Open data, open gevolgen Kritische kanttekeningen bij de nieuwe ‘goudkoorts’
Drs. Jorren Scherpenisse Mr. drs. Josta de Hoog Prof. dr. Mark van Twist Dr. Albert Meijer Dr. Martijn van der Steen
Paper te presenteren op de conferentie ‘Rijk met Wetenschap: Bestuur is Informatie’ 7 juni 2012, Universiteit van Tilburg
Samenvatting In de samenleving bestaat een brede roep om overheidsdatabestanden vrij te geven en een breed geloof dat vrijgeven van deze data de economische ontwikkeling stimuleert. Is het grote vertrouwen van onder andere Eurocommissaris Neelie Kroes in de positieve gevolgen van open data gerechtvaardigd? Of zijn er redenen om te verwachten dat de gevolgen misschien minder voorspelbaar – opener – zijn dan wordt voorgesteld? Kunnen er dilemma’s worden geïdentificeerd? Om deze vragen te beantwoorden presenteren we een conceptuele analyse van open data en hebben we een verkennend onderzoek verricht van uiteenlopende (Nederlandse en internationale) initiatieven. De cases geven zicht op de organisatie van open data en de onvoorspelbare en beperkt beheersbare richting van de ontwikkeling. Er is sprake van concurrerende doelstellingen, concurrerende informatiebronnen, het risico van een negatieve spiraal, tijdelijke en weinig stabiele initiatieven en het risico van ‘drowning in data but dying for information’. We concluderen dat het goud niet voor het oprapen ligt: de aanwezigheid van het goud is twijfelachtig en de onvoorspelbaarheid van de nieuwe interacties is groot.
1. 40 miljoen euro voor het oprapen? In de samenleving bestaat een brede roep om databestanden vrij te geven en een breed geloof dat vrijgeven van deze data de economische ontwikkeling stimuleert. De overheid is naast een potentiële gebruiker, vooral een belangrijk producent en beheerder van open data. De overheid bezit allerlei datasets, op de meest uiteenlopende domeinen. Van informatie over straatverlichting, tot gegevens over stoplichten en de transacties op overheidswebsites. Open data worden wel de ‘kroonjuwelen van de staat’ genoemd (The Guardian, 2006), de ‘goudmijn van de eenentwintigste eeuw’ (Kroes, 2011). Een goudmijn die voor een belangrijk deel in handen is van de overheid. In de redenering van de ‘open data beweging’ leidt het beschikbaar stellen van de datasets tot allerlei vormen van innovatie en creativiteit en, uiteindelijk, tot grotere welvaart. Eurocommissaris Kroes geeft aan dat open data in de EU 40 miljard euro extra kan opleveren door nieuwe vormen van gebruik van deze tot nu toe gesloten data (Kroes, 2011). Zeker in deze economisch moeilijke tijden is dat natuurlijk zeer aanlokkelijk. Daarmee lijkt het duidelijk dat verstandige overheden maar één ding te doen staat: snel alle datasets ter beschikking van iedereen die hierin interesse heeft stellen. Die oproep is niet geheel aan de overheid voorbij gegaan. Er is in het overheidsdomein veel activiteit rondom dit thema, open data heeft de tijd mee. In januari 2011 wordt de eerste voorlopige versie van data.overheid.nl gelanceerd. Op deze website wordt inzichtelijk gemaakt welke databronnen van de overheid ‘open’ beschikbaar zijn. Daaraan gekoppeld wordt een nationale wedstrijd (Apps voor Nederland) georganiseerd voor de beste applicaties op basis van deze databronnen. Veel gemeenten en provincies ontwikkelen vergelijkbare initiatieven. Zo stelt Amsterdam data beschikbaar en houdt het de wedstrijd Apps for Amsterdam. Ook Enschede, Eindhoven, Zuid-Holland, Noord-Holland en Rotterdam stellen data beschikbaar en organiseren wedstrijden. Deze initiatieven laten zich inspireren door de Verenigde Staten en Groot-Brittannië, waar datasets al langer centraal beschikbaar zijn (op data.gov en data.gov.uk) en in Washington in 2009 voor het eerst de wedstrijd ‘Apps for Democracy’ georganiseerd wordt. Een initiatief dat ook op veel andere plekken in de wereld navolging krijgt. Het patroon is steeds dat de overheid data beschikbaar maakt en ontwikkelaars in wedstrijdvorm uitdaagt om er gebruik van te maken. Op Europees niveau is Neelie Kroes een publiekelijk voorvechter van meer open data. Zij doet de prijsuitreiking voor de Open Data Challenge, een met Apps for Democracy vergelijkbare wedstrijd op Europees niveau. En eind 2011 kondigt zij op haar weblog aan dat zij wetgeving gaat indienen om in Europa meer open data beschikbaar te maken (Kroes, 2011). Zij wil producten en diensten stimuleren door nationale overheden - maar ook andere publieke organisaties als bibliotheken - hun data tegen lage kosten beschikbaar te laten stellen, op een manier die het mogelijk maakt om de data geautomatiseerd te lezen en te verwerken (machine readable).
De ‘goudkoorts’ brengt veel interessante activiteiten te weeg. De vraag dient echter te worden opgeworpen of de keuze voor overheden wel zo simpel is. Is het grote vertrouwen van Eurocommisaris Neelie Kroes en de open data beweging wel gerechtvaardigd? Of zijn er redenen om te verwachten dat de gevolgen misschien minder voorspelbaar – opener – zijn dan wordt voorgesteld? Kunnen er dilemma’s worden geïdentificeerd? Om deze vragen te beantwoorden hebben we een verkennend onderzoek verricht van uiteenlopende (Nederlandse en internationale) initiatieven op Internet. In dit paper presenteren we empirisch materiaal van vijf casus die zicht geven op verschillende aspecten van sociale interacties rondom open data. Het doel van dit paper is om het debat over open data open te breken en sterker te koppelen aan inzichten over complexe interacties in het publieke domein.
