a nyelvtani értelmezés alapján – azt jelenti, hogy a megbízatási idő kezdete a megválasztás ténye, mivel döntően e tény keletkezteti (konstituálja) a megbízatását. A köztársasági elnök a tisztségét azonban csak akkor gyakorolhatja, ha hivatalba lép. Ennek idejét és feltételét – két esetre vonatkozóan – az Alaptörvény állapítja meg.61 - Egyrészt úgy, hogy a megválasztott köztársasági elnök a „korábbi köztársasági elnök megbízatásának lejártakor” léphet hivatalba. Amíg tehát a korábbi elnök hivatalban van, addig az új államfő nem léphet a helyére, nem gyakorolhatja az államfői feladat- és hatásköröket, meg kell várnia a korábbi köztársasági elnök hivatali idejének befejeződését, mert az Alaptörvény 10. cikk (1) bekezdése az ő számára szintén garantálja az öt év elteltét, mint megbízatásának időtartamát. - Másrészt az Alaptörvény azt is rögzíti, hogy a megválasztott köztársasági elnök „a megbízatás idő előtti megszűnése esetén a választás eredményének kihirdetését követő nyolcadik napon” lép hivatalba. Mindkét esetben feltétel azonban, hogy az újonnan megválasztott köztársasági elnök az Országgyűlés előtt – vagyis a parlament plenáris ülésén62 – „hivatalba lépését megelőzően” esküt tegyen,63 mert – mint az Országgyűlés által megválasztott személynek (közjogi tisztségviselőnek) – az Országgyűlés előtt esküt vagy fogadalmat kell tennie,64 és erről okmányt kell aláírnia,65 tehát ezek esküjének 61

Alaptörvény 11. cikk (6) bek. E rendelkezésből az is következik, hogy a köztársasági elnök más szerv vagy személy előtt érvényesen nem tehet esküt. 63 Alaptörvény 11. cikk (6) bek. 64 Vö. az egyes közjogi tisztségviselők esküjéről és fogadalmáról szóló 2008. évi XXVII. törvény 1. §ával. Bár az Alaptörvény az eskütételt írja elő, a törvény – a lelkiismereti meggyőződésre tekintettel – lehetővé teszi a fogadalom letételét is. 65 2008. évi XXVII. törvény 1. § (2) bek. A korábbi Házszabály úgy rendelkezett, hogy a köztársasági elnök a megválasztása után az Országgyűlés előtt esküt tesz, és aláírja az esküokmányt [Hsz. 132. § (5) bek.]. E rendelkezést azonban az Alkotmánybíróság – mivel a Házszabály 132. § (5) bekezdése olyan kérdéskörben szabályozott, amely nem tartozik az Országgyűlés működése, illetve tárgyalási rendje körébe, 62


lényeges kellékei.66 A köztársasági elnök eskütételi kötelezettsége így az Alaptörvényen – és ezzel összhangban törvényen – alapul, amelyet az esküszöveg elmondásával és az esküokmány aláírásával teljesíti.67 E rendelkezések alapján arra lehet következtetni, hogy a köztársasági elnöki tisztség betöltésének létrejötte a következő elemek teljesülésével történik: szükséges hozzá a megválasztás ténye, az eskü letétele és a hivatalba lépés. Az államfő megbízatását tehát a megválasztás ténye keletkezteti, de tisztsége gyakorlása csak akkor válik lehetővé, ha esküt tesz és hivatalba lép. Az eskütétel elmaradásának következményét – és ezzel a hivatalba lépés feltételének elmulasztását – azonban a köztársasági elnök esetében sem az Alaptörvény, sem törvény nem szabályozza pontosan, mert nem kellően tisztázza, hogy milyen összefüggés van a megváés ezzel a Házszabály túlterjeszkedett a korábbi Alkotmány 24. § (4) bekezdésében foglalt felhatalmazáson – alkotmányellenessé nyilvánította és megsemmisítette. 9/2008. (I. 31.) AB határozat. ABH 2008. 156, 162-163 66 Mind az eskü szövege, mind az eskütétel eljárási szabályai (az elmondás és az okmány aláírása). Kovács: A köztársasági elnök. 998. o. Az esküokmány nincs ellenjegyzéshez kötve, ez az Alaptörvény 9. cikk (5) bekezdéséből nem is következik. Megjegyzendő azonban, hogy az 1946. évi I. törvény 7. §-a a következő rendelkezést tartalmazta: „A köztársasági elnök megválasztásáról és esküjének, illetőleg fogadalmának letételéről jegyzőkönyvet kell készíteni. Ezt a jegyzőkönyvet a köztársasági elnök is aláírja; aláírását a miniszterelnök ellenjegyzi. A jegyzőkönyvet a hivatalos lapban közzé kell tenni.” 67 9/2008. (I. 31.) AB határozat. ABH 2008. 156, 162. Az Alkotmánybíróság megjegyezte, hogy az 1946. évi I. törvény, amely a köztársasági elnök eskü-, illetve fogadalom-tételi kötelezettségéről rendelkezett, az államfői eskü, illetve fogadalom szövegét is szabályozta. Az Alkotmány [és az Alaptörvény] – ellentétben a magyar közjogi hagyományokkal és más európai államok alkotmányával – csupán a köztársasági elnök eskütételi kötelezettségéről rendelkezik, az eskü szövegéről nem. ABH 2008. 156, 162. Kovács Virág megjegyzése szerint „nem méltó, ha az esküszöveg egy egyszerű törvényben kap helyet”. Kovács Virág: A köztársasági elnöki intézmény az Alaptörvényben. In: Alkotmányozás Magyarországon 2010-2011. II. kötet (Szerk. Drinóczi Tímea – Jakab András) PPKE JÁK – PTE ÁJK, Budapest-Pécs 2013. 286. o. Ráadásul az eskü szövege nem speciálisan a köztársasági elnök által leteendő eskü, mert az Országgyűlés által választott valamennyi közjogi tisztségviselőnek ugyanezt az esküt kell elmondania. Vö. Kovács: A köztársasági elnök. 999. o.

2014/2.

15

lasztás ténye, az eskütétel és a hivatalba lépés között.68 Az alaptörvényi szabályozásból egyértelműen következik, hogy a megválasztás önmagában még nem eredményezi a köztársasági elnöki tisztséghez kapcsolt feladat- és hatáskörök gyakorlását, ez csak a hivatalba lépéssel valósulhat meg.69 Mivel ennek feltétele az eskü, 68

Az eskü letételének elmulasztására a korábbi Házszabály a 8. § (4) bekezdésének előírásait rendelte megfelelően alkalmazni. Eszerint „[a] képviselő az eskü letételéig és az esküokmány aláírásáig – az alakuló ülés megtartásával szükségszerűen együttjáró feladatok elvégzésének kivételével – nem vehet részt az Országgyűlés munkájában; tiszteletdíjra és költségtérítésre csak akkor jogosult – visszamenőleg is –, illetőleg kedvezményt akkor vehet igénybe, miután esküt tett.” E rendelkezés értelmezéséből arra a következtetésre lehetett jutni, hogy a köztársasági elnök a hivatalba lépése előtt nem gyakorolhatja feladat- és hatáskörét, mivel ehhez az eskü letétele szükséges. Az idézett házszabályi előírásból az is következett, hogy az államfő tiszteletdíjra és költségtérítésre csak akkor jogosult – visszamenőleg is –, illetőleg kedvezményt akkor vehet igénybe, miután esküt tett. E házszabályi rendelkezés azonban – amely az országgyűlési képviselőkre továbbra is hatályos – az alkotmánybírósági megsemmisítés következtében – a köztársasági elnökre már nem alkalmazható, helyette azonban nem született más szabályozás. 69 Az Alaptörvény szerint a hivatalba lépésnek nem minden közjogi tisztségviselő esetben feltétele az eskü letétele. Az Alaptörvény 16. cikk (4) bekezdésének 2. mondata szerint a miniszterelnök a megválasztásával hivatalba lép, 16. cikk (7) bekezdés 2. mondata pedig úgy rendelkezik, hogy a miniszter a kinevezésében megjelölt időpontban, ennek hiányában a kinevezésével lép hivatalba. A (8) bekezdés alapján a Kormány a miniszterek kinevezésével alakul meg. A (9) bekezdés ugyan kimondja, hogy a Kormány tagja az Országgyűlés előtt esküt tesz, de ennek időpontját nem határozza meg. Az eskütétel időpontjáról a 2008. évi XXVII. törvény rendelkezik, és eszerint az eskütételt a közjogi tisztségviselőnek a megválasztását követően kell az Országgyűlés előtt letennie, de hogy pontosan mikor és meddig teheti meg, a törvény nem állapítja meg. A kormánytagok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény 41. § (2) bekezdése sem határozza meg az eskütétel pontos idejét, pusztán annyit rögzít, hogy „[a] kinevezett miniszter az Országgyűlés előtt az egyes közjogi tisztségviselők esküjéről és fogadalmáról szóló törvény szerinti szöveggel esküt tesz.” E rendelkezésekből arra a következtetésre lehet jutni, hogy a Kormány – amely a miniszterek kinevezésével alakul meg – akkor is létrejön, ha a miniszterek még nem tesznek esküt. Az Alaptörvény és a hivatkozott törvények szintén nem rendelkeznek a kormánytagok eskütételi kötelezettsége elmulasztásának jogkövetkezményéről.


ezért letétele nélkül az elnök nem léphet hivatalba,70 nem gyakorolhatja feladat- és hatáskörét, és nem jogosult a számára biztosított juttatásokra sem.71 Nem egyértelmű azonban, hogy az eskütételre mikor kerül sor: nyilvánvaló, hogy ez csak a megválasztás után és a hivatalba lépés előtt történhet. Ebből következik, hogy a köztársasági elnök a megválasztás eredményének hivatalos megállapítását követően azonnal esküt tehet,72 de ez nem kötelező a számára.73 Mivel az új köztársasági elnöknek a korábbi államfő megbízatása megszűnése után kell hivatalba lépnie, ezért az esküt eddig le kell tennie. Ha pedig a korábbi köztársasági elnök megbízatása a megbízatási idejének lejárta előtt szűnik meg, az új elnök a választás eredményének kihirdetését követő nyolcadik napon lép hivatalba, ezért az eskü letételére a megválasztása és a hivatalba lépése közötti időtartam alatt van lehetősége: eddig az időpontig – közjogi joghátrány nélkül – bármikor esküt tehet.74 Ha viszont az új köztársasági elnök az esküt – valamilyen oknál fogva – az adott időintervallumban mégsem teszi le, akkor nem léphet hivatalba, és helyette az államfői tisztséget az Országgyűlés elnöke – helyettesítő jogkörben, de teljes feladat- és hatáskörrel – gyakorolja. Az Alaptörvény ugyanis úgy rendelkezik, hogy a köztársasági elnök megbízatásának megszűnése esetén az új köztársasági elnök hivatalba lépéséig a köztársasági elnök feladat- és 70 Az Alkotmánybíróság szerint „[a]z eskütételi kötelezettség az adott tisztség betöltésének feltétele, így az eskütétel elmulasztása az adott hivatal betöltésére van kihatással.” 9/2008. (I. 31.) AB határozat. ABH 2008. 156, 162 71 A Kejtv. azonban a hivatalba lépés kérdését nem szabályozza, kivéve az összeférhetetlenség megszüntetése szempontjából. Ez azért is furcsa, mert a köztársasági elnök jogállásának szabályozását a megbízatás megszűnésével összefüggésben részletezi, a jogállás keletkezéséről azonban nem szól. 72 Az Alkotmánybíróság szerint az eskütétel hagyományosan a választást lezáró ünnepélyes aktus, az eskü letételének elmulasztása viszont súlyos jogkövetkezményekkel jár. 14/2008. (II. 26.) AB határozat. ABH 2008. 190, 195 73 Előfordulhat – bár erre eddig nem volt példa –, hogy a megválasztott jelölt nem tud jelen lenni a hivatalos eredmény kihirdetésénél, és így közvetlenül ezután nem tudja az esküt letenni. 74 Csink: i.m. 92. o.

2014/2.

