október

VÉLEMÉNY a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetési javaslatáról

0338

T/5601/1.

2003. október

1. Szervezetirányítási és Működtetési Igazgatóság 1.3. Szervezetirányítási és Kapcsolattartási Főcsoport Vizsgálat-azonosító szám: V0066-00 Az ellenőrzést felügyelte: Dr. Csapodi Pál főtitkár Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Dr. Lévai János általános főtitkárhelyettes Az ellenőrzést vezette: Horváthné Menyhárt Erika osztályvezető főtanácsos Az ellenőrzést végezték: Bojtos Rózsa Göller Géza tanácsadó főtanácsadó Szabó Balázs Nagyné Lakhézi Éva számvevő számvevő

Dr. Somorjai Zsoltné számvevő tanácsos Bálint Józsefné címzetes főmunkatárs

2. Államháztartás Központi Szintjét Ellenőrző Igazgatóság 2.2. Pénzügyi Ellenőrzési Főcsoport Vizsgálat-azonosító szám: V0066-01 Az ellenőrzést felügyelte: Bihary Zsigmond főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Simon Ákosné főcsoportfőnök Az ellenőrzést vezették: Dr. Csépán Mária Magdolna igazgatóhelyettes Horváth Sándor főcsoportfőnök-helyettes Norczen Győzőné osztályvezető főtanácsos Pongrácz Éva osztályvezető főtanácsos

Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a www.asz.hu címen is olvashatók.

Az ellenőrzést végezték: Balázs Melinda számvevő Berényi Sándorné Dr. külső munkatárs Dobos András számvevő Farkas László számvevő tanácsos Gömöri József számvevő tanácsos Hegedűsné Erdélyi Piroska tanácsadó Jáger Lajos számvevő gyakornok Juhász József Gábor számvevő

Balla Józsefné tanácsadó

Bamberger Mária tanácsadó

Boncz Eszter számvevő gyakornok Dombovári Nóra számvevő Fodor Edit számvevő György Mária számvevő Huszár József számvevő

Burenzsargal Narantuja számvevő Dr. Domján Eszter számvevő Fogarasi Miklós főtanácsadó Hajduné Sipos Erika számvevő Dr. Jakab Kornél számvevő gyakornok

Jeszenkovits Tamás számvevő Dr. Juhászné Szima Mária számvevő tanácsos Kincses Erzsébet Eszter Knoppné Szabó Ildikó számvevő számvevő

Jiling Sámuel számvevő gyakornok Karsai Lászlóné tanácsadó

Molnár Bálint számvevő gyakornok Patai Tamás számvevő tanácsos Dr. Sipos Dóra számvevő tanácsos Szentesiné Tuka Margit külső munkatárs Szöllősiné Hrabóczki Etelka főtanácsadó Trenovszki István számvevő tanácsos Zakar László számvevő gyakornok

Nagy Ákos számvevő Pető Krisztina számvevő gyakornok Szabó Józsefné számvevő tanácsos Szilágyi Gyöngyi főtanácsadó

Nagy József számvevő tanácsos Dr. Pósch Gábor főtanácsadó Szélpál Ferenc számvevő tanácsos Szilágyi Zsuzsanna tanácsadó

Tolnai Lászlóné számvevő

Tóthné Nagy Éva számvevő

Dr. Vass Gábor számvevő Zaroba Szilvia számvevő gyakornok

Winter Zsuzsa számvevő Záhonyiné Horváth Ildikó számvevő

Major Gizella külső munkatárs

3. Önkormányzati és Területi Ellenőrzési Igazgatóság 3.2. Pénzügyi-szabályszerűségi és Teljesítmény-ellenőrzési Főcsoport Vizsgálat-azonosító szám: V0066-02 Az ellenőrzést felügyelte: Dr. Lóránt Zoltán főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Németh Péterné főcsoportfőnök Az ellenőrzést vezette: Dr. Sallai Antal osztályvezető főtanácsos Az ellenőrzést végezték: Ambrus Lajos tanácsadó Fercsik Gyula számvevő tanácsos

Dankó Géza számvevő tanácsos Szabó Tamás számvevő tanácsos

Kozák György számvevő tanácsos

TARTALOMJEGYZÉK

BEVEZETÉS

9

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK

13

II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK

31

A) A KÖLTSÉGVETÉSI DOKUMENTUM TÖRVÉNYESSÉGI ÉS SZÁMSZAKI ELLENŐRZÉSE

33

1. Az Áht. előírásainak érvényesülése a törvényjavaslatban

35

2. A törvényjavaslat normaszövegéhez kapcsolódó észrevételek 2.1. Az államháztartás három éves keretei 2.2. A költségvetési hiány 2.3. A pártok 2.4. Az állami kezességek 2.5. A központi költségvetés előirányzat-módosítás nélkül teljesülő kiadásai és bevételei 2.6. A VPOP, az APEH és az ORFK érdekeltségi rendszere 2.7. Az államháztartási törvény módosítása 2.8. A közbeszerzés

37 37 38 38 38 39 39 40 41

3. A PM tervezési köriratának alkalmazása

41

4. A központi költségvetés kapcsolata az államháztartás más alrendszereivel 4.1. A helyi önkormányzatok 4.2. Az elkülönített állami pénzalapok 4.3. A társadalombiztosítási alapok

42 42 43 44

5. A törvényjavaslat mellékletei és indokolása 5.1. A törvényjavaslat 1. és 2. sz. mellékleteinek egyezősége 5.2. A központi költségvetés tartalék előirányzatai 5.3. Kormányzati rendkívüli kiadások 5.4. Az Európai Unióval kapcsolatos programok megjelenítése a költségvetésben 5.5. Funkciókódok a törvényjavaslat mellékleteiben

45 45 46 46 46 47

1

B) HELYSZÍNI ELLENŐRZÉS

49

B.1. AZ ÁLLAMHÁZTARTÁS KÖZPONTI SZINTJE

51

B.1.1. KÖZPONTI KÖLTSÉGVETÉS

51

2

1. A 2004. évi költségvetés előirányzatai 1.1. A költségvetés makroszintű számításai 1.2. Nemzetgazdasági elszámolások 1.2.1. Gazdálkodó szervezetek befizetései 1.2.1.1. Társasági adó 1.2.1.2. Egyszerűsített vállalkozói adó 1.2.1.3. Bányajáradék 1.2.1.4. Vám- és importbefizetések 1.2.1.5. Játékadó 1.2.1.6. Egyéb befizetések 1.2.1.7. Ökoadó 1.2.2. Fogyasztáshoz kapcsolt adók 1.2.2.1. Általános forgalmi adó 1.2.2.2. Fogyasztási/regisztrációs és jövedéki adó 1.2.3. A lakosság befizetései 1.2.3.1. Személyi jövedelemadó 1.2.3.2. Lakossági illetékek 1.2.3.3. Lakossági vámbefizetések 1.2.3.4. Egyéb lakossági adók 1.2.4. Az MNB költségvetési elszámolásai 1.2.5. A központi költségvetés kamatelszámolásai, tőkevisszatérülései, az adósság- és követeléskezelés költségei 1.2.6. Az állami kezességvállalás és -érvényesítés 1.3. A fejezetek költségvetési előirányzatai 1.3.1. A fejezeti tervezés irányítása, összehangolása 1.3.2. Az intézmény- és feladat-felülvizsgálat eredményei 1.3.3. Kiadási előirányzatok 1.3.3.1. Létszám- és személyi juttatások 1.3.3.2. Dologi előirányzatok 1.3.3.3. Fejezeti kezelésű előirányzatok 1.3.3.4. Felhalmozási kiadások 1.3.3.5. Bevételi előirányzatok

51 51 55 55 55 57 57 58 60 61 62 63 63 64 65 65 67 67 68 68 69 77 80 80 87 88 88 90 91 92 93

2. A 2005-2006. évek várható előirányzatai

95

B.1.2. ELKÜLÖNÍTETT ÁLLAMI PÉNZALAPOK

96

1. A Munkaerőpiaci Alap (MPA) költségvetése 1.1. Az MPA költségvetésének tervezési folyamata 1.2. A kiemelt bevételi jogcímek tervezése 1.3. Az Alap kiadási előirányzatainak tervezése 1.4. Az EU csatlakozás követelményeinek érvényesülése

96 96 96 97 100

2. A Központi Nukleáris Pénzügyi Alap (KNPA) költségvetése

101

3. A Wesselényi Miklós Ár- és Belvízvédelmi Kártalanítási Alap költségvetése

103

B.1.3. A TÁRSADALOMBIZTOSÍTÁS PÉNZÜGYI ALAPJAI

104

1. A tervezés egységes szempontjai

104

2. A Nyugdíjbiztosítási Alap költségvetése 2.1. A tervezés feltételrendszere az Ny. Alapnál 2.2. Az Ny. Alap bevételei 2.2.1. A 2003-ban várható bevételek 2.2.2. A 2004-re tervezett bevételek 2.3. Az Ny. Alap ellátási kiadásainak tervezése 2.3.1. A 2003. évi várható kiadások alakulása 2.3.2. A 2004. évi kiadások tervezése 2.4. Az ONYF működési költségvetése 2.4.1. Az alapkezelő költségvetési javaslata 2.4.2. Az ONYF Kormány által támogatott költségvetési javaslata

105 105 106 106 107 108 108 108 110 110 110

3. Az Egészségbiztosítási Alap költségvetése 3.1. A tervezés feltételrendszere az E. Alapnál 3.2. Az E. Alap bevételeinek tervezése 3.2.1. A 2003-ban várható bevételek 3.2.2. A 2004. évi bevételek tervezése 3.3. Az E. Alap ellátási kiadásainak tervezése 3.3.1. Az E. Alapot terhelő rokkantsági nyugellátások kiadásai 3.3.2. A pénzbeli ellátások kiadásai 3.3.3. A természetbeni ellátások kiadásai 3.3.4. Az E. Alap ellátásokhoz kapcsolódó kiadások 3.4. Az OEP működési költségvetése 3.4.1. Az OEP saját költségvetési javaslata 3.4.2. Az OEP Kormány által támogatott költségvetési javaslata

112 112 113 113 113 114 115 115 116 119 119 119 120

3

B.2. A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK

121

1. A tervezés feltételrendszere, törvényessége

121

2. A forrásszabályozás módosulásának főbb jellemzői

127

3. Az önkormányzati bevételek tervezése 3.1. Normatív állami támogatások és hozzájárulások 3.1.1. Normatív állami hozzájárulás és normatív részesedésű átengedett személyi jövedelemadó 3.1.2. Normatív, kötött felhasználású támogatás 3.2. Címzett és céltámogatások 3.3. Egyéb támogatások 3.3.1. Központosított előirányzatok 3.3.2. Működésképtelenné vált helyi önkormányzatok kiegészítő támogatása 3.3.3. Helyi önkormányzatok színházi támogatása 3.3.4. Területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatás és céljellegű decentralizált támogatás 3.3.5. Leghátrányosabb helyzetű kistérségek felzárkóztatását segítő támogatás 3.4. Átengedett bevételek 3.5. Saját források

129 129 129 133 135 138 138 139 140 140 140 141 142

Mellékletek: 1. számú 2. számú 3. számú

4

Kimutatás az átengedett személyi jövedelemadó és önkormányzati támogatások rendelkezési jogosultság szerinti megoszlásáról

147

A normatív hozzájárulások jogcímenkénti és ágazatonkénti előirányzatainak változásai

148

Normatív kötött felhasználású támogatások jogcímenkénti és ágazatonkénti előirányzatainak változásai

149

RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE ÁAK Rt. áfa ÁHH Áht. AIK ÁKK Rt. ALB Ámr. ANP APEH APEH-SZTADI ÁPV Rt. Art. ÁSZ ÁSZ tv. ÁFSz BÉT BÍR BKV Rt. BM Bp. Bszi. Cct. E. Alap EBB EBRD ECDL Ecostat EHO EPEA ESPA’95 ESzCsM ET EU EUR EüM

Állami Autópálya Kezelő Részvénytársaság általános forgalmi adó Államháztartási Hivatal Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény Agrárintervenciós Központ Államadósság Kezelõ Központ Rt. Alkotmánybíróság Az államháztartás mûködési rendjérõl szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet EU Közösségi Vívmányai Átvétele Nemzeti Program Adó- és Pénzügyi Ellenõrzési Hivatal Adó- és Pénzügyi Ellenõrzési Hivatal Számítástechnikai és Adatfeldolgozó Intézet Állami Privatizációs és Vagyonkezelõ Részvénytársaság Az adózás rendjérõl szóló 1990. évi XCI. Törvény Állami Számvevõszék Az Állami Számvevõszékrõl szóló 1989. évi XXXVIII. törvény Állami Foglalkoztatási Szolgálat Budapesti Értéktőzsde Bíróságok Budapesti Közlekedési Részvénytársaság Belügyminisztérium Budapest A bíróságok szervezetérõl és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény A helyi önkormányzatok címzett és céltámogatási rendszeréről szóló 1992. évi XCII. törvény Egészségbiztosítási Alap Európai Beruházási Bank Európai Újjáépítési és Fejlesztési Bank Európai Számítógép-Használói Jogosítvány ECOSTAT Gazdaságelemző és Informatikai Intézet Egészségügyi Hozzájárulás Uniós Projektek előkészítése European System of Accounts (európai nemzetiszámlarendszer) Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium Európa Tanács Európai Unió euró Egészségügyi Minisztérium (régi rövidítés)

5

EXIMBANK Rt. FA FH FKA Flt. FMM FPMNYI FVM GDP GFS GJ GKI GKM GM GNI GV Gyed Gyes Gyet GYFA GYISM GYSEV HACCP HEF OP hj.-ok HM Hszt. IBRD IH IHM IM IMF ISPA IM-BV Jöt. KAIG KB Kbt. KE KEHI KELER 6

Magyar Export-Import Bank Rt. Foglalkoztatási Alaprész Foglalkoztatási Hivatal Fejlesztési és Képzési Alaprész A foglalkoztatás elõsegítésérõl és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium Fõvárosi és Pest Megyei Nyugdíjbiztosítási Igazgatóság Földmûvelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium Bruttó Hazai Termék Government Financial Statistics Giga Joule GKI Gazdaságkutató Részvénytársaság Gazdasági és Közlekedési Minisztérium Gazdasági Minisztérium (régi rövidítés) Bruttó Nemzeti Jövedelem Gazdasági Versenyhivatal Gyermekgondozási díj Gyermekgondozási segély Gyermekgondozási támogatás Gyártmányfejlesztési Forgóalap Gyermek-, Ifjúsági és Sportminisztérium Győr-Sopron-Ebenfurt Vasút Részvénytársaság Minőségbiztosítási rendszer (Veszélyelemzésen alapuló élelmiszeripari Szabályozási rendszer) Humánerőforrás Fejlesztési Operatív Program hozzájárulások Honvédelmi Minisztérium A fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény Nemzetközi Újjáépítési és Fejlesztési Bank Információs Hivatal Informatikai és Hírközlési Minisztérium Igazságügyi Minisztérium Nemzetközi Valutaalap Instrument for Structural Pre-Accession (Előcsatlakozási Alap) Igazságügyi Minisztérium Büntetésvégrehajtási Szervezet A jövedéki adóról szóló 1997. CIII. törvény Kiemelt Adózók Igazgatósága (APEH) Közbeszerzési Döntőbizottság A közbeszerzésekrõl szóló 1995. évi XL. törvény Köztársasági Elnökség Kormányzati Ellenõrzési Hivatal Központi Elszámolóház és Értéktár Részvénytársaság

KESZ KfW Kincstár KIOP Kjt. KNPA KOMT Kopint-Datorg Kp.-i ktv. KPKI KSH KT KTK Ktv. KüM KvVM KVI Kvtv. LRI MAT MÁV Rt. MBH ME MeH MFB Rt. MEHIB Rt. MeHIG ME-MKGI MEP MH MK MKK Rt. MKÜ MNB MPA MTA MWh NATO NBH NBSZ

Kincstári Egységes Számla Kreditanstalt für Wiederaufbau (Újjáépítési és Hitelbank) Magyar Államkincstár Környezetvédelem és Infrastruktúra Operatív Program A közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény Központi Nukleáris Pénzügyi Alap Közalkalmazottak Országos Munkaügyi Tanácsa Konjunktúra-, Piackutató és Számítástechnikai Részvénytársaság központi költségvetés Kutatásfejlesztési Pályázati és Kutatáshasznosítási Iroda Központi Statisztikai Hivatal Közbeszerzések Tanácsa Kincstári Tranzakciós Kód A köztisztviselõk jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény Külügyminisztérium Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium Kincstári Vagyoni Igazgatóság A Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetésérõl szóló 2000. évi CXXXIII. törvény Légiforgalmi és Repülőtéri Igazgatóság Munkaerõpiaci Alap Irányító Testülete Magyar Államvasutak Részvénytársaság Magyar Bányászati Hivatal Miniszterelnökség Miniszterelnöki Hivatal Magyar Fejlesztési Bank Részvénytársaság Magyar Exporthitel Biztosító Rt. Miniszterelnöki Hivatal Igazgatás Miniszterelnökség Közbeszerzési és Gazdasági Igazgatósága Megyei Egészségbiztosítási Pénztár Magyar Honvédség Munkaügyi Központ Magyar Követeléskezelõ Rt. Magyar Köztársaság Ügyészsége Magyar Nemzeti Bank Munkaerőpiaci Alap Magyar Tudományos Akadémia Mega Watt óra North Atlantic Treaty Organisation Nemzetbiztonsági Hivatal Nemzetbiztonsági Szakszolgálat

7

NFA NFT NKÖM NKTH Ny. Alap OAH OBH OECD OECF OEP OFA OGY OGYH OKF OM ONYF OP ORFK OTIVA OTP Rt. önk. PEP 2003 PM PM NAO Iroda PM ÜZIG PNSZ PSZÁF RA ROP SZCSM SZF Szt. TAKISZ TB alapok TMP Tny. VP VPOP VPÜSZK

8

Nemzeti Földalap Program Nemzeti Fejlesztési Terv Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma Nemzeti Kutatási és Technológiai Hivatal Nyugdíjbiztosítási Alap Országos Atomenergia Hivatal Országgyûlési Biztosok Hivatala Gazdasági Együttmûködési és Fejlesztési Szervezet Tengerentúli Gazdasági Együttműködési Alap Országos Egészségbiztosítási Pénztár Országos Foglalkoztatási Közalapítvány Országgyûlés Országgyûlés Hivatala Országos Katasztrófavédelmi Fõigazgatóság Oktatási Minisztérium Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság Operációs Program Országos Rendőr-Főkapitányság Országos Takarékszövetkezeti Intézmény Védelmi Alap Országos Takarékpénztár Részvénytársaság önkormányzat Előcsatlakozási Gazdaságpolitikai Program Pénzügyminisztérium Pénzügyminisztérium Nemzeti Programengedélyezõ Iroda Pénzügyminisztérium Üzemeltetési Igazgatóság Polgári Nemzetbiztonsági Szolgálatok Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete Rehabilitációs Alaprész Regionális Operatív Program Szociális és Családügyi Minisztérium Szerencsejáték Felügyelet A számvitelrõl szóló 2000. évi C. törvény Területi Államigazgatási és Közigazgatási Információs Szolgálat Társadalombiztosítás pénzügyi alapjai EU tagállamként való működés szervezeti-személyzeti feltételeinek megteremtését célzó kormányzati program A társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXX. törvény Vám- és Pénzügyõrség Vám- és Pénzügyõrség Országos Parancsnoksága Vám- és Pénzügyõrség Ügyvitelszervezési és Számítástechnikai Központja

BEVEZETÉS

VE-3-002/2003.

BEVEZETÉS

Az Állami Számvevőszék (ÁSZ) az Alkotmány (32/C. § (1) bekezdés) és a számvevőszéki törvény (2. § (1) bekezdés) alapján véleményezi az állami költségvetési javaslat megalapozottságát, a bevételi előirányzatok teljesíthetőségét. Az államháztartási törvény (29. § (1) bekezdés) szerint az Országgyűlés a költségvetési törvényjavaslatot a számvevőszéki véleménnyel együtt tárgyalja. A véleményt megalapozó ellenőrzés célja annak megállapítása volt, hogy • a költségvetési javaslat összeállítása megfelel-e az államháztartásról szóló törvény, valamint a végrehajtására kiadott kormányrendeletek előírásainak; • a 2004. évi költségvetésről szóló törvényjavaslat bevételi és kiadási előirányzatainak megalapozottságát (a bevételi előirányzatok teljesíthetőségét, a kiadási előirányzatok indokoltságát) kielégítően biztosítják-e a tervezésnél alkalmazott módszerek, az állami feladatrendszer és a szabályozók javasolt módosításai; • teljesültek-e az előirányzatok kialakítására kiadott tervezési köriratban és a fejezetenként összeállított tervezési tájékoztatóban foglaltak; • a 2004. évi költségvetési, illetve a 2005-2006. évekre kimunkált irányszámoknál megfelelő módon vették-e számításba az EU-csatlakozást, illetve annak előkészítését, részletesen és megalapozottan számszerűsítették-e az EUtól származó forrásokat, valamint a csatlakozás felkészülési költségeit, illetve a csatlakozás után az EU költségvetési befizetési kötelezettséget, az onnan várható forrásokat; • a költségvetési törvényjavaslatban az önkormányzati forrásszabályozás és a támogatási rendszer tervezett módosításai megalapozottak-e, és biztosítják-e a feladatok végrehajtásához szükséges forrásokat, a szabályozás kiszámíthatóságát; • az átengedett források és támogatások javasolt nagyságrendjének kialakítása során a kormányprogramban megfogalmazott célokat megfelelően figyelembe vették-e; • a helyi önkormányzatok támogatásai kimunkálása során számba vett helyi bevételek megalapozottak-e; • a vizsgálat időpontjában rendelkezésre álló adatok alapján biztosítottnak látszik-e az önkormányzati gazdálkodás jövő évi egyensúlya.

9

BEVEZETÉS

A helyszíni ellenőrzés a Pénzügyminisztérium központi tervező és koordináló tevékenységére és a pénzügyminiszter hatáskörébe tartozó, a nemzetgazdasági elszámolások részét képező fő bevételi jogcímekre, a költségvetési fejezetekre, az elkülönített állami pénzalapokra és a társadalombiztosítási alapokra irányult. A helyszínen ellenőriztük az Országgyűlés, a Köztársasági Elnökség, az Alkotmánybíróság, az Országgyűlési Biztosok Hivatala, a Bíróságok, a Magyar Köztársaság Ügyészsége, a Miniszterelnökség (a fejezeten belül a Miniszterelnöki Hivatal, a Polgári Nemzetbiztonsági Szolgálatok alfejezeteket), a Belügyminisztérium, a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium, a Honvédelmi Minisztérium, az Igazságügyi Minisztérium, a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium, a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium, a Külügyminisztérium, az Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium, az Oktatási Minisztérium, a Pénzügyminisztérium, a Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma, a Gyermek-, Ifjúsági és Sportminisztérium, az Informatikai és Hírközlési Minisztérium, a Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium, a Gazdasági Versenyhivatal, a Központi Statisztikai Hivatal, a Magyar Tudományos Akadémia fejezetek tervezési munkáját. Ellenőrzésünk kiterjedt – a szintén a nemzetgazdasági elszámolások körébe tartozó – „A központi költségvetés kamatelszámolásai, tőkevisszatérülései, az adósság és követelés költségei” technikai fejezetre, valamint az Elkülönített Állami Pénzalapok Államháztartási Alrendszer fejezeteire, a Munkaerőpiaci Alapra, a Központi Nukleáris Pénzügyi Alapra, a Wesselényi Miklós Ár- és Belvízvédelmi Kártalanítási Alapra és a Társadalombiztosítás Pénzügyi Alapjai Államháztartási Alrendszer fejezeteire, az Egészségbiztosítási Alapra és a Nyugdíjbiztosítási Alapra.

A helyi önkormányzatokra vonatkozóan vizsgáltuk a költségvetési törvényjavaslat önkormányzatok költségvetési kapcsolatait meghatározó rendelkezései célszerűségét, törvényességét, a számításba vett saját források és a törvényjavaslat szerinti támogatások, hozzájárulások megalapozottságát. A vizsgálat a kormányzati szerveknek a költségvetési törvényjavaslat benyújtásáig végzett tervező tevékenységére terjedt ki. Helyszíni ellenőrzést tartottunk a Pénzügyminisztériumnál, a Belügyminisztériumnál, az Oktatási Minisztériumnál és az Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztériumnál. A vélemény kialakításához hasznosítottuk továbbá az önkormányzatoknál 2003. évben tartott különböző témavizsgálatok tapasztalatait is.

A helyszíni ellenőrzés befejezését (2003. szeptember 1.) követően a központi költségvetés meghatározó részét képező, a nemzetgazdasági elszámolások körébe tartozó főbb előirányzatok, az uniós támogatások és az ehhez kapcsolódó társfinanszírozási előirányzatok, valamint a XLI. A központi költségvetés kamatelszámolásai, tőke-visszatérülései, az adósság- és követeléskezelés költségei fejezet előirányzatai (a bevételi főösszeg 86%-a, a kiadási főösszeg 16,4%-a) és a fejezetek támogatási előirányzatai számos alkalommal változtak. Véleményünk kialakításánál az előirányzatok törvényjavaslatban szereplő összegeit vettük figyelembe. A hatályos jogrendszer nem tartalmaz előírást arra, hogy az ÁSZ-nak mennyi idő álljon rendelkezésre a költségvetési törvényjavaslatra vonatkozó véleménye elkészítésére, nincs szabályozva a határidő, amikor (ameddig) a teljes és végleges törvényjavaslatot a Kormány az Országgyűlés pénzügyi-gazdasági ellenőr10

BEVEZETÉS

ző szerve számára átadja. Ez minden évben eleve megnehezíti a véleményalkotás kialakításának munkaszervezését és ütemezését, feszítetté teszi a munkát. E nehézségeket némileg ellensúlyozza a Pénzügyminisztériummal kialakult kedvező szakmai kapcsolat, kooperáció (véleményünket munkakapcsolatban a Pénzügyminisztériummal egyeztettük). A költségvetési törvényjavaslatot rendszerint az Országgyűlés elé benyújtással azonos időpontban kapja meg az ÁSZ. Költségvetési véleménye kialakításakor az ÁSZ-nak a korábbiakhoz hasonlóan ezúttal is csak a törvényjavaslat fő kötete állt rendelkezésre. Az Áht. szerint a fejezeti indokolásokat tartalmazó köteteteket legkésőbb a törvényjavaslat parlamenti benyújtását követően 15 nappal kell előterjeszteni, s ekkor juthat hozzá azokhoz az ÁSZ is. Erre 2003-ban október 10-én került sor. A vázolt törvényi szabályozást az ÁSZ tudomásul veszi, ám ilyen körülmények között a fejezeti indokolások teljes körűbb véleményezésével nem tudja, nem tudhatja előmozdítani az Országgyűlés költségvetési jogának gyakorlását. A költségvetési törvényjavaslat kialakításának, parlamenti benyújtásának, illetve az Országgyűlés ellenőrző szerve számára véleményezésre átadásának jelenleg hatályos szabályozása, gyakorlata az ÁSZ számára a véleményezés kidolgozásának, a vélemény elmélyültségének és részletezettségének külső adottságaként, egyben markáns korlátozó feltételeként jut érvényre. A költségvetési, illetve a zárszámadási törvényjavaslat kidolgozására irányuló munkafolyamatok rendszerének, egymáshoz való viszonyának átgondolása, érdemi megújítása nélkül az elmélyültebb számvevőszéki véleményalkotás feltételei nehezen teremthetők meg. A 2004. évi költségvetési véleményünkben megfogalmazottak így a helyszíni ellenőrzés rendelkezésére bocsátott dokumentumokon, információkon és az Országgyűlésnek benyújtott költségvetési törvényjavaslat fő kötetén alapulnak. Az ÁSZ a költségvetési törvényjavaslat véleményezése során messzemenően szem előtt tartja és alapelvként érvényesíti, hogy – a kialakult gyakorlat szerint – nem érinti az állami újraelosztás irányait és arányait, az azt befolyásoló, megalapozó politikai és gazdaságpolitikai döntéseket, mivel ezekre törvényi felhatalmazása nem terjed ki. Emellett az ÁSZ tudatosan törekszik arra, hogy – amennyire azt a költségvetési törvényjavaslat prezentációja lehetővé teszi – költségvetési véleményét mindinkább sztenderdizált módon, az évenkénti összehasonlítást lehetővé tevő szerkezetben adja közre. A költségvetés bevételi tervszámának megalapozottsága minősítésénél magas, illetve alacsony kockázat fogalmát használja az ÁSZ. Az ellenőrzés akkor ítéli magasnak a kockázatot, amikor a bevételi előirányzat várhatóan jelentős (±5%-ot meghaladó) elmaradással, illetőleg többlettel valósul meg. Az ellenőrzés alacsony kockázatúnak minősíti a bevételi előirányzatot, amennyiben a várható teljesítést ±1%-nál kisebb mértékűnek ítéli. Törekvésünk, hogy a jövő-

11

BEVEZETÉS

ben a zárszámadási jelentés készítésekor tételesen visszatekintsünk a költségvetési törvényjavaslat megalapozottságára. A Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetési törvényjavaslatáról készített számvevőszéki vélemény két kötetből áll. Az első kötet tartalmazza az ellenőrzés legfontosabb megállapításait és a javaslatokat, valamint a költségvetési törvényjavaslat törvényességi és számszaki ellenőrzésére és az államháztartás alrendszereire vonatkozó részletes ellenőrzési megállapításokat. A második kötet (Függelék) az egyes fejezetek tervezőmunkájáról, előirányzataik megalapozottságáról kialakított véleményünket tartalmazza. (A megállapításokat alátámasztó példák részletesen – a betűkiemeléssel hivatkozott fejezeteknél – a Függelékből ismerhetők meg.)

12



A költségvetés kialakításának feltételei A Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetéséről és az államháztartás három éves kereteiről szóló törvényjavaslat kialakítására olyan körülmények között került sor, amikor a nemzetgazdaság növekedését-fejlődését elhúzódó világgazdasági dekonjunktúra mellett belső strukturális problémák és egyensúlyi feszültségek befolyásolják. Ezek ellensúlyozása, és az egyensúlyi növekedés pályájára állás, valamint a versenyképesség javítása, mint alapvető elsődleges célok, meghatározóan befolyásolják a költségvetés mozgásterét, tartalmát, belső arányait. A költségvetés pozícióját erőteljesen érinti a közigazgatás korszerűsítésének, az egészségügyi, az oktatási, a környezetgazdasági, a védelmi ágazatok reformléptékű modernizációja kibontakozásának, az ezeket megalapozó koncepciók, programok teljes körű kialakításának késése. Így a költségvetési tervezésnek különösen bonyolult, esetenként egymást keresztező prioritásokkal nehezített feladatokat kellett megoldania. Az ÁSZ úgy látja, hogy ilyen körülmények között a Pénzügyminisztérium sajátos (kényszer)helyzetben volt, amikor a törvényjavaslatot összeállította. A költségvetési törvény kidolgozását befolyásoló adottságok és feltételek, nehézségek megerősítik, hogy – amint arra az ÁSZ több ízben rámutatott és a 2004. évi költségvetési tervező munka alapján ismételten hangsúlyozza – sürgető feladat az államháztartás pénzügyi rendszerének megújítása keretében a költségvetési tervezés új alapokra helyezése. Az ÁSZ legutóbb a 2002. évi zárszámadási jelentésében összegezte azokat a tipikus gondokat, hiányosságokat, amelyeket az előző években tapasztalt. Felhívta a figyelmet arra, az előirányzatok megalapozottságát is befolyásoló körülményre, hogy a törvényjavaslatok mellé jellemzően nem készülnek a szabályozás indokoltságát és szükségességét megalapozó, illetve az elvárt hatásokat bemutató tanulmányok. Esetenként a különböző szakmai-ágazati törvényi előírások változtatásáról az Országgyűlés nem a tervező munka megkezdése előtt dönt, hanem az előirányzatok megalapozását szolgáló jogszabály-módosításokra utólag, illetve a költségvetési törvényjavaslat országgyűlési vitájával párhuzamosan kerül sor. Ezáltal olyan függőségek sora alakul ki, amely feltételrendszerében önmagában is a költségvetési törvény belső konzisztenciáját korlátozza és a teljes körű végrehajtás akadálya lehet.

13


Költségvetési véleményeinkben évről-évre jelezzük, hogy rendre elmaradnak a tervezett állami feladat-felülvizsgálatok, az intézmény-korszerűsítések, a feladatok és források összhangjának megteremtése. A fejezetek az intézmény-felülvizsgálatot, a feladatok rangsorolását nem folyamatos feladatként végzik. A tervezést megkönnyítő normatívák kidolgozására a fejezetek felügyeleti szervei érdemi lépéseket nem tesznek. A költségvetés előirányzatainak minden szempontból megalapozott kimunkálását a tervezési rendszer – az államháztartás pénzügyi rendszerének eddig megvalósult továbbfejlesztése ellenére – nem teszi lehetővé. Ez ideig nem történt átfogó érdemi intézkedés a társadalombiztosítási alapok reformértékű átalakítására, a folyamatos pozícióromlás megfékezésére. Az önkormányzati feladatok és a rendelkezésre álló források közötti – évek óta fennálló – feszültségek oldása nem történik meg a költségvetésekben. A széles körű feladat- és hatáskörhöz nem kapcsolódik megfelelő mértékű pénzügyi forrás. A finanszírozási reform előkészítésében érdemi előrelépés nem tapasztalható annak ellenére, hogy az önkormányzatok egyharmada forráshiányos, számuk növekszik. A kisebb korrekciók nem hoztak érdemi elmozdulást a területi kiegyenlítődésben, az önkormányzatok pénzügyi egyensúlyi helyzetének javításában, a közszolgáltatási feladatok ellátásában. Az önkormányzatok feladat- és hatásköri rendszerének felülvizsgálatára, átfogó módosítására, a differenciált hatáskör telepítésre – több éve szorgalmazott – javaslataink ellenére sem került sor. A vázolt hiányosságok nem elsősorban önmagukban jelentenek problémát, hanem azért, mert a költségvetés megalapozottságának gondjai eleve előre vetítik a különböző korrekciók kényszerét és csökkentik a végrehajtás eredményességét is. A költségvetési tervező munka tükrében világosan látszik, hogy nem, de legalábbis nem elsősorban költségvetés-tervezési, technikai teendőkről van szó, hanem arról, hogy a tervező munka hiányosságainak kiküszöbölése igényli és feltételezi a főbb célok, prioritások előzetes tisztázását, ehhez – a megfelelő rendező elvek és egyértelmű célok ismeretében – következetesen megvalósított intézményi feladat-felülvizsgálatokat, a társadalompolitikai összefüggésekkel is számoló, az államháztartás alrendszereire, a nagy ellátórendszerekre és a közigazgatásra kiterjedő, egymással összehangolt megújítási, modernizációs programokat, amelyek meghatározzák a költségvetés (politika) célrendszerét, súlypontjait, mozgásterét. Az ÁSZ a költségvetési véleményezés kapcsán ismételten felhívja a figyelmet arra, hogy a jogbiztonság, a költségvetési fegyelem ellen hat az a 2002-ben alkalmazott sajátos, az Országgyűlés költségvetési jogát csorbító jogtechnikai megoldás, amely az Áht. pótköltségvetésre vonatkozó előírásának alkalmazását felfüggesztette.