2.Open data: conceptualisering en positionering Principiële en pragmatische drijfveren ‘Open data’ past in het rijtje van ‘open’ woorden die zich de laatste jaren in veel aandacht mogen verheugen. Zoals ‘open source’ of ‘open bron’, waarbij de broncode van een computerprogramma openbaar is en iedereen daar aanpassingen aan kan doen en aan mee kan werken. Het bekendste voorbeeld hiervan is Linux, het open source besturingssysteem, waar velen aan hebben meegewerkt. ‘Open standaarden’, waarbij afspraken worden gemaakt over de manier waarop verschillende ict systemen met elkaar kunnen communiceren. ‘Open access’, een woord dat voor de wetenschap wordt gebruikt. Het gaat hier om het openbaar maken van wetenschappelijke informatie. ‘Open content’ wordt gebruikt in de culturele hoek. Het gaat hier bijvoorbeeld over het openbaar maken van films, boeken en muziek. Bij ‘open data’ gaat het om datagegevens. Om het openbaar maken van databases: grote hoeveelheden gestructureerde informatie. De overkoepelende term die voor deze zaken gebruikt wordt is ‘open knowledge’. Kennis die voor iedereen openbaar is. Of het nu gaat om de broncode van computerprogramma’s, wetenschappelijke informatie, boeken of data. Waarom moet de overheid eigenlijk zijn data openbaar maken? Een belangrijke argumentatie voor open data is van principiële aard. Iedereen wil op het moment ‘open’ zijn en het lijkt bij nadere beschouwing de nieuwe moral highground. Openheid lijkt in normatieve zin steeds meer als standaard te worden gezien. Ook – of juist – in het domein van de overheid is er veel aandacht voor openheid. ‘Open overheid’ is in, in ieder geval in het publieke debat. Zo merkt van Berlo in zijn boek Ambtenaar 2.0 al op dat open één van de belangrijkste cultuurveranderingen is die bij het Internet hoort. Openheid is volgens hem één van de cruciale opgaven voor overheid 2.0 (Van Berlo, 2008:22 & 2009). Ook de Ombudsman wijst
op het belang van openheid als nieuwe norm en presenteerde in 2012 ‘acht uitgangspunten voor een open overheid’. Hoewel het idee dat de overheid of kennis open en toegankelijk moet zijn verre van nieuw is (TNO, 2011), is de ongekende populariteit van het woord ‘open’ dat wel. Een andere, aanvullende, argumentatie is van pragmatische aard: open data levert (in economische zin) veel op. Wanneer overheden datasets ter beschikking stellen van de samenleving, stimuleren zij hiermee allerlei vormen van creativiteit en innovatie. Burgers en bedrijven zullen nieuwe toepassingsvormen ontwikkelen en daarmee extra waarde genereren. Beschikbare hulpbronnen worden effectiever en efficiënter gebruikt wanneer deze hulpbronnen door iedereen kunnen worden benut. Meerdimensionaal begrip Bij het steeds frequentere gebruik van de term ‘open’ en de normatieve lading die dit begrip heeft, is het belangrijk om af te bakenen wat ‘open’ betekent, wanneer we spreken over open data. Waar staat open voor in ‘open data’? Verschillende organisaties gebruiken daar verschillende definities voor of beter gezegd lijsten van eisen waar data aan moet voldoen voor het ‘open data’ genoemd mag worden.1 De verschillende eisen komen er op neer dat de data juridisch, technisch, economisch en politiek open moet zijn (cf. Snellen, 1987): •
Juridisch open wil zeggen dat iedereen de data voor verschillende doeleinden mag gebruiken en opnieuw publiceren.
•
Technisch open wil zeggen dat de data technisch toegankelijk is. Het liefst in een ‘machine readible format’, in een formaat dat een machine kan lezen.
•
Economisch open wil zeggen dat de data tegen een redelijke kostprijs of het liefst gratis toegankelijk is. Als er hoge prijzen worden gevraagd, is de data niet economisch open.
•
Politiek open wil zeggen dat de data niet op een politieke manier worden ‘verpakt’ in correct taalgebruik maar open zijn voor meerdere duidingen en interpretaties.
In de praktijk kan het natuurlijk voorkomen dat data wel open is op het ene punt, maar niet op het andere. Zo kan het zijn dat data technisch open is en gratis toegankelijk, maar juridisch niet open. Zoals uiteindelijk met Wikileaks het geval was. Of dat data juridisch en economisch open is, maar dat de data feitelijk technisch niet toegankelijk is.
1
Zie bijvoorbeeld de definities van de Open Knowledge Foundation (opendefinition.org/okd/)
De weg naar het nieuwe goud Hoe komt nu de nieuwe openheid tot stand? En hoe leidt dit tot meer economische welvaart? In een beschrijving van sociale dynamieken rondom open data kunnen verschillende activiteiten worden onderscheiden: •
Beschikbaar stellen van datasets. De datasets waarbij het om open overheidsdata (data die openbaar wordt gemaakt door de overheid) gaat, zijn veelal datasets die al bestonden en nu voor iedereen beschikbaar worden gemaakt. Naast deze ontwikkeling naar meer open data, is een tweede ontwikkeling gaande, eveneens geholpen door de technische mogelijkheden van het Internet, steeds vaker worden datasets gecreëerd op het internet. Dit kan bewust gebeuren, doordat vele mensen samenwerken aan het samenstellen van een database, die wordt crowdsourcen genoemd. Of omdat er gebruik van technologieën automatisch data kan creëren, zoals het gebruik van een Tomtom automatisch tot informatie over mobiliteit leidt. Dit wordt informating genoemd.
•
Vindbaar maken van de datasets. Dit gebeurt door het samenstellen van catalogi van datasets. Op het eerder genoemde data.overheid.nl verzamelt de Nederlandse overheid bijvoorbeeld de publieke datasets. Een voorbeeld van een niet-overheid catalogus is thedatahub.org van CKAN net.
•
Ontwikkelingen van toepassingen voor de datasets. Dit zijn programma’s die de data toegankelijk maken op een relevante manier. Zo kan op basis van de database met gegevens van weerstations een programma gemaakt worden dat het huidige weer op verschillende plaatsen kan laten zien.
•
Gebruiken van de toepassingen. De informatie, die via deze toepassingen wordt gegenereerd, kan worden gebruikt door burgers/klanten. Campings kunnen in hun reclame-uitingen expliciet aangeven dat de weervoorspellingen voor het komende weekend zeer goed zijn en dat het dus een mooi moment is om te gaan kamperen.