16

hatásköreit az Országgyűlés elnöke gyakorolja.75 Felvetődik azonban a kérdés, hogy ha a megválasztott köztársasági elnök a megadott időtartam alatt eskütételi kötelezettségének nem tesz eleget, azaz nem léphet hivatalba, akkor ezt miként kell értékelni. A szakirodalomban az a nézet az uralkodó, hogy ha a köztársasági elnök nem tesz esküt addig, amíg az Alaptörvény szerint hivatalba kellene lépnie, ezt később sem pótolhatja.76 Ameddig tehát az esküt nem teszi le, addig megbízatása el sem kezdődik, vagyis az eskütétel elmulasztása esetében a megbízatás még létre sem jött, továbbá az eskütételi kötelezettség nem teljesítése esetén lényegtelen, hogy arra a megválasztott köztársasági elnök önhibájából vagy azon kívül álló okból nem kerül sor.77 Ezt az álláspontot – bármennyire tetszetős is – az alkotmányi szabályozás nem támasztja alá. Az Alaptörvény nem mondja ki, hogy az eskü letétele a tisztség betöltésének konstitutív feltétele volna, mert különben a megválasztást érvényteleníti,78 sem pedig azt, hogy az eskü elmaradása a tisztség betöltésének megszűnését eredményezi.79 Pusztán annyit rögzít, hogy az államfő hivatalba lépésének feltétele az eskü letétele, ezt a hivatalba lépéshez teljesíteni kell, azaz ennek elmaradása megakadályozza a hivatalba lépést, de a megválasztás tényét – mint konstitutív aktust – nem teszi meg nem történtté. Az eskü letételének – mint deklaratív aktusnak – az elmaradása pusztán annyi joghatással jár, hogy a megválasztott köztársasági elnök nem gyakorolhatja az e tisztséghez kapcsolt feladat- és hatásköröket, mert még nem lépett hivatalba.80 Az esküből azonban nem vezethetők le a köztársasági elnök jogai és kötelességei: ezek 75

Vö. az Alaptörvény 14. cikk (1) bekezdésével. Csink: i.m. 92. o. 77 Kovács: A köztársasági elnök 999. o. 78 A megválasztás érvényessége nem az eskü letételétől függ, hanem a választás Alaptörvényben megállapított szabályainak betartásától, az ott megállapított feltételek teljesítésétől. 79 Az Alaptörvény 12. cikk (3) bekezdése taxatíve felsorolja a megbízatás megszűnésének eseteit, és ezek között az eskü letételének elmulasztása – mint megbízatást megszüntető ok – nem szerepel. 80 A deklaratív aktus elmulasztása is eredményezhet jogvesztést, de ezt kifejezetten elő kellene írni. 76


nem az eskühöz, hanem a tisztséghez kapcsolódnak, és a hivatalba lépéssel válnak gyakorolhatóvá. Az eskü letétele nem határozza meg a hivatalba lépés időpontját sem, mert az eskütétel önmagában még nem eredményezi a hivatalba lépést,81 ezt az Alaptörvény ugyanis pontosan megállapítja. Az eskü tehát felfüggesztő feltételként értelmezhető a megbízatás keletkezésénél annyiban, amennyiben a megbízatás kezdő időpontjának a hivatalba lépés minősül, de elmaradása esetére az Alaptörvény nem tartalmaz rendelkezést, és nem szabályozza azt a kérdést sem, hogy mi történik akkor, ha a köztársasági elnök a hivatalba lépés megadott időpontjáig nem tesz esküt.82 Másként megfogalmazva a problémát: a hivatalba lépés adott időpontban történő elmaradása negligálhatja-e a megválasztás tényét, vagyis a tisztség valóban betöltetlennek minősül-e, vagy csak arról van szó, hogy a megválasztott államfő az eskü letételéig még nem tudja elfoglalni a hivatalát. Ha az első változat volna a helyes, akkor az Alaptörvénynek egyértelműen rögzíteni kellene, hogy ha a megválasztott köztársasági elnök a hivatalba lépéséig az eskü letételét elmulasztja, megbízatása megszűnik.83 Ilyen rendelkezés azonban az Alaptörvényben nem található. E nélkül viszont a megválasztást nem lehet figyelmen kívül hagyni, mert ez azt jelentené, hogy a köztársasági elnök megbízatásának olyan új megszűnési oka volna, amelyet az Alaptörvény nem tartalmaz.84 Ha viszont a tisztség betöltése a megválasztás mellett a hivatali eskü letételével keletkezik, akkor az Alaptörvénynek ezt egyértelműen meg kellene határoznia, mert az eskü ennek hiányában 81

Az eskü letételének időpontja ebből a szempontból nem releváns, mert ez bekövetkezhet közvetlenül a megválasztás után, de ez nem eredményezi az azonnali hivatalba lépést. 82 Csupán annyit rögzít, hogy az új köztársasági elnök hivatalba lépéséig a köztársasági elnök feladat- és hatásköreit az Országgyűlés elnöke gyakorolja. Alaptörvény 14. cikk (1) bek. 83 Pl. a cseh alkotmány 60. cikke egyértelműen fogalmaz: „Ha a Köztársasági Elnök megtagadja az eskü letételét, vagy az esküt fenntartással teszi le, meg nem választottnak kell tekinteni.” 84 Az Alaptörvény ilyen értelmezése a szövegkötöttségtől jelentős mértékben függetlenedne.

2014/2.

17

nem lehet a megbízatás keletkezésének konstitutív feltétele.85 Ha a tisztség betöltését a választás önmagában eredményezi, amely azonban nem jelenti a hivatalba lépést, akkor az eskü elmaradását – tekintettel az Alaptörvényben megfogalmazott megbízatás megszűnésének okaira – úgy kell értékelni, hogy bár az államfői tisztség betöltésre került, de a köztársasági elnök feladat- és hatáskörét nem képes gyakorolni.86 Ennél az értelmezésnél az államfői tisztség betöltött ugyan, tehát van megválasztott köztársasági elnök, de egyfelől „képtelen feladatainak ellátására”, mert eskütétel hiányában nem léphet hivatalba, másfelől pedig okot adhat a tisztségtől való megfosztásra, ha az Alaptörvényt – az előírt eskütételi kötelezettségét – szándékosan megsérti.87 Az utóbbi esetben ezért a megválasztott 85 Ebben az esetben is rendelkezni kellene azonban arról, hogy a megválasztást – az eskü letételének hiányában – miként kell értékelni. Pl. a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény 22. §-a írja elő a bíró eskütételi kötelezettségét, és ha a bíró a bírói esküt a törvényben megállapított határidőn belül nem tette le, a bírót fel kell menteni [90. § d) pont]. A bírói tisztség betöltése tehát a kinevezéssel megtörténik, az eskü nem a kinevezés, hanem a tevékenység megkezdésének feltétele, és elmaradása a tisztségből történő felmentési ok. A legfőbb ügyész, az ügyészek és más ügyészségi alkalmazottak jogállásáról és az ügyészi életpályáról szóló 2011. évi CLXIV. törvény 16. § (2) bekezdése szerint az ügyész szintén eskütételre kötelezett, és ha az ügyész az esküt a megadott időben nem teszi le, ügyészi szolgálati viszonya megszűnik. Az eskü tehát ebben az esetben sem a tisztség betöltésének feltétele, hanem elmaradása a megbízatás megszűnésének – törvény erejénél fogva bekövetkező – egyik oka. Az országgyűlési képviselők esetében pedig az eskü elmaradása szintén nem szünteti meg a megválasztás tényét, hanem csak az Országgyűlés munkájában való részvételt és a juttatások igénybevételét akadályozza meg. A képviselői megbízatás csak akkor szűnik meg, ha a képviselő egy éven keresztül nem vesz részt az Országgyűlés munkájában [Alaptörvény 4. cikk (3) bek. f) pont], de ez sem jelent automatikus megszűnési okot. Vö. az Alaptörvény 4. cikk (4) bekezdésével. 86 Hasonló a helyzet ahhoz, amikor a köztársasági elnök a Kejtv.-ben előírt vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségét elmulasztja: „A vagyonnyilatkozattétel elmulasztása esetén – a vagyonnyilatkozat benyújtásáig – a köztársasági elnök tisztségét nem gyakorolhatja, javadalmazásban nem részesül.” Kejtv. 6. § (3) bek. 87 A szándékosság miatt azonban csak akkor, ha eskütételi kötelezettségének önhibájából nem tesz eleget.


köztársasági elnökkel szemben – ha hivatalba lépéséig eskütételi kötelezettségének önhibájából nem tett eleget – közjogi felelősségre vonás kezdeményezhető. Az előbbi esetben pedig a kialakult helyzetet úgy kell tekinteni, hogy a köztársasági elnök kilencven napot meghaladó időn át képtelen feladatköreinek ellátására, ezért az erre irányadó szabályok szerint a megbízatása megszűnhet. Ebből az értelmezésből az is következik, hogy ha az elnök az esküt önhibáján kívüli okból nem tette le, ezt kilencven napig még pótolhatja,88 és így hivatalba léphet.89 Az egyértelmű szabályozás érdekében az Alaptörvénynek rögzítenie kellene,90 hogy a köztársasági elnököt az Országgyűlés öt évre választja, de megbízatását a hivatalba lépésének időpontjától kezdődően kell számítani91 – függetlenül attól, hogy a meghatározott időpontban ténylegesen hivatalba lépett-e – és ha a hivatalba lépésre előírt határidőn belül az

88 A pótlás lehetőségéről azonban az Országgyűlés dönt, mert a parlament maga állapítja meg napirendjét. 89 Ez méltányolandó is, különösen akkor, ha az elődje megbízatási ideje idő előtt szűnik meg. Ilyenkor ugyanis az Országgyűlés – amelynek harminc napon belül kell új államfőt választania – ezt a választást akár az utolsó napon teljesítheti, és ehhez képest a megválasztott köztársasági elnöknek nyolc napon belül kellene esküt tennie, amelynek – pl. betegsége vagy más önhibáján kívüli ok miatt – nem biztos, hogy képes eleget tenni. Az eskü önhibán kívüli elmulasztásának pótlása arra tekintettel is indokolt, hogy a köztársasági elnöknek az Országgyűlés előtt kell esküt tennie. Előfordulhat azonban, hogy az Országgyűlés azt megelőzően feloszlatja magát, mielőtt a megválasztott köztársasági elnök letehetné az esküt. 90 Mintaként szolgálhatna pl. a cseh alkotmány 55. cikke, amely szerint „[a] Köztársasági Elnök eskü letételével foglalja el hivatalát. A Köztársasági Elnök megbízatása öt évig tart, és az eskü letételének napján kezdődik.” A lengyel alkotmány 128. cikk (1) bekezdése pedig úgy rendelkezik, hogy „[a] köztársasági elnök megbízatási ideje hivatalának elfoglalásával kezdődik. 91 Ha a megbízatás a megválasztás tényétől kezdődően számítandó, akkor előfordulhat az a helyzet, hogy a megbízatási idő – ami öt évre szól – anélkül telik, hogy a köztársasági elnök feladat- és hatásköreit gyakorolhatná, mivel még nem tett esküt, és nem lépett hivatalba.

2014/2.

18

esküt – bármely okból – nem teszi le, megbízatása megszűnik.92 d) Az alaptörvényi szabályozás alapján az viszont kétséget kizáróan megállapítható, hogy ha a megválasztott köztársasági elnök a megkövetelt esküt letette, a meghatározott időpontban automatikusan hivatalba léphet, mivel számára nincs más tartalmi vagy formai feltétel meghatározva, azaz hivatalba lépése ex lege constitutionali bekövetkezik, függetlenül attól, hogy egyébként képes-e feladatés hatáskörei gyakorlására.93 A hivatalba lépés alkalmából tartott beiktatási ceremónia ünnepélyes aktus, ennek elmaradása, vagy a hivatalba lépéshez képest későbbi időpontban történő megtartása a hivatalba lépésre nézve nem releváns, nincs joghatása. e) A köztársasági elnök megbízatási idejének meghosszabbítását az Alaptörvény nem teszi lehetővé. Ha az Országgyűlés feloszlott vagy a köztársasági elnök feloszlatta, és a köztársasági elnök öt évre szóló megbízatási ideje akkor telik le, amikor még az új Országgyűlés nem alakult meg, vagy ha az államfő megbízatása rendkívüli vagy szükségállapot idején jár le, akkor a köztársasági elnök helyettesítésére vonatkozó szabályt kell alkalmazni: a köztársasági elnök megbízatásának megszűnése esetén az új köztársasági elnök hivatalba lépéséig a köztársasági elnök feladat- és hatásköreit az Országgyűlés elnöke gyakorolja.94 92 Amíg azonban ilyen rendelkezés nincs az Alaptörvényben, addig az eskü a tisztség betöltésének nem konstitutív feltétele, és az eskü elmaradása önmagában nem szünteti meg a megválasztás tényét. 93 Erre tekintettel is eltúlzottnak tűnik az Alaptörvény olyan értelmezése, amely az eskünek – a megválasztás tényéhez képest – sokkal erősebb konstitutív feltételt tulajdonít. Ha a hivatalba lépés független attól, hogy az államfő képes-e feladat- és hatáskörei tényleges gyakorlására, akkor az eskü letételének miért van olyan jelentősége, hogy ennek hiányában a megválasztást negligálni kellene. 94 Alaptörvény 14. cikk (1) bek. Az Országgyűlés elnöke e helyettesítési feladatának mindaddig eleget tehet, amíg az új Országgyűlés meg nem alakul, mert csak az alakuló üléssel – amelyen meg kell választani az új Országgyűlés elnökét – szűnik meg a megbízatása [„Az Országgyűlés megbízatása az alakuló ülésével kezdődik, és a következő Országgyűlés alakuló üléséig tart.” Alaptörvény 3. cikk (1) bek. 1. mondat].


II. A köztársasági elnök választásának alaptörvényi feltételei 1. A választhatóság szabályozása95 a) Az Alaptörvény szerint „[k]öztársasági elnökké megválasztható bármely magyar állampolgár, aki a harmincötödik életévét betöltötte.”96 E rendelkezés tehát elvileg két együttes feltételt szab a köztársasági elnöki tisztség betöltéséhez. - Az első a magyar állampolgárság megléte. Az Alaptörvény egyértelművé teszi, hogy köztársasági elnökké kizárólag magyar állampolgár választható meg.97 Az állampolgárság megléte a megválasztás feltétele, a jelölésé azonban – legalábbis a nyelvtani értelmezés szerint – még nem.98 Az állampolgárság egyenlőségének elve alapján az állampolgárság meglétének ténye elegendő, és az állampolgárság nem függ attól, hogy ez mikor és milyen módon jött létre, vagyis mennyi ideje rendelkezik magyar állampol95

A választhatóság kapcsán előkérdésként tisztázandó, hogy ez mennyiben hozható összefüggésbe az országgyűlési képviselők megválasztására vonatkozó szabályokkal. Az Alkotmánybíróság szerint az Országgyűlés által megválasztandó egyes közjogi tisztségviselőkre nem az Alkotmány 71. §-a [értelemszerűen az Alaptörvény 2. cikk (1) bekezdése] az irányadó. Vö. a 9/2008. (I. 31.) AB határozattal. ABH 2008. 156, 165 96 Alaptörvény 10. cikk (2) bek. 97 A köztársasági elnöknek – mint államfőnek, és mint a nemzet egysége kifejezőjének – funkciója is indokolja, hogy e tisztséget olyan személy töltse be, aki a magyar állammal szoros kötelékben áll. Az Alaptörvény 10-11. cikkéhez fűzött indokolás szerint „[a] köztársasági elnöknek a nemzet egységét kifejező szerepe indokolttá teszi, hogy e tisztséget csak magyar állampolgár tölthesse be.” 98 Az Alaptörvény a 10. cikk (2) bekezdésében egyfelől „megválaszthatóságról” rendelkezik, vagyis a megválaszthatóságot a szavazás – és nem a jelölés – jelenti, másfelől a 11. cikk (2) bekezdésében úgy rendelkezik, hogy a „köztársasági elnök választását jelölés előzi meg,” amiből az is következik, hogy a jelölést a megválasztás előtti szakasznak tekinti. Eme értelmezés mellett szól az is, hogy ha a jelölt állampolgársága vitatott, akkor a szavazásig a szükséges igazolással [a magyar állampolgárságról szóló 1993. évi LV. törvény (Ápt.) 10. §] ez tisztázható.