14


A költségvetési dokumentum A költségvetési törvényjavaslat dokumentumának tartalma, szerkezete, összeállításának metodikája nem meghatározott. Az Áht.-nak az előterjesztésre vonatkozó – a teljesség igénye nélkül megfogalmazott – előírásait az éves költségvetési törvényjavaslatok csak részlegesen teljesítik, a bemutatott adattartalom, idősorok változnak. Ezért az ÁSZ évek óta hasonló megállapításokra kényszerül. Ez évben sem jelenik meg a törvényjavaslatban: az előírt bontású költségvetési létszámkeret, a többéves elkötelezettségek hatásainak bemutatása, az államháztartás alrendszereire bontott államadósság, illetve a különféle kimutatásokban a 2003. évi várható előirányzatok. A költségvetési törvényjavaslat több ponton tervezi módosítani az Áht.-t, melynek legutóbbi, a 2002. évi zárszámadási törvényjavaslatban kezdeményezett módosítása még az Országgyűlés napirendjén szerepel. A változtatások mértéke és gyakorisága – amint azt már többször jelezte az ÁSZ – rontja a törvény kiszámíthatóságát és nem összeegyeztethető az állam működésének pénzügyi kereteit meghatározó törvényi jelleggel, ezért szükség lenne az Áht. felülvizsgálatára és teljes megújítására. A költségvetési dokumentumra vonatkozó megállapítások részletes kifejtése a jelentés első kötetének II. Részletes megállapítások fejezet A) „A zárszámadási dokumentum törvényességi és számszaki ellenőrzése” c. pontjában található.

Az állami költségvetés A központi költségvetés A 2004. évi költségvetést megalapozó ún. „makropálya” tervezési munkálatai az előző évinél összetettebb feladatot jelentettek, mivel a gazdaságpolitika legfontosabb céljaként kitűzött verseny- és tőkevonzó képesség javítása, valamint az államháztartási hiány csökkentése érdekében a gazdasági folyamatokat jellemző mutatók között úgy kellett viszonylagos összhangot teremteni, hogy azok a kedvezőtlen világgazdasági folyamatok és belső tényezők figyelembevételével megfeleljenek az Európai Uniós csatlakozásunkkal szembeni elvárásoknak, illetve távolabbi célként a Gazdasági és Monetáris Unióba történő belépés szándékának is. A helyszíni ellenőrzést követő időszakban néhány makrogazdasági mutatót érintően korrekciót hajtottak végre, amelynek eredményeként a 2004-2006. évi költségvetés tervezésének bázisát képező, a 2003. évre várható GDP növekedési üteme 3,5%-ról 3-3,5%-os intervallummá változott. A 2003. első félévi GDP növekedési ütem 2,6%-os, ami az ellenőrzés megítélése szerint a 2003. évre várható alsó határ teljesülését is megkérdőjelezi.

15


A gazdasági növekedés 2004. évre tervezett 3,5%-os üteme változatlanul maradt. A GDP felhasználási szerkezetét meghatározó tényezők (lakossági fogyasztás, bruttó állóeszköz felhalmozás) közötti növekedési ütemváltást 2004-től mutatnak a „makropálya” adatok, miszerint a lakossági fogyasztás növekedése 2004-ben a GDP dinamikájától elmaradó 1,5-2%-ra mérséklődik, míg a bruttó állóeszköz-felhalmozás 6-8%-ra emelkedik. A helyszíni ellenőrzés lezárását követően ismertté vált adóváltozások (áfa, jövedéki adó, ökoadó) miatt az infláció 2004-re tervezett eredetileg kb. 5%-os növekedését módosították 5,5-6%-ra. Ezt a 2006-ra szóló célkitűzés szerint kb. 3%-ra kívánják mérsékelni. E célkitűzést a jövedelempolitika eszközeivel, a fogyasztást meghatározó reálkeresetek (2004-ben 0,5-1% közötti növekedés) termelékenység növekedését is számba vevő szabályozásával kívánják elérni. A „makropálya” mutatói szerint 2004-ben az export és az import bővülése azonos lesz, majd a 2005-2006 években az import növekedése évente 1-1%ponttal haladja meg a kivitelt, amelynek eredményeként a külkereskedelmi mérleg hiányának lassú növekedését tervezik. Ennek hatása jelentkezik a folyó fizetési mérleg GDP százalékában kifejezett hiányának tervezett alakulásában is, amely 2003-ban várhatóan kb. 5,5% lesz, majd a tervek szerint a 2004-2006. években kb. 5% körül stagnál. A törvényjavaslat a 2004. évi maastrichti hiány GDP-hez viszonyított arányát 3,8%-ban határozza meg. Az ellenőrzés megítélése szerint a GDP 2004. évi tervezett növekedési ütemének megvalósulásával kapcsolatos bizonytalanság következtében az államháztartási hiány GDP-hez viszonyított arányának teljesülése is kockázatot tartalmaz. 2005-ben 1%-pontos csökkenést, 2006-ra pedig 2,5%-os hiányszintet terveznek. A központi költségvetés 2004. évi fő bevételi előirányzatainak megalapozottsága a 2003. évi tervezéshez képest lényegesen nem változott. A költségvetési törvényjavaslatban szereplő előirányzatok indokolásának egy része – a 2003. évi tervezési időszakban tapasztaltakhoz hasonlóan – jóval a PM munkaprogramjában rögzített határidő után készült el. A személyi jövedelemadó előirányzat indoklása (2003. szeptember 19-ig) még munkaanyag formájában sem állt rendelkezésre. A lakossági vámbefizetés előirányzatának szöveges indoklása el sem készült. Előrelépést jelentett ugyanakkor, hogy az EU előírásaihoz igazodó adótörvény változások már az EU tagállamokban alkalmazott gyakorlatot is figyelembe vették. Az előirányzatok megalapozottsága érdekében több számítás, munkaanyag készült, de ez egyes adónemeknél nem volt elegendő az előirányzatok megbízható számszerűsítéséhez. A társasági adó előirányzat realizálása – az adócsökkentés ellenére – magas kockázatot tartalmaz. A társasági és osztalékadóból származó bevételek alakulását nagymértékben befolyásolják az adóalapot módosító tételek, amelyeket a tervezés során nem a jelentőségüknek megfelelően vettek figyelembe. A fogyasztási adó és a – csatlakozás után helyébe lépő – regisztrációs adó 21,7%-os tervezett növekménye szintén magas kockázatot jelent, miután az egy termékcsoportra szűkült fogyasztási 16


adó/regisztrációs díj bevételi előirányzat olyan bizonytalan feltételezésen alapul, mint a személygépkocsik növekvő behozatala, valamint a szabályozás lényegi változásának (kulcsok helyett tételes adómegállapítás) hatása. Az ellenőrzés a helyszíni vizsgálat lezárásakor ismert 2003. évi várható adattal (50,76 Mrd Ft) számolt, amit azt követően módosított a PM, így a növekmény – a PM észrevétele alapján – 10,6%-ra csökkent. Ez a magas kockázatot közepesre mérsékelte. A környezetterhelési díj előirányzata elsősorban a környezetvédelmi beruházásoknál esetleg felmerülő méltányossági díjmérséklések miatt jelent bevételi bizonytalanságot. A jövedéki adó előirányzatának teljesülésénél bizonytalanságot okozhat a cigaretta adómértékének 35%-os növelése miatt a tervezés során kalkuláltnál nagyobb mértékű forgalom-visszaesés. Kockázatot tartalmaz a játékadó előirányzatának teljesítése is, mivel a játékadó mértékének ugrásszerű emelkedése visszatartó hatásával nem számoltak. Az ellenőrzés az egyszerűsített vállalkozói adó, a bányajáradék, az energiaadó és a lakossági illetékek előirányzatát megalapozottnak minősítette, a személyi jövedelemadó előirányzatát megvalósíthatónak ítélte. Az általános forgalmi adó 1893,3 Mrd Ft-os előirányzatának teljesülése az ellenőrzés megítélése szerint kockázatot tartalmaz. A helyszíni ellenőrzés időszakában tervezett 1787,5 Mrd Ft általános forgalmi adó előirányzatot teljesíthetőnek értékeltük, azonban az ellenőrzés lezárását követően az előirányzatot további 105,8 Mrd Ft-tal indoklás nélkül megemelték. Az államháztartás központi szintje nettó finanszírozási igényének (817,1 Mrd Ft) biztosításához, valamint a központi költségvetés lejáró adósságállományának megújításához szükséges forrásbevonás megtervezésére a már korábban jóváhagyott államadósság-kezelési stratégia alapján került sor. A finanszírozási tervben foglalt és a PM által elfogadott kamatpálya megvalósulásához kedvező monetáris feltételekre van szükség. A belföldi és külföldi követelések megtérüléséből származó bevételek 2004. évi előirányzatai, valamint a 2005-2006. közötti évek irányszámai teljes körűek és megalapozottak, a teljesülést érvényes szerződések biztosítják. A 2005-2006. évek devizaadóssága után fizetendő kamatkiadások esetében az egyes adósságelemekkel kapcsolatos irányszámok kidolgozása – figyelembe véve a fejlesztési célú hitelfelvételeket, valamint a tervezett kötvénykibocsátásokat is – a meglévő, illetve várható szerződéses kötelezettségeknek és a tervezési köriratban megadott devizaárfolyamoknak megfelelően történt. Az egyes évek irányszámait megalapozó devizaműveletek megtervezésére az adósságkezelési stratégiának megfelelően került sor. A forintban fennálló adósság kamatkiadásaira vonatkozóan – a 2005-2006. évek finanszírozási tervei alapján – kimunkált irányszámok alakulásában és szerkezetében a korábbi időszak folyamatai, valamint a stratégiai megfontolások érvényesülnek. Az államkötvények után fizetendő kamatok – a mérséklődő hozamok ellenére – várhatóan 2005-ben emelkednek, illetve 2006-ban kis mértékben csökkennek az előző évhez viszonyítva.

17


A központi költségvetés kamatelszámolásai, tőkevisszatérülései, az adósság- és követeléskezelés költségei fejezet 2004. évi bevételi előirányzata (82 Mrd Ft) megalapozott, teljesülése valószínűsíthető. 2005-ben e fejezet bevételi előirányzata – a kamatok mérséklődő hozama és a tőke követelések visszatérülésének csökkenése miatt – több mint egy harmaddal kevesebb lesz, illetve 2006ban 10,5%-kal növekszik az előző évhez viszonyítva. A növekedést az államkötvények többszöri aukciós értékesítésekor jelentkező felhalmozott kamatbevételek okozzák, mivel az egyes években eltérő számú új sorozatot terveznek értékesíteni. Az egyedi és jogszabályon alapuló kezességérvényesítés jogcímen 2004-ben várhatóan 500 M Ft kifizetés terheli a költségvetést, míg a korábbi években beváltott kezességek megtérülésétől 750 M Ft bevétel valószínűsíthető. Az agrárgazdasági kezességérvényesítésre előirányzott 3,2 Mrd Ft összeget a 2004-re is áthúzódó, az aszálykárok enyhítését célzó 30 Mrd Ft összegű egyedi kezességvállalás indokolhatja, ezek megtérülése (60 M Ft) reálisnak tekinthető. A viszontgarantőr szervezetekre (Eximbank Rt., MEHIB Rt., Hitelgarancia Rt., Agrár-Vállalkozási Hitelgarancia Alapítvány) vonatkozó 2004. évi törvényjavaslat és az előirányzatok megalapozottak. A kezesség- és garanciavállalás 2005-2006 közötti időszakra vonatkozó irányszámai prognosztizált értékek, amelyek a korábbi évek trendjein és tapasztalatain alapulnak, ezért megvalósulásuk valószínűsíthető. Figyelembe kell azonban venni azt, hogy e jogcím kiadási és bevételi nagyságrendjét meghatározza egyrészt az, hogy a gazdaság várható, az EU-ba való belépést követő alakulása csak számos bizonytalansággal jelezhető előre, másrészt pedig a kezesség- és garanciaállomány – a helyszíni ellenőrzés lezárásáig ismeretlen – összetétele következtében a fizetési kötelezettségek és megtérülések csak nagy hibaszázalékkal prognosztizálhatók. A tervezési köriratban foglaltak szerint a 2004-2006. évekre kialakított költségvetés-politikának kiemelten kell számításba vennie az EU csatlakozást, melynek keretében a csatlakozással összefüggő előirányzatokat teljes körűen és a szükséges nagyságrendben kell megtervezni. Az uniós támogatások – 2004-2006. évek közötti időszakára – tervezett összegének kiszámítása a koppenhágai tárgyalások eredményén, a Csatlakozási Szerződésen és a Nemzeti Fejlesztési Terven (NFT) alapul. E Fejlesztési Terv tartalmazza az EU Strukturális Alapok felhasználására vonatkozóan a támogatandó területeket. Az NFT-n belül az EU költségvetéséből öt ún. Operatív Program (OP) keretében kerülnek az uniós támogatások felhasználásra. A 2003. szeptember 24-ei kormánydöntést megelőzően az egyes OP-k előirányzatai az adott tárcáknál jelentek meg. A kormánydöntést követően az egyes OP-ket érintő kiadások és bevételek az ME fejezetnél a 8. címszámon – EU integráció fejezeti jogosítvánnyal rendelkező költségvetési címként – a 3. fejezeti kezelésű előirányzatok alcímen kerültek megtervezésre. Az öt OP ME fejezetbe kerülésének indoklását a törvényjavaslat általános indoklása nem tartalmaz18


za. A PM észrevételében jelezte, hogy az előirányzatok ME fejezetben való megtervezésére az európai integrációs ügyek koordinációjáért felelős tárcanélküli miniszter feladat- és hatásköréről szóló kormányrendelet értelmében került sor. A törvényjavaslat ugyan tartalmazza, hogy milyen ütemben hívhatók le az uniós források, de a végrehajtási rendeletek még nem készültek el. A PM észrevétele alapján ezek elkészítése folyamatban van. A pénzforgalom lebonyolítására – az ellenőrzés megítélése szerint – csak többoldalú megállapodások (Kincstár, fejezetek, PM) megkötése mellett van lehetőség. Az érintett szervezetek részt vesznek a rendeletek kialakításának folyamatában. Az OP-k Irányító Hatóságai – melyeket főosztályi vagy önálló szervezeti egységként hoztak létre – 2004. évre tervezett létszámigényének költségvonzatai az adott fejezet igazgatási címénél kerülnek megtervezésre. Az előirányzatok között azonban nem különül el az Irányító Hatóságokkal kapcsolatos előirányzat, hasonlóképpen a Kifizető Hatóságé sem. Az elkülönítésre – az ellenőrzés szerint – azért van szükség, mivel a törvényjavaslatban szereplő adott fejezeti előirányzatokból nem ítélhető meg, hogy az EU csatlakozással kapcsolatos létszámigény fedezete rendelkezésre áll-e és elegendő-e, továbbá megkérdőjeleződik a csatlakozással kapcsolatos költségek átláthatósága. Az európai uniós csatlakozási szerződésben foglalt kölcsönös kötelezettségeken alapuló költségvetési bevételek fejezetek által 2004-re tervezett együttes összege 164,9 Mrd Ft. A társfinanszírozás keretében a központi költségvetésből biztosítandó támogatások összege 163,1 Mrd Ft. Ebből az uniós támogatások mellé biztosítandó nemzeti társfinanszírozási hányad 71,5 Mrd Ft, amit a tárcák a fejezeti kezelésű előirányzatok között az előírások szerint megterveztek. A kiadási összeg részét képezi a gazdák hazai plusz 30%pontos támogatási hányadának fedezetéül szolgáló 91,6 Mrd Ft, amely az uniós közvetlen – ezért a költségvetésben meg nem jelenő – agrártámogatáshoz kapcsolódik. Az EU a hazai mezőgazdasági termelők közvetlen támogatásaként 76,3 Mrd Ft-ot nyújt, továbbá 17,9 Mrd Ft összegű piaci támogatást biztosít. A csatlakozási szerződésen alapuló uniós támogatások és befizetési kötelezettségek körén kívül az Európai Unióhoz való csatlakozásunkkal kapcsolatos feladatok (TMP, ANP, uniós projektek előkészítése) 16,8 Mrd Ft költségvetési forrást kötnek le 2004-ben. Az EU-tól származó költségvetési bevételek (164,9 Mrd Ft) mellett bevételt jelent az EU által vállalt visszatérítési kötelezettség (43,9 Mrd Ft) és a vámok EU által térített 11 Mrd Ft összegű beszedési költsége, ami 2004. május 1-jétől a hazai vámbevételek 25%-ából származik. A vámbevételek 75%-a az Unió költségvetésébe folyik be, ami 33 Mrd Ft bevételkiesést jelent. Kiadásként jelentkezik az uniós tagságunkból adódó 122 Mrd Ft befizetési kötelezettség, ami a PM fejezet előirányzatai között önálló tételt képez. A befizetési kötelezettségünk a 2005-2006. években 200 Mrd Ft körül alakul a gazdasági folyamatok tervezett kedvezőbb alakulása, illetve a 2005-ben már januártól jelentkező uniós költségvetési hozzájárulási kötelezettségünk miatt. Az uniós programokhoz az államháztartás más alrendszerei is kapcsolódnak. A Munkaerő Piaci Alap 5,6 Mrd Ft-ot ad át az ME fejezetbe a strukturális alapba 19


tartozó programok megvalósításához. Az önkormányzatok uniós és egyes hazai fejlesztési pályázatai saját forrás kiegészítésének támogatására a BM fejezet 9,4 Mrd Ft előirányzatot tartalmaz. A tervezési köriratban előírtaknak megfelelően szintén prioritásként megfogalmazott feladat volt a belső pénzügyi ellenőrzési rendszer változásából eredő 2004-2006 között számított ellenőri létszámfejlesztés megvalósítása. A kormányrendelet nem jelent meg, az ellenőri létszámfejlesztéssel a fejezetek nem számoltak, a bejelentett intézkedések tartalmáról – a fokozatos bevezetésről, a belső átcsoportosítások tervezéséről – nincs információnk. A Pénzügyminisztérium a fejezeti támogatási keretszámokat a makrogazdasági paraméterek tartásához szükséges támogatási előirányzat-csökkentéseket figyelembe véve alakította ki. A kormányzati beruházások 25%-os, az intézményi kiadások 5%-os, a szakmai fejezeti kezelésű előirányzatok 22,5%-os csökkentésével számoltak. Nem érintették a támogatáscsökkentések a célelőirányzatokat, az előirányzat-módosítási kötelezettség nélkül teljesülő fejezeti kezelésű előirányzatokat, az Országgyűlés kizárólagos hatáskörében módosítható, a GDP százalékában meghatározott előirányzatokat, valamint a gyorsforgalmi úthálózat-program előirányzatát. A fejezetek támogatási keretszáma a 2003. július 18-i PM irányszámhoz viszonyítva (szeptember 18-án és szeptember 24-én) a fejezetekkel lefolytatott szakmai tárgyalások eredményeként mintegy 8%-kal emelkedett. A támogatás növekedése a fejezetek között eltérő mértékű volt. A Bíróságok és a Magyar Köztársaság Ügyészsége alkotmányos fejezetek költségvetési törvényjavaslatát – törvényi felhatalmazás alapján – a fejezet felügyeleti szerve állítja össze, amelyet a Kormány a központi költségvetési törvényjavaslat részeként előterjeszt az Országgyűlésnek. Ennek megfelelően a törvényjavaslat 1. sz. melléklete a fejezetek által javasolt fejezeti főösszegeket tartalmazza. A fejezeti kötetekben az előzőek mellett – a képviselők tájékoztatására – szerepel a Kormány által javasolt költségvetési előirányzat is. A 2004. évi költségvetési előirányzatok meghatározását megelőzően a fejezetek a feladatok és források összhangjának megteremtése érdekében szükséges jogszabályi előírások felülvizsgálatát jellemzően nem végezték el. Nem történt előbbre lépés a tervezési rend új alapokra helyezése vonatkozásában sem. A fejezetek az előző évekhez hasonlóan sem vállaltak kezdeményező szerepet az intézményrendszer korszerűsítésében. Folytatódott az a nem kívánatos gyakorlat, hogy a megvalósításra kerülő intézményfelülvizsgálatot, a feladatok prioritások szerinti rangsorolását nem folyamatos feladatnak tekintik, hanem a költségvetési tervező munkát követő időszakban, a részletes előirányzatok kimunkálásakor szándékoznak azokat megvalósítani. A saját bevételek előirányzatának tervezésénél a fejezetek nem minden esetben tudták érvényesíteni a tervezési köriratban foglaltakat. A fejezetek felügyeletét ellátó szervek általában intézményenként is felmérték a várható bevételeket. A tervek megalapozását nehezítette, hogy az infláció várható hatásáról, a hatósági árak változásairól a fejezetek felügyeletét ellátó szervek információval 20


nem rendelkeztek. Mindezek hiányában a tárcák többsége nem tudta érvényesíteni a tervezési köriratban meghatározott 5%-os tervszámnövekedést. A fejezetek felügyeleti szerveitől bekért adatok összesítése szerint a fejezetek létszáma a 2003. évi költségvetési törvényben foglaltakhoz képest a 2004. évi törvényjavaslatban 6690 fővel, 2,8%-kal csökkent. A csökkenés elsősorban a HM és a PM fejezeteket érinti. Néhány fejezetet érintően (ME, IM, OM) a többletfeladatok miatt létszámnövekedéssel számoltak. A PM fejezeten belül a létszámcsökkentést döntően az APEH és a VP címen kívánják végrehajtani. A létszámleépítéssel érintett területeknek kiemelt szerepe van a bevételek realizálása szempontjából. Részletes hatástanulmány hiányában sem a létszámleépítés megalapozottságát, sem a bejelentett nagyobb leépítést célzó intézkedésekkel való összhangját nem tudtuk megítélni. A Kormány hatáskörébe tartozó minisztériumokban foglalkoztatott köztisztviselők és munkavállalók létszáma a 2242/2002. (VII. 12.) és a 2163/2003. (VII. 18.) Korm. határozatokban engedélyezetthez képest a fejezetek többségénél csökkent. A kormányhatározatokban érintett fejezetek a 2004. évi tervszinten, összesen 422 fővel 4,7%-kal csökkentették a létszám-irányszámot. A fejezetek felügyeleti szerveinél és intézményeiknél – helyszíni ellenőrzésünk lezárásáig – a dologi kiadások felülvizsgálata és egyéb takarékossági intézkedések kimunkálása megkezdődött, de annak várható költségvetési hatásait ebben a tervezési fázisban nem számszerűsítették. A PM által a 2004. évi tervezőmunkához kiadott és kötelezően alkalmazandó tervezési körirat a makrogazdasági mutatók tartásához a szakmai fejezeti kezelésű előirányzatok támogatási előirányzatának 22,5%-os csökkenését írta elő a fejezetek számára. A fejezetek felügyeletét ellátó szervek a 2004. évi tervezésnél igyekeztek betartani a tervezési köriratban foglaltakat és a törvényi előírásokat. A fejezetek a fejezeti kezelésű előirányzatokat szakmailag indokoltan, a tervezési köriratban foglaltaknak megfelelően határozták meg, azokat számításokkal alátámasztották. A 2004. évi tervezés során áttekintették az áthúzódó feladatokat és a finanszírozási források rendelkezésre állásának megfelelően rangsoroltak. A PM által a fejezetek részére kiadott tervezési körirat a makrogazdasági paraméterek megtartása miatt az intézményi kiadások (működési és felhalmozási) 5%-os csökkentését írta elő a fejezetek számára, illetve a kormányzati beruházások 25%-os csökkentésével is számolni kellett. A beruházásokra kiadott támogatási irányszámok jelentősen elmaradtak a fejezetek igényétől. A javasolt beruházási keret sok esetben még szinten tartásra sem elegendő, így a tervek szerint a beruházások lassítása és halasztása lesz a jellemző 2004-ben. Az előző évhez hasonlóan a fejezetek 2004-ben jellemzően nem terveztek új, induló beruházásokat, ez hosszabb távon is kedvezőtlenül hat az intézmények megfelelő színvonalon való működésére.

21


Az egyes fejezeteknél a központi beruházások 2004. évi előirányzatának tervezése eltérő színvonalú volt. Az igényeket a tervezési köriratban foglaltak szerint, jellemzően a hatékonysági és rangsorolási szempontokat figyelembe véve, a jogszabályi előírások betartásával, műszaki és gazdaságossági számításokkal megalapozottan alakították ki. A fejezetek egy része a működőképesség fenntartása, illetve a meghatározott prioritások érvényesítése érdekében saját hatáskörben hajtott végre átcsoportosításokat a tervezett felhalmozási kiadások forrásának biztosítása érdekében. A tervezési körirat a 2005-2006. évi irányszámok kialakításához a további évekre nem határozott meg támogatáscsökkentésre vonatkozó mértéket. A 2004. évi költségvetési támogatás összegére vonatkozó döntés hiánya miatt a további évek irányszámait reálisan nem lehetett megtervezni. A központi költségvetésre vonatkozó megállapítások részletes kifejtése a jelentés első kötetének II. „Részletes megállapítások” fejezet B) „Helyszíni ellenőrzés” B.1.1. „A központi költségvetés” c. pontjában, illetve a Függelék c. második kötet „A” részében található.

Az elkülönített állami pénzalapok és a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai A költségvetési javaslat megalapozottságának vizsgálata során áttekintettük az elkülönített állami pénzalapok és a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai 2004. évi költségvetési előirányzatait és azok 2005-2006-ra vonatkozó irányszámait. A PM július 17-én közreadott tervezési körirata az alapok költségvetésére keretösszegeket nem határozott meg. A bevételek és a kiadások tervezéséhez a körirat tartalmazta a bruttó keresettömeg növekedési indexét, a bruttó és nettó átlagkeresetek és a fogyasztói árnövekedés tervezett dinamikáját, a figyelembe veendő járulék és hozzájárulás mértékeket, továbbá az alapok költségvetésének tervezéséhez kapcsolódó sajátos szempontokat. Az alapok kezelő szervezetei mindezek alapján az augusztus 22-i határidőre elkészítették saját költségvetési javaslatukat. A költségvetés véleményezésének helyszíni ellenőrzése idején kizárólag ezeket a dokumentumokat volt módunk vizsgálni. Az alapkezelők és a PM közötti tárgyalásokról, egyeztetésekről, a keretszámok és az egyes előirányzatok változásairól csak részleges ismeretekkel rendelkeztünk. A tervezés peremfeltételei, a Kormány egyes döntései következtében, menet közben többször és nagyságrendileg is változtak. A Munkaerőpiaci Alap kezelője a köriratnak megfelelően nulla egyenleggel, 240,7 Mrd Ft-os főösszeggel állította össze költségvetési javaslatát. Ez az összeg 247,4 Mrd Ft-ra emelkedett, annak ellenére, hogy a meghatározó (a járulék és hozzájárulás bevételek alapját képező) makro paraméterek mérséklődtek. Az

22


Alapból az eredetileg tervezett 58 Mrd Ft-os költségvetési elvonás helyett a befizetési kötelezettség 68 Mrd Ft-ra emelkedett. Az Alap tervezési rendszere a korábbi évekhez képest alapvetően nem változott. A 2004. évi előirányzatok sem tükrözik azt a szemléletváltást, amit a foglalkoztatáspolitika és az uniós követelmények egyaránt megkívánnak. Az aktív foglalkoztatáspolitikai eszközök felhasználásának aránya nem emelkedik. Az EU csatlakozás kapcsán az Alap költségvetésében új jogcímként megjelenik a Humán Erőforrás Operatív Programhoz kapcsolódó hazai társfinanszírozás (2004-ben 5,6 Mrd Ft-os) kiadási előirányzata. Az MPA működési célú pénzeszközt ad át fejezeti kezelésű előirányzatnak. A közhasznú szervezeteknek az Alap pénzeszközeiből nyújtott támogatások vonatkozásában a felkészülés hiányát tapasztaltuk a szervezetek részére céljelleggel juttatott támogatások beszámolási és ellenőrzési rendszerének kialakításánál. A Központi Nukleáris Pénzügyi Alap 2004. évi bevételi előirányzata 27,2 Mrd Ft, amiből a Paksi Atomerőmű befizetése 23,9 Mrd Ft. A kiadási előirányzat a tervezés folyamán a felére csökkent, 8,3 Mrd Ft. Az Alap 18,9 Mrd Ft-os egyenlege az eddig felhalmozott megtakarítást 65,7 Mrd Ft-ra emeli. Új pénzügyi alapként jött létre 2003-ban a Wesselényi Miklós Ár- és Belvízvédelmi Kártalanítási Alap, a lakosságot ért ár- és belvízzel kapcsolatos káresemények enyhítése érdekében. Az Alap még nem kezdte meg működését. A 2004-re vonatkozó 329,8 M Ft-os költségvetési előirányzat alapvetően az előkészítéssel, a működéssel kapcsolatos kiadásokat fedezi. Káresemény bekövetkeztével nem számoltak, annak finanszírozási szükségletét az Alap csak távlatilag és részlegesen képes vállalni. A társadalombiztosítási alrendszer két pénzügyi alapjának összevont kiadási előirányzata 2004-re 3069,5 Mrd Ft. Ez 207,5 Mrd Ft-tal haladja meg a 2003. évi várható kiadások összegét. Ebből 131,1 Mrd Ft a Nyugdíjbiztosítási Alapnál, 76,4 Mrd Ft az Egészségbiztosítási Alapnál jelentkezik. Az elmúlt évekhez hasonlóan kiadási feszültséget érzékelünk az E. Alap zárt előirányzatainak 2004-re meghatározott összegeinél. A közszféra többi területéhez hasonlóan a gyógyító-megelőző egészségügyi ellátás tervezett összegében nem vettek figyelembe bér, illetve dologi jellegű kiadási többletet. Az egészségügyi reformhoz kapcsolódó, valamint egyéb fejlesztésekre a kassza a módosuló 2003. évi előirányzaton felül mintegy 26 Mrd Ft többletet tartalmaz. A gyógyszerkiadások támogatási előirányzata gyakorlatilag a 2003. évi szinten maradna (ami a lakossági terhek további növekedését is maga után vonja). Ezért mindkét előirányzatot alultervezettnek tartjuk. Az E. Alap állandósult forráshiánya (az előidéző okok ismeretében) ráirányítja a figyelmet az Áht. 86. § (9) bekezdésében foglalt előírások érvényesítésének fontosságára, amely erre az esetre intézkedéseket ír elő a Kormány számára. Az alapkezelők működési költségvetési előirányzata az ONYF esetében 23,2 Mrd Ft, az OEP-nél 22,0 Mrd Ft. A Kormány mindkét szervezetnél érvényesítette

23


a működési költségek és a foglalkoztatott létszám csökkentésére – a központi költségvetési szervekre – hozott döntését. Az elkülönített állami pénzalapokra vonatkozó megállapítások részletes kifejtése a jelentés első kötetének II. Részletes megállapítások fejezet B) „Helyszíni ellenőrzés” B.1.2.) „Az elkülönített állami pénzalapok” c. pontjában, illetve a második Függelék c. kötet „B” részében található. A társadalombiztosítási alapokra vonatkozó megállapítások részletes kifejtése a jelentés első kötetének II. Részletes megállapítások fejezet B) „Helyszíni ellenőrzés” B.1.3.) „A társadalombiztosítási alapok” c. pontjában, illetve a második Függelék c. kötet „C” részében található.