Met deze vier activiteiten wordt de basale dynamiek rondom open data beschreven. Aanvullend geldt echter dat nieuwe vormen van gebruik ook kunnen resulteren in nieuwe vormen van coördinatie en organisatie. Open data is als het gooien van een steen in het water. De eerste rimpelingen zijn veranderingen in informatie, daarna kan het invloed hebben op coördinatie en tenslotte op organisatie. Een voorbeeld kan dit illustreren. Een aantal taxi’s in Den Haag zijn bezig met het testen van de gouden koets. In plaats van een taxicentrale te moeten bellen, kun je een app downloaden waarop je kunt zien waar de taxi’s door de stad rijden en welke vrij is. Zo kun je direct een taxi bestellen via je telefoon zonder de taxicentrale te hoeven bellen. In Amsterdam is een vergelijkbare app net gelanceerd, maar
dan alleen van de Taxi Centrale Amsterdam. In deze app is het ook mogelijk de individuele chauffeurs te beoordelen. De open data, in dit geval de locatiegegevens van de taxi’s, leidt direct tot informatie voor de klanten. Zij kunnen direct op hun scherm zien of er een vrije taxi in de buurt is. Dit leidt uiteraard tot coördinatie van gedrag. De klant weet of hij snel een taxi kan krijgen of beter met het openbaar vervoer kan gaan, de taxichauffeurs weten waar al veel vrije taxi’s rondrijden en kunnen hun eigen stuk in de stad zoeken en zo kan de bezettingsgraad verhoogd worden. Tenslotte heeft het ook gevolgen voor de organisatie. In Amsterdam, waar de app van één taxibedrijf is, zal het op termijn leiden tot het verkleinen van de meldkamer en is het een manier om de prestaties van taxichauffeurs in de gaten te houden en daarop te sturen. In Den Haag, waar de app niet eigendom is van één taxibedrijf, maar waar alle taxi’s zich op kunnen aansluiten, zal het juist leiden tot een minder belangrijke rol voor de taxicentrales, klanten hebben immers zelf direct zicht op waar een lege taxi rondrijdt en taxi’s besparen zich graag het dure abonnement op een taxicentrale. Naast deze economische redenen zijn er ook aanvullende redenen voor overheden om data openbaar te maken. We onderscheiden er vier: faciliteren, sturen, controleren en coproduceren. •
Faciliteren: Het openbaar maken van data, kan mensen faciliteren om zaken te creëren die voor hen waardevol zijn, commercieel of niet-commercieel. Het kan gaan om economische waarde, maar ook om bijvoorbeeld kennis. Waar de waarde zit in open data is vaak niet van te voren te voorspellen. Er wordt veel geprobeerd en geëxperimenteerd op internet en maar een heel klein deel daarvan is succesvol. Daarom is de metafoor van het goud zoeken treffend. In de grote hoeveelheid data is de waarde niet altijd direct zichtbaar. Maar het mooie van internet is dat door heel veel mensen tegelijkertijd kan worden gezocht. Als het vinden van de waarde in data alleen aan de overheid wordt overgelaten, is de kans groot dat veel waarde over het hoofd wordt gezien (Leadbeater, 2011: 14). Als burgers succesvol zijn in het creëren van publieke waarde, kan de overheid zich zelfs terugtrekken. Een soms achterliggend doel van de overheid (Homburg & Karré, 2011, p.10).
•
Sturen: Soms zit er achter het openbaar maken van gegevens door de overheid het doel om burgers of organisaties te sturen. Informatie over files kan bijvoorbeeld mensen ertoe aanzetten om op een ander tijdstip in de auto te stappen (Meijer & Thaens, 2010). De overheid kan het openbaar maken van gegevens ook gebruiken als sturingsinstrument voor organisaties. Openbaarmaking van schoolgegevens kan bijvoorbeeld leiden tot druk op de scholen om beter te presteren (Meijer, 2007).
•
Controleren: De overheid kan met het openbaar maken van gegevens ook het doel hebben andere organisaties of zichzelf te controleren, waarnaar onder andere wordt
verwezen met de term ‘dynamische verantwoording’ (Vanhommerig & Karré, 2011). Een recent voorbeeld van het openbaar maken van data met controle van organisaties als doel is het Amerikaanse recovery.gov. Op deze website zijn de uitgaven op basis van de Recovery Act te vinden. Ook interessant is usaspending.gov, waarop overheidsuitgaven inzichtelijk worden gemaakt. Het achterliggende doel hiervan kan zijn het vertrouwen van burgers in de overheid te vergroten, zoals bij het eerder genoemde open overheid statement van Obama het geval is.2 De kracht van controle en verantwoording door middel van openheid kan groot zijn. •
Coproduceren. De overheid kan open data gebruiken om meer informatie van de burger te krijgen of, beter gezegd, meer informatie met burgers te delen. Een mooi voorbeeld is Politieonderzoeken.nl waarbij de overheid informatie geeft over onderzoeken en burgers vraagt om mee te denken en aanvullende informatie te presenteren. Op deze wijze kunnen politie en burgers samenwerken aan de oplossing van misdrijven.
De basisredenering kan nu als volgt worden samengevat. Om principiële en pragmatische redenen moeten datasets worden vrijgegeven in juridische, technische, economische en politieke zin. Open data zal resulteren in nieuwe vormen van gebruik en wellicht zelfs nieuwe vormen van coördinatie en organisatie. Slimmere organisatievormen creëren uiteindelijk economische meerwaarde voor de samenleving, slimmere vormen van sturing en dynamischere vormen van controle. De belofte van open data is daarmee groot. Wordt deze belofte ook waargemaakt?