2014/2.

19

gársággal,99 illetve a magyar állampolgárságát keletkezéssel vagy megszerzéssel nyerte-e el.100 A magyar állampolgárságról szóló törvény szerint ugyanis a magyar állampolgárok között az állampolgárság keletkezésének, illetőleg megszerzésének jogcíme alapján különbséget tenni nem lehet.101 Nem kizáró feltétel az sem, ha a köztársasági elnökké megválasztandó személy a magyar mellett más állampolgársággal is rendelkezik, azaz kettős (vagy többes) állampolgár.102 - A második feltétel a meghatározott életkor betöltése. Az Alaptörvény a 35. életév betöltését szintén a megválasztásnál követeli meg: köztársasági elnökké az a magyar állampolgár választható meg, aki ezt az életkort betöltötte. Eszerint a jelölésnek még nem feltétele a 35. életév betöltése, csak a megválasztásnak, vagyis ezt a választás napjáig – az országgyűlési szavazásig – kell teljesíteni.103 A megválasztás napjának azt az időpontot kell tekinteni, amelyet az Országgyűlés elnöke az elnökválasztásra kitűz.104 b) A két választhatósági feltétel mellett – amelyet az Alaptörvény a 10. cikk (2) bekezdésében maga határoz meg – a harmadik feltétel ennek a cikknek a (3) bekezdéséből adódik. Esze99 Pl. a görög alkotmány 31. cikke legalább öt éves görög állampolgárságot ír elő, továbbá azt, hogy apai vagy anyai ágon görög felmenővel kell rendelkezni. 100 Pl. az USA alkotmányának II. cikkely 1. szakasz (5) bekezdése kimondja, hogy „[e]lnökké csak olyan személy választható, aki az Egyesült Államok polgáraként született.” Hasonló rendelkezést tartalmaz a litván alkotmány 78. cikk (1) bekezdése: „Köztársasági Elnöknek bárki megválasztható, aki születéssel szerzett állampolgárságot (…).” A finn alkotmány 54. cikk (1) bekezdés 2. mondata pedig azt rögzíti, hogy „[a] köztársasági elnök Finnországban született állampolgár.” 101 Ápt. 1. § (1) bek. 102 Pl. a lett alkotmány 37. cikk 2. mondata egyértelművé teszi, hogy „[k]ettős állampolgár nem választható Köztársasági Elnöknek.” 103 Az Alaptörvény megválaszthatóságról, nem pedig jelölésről rendelkezik. 104 Az Alaptörvény 11. cikk (1) bekezdés 2. mondata szerint „[a] köztársasági elnök választását az Országgyűlés elnöke tűzi ki.” A HHsz. 4. melléklet 1.4. pont 2. mondata szerint „[a] házelnök a köztársasági elnök jelölésére vonatkozó ajánlások benyújtásának határidejéről az elnökválasztás időpontjának kitűzésekor tájékoztatja az Országgyűlést.”


rint nem választható meg köztársasági elnökké az a személy, aki bár teljesíti a (2) bekezdésben foglalt feltételeket, de köztársasági elnökként már második alkalommal lenne újraválasztva. E rendelkezés nem kerülhető meg azáltal sem, hogy a jelölt – harmadszori köztársasági elnökké választása érdekében második hivatali idejét idő előtt – pl. lemondással – megszünteti, mert ha már második alkalommal megválasztásra került, mindegy, hogy a tisztségét mennyi ideig töltötte be, illetve a megbízatása milyen okból szűnt meg. c) Megjegyzendő, hogy az Alaptörvény a köztársasági elnök választásánál nem követeli meg sem a büntetlen előéletet, sem az országgyűlési képviselők választásánál érvényesülő választójogot,105 illetve választhatóságot,106 mint feltételeket, amelyek – e közjogi pozíció kiemelkedő jelentőségére tekintettel – alapvető követelmények volnának.107 Mivel a köztársasági elnök jogállását szabályozó törvény sem tartalmaz ilyen követelményeket, ezek nem tekinthetők a megválasztás feltételeinek.108 Bár kicsi a valószínűsége, hogy olyan személyt jelölje105

Az Alaptörvény XXIII. cikk (6) bekezdése szerint „[n]em rendelkezik választójoggal az, akit bűncselekmény elkövetése vagy belátási képességének korlátozottsága miatt a bíróság a választójogból kizárt.” A bíróság bűncselekmény elkövetése miatt azt a személyt zárja ki a választójogból, akit a közügyektől eltiltott. Mivel a közügyektől eltiltott nem lehet hivatalos személy [Btk. 61. § (2) bek. b) pont], és a köztársasági elnök a Btk. alapján hivatalos személynek minősül [Btk. 459. § (1) bek. 11. a) pont], ezért a közügyektől eltiltott személy nem lehet köztársasági elnök. 106 Eszerint olyan 35. életévét betöltött magyar állampolgár is megválasztható köztársasági elnöknek, akinek nincs választójoga. Vö. Jakab: Az új Alaptörvény keletkezése… 249. o. 107 Pl. a ciprusi alkotmány 40. cikke szerint elnök- és alelnökjelölt az a személy lehet, aki – többek között – nem vált bűncselekmény elkövetése miatt méltatlanná, és az illetékes bíróság a választójogát nem korlátozta, továbbá nem szenved olyan elmebetegségben, amely miatt az elnöki vagy alelnöki hivatal betöltésére alkalmatlan. 108 Más közjogi tisztségviselők esetében ezt a követelményt törvényi szinten rögzítik, mint pl. a miniszterelnöknél, a minisztereknél, az államtitkároknál [2010. évi XLIII. törvény 20. §, 41. § (1) bek., 52. § (1) bek.], és az alkotmánybíráknál [2011. évi CLI. törvény 6. § (1) bek.].

2014/2.

20

nek államfőnek, aki büntetett előéletű, vagy nincs választójoga, de ez az eset nem is zárható ki. Az ilyen személy megválasztása viszont e tisztség tekintélyét rendkívüli mértékben csorbíthatja, és politikai támadások alapjául szolgálhat.

2. Az újraválaszthatóság kérdése Az újraválaszthatóságot az Alaptörvény abban a formában rögzíti, hogy „[a] köztársasági elnököt e tisztségre legfeljebb egy alkalommal lehet újraválasztani.”109 Ez az előírás – tartalmát tekintve – egyértelmű. Azt mondja ki, hogy a köztársasági elnököt első hivatali idejének letelte után, minden további nélkül második hivatali időre meg lehet választani. Ez következik abból, hogy az Alaptörvény „köztársasági elnökről” rendelkezik, azaz olyan személyről, aki ezt a tisztséget éppen betölti. Nincs lehetőség viszont arra, hogy a köztársasági elnököt a második hivatali idejét követően még egy alkalommal újraválasszák, vagyis harmadik periódusra az államfői tisztséget folyamatosan betöltő személy nem választható meg. Ennek az alkotmányi rendelkezésnek a célja kézenfekvő: a kvázi monarchikus tisztség kialakulását kívánja megakadályozni, mert korlátozza az államfői tisztség betöltésének idejét, ami a temporális hatalommegosztás elvével is összhangban áll. Megjegyzendő azonban, hogy mivel az Alaptörvény „köztársasági elnökről” rendelkezik, ezért a harmadik periódusra történő megválasztás tilalma nem egyértelmű. Az Alaptörvény ugyanis csak a köztársasági elnök második újraválasztását tiltja meg, de azt nem rögzíti kétséget kizáróan, hogy aki már két egymást követő periódusban államfő volt, azt ne lehetne újra megválasztani e tisztségre akkor, ha már nem köztársasági elnök. Elfogadva azt a szakirodalmi álláspontot, hogy a köztársasági elnök legfeljebb tíz évig töltheti be ezt a tisztséget,110 és az alkotmányozó akarata is erre irányult,111 jelezni szükséges, hogy az 109

Alaptörvény 10. cikk (3) bek. Kovács: A köztársasági elnök. 979. o. 111 Az Alaptörvény 10-11. cikkéhez fűzött indokolás szerint az Alaptörvény „a személyi hatalom fenntartá110


21

alaptörvényi szöveg nem pontos. A „köztársasági elnök” kitétel ugyanis csak arra a személyre vonatkozhat, aki a tisztséget éppen betölti, mivel a tisztség és gyakorlója nem szinonim fogalmak, ezért az Alaptörvényben szereplő „köztársasági elnök” nem jelentheti a valaha köztársasági elnöknek megválasztott összes személyt.112 A kizárólag egyszeri újraválasztást lehetővé tevő értelmezéshez legalább az kellene, hogy az alaptörvényi rendelkezés a „köztársasági elnök és a volt köztársasági elnök” kitételt alkalmazza az újraválaszthatóságról szóló rendelkezésben, de más megoldás – pl. adott személy csak két alkalommal választható meg köztársasági elnöknek – is szóba jöhet.113

hogy a választási eljárási folyamat ezzel az aktussal kezdődik.115 Az Országgyűlés elnökének a választás időpontjának meghatározására mérlegelési joga van. Ezt azonban csak az Alaptörvény által megállapított időintervallumban gyakorolhatja, vagyis döntése nem lehet tetszőleges vagy önkényes. Az Alaptörvény a választás kitűzésének jogáról rendelkezik, de a szavazás konkrét időpontjának meghatározásáról nem: ez az Országgyűlés joga, mert a parlament maga dönt a napirendjéről. Az ülés napirendjére – amelyben a szavazások várható időpontját is fel kell tüntetni116 – az Országgyűlés elnöke a Házbizottság ajánlása alapján tesz javaslatot, és erről az Országgyűlés vita nélkül határoz.117

Megjegyzendő továbbá, hogy a köztársasági elnök feladat- és hatáskörei sem teszik indokolttá, hogy az újraválasztott államfő kizárható legyen a további megbízatásból akkor, ha nem közvetlenül a második újraválasztásáról van szó.

Az Alaptörvény a köztársasági elnök megválasztásának idejét két esetkörre vonatkozóan, eltérően állapítja meg.118

III. Az elnökválasztás időpontjának meghatározása Az Alaptörvény szerint „[a] köztársasági elnök választását az Országgyűlés elnöke tűzi ki.”114 A választás kitűzésének joghatása az, sának időbeli korlátozása érdekében az újraválasztást csak egy alkalommal teszi lehetővé.” 112 Kovács: A köztársasági elnök. 979. o. 25. lj. Ha ez így volna, akkor az Alaptörvény 12. cikk (5) bekezdésében sem a köztársasági elnök és a volt köztársasági elnök jogállásáról rendelkeznének, márpedig ez a helyes megoldás. 113 Az USA 22. alkotmánymódosítása (1951) 1. szakasza egyértelműen fogalmaz: „Egyetlen személy sem választható meg az elnöki hivatalra több mint kétszer, és egyetlen olyan személy sem választható meg egynél több esetben, aki már egyszer az elnöki hivatalt betöltötte, illetve két évnél hosszabb ideig valaki más helyett elnöki jogkörrel rendelkezett.” Megjegyzendő továbbá, hogy az 1946. évi I. törvény 5. §-a is pusztán azt rögzítette, hogy „egymásután két ízben köztársasági elnökké senkit sem lehet megválasztani”, vagyis nem a többszöri, hanem csak a megszakítás nélküli harmadik újraválasztást zárta ki. 114 Alaptörvény 11. cikk (1) bek. 2. mondat. A hatáskör címzettje az Országgyűlés elnöke, tehát az, aki e tisztséget betölti, de értelemszerűen a parlament elnöke alatt azt a személyt is érteni kell, aki az adott

2014/2.

a) Az egyik szerint „a korábbi köztársasági elnök megbízatásának lejárta előtt legalább harminc, legfeljebb hatvan nappal” kell megválasztani az új köztársasági elnököt. Ez az időtartam – a nyelvtani értelmezés alapján – naptári napokban számítandó. Szokásos esetben feltételezhető, hogy a köztársasági elnök a rendelkezésére álló hivatali időt teljes egészében kitölteni szándékozik. Az Országgyűlésnek ilyenkor legkésőbb a hivatali idő letelte előtt 30 nappal meg kell választania az új államfőt. Tekintettel arra a kétnapos szabályra, amely időpontban az elnök feladat- és hatásköreit gyakorolja. Vö. Kovács: A köztársasági elnök. 994. o. Ha pl. az Országgyűlés elnöke – éppen amiatt, mert a köztársasági elnöki tisztség nincs betöltve – az államfőt helyettesíti [Alaptörvény 14. cikk (1) bek.], akkor helyette az Országgyűlés elnökének feladatait az Országgyűlés által kijelölt alelnök látja el [Alaptörvény 14. cikk (3) bek.]. Lásd továbbá az Ogytv. 3. § (3) bekezdését, amely szerint „a köztársasági elnököt helyettesítő házelnök feladatát ellátó alelnök kijelöléséről az Országgyűlés a házelnök javaslata alapján határoz.” 115 Vö. Kovács: A köztársasági elnök. 995. o. 116 Az előre nem tervezhető, pl. ügyrendi szavazások kivételével. 117 Vö. a HHsz. 15. § (1), (3) és (6) bekezdéseivel. „Elfogadott napirend hiányában a napirendi javaslat egyetlen pontja sem tárgyalható.” HHsz. 15. § (6) bek. 2. mondat 118 Vö. az Alaptörvény 11. cikk (1) bekezdés 1. mondatával.