A helyi önkormányzatok A 2004. évi költségvetési törvényjavaslat kidolgozásakor a kormányprogramban szereplő fő prioritások (legrászorultabb rétegek támogatása, ingyenes tankönyvellátás kiterjesztése és a gyermekétkeztetésben a kedvezmények bővítése, a közszolgáltatások színvonalának javítása, az európai uniós tagsággal járó kötelezettségek teljesítése, az országos közúthálózat fejlesztése), valamint az államháztartás hiánya mérséklésének követelménye határozta meg a helyi önkormányzatok költségvetési támogatásának, forrásszabályozásának kereteit. E főbb célok finanszírozásának igénye a támogatásokon belül belső szerkezeti átalakítást tett szükségessé. A hiány mérséklése érdekében a támogatások nem azonos mértékben növekednek az egyes céloknál, néhány területen reálértékük csökken. A törvényjavaslat szerint az ország versenyképességének javítása érdekében kiemelt támogatásban részesülnek az önkormányzati közszolgáltatások színvonalát növelő beruházások, az európai uniós pályázatok előkészítése, az ehhez szükséges önerő biztosítása, a kistérségek fejlesztése és többcélú társulásai. A meghirdetett célok elérése érdekében az önkormányzatok támogatásának belső arányai változnak, emellett a javaslat számol az önkormányzatoknál és intézményeiknél a takarékossági, hatékonyságnövelő, valamint az önkormányzatok egyéb, saját bevételeit növelő intézkedésekkel is. A helyi önkormányzatok összes központi költségvetésből származó forrása (állami támogatás és személyi jövedelemadó) az idei évhez képest 2004. évben 7,9%-kal (88,9 Mrd Ft-tal) emelkedik, amelynek kétharmada a személyi jövedelemadó növekedéséből származik. (Ez utóbbi negyede a településekre kimutatott az ún. helyben maradó, a többi normatív módon felosztott rész.) A növekményből az egyes támogatási formák részesedése különböző mértékű, megalapozó számításokkal azonban nem minden esetben alátámasztott: • az intézmények, feladatok működéséhez nyújtott normatív támogatás a várható inflációt el nem érő mértékben, 2,5%-kal, ugyanakkor az önkormányzati fejlesztéseket szolgáló támogatások – a 4-es metró építésére szolgáló 15,8 Mrd Ft-on felül – 37%-kal,

24


• a helyben maradó személyi jövedelemadó 14,5%-kal, a közszolgáltatásokhoz, az önkormányzatok számára előírt egyes feladatokhoz igényelhető támogatásokat magában foglaló egyéb (működési célú) központosított előirányzatok 22,5%-kal nőnek az idei évhez képest. A normatív támogatásokon belül is eltérő az egyes szociális, közoktatási normatívák 2004. évi változása. Nem csökken, de nem is emelkedik a normatív támogatás fajlagos összege a gyermekvédelmi szakellátás, az időskorúak, fogyatékos személyek nappali ellátást nyújtó és bentlakásos intézményei, a gyermekek napközbeni ellátása, az óvodai nevelés, az iskolai oktatás, a különleges gondozás keretében nyújtott ellátások területén. Ezzel szemben növekszik a támogatás fajlagos összege a hajléktalanok ellátása, a szociális jellegű ellátotti juttatásokhoz (étkeztetéshez, tankönyvellátáshoz) nyújtott hozzájárulásoknál, valamint új ellátási formákkal bővül a szociális alapszolgáltatások támogatása (házi gondozás, jelzőrendszeres házi segítségnyújtás). A közszféra illetményemeléséről az önkormányzatoknak saját hatáskörben, ésszerűbb feladatellátást eredményező szervezési intézkedésekkel kell gondoskodni. Ezt támogatja az önkormányzatok által - a létszámcsökkentéssel kapcsolatos kiadásaikhoz - igényelhető központi forrás. E felülről nyitott keret segíti a feladatellátás racionálisabb megszervezése folytán felszabaduló létszámmal összefüggő döntésekhez kapcsolódó kötelezettségek teljesítését. Ugyanakkor az ésszerűsítési lehetőségeket korábban kihasználó, alacsony jövedelmi háttérrel rendelkező önkormányzatoknál ilyen módon sem teremthető forrás a 2004. évi keresetek reálértékének megőrzésére, ezek számára nem tartalmaz megfelelő támogatási keretet a költségvetési törvényjavaslat. Az önkormányzatok működőképességének megőrzését szolgáló támogatás az önhibájukon kívül hátrányos helyzetű önkormányzatok kiegészítő támogatását növelve 0,5 Mrd Ft-tal bővül, a javasolt többlet (4,3%) azonban a reálérték megőrzését sem biztosítja. Az elvárt és feltételezett takarékossági intézkedések esélye e támogatással érintett körben a legkisebb. Következésképp a jogos támogatási igény nagyobb mértékű emelkedése várható. Központi támogatás hiányában át kell ütemezni, halasztani kell egyes ágazati, szakmai törvényekben 2004. évre megfogalmazott feladatokat. (A szociális, valamint a gyermekvédelmi törvényben meghatározott egyes feladatok halasztását tartalmazó törvénymódosításokat is tartalmazza a költségvetési törvényjavaslat.) Az önkormányzatoknak mobilizálható vagyonuk értékesítésével, hitelfelvétellel, kiadásaik csökkentésével és saját bevételeik növelésével egyaránt hozzá kell járulniuk a központilag meghatározott feladatokhoz. A forrásszabályozás a helyi önkormányzatok saját bevételeinek növekvő hányadát veszi figyelembe a kötelező önkormányzati feladatok, működési kiadások finanszírozásában, ezáltal szűkülnek a saját forrás tekintetében a fejlesztési lehetőségek, növekszik az önkormányzatok eladósodottsága. A közszféra béremeléséhez szükséges fedezetnek csak egy töredéke épült be a támogatásba, és a korábbi évek gyakorlatának megfelelően az inflációs hatások központi ellentételezése is elmarad. Az általános forgalmi adó törvény módosítása miatt vár25


ható áremelkedésekre – a szociális intézményekben a gyógyszerek áfa kulcsának emelkedése miatti 0,4 Mrd Ft kivételével – sem áll rendelkezésre központi támogatás. A helyi önkormányzatok feladat- és hatáskörének felülvizsgálata nem történt meg, a finanszírozás rendszere sem változott alapvetően. A közigazgatási rendszer korszerűsítésével kapcsolatos feladatokat tartalmazó kormányhatározat az önkormányzati finanszírozás korszerűsítésének részletes koncepciója kidolgozására 2004. október 31-ei határidőt határoz meg. A költségvetési törvényjavaslat a kistérségek fejlesztésével, a közszolgáltatások többcélú társulás útján történő ellátásával kapcsolatos támogatásával segíti a reform megkezdését. A reform azonban nem állhat egyedi, elszigetelt lépésekből, mert azzal a veszéllyel jár, hogy azok hatása rövid idő alatt elvész. A költségvetési törvényjavaslatban az önkormányzati forrásszabályozás egyes elemeinek kisebb módosításai a meghirdetett prioritások érvényesítését és a források igénybevételi szabályainak indokolt pontosítását szolgálják. Nem változott a szabályozás áttekinthetősége, a központi előírások csökkentését szolgálja a kötött felhasználású támogatások javasolt átrendezése a normatív hozzájárulások közé. Jelentősebb változást a települési önkormányzatok közötti jövedelemkülönbségek mérséklését célzó személyi jövedelemadó kiegészítésnél tartalmaz a javaslat. E szerint az adóerőképesség számítására az 1999-ben bevezetett közvetett módszer (APEH által feldolgozott társasági adóbevallásokból településre kimutatott adóalap felhasználásával történő számítás) helyett, a bevallott iparűzési adóalapból kiinduló önkormányzati adatszolgáltatás alapján kerül sor. Ezzel az elosztási rendszer átláthatóbbá válik, ugyanakkor tervezési bizonytalanságot is okozhat az önkormányzatoknál, hogy a rendelkezésre álló 2002. évre vonatkozó iparűzési adóbevallás alapján kell prognosztizálniuk a 2004. évi adóalap nagyságát, az adózók körében várható változások (megszűnések, új belépések) hatását. A központosított előirányzatok olyan új címekkel – az európai uniós fejlesztési pályázatok saját forrásainak kiegészítésével és a kistérségi fejlesztések és társulások támogatására szolgáló előirányzatokkal – bővülnek, amelyek igénybevételi szabályai nem kellően meghatározottak. A normaszöveg a saját források kiegészítésére szolgáló előirányzat vonatkozásában a hozzájárulás mértékét, továbbá a keretet meghaladó igény esetére a kielégítés, illetve az odaítélés sorrendjét nem rögzíti. (A pályázatok saját forrás biztosítására szolgáló keret teljes felhasználása, az önkormányzatokra vonatkozó számításokban szereplő 21,3 Mrd Ft-ot meghaladó európai uniós támogatás igénybevételére biztosít lehetőséget.) A kistérségek támogatására szolgáló előirányzat igénybevételi szabályaiból nem állapítható meg, hogy a források mekkora hányada szolgál a fejlesztések ösztönzésére, továbbá a működési költségekre, illetve a felmerült kiadások milyen mértékben támogathatóak. Az önkormányzati szabályozott források növekményének 48%-át (43 Mrd Ft) a címzett és céltámogatás keretének emelése, a 4-es metró beruházás támogatása, a közigazgatás korszerűsítésének elindítását szolgáló un. kistérségi fej-

26


lesztések és társulások ösztönzése, az európai uniós fejlesztési pályázatok saját forrás kiegészítését is magában foglaló fejlesztési támogatás alkotja. Az önkormányzati fejlesztések nagyságát a címzett és céltámogatás, saját forrásaik mellett a különböző fejezetek kezelésébe tartozó előirányzatok is befolyásolják. (Több tíz milliárd forint támogatást nyújtanak az önkormányzati fejlesztésekhez többek között a Környezetvédelmi Alap Célelőirányzat, a Vízügyi Célelőirányzat, a Területfejlesztési Célelőirányzat, a Terület- és település felzárkóztatási célelőirányzat, a Nemzeti Örökség Program, a Turisztikai Célelőirányzat, a sportlétesítmény fejlesztési program, az egészségügyi gép-műszer beszerzési program pénzeszközeiből.) A fejlesztési támogatások ily módon igen elaprózottak, nem megfelelő a sokcsatornás hazai támogatási rendszer forráskoordinációja, nem jött létre a területfejlesztés céljait hatékonyan támogató olyan területi szervezeti háttér, amely szükséges a hazai és európai uniós támogatások eredményes fogadásához, felhasználásához. A támogatási és finanszírozási rendszer gyökeres reformja nélkül a források összehangolására tett korábbi intézkedések a probléma kezelésére csupán átmeneti, tüneti kezelést nyújtottak. A törvényjavaslat szerint a Kormány kap felhatalmazást a területfejlesztéssel összefüggő fejlesztési támogatás összehangolása és decentralizálása érdekében (a BM számításai szerint) 40 Mrd Ft – korábbi évek döntéseivel nem terhelt – fejezeti kezelésű előirányzatból a regionális fejlesztési tanácsok döntési hatáskörébe utalandó rész elkülönítésére. Az Európai Unió Strukturális, valamint Kohéziós Alapjaiból 2004-2006. között elnyerhető 820 Mrd Ft igénybevételét alapozza meg az önkormányzatok részéről a pályázatok szigorú formai és tartalmi követelményeire való felkészülés. Az önkormányzatok is jelentős számban pályáztak 2003-ban az Európai Pályázati Előkészítő Alap támogatására, amely eredményeként több ezer fejlesztési elképzelés került kidolgozásra. Ennek folytatásaként a 2004. évi költségvetési javaslat 6 Mrd Ft előirányzatot tartalmaz pályázati előkészítésre. A helyi önkormányzatok tárgyévi bevételei 2510 Mrd Ft-ra, az előző évhez képest az infláció várható 5,5-6,0%-os emelkedésével szemben csak 5,2%-kal nőnek. Ennek 41%-a (36,2 Mrd Ft) a saját folyó bevételekből, a gépjárműadó emeléséből, illetve a fejlesztésekre átvett pénzeszközökből és hitelfelvételből várható. Miközben az ágazati, szakmai törvények egyre több feladatot fogalmaznak meg számukra, a helyi önkormányzatok pénzügyi pozíciója folyamatosan romlott, GDP-ből való részesedésük az 1993. évi 18%-ról 12%-ra csökkent. Az önkormányzatok jelentős részénél várhatóan folytatódik a vagyon felélése és az eladósodás, költségvetésük GFS rendszerű (hitelfelvétel és törlesztés, értékpapír vétele és értékesítése nélkül számított) egyenlege növekvő hiányt mutatott. A helyi adók tervezett 4,3%-os növekedése reálisnak tekinthető, figyelembe véve az iparűzési adóalapot szűkítő adótörvény módosítását és az iparűzési adó mérték maximumhoz közelítő kihasználását. Az illetékbevételek tervezett 25%os növekedését 2004. évben az ingatlan forgalom idei évhez hasonló alakulása, az illeték törvény javasolt módosítása megnyugtató módon nem támasztja alá.

27


A gépjárműadóban tervezett, kötelezően alkalmazandó 1200 Ft-os adómérték alapján az adóbevétel 27%-os növekedés összességében megalapozottnak tekinthető, mivel a jelenlegi felső határt helyenként el nem érő adótételek egységes szintre hozásából is további bevételi forrás származik. A helyi önkormányzatok pénzügyi helyzete miatt azonban várhatóan 2004. évben sem nőnek az önkormányzati fenntartásban lévő úthálózat karbantartására, fejlesztésére szolgáló források. A Magyar Köztársaság 2003. évi költségvetési törvényjavaslatára adott véleményhez tett javaslataink megvalósultak. Az önkormányzati törvényt a fővárosi és kerületi önkormányzatokat osztottan megillető bevételek megosztásának és a kerületi önkormányzatokat megillető garanciális szabályok tekintetében módosították. A Pénzügyminisztérium az államháztartási törvénynek megfelelően tájékoztatta a helyi önkormányzatokat a tervezési köriratban szereplő makrogazdasági előrejelzésekről, feltételekről, és az önkormányzati szövetségekkel is több alkalommal történt egyeztetés. A helyi önkormányzatokra vonatkozó megállapítások részletes kifejtése a jelentés első kötetének II. Részletes megállapítások fejezet B) „Helyszíni ellenőrzés” B.2.) „A helyi önkormányzatok” c. pontjában található.

28


JAVASLATOK A helyszíni ellenőrzés megállapításainak hasznosítása mellett javasoljuk: a Kormánynak: 1.

Kezdeményezze az államháztartási törvény felülvizsgálatát és teljes megújítását annak érdekében, hogy a törvény a költségvetési gazdálkodás alapszabályait időtállóan rögzítse a megváltozott környezeti feltételek figyelembevétele mellett. Ennek keretében: a) tekintse át a költségvetés tervezésének és a zárszámadás készítésének ütemezését és kezdeményezze annak módosítását, hogy a tervezés és a beszámolás reálisan végrehajtható és ellenőrizhető munkafolyamat legyen; b) teremtse meg annak feltételeit, hogy a pótköltségvetés készítésének szabályai az Áht. 41. § (1) bekezdésében foglaltak szerint érvényesüljenek.

2.

Gyorsítsa fel a közigazgatási rendszer korszerűsítésével kapcsolatos feladatokról szóló 2198/2003. (IX.1.) Korm. határozatban foglaltak végrehajtását, hogy a feladat- és hatáskörök átcsoportosítására épülő finanszírozási reform a 2005. évi költségvetés tervezésénél megvalósulhasson.

3.

Törekedjen az Egészségbiztosítási Alap ellátórendszerei belső feszültségeinek feloldására, ennek érdekében – az Áht. 86. § (9) bekezdésében foglaltak alapján – tegyen szakmai és jogszabályi intézkedésekre vonatkozó javaslatot az Országgyűlésnek.

4.

Vizsgálja meg annak lehetőségét, hogy a belső pénzügyi ellenőrzési rendszer továbbfejlesztését szolgáló kormányrendelet hatályba lépését követően a személyi feltételek megteremtésének folyamata elindulhasson. a pénzügyminiszternek:

5.

Gondoskodjon a jelenlegi adatbázis-kezelő rendszer és a központi költségvetés fejezeteinél telepített helyi programok integrált rendszerré történő továbbfejlesztéséről. Készüljön időbeli ütemezés és a fejlesztés eszköz- és pénzügyi forrás igényét is tartalmazó, konkrét döntést megalapozó előterjesztés.

6.

Kezdeményezze a költségvetési törvényjavaslat tárgyalása keretében a törvényjavaslat 5. számú mellékletében szereplő, az európai uniós fejlesztési pályázatok saját forrás kiegészítésére, továbbá a kistérségi fejlesztések és kistérségi társulások ösztönzésének támogatására szolgáló előirányzatok főbb elosztási elveinek, arányainak meghatározását.

7.

Kerüljön meghatározásra a törvényjavaslat 4. számú mellékletében szereplő normaszöveg kiegészítésében, hogy az adóerő-képességgel összefüggő lemondásokból és az év végi elszámolásokból keletkező többlet a kiegészítésben részesülő önkormányzatokat – a kiegészítésük arányában – illeti meg.

29


8.

Kezdeményezze a törvényjavaslat 8. számú mellékletében a helyi önkormányzatok normatív kötött felhasználású támogatásai között tervezett Pedagógus szakvizsga és továbbképzés támogatása, továbbá a Pedagógus szakkönyvvásárlás elnevezésű támogatás előirányzatainak a 3. számú mellékletbe, a helyi önkormányzatok normatív hozzájárulásai közé kerülését, ehhez kapcsolódóan a kormányrendeletben meghatározott szabályozás egyszerűsítését.

9.

Kezdeményezze a közcélú foglalkoztatás támogatására szolgáló előirányzatok maradványából igényelhető többlettámogatás szabályainak megállapítására vonatkozó határidő költségvetési törvényben történő rögzítését. a foglalkoztatási és munkaügyi miniszternek:

10. Gondoskodjon – a foglalkoztatási politika megváltozott követelményrendszerére is figyelemmel – a Munkaerőpiaci Alap tervezési rendszerének korszerűsítéséről. 11. Dolgoztassa ki az Áht. 13/A. § (2) bekezdésében foglaltak érvényesítésére, a Munkaerőpiaci Alapból finanszírozott vagy támogatott szervezetek részére céljelleggel juttatott összegek felhasználásának beszámolási kötelezettségét, illetőleg ennek ellenőrzési rendszerét.

30

II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK

31

32

A) A költségvetési dokumentum törvényességi és számszaki ellenőrzése

33

34


1.

AZ ÁHT.

ELŐÍRÁSAINAK ÉRVÉNYESÜLÉSE A TÖRVÉNYJAVASLATBAN

Az Áht. tartalmaz bizonyos előírásokat arra, hogy a költségvetési törvényjavaslat jóváhagyásakor milyen mérlegeket, kimutatásokat, idősorokat kell tájékoztatásul az Országgyűlés elé terjeszteni. A törvényjavaslatok évről-évre ezen előírásokat is csak részlegesen teljesítik. Ezzel kapcsolatban az ÁSZ ismétlődően hasonló megállapításokat tesz. Noha az Áht. szinte folyamatos módosítás alatt áll, a költségvetési prezentációra vonatkozó előírások alapvetően változatlanok. Ezért ismételten felhívjuk a figyelmet, hogy célszerű ezen előírásokat az ésszerű és teljesíthető törvényi rendelkezés érdekében módosítani, illetve ennek hiányában a hatályos törvényi előírásokat következetesen alkalmazni. A költségvetési (és zárszámadási) törvényjavaslat dokumentumának tartalma, szerkezeti és összeállítási metodikájának meghatározása feloldhatná a jelzett problémát.

A költségvetési dokumentumra vonatkozó rendelkezések Az Áht. 23. § (2) bekezdésének előírása szerint a szakmai programokkal összhangban álló központi beruházások hároméves programját évente ki kell dolgozni, és a költségvetési törvényjavaslattal egyidejűleg – annak részeként – kell előterjeszteni. Az 1000 millió forint összköltség feletti beruházásokat tételesen, ezen összeghatár alatti projekteket összevontan kell bemutatni. A 25 milliárd forintot elérő vagy azt meghaladó összköltségű beruházásokhoz a költségvetési törvényjavaslatban az Országgyűlés előzetes felhatalmazását kell kérni. A törvényjavaslat általános indokolásának beruházásokat bemutató melléklete nem tartalmaz három évre szóló kitekintő tervezést, ezek a fejezeti indokoló kötetekben szerepelnek. A törvényjavaslat 3. §-a több éven átnyúló kötelezettségek fejlesztési céljaként bizonyos beruházásokat jelöl meg, melyek – a paragrafus b) pontja kivételével – nem szerepelnek önálló mellékletként, csak a fejezeti indokolások központi beruházások táblázatai egyes soraiban. Véleményünk szerint indokolt lenne ennél célzottabb módon bemutatni e kötelezettségvállalások – gyorsforgalmi úthálózat-fejlesztés, Vásárhelyi terv – időbeli és pénzügyi megvalósításának tervét. Az Áht. 24. §-a szerint be kell mutatni a költségvetésben a költségvetési létszámkeretet, a választott tisztségviselőket és a foglalkoztatottakat külön-külön. A törvényjavaslat nem tartalmazza a létszámkeret előírás szerinti megbontását annak ellenére, hogy az utóbbi években e kimutatások részleges vagy teljes hiányát állapította meg az ÁSZ. Az Áht. 36. § (1) bekezdés b) és c) pontja szerint a Kormány a költségvetési törvényjavaslat benyújtásakor tájékoztatást ad a többéves elkötelezettséggel járó kiadási tételek későbbi évekre vonatkozó hatásairól, teljes körűen bemutatja a költségvetési évet követő 2 év várható előirányzatait, amelyeket a költségvetési év folyamatai és áthúzódó hatásai, a tervezett feladatellátási és szervezeti változások, valamint a gazdasági előrejelzések szerint állapítottak meg. A tör35


vényjavaslat az államháztartás főbb jellemzőinek irányszámait, az operatív programok kötelezettségvállalási keretösszegeit és a 4-es metró finanszírozási ütemtervét mutatja be. Ez azonban nem tekinthető a törvényben előírt várható előirányzatok teljes körű bemutatásának. Az Áht. 36. § (1) bekezdése d) és e) pontjai szerint a törvényjavaslat bemutatja a költségvetési törvény legfontosabb társadalmi és gazdasági hatásait, és értékeli a költségvetési évet megelőző időszak gazdasági, költségvetési folyamatait. Az Áht. 42. § (5) bekezdése szerint a Kormány a kezességvállalásai alapján várhatóan esedékessé váló fizetési kötelezettségeit összesítve, az esedékessé válás valószínűsége szerint is bemutatva köteles a költségvetési törvényjavaslat indokolásában tájékoztatásul előterjeszteni. A törvényjavaslat általános indokolása röviden bemutatja a kezességbeváltásra tervezett 7,5 Mrd Ft-os összeg meghatározásának kiindulási feltételezéseit. Az agrárkezességek érvényesítésének mintegy 3,2 Mrd Ft-os forrását a törvényjavaslat 47. §-a a XII. FVM fejezet 10/5/2/3. agrárgazdasági kezességbeváltás jogcímén jelöli meg. Az Áht. 86. § (8) bekezdése szerint a Nyugdíjbiztosítási Alap költségvetéséről szóló törvényjavaslat benyújtásakor az Országgyűlésnek tájékoztatásul be kell mutatni a Nyugdíjbiztosítási Alap bevételeire és kiadásaira vonatkozóan öt évre, a demográfiai folyamatokra és azok hatásaira vonatkozóan ötven évre szóló előrejelzést. A törvényjavaslat fejezeti indokolásai tartalmaznak ilyen előrejelzéseket. Az Áht. 112. § (1) bekezdés rendelkezése kimondja, hogy az államadósságot az államháztartás alrendszereire bontva kell nyilvántartani, és az Országgyűlés részére bemutatni. A törvényjavaslat nem mutatja be az alrendszerekre bontott államadósságot. A PM tájékoztatása szerint az általános indokolás „A központi költségvetés bruttó adósságának alakulása 2002-2004 között” c. mellékletének adatai (543. oldal) a helyi önkormányzatok kivételével az államháztartás valamennyi alrendszerének adósságát magában foglalja. A helyi önkormányzatok adóssága az általános indokolás 347. oldalán, egyetlen számadatként jelenik meg.

Az Áht. 112. § (3) bekezdése – a hiányra vonatkozó 8. § (4) bekezdése rendelkezéséhez hasonlóan – előírja, hogy ki kell mutatni az államháztartás alrendszerei államadósságának összefüggését és kapcsolatát az Európai Unió Túlzott Hiány Eljárása keretében előírt és jelentendő mutatóval: a kormányzati szektor adósságával (maastrichti adósságmutató). A költségvetési és a maastrichti adósság eltérését az általános indokolás külön táblázatban mutatja be. Az Áht. 115. §-a szerint az államháztartás mérlegeinek a költségvetés előterjesztésekor a vonatkozó év és az előző év várható, valamint az azt megelőző év tényadatait kell tartalmaznia. A törvényjavaslat mérlegeiben – ahol az előző év adata szerepel – a 2003-as várható adatok helyett a 2003. év törvényi előirányzatai jelennek meg.

36


Az Áht. 116. §-ában tételesen előírt, az Országgyűlés részére bemutatandó mérlegeket és kimutatásokat az előterjesztés nem tartalmazza teljes körűen. Az állam által nyújtott hitelek állományát (lejárat és eszközök szerinti bontásban) bemutató táblázatok, a többéves kihatással járó döntések számszerűsítése évenkénti bontásban és összesítve, valamint a közvetett támogatások (pl. adóelengedések, adókedvezmények) kimutatásai – a személyi jövedelemadó kedvezményei kivételével – nem szerepelnek a törvényjavaslatban. Az államadósság előírt, lejárat szerinti bemutatása 2004-re vonatkozóan szerepel a költségvetési dokumentumban, de az adósság lejárati szerkezetének érdemi bemutatása megkívánná, hogy a lejáratokat 2004-re és az azt követő néhány év tekintetében, folyamatában ismerhesse meg az Országgyűlés. Az Áht. 117. §-a szerint az alapokra (társadalombiztosítási alapok, elkülönített állami pénzalapok) vonatkozó, több éves kihatással járó döntések számszerűsítését (évenkénti bontásban és összesítve), valamint a közvetett támogatásokat (pl. adóelengedéseket, adókedvezményeket) tartalmazó mérlegeket szöveges indokolással együtt kell az Országgyűlés részére bemutatni. Az előterjesztés nem tartalmazza ezen mérlegeket és a hozzájuk kapcsolódó szöveges indokolásokat.

2.

A

TÖRVÉNYJAVASLAT NORMASZÖVEGÉHEZ KAPCSOLÓDÓ ÉSZREVÉ-

TELEK

2.1.

Az államháztartás három éves keretei A 2004. évi törvényjavaslatban a költségvetési törvény részeként – Kormányprogram alapján – középtávú költségvetési kerettörvény előterjesztésére került sor. A törvényjavaslat ”Az államháztartás három éves keretei” c. része külön melléklet szerint (16. sz. melléklet) meghatározza az Európai Unió Bizottsága és a Magyar Köztársaság által elfogadott Közösségi Támogatási Keretben, illetve az Operatív Programokban szereplő prioritás szerinti kötelezettségvállalási keretösszegeket 2004-2006. évekre. A törvényjavaslat 2. § (2) bekezdése szerint a 16. sz. mellékletben meghatározott tárgyévi kötelezettségvállalási keret-előirányzatok kifizetési előirányzataiból a tárgyévi költségvetési törvény 1. sz. mellékletében nem szereplő összegeket a tárgyévet követő két év költségvetésében szükséges előirányozni. A kifizetési előirányzatok és azok 1. sz. melléklettel való egyezősége a 16. sz. mellékletből nem állapítható meg. Így a rendelkezés nem egyértelmű, és betartása összegszerűen nem ellenőrizhető. Az Operatív Programok prioritásai/intézkedései szerinti előirányzatok az 1. sz. melléklettel összevethető, jogcím szerinti bontásban az általános indokolás mellékleteként szerepelnek (532. oldal).

37


A törvényjavaslat 3. § (2) bekezdésében jóváhagyásra javasolja a 18. sz. mellékletben foglalt, több éven átnyúló egyéb fejlesztési célkitűzéseket. E melléklet előirányzatokat, időbeli ütemezést nem tartalmaz, a feladatok megjelölése is túlzottan általános.

2.2.

A költségvetési hiány A törvényjavaslat 5. § c) pontja 608,5 Mrd Ft-ban állapítja meg a központi költségvetés 2004. évi hiányát. A hiány finanszírozására, illetve az ehhez kapcsolódó tevékenységekre (a KESZ likviditás biztosítása, a központi költségvetés adósságának és követeléseinek kezelése) az Országgyűlés a törvényjavaslat 7. §ában hatalmazza fel a pénzügyminisztert. Az Áht. 8. § (4) bekezdése előírja, hogy ki kell mutatni az államháztartás alrendszerei költségvetési egyenlegének összefüggését és kapcsolatát az Európai Unió Túlzott Hiány Eljárása keretében előírt és jelentendő mutatóval: a kormányzati szektor hiányával (maastrichti deficitmutató). A hiány 2004-re tervezett mértéke a bruttó hazai termék 3,8%-a (az uniós konvergencia kritérium 3%). A törvény szövege ugyan nem rendelkezik arról, hogy hol és mikor kell kimutatni az uniós módszertan szerint számított kormányzati szektor hiányát, de ez célszerűen a költségvetési törvényjavaslatban is szerepel (345. oldal). A törvényjavaslat általános indokolásában bemutatja a kormányzati szektor adósságát és hiányát az Európai Unió módszertana szerint. Ebben levezeti az államháztartási és az uniós elszámolások főbb módszertani eltéréseit. Táblázatosan veti össze az államháztartás pénzforgalmi és maastrichti hiányát, illetve a megfeleltetési korrekció elemeit.

A költségvetési dokumentum (296. oldal) bemutatja a hiány finanszírozásának és a központi költségvetés adósságkezelésének középtávú koncepcióját, melyben összefoglalja a 2004-2006 között alkalmazandó adósságkezelési alapelveket.

2.3.

A pártok A pártok támogatásáról a törvényjavaslat 37. §-a rendelkezik, mely keretösszeg az I. OGY fejezet 7. címén jelenik meg. Felosztásának módjáról a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló 1989. évi XXXIII. törvény rendelkezik. Új elemként, 2003 júliusától törvényi lehetőség nyílt a pártok működését elősegítő tudományos, ismeretterjesztő, kutatási, oktatási tevékenységet végző alapítványok létrehozására. A költségvetési támogatás mértékét a párttörvény 9/A. § (5) bekezdése határozza meg, a költségvetési törvényjavaslat az I. OGY fejezet, 8 címén irányozza elő.

2.4.

Az állami kezességek A törvényjavaslat normaszövegének ötödik fejezete rendelkezik a kezességvállalásról, kezesi helytállásról és viszontgaranciáról. 2004-ben az újonnan elvállalásra kerülő egyedi kezességek keretösszegét meghatározó arány – a ko-

38


rábbi két évhez hasonlóan – a kiadási főösszeg 2,5%-a. Ez összegét tekintve 152,3 Mrd Ft-ot jelent. A törvényjavaslat 40. és 42. §-aiban – az MFB, az Eximbank és a Mehib Rt.-vel kapcsolatban – meghatározott állományi felső határösszegek közül kettő változott, mintegy harmadával nőtt a 2003. évi hatályos költségvetési törvényben előírtakhoz képest. Ezek a törvényjavaslat 40. § (3) bekezdésében az MFB Rt. kis- és középvállalkozások finanszírozása érdekében felvett forrásoknál, illetve a 42. § (1) bekezdésében a Eximbank Rt. kül- és belföldi hitelintézetektől szerzett forrásai esetében jelentkeznek.

Az Áht. 33/A. § (3) bekezdésének megfelelően a törvényjavaslat 43. és 44. §aiban egyedileg meghatározza a jogi személyek által vállalható, viszontgaranciával biztosított kezesség állományának felső határát. A törvényjavaslat szerint a Hitelgarancia Rt. készfizető kezességi állománya megegyezik, az Agrár-Vállalkozási Hitelgarancia Alapítvány készfizető kezességi állománya a kétszeresére nő a 2003. évi hatályos költségvetési törvényhez viszonyítva.

2.5.

A központi költségvetés előirányzat-módosítás nélkül teljesülő kiadásai és bevételei Az Áht. 12. § (4) bekezdése szerint az éves költségvetés jóváhagyásakor meghatározott egyes kiadási elôirányzatok elôirányzat-módosítás nélkül is túlléphetôk. Ezek csak olyan elôirányzatok lehetnek, amelyek esetében törvényben, kormányrendeletben megállapított támogatásra, ellátásra vonatkozó jogosultság eredményezhet elôirányzatot meghaladó kiadást. A törvényjavaslat 49. §-a nevesíti 2004-re az ún. automatikus előirányzatok körét. Ezen előirányzatok nagyságrendje – a kiadási főösszeghez viszonyítva – csökkenő tendenciát mutat. 1998-ban a kiadási főösszeg közel 54%-át tették ki, majd folyamatosan csökkenve 2004-re mintegy 40%-ot jelentenek. A társadalombiztosítás pénzügyi alapjai vonatkozásában az előirányzatmódosítás nélkül teljesülő kiadások között szerepel a törvényjavaslat 72. § b) pontjában meghatározott vagyongazdálkodás kiadási előirányzata. Ezen előirányzatról a költségvetési dokumentumból nem derül ki, hogy milyen támogatásra, ellátásra vonatkozó jogosultságot jelent, s így szerepeltetése indokolt-e az ún. automatikus előirányzatok között.

2.6.

A VPOP, az APEH és az ORFK érdekeltségi rendszere A törvényjavaslat 49. § (2) és (3) bekezdéseiben megszabott feltételek teljesítése a személyi kiadások – a Vám- és Pénzügyőrségnél közel 15%-os, az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalnál közel 20%-os, az Országos Rendőrfőkapitányság és háttérintézményeinél a dokumentumból nem számszerűsíthető mértékű – növekedését jelenti a tervezett előirányzatokhoz képest. A javaslat alapján a megemelt előirányzatok rendelkezésre bocsátásához az előirányza39


tok 89% és 90%-os novemberi teljesítése szükséges és egyben elégséges. Az ÁSZ – a költségvetési törvényjavaslatok normaszövegével összefüggésben – már többször felhívta a figyelmet, hogy a költségvetés bevételeinek teljesítése érdekében csak az előirányzatok éves túlteljesítésének értékelésén alapuló jutalmazási rendszer lenne elismerhető.

2.7.

Az államháztartási törvény módosítása Az Áht. megalkotása óta számos esetben került sor a törvény módosítására. A legutóbbi változtatás előterjesztése a 2002. évi zárszámadási törvényjavaslatban történt. Az Országgyűlés még el sem fogadta ezen módosításokat, amikor a 2004. évi költségvetési törvényjavaslat 86. §-a 26 bekezdésben ismét foglalkozik az Áht. módosításával. Nem vitatva a módosítások szükségességét, az Áht. ilyen mérvű és gyakoriságú változtatása – megismételve az e témában évek óta tett észrevételeinket – indokolttá teszi az államháztartási törvény felülvizsgálatát, illetve teljes megújítását. A törvényjavaslat 86. §-ában szerepelnek az Áht. tervezett módosításai. A technikai jellegű módosításokon, illetve egyes pontosításokon kívül a következő gazdálkodási szabályok változását javasolja a törvényjavaslat: Az Áht. 8/A. § (3) bekezdése módosul az EU előírásokhoz való igazodási követelmény miatt, miszerint az MNB kamatjellegű bevételei is finanszírozási tételnek minősülnek. Az Áht. 12/A. § (2) bekezdése a tárgyéven túli fizetési kötelezettség vállalásának szabályait tartalmazza. A javasolt kiegészítés a Kormány által egyedileg jóváhagyott fejlesztési programok esetén korlátozó rendelkezésként szabja meg, hogy a kötelezettségvállalás csak a Kormány által meghatározott feltételek szerint történhet és előírja azt is, hogy a költségvetési fedezetet a költségvetés tervezésekor kell biztosítani. Az új rendelkezés a tervszerűség és a gazdálkodási fegyelem erősítését szolgálja. Az Áht. 18/B. §-a és a 108/A §-a változtatását az eddig az MNB által végzett, a külföldi követelésekkel kapcsolatos feladatoknak a Kincstárhoz kerülése miatti jogszabályi háttér megteremtésének szükségessége indokolja. Az Áht. 24. § (3) bekezdése javasolt módosítása alapján a költségvetési szerv vezetője az elemi költségvetésben jóváhagyott összeghez képest saját hatáskörben átcsoportosítást hajthat végre a kiemelt előirányzatok között. A hatályos rendelkezés szerint a jóváhagyott kiemelt előirányzatok közötti átcsoportosítást a fejezet felügyeletét ellátó szerv vezetője engedélyezte. Az előirányzatmódosítás, -átcsoportosítás újraszabályozásával a költségvetési szervek a gazdálkodásban az eddigiekhez képest nagyobb mozgásteret nyernek. Korlátozás, hogy az átcsoportosítás a személyi juttatások növelésére és a felújítások csökkentésére nem irányulhat. A fejezeti kezelésű előirányzatok egyes jogcímein megtervezett kiemelt előirányzatok között – a jelenleg érvényes szabályozás alapján is – a fejezet felügyeletét ellátó szerv vezetője év közben átcsoportosítást hajthat végre. Az előterjesztett módosítás szerint a személyi juttatások előirányzatának növeléséhez

40


a jövőben csak akkor kell a pénzügyminiszter egyetértése, ha a fejezeti kezelésű előirányzatokon megtervezett személyi juttatások összesített előirányzatán belül nincs mód átcsoportosításra. Az Áht. 48. § g) pontjának változtatása törvényi erőre tervezi emelni a pénzügyminiszter jogosultságát nemzetközi pénzügyi intézményekkel létrehozandó megállapodások megkötésére. A módosítás elfogadása után a hiány finanszírozását célzó külföldi pénzforrások igénybevételekor nem lesz szükség a Kormány eseti felhatalmazására. Az Áht. 64/A. §-a kiegészül: a helyi önkormányzatok jövedelemkülönbségmérséklési támogatására is kiterjeszti a feladatmutatók alapján járó normatív hozzájárulások igénylési és elszámolási szabályait, valamint az év végi elszámolásnak a Kincstár Területi Igazgatóságai részéről történő felülvizsgálatát. Az Áht. 93. § (2) bekezdésének javasolt módosítása a költségvetési szervek gazdálkodási hatáskörének bővülését eredményezi azáltal, hogy a fejezeti hatáskörből a költségvetési szerv hatáskörébe kerül az előirányzat – kormányrendeletben meghatározott módon történő – felemelésének joga. Az Áht. 94. §-ának (1)-(4) bekezdései változtatásával a központi és a társadalombiztosítási költségvetési szervek társadalmi szervezetek támogatási lehetőségeinek szabályozása úgy módosul, hogy a Kormány rendeletében meghatározott mértéket meg nem haladó támogatás nyújtása esetén nem szükséges a jövőben a Kormány engedélye. Az Áht. 97. §-ának kiegészítése a költségvetési szerv vezetőjével kapcsolatos elvárásokra törvényi szabályozást tart szükségesnek. Új elem, hogy a központi költségvetési szerv pénzügyi-szakmai tevékenységét, valamint a fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználásának döntés-előkészítését felelős testület segítheti.