3. Onderzoeksmethode en verantwoording Om te onderzoeken of de belofte van open data wordt waargemaakt hebben we een omvangrijke reeks voorbeelden en praktijken geanalyseerd. Na een brede scan van praktijken hebben we vijf Nederlandse casus verder onderzocht en benoemen we de opvallende kenmerken en verschijnselen voor en van die casus. Voor elke casus hebben we ons verdiept in de verschillende initiatieven met open data van burgers of de overheid. De analyse van de casus beperkt zich tot het toetsen van de basisredenering over open data en we zullen daarom slechts de relevante aspecten van de casus noemen. We lichten daarom bewust een aantal opvallende patronen en dilemma’s uit die we in de cases tegenkomen. In de cases blijkt de basisredenering over open data zoals we deze hierboven hebben weergegeven vaak niet op te gaan, om dit toe te lichten benoemen we per casus de redenen hiervoor. Via de casus
2
www.whitehouse.gov/open/about
illustreren we patronen die in meer of mindere mate, en op verschillende manieren, ook zichtbaar waren in de brede set van casus. Daar dit essay zich richt op de Nederlandse overheid hebben wij hier vooral naar Nederlandse ontwikkelingen en Nederlandse casuïstiek gekeken. Maar daarnaast zijn ook een aantal buitenlandse of internationale initiatieven meegenomen, omdat dit een breder inzicht biedt in de mogelijke invloed van open data op de interactie tussen overheid en burgers. Soms zijn andere landen enkele stappen verder en komen daar voor Nederland interessante lessen uit naar voren: niet zozeer over ‘hoe het moet’, maar over de aard, omvang en intensiteit van de openheid van de ontwikkeling. Dat zijn relevante inzichten voor het beantwoorden van de centrale vraag hoe overheden zich tot de ontwikkeling van open data kunnen verhouden. Omdat open data een brede ontwikkeling is die onder vele noemers plaatsvindt, hebben we niet gekozen voor een heel precieze afbakening van de vooraf te onderzoeken initiatieven. We kijken naar casuïstiek uit de vijf functionele domeinen die we onderzoeken. Om ons vooraf niet te beperken tot een deelgebied van open data hebben we voor een brede, verkennende onderzoeksmethode, gekozen. Het gaat ons niet om een effectmeting of vergelijking van initiatieven uit verschillende domeinen of landen, maar om het ontwikkelen van zicht op de variëteit in de openheid van gevolgen van open data, de manier waarop overheden optreden rond open data en hoe dat in concrete praktijken uitpakt. Zoals gezegd, ons gaat het niet om hoe casus a, b en c met elkaar vergelijkbaar zijn, maar wat casus a, b en c ieder op zich leren ten aanzien van de verhouding van de overheid tot open data. In die zin zijn ons onderzoek en deze bijdrage relatief verkennend van aard, hetgeen overigens goed past bij de zich ontwikkelende aard van het onderwerp zelf.
4. Bevindingen: open data in de praktijk Vijf cases illustreren de vragen die open data voor het openbaar bestuur oproepen en geven inzicht in de dilemma’s die aanwezig zijn. De volledige casusbeschrijvingen zijn hier niet opgenomen, maar staan elders beschreven (De Hoog et al., 2012). De casusbeschrijvingen illustreren hoe en waarom complexe interacties in het publieke domein tot onvoorspelbare uitkomsten kunnen leiden. Reisinformatie openbaar vervoer: concurrerende doelstellingen? Openbaar vervoer blijkt als men de initiatieven in verschillende landen bekijkt, een van de meest geliefde onderwerpen voor open data. Verschillende partijen streven naar meer
‘openbaarheid’ en het beschikbaar stellen van zoveel mogelijk ‘real time reisinfomatie’. Echter, de doelstellingen hierachter verschillen en kunnen met elkaar concurreren, waardoor lang niet altijd waardecreatie wordt bereikt. Al in 1992 hebben een aantal ov-organisaties met publiek geld ‘9292ov’ opgericht. Het doel hiervan is om reizigers van zoveel mogelijk reisinformatie te voorzien. 9292ov publiceert reisinformatie van allerlei vervoerders, maar alleen van de treinen betreft het de actuele vertrek- en aankomsttijden, en de ruwe informatie is niet openbaar. Tegelijkertijd ontstaan er vanuit zowel de markt als de overheid ook andere initiatieven. Een aantal steden en provincies heeft zich verenigd in het initiatief Grenzeloze Openbaar Vervoer Informatie (GOVI), waarin actuele reisinformatie van verschillende reisaanbieders wordt gebundeld en beschikbaar wordt gesteld aan partijen die deze informatie willen verspreiden over reizigers. De actuele reisinformatie van Connexxion wordt apart beschikbaar gemaakt in een app, door het bedrijf ‘Equatior’ van drie jongeren van 14 en 15 jaar oud. Daarnaast heeft het ministerie van Verkeer en Waterstaat zich in 2009 tot doel gesteld dat reizigers vanaf 2015 overal en altijd kunnen beschikken over actuele landsdekkende reisinformatie. Oorspronkelijk was het plan om hiervoor een landelijke databank te creëren, met alle actuele reisinformatie. Door de Tweede Kamer is gevraagd of deze opdracht niet simpelweg aan 92920v kon worden gegeven (Tweede Kamer, 2009), maar de overheid is in deze gehouden aan openbare aanbesteding. Rond het openbaar vervoer in Nederland spelen dus verschillende initiatieven om tot openbare en ‘real-time’ informatie te komen, zowel vanuit overheid- als marktpartijen. Hierbij valt op dat er weinig sprake is van samenwerking of het delen van informatie. Dit heeft tot gevolg dat informatie verspreid is en dus minder toegankelijk voor reizigers. Dit kan verklaard worden uit de verschillende doelstellingen van de initiatiefnemers. Zo is het overheidsinitiatief tot een database enerzijds gericht op het gemak van de reiziger, maar door dezelfde database kunnen overheden die concessies verlenen voor openbaar vervoer de afspraken over punctualiteit beter controleren. Dit kan ervoor zorgen dat openbaar vervoer bedrijven daardoor terughoudender zijn bij het beschikbaar stellen van hun data en liever een eigen project opzetten, zoals 9292ov. De case laat dus een patroon zien waarbij open data initiatieven van de overheid niet voor nieuwe arrangementen zorgt, zoals verwacht zou worden vanuit de ‘basisredenering’, maar deze juist kan tegenwerken.