szerint „a szavazási eljárást legfeljebb két egymást következő nap alatt be kell fejezni”,119 ezt a számításnál szintén figyelembe kell venni, továbbá elegendő időt kell biztosítani a jelölésre. Az Alaptörvény ugyan megválasztásról, nem pedig a választási eljárás megkezdéséről rendelkezik, jóllehet, nem biztos, hogy a választás eredményes lesz. Ha az Országgyűlés a megállapított időhatárt nem tartja be, akkor alaptörvénysértés keletkezik, tehát a parlament elnökének az időpont kitűzésekor ezt el kell kerülnie. Ez az alaptörvénysértés azonban nem vezethet az új köztársasági elnök megválasztásának ellehetetlenítéséhez, mert különben az államfői tisztség már egyáltalán nem volna betölthető, ami az Alaptörvény rendelkezéseivel biztosan nem egyeztethető össze.120 Az Alaptörvény azt az időpontot is meghatározza, hogy az új választás legkorábban mikor megengedett: erre a megbízatás lejárta előtt legfeljebb 60 nappal kerülhet sor.121 Az Országgyűlés elnöke ezen belül szabadon dönthet, hogy konkrétan melyik napra tűzi ki a köztársasági elnök választását, de a legalább 30 napos határidőt itt is figyelembe kell vennie. A 60 napnál korábban történő választáskitűzés viszont egyértelműen visszaélést és alaptörvénysértést eredményez. b) A másik esetet az a szabályozási megoldás jelenti, hogy ha a korábbi köztársasági elnök megbízatása „a megbízatási idő előtt szűnt meg, a megszűnéstől számított 30 napon belül kell megválasztani” az új köztársasági elnököt. Ennek az időtartamnak a túllépése szintén alaptörvény-ellenességet eredményez, de ez sem lehet akadálya az elnökválasztásnak.122

22

Ebben az esetben teljesen mindegy, hogy milyen okból szűnik meg idő előtt a köztársasági elnök megbízatása, de alkotmányjogi szempontból kiemelkedő jelentősége van annak, hogy a megbízás megszűnésének teljesen biztosnak kell lennie, tehát nem elegendő ennek valószínűsége.123 A határidőt így a megbízatás megszűnésének tényétől kell számítani. Az Országgyűlés elnökének az időpont kitűzésére vonatkozó mérlegelési joga itt is fennáll, de a 30 napon belüli időpont kijelölésekor tekintettel kell lenni arra, hogy az esetleges választási fordulók kapcsán a kétnapos szabály betartásra kerüljön, illetve arra, hogy a szavazás előtt elegendő idő legyen a jelöltállításra.

IV. A választási eljárás szabályozása A választási eljárás alapvető kérdéseiről az Alaptörvény ugyan rendelkezik, de nem rendez minden kérdést. A részletesebb, de nem egyértelmű szabályozást a már említett határozati házszabályi rendelkezés rögzíti. Jogállami szempontból – a jogbiztonságra tekintettel – ez a pontatlan és hiányos megoldás mindenképpen korrekcióra szorul. Ezt nemcsak a kérdés kiemelkedő jelentősége – az államfői megbízatás keletkezésére vonatkozó konstitutív eljárási feltételek meghatározása – indokolja, hanem az is, hogy az eljárásnak kiszámíthatónak, előre láthatónak, és a felmerülő konfliktusok megoldását lehetővé tévőnek kell lennie. Az eljárás eredményének – a döntésnek – a demokratikus legitimitását is az eljárási szabályok megléte, továbbá feltétlen és maradéktalan betartása biztosítja.124

119

Alaptörvény 11. cikk (5) bek. Ha ugyanis a hivatali idő letelte előtti harmincnapos határidő eltelt, ez a későbbiek során már nem orvosolható. 121 A korábbi Alkotmány csak azt tartalmazta, hogy mennyivel előbb kell az új elnököt megválasztani, de hogy mennyivel előbb lehet, azt nem. Az ebből eredő bizonytalanságot az Alaptörvény megszüntette. 122 Ha ugyanis a megszűnéstől számított harminc napon belül nincs kitűzött választás, és ez érvényessé120

2014/2.

gi feltétel volna, akkor szintén nem lehetne már államfőt választani. 123 Például nem elegendő, ha a köztársasági elnök lemondott, de az Országgyűlés az elfogadó nyilatkozatot még nem tette meg, vagy az annak meghozatalára nyitva álló határidő eredménytelenül el nem telt. Vö. a Kejtv. 2. § (2) bekezdésével. 124 Vö. a 62/2003. (XII. 15.) AB határozattal. ABH 2003. 637, 647


1. A jelölés szabályozása a) A jelölés lehetősége a választás időpontjának kitűzését követően nyílik meg,125 azaz érvényes jelölést ezt követően lehet beterjeszteni. Az Alaptörvény ugyanis rögzíti, hogy „a köztársasági elnök választását jelölés előzi meg”, és „a jelölést az Országgyűlés elnökénél a szavazás elrendelése előtt kell benyújtani.”126 A határozati házszabályi rendelkezés ezzel öszszefüggésben úgy fogalmaz, hogy az Országgyűlés elnöke a köztársasági elnök jelölésére vonatkozó ajánlások benyújtásának határidejéről az elnökválasztás időpontjának kitűzésekor tájékoztatja az Országgyűlést,127 vagyis a jelölésre rendelkezésre álló időt is ő határozza meg,128 amelyet a szavazás elrendelése előtti időpontra kell megállapítania. A „tájékoztatás” elvileg azt is jelenti, hogy csak az abban meghatározott időpontig lehet ajánlást benyújtani.129 Ha az ajánlás elkésett, valószínűsít-

125

A köztársasági elnök választása az időpontjának kitűzésével kezdődik. Kovács: A köztársasági elnök. 982. o. 126 Alaptörvény 11. cikk (2) bek. 1. és 3. mondat 127 HHsz. 4. melléklet 1.4. pont 2. mondat 128 Megjegyzendő, hogy a „tájékoztatja” kifejezés – szó szerint értelmezve – nem a jelölési határidő meghatározását jelenti, mivel azonban az elnökválasztást a parlament elnöke tűzi ki, egyúttal a jelölési határidőről is döntenie kell. 129 Kovács Virág szerint „kizárt az a lehetőség, hogy az Országgyűlés elnöke a szavazás megkezdésének időpontjától eltérő időpontban határozza meg a jelölés benyújtásának határidejét.” Kovács: A köztársasági elnök. 984. o. Ez az értelmezés az alaptörvényi szabályozás alapján támogatható, de a határozati házszabályi rendelkezés ettől eltérő megoldást tartalmaz, amikor lehetővé teszi az Országgyűlés elnökének a választás kitűzésekor a jelölés benyújtásának határidejéről való tájékoztatót. Megjegyzendő, hogy a választás időpontjának kitűzése, a szavazás időpontjának meghatározása, valamint a szavazás elrendelése nem azonos fogalmak. A kitűzés annak a napnak a meghatározását jelenti, amelyen a szavazásra elvileg sor kerül. A szavazás időpontjának meghatározása az Országgyűlés napirendjében történik. A szavazás elrendelése pedig – a napirendnek megfelelően – a szavazatok leadása (a szavazás megkezdése) konkrét időpontjának meghatározását jelenti. Ezért az Országgyűlés elnöke a kitűzéskor a szavazás elrendelésének (megkezdésének) időpontja előtti időre is meghatározhatja a jelölés lezárását. A határozati házszabályban szereplő megoldás azonban nincs teljesen összhangban az

2014/2.

23

hető, hogy akkor érvénytelennek minősül, de erre vonatkozóan nincs egyértelmű előírás. Ezért nem világos, hogy a jelölési határidő jogvesztő-e, vagy van-e helye kimentésnek,130 illetve a vitás esetekben a döntést mi alapján hozzák meg.131 Nem tisztázott az sem, hogy mi a tájékoztatás jogkövetkezménye, milyen formában – szóban vagy írásban – történike,132 és hogyan jut el a tájékoztatás az egyes képviselőhöz. b) Az Alaptörvény szerint jelölési joga minden egyes képviselőnek van, de az érvényes jelöléshez az országgyűlési képviselők legalább egyötödének írásbeli ajánlása szükséges,133 vagyis az egyötödnél több ajánlás lehet, de kevesebb nem, mert különben a jelölés érvénytelen lesz. Ebből elvileg az következne, hogy maximum öt államfőjelölt lehet. Mivel azonban – ha minden képviselői hely betöltött – a 199 fős parlament egyötöde 39,8 főt jelent, ezért egy jelölthöz legalább 40 képviselő ajánlása szükséges, vagyis összesen négy jelölt lehetséges.134 Az ajánlásnak írásbeli formában kell megtörténnie,135 konkrét formáját a határozati házszabályi rendelkezés állapítja meg, rögzítve az írásbeli ajánlás tartalmi elemeit is.136 A meghatározott formájú ajánlóíven fel kell tüntetni a kitűzött választás időpontját – ami annak eldöntéséhez szükséges, hogy alaptörvényi szabályozással, még akkor sem, ha ennek technikai indoka (pl. a szavazólapok elkészítése) lehet. 130 Pl. mert a tájékoztatás nem jutott el időben a képviselőkhöz, vagy a képviselők jelentős csoportjához. 131 A HHsz. 4. melléklet 1.3. pontja szerint a köztársasági elnök jelölésére vonatkozó ajánlás érvénytelenségének megállapítása – a Házbizottság ajánlása alapján – az Országgyűlés hatáskörébe tartozik. 132 Mivel a HHsz. kifejezetten nem írja elő az írásbeli tájékoztatást, ez elvileg szóban is történhet. 133 Megjegyzendő, hogy az Alaptörvény más – tartalmi vagy formai – érvényességi követelményt nem határoz meg. 134 A korábbi szabályozáshoz képest – amely a 386 fős Országgyűlés esetében a jelöléshez „legalább ötven tag” ajánlását írta elő, és így elvileg akár hét jelölt is indulhatott – e megoldás szigorított a jelöltállítás feltételén. 135 A szóbeli ajánlás érvénytelen, mert az írásbeli ajánlás biztosítja, hogy az ajánlások ellenőrizhetők és egyértelműek legyenek. Vö. Kovács: A köztársasági elnök. 983. o. 136 HHsz. 4. melléklet 1. függelék


melyik választásnál137 történik az ajánlás –, továbbá a köztársasági elnöknek javasolt személy nevét, valamint az ajánló képviselők nevét és aláírását. A jelölést az Országgyűlés elnökéhez a megadott határidőig be kell nyújtani. A jelölés jelentősége tehát az, hogy ennek az Országgyűlés elnökénél megtett előterjesztése keletkezteti a jelöltséget.138 Nem szabályozott viszont az a kérdés, hogy az egyes képviselői ajánlás, illetve az ajánlóíven benyújtott jelölés visszavonható-e, illetve erre meddig kerülhet sor. Az ajánlás és a jelölés komolysága, illetve a visszaélések elkerülése érdekében az az értelmezés támogatható, hogy a jelölésnek az Országgyűlés elnökéhez történő benyújtását követően nincs mód a visszavonásra,139 de ezt sem az Alaptörvény, sem más szabályozás nem támasztja alá. c) Bár az Alaptörvény kimondja, hogy minden országgyűlési képviselő egy jelöltet ajánlhat, és annak, aki több jelöltet ajánl, mindegyik ajánlása érvénytelen, az érvényesség-érvénytelenség problémájáról a határozati házszabály csak meglehetősen röviden rendelkezik. Annyit rögzít, hogy a köztársasági elnök jelölésére vonatkozó ajánlás érvénytelenségének megállapítása – a Házbizottság ajánlása alapján – az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.140 Nem szabályozza azonban azt, hogy melyek a jelölés érvénytelenségének okai,141 sem azt, hogy erről az Országgyűlés vita nélkül határoz-e, vagy vane lehetőség a házbizottsági ajánlás vitatására, illetőleg erről a parlament egyszerű, vagy – 137

Ha ugyanis a köztársaságielnök-választásnál a második szavazás is eredménytelen, ismételt jelölés alapján új választást kell tartani. Vö. az Alaptörvény 11. cikk (4) bek. 6. mondatával. 138 Kovács: A köztársasági elnök. 983. o. 139 Kovács: A köztársasági elnök. 983. o. 140 Vö. a HHsz. 4. melléklet 1.3. pontjával. Nyilvánvaló, hogy ez akkor állapítható meg, ha egy képviselő ugyanabban a választási eljárásban több jelöltet ajánlott. 141 A megszövegezésből arra lehet következtetni, hogy az érvénytelenségnek csak egyetlen esete van, mégpedig az, ha adott képviselő ugyanabban az eljárásban több jelöltet ajánlott. Nem világos azonban, hogy mi a helyzet, ha valaki olyan jelöltet ajánlott, aki nem tesz eleget a megválaszthatóság feltételeinek, illetve ez mi alapján állapítható meg.

2014/2.