2.8.

A közbeszerzés A közbeszerzésekről szóló 1995. évi XL. törvény 2. § (3) bekezdése kimondja, hogy 1997-re és azt követően az éves költségvetési törvény állapítja meg a közbeszerzések értékhatárát. A 2003. évi költségvetési törvény 55. § (1) bekezdésében meghatározott összeg 2003 végéig érvényes. A törvényjavaslat a közbeszerzés 2004. évi értékhatárát nem tartalmazza.

3.

A PM

TERVEZÉSI KÖRIRATÁNAK ALKALMAZÁSA

A PM tervezési körirata szerint a fejezeteknek prioritásként kell kezelniük az EU követelményekből és az ellenőrzési rendszer megváltozásából eredő létszámtöbbletek biztosítását. A fentiekkel kapcsolatos 2003. évi tényszámokról és a 2004-2006. évi fejlesztési tervekről a fejezeteknek a tervezéshez információt kellett szolgáltatniuk. Az EU-követelményekkel és az ellenőrzési rendszer fejlesztésével kapcsolatos összefoglaló létszámadatokat a törvényjavaslat nem tartalmazza. A PM tervezési körirata szerint a költségvetési törvényben be kell mutatni az államháztartás EU statisztikai módszertana szerinti hiányt és államadósságot. 41


Ehhez – az államháztartási és európai uniós statisztikai módszertan eltérése miatt – a költségvetési törvényben meg kell jeleníteni öt állami tulajdonú gazdasági társaság 2002. évi tény-, 2003. évi várható és 2004-2006. évi tervadatait. A törvényjavaslat az állami feladatellátásban jelentős szerepet betöltő társaságok esetében csak azok 2004. évi hiányait és adósságait, ezek GDP-hez viszonyított arányait, illetve az ÁPV Rt. privatizációval és vagyonkezeléssel kapcsolatos ráfordításait és tartalékfeltöltését mutatja be. A köriratban meghatározott társaságok gazdálkodására vonatkozó részletes terv- és tényadatokat az előterjesztés nem tartalmazza. A PM tervezési körirata szerint külön figyelmet kell fordítani az alapítványok, közalapítványok, közhasznú társaságok, gazdasági társaságok támogatásának tervezésére. Az Ámr. 149. §-ának (6) bekezdése értelmében június 30-ig értékelés alapján meg kell vizsgálni e szervezetek támogatási mértékének indokoltságát, illetve fenntartásának létjogosultságát. A törvényjavaslat adatai alapján ezen előirányzatok támogatási összege a 2003-as 24,3 Mrd Ft-ról 2004-re 26,8 Mrd Ft-ra nő.

4.

A

KÖZPONTI KÖLTSÉGVETÉS KAPCSOLATA AZ ÁLLAMHÁZTARTÁS

MÁS ALRENDSZEREIVEL

4.1.

A helyi önkormányzatok A törvényjavaslat 20-28. §-ai foglalkoznak a helyi önkormányzatok forrásainak szabályozásával. 2004-ben az önkormányzati forrásszabályozás alapvetően változatlan marad. A 2003-as költségvetéssel megegyezően a 2002. évre bevallott személyi jövedelemadó 40%-a illeti meg az önkormányzatokat, a helyben maradó személyi jövedelemadó is változatlanul 10%. A beszedett illetékek önkormányzatokat megillető mértéke megegyezik az előző évivel, továbbra is 50%. A gépjárműadó, a termőföld-bérbeadásból származó jövedelem, a környezetvédelmi bírság és a szabálysértési pénz- és helyszíni bírság tekintetében sem történt változás a 2003-as évhez képest. A törvényjavaslat alapján 2004-ben az önkormányzatok a központi költségvetési kapcsolatokból összesen 1 220 372 M Ft-ot kapnak, ami 7,9%-kal több a 2003-ra előirányzottnál. Az állami támogatások és hozzájárulások 726 365,4 M Ft-ról 756 475,5 M Ft-ra, 4,1%-kal növekednek.

42


A központi költségvetésből kapott állami támogatások és hozzájárulások fő előirányzatainak alakulása 2003-2004-ben millió forintban Helyi önkormányzatok támogatásai, hozzájárulásai

2003. évi előir.

2004. évi előir.

index

515 499,4

501 913,1

97%

Központosított előirányzatok

20 013,5

44 004,6

220%

A helyi önk.-ok működőképességének megőrzését szolgáló kiegészítő támogatások

13 000,0

13 500,0

104%

Helyi önkormányzatok színházi tám.-sa

10 413,6

10 503,6

101%

Normatív, kötött felhasználású tám.-ok

93 817,0

89 432,3

95%

Címzett és céltámogatások

56 505,0

64 205,0

114%

Területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatás

10 573,0

10 573,0

100%

6 543,9

6 543,9

100%

-

15 800,0

-

726 365,4

756 475,5

104,1%

Normatív hozzájárulások

Céljellegű decentralizált támogatás Bp. 4-es metróvonal 1. szakasza építésének támogatása Összes támogatás, hozzájárulás Forrás: a 2004. évi költségvetési törvényjavaslat

A helyi önkormányzatok és a központi költségvetés kapcsolatrendszere vonatkozásában a törvényjavaslat normaszövege és mellékletei összhangban állnak.

4.2.

Az elkülönített állami pénzalapok 2003-ban bővült az elkülönített állami pénzalapok köre. Az Országgyűlés, a 2003. évi LVIII. törvénnyel 2003. augusztus 1-jével létrehozta a Wesselényi Miklós Ár- és Belvízvédelmi Kártalanítási Alapot, az utóbbi évek lakosságot ért ár- és belvízzel kapcsolatos káreseményei nyomán. Az alap felügyeletét a pénzügyminiszter gyakorolja. Bevételét az alapról szóló törvényben meghatározott feltételekkel létrejött szerződésekben foglalt önkéntes befizetések, valamint költségvetési támogatás képezi. Az alap tervezett bevétele 2004ben 329,8 M Ft, melyből 148 M Ft a költségvetési támogatás összege. A Munkaerőpiaci Alap a tervezési köriratban foglaltaknak megfelelően, a járulékok bevételének tervezése során a változatlan mértékű járulékokat vette figyelembe költségvetése összeállításakor.

43


Az európai uniós csatlakozással kapcsolatban a Munkaerőpiaci Alap az EU Humánerőforrás-fejlesztési Operatív Program társfinanszírozására 5,6 Mrd Ft forrást biztosít a törvényjavaslat 67. § (7) bekezdése értelmében. A Központi Nukleáris Pénzügyi Alap az atomenergiáról szóló 1996. évi CXVI. törvény 64. § (2) és (3) bekezdése értelmében az elmúlt évtől ismételten részesül költségvetési támogatásban. 2004-ben a támogatás tervezett összege 3,3 Mrd Ft. A Paksi Atomerőmű Rt. befizetési kötelezettségét az alapba a költségvetési törvényjavaslat 64. § írja elő. Ez képezi az alap bevételeinek 88%-át. Év közben változás történt az alap felügyeletét illetően. 2003. augusztus 1jétől az alap felügyeletét a belügyminiszter látja el. Az elkülönített állami pénzalapok tervezése a köriratban foglaltakkal összhangban történt. A Munkaerőpiaci Alap és a Wesselényi Miklós Árés Belvízvédelmi Kártalanítási Alap tervezett egyenlege nulla, a Központi Nukleáris Pénzügyi Alap egyenlege 18,9 Mrd Ft többletet mutat.

4.3.

A társadalombiztosítási alapok Az előző évek tendenciájához hasonlóan a társadalombiztosítási alapok kiadásai 2004-ben is meghaladják bevételeiket. A társadalombiztosítás hiányának rendezése zárszámadáskor a központi költségvetés terhére történik. Ezen kívül jelentős pénzeszközt ad át a központi költségvetés az alapoknak. Az alapok helyzetének rendezése, átfogó, reformértékű átalakításuk a 2004. évi költségvetési törvényjavaslatban sem jelent meg. milliárd forintban 2002 tény

2003 terv

2004 terv

A TB Alapok hiánya

100,9

277,2

278,7

A kp.-i ktv. pénzeszköz átadása *

370,0

249,7

320,3

A TB Alapok hiánya a kp.-i ktv. pénzeszköz átadása nélkül

470,9

526,9

599,0

Forrás: zárszámadási és költségvetési törvényjavaslatok, illetve a 2003. évi költségvetési tv. * A társadalombiztosítási alapok költségvetésében az 1. cím 6. alcímen tervezett előirányzatból a központi költségvetési hozzájárulás és a magánnyugdíjpénztárba átlépők miatti járulékkiesés pótlása.

Egyes költségvetési fejezetek különféle címeken adnak át pénzeszközöket a társadalombiztosítási alapoknak. A pénzeszköz átadásokat az egyes fejezetek eltérően jelenítik meg költségvetésükben, illetve egy esetben nem azonos az átadó, illetve az átvevő költségvetésében szereplő összeg. A fegyveres testületek kedvezményes nyugellátásai kiadásaihoz való hozzájárulások társadalombiztosítási alapoknál szereplő összege nem minden esetben található meg a pénzösszegeket átadó fejezetek költségvetésében. A Miniszterelnökség, a Belügyminisztérium, az Igazságügyi Minisztérium és a Pénzügyminisztérium fejezetekben az alapoknak átadott pénzeszközök nem találhatóak meg elkü44


lönítetten. A Honvédelmi Minisztériumból a fegyveres testületek kedvezményes nyugellátásainak kiadásaihoz való hozzájárulás 13 326,7 M Ft, ami megegyezik a társadalombiztosítási alapoknál szereplő összeggel. A sorkatonai és polgári szolgálatot teljesítők utáni nyugdíjbiztosítási és nyugdíjjárulék, valamint egészségbiztosítási járulékok XXVI. FMM fejezetből átvett együttes összege a törvényjavaslat társadalombiztosítási alapokra vonatkozó 10. és 11. sz. melléklete szerint 1318,8 M Ft, ezzel szemben a XXVI. FMM fejezet 8. cím 2. alcímében szereplő összege 1200 M Ft. A XIII. HM fejezetből a társadalombiztosítási alapoknak ugyanezen a jogcímen átadott összeg a fejezetnél és az alapoknál megegyezik.

5.

A

TÖRVÉNYJAVASLAT MELLÉKLETEI ÉS INDOKOLÁSA

A törvényjavaslat mellékletei hivatottak megjeleníteni a legfontosabb döntési információkat, a jóváhagyandó előirányzatokat. A Kormány ez ideig még nem szabályozta a költségvetéskor bemutatandó mellékletek, kimutatások részletes adattartalmát. A törvényjavaslat számozott mellékleteiben csak a költségvetési évre tervezett (jóváhagyandó) előirányzatok szerepelnek. Az általános indokolás táblázatai változó adattartalommal és idősorokkal jelennek meg a különböző években. A fejezeti indokolásokat bemutató köteteket nem a törvényjavaslattal együtt, hanem – törvény szerint – kéthetes időeltolódással terjeszti be a Kormány az Országgyűlésnek.

5.1.

A törvényjavaslat 1. és 2. sz. mellékleteinek egyezősége A törvényjavaslat 1. sz. melléklete a központi költségvetési szervek, fejezeti kezelésű előirányzatok kiadásait és saját bevételeit, a saját bevétellel nem fedezett kiadások fedezetét biztosító költségvetési támogatást, valamint a központi költségvetési kiadásokat és bevételeket tartalmazza. A 2. sz. melléklete a központi költségvetés 2004. évi mérlege. Az 1. és 2. sz. melléklet adatai az általános tartalék és a céltartalék kivételével megegyeznek.

Általános tartalék Céltartalék Összesen

1. sz. mellékletben

2. sz. mellékletben

31 300

34 300

5 800

2 800

37 100

37 100

Forrás: a 2004. évi költségvetési törvényjavaslat

A „Költségvetési szervek és fejezeti kezelésű előirányzatok” bevételi és kiadási előirányzatai a 412., 470. és 492. oldalon található részletező táblázatokkal egyezőek. A törvényjavaslat 2. sz. mellékleteként előterjesztett „A központi költségvetés 2004. évi mérlege” az előző évekhez képest tartalmában változott, és szerkezetét tekintve is előnyösen módosult. Tartalmi változás, hogy a mérlegben külön soron megjelennek az Európai Unió költségvetéséből kapható támogatások és a költségvetéshez történő hozzájárulás befizetés előirányzatai. A korábbi „támogatási célprogramok” sor helyett – a bevételi és a kiadási olda45


lon egyaránt – új elnevezéssel jelenik meg a „szakmai fejezeti kezelésű előirányzatok” sor, amely a központi beruházásokat kivéve valamennyi fejezeti kezelésű előirányzatot magában foglalja. A bevételi és kiadási előirányzatok kiemelt alcímekhez rendelt újfajta tartalmi csoportosítása a korábbinál áttekinthetőbb, következetesebb mérleg szerkezetet eredményezett.

5.2.

A központi költségvetés tartalék előirányzatai Az Áht. 25. §-a szerint a központi költségvetésben általános tartalékot kell képezni az előre nem tervezhető kiadásokra, illetve az elmaradó bevételek pótlására. A tartalék nagyságát az Áht. 26. § (1) bekezdése a kiadási főösszeg százalékában (0,5-2% között) határozza meg. Ez évek óta az alsó határ közelében mozog (2004-ben 0,51%). Az Áht. 38. § (2) bekezdése szerint a céltartalék olyan, a központi költségvetésben meghatározott előirányzat, amely évközi központi (kormányzati) intézkedés fedezetéül szolgál, s amelynek célját és rendeltetését egyidejűleg meghatározták, azonban az előirányzat fejezet, cím, alcím szerinti felhasználásának megoszlása a költségvetési törvényjavaslat előkészítésekor még nem ismert. A X. ME fejezet 12. cím, 2. alcím Céltartalékok 1. jogcím-csoporton képzett Különféle személyi kifizetésekre (létszámcsökkentéssel, továbbá a főtisztviselők illetményével összefüggő kifizetésekre) 5800,0 M Ft szolgál, egyben a törvényjavaslat 49. § (1) bekezdés n) pontja a központi költségvetés előirányzatmódosítási kötelezettség nélkül teljesülő kiadásai közé sorolja a személyi kifizetésekre szolgáló tartalékkeretet.

5.3.

Kormányzati rendkívüli kiadások Évek óta közel azonos – 16 Mrd Ft körüli – összegű és jogcímű (pénzbeli kárpótlások, illetve volt egyházi ingatlanok tulajdoni rendezése) kormányzati rendkívüli kiadást határoznak meg az éves költségvetési törvények eredeti előirányzatai. A költségvetési évek során a kormányzati rendkívüli kiadások alapvető előirányzatai a tervezetthez képest akár százmilliárdos összeggel egészülnek ki.

5.4.

Az Európai Unióval kapcsolatos programok megjelenítése a költségvetésben A törvényjavaslatban szereplő „Az EU-csatlakozással kapcsolatos költségvetési adatok” c. rész táblázataiban (521-536. oldal) az EU-csatlakozással kapcsolatos költségek felsorolása nem tartalmazza az 1. sz. melléklet egyes olyan előirányzatait, melyek egyértelműen az EU-csatlakozással kapcsolatosak. A táblázatok nem tartalmazzák a XII. FVM fejezet 10. cím 14. alcím uniós projektek előkészítése előirányzatait, a XVI. KvVM fejezet 10. cím 5. alcím 6. EU környezetvédelmi támogatások pályázati feltételeinek megteremtése jogcímcsoport és 7. EU integrációs vízügyi feladatok jogcímcsoport előirányzatait.

46


A X. ME fejezet 8. EU-integráció cím 3. alcím fejezeti kezelésű előirányzatok 7. ISPA Kohéziós Alap támogatásból megvalósuló közlekedési projektek és a 9. ISPA Kohéziós Alap támogatásból megvalósuló környezetvédelmi projektek (99-100. oldal) bemutatásakor (530-531. oldal) szintén figyelmen kívül hagyták a projektek előkészítésére fordítandó összegeket, összesen 1246 M Ft-ot. A Regionális Operatív Program céltartalékára az 1. mellékletben a X. ME fejezet, 8. cím, 3. alcím, 1. jogcímcsoport, 12. jogcím 30,7 M Ft szerepel (96. oldal), a 354. oldalon szereplő táblázatban ugyanezen jogcímen 37 M Ft van feltüntetve.

Mivel az EU-csatlakozással kapcsolatos táblázatok (521-536. oldal) a PM tájékoztatása szerint nem csak az EU-ból származó bevételeket tartalmazzák, ezért e táblázatokból nem állapítható meg egyértelműen az uniós források összege. A törvényjavaslat 2. sz. mellékletében és az EU csatlakozással kapcsolatos táblázatokban (521-536. oldal) nem következetes a „szakmai fejezeti kezelésű előirányzatok” és a „fejezeti kezelésű előirányzatok” kifejezések használata.

5.5.

Funkciókódok a törvényjavaslat mellékleteiben A törvényjavaslat 1. és 9-11. sz. mellékletei a korábbi évek prezentációjától eltérően nem tartalmaznak funkciókódokat, így a mellékletek nem vethetőek össze az államháztartás és az egyes alrendszerek funkcionális szerkezetű mérlegeivel.

47

48

B) Helyszíni ellenőrzés

49

50



B.1.1. KÖZPONTI KÖLTSÉGVETÉS 1.

A 2004.

1.1.

A költségvetés makroszintű számításai

ÉVI KÖLTSÉGVETÉS ELŐIRÁNYZATAI

A 2004. évi költségvetést megalapozó makropálya tervezési munkálatai az előző évinél összetettebb feladatot jelentettek, mivel a gazdaságpolitika legfontosabb céljaként kitűzött verseny- és tőkevonzó képesség javítása, valamint az államháztartási hiány csökkentése érdekében a gazdasági folyamatokat jellemző mutatók között úgy kellett viszonylagos összhangot teremteni, hogy azok a kedvezőtlen világgazdasági folyamatok és belső tényezők figyelembevételével megfeleljenek az európai uniós csatlakozásunkkal szembeni elvárásoknak, illetve távolabbi célként a Gazdasági és Monetáris Unióba történő belépés szándékának is. A 2004-2006. évekre szóló tervezési munkafolyamatot a PM 2003-ban is az Áht. és az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet előírásainak megfelelően indította el. 2003. április 15-én a PM benyújtotta a Kormány részére a következő három évre szóló, a költségvetési politika fő irányait és a költségvetési tervezés fő kereteit meghatározó költségvetési irányelveket. Az anyagot a gazdasági kabinet megtárgyalta. Az előterjesztés már feltárta azokat a – gazdasági folyamatok kedvezőtlen alakulását jelző – tényezőket, amelyek a későbbi előterjesztésekben is megfogalmazódnak. A Kormány júniusban megtárgyalta a 2003. évi gazdasági és pénzügyi folyamatok várható alakulásáról szóló előterjesztést, amely alapján a 2004-2006. évek költségvetési keretszámaira is hatással lévő, az állam takarékosabb gazdálkodásával összefüggő intézkedéseket fogadtak el.

A PM 2003. július hónapban nyújtotta be azt a – 2004-2006. évek költségvetésének és adópolitikájának megalapozásáról szóló – kormányelőterjesztést, amely a 2003. év első félévére vonatkozóan elemzést ad a gazdasági és pénzügyi folyamatok, valamint az államháztartás várható alakulásáról. Az elfogadott előterjesztés makrogazdasági mutatói képezték az alapját az EU Bizottság részére 2003. augusztus 15-én átadott „Előcsatlakozási Gazdaságpolitikai Program (PEP 2003)” makropálya célkitűzéseinek, valamint a 2004-2006. évi költségvetési tervezőmunkának. Így biztosított, hogy a 2004-2006. évi költségvetési keretszámok szinkronban legyenek az Előcsatlakozási Gazdaságpolitikai Programban meghatározott makropályával.

51


Az Előcsatlakozási Gazdaságpolitikai Program kimunkálása – kormányzati felhatalmazás alapján a PM felelősségével – 2003-ban is az EU Bizottság módszertani tematikája alapján történt, a szaktárcák bevonásával.

A helyszíni ellenőrzést követő időszakban további korrekciót hajtottak végre – a 2004-2006. évi költségvetés tervezésének bázisául szolgáló – a 2003. évre várható GDP mértékét illetően. A 2003. szeptember 10-ei PM gyorsjelentés alapján a GDP 2003. évi várható növekedését összehasonlító áron a korábbi 3,5% helyett 3-3,5% között határozták meg. A rendelkezésre álló 2003. évi I. féléves, 2,6%-os GDP növekedés alapján még az alsó határ elérése is bizonytalanságot jelent. Ennek teljesüléséhez a 2003. év II. félévében 3,5% körüli gazdasági növekedést kellene elérni. Az ellenőrzés megítélése szerint a tényadatok alapján a 2003. évi várható gazdasági növekedés 3% alatti megvalósulása valószínűsíthető. A különböző szervezetek (Ecostat, GKI Rt., MNB, OECD, IMF) előrejelzései alapján a GDP 2003. évi növekedése már korábban is a 3,1-3,7% közötti sávban helyezkedett el. A gazdasági növekedés 2004. évre tervezett 3,5%-os ütemét – a szeptember 10-i gyorsjelentés alapján végrehajtott 2003. évi GDP növekedést érintő korrekció után – a PM nem változtatta meg. A 2004. évre az OECD és az IMF egyaránt optimistább, 3,7%, illetve 3,9%-os várható növekedést jelzett. Az MNB 2004. évre szóló prognózisában 2003 májusában 3,6%-os, míg az augusztusi jelentésben 2,7%-os centrális viszonyszámmal jellemzi a következő évi GDP növekedést. Az MNB 2004. évre adott 2,7%-os prognózisa és a PEP anyagban szereplő 3,5%-os növekedés közötti eltérés fő oka, hogy a 2004. évi gazdasági növekedés lehetőségei kapcsán a PM és az MNB között jelentős különbség van egyes makrogazdasági folyamatok megítélésében, mint például a fogyasztás, a beruházás, az infláció, a lakossági megtakarítások és lakásépítések témakörében.

A 2005-2006. évekre a PM által tervezett gazdasági növekedés a 4-4,5%, illetve 4,5-5% közötti sávban helyezkedik el. A Kormány gazdaságpolitikai célkitűzéseinek megvalósításához a makrogazdasági pálya több ponton történő kiigazítása szükséges, amelynek célja a jelenleginél kedvezőbb szerkezetű növekedés megvalósítása és az euroövezeti csatlakozás feltételei teljesítésének megalapozása. A GDP felhasználási szerkezetét meghatározó tényező a lakossági fogyasztás, amelynek növekedése 2002-ben 8,8% volt és dinamikája a helyszíni ellenőrzés lezárásakor is meghaladta a GDP növekedését. Ebben az összehasonlításban csupán a növekedésbeli eltérések mérséklődése várható 2003-ban, míg növekedési ütemváltást a 2004. évtől jeleznek az irányszámok, miszerint a 2004. évben 1,5-2%, míg a 2005-2006. években 3-3,5%-os a tervezett növekedés. A GDP I. féléves tényadata alapján történt korrekcióval 7-8%-ra módosult – a helyszíni ellenőrzés lezárását követően – a lakossági fogyasztás 2003. évi várható növekedése. A lakossági fogyasztásra ható fogyasztói árszínvonal 2003. évi várható alakulása változatlanul, 4,8-5% között marad.

52


A fogyasztói árindex tervezése során az előbbi tényezőn kívül más makrogazdasági folyamatokkal is biztosítani kellett az összhangot, hogy az infláció 2004. évre kitűzött 5,5-6%-os növekedése 2006-ra kb. 3%-ra mérséklődjön. E célkitűzést jövedelempolitikai eszközökkel, a fogyasztást meghatározó reálkereseteknek (2004-ben 0,5-1% közötti növekedés) a termelékenység növekedését is számba vevő szabályozásával kívánják elérni. Ez egyúttal eleget tesz annak a gazdaságpolitikai követelménynek, hogy a fogyasztás növekedése elmaradjon a GDP dinamikájától a felhalmozási hányad növelése érdekében. A helyszíni ellenőrzés lezárását követően ismertté vált adóváltozások (áfa, jövedéki adó, ökoadó) miatt az infláció tervezett növekedési üteme felső értékének teljesülése valószínűsíthető. Az infláció PM által tervezett 2004. évi növekedési ütemével összhangban van más elemzők (Ecostat, Kopint-Datorg, OECD, IMF) előrejelzése. Az MNB 2003. augusztus havi inflációs jelentése 2004-re 6,5% növekedést prognosztizál, ami a saját május havi jelentéséhez képest 2,4%-ponttal magasabb.

A 2005-2006. évekre az infláció előirányzott növekedését a PM 4%-ban, illetve kb. 3%-ban határozta meg. A GDP felhasználás szerkezeti módosításának másik fontos eleme a bruttó állóeszköz-felhalmozás, amely a felhalmozási arány emelését célul kitűző gazdaságpolitikával összhangban, az elképzelések szerint a 2003. évre várható 3-4%os növekedésről 2006-ra eléri a 8-10%-os növekedést. A 2003. évre a növekedést a GDP növekedés alsó határával összhangban 3-4% között határozták meg, a 2004. évi tervszám a korábban meghatározott szinten (6-8% között) maradt.

A változás feltételeként további célkitűzés a beruházási hányad növekedése és ezen belül a vállalati szektor dinamikájának erősödése az állami beruházásokkal szemben. E belső szerkezeti változás forrásait az elképzelések vagy tervek szerint a vállalati saját erő és a vállalatok emelkedő hitelfelvétele, valamint az EU csatlakozás utáni uniós támogatások és a beáramló működő tőke képezik, amelyhez hazai részről a megfelelő belső szabályozás és a tervezett makrogazdasági pálya részeként tervezett termelékenység növekedés is kapcsolódik. A 2004-2006. évi makropálya összefüggés rendszerében fontos szempont az export növekedése, amelynek tervezett mértéke a 2004. évre 6-8% közötti, a 2006. évre 8-10%. A PM tervszámai szerint 2004-ben az export és az import bővülése azonos lesz, majd a 2005-2006 években az import növekedése évente 1-1%ponttal haladja meg a kivitelt, amelynek eredményeként a külkereskedelmi mérleg hiányának lassú növekedését tervezik. Ennek hatása jelentkezik a folyó fizetési mérleg GDP százalékában kifejezett hiányának tervezett alakulásában is, amely a makropálya adatai szerint 2003-ban – a GDP 2003. évi várható növekedésének korrekcióját figyelembe véve – várhatóan kb. 5,5% lesz, majd a tervek szerint 2004-2006. években kb. 5% körül stagnál.

53


A PM véleménye szerint ez az a szint, amely hosszabb távon még elfogadható és amely mellett a költségvetés készítésének alapjául szolgáló makropálya szerinti gazdaság-növekedés megvalósítható. A Középtávú Gazdaságpolitikai Program a makrogazdasági összefüggéseken keresztül alternatív szcenáriókat is tartalmaz. Az egyik a „Lassabban javuló konjunktúra-szcenárió”, amely szerint a 20042006. években a fizetési mérleg hiánya a GDP százalékában 5-5,5% körül alakul, ami az alap pályához képest 0,5%-ponttal magasabb. A másik az „Alacsonyabb fogyasztás-szcenárió”, amely esetben a fizetési mérleg hiánya a GDP százalékában mintegy 4,5% körüli, ami az alap pályához képest viszont 0,5%-ponttal alacsonyabb.

Az államháztartás 2003. évi maastrichti várható hiánya a GDP százalékában kb. 4,8% alakul. A mutató várható alakulását a PM nem módosította, amit azzal indokolt, hogy a GDP 2003. évi várható „növekedése a kedvezőtlen export miatt lett alacsonyabb, ami alig érinti a bevételeket. A költségvetés bevételi oldalának nagy tételei (szja, áfa) a fogyasztáshoz és a bérhez kapcsolódnak, ezek viszont a vártnál erőteljesebben növekednek.” A hiány növekedését mérsékli a kiadás megtakarítás érdekében hozott 2133/2003. (VI. 19.) Korm. határozat, amelynek hiány csökkentő hatása a GDP 0,4%-ának felel meg. 2004-ben az előirányzottnál nagyobb hiány kialakulását előidéző esetleges folyamatokat a kiadások további visszafogásával tervezik ellensúlyozni.

A törvényjavaslat általános indokolása VII. fejezetének 2. pontjának 3. táblázatában mutatja be az államháztartás pénzforgalmi és maastrichti hiányának eltérését. A 2004. évi maastrichti hiány GDP-hez viszonyított arányát 3,8%-ban határozza meg. Az ellenőrzés megítélése szerint a GDP 2004. évi tervezett növekedési ütemének megvalósulásával kapcsolatos bizonytalanság következtében az államháztartási hiány GDP-hez viszonyított arányának teljesülése is kockázatot tartalmaz, mivel a 2003. évi várható GDP növekedési ütem korrekciója nem vonta maga után a 2004. évi irányszámok – kivéve az infláció és az egy főre jutó átlagbér növekedési üteme – változtatását. A 2005-ben 1%-pontos csökkenést, 2006-ra pedig 2,5%-os hiányszintet céloznak meg a költségvetési tervezés fő kereteit meghatározó makrogazdasági számítások, a Gazdasági és Monetáris Unióhoz való csatlakozás kritériumainak teljesítésével összhangban. A makrogazdasági folyamatok monitoringjának és tervezésének szervezeti keretei, személyi és tárgyi feltételei a PM Gazdaságpolitikai Főosztálya keretében biztosítottak. A makrogazdasági folyamatok követésében és a számítások elvégzésében fontos az a szervezeti és intézményi kapcsolati rendszer, amely szakmai információk és adatok elérését teszi lehetővé. A kapcsolati rendszerben és a különböző típusú információk biztosításában fontos szerepe van a KSH-val fennálló munkakapcsolatnak. Rendszeres az együttműködés az MNB-vel a makropálya prognózist, a monetáris és fiskális politikát érintő kérdésekben. A PM-et az MNB Monetáris Tanácsában a miniszter, vagy a helyettes államtitkár képviseli.

54


A gazdaságkutató intézetekkel (Ecostat, Kopint-Datorg Rt., GKI Rt., Pénzügykutató Rt.) fennálló intézményes és szakértői kapcsolatok is részét képezik annak a kapcsolati rendszernek, amely a gazdaság helyzetének és várható alakulásának megítélését szolgálja. Nemzetközi viszonylatban az EU Bizottsággal, az OECD-vel és az IMF-fel fennálló kétirányú kapcsolatok fontosak.

1.2.

Nemzetgazdasági elszámolások

1.2.1.

Gazdálkodó szervezetek befizetései

1.2.1.1.

Társasági adó A társasági adó 2004. évi javasolt előirányzata 464,7 Mrd Ft, amely 11,6%-kal magasabb a 2003. évi előirányzatnál és 5,9%-kal haladja meg a 2003. évi várható teljesítést. A 2004. évi előirányzat tervezése során újszerű megoldást jelentett, hogy a gazdálkodó szervezetek és a hitelintézetek társasági és osztalék adója a központi költségvetés mérlegében egy adónemen, címrendjében a PM fejezeten belül egy alcímen szerepel. A gazdálkodó szervezetek és a pénzintézetek a társasági adót a 2003. évig a mérlegben két soron, a címrendben két alcímen tervezték meg és számolták el. A gazdálkodó szervezetek és a pénzintézetek társasági adójának elkülönített kimutatása azért nem volt indokolt, mert az APEH-SZTADI társasági adó analitikája ágazatonként mutatja ki az adózással kapcsolatos fő adatok alakulását. Erre az ÁSZ már a 2000. évi költségvetési törvényjavaslatról szóló Véleményében felhívta a figyelmet és javasolta a két alcím összevonását. A 2004. évi előirányzatok kialakításánál a PM a vállalkozások adózás előtti nyereségének 14,5%-os növekedésével számolt, annak ellenére, hogy a GDP folyóáron számított növekedése várhatóan nem haladja meg a 9,4%-ot, változatlan áron a 3,5%-ot. A két mutató közötti különbség a PM szerint döntő mértékben az export jövedelmezőségének emelkedésével, kismértékben az off-shore cégek adózás előtti nyeresége növekedésének (16,5%) beszámításával van összefüggésben (a GDP nem tartalmazza az off-shore cégek tevékenységére vonatkozó adatokat).