Informatie over scholen: concurrerende informatiebronnen? Op het gebied van onderwijs zien we in eerste instantie meer terughoudendheid bij de overheid om gegevens openbaar te maken, omdat dit mogelijk negatief kan uitpakken voor zwakke scholen. Zo werden de oordelen van de Inspectie van het Onderwijs lange tijd niet openbaar gemaakt. Echter, rond 2000 is de krant Trouw zelf lijsten gaan publiceren met de beste en slechtste scholen, op basis van de Inspectieverslagen. Door de druk vanuit media en de samenleving is de Inspectie toen zelf haar oordelen openbaar gaan maken en is zelfs lijsten met zeer zwakke scholen gaan publiceren.3 Uit recent onderzoek blijkt echter dat ouders maar zeer beperkt gebruik maken van de informatie van de Inspectie van het Onderwijs. De belangrijkste informatiebronnen voor ouders zijn een bezoek aan een school, persoonlijke gesprekken op school, schriftelijke informatie (waaronder de website van de school) en informatie van andere ouders. (Bekkers, De Kool & Straten, 2012: 5). Er zijn dan ook op het internet nieuwe private initiatieven ontstaan, die hier beter bij aansluiten. Hier worden andere informatiebronnen gebruikt, met name de ervaringen van ouders en leerlingen. Een voorbeeld hiervan is de website beoordeelmijnleraar.nl, waarop leerlingen onder andere hun eigen docenten kunnen beoordelen. En op www.school-vergelijk.nl kunnen ouders, leerlingen en docenten hun school beoordelen en met elkaar vergelijken. De overheid wordt hierdoor geconfronteerd met de vraag of mensen wel geïnteresseerd zijn in de informatie die zij levert, of dat meer gedaan moet worden met de ‘ervaringen’ van de gebruikers zelf. De onderwijscase laat twee patronen zien tussen samenleving en burgers. Het eerste is dat private initiatieven op het gebied van open data een voorbeeld kunnen zijn voor de overheid, zoals het publiceren van inspectieoordelen. Het tweede patroon is dat overheid en samenleving beide werken aan open data initiatieven, maar hierbij gebruik maken van verschillende informatiebronnen. Hiertussen bestaat concurrentie en de case laat zien dat meer waarde kan worden gehecht aan informatie verkregen door crowdsourcing dan door onderzoek van speciaal opgeleide Inspecteurs. Investeren in open data hoeft dus niet altijd aan te slaan, de informatie moet ook aansluiten bij de vraag van gebruikers en het is de vraag of de overheid dit in dit geval wel kan leveren. Informatie over de politie: positieve of negatieve spiraal? De politie is op verschillende manieren bezig met een ‘open politie’. Burgers wordt om hulp bij de opsporing gevraagd, de wijkagent twittert en per wijk wordt er informatie over 3
De zorg dat daarbij in het bijzonder voor zwakke scholen een versterkende cirkel bestaat is niet weggenomen en niet irreëel (Van Twist et al., 2011), maar dit staat tegenover het recht van ouders en leerlingen om te weten wanneer een school ondermaats presteert.
criminaliteit gedeeld. Twee voorbeelden zijn AMBER Alert en Burgernet, twee initiatieven van de politie waarbij burgers die zich aanmelden gealarmeerd kunnen worden via telefoon of internet en zelf tips kunnen sturen naar de politie. De politie geeft dus meer informatie vrij om burgers te benutten als ‘extra informatiebron’. Hierbij wordt gehoopt op een positieve spiraal van samenwerking tussen politie en de samenleving. Tegelijkertijd betreft het hier vaak geen ‘open’ data, omdat de achterliggende ruwe data niet vrij wordt gegeven. De politie maakt veel informatie niet openbaar toegankelijk, omdat dit zou kunnen leiden tot negatieve gevolgen. Zo worden de criminaliteitsgegevens op hoeveiligismijnwijk.nl, een site met cijfers over criminaliteit in Haagse wijken, niet op straatniveau bekend gemaakt, om de privacy van mensen te beschermen en te voorkomen dat mensen ‘het heft in eigen handen nemen’. Er wordt gevreesd voor een negatieve spiraal, doordat het imago van de wijk verslechterd, de ‘middenklassers’ er meer willen wonen en de criminaliteit verder toeneemt. Open data kan dus zowel een positieve als een negatieve spiraal veroorzaken. Dit zien we ook terug in initiatieven vanuit de samenleving. In Engeland bestaat de website MyPolice, een online platform waar burgers hun ervaringen met lokale kunnen opschrijven. Enerzijds is dit een manier om de ervaringen met de politie te verzamelen, waardoor de politie hiervan kan leren en zelfs kan reageren naar de burgers, wat het vertrouwen in de politie kan vergroten. Anderzijds bestaat ook hier de angst dat de website vooral komt te staan met negatieve dingen. De HMIC (Her Majesty’s Inspectorate of Constabulary), wilde het project dan ook in eigen beheer overnemen, door een vergelijkbare eigen website te starten, onder vrijwel dezelfde naam en domeinnaam. Na grote maatschappelijke bezwaren is dit project niet doorgezet. Open data kan dus niet alleen worden gezien als een positieve invloed. Er zijn ook reeële bezwaren vanuit overheidsorganisaties, zoals op het gebied van privacy. Dit laat zien dat de opvatting dat openheid altijd tot goede gevolgen zal leiden naïef is. Daarnaast laat de case zien dat de overheid hierin niet zomaar de koers uit kan zetten, open data is een dynamiek die grotendeels buiten de overheid om gaat. Informatie over volksvertegenwoordigers: tijdelijke of blijvende initiatieven? Als democratisch gekozen orgaan heeft de Tweede Kamer transparantie hoog in het vaandel staan. Toch valt op dat juist op dit gebied de overheid weinig initiatief neemt op het gebied van open data. Er zijn bijvoorbeeld geen databases met informatie over stemgedrag van parlementariërs of politieke partijen.