24

tekintettel az államfőválasztás kiemelkedő jelentőségére – minősített többséggel dönt. Ennél sokkal súlyosabb hiányosságot jelent, hogy a jelölt esetében nincs meghatározva a választhatósági feltételek teljesítésének igazolása.142 A jelenlegi megoldás alapján a jelöltektől nem kérhető sem erre, sem a jelölés elfogadására vonatkozó nyilatkozat, illetve a feltételek teljesítését bizonyító igazolás.143 Az érvénytelenségi okok hiánya bizonytalanná teszi, hogy mi alapján foglal állást a Házbizottság, illetve dönt az Országgyűlés. Arra nézve sem található rendelkezés, ha csak a jelölt megválasztása után derül ki, hogy nem felelt meg a megválaszthatósági feltételeknek. d) További kérdés, hogy az érvényesen jelölt személyekről az Országgyűlés folytathat-e vitát. Mivel sem az Alaptörvény, sem törvény nem írja elő a köztársasági elnöknek jelölt személy esetében országgyűlési bizottság előtti meghallgatását,144 elvileg a személyi javaslatot vitatni vagy véleményezni sem lehet. Nincs azonban akadálya annak, hogy a jelöltet országgyűlési bizottság – akár a jelölt kérésére – meghívja, és lehetőséget adjon a bemutatkozására, illetve a véleménycserére, de a jelölt a bizottsági ülésen nem köteles részt venni. Annak sincs akadálya, hogy az Országgyűlés – amelynek jogában áll, hogy bármely kérdést megvitasson – a köztársasági elnöki tisztségre jelölt személyekről is vitát folytasson,145 de

142

Nincs tehát rögzítve, hogy mi alapján dönthető el a választhatósági feltételek megléte vagy hiánya. 143 Az országgyűlési képviselők választásánál ez a jelöltként történő nyilvántartásba vétel feltétele. Ennek a köztársaságielnök-választás esetében történő analóg alkalmazása – tekintettel a választás sajátosságára – nem lehetséges. 144 Vö. az Ogytv. 44. § (2) bekezdésével. 145 A köztársasági elnök jelölésére a HHsz. speciális előírásokat tartalmaz, ezért ez elvileg nem minősül az Országgyűlés személyi döntésére vonatkozó határozati javaslatnak, amelyről a HHsz. 87. § (3) bekezdése szerint az Országgyűlés vita nélkül dönt. Ha viszont annak minősül, akkor kérdéses, hogy ez az „iromány” mennyiben alkalmas tárgyalásra és határozathozatalra. Vö. a HHsz. 29. § (1) bekezdésével. A HHsz. 1. függelékében szereplő ajánlóív minta nem utal arra, hogy ez személyi döntésére vonatkozó határozati javaslat volna.


25

ennek a vitának a kimenetele a jelölés érvényességét önmagában nem érinti.

rok elkerülése érdekében e kérdések pontos szabályozása feltétlenül indokolt.

e) Felvetődik viszont az a probléma, hogy a jelölt – éppen a parlamenti vagy a nyilvánosságban folyó vita hatására – visszaléphet-e a jelöltségtől, vagy erre már nincs lehetősége. Mivel a jelöltség elfogadására sincs nyilatkozattételi kötelezettség, ezért elvileg a visszalépés sem lehetséges.146 A demokrácia elvével azonban nehezen egyeztethető össze, hogy valakit akarata ellenére jelöljenek, illetve ha a jelöléséhez informális módon hozzájárult is, ne legyen lehetősége rendelkezni arról, hogy a jelöltségtől visszalép, vagy erről lemond.147

2. A szavazási fordulók

Ez annál is inkább különös, mert az Alaptörvény a tisztségről való lemondást lehetővé teszi, vagyis az egyoldalú akaratnyilatkozatot ebben az esetben elismeri. Nem világos, hogy ha valakit akarata ellenére jelölnek az államfői tisztségre, miért kell megvárnia a megbízatásának létrejöttét ahhoz, hogy e megbízatását megszüntesse, és ezzel az ismételt köztársaságielnök-választást tegye szükségessé.148 Az esetleges konfliktusok és zava-

146 Csink Lóránt véleménye az, hogy bár a visszalépés lehetősége életszerűbb megoldásnak tűnik, de számos eljárási nehézséget vet fel. „A köztársaságielnök-jelölt – e minőségénél fogva – nem jogosult felszólalni az Országgyűlésben, és intézkedést sem kezdeményezhet. A jelölt »magánemberként« tett nyilatkozata formailag nem kötelezi az Országgyűlést. Végül nem egyértelmű az sem, hogy a jelöltségről lemondó jelöltet támogató országgyűlési képviselők ajánlása »elveszett-e«, vagy pedig a jelölt visszalépésével újra lehetőségük nyílik az ajánlásra.” Csink: i.m. 88. o. 147 Kovács Virág szerint a jelöltet akarata ellenére is lehet ajánlani, és mivel „a jelölt nem »ura« a jelöléseknek, a jelölés megtörténtét sem megakadályozni, sem utólag visszautasítani nem tudja.” Kovács: A köztársasági elnök. 984. o. A demokratikus rendszerben azonban senki nem kényszeríthető akarata ellenére valamely politikai tisztség elvállalására, mert ez az egyén készségén és elkötelezettségén múlik. Vö. K. Stern: Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland. II. kötet, C. H. Beck’sche Verlagsbuchhandlung, München 1980. 245. o. 148 Megoldást jelenthetne, ha a jelöltnek lenne módja a jelölésről nyilatkozni (pl. ez a jelölés érvényességi kelléke lenne), és így szabályozhatóvá válhatna az is, hogy ha a jelölt ezt megtette, akkor ez nem vonható vissza, illetve ha meghatározott ideig visszavonható,

2014/2.

a) Az Alaptörvény a köztársasági elnök választására két szavazási fordulót határoz meg,149 de ha az első forduló eredményre vezet, azaz lesz megválasztott köztársasági elnök, akkor nem kell újabb szavazást tartani. - Az Alaptörvény szerint az első szavazás alapján az lesz a megválasztott köztársasági elnök, aki az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatát megkapta.150 Ennek feltétele tehát, hogy legyen legalább egy jelölt, és – ez a jelölt, vagy ha több jelölt van, akkor közülük valamelyik – a képviselők kétharmadának szavazatát nyerje el. A kétharmados szavazati arány megállapításánál az országgyűlési képviselők kétharmadáról van szó, és nem az Országgyűlés összlétszámáról, ezért a kétharmad kiszámításánál a ténylegesen betöltött képviselői helyek veendők figyelembe.151 Az Alaptörvény nem rendelkezik külön a szavazás érvényességéről és eredményességéről, pusztán anynyit állapít meg, hogy (valamelyik) jelölt a akkor a képviselőknek lehetőségük nyílna-e új ajánlásra. 149 A korábbi Alkotmány a köztársasági elnök választására vonatkozóan három választási fordulót határozott meg, de ez valójában két választást, illetve a második esetben két szavazási fordulót jelentett. E felosztás alapja az volt, hogy a választás jelölésből és szavazásból áll, és az első eredménytelen szavazást új ajánlás előzte meg, míg a második – eredménytelen – választást követően nem volt jelöltállítás, csak még egy szavazás. Az Alkotmány normaszövege nem volt következetes. A 29/B. § (2) bekezdése „több szavazásról” beszélt, míg a (3) bekezdés „új ajánlás alapján újbóli szavazásról” szólt. A nyelvtani értelmezés alapján tehát az ajánlás (jelölés) nem volt része a választásnak. Ha ez a megoldás az alkotmányozó tudatos megfogalmazása volt, akkor nem volt értelme külön választásról, és külön szavazásról beszélnie. 150 Alaptörvény 11. cikk (3) bek. 151 Az Országgyűlésnek elvileg 199 tagja van, de ez a szám – a lemondások, halál vagy más képviselői megbízatás-megszűnési ok miatt – az elnökválasztáskor kevesebb is lehet. Ezért a kétharmad megállapításánál a tényleges létszámot kell figyelembe venni, nem pedig a 199 főt.


képviselői szavazatok kétharmadát szerezze meg. Felvetődik, hogy akkor az Országgyűlés határozatképességét itt figyelembe kell-e venni, vagy nem. Az Alaptörvény szerint Országgyűlés akkor határozatképes, ha az ülésen az országgyűlési képviselőknek több mint a fele jelen van.152 A határozatképesség az Országgyűlés – mint testületi szerv – esetében mellőzhetetlen követelmény,153 mert a testületi szerv feladat- és hatáskörét csak ülésein gyakorolhatja. Az ülés tehát a testületi szerv működési formája,154 amelyen rendeltetésszerű tevékenységét végzi: tanácskozik és határozatokat (döntéseket) hoz. Ebből következik, hogy döntést csak határozatképes testületi szerv hozhat,155 mert határozatképtelenségnél éppen a testületi jelleg (és a többségi feltétel) hiányzik.156 Az Országgyűlés határozatképességhez tehát elegendő a képviselők több mint felének jelenléte,157 de ez önmagában még nem elégséges az eredményes államfőválasztáshoz. Ha ugyanis nincs jelen legalább a képviselők kétharmada, akkor az első szavazási fordu152

Alaptörvény 5. cikk (5) bek. Az Országgyűlés – mint testületi szerv – sajátossága, hogy a testület tagjainak (az országgyűlési képviselőknek) a jogai és kötelességei egyenlők [Alaptörvény 4. cikk (1) bek.], vagyis döntést érvényesen csak közösen hozhatnak, a megállapított határozatképesség – mint többségi szabály – szerint. 154 A testületnek – mint tagjai együttességének – rendelkeznie kell olyan minimális létszámmal, amelytől számítva az egyes tagok már testületnek minősülnek. Az ülés pedig az a forma, illetve mód, ahogyan a testület – amelyet a feladat- és hatáskörök megilletnek – működik. 155 A köztársasági elnök megválasztásának joga nem a képviselőket, hanem az Országgyűlést illeti, az Országgyűlés pedig testületileg hozza meg a döntéseit. Csink: i.m. 84. o. 156 Ez nem jelenti azt, hogy a testületi szerv ne állapíthatna meg a határozatképességére és döntéshozatalára sajátos szabályokat, mert általában rendelkezik ügyrendi autonómiával, de ez nem lehet korlátlan, mert az Alaptörvény és a törvényi rendelkezések kötik. Vö. Szente: i.m. 805. o. 157 Az Alaptörvény nem számszerűsíti a kvórumot, így a mindenkori képviselői létszám több mint fele alkotja a határozatképes létszámot, azaz csak az érvényes mandátummal rendelkező képviselőket – beleértve az Országgyűlés tisztségviselőit is – jelenti, vagyis „a határozatképesség megállapításánál csak az Országgyűlés érvényes mandátummal (…) rendelkező, jelen lévő tagjait lehet figyelembe venni.” Szente: i.m. 804. o. 153

2014/2.

26

lóban nem lehet köztársasági elnököt választani,158 mert bár az Országgyűlés határozatképes lehet, de az államfő megválasztásához szükséges kétharmados feltétel nem teljesül. A képviselők ugyan az Országgyűlés szavazásain kötelesek jelen lenni,159 de ennek ellenére előfordulhat, hogy a képviselők hiányzása miatt a parlament nem határozatképes. Ebben az esetben az ülést vezető elnöknek – a házszabályi rendelkezésnek megfelelően – meg kell kísérelnie a határozatképesség helyreállítását.160 Mivel az Országgyűlés a köztársasági elnököt titkos szavazással választja meg,161 ezért a határozatképesség az államfő választásánál is alkalmazandó; következésképpen az Országgyűlés határozatképességét – a képviselők több mint felének jelenlétét – biztosítani kell,162 mivel a titkos szavazás a parlamenti döntéshozatal egyik módja, de csak formájában tér el a többi döntéshozatali 158

Ha a képviselők legalább kétharmada jelen van, a köztársasági elnök megválasztásához az is szükséges, hogy mindegyik jelen lévő képviselő ugyanarra a jelöltre érvényes igen szavazatot adjon le. 159 Ogytv. 28. § (2) bek. 160 A HHsz. 14. § (1) bekezdése szerint „[a]z ülést vezető elnök a határozathozatalok során figyelemmel kíséri az Országgyűlés határozatképességének fennállását. Ha az Országgyűlés határozatképessége felől kétség merül fel, a határozathozatal elrendelése előtt – szavazatszámláló gép alkalmazásával – megállapítja a jelen levő képviselők számát.” A (2) bekezdés úgy rendelkezik, hogy ha az Országgyűlés a napirendben feltüntetett határozathozatali időszak során nem határozatképes, az ülést vezető elnök megkísérli a határozatképesség helyreállítását. Ha ez nem lehetséges, az ülést vezető elnök megállapítja a hiányzó képviselők névsorát és a napirendi pont tárgyában a határozathozatalt a következő ülésre elhalasztja. Az ülést a következő napirendi pont tárgyalásával kell folytatni. Ha az ülést vezető elnök az Országgyűlés határozatképességét utóbb megállapítja, döntése alapján a határozathozatalra ugyanazon az ülésen vissza lehet térni. 161 Vö. az Ogytv. 44. § (1a) bekezdésével. 162 „Mivel a kvórum alkotmányos funkciója a határozatok legitimitásának biztosítása a döntéshozatal folyamatában való elégséges részvétel garantálásán keresztül, a »jelenlét« a határozatképesség vizsgálatakor a szavazásban való tényleges részvételt jelenti. Nem elégséges tehát a parlament épületében vagy akár az ülésteremben való személyes tartózkodás a döntés meghozatalakor, hiszen a nem szavazó képviselőt nem lehet úgy tekinteni, mint aki részt vett a döntéshozatalban.” Szente: i.m. 805. o.