Az előirányzatok jövőbeni megalapozottabb tervezését biztosíthatja, hogy az EU jogharmonizációhoz igazodó adótörvény változások már az EU tagállamokban alkalmazott gyakorlatot is figyelembe veszik (pl. a keletkezett veszteség korlátlan időre történő elhatárolása a jelenlegi 5 év helyett). A társasági adótörvény tervezett módosításai azonban a költségvetés érdekeit háttérbe szorítják, a versenyképesség javítását és az EU elvárásait magában foglaló, bevételkiesést okozó előírásokkal szemben. A változások a PM indoklása szerint három fő célt szolgálnak: a versenyképesség növelését, a csatlakozással összefüggő jogharmonizációt és a költségvetési bevételek növelését. Ez utóbbi cél egyetlen konkrét változásnál, az off-shore cégeknél alkalmazandó adókulcs 1%-pontos emelésénél érvényesül (a tervezett többletbevétel 7,2 Mrd Ft). 55


A versenyképesség javítását segíti a társasági adókulcs mértékének 18-ról 16%ra való csökkentése. Ennek is tulajdonítható, hogy az adózás előtti nyereség arányában kifejezett átlagos adóteher a 2002. évi 10,3%-ról a 2004. évi előirányzat-tervezet szerint 10%-ra mérséklődik. (A 2003. évi várható adat 10,6%.) A társasági és osztalékadó törvény tervezett módosítása miatt a PM további bevételkiesést prognosztizált. Megszűnik – többek között – az ún. külföldi szervezetek részére a belföldről fizetett jövedelmek (kamat, jogdíj, előadói díj) után a külföldi szervezetek adófizetési kötelezettsége. (A tervezett bevétel elmaradás 2,3 Mrd Ft). Az osztalékadó tervezett bevétel kiesése 14,5 Mrd Ft, tekintve, hogy a szabályozás szerint a magyar leányvállalatok EU-s anyavállalatok részére juttatott osztaléka 2004. május 1-jétől adómentessé válik.

Az ország többi csatlakozó állammal szembeni hátrányának megszüntetését szolgálja az a törvénymódosítás, amely a 2003. évben bevezetett fejlesztési adókedvezmény igénybevételi feltételeinek könnyítésére irányul. A törvény javasolt változása szerint a fejlesztési adókedvezmény igénybevételénél csökken az előírt beruházási értékhatár és a létszámnövelési kötelezettség. Az új munkahelyteremtő beruházások után is érvényesíthető az adómérséklés. A tervezett bevétel kiesés 8,9 Mrd Ft.

A 2004. évi előirányzatok képzése – az előző évek gyakorlatát követve – csak az adókedvezmények és az adómentességek indoklására, a bevételek tervezett alakulását levezető kimutatás pedig az adókedvezmények jogcímeinek felsorolására terjedt ki, viszont a társasági adó alapját meghatározó – adózás előtti nyereséget módosító – főbb tényezőket meg sem említi. Az adózás előtti eredményt csökkentő, valamint növelő tételek egyenlegeként tervezett 603,4 Mrd Ft összetételét a tervezéssel kapcsolatos dokumentumok és számítási anyagok nem tartalmazzák. A 2004. évi javasolt előirányzat kiinduló adata a 2002. év utolsó négyhavi, a 2003. év I-VIII. havi tényszámainak és a 2003. évi várható teljesítésének ismeretében túltervezett, annak ellenére, hogy a várható bevétek becsléséhez felhasznált 2002. évi bevallások adatai 97%-os feldolgozottsági szinten rendelkezésre álltak. Az adóbevételek alakulását befolyásoló tényezők – a GDP és az export növekedési üteme megvalósulásának bizonytalansága, az exportjövedelmezőség feltételezéseken nyugvó javulása, a törvényi változásokból levezethető bevétel kiesés – együttes hatásának eredőjeként az a következtetés vonható le, hogy a 2004. évi javasolt előirányzat realizálása magas kockázatot tartalmaz. A 2005-2006. évi irányszámok teljesülése a 2004. évi előirányzat és a gazdasági folyamatok, ezen belül is a vállalkozások jövedelmezősége alakulásának függvénye.

56


A 2005. évre prognosztizált 509,4 Mrd Ft-os irányszám a 2004. évi előirányzathoz mérten 9,6%-os többletet jelent. A tervezett bevétel emelkedés a vállalkozások adózás előtti nyereségének 2005. évre tervezett növekedési ütemét (11,0%) közelíti. A 2006. évi 538,5 Mrd Ft irányszám 5,7%-kal haladja meg a 2005. évre tervezettet. A növekedési ütem 3,9%-pontos csökkenését a PM nem indokolta. A csökkenést a tervezett jogszabályváltozások sem támasztják alá. A legfontosabb változás, hogy a társasági adókulcs egységesítése érdekében 2006. január 1-jétől módosul az off-shore cégek kedvezményes adózása.

1.2.1.2.

Egyszerűsített vállalkozói adó Az egyszerűsített vállalkozói adó (eva) 2004. évi javasolt előirányzata 54,5 Mrd Ft, amely 65,2%-kal haladja meg a 2003. évre várható bevételt. A 2003. évre tervezett előirányzat 16 Mrd Ft volt. A tervezett bevétel a várakozásokat felülmúlóan már 2003 júliusában realizálódott. A 2003. évre vonatkozó várható éves adat 33,0 Mrd Ft.

A javasolt kiemelkedően magas előirányzat megalapozottnak tekinthető. Az adózók 2003-ban még csak három negyedévre, míg 2004-ben már négy negyedévre fizetnek adóelőleget. Az eva-t szabályozó 2002. évi XLIII. törvény 2004. évre tervezett módosításai alapján az eva alkalmazásához előírt éves bevételi értékhatár 15,0 M Ft-ról 25,0 M Ft-ra emelkedik. További törvényi változás, hogy 2004-től az eva hatálya alá azon adózók is bejelentkezhetnek, amelyek tevékenységének végzéséhez a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete, vagy a Szerencsejáték Felügyelet engedélye szükséges, illetve azok felé bejelentési kötelezettségük van.

A 2005. évre a PM 61,5 Mrd Ft bevételt tervezett, ami a 2004. évi előirányzatot 12,8%-kal haladja meg, a 2006. évi irányszám (63,3 Mrd Ft) a 2005. évihez képest 7,8%-kal magasabb. A helyszíni ellenőrzés lezárásakor a rendelkezésre álló dokumentumok alapján az irányszámok megalapozottsága nem ítélhető meg. 1.2.1.3.

Bányajáradék A 2004. évi javasolt előirányzat 19,0 Mrd Ft. A tervezett adat a 2003. évi előirányzatot 18,8%-kal, a 2003. évi várható bevételt 21,8%-kal haladja meg. A földgáz utáni tervezett bányajáradék befizetés a 2003. évi várható bevételt (9,3 Mrd Ft) 3 Mrd Ft-tal haladja meg a 2004. évben. A korábbi évekhez hasonlóan az előirányzat növekménye – a földgázkitermelés kismértékű csökkenése ellenére – a földgáztermelésből származik. A bányajáradék döntő részét továbbra is a kőolaj és a földgáz termékek bevételei jelentik. A földgáztermelésből származó bevétel adja a 2003. évi várható bevétel 67,7%-át. A bányajáradék bevétel 2003. évi előirányzathoz viszonyított növekményét az indokolja, hogy a földgázellátásról szóló 2003. évi XLII. törvény módosítása szerint a bányajáradék fizetés alapja a korábbi ún. kevert ár alapján számított viszonteladói díj helyett, 2003. augusztusától az import árából számított viszonteladói díj lesz. 57


A kőolaj esetében a világpiaci ár enyhe emelkedése és a termelés kis mértékű – 5-6%-os – csökkenése mellett a bányajáradék befizetés várhatóan 4,3 Mrd Ft. (A 2003. évi várható bevétel 4,5 Mrd Ft.) A szilárd energiahordozók utáni bányajáradék befizetés 2004-ben várhatóan 500 M Ft-tal csökken. (A 2003. évi várható bevétel 1,0 Mrd Ft.) A bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény módosításával a mélyművelésű széntermékek mentesülnek a bányajáradék fizetési kötelezettség alól, ami jelentős összegű járadék kiesést jelent a költségvetés számára.

A 2003. évi várható bevétel alakulása és a fent részletezett törvénymódosítások alapján a 2004. évi javasolt előirányzat megalapozottnak tekinthető. A 2005-2006. évi irányszámok a 2004. évi javasolt előirányzathoz képest nem változnak, az adatok megalapozottnak tekinthetők. A kőolaj- és földgázkitermelés – mintegy 4%-os éves szintű – csökkentése, a külfejtéssel termelt ásványi anyagok, nyersanyagok, valamint az egyéb szilárd nyersanyagok és a geotermikus energia kitermelés növekedésének együttes hatásaként a bányajáradék-bevétel jelentős változása a 2005-2006. években nem várható. 1.2.1.4.

Vám- és importbefizetések A vám- és importbefizetések 2004. évi javasolt előirányzata 76,0 Mrd Ft, amelyből a nemzeti költségvetés bevétele 43,0 Mrd Ft, az Európai Unióé 33,0 Mrd Ft. Ezen belül a csatlakozást megelőző időszak bevételi terve 32,0 Mrd Ft, mely teljes egészében a nemzeti költségvetés bevétele. A csatlakozás utáni időszak bevételi terve 44,0 Mrd Ft, melyből 11,0 Mrd Ft (25%) a nemzeti költségvetés bevétele, 33,0 Mrd Ft (75%) pedig az Európai Unióé, mivel a vámok 75%-a az EU közös költségvetésének forrását, 25%-a a nemzeti költségvetés forrását képezi.

A 76 Mrd Ft összegű teljes, javasolt előirányzat a 2003. évi 145,0 Mrd Ft előirányzatnál 47,6%-kal, a 123,0 Mrd Ft összegű 2003. évi várható bevételnél 38,2%-kal alacsonyabb. A nemzeti költségvetés bevételét képező 43,0 Mrd Ft összegű előirányzat a 2003. évi 145,0 Mrd Ft előirányzatnál 70,3%-kal, a 123,0 Mrd Ft összegű 2003. évi várható bevételnél 65%-kal alacsonyabb.

A vám- és importbefizetések alakulását 2004-re is a nemzetközi megállapodásokban rögzített vámleépítések befolyásolják, 2004. május 1-jétől pedig Magyarország az Európai Unió egységes vámterületének teljes jogú tagjává válik. Közvetlenül alkalmazásra kerül a Közösség vámjogi és vámeljárási szabályozása és a Közösség kereskedelempolitikáját biztosító vámtétel- és vámkedvezmény rendszer. Az ipari termékeknél a nem szabadkereskedelmi forgalomban az átlagos vámkulcsot a csatlakozás előtti 4 hónapos időszakra 2,80% alkalmazásával tervezték, megegyezően a 2003. évi adattal. A csatlakozás utáni időszakra az EU átlagvám-

58


kulcs alkalmazása miatt az átlagos vámkulcs 1,59%-ra csökken a terv szerint. A szabadkereskedelmi forgalomban 0% a vámkulcs, miután a teljes vámleépítés 2001-ben megtörtént. Az agrártermékeknél a nem szabadkereskedelmi forgalomban az átlagos vámkulcsot a csatlakozás előtti időszakra – megegyezően a 2003. évi adattal – 10%ra, ezt követően pedig 1,59%-ra tervezték. Az agrár szabadkereskedelmi forgalomban a 2003. évi 2,3%-kal szemben 2004. első négy hónapjára 2,1%-os átlagos vámkulcs alkalmazásával számoltak, az ezt követő időszakra a vámkulcs 0% lett.

A 2004. évre a vámszabad-területek forgalmával számított végleges import 63,4%-os növekedését tervezték, ezen belül a nem szabadkereskedelmi forgalom 54,3%-os, a szabadkereskedelmi forgalom 68,9%-os növekedésével számoltak a 2003. évi várható importforgalomhoz viszonyítottan. A kiugróan magas százalék valószínűsíthető oka az, hogy a külkereskedelemstatisztikai számbavétel változása, illetve az évközi csatlakozás következtében a bázis import forgalmi adat nem azonos tartalmú a 2004. évi tervezettel.

A prognózis készítése során a csatlakozás következményeként a vámbiztosíték költségvetési bevételként történő elszámolásának 2004. január 1-jei megszűnésével számoltak, melyet az Áht. tervezett módosítása alátámaszt. (A 2003. évi várható bevétel 34,0 Mrd Ft.) Az elképzelések szerint a vámbiztosíték számláról a megfelelő vámbevételi számlákra kerülnek a bevételek 2004 január 1-jéig, így az uniós csatlakozás előtti vámbiztosíték számla egyenleg 0,0 Mrd Ft. A pénzforgalmi áthúzódás egyenlegeként plusz 2,2 Mrd Ft-ot jelöltek meg. Ez az utólagos rendezések összegét és – a PM szóbeli információja alapján – a szokásos tételeket (tárgyévi előírás és tárgyévet követő befizetési határidő miatt) tartalmazza. Az egyenleg bevételnövelő hatását csökkenthetik a beszedett vámbiztosíték bevételből történő visszautalások, melyeket nem vettek figyelembe. A VPOP véleménye szerint a csatlakozás, illetve az átlagvámszint csökkenése következtében várható, hogy a gazdasági szereplők a csatlakozás előtti időszakban elhalasztják az uniós országokból való importjukat, ami bevétel kiesést okozhat. Ezen kívül nem tartja tervezhetőnek, hogy mennyi bevételkiesést jelent a nemzeti költségvetésnek az, ha a „harmadik országbeli” vámkezelések más EU tagállamban jelentkeznek.

A 2004. évi előirányzat – minden vámjogi és tarifális kedvezmény hatását tartalmazó – EU átlagvámkulcsok alkalmazásával készült. Megalapozottsága nem volt teljes körűen megállapítható, mivel a nem szabadkereskedelmi, illetve a szabadkereskedelmi import forgalom 2003-ról 2004-re tervezett növekedése (54,3%, illetve 68,9%) teljesíthetőségének megítéléséhez a rendelkezésre bocsátott dokumentáció nem volt elegendő. A vám- és importbefizetések 2005. évi irányszáma 67,0 Mrd Ft, amelyből 17,0 Mrd Ft a nemzeti költségvetést, 50,0 Mrd Ft az Európai Uniót illeti. Az irányszám a 2004. évi előirányzatnál 11,8%-kal alacsonyabb, a nemzeti költségvetést illető bevétel irányszáma a 2004. évi előirányzatnál 60,5%-kal alacsonyabb.

59


A 2003. évi költségvetés tervezésekor a 2005. évi irányszám 22,0 Mrd Ft volt. Akkor még az irányszámok meghatározásakor több, a bevétel alakulását lényegesen befolyásoló tényező bizonytalan volt. A jelenlegi tervkészítésnél már az EU által alkalmazott átlagvámot vették figyelembe, ami jobb megközelítést ad.

Az irányszám azon alapul, hogy a végleges import a 2004. évi előirányzathoz képest 10,2%-kal nő, míg az átlagvámszint tovább csökken, a nem szabadkereskedelmi agrárvámszint és ipari vámszint egyaránt 1,57-1,57%-ra. Az irányszám teljesülése az import forgalom alakulásának függvénye. A vám- és importbefizetések 2006. évi irányszáma 67,0 Mrd Ft, melyből 17,0 Mrd Ft a nemzeti költségvetést, 50,0 Mrd Ft az Európai Uniót illeti meg. Az irányszám megegyezik a 2005. évi irányszámmal. Az irányszám a végleges importforgalom 11,3%-os növekedésén és az ipari és agrár nem szabadkereskedelmi átlagvámszint további, 1,54%-ra való csökkenésén alapul. A 2003. évi költségvetés tervezés időszakában meghatározott 2006. évi irányszám 26,0 Mrd Ft volt. Ez az irányszám nagyfokú bizonytalanságot tartalmazott. A jelenlegi tervkészítésnél már az EU által alkalmazott átlagvámot vették figyelembe, ami jobb megközelítést ad.

1.2.1.5.

Játékadó A játékadó-bevétel 2004. évi előirányzat tervezete 64,0 Mrd Ft, ami a 2003. évi módosított előirányzatot 34%-kal haladja meg. A PM állásfoglalása szerint a kiemelkedően magas bevétel növekedést a 2004. január 1-jétől bevezetni tervezett új adómérték indokolja. Az állami játékszervező által szervezett játékok közül továbbra is az 5/90 és a 6/45 lottójáték a legnépszerűbb, így a játékadó befizetés nagy részét is ez a két játék teszi ki. A PM tájékoztatása szerint a 2003. évi várható bevételhez képest lényeges emelkedés várható, tekintettel arra, hogy a lottójátékok adójának mértéke 17%-ról 24%-ra emelkedik 2004. január 1-jétől. A három lottójáték forgalmában nem várható növekedés, azonban az adóemelésre feltehetően az állami játékszervező áremeléssel fog reagálni. Ennek köszönhetően a lottójátékok bevétele emelkedik, így a játékadó-bevétel is mintegy 8,5 Mrd Ft többletet eredményez a költségvetésnek. A többi számsorsjáték forgalma a következő évben – a keno és a luxor kivételével – várhatóan stagnálni fog. A sorsjegyek eladásából származó bevételek és a befizetendő játékadó az inflációnál valamelyest nagyobb mértékű növekedése valószínűsíthető. A PM tájékoztatása alapján a fogadásos játékoknál az előző évihez hasonló eredmény, illetve némi visszaesés prognosztizálható, ugyanis a totó évek óta hanyatlik, az eddigi bevételeket is csak az alapfogadás árának emelésével tudták biztosítani. A Tippmix játék forgalmának csökkenése várható a következő évre, amely elsősorban az egyhangú fogadás-kínálatnak és a fogadások száma visszaesésének az eredménye. A játékkaszinók forgalma és az általuk teljesítendő játékadó-befizetések nagyban függnek a látogatók számától és a devizaárfolyamtól. A pénznyerő automaták üzemeltetéséből származó játékadó-bevétel – tekintettel a 2004. január 1-jétől érvényes 75 000/hó/játékhely adómértékre – a jövő évben

60


mintegy 8,0 Mrd Ft-tal növeli a költségvetés bevételét. Ez a növekmény azonban a játékhelyek változatlan száma mellett teljesíthető.

A 2004. évi javasolt előirányzat realizálása a játékadó mértékének ugrásszerű emelkedése – visszatartó hatását is figyelembe véve – kockázatot tartalmaz. A 2005-2006. évi irányszámok a bevételek kismértékű növekedésével számolnak. A 2005. évi irányszám 65,7 Mrd Ft, a 2004. évi előirányzatot alig 3%kal, a 2006. évi irányszám (67,4 Mrd Ft) az előző évit 3%-kal haladja meg. A munkaanyagként rendelkezésre álló dokumentum ezen irányszámokról, a játékadó összetételének alakulásáról tájékoztatást nem nyújt. A PM észrevételében jelezte, „hogy 2-3 évre előre – tekintettel a bizonytalansági tényezőkre – részletes, játékokra lebontott tervezést nem tud készíteni”.

1.2.1.6.

Egyéb befizetések Az egyéb (szankcióhoz kapcsolódó) befizetések 2004. évi javasolt előirányzata 21,0 Mrd Ft. Az előirányzat növekedését a PM arra alapozta, hogy az elmúlt két évben az előirányzat és a teljesítés aránya folyamatos és tartós növekedést mutat. A 2000. évben az előirányzat 56%-a teljesült, 2001-ben ugyanezen arány 89%, 2002-ben 110% volt.

Az Art. 2004. évre tervezett módosítása a szankciókra vonatkozóan nem tartalmaz olyan változást, amely a 2003. évi tervezés időszakában a 2003-2006. évekre meghatározott 20-20 Mrd Ft előirányzat megemelését indokolná. Számolni kell azonban az egyes adónemek előirányzatának növekedéséből származó kis mértékű változással. A 2003. I-VIII. havi tényadatok az éves előirányzat időarányos teljesítésétől való elmaradást dokumentálják. 2003. augusztus 31-én az egyéb befizetések alcím egyenlege 11,2 Mrd Ft volt, amely a 20,0 Mrd Ft előirányzat 56,0%-a.

A 2004. évi javasolt előirányzat teljesülése kismértékű kockázatot tartalmaz. A 2005-2006. évi irányszámok a bevételek kismértékű növekedésével számolnak. A 2005. évi irányszám 21,5 Mrd Ft, ami a 2004. évi előirányzatnál 2,7%-kal magasabb. A 2006. évi irányszám (22,0 Mrd Ft) az előző évit 2,3%-kal haladja meg. A bevételek kis mértékű – infláció-követő – növekedése azzal magyarázható, hogy a 2004. évi uniós csatlakozást követően a vám- és import befizetésekre jutó „Egyéb befizetések” – pótlékok, bírságok – elmaradnak.

61


1.2.1.7.

Ökoadó A központi költségvetés bevételeinek köre az ökoadóval bővül. Az új adó a központi költségvetés mérlegében ökoadóként egy soron, a címrendjében a PM fejezeten belül két alcímen – energiaadó és környezetterhelési díj megnevezéssel – szerepel. Az ökoadóban a környezeti, természeti erőforrások használóinak az árakban közvetlenül meg nem jelenő költségeket kell megfizetniük. Az ökoadó bevezetésével a Kormány eleget kíván tenni az Európai Unióhoz történő csatlakozásból adódó jogharmonizációs kötelezettségének is. Az Európai Unióban várhatóan 2004. január 1-jétől érvényesülő energiaadózásról szóló új irányelv alapján Magyarországon is – a hazai sajátosságok figyelembevételével – be kell vezetni az új adónemet.

Az energiaadót a villamos energia és a földgáz használat után kell fizetni. Az előirányzat 11,0 Mrd Ft bevételt tartalmaz. Mentes az adó alól a távhőtermeléshez felhasznált földgáz és szén. Magyarország tárgyalásokat kezdeményez az Európai Unióval az átmeneti mentesség kérdésében, mivel az energiaadózásról szóló irányelv a mentességet nem teszi lehetővé. A javasolt adómérték mind a földgáz, mind a villamos energia esetében az uniós minimum adószint felett van (a földgáznál 0,15 euro/Gj szemben a 0,215 euro/GJ szinttel, illetve a villamos energiánál 0,5 euro/MWh szemben a 0,715 euro/MWh szinttel, 260 Ft/euro árfolyammal számolva).

A 2004. évi javasolt előirányzat a fenti díjmértékekkel és a várható fogyasztással számolva megalapozottnak tekinthető. A tervezés hibájaként értékelhető viszont, hogy az energiaadó bevételének tervezésekor 260 Ft/euro árfolyammal számoltak, szemben a PM által kibocsátott tervezési köriratban szereplő – 2004. évre meghatározott – 255 Ft/euro árfolyammal. Az ellenőrzés számítása szerint ez 210,0 M Ft eltérést jelent. 2002-ben Magyarország földgáz fogyasztása 450 ezer terajoule volt. A várható mentességek miatt azonban e mennyiségnek csupán egyharmada (134 ezer TJ) adóköteles, amely 56 Ft/GJ adómértékkel számítva 7500 M Ft bevételt jelent a költségvetésnek. Az energiaadó árnövelő hatása a nem lakossági felhasználású földgáz esetében 4,6-6,0% lenne. A 2002. évi villamos energia felhasználás 40 500 gigawattóra volt. Ebből 19 300 GWh adóköteles, amely 186 Ft/megawattóra adómértékkel számítva 3600,0 M Ft bevételt eredményez. Az energiaadó árnövelő hatása a nem lakossági felhasználású villamos energia esetében 0,8-1,6%.

Az energiaadó tekintetében a 2005. és 2006. évi irányszámok megalapozottságának teljes körű megítélése nem volt biztosított, mivel az ellenőrzés számára nem állt rendelkezésre az ehhez szükséges dokumentáció. A törvényjavaslat szerint a környezetbe juttatott környezetterhelő anyag vagy energia után környezetterhelési díjat kell fizetni (vízterhelési díj és levegőterhelési díj).

62


A 2004. évi javasolt előirányzat a környezetterhelési díj tekintetében 14,0 Mrd Ft bevétellel számol, amely bevételi bizonytalanságot jelent. A díj teljes mértékű bevezetése öt éves időszak alatt történik meg. 2004-ben a teljes fizetendő díjösszegnek a 40%-át, 2005-ben a 60%-át, 2006-ban a 80%-át, 2007-ben a 90%-át és 2008-ban a 100%-át kell befizetni. A vízterhelési díjat a szennyvizüket közvetlenül élővízbe engedőknek kell fizetniük. A vízterhelési díj közvetlenül érinti a lakossági csatornadíjat, amelynek a várható évi 7-8%-os önkormányzati hatáskörben történő emelését további 1213%-kal növelheti. A PM észrevételében jelezte, hogy bevételi bizonytalanságot jelent a környezetvédelmi beruházásoknál esetleg felmerülő méltányossági díjmérséklés.

A 2005. és 2006. évi irányszámok szerint a bevételek a fokozatos díjnövekedéssel egyenes arányban nőnek, de ezzel párhuzamosan a bizonytalansági tényezők hatásai is progresszív növekedést mutatnak. Erre, valamint a bevezetést követő tapasztalatok hiányára tekintettel az irányszámok megalapozottsága – indokoltan – nem állapítható meg.

1.2.2.

Fogyasztáshoz kapcsolt adók

1.2.2.1.

Általános forgalmi adó Az általános forgalmi adó 2004. évi javasolt előirányzata 1893,3 Mrd Ft, a 2003. évi 1587,0 Mrd Ft előirányzatnál 19,3%-kal, a 2003. évi 1670,0 Mrd Ft összegű várható bevételnél 13,4%-kal magasabb. A törvényjavaslatban az indokolás szerint a makrogazdasági folyamatok várható alakulását vették alapul, a gazdasági növekedés élénkülésével, a reálkereseteknek a teljesítményekkel jobban összhangban álló növekedésével, a fogyasztás, a kiskereskedelmi forgalom 2003. évhez képest lassúbb bővülésével számoltak. Figyelembe vették az uniós jogharmonizációs kötelezettség teljesítéséből adódó áfa szabályozásbeli és átsorolási változásokat, melyek a bevételek növekedését eredményezik.

Számításba vették az adóbeszedés hatékonyságának javulását is. A pénzforgalmi áthúzódás egyenlegeként mínusz 110,0 Mrd Ft-tal számoltak, az előző évi mínusz 5,0 Mrd Ft-tal szemben. A nagy összegű áthúzódás oka az, hogy a csatlakozást követően az uniós belső piac kibővül, ezért egy havi uniós import kiesik a pénzforgalomban. Ennek bevételcsökkentő hatása csak a csatlakozás évében, 2004-ben jelentkezik. A csatlakozást követően a VPOP „csak” a harmadik országból származó import esetében veti ki és szedi be az áfát, az uniós országokkal kereskedők az APEH részére nyújtják be az áfa bevallást és így fizetési kötelezettségük később keletkezik.

Kedvezően értékelhető, hogy az előirányzat kialakításában az EU jogharmonizációból származó követelményeket, a társadalmi elvárásokat és a költségvetés bevételi igényeit összehangoltan vették figyelembe. (Például: a gyógyszereket, tankönyveket az EU 77/388. sz. irányelve szerint az 5%-os kulccsal kell adóz63


tatni, a Kormány döntésén alapuló átsorolásnál – a lakosság széles körét érintően – a könyveknél a jelenlegi 12%-ról 5%-ra csökkentették az adókulcsot.) Az ellenőrzés az előirányzat teljesülését kockázatosnak ítéli. Az általános forgalmi adó 2005. évi irányszáma 2137,2 Mrd Ft, a 2004. évi előirányzatnál 12,9%-kal magasabb. A tervezett növekedés több mint háromnegyedét a pénzforgalmi áthúzódás negatív egyenlegének jelentős csökkenése (mínusz 110,0 Mrd Ft-ról mínusz 5,0 Mrd Ft-ra) teszi ki. Az általános forgalmi adó 2006. évi irányszáma 2268,9 Mrd Ft, az előző évi irányszámnál 6,2%-kal magasabb. E jogcímen 2005. évi irányszámként 52,2 Mrd Ft-ot (204,8 M EUR), 2006. évi irányszámként 56,2 Mrd Ft-ot (220,4 M EUR) határoztak meg. (A befizetendő áfa a GDP 0,24-0,24%-a.) 1.2.2.2.

Fogyasztási/regisztrációs és jövedéki adó A fogyasztási adórendszer szabályozása a 2004. évben lényegesen változik, miután a csatlakozás időpontjában a kávé fogyasztási adója megszűnik, a személygépkocsi fogyasztási adója pedig regisztrációs adóvá alakul át, és ezen adó mértéke a korábbi százalékos kulcsokkal szemben tételes lesz. A fogyasztási/regisztrációs adó 2004. évi javasolt bevételi előirányzata 61,8 Mrd Ft, mely a 2003. évi 49,0 Mrd Ft előirányzatnál 26,1%-kal, a 2003. évi 50,76 Mrd Ft összegű várható adatnál pedig 21,7%-kal magasabb. A javasolt előirányzat 2003. évi adatokhoz viszonyított növelése feszítettnek tekinthető. A javasolt előirányzat – a makrogazdasági feltételeknek, valamint az előző évek tapasztalatainak megfelelően – az árak átlagos inflációt meghaladó emelkedésével –, az értékesítések növekedésével, valamint a magasabb árfekvésű termékek irányába történő választék eltolódással számolt. Az ellenőrzés a helyszíni vizsgálat lezárásakor ismert 2003. évi várható adattal (50,76 Mrd Ft) számolt, amit azt követően módosított a PM, így a növekmény – a PM észrevétele alapján – 10,6%-ra csökkent. Ez a magas kockázatot közepesre mérsékelte.

A regisztrációs adó megfizetése a személygépkocsi forgalomba kerüléséhez kapcsolódik, mivel az EU-n belül megszűnik a határellenőrzés. A regisztrációs adó fogyasztási adónál hatékonyabb beszedéséből 5 Mrd Ft, a normál áfa-kulcs csökkenésének kompenzálásából adódóan 4,65 Mrd Ft többletbevételt terveztek. A pénzforgalmi áthúzódás egyenlegeként mindössze mínusz 200,0 M Ft-tal számoltak. A regisztrációs adó 2005. évi irányszáma 62,8 Mrd Ft, a 2004. évi 61,8 Mrd Ft előirányzatnál 1,6%-kal magasabb. Az irányszám realitása a 2004. évi előirányzat teljesülésének függvényében értékelhető.

64


A regisztrációs adó 2006. évi irányszáma 66,3 Mrd Ft, a 2005. évi irányszámnál 5,6%-kal magasabb. A jövedéki adóbevétel 2004. évi javasolt előirányzata 661,0 Mrd Ft, amely a 2003. évi előirányzatnál 11,8%-kal, a 2003. évi 593 Mrd Ft összegű várható bevételnél 11,5%-kal magasabb. A 2005. évi tervezett bevétel 691 Mrd Ft, a 2006. évi tervezett bevétel pedig 716 Mrd Ft. A termékcsoportoknál nem egységes valorizációs mértékkel növekednek 2004. évben az adótételek, az adóemelés az élvezeti cikkeket jobban terheli. Az üzemanyagok esetében eltérően alakulnak az adómértékek. A benzin esetében 2004. évre 4% körüli adótétel emeléssel számol a tervezet, a további két évben további 2-2%-os adóemelést vesz alapul. A gázolajnál a szándékozottól eltérően nem csökken az adó mértéke, és változatlan marad a számítások szerint 2005-2006. években is. Ezekkel az adótételekkel, a forgalom 2% körüli növekedését feltételezve 399 Mrd Ft lesz a bevétel a 2004. évben. A következő években pedig évi 2-3%-os forgalomnövekedéssel 413 Mrd Ft, illetve 429 Mrd Ft bevétel számszerűsíthető. A szeszesitalok esetében 15%-os adótétel emelést feltételezve a 2004. évi prognosztizált bevétel 69 Mrd Ft. E termékkörben a 2005. és a 2006. évi terv további adóemelést nem tartalmaz. A szőlőbornál az 5 Ft literenkénti adótétel 12 Ft-ra történő emelésével számol a tervezet a 2004. évtől kezdődően. A dohánytermékeknél a cigaretta adóbevétele 2004. évben 35%-os adóemelésen alapul, ugyanakkor a forgalom mintegy 10%-os mérséklődését veszi figyelembe a 203 Mrd Ft-os 2004. évi bevételi terv. A vágott dohány adótétele 121%kal emelkedik. A pénzforgalmi áthúzódásokban jelentős szerepet játszik a dohány termékekre meghatározott három hónapos fizetési határidő. Az áthúzódás 2004. évben befolyásolja negatívabban a bevételeket, hiszen az adók jelentősebb emelésére kerül sor. A 2004. évi javasolt előirányzat 662,88 Mrd Ft, ettől mindössze 0,7%-kal tér el a 2005. évi irányszám. A jövedéki adó 2006. évi irányszámának összege 690,77 Mrd Ft, amely a 2005. évi irányszámnál 3,5%-kal magasabb. Az irányszám képzésének módja az előző évivel azonos.

1.2.3.

A lakosság befizetései

1.2.3.1.

Személyi jövedelemadó Az államháztartás személyi jövedelemadóból származó bevétele a 2004. évi javasolt előirányzat szerint 1502,0 Mrd Ft, amelyből a központi költségvetés 1038,1 Mrd Ft-tal, a helyi önkormányzatok 463,9 Mrd Ft-tal részesülnek. A

65


központi költségvetés 2004. évi javasolt előirányzat a 2003. évi előirányzatot 6,9%-kal, a várható teljesítést 10,3%-kal haladja meg. A 2004. évi javasolt előirányzat számításai arra épülnek, hogy a 2003. évi várható adatokhoz képest az államháztartási szintű szja bevétel tervezett növekménye (11,6%) meghaladja a bérek és keresetek növekedésének (8%) mértékét. Az szja törvényjavaslat változásai a legfontosabb célkitűzések megvalósítására – az államháztartási bevételek biztosítására, az adókulcsok csökkentésére és az adókedvezmények átalakítására – irányulnak. Az szja törvényjavaslat kidolgozásánál arra törekedtek, hogy az adókulcs csökkentéséhez kapcsolódó bevételkiesések ellensúlyozása részben a személyi jövedelemadón belül valósuljon meg. Az adóterhek enyhítését célzó előírások miatti bevétel kiesés – 187,2 Mrd Ft – részbeni ellentételezésére az szja törvényjavaslat egyes adókedvezmények megszűntetését, illetve mértékének mérséklését, a külön adózó jövedelmek adókulcsának 20%-ról 25%-ra történő növelését és a természetbeni juttatásokhoz tartozó cégautó adó mértékének 100%-kal való felemelését tartalmazza, összesen 153,2 Mrd Ft összegben.