In de samenleving worden echter tal van initiatieven ontwikkeld die de data van de Tweede Kamer inzichtelijker moeten maken. Ze zijn een middel voor burgers om de volksvertegenwoordigers kritisch te volgen. Zo ontstond in 2006 de website wiekiesjij.nl, een website die middels een enquête data verzamelde over alle potentiële Kamerleden voor de verkiezingen in 2006 en op basis daarvan een kieswijzer ontwikkelde die je niet een partij, maar een specifieke kandidaat aanraadde. In 2009 en 2010 bood Openkamer.tv de beelden van de tv debatten aan, verrijkt met data. Er zijn verschillende websites geweest waarin politici werden gevolgd en waar burgers tevens hun mening konden laten horen. In 2005 werd bijvoorbeeld Politix gelanceerd, een website die wekelijks het stemgedrag van de politieke partijen in de Tweede Kamer bijhield. Op deze site konden bezoekers ook zelf stemmen over wetsvoorstellen. Veel van deze initiatieven, zoals Politix, OpenKamer.tv en 150Volksvertegenwoordigers, bestaan echter niet langer dan een of twee jaar. De meeste van deze en vergelijkbare initiatieven zijn van korte duur. Tot op heden zijn er geen initiatieven die zich langere tijd hebben kunnen handhaven. De vraag is of dat een fase is die typisch bij internet hoort, veel proberen en selecteren, waarbij uiteindelijk een goede site zal ontstaan. Het laat echter ook zien dat open data initiatieven tegen structurele tijdsproblemen of geldproblemen kunnen oplopen en dus bepaalde bronnen nodig hebben. Open data ontstaat niet ‘uit zichzelf’ maar brengt ook kosten met zich mee. Informatie over ontwikkelingshulp: informeren of organiseren? Internationale ontwikkelingshulp is een relatief ondoorzichtig terrein, met een veelvoud aan betrokken overheden, bedrijven en ontwikkelingshulporganisaties. Open data wordt vanuit de overheid in potentie gezien als een middel om meer zicht te krijgen op de situatie ter plaatse. Zo heeft het Nederlandse Ministerie van Buitenlandse Zaken de afspraak gemaakt met de International Aid Transparency Initiative, een samenwerkingsverband tussen donorlanden en betrokken organisaties, om informatie over de uitgaven van ontwikkelingsgelden transparanter en makkelijke vergelijkbaar te maken. Veel informatie over ontwikkelingshulp wordt nu door de overheid openbaar gemaakt, onder andere in de database data.overheid.nl. Dit heeft onder andere geleid tot de applicatie ‘where does my aid go’, waarin per ontwikkelingsland inzichtelijk wordt gemaakt hoeveel geld eraan wordt besteed, naar welke projecten dit gaat en hoeveel geld de verschillende hulporganisaties ontvangen. Hoewel dit leidt tot meer informatie over de huidige uitgaven, sluit deze functie van voornamelijk informeren niet aan bij het huidige politieke debat over ontwikkelingssamenwerking, waarin regelmatig wordt opgeroepen tot nieuwe vormen van organiseren van ontwikkelingshulp.
De initiatieven vanuit de samenleving hebben dan ook een ander karakter. Het betreft hier niet het informeren over bedragen en projecten maar initiatieven die erop gericht zijn om nieuwe vormen van ontwikkelingshulp te organiseren. In plaats van de klassieke vorm van ontwikkelingshulp, door geld te geven aan hulporganisaties, wordt hier gewerkt aan rechtstreekse hulp aan concrete projecten of dorpen. Bij de 1%club bijvoorbeeld staat informatie over veel concrete projecten. Zo’n project kun je direct steunen en als je op reis bent kun je ook een project bezoeken en daar foto’s over plaatsen. Zo vindt zowel het selecteren, financieren en controleren van projecten door bezoekers plaats. Vergelijkbaar, maar net iets anders is nabuur.com. Op deze site kunnen dorpen in ontwikkelingslanden zelf een oproep om hulp plaatsen, de site vertrouwt dan op het regelend vermogen van de bezoekers, zoals deze bezoekers waarschijnlijk ook hulp zouden regelen wanneer het om hun buren zou gaan. Open data kan dus verschillende functies vervullen. Waar de overheid zich vooral richt op het leveren van informatie over de klassieke vorm van ontwikkelingshulp, richten burgers zich op nieuwe vormen van organiseren en participeren. De case laat zien dat door open data nieuwe vormen van coördinatie en organisatie kunnen ontstaan. Dit is echter zeker geen zekerheid, de functie kan ook bij informeren blijven zoals de overheidsinitiatieven laten zien. Hoewel deze wel bijdragen aan de transparantie, kan het ook de bestaande arrangementen bevestigen en in stand houden, in plaats van deze ter discussie stellen. Hierdoor kan vernieuwing eerder worden tegengehouden dan worden bevorderd.
5. Analyse: overkoepelende patronen De cases laten ieder verschillende patronen en dilemma’s zien. Wat deze gemeen hebben, is dat ze laten zien dat de ‘basisredenering’ over open data lang niet altijd opgaat. Open data initiatieven kunnen elkaar beconcurreren en verschillende doelen hebben, wat productief maar ook improductief kan werken. Openheid kan niet alleen positieve cirkels, maar ook negatieve cirkels in werking zetten. Ook het idee dat open data alleen geld oplevert en initiatieven ‘vanzelf’ ontstaan, blijkt in de praktijk onrealistisch. Tot slot kan meer ‘informatie’ ook leiden tot een verstolling van de ‘organisatie’ in plaats van vernieuwing ervan. De basisgedachte dat ‘open data’ altijd positieve consequenties heeft op het gebied van informatie, coördinatie en organisatie gaat dus niet op. Natuurlijk bestaan er naast de vijf patronen en dilemma’s die we in de cases hebben geïllustreerd nog vele andere varianten. De cases laten echter duidelijk zien dat open data complexer is dan op het eerste gezicht lijkt en dat de overheid op dit gebied niet voor één algemene strategie kan kiezen. De complexe dynamiek van open data kan zich uiten in