módtól. Ezért ha a képviselők több mint fele nincs jelen a szavazáskor, akkor az ülést vezető elnöknek meg kellene kísérelnie a határozatképesség helyreállítását, és ha ez nem lehetséges, a napirendi pont tárgyában a határozathozatalt el kell halasztania. Amennyiben viszont az ülést vezető elnök az Országgyűlés határozatképességét utóbb megállapítja, döntése alapján a határozathozatalra ugyanazon az ülésen vissza lehet térni. Kérdésként merülhet fel, hogy az ülést vezető elnöknek a kétharmados feltétel teljesülését is biztosítania kell-e, mivel az első választási fordulóban ez az érvényes szavazás feltétele. Az általános határozatképességi szabály alkalmazása ugyanis az első szavazáskor nem elegendő a minősített – kétharmados – többség eléréséhez, vagyis az eredményes köztársaságielnök-választáshoz, mert bár az Országgyűlés határozatképes ugyan, de a kétharmados feltétel nem teljesül. A kétharmados többség azonban nem általános határozatképességi feltétel, hanem az eredményes döntés meghozatalának speciális feltétele, következésképpen az ülést vezető elnöknek erre nem kell tekintettel lennie, ilyen követelmény vele szemben nem fogalmazódik meg.163 A titkos szavazás szabályait a határozati házszabályi rendelkezés tartalmazza.164 Eszerint a titkos szavazás megkezdését és befejezését (általában 20 perc)165 az üléstermi csengő 163 Egyébként sem biztos, hogy ha az összes országgyűlési képviselő jelen van ugyan, sikerül-e bármelyik jelöltnek megszereznie a szavazatok kétharmadát. Ugyanakkor az egyértelmű határozatképességi szabályok megállapításával érdekében a határozati házszabályi rendelkezést pontosítani szükséges. 164 Lásd a HHsz. 1. mellékletét. Korábban a titkos szavazás szabályait szintén a Házbizottság egyik állásfoglalása tartalmazta. Lásd erről a Házbizottság 1998. november 26-án elfogadott, 2001. október 11-én és 2002. szeptember 26-án, 2005. május 30-án módosított, 2005. június 9-én kiegészített, és 2010. június 17én megerősített állásfoglalását, amely „A titkos szavazás lebonyolításának rendjéről” címet viselte. http://www.parlament.hu/fotitkar/hazbiz.htm 165 A HHsz. 1. melléletének 2.3. pontja szerint „[a] képviselőknek legalább húsz perc áll rendelkezésükre, hogy leadják szavazatukat.” Megjegyzendő, hogy a köztársasági elnök választásakor a szavazatok leadására negyven perc áll rendelkezésre. HHsz. 4. melléklet 2.1. pont

2014/2.

27

jelzi, és szavazás végét jelző csengetés után szavazatot nem lehet elfogadni.166 A határozati házszabály szerint érvényes a szavazás, ha a határozatképességhez szükséges számú képviselő az urnában elhelyezte szavazólapját és a szavazási eljárás során további érvénytelenségi ok nem merült fel.167 Ebből pedig az következik, hogy az államfőválasztásnál az első szavazási fordulóban a választás érvényességéhez nem elegendő az általános határozatképességi feltétel, hanem az eredményes döntéshez szükséges feltételnek – a kétharmados szabálynak – kell teljesülnie. A szavazás akkor eredményes tehát, ha valamelyik jelölt megkapta az országgyűlési képviselők kétharmadának érvényes szavazatát,168 mert csak ebben az esetben van megválasztott elnök. Ha pedig nincs ilyen jelölt, akkor második szavazást kell tartani. - Második szavazásra következésképpen akkor kerül sor, ha az első eredménytelen volt,169 azaz egyik jelölt sem kapta meg az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatát. Ilyenkor azonban nincs új jelölés, nem lehet új ajánlást benyújtani, mert a második szavazás során a két legtöbb szavazatot kapott jelöltre lehet szavazni, vagyis csak arra a két jelöltre, akik már az első szavazáskor jelöltek voltak, és az első szavazásnál a legtöbb szavazatot kapták. Ha azonban az első szavazáskor egyetlen jelölt volt, akkor értelemszerűen a második szavazáskor is kizárólag ő indulhat, tehát e szavazásnak sem akadálya, ha csak egyetlen jelölt van, de neki már az első szavazáskor is jelöltnek kellett lennie.170

166

HHsz. 1. melléklet 2.11. pont HHsz. 1. melléklet 3.9. pont 168 A szavazatszámlálásról lásd a B) IV. 3. pontot. 169 „Ha az első szavazás eredménytelen volt, második szavazást kell tartani.” Alaptörvény 11. cikk (4) bek. 1. mondat 170 Ilyen esetben felvethető, hogy kell-e mindenképpen második szavazási fordulót tartani. Ha ugyanis az első szavazáskor csak egyetlen jelölt volt, és ez a jelölt ugyan nem érte el a kétharmados többséget, de megszerezte a képviselők több mint felének szavazatát, akkor feleslegesnek tűnik második szavazási fordulót tartani. Pl. az ír alkotmány 12. cikk (4) bekezdés 5. pontja kimondja, hogy „[a]mennyiben csak egyetlen jelölt indul az elnökválasztáson, nem szükséges a 167


Ha az első szavazáskor az első helyen szavazategyenlőség alakul ki, akkor a második szavazásnál azokra a jelöltekre lehet szavazni, akik a legmagasabb számú szavazatot kapták,171 azaz ilyen esetben az első helyen legalább két – de lehet, hogy több (akár 3 vagy mind a 4) – jelölt szerepel. E rendelkezésből következik, hogy a második szavazáskor csak e jelöltek indulhatnak, ennek folytán kizárólag rájuk lehet érvényesen szavazni, a második legtöbb szavazatot kapott jelölt(ek)re már nem, mert ő(k) ebben az esetben nem indulhat(nak). Az Alaptörvény azt a kérdést is rendezi, ha az első szavazáskor csak a második helyen áll elő szavazategyenlőség. Ilyen esetben azokra a jelöltekre lehet szavazni, akik a két legmagasabb számú szavazatot kapták,172 vagyis a legtöbb szavazatot kapott első helyen végzett jelöltre, és a második helyen végzett jelöltekre (két vagy három jelöltre), tehát a második szavazáskor legalább három (de lehet, hogy szintén mind a négy) jelölt szerepel. Az Alaptörvény szerint a második szavazás alapján megválasztott köztársasági elnök az lesz, aki – tekintet nélkül a szavazásban részt vevők számára – a legtöbb érvényes szavazatot kapta.173 Ez az alaptörvényi rendelkezés – amelyet a korábbi Alkotmány is tartalmazott – nem egyértelmű, mert többféle interpretációra ad lehetőséget.174 Mivel az Országgyűlés csak akkor hozhat érvényesen döntést, ha határozatképes, mert ez a hatáskörgyakorlás alapfeltétele, ezért e követelménynek ebben a szavazási fordulóban teljesülnie kell,175 azaz szavazást lefolytatni.” Az Alaptörvény azonban e megoldás alkalmazását nem teszi lehetővé. 171 Vö. az Alaptörvény 11. cikk (4) bek. 3. mondat 172 Alaptörvény 11. cikk (4) bek. 4. mondat 173 Alaptörvény 11. cikk (4) bek. 5. mondat 174 Az egyes értelmezési lehetőségekkel a szakirodalom részletesen foglalkozott. Lásd erről Csink: i.m. 82-84. o., Kovács: A köztársasági elnök. 987-989. o., Kukorelli: i.m. 58-59. o. 175 Egyetértve azzal, hogy az alaptörvényi rendelkezés értelmezhető úgy is, hogy „három képviselő (a házelnök + két honatya) legitimálhatja a köztársasági elnököt” [Kukorelli: i.m. 58. o.], hangsúlyozandó, hogy ez nem az Országgyűlés általi megválasztást jelentené, mert az Alaptörvény 10. cikk (1) bekezdése kizárólag az Országgyűlés általi, nem pedig képviselők általi

2014/2.

28

e feltételtől nem lehet eltekinteni.176 Nem világos azonban, hogy mit kell érteni a „szavazásban részt vevők” kitétel alatt. Nyilvánvalóan nem tartoznak ebbe a körbe egyfelől azok a képviselők, akik nincsenek jelen, tehát akiket a határozatképesség szempontjából sem lehet figyelembe venni.177 Másfelől a titkos szavazás szabályai szerint „[h]a a képviselő valamelyik szavazólapot visszautasítja vagy visszaadja, az akként minősül, hogy az adott jelöltre nem adott le szavazatot.”178 Ez a megállapítás azonban határozatképesség szempontjából – a szavazólap visszautasítása vagy visszaadása következtében – vitatott.179

választásról beszél. Az Országgyűlés általi választás pedig csak akkor teljesül, ha ezt a döntést határozatképes testület hozza meg. Vö. Csink: i.m. 84. o., illetve Kovács: A köztársasági elnök. 988-989. o. 176 „A határozatképesség hiányában elfogadott országgyűlési döntés semmis.” Szente: i.m. 805. o. 177 Ebből az is következik, hogy ha az Országgyűlés nem határozatképes, akkor – a határozati házszabályi rendelkezésnek megfelelően – az ülést vezető elnöknek meg kell kísérelnie a határozatképesség helyreállítását, és amennyiben ez nem lehetséges, a határozathozatalt el kell halasztani. Vö. a HHsz. 14. § (2) bekezdésével. 178 „Ilyenkor a következő eljárást kell követni: A jegyzők érvénytelenítik a szavazólapot oly módon, hogy rávezetik a képviselő nevét. Ezt az eseményt rögzíteni kell az eredmény megállapítását tartalmazó jegyzőkönyvben is. A szavazólap visszaadásának, visszautasításának tényét közérdekű adatként kell kezelni.” HHsz. 1. melléklet 2.7. pont. Nem világos azonban, hogy ha a jegyzők a szavazólapot „érvénytelenítik”, akkor ezt érvénytelen szavazatként figyelembe lehet-e venni, mert ha igen, akkor a határozatképesség szempontjából is számít. Ennek ellentmond, hogy a szavazás akkor érvényes, ha „a határozatképességhez szükséges számú képviselő az urnában elhelyezte szavazólapját”. 179 Ezt a szituációt lehet úgy is értékelni, hogy a képviselő „részt vesz” a szavazáson, csak nem ad le szavazatot (kvázi tartózkodik), illetve úgy is, hogy a szavazásban nem vesz részt, azaz a döntéshozatalban való tényleges részvétel hiányzik, így a határozatképességnél sem vehető figyelembe. Az előbbi esetben a szabályozás akár értelmezhető úgy is, hogy a képviselők a szavazásban akkor se vehessenek részt, ha egyébként az Országgyűlésen jelen vannak. Ha viszont a képviselő nem jelenik meg a szavazásnál, tehát nem nyilatkozik a szavazólap visszautasításáról vagy visszaadásáról, akkor a határozatképesség szempontjából sem vehető figyelembe.


A határozatképesség követelményére tekintettel az alaptörvényi rendelkezést úgy kell értelmezni, hogy az Országgyűlésnek határozatképesnek kell lennie, ennek – a rendeltetésszerű működés követelménye miatt – minden körülmények között teljesülnie kell,180 de határozatképesség esetén a szavazásban részt vevők számára tekintet nélkül hozhat döntést. A határozati házszabálynak az a rendelkezése, miszerint érvényes a szavazás, ha a határozatképességhez szükséges számú képviselő az urnában elhelyezte szavazólapját és a szavazási eljárás során további érvénytelenségi ok nem merült fel, itt nem alkalmazható, mivel a „határozatképességhez szükséges számú képviselő” kitétel éppen az eredményes elnökválasztáshoz elegendő relatív többség miatt nem állapítható meg. Így viszont előfordulhat, hogy az Országgyűlés határozatképes ugyan, de a képviselőknek mégis csak kis hányada fogja megszavazni valamelyik jelöltet.181 A problémát tovább bonyolítja, hogy a szavazáson való részvétel szempontjából az érvénytelen szavazatokat – tehát azokat, amelyekről nem lehet kétséget kizáró módon megállapítani, hogy a képviselő kire szavazott – a határozatképességnél figyelembe kell venni,182 így a legtöbb érvényes szavazatot kapott jelölt valójában akár nagyon kevés érvényes szavazattal kerülhet megválasztásra. Ez a szabályozási megoldás az államfő legitimáltsága szempontjából semmiképpen sem tűnik megnyugtatónak.183 180 Ezt az elvet az sem írhatja felül, hogy az Országgyűlés mindenképpen válasszon köztársasági elnököt, mert a határozatképtelenség esetén éppen az a feltétel nem teljesül, hogy az államfőt az Országgyűlés választja meg. 181 Egyértelmű parlamenti többség esetén egyébként nehezen képzelhető el olyan szituáció, hogy ez a többség nem vesz részt saját jelöltjének a megválasztásában. Teljesen kizárni azonban nem lehet, mert koalíciós többség esetén előfordulhat, hogy a koalíciós partnerek nem tudtak megegyezni a közös jelöltjükről, és így a többségi támogatás mégsem jön létre. 182 HHsz. 1. melléklet 3.6. pont. A semmis szavazatokat a határozatképesség számításánál ugyanakkor figyelmen kívül kell hagyni. HHsz. 1. melléklet 3.7. pont 183 Ezért indokolt volna az abszolút többségi szabályt alkalmazni, vagyis az államfő megválasztásához az összes képviselő több mint felének szavazatát megkövetelni. Ez természetesen azzal is járhat, hogy több

2014/2.