A kedvezményrendszer átalakításában az egyik legnagyobb hatású változás az egyéni nyugdíjjárulék és a magánnyugdíj-pénztári tagdíj utáni adóengedmény megszüntetése. A tervezett bevételkiesés ellentételezésének 57,4%-a (88 Mrd Ft) e kedvezmény megszüntetésével várható. A befektetési adóhitel megszüntetése része a kedvezményrendszer változásának. Az adóhitel határidő előtti visszafizetésére nyújtott kedvezmény igénybevétele esetén – az adóterhek enyhítése miatti – bevételkiesés egy része kompenzálásra kerülhet. A törvénytervezet szerint a befektetési adóhitel határidőt megelőző visszafizetése esetén a 2004. évben 45%-os mértékű kedvezmény vehető igénybe (a tervezett bevételi többlet 14,2 Mrd Ft).

A számítások szerinti kedvezményekkel csökkentett összevont adóalapra jutó átlagos adóterhelés a 2003. évi várható 20,7%-ról a 2004. évre 21,1%-ra emelkedik. A 2004. évi javasolt előirányzat megvalósíthatónak ítélhető. Az előirányzattól való pozitív irányú elmozdulás a bérkiáramlás prognosztizáltnál nagyobb mértékű emelkedése esetén valószínűsíthető. Negatív irányú kis mértékű elmozdulás abban az esetben történik, ha a befektetési adóhitelt igénybe vevő magánszemélyek a tervezettnél kisebb arányban élnek a kedvezményes visszafizetés lehetőségével. A 2005-2006. évi irányszámok szerint a 2004. évre tervezett adótábla nem változik. A bérek és keresetek növekedése megegyezik az adóalap emelkedésével. Az szja bevételi irányszámok viszont a 2005. évben 11,5%-kal, – 71,8 Mrd Ft – államháztartási szinten 11,2%-kal (1670 Mrd Ft), 2006. évben 10,5%-kal (1282,5 Mrd Ft) államháztartási szinten (1845 Mrd Ft) meghaladják az előző évi adatokat. A kedvezmény csökkentések áthúzódása ezt a növekedési 66


ütemet nem támasztja alá. A PM indokolása a 2005-2006. évekre az szja törvényváltozással nem számol. Az adózással összefüggő adminisztráció egyszerűsítését célzó, Art.-t érintő módosítás, mely szerint a magánszemély helyett az adót a 2004. évben az állami adóhatóság állapítja meg. (Az ellenőrzés megítélése szerint ez várhatóan nem eredményez többletbevételt.) A hatósági adó-megállapítás intézményét mindössze közel két hónapos előtanulmány után tervezik bevezetni, így ez a 2005. évi és az azt követő évek költségvetési bevételeinek realizálása szempontjából magas kockázatot jelent. 1.2.3.2.

Lakossági illetékek A lakossági illeték bevételek államháztartási szintű 2004. évi javasolt előirányzata 140,0 Mrd Ft, amelyből a központi költségvetést 86 Mrd Ft illeti meg. A központi költségvetés javasolt bevételi előirányzata a 2003. évi várható (81,5 Mrd Ft) bevételnél 5,5%-kal a 2003. évi előirányzatnál 14,6%-kal magasabb. Az PM a javasolt előirányzatot az illetéktörvény javasolt módosításai alapján határozta meg. A PM tájékoztatása alapján a gépjárművek visszterhes átruházásához kapcsolódó tételes vagyonszerzési illeték (jelenleg 13 Ft/cm3) – a korábbi években alkalmazott infláció alatti változást kompenzálva – az inflációt meghaladó mértékben emelkedik 15 Ft/ cm3-re. Az ingyenes (örökség vagy ajándék címén történő) szerzésnél a megszerzett vagyon nagysága erőteljesebben kerül figyelembe vételre, miszerint az egy szerzőre jutó 35,0 M Ft feletti örökség, ajándék értékre a magasabb kulcs alapján – rokonsági fok szerint differenciáltan – kerül az illeték megállapításra. Az örökölt, ajándékba kapott gépjárművek után a visszterhes szerzésre, az egyébként irányadó illeték kétszeresét kell megfizetni (30 Ft/ cm3).

A lakossági illetékek 2004. évi javasolt előirányzata megalapozottnak tekinthető. A központi költségvetést megillető lakossági illetékbevételek 2005. évi irányszáma 89,4 Mrd Ft, az előző évi előirányzatnál 4%-kal magasabb. A lakossági illetékbevételek 2006. évi irányszám 92,9 Mrd Ft, az előző évi irányszámnál 3,9%-kal magasabb. A lakossági illetékek 2005-2006. évi irányszámainak megalapozottsága – a rendelkezésre álló dokumentációk alapján – nem állapítható meg. 1.2.3.3.

Lakossági vámbefizetések A lakossági vámbefizetések 2004. évi javasolt előirányzata 0,5 Mrd Ft, mely a kiugróan magas (4,8 Mrd Ft) összegű 2003. évi előirányzatnak mindössze a

67


10,4%-a. A tervezett csökkenés okaként az uniós csatlakozást jelölte meg PM. Az alacsony összegű előirányzat teljesülése várható. A 2005-2006. évi irányszámok megalapozottsága a rendelkezésre álló dokumentációk alapján nem állapítható meg. 1.2.3.4.

Egyéb lakossági adók A bérfőzési szeszadó 2004. évi előirányzata 3,4 Mrd Ft, mely a 2003. évi 2,2 Mrd Ft-os előirányzatnál 54,5%-kal magasabb, megalapozottsága – dokumentációk hiányában – nem állapítható meg. A 2005-2006. évi irányszámok megalapozottsága a rendelkezésre álló dokumentációk alapján nem állapítható meg.

1.2.4.

Az MNB költségvetési elszámolásai Az MNB 2004-2006. évek közötti eredményének előrejelzése konzisztens az államháztartás kamatkiadásainak és -bevételeinek számításánál figyelembe vett állományi adatokkal és kamatláb mértékekkel. Az MNB és az ÁKK Rt. számításai egységesek az állam és a jegybank egymással fennálló követelései és tartozásai, valamint az ezeken képződő kamat tekintetében. A számításoknál figyelembe vették egyrészt az ÁKK Rt. javaslatától függő változókat – a tervezési köriratban szereplő forint/euró árfolyamokat, inflációt és az alapkamatra vonatkozó előrejelzést – másrészt az MNB hatáskörébe tartozó egyéb monetáris és tartalékpolitikai döntéseket és preferenciákat. A 2004. évre a Magyar Nemzeti Bank 17,8 Mrd Ft osztalékfizetési kötelezettséget állapított meg, amelyre a 2003. év eredménytartaléka 46,8 Mrd Ft várhatóan fedezetet nyújt. A 2004. évre tervezett – vagyis a 2003. év után járó – 17,8 Mrd Ft-os befizetés öszszege ismert, hiszen ez az 1999-2001. évek tárgyévi eredményeinek átlagaként adódik.

A 2003. évben várható eredmény (44,4 Mrd Ft) árfolyamnyereségből származik, mivel a kamategyenleg és a nettó banküzemi eredmény várhatóan negatív. Az EU-szabályok szerint az árfolyameredményből fizetett osztalékot nem lehet folyó költségvetési bevételként elszámolni, így az MNB osztalékfizetése csak finanszírozási tételként vehető figyelembe. Az MNB az osztalékfizetési kötelezettség számítása során a 2005. évre 4,3 Mrd Ft-ot állapított meg. A 2005. évre számított 4,3 Mrd Ft összegű osztalék a 2000-2002. évek tárgyévi eredményeinek átlagával egyezik meg.

A Bank a 2005. évben nem tud osztalékot fizetni, miután az eredménytartalék a 2004. év végén negatív (1,8 Mrd Ft) egyenleget mutat. Ebből következően a központi költségvetésnek az 1,8 Mrd Ft-ot közvetlenül az eredménytartalék javára meg kell térítenie.

68


A Magyar Nemzeti Bankról szóló törvény szerint, ha a tárgyévi veszteség összege az eredménytartalékot meghaladja, akkor a különbözetet a központi költségvetés közvetlenül az eredménytartalék javára téríti meg.

A 2006. évre tervezett osztalék nagysága – a 2001-2003. évek tárgyévi eredményeinek átlagával megegyezően – 14,3 Mrd Ft. A 2006. évben a központi költségvetésbe tervezett MNB befizetés összege 9,6 Mrd Ft.

1.2.5.

A központi költségvetés kamatelszámolásai, tőkevisszatérülései, az adósság- és követeléskezelés költségei Az államadóssággal kapcsolatos folyó kiadások és bevételek 2004. évi előirányzatait a XLI. A központi költségvetés kamatelszámolásai, tőkevisszatérülései, az adósság- és követeléskezelés költségei fejezet tartalmazza. Az általános indoklás mellékleteként – tájékoztató jelleggel – bemutatásra kerül a központi költségvetés adósságának lejárati szerkezete. A fejezetben a javasolt előirányzatok megfelelő szerkezetben és részletezettséggel álltak rendelkezésre. A nemzetközi pénzügyi szervezetektől és külföldi pénzintézetektől felvett hitelek kamatelszámolásai jogcímcsoporton belül bevezetésre kerül az Állami Autópálya Kezelő Részvénytársaságtól a központi költségvetés által 2002. december 31-i hatállyal – a Magyar Köztársaság 2003. évi költségvetéséről szóló 2002. évi LXII. tv. 101. §-a alapján – átvállalt ÁAK Rt. hitelek kamatelszámolása jogcím. Az egyéb forinthitelek kamatelszámolásai jogcímcsoport kibővül a központi költségvetés által 2002. december 31-i hatállyal – a Magyar Köztársaság 2003. évi költségvetéséről szóló 2002. évi LXII. tv. 101. §-a alapján – átvállalt hitelek (BKV Rt.-től, MÁV Rt-től) kamatelszámolásainak jogcímeivel. A Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetéséről szóló törvényjavaslat előirányozza, hogy a Magyar Állam a központi költségvetés terhére a Rendezvénycsarnok Ingatlanfejlesztő és Kezelő Rt. 2003. december 31-ét követően esedékessé váló, az OTP Rt.-vel (8 M euró és 12 512,0 M Ft) és a Magyar Külkereskedelmi Bank Rt.-vel (57,1 M euró) szemben fennálló hiteleit 2004. január 1-jei hatállyal átvállalja. A belföldi devizahitelek és egyéb forinthitelek kamatelszámolásai jogcímcsoporton belül bevezetésre kerül a Rendezvénycsarnok Ingatlanfejlesztő és Kezelő Rt. 2004-ben átvállalt hitelének kamatelszámolása jogcím. A nem piaci értékesítésű államkötvények kamatelszámolásai jogcímcsoporton belül bevezetésre kerül a központi költségvetés által 2002. december 31-i hatálylyal – a Magyar Köztársaság 2003. évi költségvetéséről szóló 2002. évi LXII. tv. 101. §-a alapján – az MFB Rt. részére átadott államkötvények kamatelszámolása jogcím.

A 2004. évi törvényjavaslat olyan összeállításokkal egészül ki, amelyek megfelelnek az EU-ban alkalmazott módszertan, az ESA 95 (nemzeti számlák európai rendszere) előírásainak. A hazai és az uniós gyakorlat között – a központi költségvetés adósságával összefüggő elszámolások tekintetében – a kamatok számbavételének időpontjában, valamint az adósságállomány értékelésében mutatkozik eltérés.

69


A központi költségvetés bruttó adósságának 2001-2006 közötti alakulását bemutató táblázat szerint a központi költségvetés hazai előírás szerinti nominális adósságállománya évről évre (2004-ben 9,6%-kal, 2005-ben 8,3%-kal, 2006-ban 5%-kal) növekszik.

Az adósságállománnyal kapcsolatos uniós előírásoknak való teljes körű megfelelés érdekében – az ún. maastrichti adósságmutató értékének meghatározásához – szükség van az ESA 95-ben definiált kormányzati szektor konszolidált adósságának ismeretére is. Az uniós módszertan – az Áht.-ban előírtaknál – szélesebb körben határozza meg az állami feladatvállalás körét. Költségvetési kapcsolataik, illetve az állami feladatellátásban betöltött szerepük miatt öt állami tulajdonú gazdasági társaság (ÁPV Rt., Szövetkezeti Üzletrészhasznosító Kft., CASA Kft., Nemzeti Autópálya Rt., és ÁKK Rt.), valamint a kormányzat által irányított és többségükben finanszírozott non-profit szervezetek a kormányzati szektor részét képezik. A törvényjavaslat-tervezet IX/1. sz. mellékletében ezeknek a társaságoknak az adósságállományát is be kell mutatni a tervezési köriratban foglaltak szerint. Az adósságállomány uniós előírás szerinti nagyságának megállapításához el kell végezni a kormányzati szektor év végén fennálló, névértéken számított adósságának az egyes alrendszereken belüli, illetve azok közötti konszolidálását. A konszolidált kormányzati adósságnak a maastrichti szerződés keretében elfogadott – felső korlátot jelentő – referencia értéke a piaci áron számított bruttó hazai termék (GDP) 60%-a.

A törvényjavaslat VII. fejezete szerint a kormányzati szektor konszolidált adóssága névértéken (maastrichti adósságmutató) 2004-ben a bruttó hazai termék (GDP) 57,7%-át teszi ki. Az ÁKK Rt. által elkészített 2004. évi finanszírozási tervben – a PM által készített prognózisnak, illetve a PM által jóváhagyott kamat-előrejelzésnek megfelelően – a központi költségvetés hiánya 849,9 Mrd Ft, a társadalombiztosítási alapok hiánya 50,0 Mrd Ft, az elkülönített állami pénzalapok egyenlege pedig nulla. Az ÁKK Rt. – a helyszíni ellenőrzés lezárásáig és azt követően – több változatban elkészítette, a különböző kamatpályák és nettó finanszírozási szükségletek figyelembe vételével, a kamatkiadások és bevételek várható alakulását a 2003. évre és kidolgozta a 2004-2006. évek közötti irányszámokat. Az ÁKK Rt. által javasolt változatok kamatpályája azt feltételezi, hogy a jelenlegi magasabb állampapír-piaci hozamszint csak lassabban tér vissza a korábbi alacsonyabb pályára, mint a PM által elfogadott kamatpálya esetében. A finanszírozási terv tartalmaz a 2004. évre 100,0 Mrd Ft privatizációs bevételt – a szokásos finanszírozandó tételeken felül – 29,3 Mrd Ft közvetlen uniós kifizetést, és 12,0 Mrd Ft uniós visszatérítést. Ennek következtében az előirányzott teljes nettó finanszírozási igény 817,1 Mrd Ft. A teljes nettó finanszírozás igény tervezett előirányzatának teljesítésében kockázati tényezőt jelenthet a privatizációs bevételek az előirányzottnál alacsonyabb összegű alakulása. A finanszírozási tervben foglalt kamatpálya azt feltételezi, hogy a költségvetési törvényjavaslat (a 3,8%-os GDP-arányos kormányzati hiánnyal) elfogadása 70


kellő alapot fog biztosítani arra, hogy a hozamgörbe rövid végén érvényesülő kockázati felára a 2004. év közepére, 350-400 bázispontra csökkenjen. A kamatpálya ilyen módon való alakulása azonban csak egy kedvező monetáris feltételrendszer megvalósulása esetén következhet be. Az Áht. 8/A. § (1) bekezdésének 2001. november 19-étől hatályos módosítása kimondja, hogy „a költségvetés megállapításakor, illetve a költségvetés végrehajtásáról szóló beszámoláskor (a továbbiakban: zárszámadáskor) rendelkezni kell a költségvetési többlet felhasználásáról, zárszámadáskor jóvá kell hagyni a költségvetési hiány finanszírozásának módját.” A módosításból az következik, hogy – figyelembe véve a piaci kockázatokat – a hiány finanszírozása a mindenkori állampapír-piaci feltételeknek megfelelően történik. A három államháztartási alrendszer összes finanszírozási igényének biztosításához, valamint a központi költségvetés lejáró adósságállományának megújításához szükséges forrásbevonás megtervezésére a jóváhagyott államadósságkezelési stratégia alapján került sor. A dokumentum az adósságkezelő feladatát a költségvetés finanszírozási szükségletének hosszú távon minimális költséggel, elfogadható kockázatok vállalása mellett, egységes szemléletben történő finanszírozásában határozza meg, figyelembe véve az aktuális gazdaságpolitikai környezet által támasztott feltételeket. A tervek szerint a lejáró devizaadósság megújítása devizában, a központi költségvetés nettó finanszírozási igényének biztosítása és a lejáró forintadósság megújítása pedig forintkibocsátásból valósul meg. A devizában fennálló adósságot az adósságkezelő a forint valutakosarának öszszetételéhez igazodva, teljes mértékben euróban szándékozik tartani. Amennyiben ettől eltérő devizában kerülne sor forrásbevonásra, a kívánt arány elérését fedezeti műveletekkel biztosítják. A devizakötvények kibocsátásánál a megfelelő sorozatnagyság elérését célozzák meg. A központi költségvetés adott évi hiányának finanszírozását alapvetően államkötvények értékesítésével tervezik megoldani. A rövid lejáratú állampapírok közül – a kereslet függvényében – egyedül a lakossági papíroknak szánnak szerepet a hiányfinanszírozásban, a 2004-2006. években azonban – az óvatosság elvének megfelelően – az állomány szinten tartásával számolnak. A diszkont kincstárjegyek – lehetőség szerint – kizárólag likviditáskezelési célokat szolgálnak, ennek megfelelően az egyes évek finanszírozási terveiben nem számolnak érdemi állományváltozással.

A központi költségvetés adósságával és követeléseivel kapcsolatos folyó kiadásokra – pénzforgalmi szemléletben – 761 813,4 M Ft-ot terveztek a 2004. évre. Ebből 753 053,5 M Ft a kamat- és 8759,9 M Ft az egyéb kiadásokra tervezett összeg. A devizaadósság után fizetendő kamatok javasolt előirányzata 122 495,4 M Ft. A kamatkiadás nagyságát a devizahitelek kamatelszámolásainak 40,4%-os csökkenése, illetve a devizakötvények kamatelszámolásainak – a 2003. év várható értékeihez viszonyított – 49%-os növekedése határozza meg.

71


A devizahitelek kamatkiadásainak 58,5%-át (2003-ban várhatóan 72%) az MNB-vel szembeni, 1997. évi adósságcsere keretében keletkezett devizaadósság és az arra kötött fedezeti műveletek után fizetendő kamatok összege képviseli. Ez az érték 33 668 M Ft-tal csökken a 2003. évhez viszonyítva a lejáratok és előtörlesztések következtében. A devizahitelek után tervezett 54 760 M Ft kamatkiadás magában foglalja a nemzetközi pénzügyi szervezetektől és külföldi pénzintézetektől (Világbank, EBB, KfW, EBRD, ET Fejlesztési Bank) felvett hitelek szerződés szerint esedékes kamatait, a MÁV Rt.-től és a GySEV Rt.-től 2000-ben, illetve 2002-ben, az ÁAK Rt.-től 2002-ben átvállalt hitelek után esedékes kamatokat, az 1999-ben felvett szindikált hitel kamatelszámolását, valamint az 1997-ben átváltott, MNB-vel szembeni devizaadósság kamatterhét és a MÁV Rt.-től 2002-ben átvállalt devizahitelek kamatelszámolásait.

A devizakötvények után jelentkező kamatfizetési kötelezettség (67 735,4 M Ft) növekvő terhet jelent a költségvetés számára a 2003. évhez képest. Az adósságkezelési stratégiának megfelelően a 2003. évben lejáró devizaadósság megújítása devizakötvények értékesítésével történik. Az új kibocsátások a 2004. évtől jelentenek kamatkiadást. Az angol és amerikai kötvények után – az állomány csökkenésével párhuzamosan – a 2003. évinél kisebb kamatkiadással (7,2 M Ft) számolnak.

A forintban fennálló adósság kamatkiadásaira 630 558,0 M Ft-ot irányoztak elő, amely 26 921,3 M Ft-tal alacsonyabb a 2003-ban várhatónál. A forinthitelek – az előző évek gyakorlatához hasonlóan – évről évre kisebb kamatkiadást jelentenek a költségvetésnek. A 2004. évre előirányzott összeg 1805,1 M Ft. A csökkenő kamatkiadás oka, hogy több hitelelem előtörlesztése valósult meg 2003-ban – a helyszíni ellenőrzés lezárásáig – és a finanszírozási terv további előtörlesztést tartalmaz a 2003. év végére. A forinthitelek kamatelszámolásainak kiadásai magasabb összeget is képviselhetnek, ha a 2003. évi éves hiány másként alakul, az ez évre várható privatizációs bevételek és az NFI hitelfelvételek nem valósulnak meg. Az Útalaptól 1999-ben átvállalt hitelek rendszeres törlesztési kötelezettséggel járnak. A kamatkiadást – a tervezett aukciós hozamokhoz igazodóan – 341,5 M Ftban irányozták elő.

Az államkötvények kamatelszámolásai alcímen 469 328,5 M Ft szerepel előirányzatként. A piaci értékesítésű államkötvények után tervezett kamatkiadás (412 335,9 M Ft) – a 2003. évhez képest – jelentős mértékben, 33 205,0 M Ft-tal emelkedik, a nem piaci értékesítésű államkötvények kamatterhe (56 992,6 M Ft) pedig 27 345,1 M Ft-tal mérséklődik. Az elmúlt években a költségvetés nettó finanszírozási igényét döntően, a forintadósság-megújítási szükségletét pedig növekvő arányban a piaci értékesítésű, hiányt finanszírozó államkötvények biztosították. Ennek megfelelően a 2004. évben is folytatódik az a tendencia, hogy ezek az állampapírok évről évre

72


nagyobb kamatkiadással járnak abszolút értékben és az államkötvényeken, illetve a forintadósságon belüli arányukat tekintve egyaránt. A nem piaci értékesítésű államkötvények – a forinthitelekhez hasonlóan – nem vesznek részt a finanszírozásban, az esedékes törlesztések, illetve visszavásárlások folyamatosan csökkentik az állományukat. Törlesztési kötelezettség a lakással kapcsolatos államkötvények és a Postabanknak átadott kötvények esetében jelentkezik a 2004. évben. Visszavásárlási kötelezettség az ÁPV Rt. gázközművek miatti tartalékfeltöltését fedező államkötvényekkel kapcsolatban merül fel. A gázközmű-vagyonnal összefüggő önkormányzati igények rendezéséről szóló 2001. évi LVI. törvény 4. § (7) bekezdése és a 2002. évi8 LXIII. törvény 7. § (5) bekezdése alapján a Magyar Államnak – az ÁKK Rt. útján – 2002-től évente kétszer nyilvános visszavásárlási lehetőséget kell biztosítania az önkormányzatokat e törvény szerint megillető állampapírokra.

A kincstárjegyek kamatkiadásának 2004. évi javasolt előirányzata (159 424,4 M Ft) 8742,9 M Ft-tal kevesebb az előző évben várható értéknél. A diszkont kincstárjegyek (121 235,2 M Ft) és a lakossági kincstárjegyek (38 189,2 M Ft) körében csökkenéssel számolnak. Az adósság- és követeléskezelés egyéb kiadásai 2004. évi javasolt előirányzata 8759,9 M Ft, ami a 2003. évi várható teljesítésnél 1150,1 M Ft-tal kevesebb. A deviza elszámolásoknál felmerülő jutalékköltség, a tervek szerint 936,1 M Fttal csökken 2004. évben. A devizajutalékok legnagyobb részét 2003-ban várhatóan az 1997-ben MNB-vel szemben keletkezett devizaadósság jutaléka teszi ki. A 2003. évi lejáratok és előtörlesztések magas jutalékköltségeket jelentenek és a 2003. év költségvetését terhelik. A 2004. évi tervekben nem szerepel szindikált hitel felvétele sem. A forint elszámolások között kerülnek kimutatásra a lakossági papírok értékesítése kapcsán felmerülő forgalmi jutalékok, az egyéb jutalékok (BÉT, KELER, PSZÁF), valamint a nyomdaköltségek. A lakossági papírok állományának közel változatlan szinten tartását tervezik, és a jutalékkulcsokban sem terveznek változtatást. Az állampapírok értékesítését támogató kommunikációs kiadások 2004. évi javasolt előirányzata (800,0 M Ft) 200,0 M Ft-tal több az előző év várható értékénél. Ezen az alcímen történik a – törvényben előírt – tájékoztatási kötelezettséggel kapcsolatos, a hazai és külföldi megjelenéssel összefüggő, valamint – a stratégiának megfelelően – a lakossági papírok keresletének megtartását, illetve növelését szolgáló marketing kiadások elszámolása. A Kincstár a költségvetés belföldi- és külföldi követeléseinek kezeléséhez kapcsolódó költségek kiadásaként a 2004. évre 73,0 M Ft-ot tervezett. A belföldi követelések kezelésével kapcsolatos költségekre előirányzott összegnek részben felszámolásokhoz kapcsolódó hitelezői követelések bejelentésének díjára, részben az esetlegesen a Kincstár által kezdeményezett felszámolások, vagy végrehajtások költségére kell fedezetet nyújtania.

73


A külföldi követelések kezelésének során akkor merül fel költség, amikor az államadósság lebontásával kapcsolatosan befizetett bánatpénzt – a szerződés pályázónak fel nem róható okból történő meghiúsulása esetén – a költségvetésnek a pályázó részére vissza kell fizetnie.

A javasolt bevételi előirányzatokat illetően az adóssággal kapcsolatos kamatbevételek 2004-ben 81 958,7 M Ft-ot tesznek ki. A nemzetközi pénzügyi szervezetek és külföldi pénzintézetek devizában fennálló, belföldre kihelyezett hiteleinek kamatelszámolása jogcímen a Kincstár a 2004. évre 384,0 M Ft költségvetési bevételt tervezett. A 2004. évre a világbanki hitelek javasolt kamat előirányzata 300,7 M Ft, az EBB hitelek javasolt kamat előirányzata 83,3 M Ft. A Kincstár az adatok összeállításánál a világbanki programok közül a 3596-HU Nyugdíjigazgatási és egészségbiztosítási programmal, a 3032-HU II. Közlekedési programmal, a 2317-HU Energiaracionalizálási programmal az EBB-nél előirányzott összegnél az LRI Légiforgalmi irányítás fejlesztése programmal számolt, mivel jelenleg ezek tartoznak a visszterhes körbe. Az OECF hitelhez kapcsolódó HUG P1 Várpalota és környéke környezetvédelmi rehabilitációs programnál szerződés szerinti kamatbevétellel nem számoltak, mivel a Magyar Köztársaság és az önkormányzatok által 2000. április 6. és 2001. október 29. közötti időszakban aláírt szerződések alapján a teljes kamat megfizetését a központi költségvetés terhére a Magyar Állam átvállalta.

A devizaszámla kamatelszámolásai alcímen az MNB által a devizapénzeszközállományra fizetett kamatok jelennek meg. A 2004. évi javasolt előirányzat 1245,0 M Ft. Az államkötvények felhalmozott kamatelszámolása jogcímen a piaci értékesítésű, hiányt finanszírozó államkötvények egy-egy sorozatának többszöri aukciós értékesítésekor jelentkező – a kibocsátás, illetve az előző kamatfizetés óta – felhalmozott kamatok jelennek meg. A 2004. évi javasolt előirányzat 40 221,9 M Ft. Ezek a kamatok csak ideiglenes bevételt jelentenek, mivel a legközelebbi kamatfizetés alkalmával kifizetésre kerülnek.

A Magyar Államkincstár a forintban fennálló követelések kamatelszámolásai címen a 2004. évre 1353,7 M Ft költségvetési bevételt tervezett. A 2004. évre az egyéb hitelek kamata jogcímen az állami kölcsön kamatelszámolására 5,0 M Ft előirányzatot, a nem piaci értékesítésű államkötvények kamata jogcímen az alárendelt kölcsöntőke-kötvények kamatára 1348,7 M Ft előirányzatot terveztek. Az alárendelt kölcsöntőke-kötvényekhez kapcsolódó kamatbevétel a 3 hónapos diszkont-kincstárjegy hozamától függ. A költségvetés előirányzatain az alacsonyabb kamatszinteket tükröző, a hozamok gyorsabb mérséklődésével számoló kamatpálya eredményeit jelenítették meg. Ennek elmaradása magasabb költségvetési bevételt eredményez a forintban fennálló követelések kamatelszámolásai tekintetében. 74


A Kincstári Egységes Számla forintbetét kamatelszámolásai alcím a KESZ mindenkori egyenlege után az MNB által a központi költségvetésnek fizetett kamatokat tartalmazza. A 2004. évre tervezett bevétel (20 298,9 M Ft) 4359,7 M Fttal kevesebb a 2003. évben várható összegnél. Amennyiben a jegybanki alapkamat nem a tervezettnek (7%) megfelelően mérséklődik, az előirányzat – ebből adódóan – túlteljesülhet.

A 2004. évre – a Magyar Államkincstár által javasolt és a PM által kidolgozott – tőke követelések visszatérülése címen 18 455,2 M Ft bevételt terveztek az érvényben lévő szerződések alapján. A kormányhitelek lebontásából származó bevételre 14 719,8 M Ft-ot, a nemzetközi pénzügyi szervezetektől és külföldi pénzintézetektől az állam által felvett és visszterhesen továbbkölcsönzött hitelek belföldi adósainak törlesztésére 2098,9 M Ft-ot, az állami kölcsöntőke visszatérülésére 1,5 M Ft-ot, az állami alapjuttatás járadékából származó bevételre 1635 M Ft-ot irányoztak elő. A kormányhitelek tekintetében Törökország és Laosz esetében az adósságtörlesztés folyamatos. A tervezett bevételek az MNB által nyilvántartott adósságtörlesztési terveken alapulnak. A török relációból a 2004. évre 187,3 M Ft, Laosztól 29,4 M Ft bevételt irányoztak elő. Oroszország esetében érvényes államközi adósságrendezési megállapodás létezik. A pályázók és az orosz partnereik között létrejött külkereskedelmi szerződésekben meghatározott szállítási ütemezések alapján 2004-ben 13 433,5 M Ft költségvetési bevétellel számoltak. A 2004. évre Algéria esetében 880,1 M Ft, Albánia esetében 189,5 M Ft bevételt irányoztak elő. A többi viszonylatnál az adósságrendezést célzó kormányzati munkálatok még nincsenek olyan stádiumban, hogy azok alapján prognosztizálni lehessen a költségvetési bevételeket. A kormányhitelek visszatérülése költségvetési bevételeinek tervezésekor abból indult ki a Kincstár, hogy melyek azok a viszonylatok, ahol az adósságtörlesztés folyamatos (Törökország, Laosz), illetve érvényes államközi adósságrendezési megállapodás létezik (Oroszország). Az albán és az algériai államadósság esetében még nincs érvényes államközi megállapodás, de a közeljövőben tárgyalások várhatók. A megkezdett szakértői egyeztetések és a korábbi tapasztalatok szerint a fent említett irányszámok megalapozottnak minősíthetők.

A devizaadósság után fizetendő kamatkiadások esetében, az egyes adósságelemekkel kapcsolatos irányszámok kidolgozása – figyelembe véve a fejlesztési célú hitelfelvételeket, valamint a tervezett kötvénykibocsátásokat is – a meglévő, illetve várható szerződéses kötelezettségeknek és a PM Gazdaságpolitikai főosztálya által megadott devizaárfolyamoknak megfelelően történt. Az egyes évek irányszámainak megtervezésére az adósságkezelési stratégiának megfelelően került sor. A devizahitelek kamatkiadása – a tervezett hitelfelvételek ellenére – csökkenő, a devizakötvényeké pedig növekvő tendenciát mutat. A korábbi években közvetlenül felvett, illetve átvállalt hitelek, valamint az 1997-ben átváltott devizaadósság 75


állománya ugyanis a törlesztéseknek megfelelően folyamatosan csökken, a lejáró adósság megújítása pedig piaci értékesítésű államkötvények útján történik. Ennek megfelelően a devizahitelek tervezett kamatterhe az egyes években 53,8; 46,9 Mrd Ft, míg a kötvények után 84,2; 80,5 Mrd Ft kamatkiadás merül fel.

A forintban fennálló adósság kamatkiadásaira vonatkozóan a 2005-2006. évek finanszírozási tervei alapján kimunkált irányszámok alakulásában és szerkezetében a korábbi időszak folyamatai, valamint a stratégiai megfontolások érvényesülnek. A forinthitelek nem vesznek részt a finanszírozásban, állományuk a rendszeres törlesztéseknek megfelelően folyamatosan mérséklődik. Az egyes években felmerülő kamatkiadások (1086,6 M Ft, 649,3 M Ft) abszolút és relatív értékben egyaránt csökkennek a forintkifizetéseken belül. Az államkötvények után fizetendő kamatok – a mérséklődő hozamok ellenére – várhatóan 2005-ben emelkednek, illetve 2006-ban kis mértékben csökkennek az előző évhez viszonyítva. A növekedés kizárólag a piaci értékesítésű államkötvények körében jelentkezik. 2005-ben a piaci értékesítésű államkötvények kamatkiadásának előirányzata 454,8 Mrd Ft. 2006-ban a piaci értékesítésű államkötvények kamatkiadásának előirányzata 449,7 Mrd Ft. A nem piaci értékesítésű államkötvények után fizetendő kamatok folyamatosan csökkennek (43,1, 31,5 Mrd Ft). A piaci értékesítésű államkötvényeken belül a hiányt finanszírozó és adósságmegújító papírok a költségvetési hiány finanszírozásában szinte kizárólagos, a forintadósság megújításában pedig évről évre növekvő szerepet töltenek be. A nem piaci értékesítésű – és a finanszírozásban részt nem vevő – államkötvények mérséklődő kamatterhét elsősorban a csökkenő hozamok okozzák, emellett évenként rendszeres törlesztési, illetve visszavásárlási kötelezettség is jelentkezik.

A stratégiában foglaltaknak megfelelően a közel állandó állományi szinten tervezett kincstárjegyek kamatkiadásai (105,8; 85,8 Mrd Ft) a hozamok várható mérséklődésének megfelelően évről évre csökkennek. Az adósság- és követeléskezeléshez kapcsolódó jutalékok és egyéb kiadások előirányzott összege 2005-ben 8,7 Mrd Ft, 2006-ban 8,5 Mrd Ft. A deviza elszámolásokkal kapcsolatos kiadások közül az 1997-ben átváltott devizaadósság jutaléka – az előző évektől jelentősen elmaradó összegű lejáratok miatt – várhatóan csökken. A jogcímcsoport kiadásait (786,3, 512,2 M Ft) elsősorban az egyes években tervezett kötvénykibocsátások nagyságától függő jutalékok befolyásolják. A forintjutalékok és egyéb kiadások összegében (7087,1, 7101,6 M Ft) – a lakossági papírok állománya szinten tartásának stratégiai célkitűzésével összhangban – csak kis mértékű változás várható. Az állampapírok értékesítését támogató kommunikációs kiadások változatlanok maradnak (800, 800 M Ft).