verschillende patronen en dilemma’s, waarvan we er hier vijf hebben uitgelicht. In deze dynamiek zijn twee overkoepelende en onderliggende (en samenhangende) patronen van open data zichtbaar, die terugkomen in alle bovenstaande casus: uiteenlopende drijfveren en ketens van actie en reactie. Uiteenlopende drijfveren De term ‘open data beweging’ suggereert dat er sprake is van een activistische groep ‘voorstanders’. Die term werkt verhullend. Open data is inderdaad een beweging, maar niet in de zin van een groepering. Het is een beweging van veel verschillende organisaties, een beweging die het resultaat is van de handelingen van deze verschillende organisaties, maar waar niemand een doorslaggevende invloed op heeft. Achter de beweging gaan een divers gezelschap en zeer verschillende logica’s schuil. Op nationaal niveau bestaat dit gezelschap onder andere uit verschillende ministeries, lokale overheden, verzelfstandigde overheidsorganisaties, bedrijven, ngo’s, hackers en andere betrokken burgers. Deze actoren hebben allemaal hun eigen motivaties om aan open data mee te werken. Op het gebied van openbaar vervoer willen overheden graag de burger bewegen om vaker het openbaar vervoer te nemen en willen zij openbaar vervoer organisaties kunnen controleren. De openbaar vervoerbedrijven willen service bieden aan de reizigers maar zijn tegelijkertijd huiverig voor toegenomen controle door de overheid. Reizigers willen weten hoe laat hun trein gaat en hackers zijn simpelweg verbaasd dat de data niet gewoon gedeeld wordt, zodat zij er ‘coole’ dingen mee kunnen doen. De term open data biedt een paraplu voor een divers gezelschap van organisaties en bewegingen. De e-participatie beweging van een aantal jaar geleden heeft zich heruitgevonden als open data beweging. Maar ook oudere bewegingen zoals de roep om meer openheid in het bestuur en om meer kunstwerken in het publieke domein varen op het moment onder de vlag van open data. Steden die de creatieve sector willen laten bloeien hopen dat op het moment met open data te bereiken en bedrijven op zoek naar nieuwe kansen hebben eveneens open data ontdekt. Techneuten zien het als een onvermijdelijke technische ontwikkeling. Er is dus veel beweging, maar niet iedereen heeft hetzelfde doel en niet iedereen loopt dezelfde kant op. De discussies over open data worden steeds op een andere manier gevoerd, omdat iedere partij er vanuit zijn eigen logica naar kijkt. Open data wordt wisselend gezien als bron van maatschappelijke waarde, als manier om geld te verdienen, als kostenpost, als manier om overheidstaken van de overheid naar de burger te verschuiven, als manier om de overheid te controleren, als onvermijdbare technische ontwikkeling of als doel op zich. Tegelijkertijd creëert open data een eigen logica. Data die economisch, juridisch en technisch
toegankelijk is vergt veel samenwerking tussen organisaties, nieuwe inrichting van processen, open standaarden waar een ieder zich aan houdt, andere verdienmodellen en een cultuur van openheid. Ketens van actie en reactie De ontwikkeling van data naar informatie, naar coördinatie en organisatie is geen lineaire lijn; er kunnen stappen overgeslagen worden en de rimpeling kan keren. Er ontwikkelen zich ketens van reacties op acties. En ook op deze reacties wordt weer gereageerd. Juist dat maakt de effecten van open data onvoorspelbaar. Spelers in het veld zijn reflexief, reageren op de data, waardoor de data verandert. Neem het voorbeeld van open data over scholen. Bij het publiceren van beoordelingen van scholen komt er meer informatie beschikbaar voor ouders, dit leidt tot afstemming van gedrag, zij zullen hun kinderen niet zo snel naar scholen sturen die slecht beoordeeld worden. Omdat het budget van scholen afhankelijk is van het aantal leerlingen, zullen zij goed uit de beoordelingen willen komen, zij veranderen de organisatie en daarmee verandert weer de informatie. Er is niet altijd van te voren te zeggen of dit een positief of negatief effect zal zijn. Daarnaast heeft niet alleen de open data effect, ook het proces van het openstellen van data heeft een effect op de organisatie die het betreft. Als een organisatie data openbaar moet maken, leidt dit ook onvermijdelijk tot verandering van de interne werkprocessen (Brown et al., 2011), al is het alleen maar om de data openbaar te krijgen. Dit kan een extra belasting betekenen voor de organisatie of het kan juist een goede stimulans zijn om de interne processen op orde te brengen. De onvoorspelbaarheid wordt nog groter door de koppeling tussen schijnbaar volstrekt gescheiden beleidsterreinen. Hoewel we in de cases juist op de specifieke beleidsterreinen zijn ingegaan, zijn we ook vele voorbeelden tegengekomen van open data initiatieven die opeens op een heel ander terrein van betekenis blijken dan oorspronkelijk bedoeld. Het is nooit duidelijk uit welke hoek de grote verandering zal komen. Ushahidi bijvoorbeeld is een online platform dat werd opgericht in Kenia om de rellen in het land te kunnen registreren na de verkiezingen in 2007. Iedereen kon op een kaart plaatsen toevoegen waar rellen waren. Het werd daarna ook gebruikt om de hulp op gang te krijgen na de aardbeving in Haiti. Door het tonen van een kaart met noodsituaties, ziekenhuizen, hulpposten, veiligheidsrisico’s. Het werd eveneens gebruikt tijdens de Arabische lente, na de aardbeving in Japan en in Nederland om de beste plaatsen te laten zien waarop je op natuurijs kon schaatsen. Hoewel het voorbeeld in Nederland wat onbelangrijk lijkt bij de andere manieren waarop Ushahidi gebruikt wordt, is het significant omdat het omgekeerde even snel kan gebeurden. Een website voor sportvissers zou ineens gebruikt kunnen worden om watervervuiling in kaart te brengen, oudersonline kan opeens een politieke kracht worden.
Open data is dus in verschillende opzichten een onbeheersbare ontwikkeling. De effecten van open data zitten niet alleen in de directe effecten, maar vooral in de effecten die resulteren uit ketens van actie en reactie. Er is sprake van een breed palet van partijen die ieder vanuit hun eigen perspectief en vanuit hun eigen drijfveren actief zijn. Partijen zijn reflexief, waardoor open data van karakter kan veranderen. Tot slot kan open data onverwachts van betekenis zijn op nieuwe terreinen.