29

Az Alaptörvény úgy rendelkezik, hogy megválasztott köztársasági elnök az lesz, aki a legtöbb érvényes szavazatot kapta, vagyis a tisztség elnyeréséhez relatív többség elegendő, azaz akár egyetlen szavazat is dönthet. A „legtöbb érvényes szavazat” meghatározás azt jelenti, hogy az eredmény kiszámításánál kizárólag az érvényes szavazatokat veszik figyelembe, függetlenül attól, hogy hány érvényes szavazat érkezett,184 illetve az a jelölt, aki legalább egy érvényes szavazattal többet kapott, mint a többi jelölt, megválasztott köztársasági elnök lesz. b) Az Alaptörvény előírja, hogy a szavazási eljárást legfeljebb két egymást követő nap alatt be kell fejezni,185 következésképpen a választásnak konkrét határideje van annak érdekében, hogy az eljárás ne húzódhasson el, és az államfői tisztség betöltésére minél előbb sor kerüljön. E rendelkezés tehát arra az esetre irányadó, ha az első szavazási fordulóban nincs megválasztott köztársasági elnök. Ha ugyanis van, akkor értelemszerűen a választási eljárás befejeződött, mert eredményes volt, tehát a célját elérte. Az alaptörvényi előírásból nem állapítható meg, hogy a második szavazási fordulót melyik napon lehet megtartani. Elvileg nincs akadálya annak, hogy az első eredménytelen fordulót követően ez akár aznap megtörténjen,186 de a következő napon a második szavazást mindenképpen meg kell tartani, mert ennek túllépése alaptörvényellenességet jelent. Az Országgyűlés elnökének – a Házbizottság ajánlása alapján – a második szavazási forduló időpontjára tehát úgy kell javaslatot tennie, hogy az Országgyűlés a napirendjének megállapításakor e kétnapos határidőt betarthassa. A szavazási eljárás befejezése azonban nem feltétlenül jelenti azt, hogy a második szavazási forduló eredményes volt, pusztán azt követeli meg, hogy a két jelölt esetén nem sikerül e szavazási fordulóban sem államfőt választani. 184 E megoldás – és a relatív többségi szabály – elvileg ösztönzi a képviselőket a szavazásban való részvételre, illetve az érvényes szavazásra. 185 Alaptörvény 11. cikk (5) bek. 186 Ezt esetleg technikai feltételek akadályozhatják, pl. a szavazólapok elkészítése.


szavazási fordulónak e két nap alatt kell megtörténnie, továbbá azt, hogy több szavazásra már nem kerülhet sor, mert a kitűzött választási eljárás befejeződött. c) Rendszerint a második szavazás – a relatív többségi elv alkalmazása következtében – általában eredményre vezet, de nem zárható ki, hogy ez a szavazási forduló sem hoz döntést. Előfordulhat ugyanis, hogy a második szavazáskor a két (vagy több) jelölt között szintén szavazategyenlőség alakul ki,187 aminek ugyan a valószínűsége igen csekély, de teljesen mégsem zárható ki.188 Emellett más ok is közrejátszhat abban, hogy nem sikerül államfőt választani, akár a jelölt hiányában,189 akár azért, mert az Országgyűlés a második szavazáskor nem volt határozatképes, és így a választási eljárást nem lehetett a kétnapos határidőn belül érvényesen és eredményesen befejezni. Az Alaptörvény szerint, ha a második szavazás is eredménytelen, ismételt jelölés alapján új választást kell tartani,190 vagyis mindegy, hogy mi okozta az eredménytelenséget. Mivel az Alaptörvény új választást említ, ezért a választási eljárást az Országgyűlés elnökének újra ki kell tűznie, és ismét lehetőség van – a már ismertetett módon – a jelöltállításra. A jelölt(ek) lehet(nek) a korábbi jelölt(ek), de teljesen új személy(ek) ajánlására és jelölésére is sor kerülhet, ha megfelel(nek) a megválaszthatóság feltételeinek. Az Országgyűlés elnökének az új választás kitűzésekor arra kell tekintettel lennie, hogy a parlament minél előbb megválaszthassa a köztársasági elnököt. Ezért valójában mérlegelési joga csak abban az esetben van, ha – a korábbi köztársasági elnök megbízatásának lejárta előtt, illetve a 187

Titkos szavazásnál – szavazategyenlőség esetén – elvileg a szavazást meg kell ismételni [HHsz. 26. § (7) bek.], de ez a szabály a köztársaságielnök-választásnál nem alkalmazható, mert az Alaptörvény csak két szavazási fordulót tesz lehetővé, amit a házszabályi rendelkezések sem írhatnak felül. 188 A parlamenti többséget alkotó képviselők – mivel titkos szavazásról van szó – „átszavazhatnak”, illetve érvénytelenül szavazhatnak. 189 Ilyennek tekinthető pl., ha csak egyetlen jelölt volt, és a második szavazás előtt elhalálozott. Mivel új jelölés a második szavazás előtt nem lehetséges, a választás eredménytelennek tekinthető. 190 Alaptörvény 11. cikk (4) bek. 6. mondat

2014/2.

30

megbízatás idő előtti megszűnésétől számított – ún. harminc napos időtartamot az Országgyűlés még nem lépte túl. Ekkor is figyelembe kell azonban vennie azt a követelményt, hogy elegendő idő álljon rendelkezésre a jelöltállításhoz. Mivel új választási eljárásról van szó, szükség esetén szintén két szavazási forduló tartható, a már említett kétnapos időtartam figyelembevételével. Ha ekkor sem sikerül államfőt választani – aminek rendkívül kicsi a valószínűsége – szintén ismételt jelölés alapján új választást kell tartani. Az eljárást tehát addig kell folytatni, amíg az Országgyűlésnek nem sikerül új köztársasági elnököt választania, mert az államfő megbízatását csak az Országgyűlés általi választás keletkezteti, más módon e tisztség nem tölthető be.

3. A szavazási eljárás Az Alaptörvény előírja, hogy az Országgyűlés a köztársasági elnököt titkos szavazással választja.191 A határozati házszabályi rendelkezés szerint titkos szavazásnál a szavazás borítékba helyezett, pecséttel ellátott szavazólapon, szavazófülke és urna igénybevételével történik.192 Az 191

Alaptörvény 11. cikk (1) bek. 3. mondat. A köztársasági elnök megválasztásánál az 1946. évi I. törvény 4. § (2) bekezdése lehetővé tette a Nemzetgyűlés számára a köztársasági elnök közfelkiáltással történő megválasztását is: „Ha a szükséges ajánlást csak egy jelölt nyerte el, ez a Nemzetgyűlés tagjai legalább kétharmad részének jelenlétében közfelkiáltással köztársasági elnökké választható.” Bár az 1946. évi I. törvény köztársasági elnök megválasztására vonatkozó rendelkezései mintaként szolgáltak a hatályos szabályozás kialakításakor, az alkotmányozó csak a szavazás titkosságára vonatkozó rendelkezést vette át. Az Alkotmánybíróság szerint az Országgyűlés – mint alkotmányozó hatalom – bármikor dönthet úgy, hogy a köztársasági elnök megválasztásáról a nyilvánosság elvének érvényesülése mellett szavazzanak a képviselők. Vö. a 9/2008. (I. 31.) AB határozattal. ABH 2008. 156, 164 192 HHsz. 26. § (3) bek. Az Alkotmánybíróság szerint „[a] titkos szavazás lefolytatása az Országgyűlés működése és döntéshozatala körébe tartozó kérdés. Az erre vonatkozó rendelkezések ugyanis azt határozzák meg, hogy a képviselők milyen módon adhatják le szavazataikat. Ezért nem tekinthető alkotmányelle-


Alkotmánybíróság megállapítása szerint „[a] képviselő a szavazás titkossága alapján arra jogosult, hogy szavazatát a nyilvánosság kizárásával adja le, illetve nem kötelezhető szavazata nyilvánosságra hozatalára. Az eljárás nyilvánossága alóli kivétel megteremtésével a képviselőnek lehetőséget biztosítanak arra, hogy szavazatát minden külső kényszertől és befolyástól mentesen, lelkiismerete szerint adja le. A titkos szavazás tehát elsősorban azt a követelményt támasztja az Országgyűléssel szemben, hogy megfelelő feltételekkel biztosítsa azt, hogy a képviselők szavazataikat a nyilvánosság kizárásával adhassák le, illetve, hogy a leadott képviselői szavazatok ne legyenek 193 beazonosíthatók.” A határozati házszabályi rendelkezés szerint „[a] titkos szavazás során a képviselők szavazatát senki, semmilyen módon nem ellenőrizheti. A képviselő szavazatát semmilyen technikai eszközön rögzíteni nem lehet, és erre a képviselő sem teremthet lehetőséget.”194 E megoldás azonban nem akadályozza meg, hogy a képviselő a szavazatát bemutathassa a többi – éppen ott tartózkodó – képviselőnek, azaz titkos szavazatát ily módon nyilvánosságra hozhatja.195 Az Alkotmánybíróság szerint azonban a köztársasági elnök titkos szavazással történő megválasztását előíró alkotmányi rendelkezésből „nem lehet levezetni az Országgyűlés szabályozási kötelezettségét arra vonatkozóan, hogy a szavazatát nyilvánosságra hozó képviselővel nesnek az, hogy a köztársasági elnök megválasztására vonatkozó eljárási szabályokat – konkrétan a titkos szavazás szabályait – a Házszabály rendezi.” 9/2008. (I. 31.) AB határozat. ABH 2008. 156, 164 193 9/2008. (I. 31.) AB határozat. ABH 2008. 156, 165 194 HHsz. 1. melléklet 2.10. pont. E rendelkezés azt kívánja megakadályozni, hogy a képviselőt ne lehessen kényszeríteni szavazata nyilvánosságra hozatalára, mert ebben az esetben „az önkéntesség, mint fogalmi elem, hiányzik, így a szavazás titkossága sérelmet szenved.” Csink: i.m. 91. o. 195 A frakciófegyelem érvényesítése érdekében pusztán az is elegendő lehet, ha a képviselő a frakciótársainak mutatja be a szavazatát. Annak eldöntése, hogy ezt belső vagy külső motiváció alapján teszi-e meg, rendkívül nehéz, mert a képviselő informális nyomásgyakorlással is rávehető szavazata nyilvánosságra hozatalára.

2014/2.

31

szemben jogi szankciókat állapítson meg.”196 Jóllehet, ezt a szabályozási kötelezettséget valóban nem lehet levezetni, de ettől még a házszabályi rendelkezések – a titkosság garantálása érdekében – előírhatnák, hogy a szavazás titkosságát megsértő képviselővel szemben alkalmazható volna pénzbírság kiszabása.197 A szavazat nyilvánosságra hozatala azonban semmiképpen sem jelentené ennek érvénytelenségét.198 Szavazni személyesen,199 csak a hivatalos szavazólapokkal,200 és érvényesen szavazni csak a szavazólapon szereplő jelöltre lehet.201 A köztársasági elnök választásánál egy jelölt esetén érvényesen szavazni a neve melletti „igen”, „nem” vagy „tartózkodom”

196 „[A]z Országgyűlés Alkotmányból levezethető szabályozási kötelezettsége arra vonatkozóan áll fenn, hogy a képviselők számára a szavazat titkossága eljárásilag biztosított legyen.” 9/2008. (I. 31.) AB határozat. ABH 2008. 156, 165 197 Bár e megoldás sem jelent garanciát arra, hogy a képviselő ne hozza nyilvánosságra szavazatát, de talán nagyobb visszatartó erőt jelentene. 198 Vö. Csink: i.m. 91. o. 199 A képviselő – ha törvény vagy határozati házszabályi rendelkezés kivételt nem tesz – a képviselői jogait személyesen gyakorolja.” Ogytv. 28. § (5) bek. 200 HHsz. 1. melléklet 3.4. pont. „A titkos szavazások lebonyolítása során a jegyzőket választási munkacsoport segíti, amely az Országgyűlés Hivatalának a főigazgató által kijelölt munkatársaiból áll. A munkacsoport feladata a titkos szavazás során a technikai feltételek biztosítása, az e melléklet függeléke szerinti hivatalos szavazólapok, valamint a névjegyzék jegyzői felügyelet melletti elkészítése, továbbá az iratkezelés.” HHsz. 1. melléklet 1.1. pont. „Több jelölt esetén is egy szavazólap készül.” HHsz. 4. melléklet 2.2. pont. „A titkos szavazás megkezdése előtt a jegyzők ismertetik a szavazás főbb szabályait.” HHsz. 26. § (4) bek. E rendelkezést – feleslegesen – megismétli a HHsz. 1. melléklet 2.1. pont 1. mondata is: „A titkos szavazás megkezdése előtt a jegyzők ismertetik a szavazás főbb szabályait.” „A titkos szavazás elrendelésére csak ezt követően kerülhet sor.” HHsz. 1. melléklet 2.1. pont 2. mondat 201 HHsz. 1. melléklet 3.5. pont. „Ha a borítéknak az urnába történő helyezése előtt a képviselő arról tájékoztatja valamely jegyzőt vagy a munkacsoport valamely tagját, hogy a szavazólap kitöltését elrontotta, az elrontott szavazólapot a szavazatszámláló testület bevonja. Ennek helyébe új lapot ad ki és ezt a tényt a jegyzőkönyvben rögzíti.” HHsz. 1. melléklet 2.9. pont


négyzetek egyikébe,202 több jelölt esetén pedig a jelöltre érvényesen szavazni a neve melletti négyzetbe tett két egymást metsző vonallal lehet.203 Ebben az esetben tehát nincs lehetőség a tartózkodásra. így ha valamelyik képviselő több jelölt esetén egyikre sem szavaz igennel, a szavazata érvénytelen lesz, mert nem lehet kétséget kizáró módon megállapítani, hogy kire adta le a szavazatát. Mivel a köztársasági elnök választására – főszabály szerint – a titkos szavazás rendjéről szóló előírásokat kell alkalmazni,204 különbséget kell tenni a semmis és az érvénytelen szavazat között, amelynek következménye van a határozatképesség számítására is. Eszerint semmis a szavazat, ha nem a hivatalos szavazólapon adták le, ha bélyegzőlenyomat nélküli szavazólapon adták le, vagy ha a képviselő a szavazólapot nem dobja be az urnába.205 Érvénytelen viszont az a szavazat, amelyről nem lehet kétséget kizáró módon megállapítani, hogy a képviselő kire szavazott. Titkos szavazáskor a határozatképesség számításánál a semmis szavazatokat figyelmen kívül kell hagyni, az érvénytelen szavazatot viszont a határozatképesség szempontjából figyelembe kell venni.206 Mivel a köztársasági elnök választásánál a határozatképesség követelménye nem mellőzhető, ezért egyértelmű szabályozásra lenne szükség arra nézve, hogy a határozatképességet melyik szavazási fordulóban és milyen formában kell meghatározni, illetve a szavazás során mit jelent pontosan a határozatképesség, illetve az érvényesség és a határozatképesség viszonya. A titkos szavazás lebonyolításának rendjét a határozati házszabályi rendelkezés viszonylag részletesen meghatározza: megállapítja ennek technikai szabályait (mint pl. a szavazólapok elkészítését), továbbá a szavazási eljárás egyes lépéseit, valamint az eredmény 202

HHsz. 4. melléklet 2.3. pont. E rendelkezés megfelel a határozati házszabály 24. § (1) bekezdésének: „Szavazni »igen«, »nem« vagy »tartózkodom« nyilatkozattal lehet.” 203 HHsz. 4. melléklet 2.4. pont 204 HHsz. 4. melléklet 2. pont 205 HHsz. 1. melléklet 3.7. pont 206 HHsz. 1. melléklet 3.6. és 3.7. pont

2014/2.