76


A Kincstár a költségvetés belföldi- és külföldi követeléseinek kezeléséhez kapcsolódó költségek kiadásaként a 2005-2006. évekre 73-73 M Ft-ot tervezett. A bevételi irányszámoknál a nemzetközi pénzügyi szervezetek és külföldi pénzintézetek devizában fennálló, belföldre kihelyezett hiteleinek kamatelszámolása jogcímen a Kincstár a 2005. évre 237,2 M Ft, a 2006. évre 124 M Ft megtérülést irányzott elő. A devizaszámla kamatelszámolásai alcím irányszámait alapvetően a tervezett devizaforrás-bevonás, illetve az esedékes törlesztések összege és időbeli eltérése befolyásolja. Az államkötvények többszöri aukciós értékesítésekor jelentkező felhalmozott kamatbevételek ingadozását (24,9; 33,3 Mrd Ft) elsősorban az okozza, hogy az egyes években eltérő számú új sorozatot terveznek értékesíteni. Az MNB által a KESZ mindenkori egyenlegére fizetendő kamatok összege – a jegybanki alapkamat tervezett (7%-os) csökkenésének megfelelően – várhatóan évről évre mérséklődik (22,9, 22,7 Mrd Ft). Az állami kölcsön és az alárendelt kölcsöntőke-kötvény kamatára együttesen a 2005. évre 982,5 M Ft-ot, a 2006. évre 737,8 M Ft-ot terveztek. A 2005. és 2006. évekre az állami kölcsön kamatára 2-2 M Ft-ot, az alárendelt kölcsöntőke-kötvények kamatelszámolására 980,5 és 735,8 M Ft-ot terveztek.

A tőkekövetelések visszatérülése címen a 2005. évre 4518,6 M Ft, a 2006. évre 2258,3 M Ft bevételt terveztek. A nagymértékű csökkenés oka, hogy a kormányhitelek visszatérülése alcímen a 2005. évben 1137,3 M Ft, a 2006. évben 433,3 M Ft bevételt terveztek. A 2006. évtől nem származik költségvetési bevétel a törökországi, laoszi és az orosz követelésekből, ha mindhárom törlesztés a 2005. év végéig befejeződik.

1.2.6.

Az állami kezességvállalás és -érvényesítés A költségvetési törvényjavaslat normaszövege szerint a Kormány által 2004ben újonnan elvállalható egyedi kezességek együttes összege nem haladhatja meg a kiadási főösszeg 2,5%-át. A javasolt mérték megegyezik a 2002. és a 2003. évekre vonatkozó költségvetési törvényekben meghatározott mértékkel. A jogszabályi és a Kormány által vállalt egyedi kezességekből eredő fizetési kötelezettség javasolt előirányzata 2004-re 500,0 M Ft kiadást tartalmaz. Az egyedi (a százalékos keretet terhelő) kezességvállalás alapján megkötött 23 szerződés esetében megtörtént annak – a tervezési körirat szerinti – minősítése, hogy 2004-ben (és az azt követő két évben) a kezesség milyen valószínűséggel kerül érvényesítésre.

77


Három kezesség esetében (Magyar Posta hitelfelvétele, közoktatás tankönyv ellátása, Vértesi Erőmű retrofit program finanszírozása és a társaság privatizációja) a helyszíni ellenőrzés befejezéséig nem került sor szerződéskötésre.

Az elvégzett minősítések alapján az előirányzat szerinti összeg ezen jogcímen történő kifizetése valószínűsíthető. A százalékos keretet nem terhelő 3 egyedi kezességvállalás alapján kötött szerződések esetében az elvégzett minősítés eredményeként kifizetésre 2004-ben nem kerül sor. A jogszabályon alapuló állami kezesség (nemzetközi hitelfelvételek, Diákhitel Központ, MFB Rt., köztisztviselői lakáshitel, 1993. előtti takarékbetétek) beváltása jogcímen történő kifizetés – az elmúlt évekkel azonosan – 2004ben nem valószínűsíthető. A kezesség visszatérítés javasolt előirányzata a 2004. évre 2500,0 M Ft bevételt tartalmaz. A korábbi években beváltott egyedi és jogszabályon alapuló állami kezesség megtérüléséből származó 2004. évi bevétel előreláthatóan 740,0 M Ft-ot tesz ki, mely összegből 188,1 M Ft a Postabankkal szemben fennálló tőke- és kamatkövetelés összege, melynek megtérülése biztosnak tekinthető. Az APEH behajtási tevékenysége eredményeként a fennmaradó összeg realizálása valószínűsíthető, miután • a Mezőhegyesi Állami Ménesbirtok Rt. és a Békéscsabai Hűtőipari Rt. befizetése 100-150 M Ft közötti összeg; • a végrehajtás alatt lévő 19 gazdálkodó (az előzőekben említettek, a Postabank és Millenáris Kht. kötelezettségei nélkül) 2,1 Mrd Ft adósságállományából 400-450 M Ft realizálódása valószínűsíthető, tekintettel a 20-25% közötti átlagos behajtási eredményességre. Az agrárgazdasági kezesség megtérüléséből származó költségvetési bevétel (60,0 M Ft) az előző években tapasztalt alacsony behajtási aránynak felel meg. A garantőr szervezetek (Eximbank Rt., MEHIB Rt., Hitelgarancia Rt., Agrárvállalkozási Hitelgarancia Alapítvány) megtérüléseiből származó költségvetési bevétel 1698,0 M Ft, mely összeg realizálása valószínű, miután • az Eximbank Rt. kezességmegtérülésénél (300,0 M Ft) a lejárt követelések korábbi években tapasztalt megtérülési arányával (a behajtható tőkerész 30%os mértékével) számoltak; • a MEHIB Rt. kármegtérülésénél (152,0 M Ft) oroszországi, ukrajnai, mozambiki, nicaraquai és szerb-montenegrói biztosítási ügyletekből származó bevételeket vették figyelembe; • a Hitelgarancia Rt. és az Agrárvállalkozási Hitelgarancia Alapítvány bevételeit (700,0 M Ft, illetve 546,0 M Ft) az előző évek megtérülési aránya alapján határozták meg. 78


A normaszöveg-javaslat szerint az EXIMBANK Rt. által forrásszerzés céljából felvett hitelek és hitelintézetektől elfogadott betétek, valamint a kibocsátott kötvények együttes állománya 2004. december 31-én legfeljebb 220 000,0 M Ft, továbbá a központi költségvetés terhére vállalható export célú garancia ügyletek állománya ugyanezen időpontban 80 000,0 M Ft lehet. Az Eximbank Rt. által vállalt garancia ügyletekből származó, a központi költségvetést terhelő fizetési kötelezettség előirányzat tervezete 2004-ben 200,0 M Ft-ot tartalmaz. A bevonható külső források – a 2003. évi költségvetésben meghatározotthoz (165 000,0 M Ft) képest – jelentősen megnövekedett állománya a Bank tevékenységének évek óta tartó növekedését megalapozottan veszi figyelembe. A központi költségvetés terhére vállalható export célú garancia ügyletek (a 2000. évtől változatlan állományának) felső határa biztonsággal betartható, tekintettel az elmúlt évek viszonylag alacsony, egyúttal növekvő kihasználtságára (2000. 39,9%, 2001. 41,2%, 2002. 54,6%, 2003. I. félév 54,6%).

Az Eximbank Rt. jelenlegi portfoliója szerint 2004-ben nem várható jelentősebb összegű garanciabeváltás, így ezen a jogcímen a költségvetést terhelő kifizetés nem valószínűsíthető. A garanciabeváltásból származó fizetési kötelezettség meghatározásánál az 50%os fedezettséget el nem érő, országkockázatot is tartalmazó ügyleteket vették figyelembe. (Ennek alapját a Bank ügyfél-, illetve partnerminősítési, valamint az ügyletkezelési- és értékelési szabályzatai tartalmazzák.)

A tervezett előirányzatban szereplő összeg (200,0 M Ft) megfelelő fedezetet nyújthat a jelenleg nem valószínűsíthető, de esetlegesen bekövetkező kezességérvényesítésre. A törvényjavaslat benyújtásakor nem határozható meg annak valószínűsége, hogy a Dunaferr cégcsoport részére 2002-ben nyújtott több mint 10,0 Mrd Ft öszszegű költségvetési hátterű garancia – a hitel visszafizetési moratórium lejártát követően (2004. május 31.) – érvényesítésre kerül-e. Ennek az az oka, hogy a privatizációs tender kidolgozása folyamatban van, következésképpen a bankkonzorcium várható szándéka sem körvonalazható. A kezesség érvényesítése esetén a költségvetést terhelő viszontgarancia kifizetése jogszerűen megtörténhet, miután ezen előirányzat a normaszöveg-javaslat szerint – a 2003. évi Kvtv.-vel azonosan – "felülről nyitott”.

A normaszöveg-javaslat a MEHIB Rt. által vállalt nem-piacképes kockázatok elleni biztosítások állományát 2004. december 31-én legfeljebb 250 000,0 M Ftban határozza meg. A társaság biztosítási tevékenységéből eredő fizetési kötelezettségét a 2004-re vonatkozó előirányzat 1800,0 M Ft összegben jelöli meg. A nem-piacképes kockázatok elleni biztosítások felső határát az elmúlt három év költségvetési törvényei és a 2004. évre vonatkozó javaslat is változatlan öszszegben határozza meg. A limit nagy biztonsággal betartható, tekintettel a 2000-2002 közötti évek 32%-ot meg nem haladó kihasználtságára. (2003-ban 40-45%-os kihasználtság várható, miután a 2003. I. félévi állomány 69,2 Mrd Ft, 27,7% volt.) A biztosítási tevékenységből eredő kárfizetési kötelezettség meghatározásánál a 2003-ban indult délkelet-európai program várható hatásait, egyes dél-amerikai 79


országokba irányuló exporthoz kapcsolódó biztosítási kötelezettségvállalásokat, valamint a szomszédos országokba irányuló biztosítási tevékenység növekedését vették figyelembe. Az ügyletek minősítése az Rt. egyedi biztosítások ügykezelésére vonatkozó szabályzata, valamint a 2003. II. félévére érvényes országkockázati besorolás és fedezeti politika alapján történt.

A normaszöveg-javaslat a Hitelgarancia Rt. által vállalható készfizető kezesség állományát 2004. december 31-én 200 000,0 M Ft-ban határozza meg. A társaság garancia ügyleteiből eredő fizetési kötelezettséget az előirányzatjavaslat a 2004. évre 3600,0 M Ft összegben tartalmazza. A garancia állomány felső határa figyelembe veszi az elmúlt években tapasztalt dinamikus állománybővülést, a Széchenyi Kártya bevezetését követő hatásokat, valamint a normaszöveg-javaslat azon előírását, hogy a társaságot terhelő fizetési kötelezettségek 70%-ára költségvetési viszontgaranciát vállal. A normaszöveg-javaslat az Agrár-vállalkozási Hitelgarancia Alapítvány által vállalható készfizető-kezesség állományát 2003-ban 100 000,0 M Ft-ban határozza meg. Az előirányzat-javaslat a készfizető kezesség érvényesítése miatti központi költségvetési kiadást 1400,0 M Ft összegben tartalmazza. Mind a készfizető kezesség állományra, mind a kezesség érvényesítésre javasolt összegek megalapozottak, tekintettel arra, hogy ezen értékek az Alapítvány vagyoni helyzetének középtávú – és évente aktualizált – alakulására kialakított modellszámítás eredményei. A Földművelési és Vidékfejlesztési Minisztérium fejezeti kezelésű előirányzatai között 3203,4 M Ft összeget jelölt meg az agrárgazdasági kezességérvényesítés forrásául. A 2004. év e jogcímen történő kifizetéseit a Kormány (a 2003. évi aszály miatti 30,0 Mrd Ft összegű) egyedi kezességvállalásának áthúzódó hatása indokolja. A 2005-2006. közötti időszak irányszámai prognosztizált értékek, amelyek a korábbi évek trendjein és tapasztalatain alapulnak, ezért megvalósulásuk valószínűsíthető. Figyelembe kell azonban venni azt, hogy a központi költségvetés kiadásainak és bevételeinek nagyságrendjét meghatározza egyrészt az, hogy a gazdaság várható – az EU-ba való belépést követő – alakulása csak számos bizonytalansággal jelezhető előre, másrészt pedig a kezesség- és garanciaállomány – jelenleg teljesen ismeretlen – összetétele következtében a fizetési kötelezettségek és megtérülések csak nagy hibaszázalékkal prognosztizálhatók.

1.3.

A fejezetek költségvetési előirányzatai

1.3.1.

A fejezeti tervezés irányítása, összehangolása A fejezetek felügyeletét ellátó szervek a 2004. évi tervező munkát a PM által 2003. júliusában megküldött tervezési köriratban közölt makrogazdasági prognózisok, a makrogazdasági paraméterek tartásához szükséges támogatási elői-

80


rányzat-csökkentések, a központi költségvetési szervek számára meghatározott általános és speciális szempontrendszerek, valamint a fejezetenként meghatározott – a PM 2003. július 18-i levelei szerinti – keretszámok alapján kezdték meg. A tervezésnél alapkövetelmény volt a keretszámok kialakításánál figyelembe vett többletfeladatok mellett a kormányprogramban meghatározott célkitűzések, illetve a 2004. évi fő prioritások megvalósítása, a saját bevételek legalább 5 százalékkal való megemelése (a 2003. évi várható tényleges teljesítéshez képest), a kiadási oldal mérséklésének szükségessége, összefüggésben a makrogazdasági folyamatok alakulásával is. A körirat az országos közforgalmi úthálózat fejlesztését, az uniós tagsággal járó kötelezettségek teljesítését, az önkormányzati közszolgáltatások színvonalának javítását elősegítő fejlesztéseket, valamint a jóléti rendszerváltáshoz kötődően a jóléti előirányzatok növelését határozta meg a 2004. évi tervezés fő prioritási szempontjaként. A Pénzügyminisztérium a fejezeti támogatási keretszámokat a makrogazdasági paraméterek tartásához szükséges támogatási előirányzat-csökkentéseket figyelembe véve alakította ki. A kormányzati beruházások 25%-os, az intézményi kiadások 5%-os, a szakmai fejezeti kezelésű előirányzatok 22,5%-os csökkentésével számoltak. A támogatáscsökkentések a célelőirányzatokat, az előirányzat-módosítási kötelezettség nélkül teljesülő fejezeti kezelésű előirányzatokat, az Országgyűlés kizárólagos hatáskörében módosítható, a GDP százalékában meghatározott előirányzatokat, valamint a gyorsforgalmi úthálózatfejlesztés-program előirányzatát nem érintették. A fentiek alapján a fejezetek támogatási keretszáma – a 2003. július 18-ai PM levél szerint – 2 236,2 Mrd Ft összeget tartalmazott, amely magában foglalta az intézményi működési és fejezeti kezelésű előirányzatok 1972,7 Mrd Ft, a központi beruházás 67,7 Mrd Ft támogatását, valamint a támogatási célelőirányzat 195,8 Mrd Ft-os összegét. A támogatási keretszám a fejezetek felügyeleti szerveivel folytatott költségvetési tárgyalások során 2003. szeptember 18-ig 37,8 Mrd Ft-tal emelkedett, amely 1,7%-os növekedést jelent. A fejezetek közül a legnagyobb arányú növekedés a NKÖM fejezetnél (26,5%), a KüM-nél (19,8%), az ALB-nál (19,1%), az IHM-nél (19,0%), az OBH-nál (14,6%), és az IM-nél (12,4%) tapasztalható. Néhány fejezetnél (OGY, KE, BÍR, MKÜ, BM, KvVM, OM, ESzCsM, GYISM) az előzőeknél mérsékeltebb növekedés mutatkozik. A GKM, a PM, az FMM, a GV, a KSH, az MTA fejezeteknél pedig támogatás csökkenés jelentkezik.

81


A szeptember 18-i PM levélben foglalt támogatási összegek a költségvetési törvényjavaslat szeptember 30-i leadásáig további 139,4 Mrd Ft-tal (6,1%) emelkedtek. A változás több tényező együttes hatására alakult ki. Néhány fejezetnél az elismert többletigények eredményeképpen növekedett a támogatási előirányzat (BÍR, MKÜ, BM, OM, GYISM, IHM, GV). A fejezetek más részét érintően, döntő mértékben az uniós feladatok átcsoportosítása következtében változtak a támogatási előirányzatok. A csökkenés – feladat átadás miatt – elsősorban a KvVM, az FMM fejezeteket érintette, míg a feladatok átvétele következtében 40%-ot meghaladóan növekedett az ME fejezet támogatási előirányzata.

A támogatási előirányzat növekedése a tervezési időszak kezdetétől a törvényjavaslat benyújtásáig megközelítette a 8%-ot, amely összegében 177,2 Mrd Ftot jelentett. A Bíróságok és a Magyar Köztársaság Ügyészsége alkotmányos fejezetek költségvetési törvényjavaslatát – törvényi felhatalmazás alapján – a fejezet felügyeleti szerve állítja össze, amelyet a Kormány a központi költségvetési törvényjavaslat részeként előterjeszt az Országgyűlésnek. Ennek megfelelően a törvényjavaslat 1. sz. melléklete a fejezetek által javasolt fejezeti főösszegeket tartalmazza. A fejezeti kötetekben az előzőek mellett – a képviselők tájékoztatására – szerepel a Kormány által javasolt költségvetési előirányzat is. A köriratban foglaltak szerint a 2004-2006. évekre kialakított költségvetéspolitikának kiemelten kellett számításba vennie az EU csatlakozást, melynek keretében a csatlakozással összefüggő előirányzatokat teljes körűen és a szükséges nagyságrendben kellett megtervezni. A 2004-2006. évi költségvetés tervezését megalapozó 2003. júliusi kormányelőterjesztés számszerűsítette az Európai Unióhoz való csatlakozás költségvetési hatásait. A tervezési körirat az Áht. 23/A. § előírásaival összhangban útmutatást adott az uniós támogatások és a kapcsolódó hazai társfinanszírozás, valamint az Unió költségvetéséhez történő hozzájárulások és egyéb uniós befizetési kötelezettségek 2004-2006. évekre vonatkozó költségvetési javaslatban történő megtervezésére. A tervezési körirat intézkedett arról is, hogy a költségvetésben átlátható módon egyértelműen jelenjenek meg az EU-tól kapott támogatások, a társfinanszírozás összegei, illetve az utóbbihoz kapcsolódó átvett pénzeszközök. Az uniós támogatások – 2004-2006. évek közötti időszakára – tervezett összegének kiszámítása a koppenhágai tárgyalások eredményén, a Csatlakozási Szerződésen és a Nemzeti Fejlesztési Terven (NFT) alapul. E Fejlesztési Terv tartalmazza az EU Strukturális Alapok felhasználására vonatkozóan a támogatandó területeket. Az NFT-n belül az EU költségvetéséből öt ún. Operatív Program (OP) keretében kerülnek az uniós támogatások felhasználásra. A Regionális Operatív Program az ME és az OM fejezetet, az Agrár- és Vidékfejlesztési Operatív Program az FVM fejezetet, a Gazdasági Versenyképesség Operatív Program az IHM, GKM, OM fejezeteket, a Környezetvédelmi és Infrastruktúra Operatív Program a KVVM, GKM fejezeteket és a Humánerőforrás-fejlesztési Ope-

82


ratív Program az FMM, OM, ESzCsM fejezetet érinti. Az uniós támogatások az adott OP-k keretében az adott fejezeteknél kerülnek kimutatásra.

A 2003. szeptember 24-ei kormánydöntést megelőzően az egyes OP-k előirányzatai az adott tárcáknál jelentek meg. A kormánydöntést követően az egyes OP-ket érintő kiadások és bevételek az ME fejezetnél a 8. címszámon EU integráció fejezeti jogosítvánnyal rendelkező költségvetési címként a 3. fejezeti kezelésű előirányzatok alcímen kerültek megtervezésre. Az öt OP ME fejezetbe kerülésének indokolását a törvényjavaslat általános indokolása nem tartalmazza. A PM észrevételében jelezte, hogy az előirányzatok ME fejezetben való megtervezésére az európai integrációs ügyek koordinációjáért felelős tárca nélküli miniszter feladat- és hatásköréről szóló kormányrendelet értelmében került sor. A törvényjavaslat ugyan tartalmazza, hogy milyen ütemben hívhatók le az uniós források, de a végrehajtási rendeletek még nem készültek el. A PM észrevétele alapján ezek elkészítése folyamatban van. A pénzforgalom lebonyolítására – az ellenőrzés megítélése szerint – csak többoldalú megállapodások (Kincstár, fejezetek, PM) megkötése mellett van lehetőség. Az érintett szervezetek részt vesznek a rendeletek kialakításának folyamatában. A 2004. évben jelentős változás áll be a támogatási célelőirányzatok struktúrájában. Az Európai Unió Strukturális Alapjai és a Kohéziós Alap támogatásai 2004-től az Operatív Programok prioritásai, intézkedései szerint kialakított előirányzatokban jelennek meg. Ennek megfelelően a támogatási célprogramok kiadásainak egy része – a hazai társfinanszírozási rész biztosításaként – a 2004ben induló Operatív Programokba integrálódik be. A változáshoz igazodik a központi költségvetés mérlegének szerkezete is, mely szintén módosul. A korábbi „támogatási célprogramok kiadásai” sor helyett új sorként jelenik meg a „szakmai fejezeti kezelésű előirányzatok kiadásai” sor, mely – a központi beruházásokat kivéve – valamennyi fejezeti kezelésű előirányzatot magában foglalja. A 2003. október 1-jei állapot szerint az Operatív Programok (OP) Irányító és Kifizető Hatóságainak létszáma az adott fejezeteknél rendelkezésre áll. Az Irányító Hatóságok létszáma a Regionális OP-nál 25, az Agrár és Vidékfejlesztési OP-nál 20, a Gazdasági Versenyképesség OP-nál 15, a Környezetvédelmi és Infrastruktúra OP-nál 15 és a Humánerőforrás-fejlesztési OP-nál 20 fő. Az összes operatív program és a Kohéziós Alap Kifizető Hatóságának létszáma 34 fő, a PM a létszám további bővítését tervezi. A KEHI – uniós csatlakozással kapcsolatos – létszámát 55 főben határozta meg, melyből 15 fő már a 2003. évben rendelkezésre áll. A további 20 fő felvételére a 2004. évben folyamatosan kerül sor.

Az irányító hatóságok – főosztályi vagy önálló szervezeti egységként – 2004. évre tervezett létszámigényének költségvonzatai az adott fejezet igazgatási címénél kerültek megtervezésre. Az előirányzatok között azonban nem különül el az irányító hatóságokkal kapcsolatos előirányzat, hasonlóképpen a Kifizető Hatóságé sem, amely főigazgatóságként működik. Az elkülönítésre – az ellenőrzés megítélése szerint – azért van szükség, mivel a törvényjavaslatban szereplő

83


adott fejezeti előirányzatokból nem ítélhető meg, hogy az EU csatlakozással kapcsolatos létszámigény fedezete rendelkezésre áll és elegendő-e, továbbá megkérdőjeleződik az EU-csatlakozással kapcsolatos költségek átláthatósága. Az Európai Uniós Csatlakozási Szerződésben foglalt, kölcsönös kötelezettségeken alapuló költségvetési bevételek fejezetek által 2004. évre tervezett együttes összege 164,9 Mrd Ft. A társfinanszírozás keretében a központi költségvetésből biztosítandó támogatások összege 163,1 Mrd Ft. Ebből a mezőgazdasági termelők közvetlen uniós támogatásához kapcsolódó hazai támogatás (ún. top-up 30%) összege 91,6 Mrd Ft. Az uniós támogatások mellé biztosítandó nemzeti társfinanszírozási hányad 71,5 Mrd Ft. A tárcák a fejezeti kezelésű előirányzatok között az előírások szerint megtervezték a társfinanszírozás fejezeti összegeit. Uniós támogatás továbbá az agrárpiaci és közvetlen termelői támogatások 94,2 Mrd Ft-os (17,9 Mrd Ft és 76,3 Mrd Ft) összege, ami a hazai költségvetésben nem jelenik meg, mivel a kedvezményezettek a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal, mint Kifizető Hatóság közreműködésével közvetlenül az EU költségvetéséből juthatnak hozzá. E közvetlen uniós támogatáshoz kapcsolódik a 91,6 Mrd Ft hazai finanszírozás. Az uniós megállapodás alapján ez az összeg a gazdák hazai plusz 30%-pontos támogatási hányadának fedezetéül szolgál. Az összeget a törvényjavaslat szerint az FVM fejezet a Nemzeti támogatások alcímen belül a Folyó kiadások és jövedelemtámogatások 105,5 Mrd Ft összegű előirányzata terhére fizetheti ki. A költségvetésen kívüli uniós támogatások (94,2 Mrd Ft) sajátossága, hogy az EU szabályok alapján a tagállamra előfinanszírozási kötelezettség hárul. Az előfinanszírozás a kincstári egységes számlát érinti, ezért e tételek figyelembevétele likviditási szempontból lényeges. A mezőgazdasági támogatás előfinanszírozásaként az ÁKK Rt. által készített finanszírozási tervben a 2004. évre 29,3 Mrd Ft, a 2005. évre 122,2 Mrd Ft és a 2006. évre 139,4 Mrd Ft szerepel. Az előfinanszírozott összegek – időben késleltetett – kalkulált uniós visszatérítési összegei a 2004. évben 12,1 Mrd Ft, 2005-ben 116,1 Mrd Ft és 2006-ban 136,9 Mrd Ft.

A Csatlakozási Szerződésen alapuló uniós támogatások és befizetési kötelezettségek körén kívül az Európai Unióhoz való csatlakozásunkkal kapcsolatosan a költségvetési javaslat részét képezik a „Tagállamként való működés” (TMP) és az ACQUIS átvételének nemzeti programja (ANP) (összesen 7,5 Mrd Ft), valamint az uniós pályázatok minél eredményesebb elfogadását szolgáló „Uniós projektek előkészítése” (9,3 Mrd Ft). Az EPEA-val összefüggő feladatok előirányzatai beleolvadtak az „Uniós projektek előkészítése” megnevezés alá tartozó előirányzatokba. Ezek tehát összesen 16,8 Mrd Ft további költségvetési forrást kötnek le. Ide tartoznak még az egyéb uniós befizetési kötelezettségek (ügynökségek, bizottságok, alapok, tagdíjak stb.) is, amelyek tervezésével a tervezési körirat önálló pontban foglalkozik. E tételen a BM és a HM fejezetek felügyeleti szervei terveztek összesen 284,6 M Ft támogatási és kiadási előirányzatot költségvetési javaslatukban. Az uniós programokhoz kapcsolódó kiadásnak kell még tekinteni azt az összesen 1,6 Mrd Ft-ot, amelyet az egyes fejezeteknél külön soron céltartalékként terveztek. A céltartaléknak az előre nem látható eseteken túl alapvetően két funkciója van. Az utólagosan feltárásra kerülő esetleges szabálytalan kifizetések miatti uniós

84


visszafizetésekhez fedezetet, valamint a tervezettnél gyorsabban megvalósuló programokhoz folyósított uniós támogatások ütemen felüli többletéhez szükséges társfinanszírozást biztosítja.

A 164,9 Mrd Ft összegű költségvetési bevétel a programok, projektek és az előcsatlakozási alapok még le nem zárt részeinek uniós támogatásával kapcsolatos, amit a tárcák bevételként és kiadásként is megterveztek a költségvetési javaslatukban, az alapelvként megfogalmazott előírásoknak megfelelően. A 2003. szeptember 24-i kormánydöntés alapján a 164,9 Mrd Ft összegű uniós támogatásból 90,5 Mrd Ft összegű előirányzat az ME fejezetben kerül kiadásbevételként megtervezésre. A 90,5 Mrd Ft uniós támogatáshoz 45,6 Mrd Ft öszszegű hazai forrás társul. A mezőgazdasági támogatások közül a Strukturális Alapba tartozó EMOGA Orientációs Részlegből 10,6 Mrd Ft, valamint a Strukturális Alapok 46,7 Mrd Ft-os összege és az ISPA/Kohéziós Alap 33,2 Mrd Ft-os összege az ME fejezeten belül a megfelelő jogcímcsoportokon belül jelenik meg előirányzatként. A költségvetési bevétel (164,9 Mrd Ft) kiegészül még az EU által vállalt visszatérítési kötelezettség tervezett összegével (43,9 Mrd Ft) és a vámok EU által térített beszedési költségével. Az utóbbi 11,0 Mrd Ft tervezett összegű bevételi tényező 2004. május 1-jétől a hazai vámbevételek 25%-ából fog származni. A vámbevételek 75%-a az Unió költségvetésébe folyik be, ami miatt a tervezett adatok alapján 33,0 Mrd Ft bevételkieséssel számoltak. Az uniós támogatásokhoz a Kohéziós Alap által támogatott egyedi nagy környezetvédelmi és közlekedési projektek, illetve a mezőgazdasági közvetlen támogatások és agrárpiaci támogatások kivételével jellemzően pályázatok révén lehet hozzájutni. Az EU által vállalt visszatérítés összege a PM fejezet költségvetésében önálló sort képez és csak 2004-ben 43,9 Mrd Ft, amely szabadon felhasználható, de lényegesen kisebb összegű 8, illetve 8,2 Mrd Ft lesz 2005-2006. években. Az EU-tól kapható, költségvetésben megjelenő összes forrás (a költségvetési visszatérítéssel együtt) a 2003. évi várható adatok alapján 2004-ben 202 Mrd Ft, 2005-ben és 2006-ban 245, illetve 270 Mrd Ft-ban prognosztizálható.

Kiadásként jelentkezik – 2004. május 1-jétől – az uniós tagságunkból adódó összesen 122 Mrd Ft befizetési kötelezettség, ami a PM fejezet előirányzatai között önálló tételt képez. A befizetési kötelezettségünk a 2005-2006. években 200 Mrd Ft körül fog alakulni a 2005-ben már januártól jelentkező uniós költségvetési hozzájárulási kötelezettségünk miatt. 2004-ben még nem, de a 2005. évtől már a befizetési kötelezettségek között kell számításba venni a cukor és izoglükóz előző évi termelése után fizetendő illetéket, ami az EU szabályok alapján a tagországnak kötelező. Ezt a kötelezettséget az FVM fejezet költségvetésében a 2005-2006. évek kiadási előirányzataként kellett megtervezni.

Az Európai Unióba történő áfa alapú saját forrás befizetés összegének 2004. évi javasolt előirányzatát 47,4 Mrd Ft-ban (185,8 M EUR) határozták meg. (Az áfa alap a GNI 50%-a alatt van, 9476 Mrd Ft.) Az uniós programok85


hoz kapcsolódó társfinanszírozáshoz az államháztartás más alrendszereiből további hazai forrás is társulhat, amelyek 2004-ben átvett pénzeszközként kerülnek szerepeltetésre az adott fejezetnél. Ilyen többek között az az 5,6 Mrd Ft is, amelyet a Munkaerőpiaci Alap fog átadni az ME fejezetbe, a strukturális alapba tartozó programok megvalósításához. Az önkormányzatok EU-s és egyes hazai fejlesztési pályázatai saját forrás kiegészítésének támogatására a BM fejezetnél 9,4 Mrd Ft jelentkezik. A fejezeti tervező munka jellemző hiányossága, hogy – az előző években tapasztaltakhoz hasonlóan – az előirányzatok megalapozottabbá tétele érdekében a részletesebb intézményi szintű előirányzatok kialakítása elmaradt, így a későbbiekben továbbra is a visszatervezés módszerével határozzák meg azokat. A tervezési köriratban foglalt követelmények érvényesítésére egyes fejezeteknél saját összeállítású útmutatóban, körlevélben hívták fel az intézmények figyelmét a tervezés legfontosabb előírásaira (ME, BM, HM, IM, GKM, KvVM, OM, ESzCsM, PM, NKÖM, FMM, KSH, MTA). A prioritásokkal, gazdasági lehetőségekkel összhangban álló előirányzatok kialakítása érdekében az általánosság szintjét meghaladó, a fejezetek, illetve az intézmények sajátosságait tükröző differenciálási szempontokat általában nem határoztak meg, mindöszsze két fejezetnél tapasztaltunk ilyen irányú törekvéseket (ESzCsM, OM). Az egyintézményes fejezetek saját útmutatót értelemszerűen nem készítettek, az IHM pedig a PM köriratának szűkített változatát adta iránymutatásként az intézményeknek. A fejezetek felügyeletét ellátó szervek többsége nem dolgozott ki intézményei részére feladatmutatót, de azok kialakítását (BM), illetve azok használatát is tapasztaltuk (KSH, FMM). A feladathoz kapcsolódóan a fejezetek egy része intézkedéseket kezdeményezett az ún. „Üvegzseb törvény” végrehajtása érdekében az Ámr. módosításáról szóló 95/2003. (VII. 15.) Kormány rendelet előírásai alapján (ME, OM, ESzCsM, FMM). A kitűzött célok elérése a fejezetek felügyeletét ellátó szervek részéről a 2004. évi költségvetési tervező munka keretében a felügyelt terület prioritásainak átgondolását igényelte, ami tapasztalataink szerint nem minden esetben valósult meg. A 2004. évi prioritási követelményekhez igazodó intézkedések kiadását csak egyes részterületekre vonatkozóan tapasztaltuk (IM, OM, ESzCsM, GYISM, FMM, MTA). A 2004. évi költségvetés tervezési munkáiban az előirányzatok meghatározásánál, kialakításánál a tartalmi és számszaki levezetések megfeleltek a tervezési előírásoknak (KE, ALB, MKÜ, HM, GKM, OM, ESzCsM, NKÖM, FMM, PM, GV, KSH, MTA), több esetben ezektől jelentősen eltértek (OBH, BÍR, ME, IM, KvVM, KüM, IHM). Az eltérések okai között előfordult a határidőn túli tervezés, többletigények tervezése, illetve számszaki eltérések a tervezési táblák adatai között. A fejezetek felügyeletét ellátó szerveknek 2003. augusztus 22-éig kellett megküldeniük a PM részére a 2004. évi költségvetésre vonatkozóan kidolgozott első

86


változatot, egyes fejezeteknél tapasztaltuk a határidő elmulasztását is (BÍR, IM, KvVM). A fejezetek felügyeletét ellátó szervek által javasolt intézményműködési és fejezeti kezelésű előirányzatok – az előző évhez hasonlóan – összességükben most is meghaladták a PM által meghatározott keretszámokat. A többletigények a nagyobb és kisebb fejezeteknél egyaránt jellemzőek voltak (OGY, ALB, OBH, BÍR, MKÜ, ME, BM, FVM, IM, GKM, OM, KvVM, KüM, ESzCsM, NKÖM, GYISM, IHM, FMM, KSH, MTA). A 2004. évi költségvetési előirányzatok meghatározása során – a tervezési köriratban foglaltaknak megfelelően, a korábbi évekhez hasonlóan – a fejezetek felügyeletét ellátó szervek felmérték a jogszabályokban (törvény, kormányrendelet stb.), illetve az állami irányítás egyéb jogi eszközeiben (határozat, utasítás stb.) a fejezet és intézményeik részére meghatározott feladatokat. A feladatok és a források összhangjának megteremtése érdekében a jogszabályi előírások szűkítése (a feladatok csökkentése) a tervezés keretében nem valósult meg, a tervezési munkát döntően meghatározta a támogatási keretszámok betartásához szükséges intézkedések kidolgozása. Nem történt előbbrelépés a tervezési rend új alapokra helyezése vonatkozásában sem. A fejezet felügyeletét ellátó szerveknek és a felügyeletük alá tartozó költségvetési szerveknek a feladatok és források összhangjának megteremtése érdekében nem a tervezési munka végső stádiumában kellene a szükséges intézkedéseket megtenniük.