6. Conclusie en discussie: open gevolgen voor het openbaar bestuur Wat weerhoudt de overheid ervan om de ‘goudmijn van de 21e eeuw’ te verzilveren? Onze analyse laat zien dat hier verschillende redenen voor zijn. De hiervoor gepresenteerde en besproken cases geven zicht op de organisatie van open data en de onvoorspelbare en beperkt beheersbare richting van de ontwikkeling. Met die inzichten in de hand kunnen we nader kijken naar de effecten van open data op het openbaar bestuur en naar de manieren waarop de overheid met open data omgaat. We zagen al dat open data een belangrijke rol kan spelen rol in de interactie tussen overheid en burger. Niet alleen omdat de overheid data beschikbaar stelt, maar ook omdat de beweging buiten de overheid, in de samenleving zelf, zo krachtig is. Bijvoorbeeld wanneer de data vanuit de samenleving rechtstreeks aan het functioneren van de overheid raakt of aan organisaties die voor haar belangrijk zijn, zoals bij zorgkaarnederland.nl. Of gemeenten die op de kaart van verbetermijnbuurt.nl geconfronteerd worden met rode vlaggen op plekken waar stoeptegels losliggen of gevaarlijke situaties ontstaan. Hoewel gemeenten in eerste instantie niet in het initiatief wilden stappen, ontstond toen toch de vraag ‘Hoe krijgen we de rode vlaggen weg?’ Open data is niet alleen een andere en mogelijk betere wijze van informatievoorziening voor burgers, maar burgers worden krachtiger en ontwikkelen nieuwe mogelijkheden voor organisatie, verantwoording en zelfsturing. Open data gaat niet alleen over collectieve welvaart maar ook over verschuivende machtsverhoudingen. De casuïstiek laat zien dat de overheid maar zeer beperkt regie heeft op wat er met, rond en aan open data gebeurt. De overheid kan faciliteren en mogelijk maken door datasets open te stellen en anderen in staat te stellen tot openheid – of ze daar direct of indirect middels wetgeving toe dwingen – maar dat is pas het begin van de ontwikkeling. Daar komt bij dat een belangrijk deel van de ontwikkeling buiten de overheid plaatsvindt. Er moet hier geen overheid verondersteld worden die de doelen kan bepalen en de regie kan voeren. Dat kan uiteraard wel, maar het zal per definitie ineffectief blijken. Ter illustratie: De onderwijsinspectie is terughoudend in het geven van data, tegelijkertijd bloeien websites als beoordeelmijnleraar.nl op en neemt het gebruik ervan toe. Los van wat de Onderwijsinspectie
zelf doet en wil, organiseert de gemeenschap zich anders. De vraag voor de Onderwijsinspectie is daarmee niet zozeer welke data men wel of niet opent, maar hoe men zich verhoudt tot dit type initiatieven: verbieden, overnemen, meebewegen, ondersteunen, negeren, afwachten of vroegtijdig interveniëren? De overheid heeft keuzes in de eigen rolopvatting, maar niet de controle over de praktische gevolgen daarvan. Het vinden van goud ontstaat uit complexe interacties tussen vele actoren. Daarmee sluit de dynamiek van open data aan bij het ideaaltype van een ‘wicked problem’ (Koppenjan & Klijn, 2004), dat complex is door o.a. het grote aantal verschillende actoren, een gebrek aan overzicht en inzicht en geen centrale, sturende partij. Het is een complex ‘probleem’ dat onder andere voortkomt uit maatschappelijke ontwikkelingen zoals globalisering, het internet en de overgang van een hiërarchische naar een meer horizontale samenleving. Dit vraagt dan ook om een bescheiden rol van de overheid binnen het netwerk, in plaats van centrale hiërarchische aansturing.
Referenties Bekkers, V., Kool, D. de & Straten, G.F.M. (2012). Beleidsgericht Onderzoek Primair Onderwijs Educational Governance: Strategie, ontwikkeling en effecten. Themaproject 4: Ouderbetrokkenheid bij schoolbeleid. Eindrapport NWO, januari 2012. Berlo, D. van (2008). Ambtenaar 2.0: Nieuwe ideeën en praktische tips om te werken in overheid 2.0. Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Berlo, D. van (2009). Zes trends voor een overheid 2.0. www.ambtenaar20.nl, 17 juni 2009. Bovens, M. & ’t Hart, P. (2005). Publieke verantwoording: zegen en vloek. In: W. Bakker & K. Yesilkagit (red.), Publieke verantwoording (pp. 245-264). Amsterdam: Boom. Brito, J. (2008). Hack, mash & peer; Crowdsourcing government transparency. The Columbia science and technology law review, vol. IX, 119-157. The Guardian, 9 maart 2006. ‘Give us back our crown jewels’. www.guardian.co.uk/technology/2006/mar/09/education.epublic Kroes, N., (2011). Unlocking the goldmine: new legal proposals to open up Europe’s public sector. Weblog 12 december, blogs.ec.europa.eu/neelie-kroes/opendata/. Leadbeater, C. (2011). The Civic longtail. Londen: Demos. Homburg, V. & Karré, P.M. (2011). Gevolgen van Web 2.0. Bestuurskunde, 03, 6-13. Hoog, J., de, Twist, M. van, Meijer, A., Steen, M. van der & Scherpenisse, J. (2012). Open data, open gevolgen. Publicatie van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur. Meijer, A. J. (2007). Publishing public performance results on the internet; do stakeholders use the internet to hold Dutch public organizations to account? Government Information Quarterly, 24, 165-185. Koppenjan, J. & Klijn, E. (2004). Managing uncertainties in networks. Londen: Routledge. Meijer, A.J. (2011). Open government: connecting vision and voice. International review of administrative sciences, 78 (1), 10-29. Meijer, A. J. & Thaens, M. (2010). Alignment 2.0: strategic use of new internet technologies in government. Government Information Quarterly, 27, 113-121.
Ombudsman (2012). Visie van de Nationale ombudsman op een open overheid. http://www.nationaleombudsmannieuws.nl/sites/default/files/naar_een_open_nederlandse_overheidfinaal_2.pdf Onderwijsraad (2012). Geregelde Ruimte. Den Haag: Onderwijsraad. RMO (2011). De nieuwe regels van het spel; intern en publiek debat. Den Haag: Raad voor Maatschappelijke ontwikkeling. Roberts, A. S. (2012). Wikileaks: The illusion of transparancy. International Review of Administrative Sciences, 78 (1), 116-133. Shirky, C. (2008) Here comes everybody: the power of organizing without organization. New York: Penguin Press. TNO (2011). Open overheid; Internationale beleidsanalyse en aanbevelingen voor Nederlands beleid. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken. Snellen, I.Th.M. (1987). Boeiend en geboeid. Oratie Universiteit Tilburg. Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 305, nr. 166. Twist, M.J.W. Van, Steen, M. Van der, Kleiboer, M. & Scherpenisse, J. (2011). Coping with very weak primary schools: Towards ‘smart intervention’ in Dutch education policy. Paper presented at the OECD conference: “Effective Governance From the Centre”; First GCES Thematic Conference, The Hague, Netherlands, 21-22 November 2011. Vanhommerig, I. & Karré, P.M. (2011). Open data en dynamische verantwoording. Bestuurskunde, 03, 44-51.