32

megállapítását. E megoldás azonban – a jelzett pontatlanságok és bizonytalanságok következtében – nem elégítik ki a jogbiztonság feltételét, és azt a követelményt, hogy a köztársasági elnök választása – és ezáltal legitimáltsága – e tisztség alkotmányos súlyának és jelentőségének megfelelően történjen. A köztársasági elnök nemcsak egyike a közjogi tisztségviselőknek, hanem Magyarország államfője, ezért elvárható, hogy e megbízatás betöltését ne a szabályozatlanságból adódó konfliktusok jellemezzék, mert ez az államfő legitimitását nagymértékben megkérdőjelezheti.

4. A választás eredményének megállapítása és kihirdetése a) Az Országgyűlés jegyzői a titkos szavazásnál szavazatszámláló bizottságként járnak el,207 és a szavazásról jegyzőkönyv készül, amelyet a jegyzők írnak alá.208 A titkos szavazás lebonyolításának rendjéről szóló házszabályi rendelkezés részletezi, hogy a szavazatszámláló bizottságnak hogyan kell eljárnia: az urna felbontása után az urnában levő szavazólapok számát összehasonlítják a szavazók számával (névjegyzék szerint), és a szavazás érvényességének megállapításához az urnában lévő szavazólapokat számba veszik, de az üresen bedobott borítékokat figyelmen kívül hagyják.209 „Érvényes a szavazás, ha a határozatképességhez szükséges számú képviselő az urnában elhelyezte szavazólapját és 207

Ogytv. 5. § (1) bek. c) pont. E rendelkezést – feleslegesen – megismétli a határozati házszabályi rendelkezés 26. § (2) bekezdése: „A titkos szavazásnál a jegyzők szavazatszámláló testületként járnak el.” 208 HHsz. 26. § (5) bek. E rendelkezést szintén megismétli – feleslegesen – a HHsz. 1. melléklet 3.8. pontja: „A jegyzők a szavazatok összeszámlálásáról jegyzőkönyvet készítenek és aláírásukkal hitelesítik.” 209 HHsz. 1. melléklet 3.2. pont. „A jegyzők ezt követően külön-külön csoportba helyezik, majd összeszámlálják az érvényes és érvénytelen szavazatokat. Az érvényes és érvénytelen szavazólapokat különkülön kötegbe foglalják, és a köteget úgy pecsételik le, hogy a pecsét megsértése nélkül szavazólapot ne lehessen kivenni vagy abba berakni.” HHsz. 1. melléklet 3.3. pont. Az értékelésre egy jelölt esetében 20 perc, két vagy több jelölt esetében 40 perc áll rendelkezésre. HHsz. 4. melléklet 2.1. pont


a szavazási eljárás során további érvénytelenségi ok nem merült fel.”210 Eszerint az érvényesség megállapítása tehát a leadott és érvényes szavazólapok alapján történik, mert az érvénytelen szavazólap „a szavazási eljárás során további érvénytelenségi oknak” minősül. Az idézettekből arra lehet következtetni, hogy a köztársasági elnök választásánál a szavazók számát – és az Országgyűlés határozatképességét – a névjegyzék szerint állapítják meg, és az első szavazási fordulóban az is szükséges, hogy a képviselők legalább kétharmada érvényesen szavazzon valamelyik jelöltre. A második szavazási fordulóban pedig, ha a névjegyzék alapján az Országgyűlés határozatképes volt, tekintet nélkül a szavazásban részt vevők számára – vagyis függetlenül attól, hogy hány képviselő vett részt valójában a szavazásban,211 mert nincs előírva határozatképességi szabály – az a jelölt lesz a köztársasági elnök, aki legalább egy érvényes szavazattal többet kapott, mint a másik jelölt(ek).212 b) A határozati házszabályi rendelkezés szerint a szavazás eredményét az ülést vezető elnök hirdeti ki.213 A köztársasági elnök választásának eljárási rendjéről szóló rendelkezés szerint ezt szóban kell kihirdetni, és gondoskodni kell ennek a Magyar Közlönyben történő közzétételéről.214 Az országgyűlési határozat, amely egyedi aktusnak minősül,215 tartalmazza, hogy az Országgyűlés kit 210

HHsz. 1. melléklet 3.9. pont Pl. a névjegyzék szerint szavazott, de csak üres borítékot dobott az urnába, vagyis valójában sem érvényesen, sem érvénytelenül nem szavazott. 212 Szélsőséges esetben ez azt is jelentheti, hogy ha az Országgyűlés határozatképes volt ugyan, de a szavazás során a képviselők – egy kivételével – érvénytelenül szavaztak, vagy üres borítékot dobtak az urnába, az a jelölt lesz a köztársasági elnök, aki ezt az egyetlen érvényes szavazatot megkapta. 213 HHsz. 24. § (3) bek. 214 HHsz. 4. melléklet 2.5. pont. A határozat formájára vonatkozóan HHsz. 4. melléklet 4. függeléke ad mintát. 215 A kizárólag személyi kérdésben hozott országgyűlési határozatok egyedi aktusnak minősülnek, ezért vizsgálatuk nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe. Vö. a 9/2008. (I. 31.) AB határozattal. ABH 2008. 156, 166 211

2014/2.

33

választott meg köztársasági elnökké, és rögzíti azt is, hogy – a korábbi köztársasági elnöki megbízatás megszűnésének módjától függő tartalommal – az új köztársasági elnök napra pontosan mikor lép hivatalba. A határozat lábjegyzetében szerepel az is, hogy e határozatot az Országgyűlés melyik ülésnapján fogadta el.216 A továbbiakban e határozatot úgy kell tekinteni, mint a köztársasági elnök megválasztását és hivatalba lépésének idejét megállapító dokumentumot, amely egyben arra is szolgál, hogy kinyilvánítsa az államfői megbízatás kezdő időpontját, azaz azt, amelytől az ötéves megbízatási idő számítandó.

5. A választás eredményének megállapítása utáni helyzet a) Sem az Alaptörvény, sem a határozati házszabályi rendelkezés nem biztosít jogorvoslatot a köztársasági elnökválasztással összefüggésben, és ennek vizsgálatára az Alkotmánybíróságnak sincs hatásköre.217 Az Alkotmánybíróság szerint emiatt nem állapítható meg alkotmányellenes mulasztás, mert „[a] jogorvoslati jog tartalma szerint azt biztosítja, hogy mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírói, államigazgatási vagy más hatósági döntéssel szemben, amely jogát vagy jogos érdekét érinti.[218] A köztársasági elnök megválasztása, és az arról hozott egyedi határozat nem vet fel ilyen érintettséget, az jogokat, kötelezettségeket nem keletkeztet. Így nem alkotmányellenes a jogorvoslat hiánya e döntéssel szemben.”219 Megjegyzendő azonban, hogy a választással összefüggésben felmerülő esetleges jogvitákat – amelyek az ismertetettekhez képest sokkal precízebb szabályozás esetén is bekövetkezhetnek – az államfő legitimáltsága érdekében feltétlenül indokolt eldönteni.220 Az alaptörvénysértő – vagy legalábbis ezt felté216 A határozatot az Országgyűlés elnöke és két jegyzője írja alá. 217 E problémára mutat rá Erdős Csaba: Az Országgyűlés döntési autonómiájának aktustani megközelítése. Doktori értekezés. Győr 2014. 59-61. o. 218 Vö. az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésével. 219 9/2008. (I. 31.) AB határozat. ABH 2008. 156, 166 220 Vö. Kukorelli: i.m. 59. o.


telező – módon megválasztott köztársasági elnök legitimitása ugyanis megkérdőjelezhető, amely alkotmányos funkciói ellátásának jelentős csökkenését eredményezheti. A jogorvoslat biztosítása lehetőséget adna arra, hogy a választás során keletkező konfliktusok alkotmányosan eldönthetők legyenek. A választás feletti kontroll gyakorlása lényegében kétféleképpen képzelhető el. Az egyik megoldásként szóba jöhet az Országgyűlés valamelyik, akár kifejezetten erre létrehozandó, de mindenképpen paritásos elven221 működő bizottsága, amelyet döntési joggal lehetne felruházni. Emelletti érv, hogy a köztársasági elnök választása kizárólag az Országgyűlés hatáskörébe tartozik, ezért a választással összefüggő jogvitákban is e szerv – pontosabban ennek egyik grémiuma – lenne hivatott határozni. A jogorvoslat indítványozásának lehetőségét a frakcióalakításhoz szükséges képviselői létszámhoz célszerű kötni, így elkerülhető volna, hogy a bizottságot felesleges ügyekkel terheljék. E testület dönthetne a jelöltállítással kapcsolatos vitás szituációkban, illetve a szavazás érvényessége-érvénytelensége kérdésében. Biztosítani kellene azt is, hogy a bizottság döntése indokolt esetben érdemi szankciót is jelentsen.222 A másik szóba jöhető megoldás az Alkotmánybíróság hatáskörének bővítése, és e feladat ellátásával történő kiegészítése,223 de más megoldás is elképzelhető.224 A választás során keletkező konfliktusok jogi rendezhetőségének elmaradása politikai vitákat, és ezen keresztül az államfői tisztség betöltésének akceptáltságát és igazoltságát, illetve e tisztség betöltőjének elismertségét és elfogadottságát csorbítják.

221

A paritás elvét azért indokolt megkövetelni, hogy az adott vitát ne a parlamenti erőviszonyok döntsék el. 222 Ilyen lehetne az eljárás egyes lépéseinek megismétlése, vagy a szavazás érvénytelenné nyilvánítása. 223 Pl. a szlovák alkotmány 101. cikk (9) bekezdése szerint „[a] Szlovák Köztársaság Alkotmánybíróságának elnöke határoz arról, hogy a köztársasági elnök megválasztása megfelel-e az Alkotmánynak és a törvényeknek.” 224 Pl. a lengyel alkotmány 129. cikk (1) bekezdése azt rögzíti, hogy „[a] Legfelsőbb Bíróság határoz a köztársasági elnök választásának érvényességéről.”

2014/2.

34

b) A választás eredményének megállapításánál nincs szabályozva az a kérdés, hogy a megválasztott személynek nyilatkoznia kell-e a tisztség elfogadásáról. Ha a jelölt egyet is értett a jelölésével, sőt akár meg is kapta a tisztség elnyeréséhez szükséges többséget, ez önmagában még nem jelenti, hogy a tisztséget el is fogadja. A megválasztott személy ugyanis a szoros választási eredmény, a választási eljárás alatti események, az ismertté vált politikai vagy egyéb szempontok, illetve más tetszőleges ok miatt dönthet úgy, hogy a megválasztásának, illetve a tisztség elfogadásának már nem látja értelmét. Az alkotmányi szabályozás elfogadó nyilatkozatot nem követel meg. Ebből azonban még nem következik, hogy fennállna a tisztség elfogadásának kötelezettsége, mert saját elhatározása ellenére senkit nem lehet valamely politikai tisztség elvállalására kötelezni, hivatalba léptetni vagy hivatalban tartani.225 Mivel a hivatalba lépéshez eskü letétele szükséges, ez felfogható a tisztség elfogadásáról szóló nyilatkozatként, vagyis ha a köztársasági elnök megválasztása után esküt tesz, ez a tisztség betöltésének elfogadását is jelenti. Ha viszont eskütételi kötelezettségének nem tesz eleget, akkor a már ismertetett szabályok szerint kell eljárni.226 Összefoglalásként megállapítható, hogy a köztársasági elnök választásának jelenlegi szabályozása számos fogyatékosságot mutat, amelyet a tisztség jelentősége, illetve az államfő alkotmányi funkcióinak elismertsége és elfogadottsága érdekében meg kellene szüntetni. Az egyértelmű és világos szabályozás hiányából adódó viták a tisztség betöltőjének presztízsét is csökkentik. Ezért feltétlenül indokolt egyfelől a szabályozás egyértelmű, átlátható és a jogbiztonságot garantáló formában történő átalakítása, másfelől a hiányzó jogorvoslati lehetőségek pótlása. Ez akkor is elengedhetetlen követelmény, ha az alkotmányozó nem akar alapjaiban változtatni a köztársasági elnök megbízatásának keletkezésén.

225

Vö. Stern: i.m. 245. o. A közhivatal viselése alapvető jog, nem pedig kötelezettség. Vö. az Alaptörvény XXIII. cikk (8) bekezdésével. 226 Lásd erről a B) I. c) pontot.

Petrétei József, egyetemi tanár PTE ÁJK Alkotmányjogi Tanszék. A köztársasági elnök megbízatása

Recommend Documents