1.3.2.

Az intézmény- és feladat-felülvizsgálat eredményei A 2004. évi tervezési körirat – a korábbi évekhez hasonlóan – hangsúlyosan felhívta a figyelmet a költségvetési intézmény-korszerűsítés folytatására, eredményeinek az előirányzatok kialakítása során való hasznosítására. Az előző évek költségvetési előirányzatainak kimunkálásához hasonlóan általános elvárásként fogalmazódott meg, hogy a központi költségvetési intézményrendszer szűkítése keretében az országos hálózatban működő intézmények koncentrációjával, a költségvetési szervek, szervezeti egységeik összevonásával, a feladatok közös ellátásával, az intézmények más gazdálkodási formában való működtetésével, illetve a meglévő, ilyen típusú szervezetek felülvizsgálatával segítsék elő az államháztartási reformkövetelmények megvalósítását, megteremtve ezzel a feladatok és a rendelkezésre álló források összhangját. A 2004. évi előirányzatok kialakítása során a fejezetek felügyeletét ellátó szervek intézmény-korszerűsítéseket hajtottak, illetve hajtanak végre (NKÖM, IHM, GV, KSH, MTA kivételével), amelyek okai között a tárcák közötti feladatátadások (BM-GKM-ME-FMM fejezetek között), egyes feladatok új (önálló illetve részben önálló) intézményben történő ellátása (FVM, KvVM, OM, ESzCsM, PM), illetve a saját feladatellátás helyett egyes szolgáltatások vásárlása (HM) szerepelnek. A 2004. évi tervező munka során nem volt számszerűsíthető ezen intézkedések pénzügyi-gazdasági hatása.

87


A fejezetek felügyeletét ellátó szervek az intézmények többletfeladatainak megvalósítására a PM felé támogatási többletigényt nyújtottak be, amelyek számszakilag kellően kimunkáltak és dokumentáltak voltak (OGY, ALB, OBH, BÍR, MKÜ, ME, FVM, IM, GKM, KvVM, KüM, ESzCsM, NKÖM, FMM, KSH, MTA). Az IHM konkrét tevékenység, feladat megjelölése nélkül az elrendelt támogatáscsökkenéssel megegyező többletigényt jelentett.

1.3.3.

Kiadási előirányzatok A PM a 2003 júliusában kiadott tervezési köriratban az államháztartási hiány követelmény teljesítése érdekében a kiadási előirányzatok csökkentését írta elő oly módon, hogy a működési előirányzatnál 5%, a szakmai fejezeti kezelésű előirányzatoknál 22,5% elvonást épített be szerkezeti változásként a támogatási előirányzatok meghatározásakor. Ugyanakkor a prioritásként meghatározott követelményeket (EU és államháztartási ellenőrzési rendszer) a fejezeteknek a rendelkezésre álló kereteken belül kellett megvalósítani. Az egyes fejezetek felügyeletét ellátó szervek a köriratban megjelölt határidőre – a forrásoldal eltérése miatt – nem adták át költségvetési javaslatukat a PM részére (BÍR, IM, KvVM), illetve a többletigényekkel kapcsolatban az egyeztetések a helyszíni vizsgálat lezárásakor még folyamatban voltak. A kiadásoknál az ésszerű takarékosság követelményeinek érvényesülésére csak néhány fejezet felügyeletét ellátó szerv (GV, KSH) határozott meg kiemelt szempontokat. Az új feladatokhoz az OM és az FMM fejezet felügyeletét ellátó szerv az intézményi kör bővítésével számolt. A Kormány 2003. szeptember 17-ei döntése alapján az újragondolt tervezési irányelvek következtében a fejezeti tervező munkához rendelkezésre álló határidő túl rövid volt ahhoz, hogy megalapozott, számszakilag kellően alátámasztott, és ellenőrizhető javaslat szülessen. A GDP arányos kormányzati deficit és a kormányzati szektor bruttó adósságának meghatározott korlátai miatt, a fejezetek felügyeletét ellátó szervek által átdolgozott tervszámok nem az intézmények, nem a feladatok teljesíthetőségének szükséglete alapján kerültek meghatározásra. A központi költségvetési szerveknél elhatározott kiadási előirányzatokat érintő csökkentések nem az intézményi költségvetések felülvizsgálata alapján történtek. A működési kiadásoknál, a fejezeti kezelésű előirányzatoknál, a központi beruházásoknál a korábbi támogatási keretszám további csökkentése az előirányzatok közötti átcsoportosítás lehetőségét is szűkítette. A PM a módosított 2004. évi sarokszámokat differenciált mértékű támogatás-csökkentéssel határozta meg.

1.3.3.1.

Létszám- és személyi juttatások A fejezetek felügyeletét ellátó szervek a költségvetési létszámkeret kiszámítását az előző év engedélyezett létszámából kiindulva tervezték. A tervezési körirat 2004-ben is kiemelt figyelmet szánt a létszám és személyi juttatások tervezési feltételeire.

88


A meglévő létszámkereten belül prioritásként kellett kezelni az EU követelmények és az ellenőrzési rendszer megváltozásából eredő létszámtöbbletek biztosítását. A feladatváltozással összefüggésben szükséges a létszámcserék végrehajtása, az üres álláshelyek zárolása, valamint a természetes létszámfogyás figyelembevétele.

A tervezési köriratban előírtaknak megfelelően prioritásként kezelték a fejezetek felügyeletét ellátó szervek az EU követelményekhez szükséges létszámtöbbletek biztosítását, kifogásolható azonban, hogy a törvényjavaslatban ezen adatok kiemelten nem jelennek meg. A fejezetek felügyeletét ellátó szervek összeállították az ellenőrzési rendszer változásából eredő 2004-2006. évek között számított ellenőri létszámfejlesztést. Az ellenőrzési rendszer továbbfejlesztéséről szóló kormányrendelet a törvényjavaslat országgyűlési benyújtásának időpontjában nem jelent meg, a fejezetek felügyeletét ellátó szervek a költségvetésben létszámfejlesztéssel nem számoltak.1 A KEHI az uniós elvárásokkal kapcsolatos ellenőri létszámfejlesztést tervezve a 2003. évi 15 főt meghaladóan 2004-re további 20 fő fejlesztéssel számolt. A törvényjavaslat általános indokolás „Bérpolitika” fejezete szerint a következő évek elsődleges célkitűzése az elért bérszínvonal reálértékének fenntartása. A bruttó illetmények 2004. évi 6%-os emelésének forrását döntő részben szervezési intézkedések teremthetik meg. A bírák, ügyészek, igazságügyi és ügyészségi alkalmazottak, valamint a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjai illetménynöveléséhez döntő részben a központi költségvetés biztosít forrást. A tervezési köriratban a létszámtervezéssel kapcsolatban előírt követelményeket a fejezetek felügyeletét ellátó szervek csak részben teljesítették. Létszámleépítéssel csak a PM, a HM és a GV fejezetek felügyeletét ellátó szervek számoltak. Az intézményi létszám-felülvizsgálatok eredményeként létszámleépítés helyett többlet igényt jelzett az OGY, OBH, MKÜ, ME, IM, GKM, KüM, OM, ESzCsM, KvVM, NKÖM, FMM, KSH, MTA fejezet. A fejezetek felügyeleti szerveitől bekért adatok összesítése szerint a fejezetek létszáma a 2003. évi költségvetési törvényben foglaltakhoz képest a 2004. évi törvényjavaslatban 6690 fővel, 2,8%-kal csökkent. A csökkenés elsősorban a HM és a PM fejezeteket érinti (6020, illetve 1969 fő). Néhány fejezet felügyeletét ellátó szerv (ME, IM, OM) a többletfeladatok miatt létszámnövekedéssel számolt.

1

A belső pénzügyi ellenőrzési rendszer továbbfejlesztését szolgáló rendelet-tervezet szerint a Kormány 2010-ig kívánja teljes körűvé tenni a minisztériumok felügyelete alá tartozó költségvetési szervek éves beszámolója megbízhatóságának minősítő ellenőrzését. Amíg az ellenőrzési rendszer ilyen irányú fejlesztésében a jogi szabályozás terén jelentős előrelépés történik, addig a költségvetési ellenőrzés számára az új feladat személyi feltételei megteremtésének első lépéseit sem teszik lehetővé a szűkülő pénzügyi források. 89


A PM fejezeten belül a létszámcsökkentést döntően az APEH és a VP címen kívánják végrehajtani. A létszámleépítéssel érintett területeknek kiemelt szerepe van a bevételek realizálása szempontjából. Részletes hatástanulmány hiányában a létszámleépítés megalapozottságát megítélni nem tudtuk.

A Kormány hatáskörébe tartozó központi igazgatási szerveknél foglalkoztatott köztisztviselők és munkavállalók létszáma a 2242/2002. (VII. 12.) és a 2163/2003. (VII. 18.) Korm. határozatokban foglaltakhoz képest a fejezetek túlnyomó részénél csökkent. A kormányhatározatokban érintett fejezeteknél öszszesen 422 fővel 4,7%-kal csökkentették a létszám-irányszámot. A legjelentősebb csökkenés az OM fejezetnél (87 fő, 15,3%), a HM fejezetnél (32 fő, 14,5%), illetve a PM fejezetnél (70 fő, 11,5%) tapasztalható. Nem terveztek létszámcsökkentést a költségvetési törvényjavaslatban az FVM, a GKM, az ESzCsM, az NKÖM, a GYISM, az IHM, és az FMM fejezetek. Feladatnövekedéssel illetve az EU csatlakozással összefüggésben az IM, a KüM fejezeteknél mutatkozik kis mértékű (11 illetve 13 fő) létszámnövekedés.

A fejezeteknél az új feladatokkal kapcsolatos intézmény átszervezések (ME, OM, ESzCsM) nem szolgálják az 1057/2001. (VI. 21.) Korm. határozatban megfogalmazott „állami feladatellátás alacsonyabb finanszírozási igénynyel” követelményt. A tartósan üres álláshelyek zárolása nem történt meg. A korábban dologi előirányzat terhére történt foglalkoztatást csak az ESzCsM és a KSH fejezetek felügyeletét ellátó szerv tervezi 2004-ben megszüntetni. A több intézményes fejezetek a forrásoldali tervezési megközelítés miatt csak a kiemelt előirányzatok szintjén terveztek (OM, NKÖM), elemi költségvetés szintű bontásban nem (PM kivételével). Ezért a személyi juttatásokon belül a jutalom előirányzatot a fejezetek egy része – fedezethiány miatt – nem tervezett (BÍR). Ahol a tervezési folyamat lehetővé tette, ott érvényesült a maximálisan fizethető jutalom összegkorlát figyelembevétele. A ME fejezet csak egy havi jutalom összeggel számolt. A munkaadókat terhelő járulékok tervezésénél a fejezetek felügyeletét ellátó szervek a tervezési útmutatóban meghatározottak szerint jártak el. 1.3.3.2.

Dologi előirányzatok A fejezetek felügyeletét ellátó szervek a körirat dologi kiadások 5%-os csökkentésére vonatkozó előírását csak részben, illetve formailag tartották be, mivel többen ezzel azonos összegben előirányzati többletet állítottak be többletfeladat címen. Így az előírás betartása ezen fejezeteknél nem fogadható el (ME, IM, KüM, IHM). Ezzel sérült a tervezési körirat azon előírása is, hogy kiadási előirányzat a fejezet támogatási keretszámán felüli többlettámogatással ellentételezetten nem tervezhető, az előirányzat – az esetlegesen jelentkező többletigények fedezetét – csak saját bevétel növekményből, vagy kiemelt előirányzatokból való átcsoportosítással növelhető. A fejezetek felügyeletét ellátó szerveknél és intézményeknél – helyszíni ellenőrzésünk lezárásáig – a dologi kiadások felülvizsgálata és egyéb takarékossági intézkedések kimunkálása megkezdődött, de annak várható költségvetési hatása-

90


it ebben a tervezési fázisban nem számszerűsítették. Az OGY és ME a dologi kiadások forráshiányát bevételi többlettel ellensúlyozni nem tudja. 1.3.3.3.

Fejezeti kezelésű előirányzatok A PM által a 2004. évi tervezőmunkához kiadott és kötelezően alkalmazandó tervezési körirat a makrogazdasági mutatók tartásához a szakmai fejezeti kezelésű előirányzatok támogatási előirányzatának 22,5%-os csökkenését írta elő a fejezetek számára. A Kormány 2003. szeptember 17-ei döntése alapján a támogatási keretszámok további csökkentését kellett végrehajtani a fejezetek felügyeletét ellátó szerveknek, ami a fejezeti kezelésű előirányzatok támogatásának további mérséklődését is jelentette. A fejezetek felügyeletét ellátó szervek a fejezeti kezelésű előirányzatokat szakmailag indokoltan, a tervezési köriratban foglaltaknak megfelelően határozták meg, azokat számításokkal alátámasztották. A 2004. évi tervezés során áttekintették az áthúzódó feladatokat és a finanszírozási források rendelkezésre állásának megfelelően rangsoroltak (BÍR, KE, FMM, PM, ESzCsM, OM). A BM fejezetnél a fejezeti kezelésű előirányzatok tervezése a 22,5%-os keretcsökkentés miatt kényszerpályán mozgott: a kötött igények teljesítésére szolgáló, nagy összegű előirányzatok csökkentése nem volt lehetséges, így a többi, viszonylag kis összegű előirányzatot kellett korlátozni, amit azonban gazdaságossági számításokkal nem tudtak alátámasztani. A fejezeti kezelésű előirányzatok 2004. évre vonatkozó előírás szerinti szűkítését a fejezetek felügyeletét ellátó szervek nem mindegyike érvényesítette. A HM fejezetnél a fejezeti kezelésű előirányzatok (16 jogcím) a HM fejezet 2004. évi költségvetésében 58 696,6 M Ft-ot képviselnek, a 2003. évi eredeti előirányzathoz (38 043,2 M Ft) képest 54,3%-kal többet (a tervezési körirat 22,5%-os csökkentést írt elő). A Kormány 2003. szeptember 17-ei ülése után új fejezeti kezelésű előirányzati jogcímet kellett létrehozni a „védelmi felülvizsgálat célkitűzéseinek megvalósítása” érdekében 20 000,0 M Ft kiadási előirányzattal. Az MTA a működőképesség fenntartását szem előtt tartva belső átcsoportosítással az elvonást a fejezeti kezelésű előirányzatoknál visszapótolta. A többlettámogatásokból a fejezeti kezelésű előirányzatokra osztott összeg következtében a kiadások a 2003. évi várható adatokhoz képest 0,8%-kal lesznek magasabbak a következő évben. A KüM a tervezési körirat azon kitételét, hogy a fejezeti kezelésű előirányzatoknál többletigény nem szerepeltethető, nem tudta figyelembe venni. A nemzetközi kötelezettségek (EU csatlakozás, NATO tagság, nemzetközi tagdíjak) és többletfeladatok miatt többletforrásokat igényeltek.

A fejezetek felügyeletét ellátó szervek egyes esetekben a fejezeti kezelésű előirányzatok között a prioritások figyelembevételével átrendezéseket hajtottak végre (a ME fejezetnél), felülvizsgálták a fejezeti kezelésű előirányzatok körét és a szükséges összevonásokat végrehajtották az MTA és az FMM, a KüM, az IM és a KvVM tárcáknál. 91


A KüM fejezetnél új fejezeti kezelésű előirányzat tervezésére is sor került. Az IM fejezetnél új költségvetési programként számolnak a „Nép ügyvédje” programmal.

A fejezetek felügyeletét ellátó szervek az Ámr. 149. §-ának (6) bekezdésében foglaltaknak megfelelően értékelték az alapítványok, közalapítványok, működését és az értékelés alapján megvizsgálták az általuk nyújtott támogatás mértékének indokoltságát és a 2004. évi támogatási tervet ennek alapján állították össze (MTA, HM, KvVM, IM, OM). A felülvizsgálat alapján döntöttek a támogatások visszatartásáról, vagy megszüntetéséről (ESzCsM, HM). A fejezeti kezelésű előirányzatok 2005-2006. évre vonatkozó fejezeti keretszámai becsült adatok, mivel erre vonatkozóan a PM tervezési körirat nem tartalmazott fejezeti sarokszámokat. 1.3.3.4.

Felhalmozási kiadások A PM által a fejezetek felügyeletét ellátó szervek részére kiadott tervezési körirat makrogazdasági paraméterek megtartása miatt az intézményi kiadások (működési és felhalmozási) 5%-os csökkentését írta elő a fejezetek számára, illetve a kormányzati beruházások 25%-os csökkentésével is számolniuk kellett. A beruházásokra kiadott PM támogatási irányszámok jelentősen elmaradtak a fejezetek igényétől. A javasolt beruházási keret sok esetben még szinten tartásra sem elegendő, így a tervek szerint a beruházások lassítása és halasztása lesz a jellemző 2004-ben. Az egyes fejezeteknél a központi beruházások 2004. évi előirányzatának tervezése eltérő színvonalú volt. Az igényeket a tervezési köriratban foglaltak szerint, jellemzően a hatékonysági és rangsorolási szempontokat figyelembe véve, a jogszabályi előírások betartásával, műszaki és gazdaságossági számításokkal megalapozottan alakították ki. A fejezetek és intézményeik igyekeztek a felhalmozási kiadásaikat az elvárt mértékben csökkenteni (ME, BM), de nem mindegyik tárca tudta ezt az elvárást maradéktalanul betartani. A beruházásokra fordítható összeg bázisalapú csökkentése miatt egyes fejezeteknél a tervezett beruházásokra nem jut fedezet (PM, FVM), illetve a hiányzó összeg többletigényként került megfogalmazásra (ESzCsM, FVM). A beruházási kiadások megszorítása hosszabb távon gátja lehet az intézmények szakszerű működésének. A BÍR-központi beruházásra vonatkozó költségvetési javaslata közel 2,5-szerese volt a PM által elfogadhatónak tartott összegnél. A forráshiány miatt elmaradó beruházások az intézmények megfelelő színvonalon való működését nagymértékben akadályozzák. Az FVM jelentős elmaradásban van az EU követelményeknek megfelelő intézményrendszer kialakításában. Az intézményhálózat átmeneti megerősítését 2002-2003. években az általános és szakhatósági feladatok előirányzatokat csök-

92


kentő belső átcsoportosításával oldották meg, a 2004. évi előirányzatok az intézményrendszer korszerűsítésére nem nyújtanak maradéktalanul fedezetet. Az IM az előirányzatok kötelező csökkentését csak formálisan fogadta el, többletigényként megtervezte a csökkentés visszapótlását.

A fejezetek felügyeletét ellátó szervek egy része a működőképesség fenntartása, illetve a meghatározott prioritások érvényesítése érdekében saját hatáskörben hajtott végre átcsoportosításokat a tervezett felhalmozási kiadások forrásának biztosítása érdekében. Az MTA a központi beruházási keretszám tervezési köriratban szereplő 25%-os csökkentését felülbírálta és a működőképesség fenntartása érdekében úgy döntött, hogy a többi kötelező elvonással együtt a központi beruházási keretelvonást is visszapótolja az intézményei számára. A MKÜ fejezetnél a központi beruházási előirányzat megegyezik a 2003. évi előirányzattal, a tervezési köriratban előírt mértékű csökkentésre a PM-mel történt egyeztetés értelmében nem került sor. Új beruházás indítására a fejezetnek nincs forrása, az épületrekonstrukciókon kívül gépjármű és kisebb mértékű informatikai beszerzéseket terveznek. A HM központi beruházásként tervezett előirányzata 25,4%-kal haladja meg a 2003. évi előirányzatot. A fejezet a támogatási főösszegének az átcsoportosításával kívánja biztosítani a szükséges forrást.

A fejezetek felügyeletét ellátó szervek a rendelkezésükre álló felhalmozási forrásaikat általában a megkezdett fejlesztések befejezésére, lassított ütemű folytatására fordítják (BM, MTA). Új, 2004-ben induló beruházásokat a fejezetek felügyeletét ellátó szervek általában nem terveztek. A KüM fejezetnél a minisztérium központi épületének bővítése, mint központi beruházás folyamatban van, ennek engedélyezett összegét tervezték 2004. évi beruházásként. Ezen felül külföldi ingatlanvásárlással is számolnak, így a központi beruházás 25%-os mérséklése a fejezetnél nem valósul meg. A KvVM fejezetnél 2004-ben két új beruházási előirányzat jön létre 2004-től a Vásárhelyi terv továbbfejlesztésére és a tározós vízrendezés támogatására. A Vásárhelyi terv továbbfejlesztésére 8,0 Mrd Ft többlettámogatás biztosítása megtörtént a 1022/2003. (III. 27.) Korm. határozatnak megfelelően.

A szakmai programokkal összhangban álló központi beruházások hároméves tervét a fejezetek évenkénti bontásban elkészítették, a folyamatban lévő beruházásokat szakmai szempontok figyelembevételével rangsorolták és bemutatták a beruházások technikai megvalósításának, finanszírozásának ütemezését, az állami támogatáson túli forrásbevonást (MTA, BÍR, KSH). 1.3.3.5.

Bevételi előirányzatok A fejezetek számára a saját bevételek tervezésére vonatkozóan a PM részéről nem került sor keretszám kiadására, arra saját hatáskörben tehettek javaslatot.

93


Elvárás volt, hogy a bevételeket a 2003 évi várható teljesítés figyelembevételével, azt legalább 5%-kal meghaladó mértékben tervezzék meg a tárcák. A tervezési munkát nehezítette, hogy a PM által kiadott köriratban nem szerepelt a tervezett infláció mértéke, a hatósági árváltozások, illetve az adótörvények várható változásának számszerűsíthető hatása. A saját bevételek előirányzatának tervezésénél a fejezetek felügyeletét ellátó szervek nem minden esetben tudták érvényesíteni a tervezési köriratban foglaltakat. A felügyeleti szervek általában intézményenként is felmérték a várható bevételeket. Voltak fejezetek, ahol az elvárásnak eleget téve a bevételek 5%-os növelésével terveztek, (PM, OM, IM, BÍR), annál magasabb bevételt csak kevés fejezetnél prognosztizáltak (KSH: 17%, BM: 25%). Az IM fejezetnél a megnövelt bevételi előírások teljesítéséhez szükséges díjak egy részének módosítása folyamatban van.

A 2004. évi tervezésnél általában jellemző volt a bevételi források szűkülése és ennek következtében a bevételek várható csökkenése. Ennek alapvető oka, hogy a fejezetek intézményei többségénél az alaptevékenység nem díjköteles, vállalkozási tevékenységet nem folytatnak, a pénzeszközátadások mérséklődnek, a szolgáltatási bevételek visszaesnek, vagy eseti jellegűek. A GYISM a következő évi bevételeit bázisszinten tervezte meg, a fejezetnél nem folyik olyan tevékenység, ami a bevételek számottevő növekedését eredményezné. Az MKÜ esetében a saját bevétek növelésére nincs lehetőség, a bevételek elsősorban a saját dolgozók költségtérítéséből adódik. Az MTA saját bevételei a 2003. évi várható adatok alapján, mintegy 73,2%-on realizálódnak fejezeti szinten. Változás a 2004. évben sem várható. Az OGY az előző évinél 54%-kal kevesebb saját bevételi előirányzattal számolt, mivel az EU tagországokból érkező látogatók ingyenes Parlamenti látogatása jelentős bevételkiesést okoz számára. A bevételek csökkenésével számolt a KüM fejezet is.

A fejezetek egy része saját bevétel nélkül tervezte meg a következő év költségvetését (KE, ALB, OBH, GV). A bevételi források növelésére tett intézkedések hatása a tervezésben nem mérhető, jellemzően a forrás-lehetőségek kimerülésével lehet számolni.

94


2.

A 2005-2006.

ÉVEK VÁRHATÓ ELŐIRÁNYZATAI

Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 36. §-a rendelkezik a Kormánynak a költségvetési törvényjavaslat benyújtásakor teljesítendő kötelezettségeiről. Az Áht. 36. § (1) bekezdés b) pont alapján a Kormánynak tájékoztatást kell adnia a többéves elkötelezettséggel járó kiadási tételek későbbi évekre vonatkozó hatásairól, a c) pont szerint részletesen be kell mutatnia a költségvetési évet követő két év várható előirányzatait, amelyeket a költségvetési év folyamatai és áthúzódó hatásai, a tervezett feladat-ellátási és szervezeti változások, valamint a gazdasági előrejelzések alapján állapítottak meg. A kerettörvényben jóváhagyásra kerül 2005-2006. évekre: az államháztartás hiánya a GDP százalékában, az EU előírásai szerint a hosszú távú determinációk, kötelezettségvállalások, és irányszámként a makrogazdasági mutatók és az államháztartás főbb jellemzői.

A tervezési körirat a 2005-2006. évi irányszámok kialakításához a további évekre nem határozott meg támogatáscsökkentésre vonatkozó mértéket. A 2004. évi költségvetési támogatás összegére vonatkozó döntés hiánya miatt a további évek irányszámait reálisan nem lehetett megtervezni. A 2004. évi előirányzatok tervezésében lévő bizonytalanságok (pl. adótörvények, 2004. évi támogatásra vonatkozó döntés) miatt a helyszíni ellenőrzés befejezéséig (2003. szeptember 12.) hat fejezetnél (BÍR, ME, BM, GKM, KvVM, FMM) a 2005-2006. évekre vonatkozó irányszámok részletes tervezése nem történt meg. A hat fejezet a 2004. évi támogatási keretszám ismerete után (2003. szeptember 18.) alakította ki a 2005-2006. év keretszámait. A 2005-2006. évekre a 2004. évi előirányzatokkal azonos szinten, vagy kis mértékű változtatással három fejezet (MKÜ, KüM, IHM), a tervezési köriratban foglaltaknak megfelelően hét fejezet (OBH, OGY, IM, MTA, OM, ESzCsM, NKÖM) tervezett, míg az FVM fejezet csak a bevételeit tervezte meg. A fejezeti sajátosságokat figyelembe véve 2005. évre az ALB az intézményi beruházási kiadásokat növelte, 2006. évre csökkentette. A KSH 2005-2006. évekre kiadási, támogatási és bevételi előirányzatainak csökkenésével számolt. A HM a 2005-2006. évekre előbb az ország védelmi kiadásai PM által megküldött 2008. évig tervezett előirányzatai alapján, majd a NATO felé történt ígéret szerint állapította meg a kiadási főösszegét (2005. évben a GDP 1,76%-a, 2006. évben a GDP 1,81%-a).

95


B.1.2. ELKÜLÖNÍTETT ÁLLAMI PÉNZALAPOK 1.

A MUNKAERŐPIACI ALAP (MPA)

1.1.

Az MPA költségvetésének tervezési folyamata

KÖLTSÉGVETÉSE

A PM körirata az MPA költségvetési tervezéséhez rögzítette, hogy az Alap egyenlegének a 2004-2006. évek mindegyikében nullszaldósnak kell lennie. Az Alapból továbbra is befizetést kell teljesíteni a központi költségvetésbe. Ennek összegét a körirat 2004-re 58 Mrd Ft-ban határozta meg. Az adótörvények változása és a kiadási determinációk miatt a befizetési kötelezettséget 5-5 Mrd Ft-tal, 68 Mrd Ft-ra emelték, ami (a nulla egyenleg követelmény okán) a kiadási oldal belső szerkezeti változását idézi elő. A körirathoz képest változott a bevételi és a kiadási oldal szerkezete, a jogcímek, a meghatározó bevételek szabályozása, mértékei. A bruttó keresettömeg 2004-re a megadott növekedési indexe 109,5% volt. A költségvetési törvényjavaslat keresettömeg indexet már nem tartalmaz, de a bruttó átlagkeresetek növekedését a korábbi 9-10% helyett 6-8%-ban prognosztizálja. Kiadási oldal tételeit érintően a munkanélküli ellátó rendszer változása nem várható. Az Alapnak forrást kell biztosítania az EU Humánerőforrás Fejlesztési Operatív Program (HEF OP) társfinanszírozására és ezt külön soron kell feltüntetni. Az MPA kezelője augusztus 22-ére egy változatban készítette el 240 710,0 M Ft-os főösszegű költségvetési javaslatát. A számítások vizsgálata alapján megállapítottuk, hogy azok megbízhatóak, következetesek, a köriratban foglalt elvárásoknak megfelelőek. Bizonytalanságot egyedül a rehabilitációs hozzájárulás tervezésénél látunk. A tervezés további szakaszában az Alap főösszege növekedett, a T/5601. számú törvényjavaslatban 247 410,0 M Ft szerepel. A megváltozott adatok ismételt részletes felülvizsgálatára már nem volt lehetőségünk.

1.2.

A kiemelt bevételi jogcímek tervezése Az MPA 2003. évi bevételi előirányzata 212 753,4 M Ft, ami várhatóan 6,0 Mrd Ft-tal túlteljesül. A költségvetési törvény tervezetében szereplő 247 410,0 M Ft 2003. évi várható teljesítéshez viszonyítottan 28 590,9 M Ft-os bevétel-növekedése alapvetően a munkaadói, a munkavállalói járulékoknál, illetőleg a rehabilitációs hozzájárulásnál jelentkezik.

96


Az MPA kezelőjének tervezési számításai szerint a munkáltatói járulékok 2003. évi előirányzata várhatóan 147 008,7 M Ft-ra teljesül. Ezt az összeget 9,5%-kal növelve határozták meg 2004-re – megítélésünk szerint helyesen – 160 974,0 M Ft-os előirányzatot. Nem látjuk alátámasztottnak, hogy a 8,0%-os bruttó kereset-növekedés és a foglalkoztatottság szintjének változatlansága esetén a munkáltatói járulékok összege az előbbinél magasabb, 164 265,0 M Ft lehet. Külön kell említeni a rehabilitációs hozzájárulást, aminek tervezett összege 2004-re 10 452,7 M Ft, szemben a 2003-ra várható 2900,0 M Ft-tal. Az elképzelések szerint a munkáltatókat terhelő rehabilitációs hozzájárulás jelenleg 3%-os mértéke 9%-ra emelkedik. Ma még kiszámíthatatlan, hogy az érintetteknél a háromszoros tehernövekedés milyen reakciót vált ki (a fizetési hajlandóságot, a megváltozott munkaképességű emberek foglalkoztatását és fizetés helyett inkább a dotáció igénybevételét tekintve). Amennyiben az MPA bevételei nem teljesülnek, annak a kiadási oldalra, illetőleg a GFS egyenlegre lesz közvetlen hatása. A bevételek tervezésének jogszabályi hátterét áttekintve, meg kell említeni, hogy az MPA minden meghatározó bevételét az állami adóhatóság szedi be és ellenőrzi. A foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. IV. törvény (Flt.) azonban e bevételek közül csak a munkaadói és a munkavállalói járulékok tekintetében írja elő az adóhatóság e konkrét feladatát, továbbá a járulékok bevallásáról, befizetéséről, valamint az ellenőrzési kötelezettség teljesítéséről szóló tájékoztatási kötelezettséget. Hasonló kötelezettség nem áll fenn a szakképzési hozzájárulással és a rehabilitációs hozzájárulással kapcsolatosan. Az eltérő szabályozás és gyakorlat indokolatlan, az MPA – alaprészenkénti – tervezési munkáit sem szolgálja megfelelően.

1.3.

Az Alap kiadási előirányzatainak tervezése Az MPA kezelője útmutatót adott ki a munkaügyi központok részére a foglalkoztatási alaprész decentralizált keretének és a szolidaritási alaprész 2004. évi kiadásainak tervezéséhez. A munkaügyi központok ily módon hatékonyan járultak hozzá az MPA alaprészei előirányzatának meghatározásához. A tervezés során érvényesítendő szempontokat a köriratban foglaltakon túl kormányprogram és a középtávú gazdaságpolitikai program foglalkoztatáspolitikai fejezete is megfogalmaz (az atipikus munkavégzési formák erősítését, a munkaerőpiacon hátrányos helyzetben levő csoportokat célzó programok elősegítését és – az EU elvárásoknak megfelelően – a foglalkoztatási színvonal általános emelését). A kapcsolódó jogszabályi feltételek részben adottak, illetve várhatóan a jövőben teremtődnek meg. Az MPA 2004. évi tervezési munkája az ezekből adódó követelmények érvényesítésére nem tükröz igazi szemléletváltást. Az MPA kiadási oldalán új jogcímként jelenik meg az „EU társfinanszírozás”, „a közmunka céljára” és a „területkiegyenlítésre” történő pénzeszközátadás.

97


Az Flt. 2001. évi módosítását követően az MPA forrásaiból jelentős összegeket (2002-ben összesen 7800 M Ft-ot) fordítanak közalapítványok, egyéb nonprofit szervezetek támogatására. A tervezés időszakában e támogatásokat összegszerűen nem irányozzák elő. Az eddigi tapasztalatok szerint erre, az MPA decemberi többletbevételei függvényében, az év végén kerül sor, hatást gyakorolva az Alap egyenlegére.

Az MPA bevételi főösszegével azonos, (a null-szaldós követelményt kielégítő) 247 410,0 M Ft-os kiadási előirányzatból: • Az MPA foglalkoztatási alaprészének 2004-re tervezett előirányzata 51 223,5 M Ft, ideértve a tartalék összegét és az EU társfinanszírozás forrásszükségletét is. Az alaprész változatlanul központi és decentralizált keretre oszlik. Az alaprész két jelentős aktív eszköze a képzés és a közhasznú foglalkoztatás, amelyekre a megelőző évek kiadásaival azonos összeg felhasználását tervezik (9700, illetve 11 900 M Ft-ot). A nagyságrend, a fajlagos költségek növekedése miatt, csökkenő létszám támogatását teszi lehetővé, ami egyúttal azt is jelzi, hogy a foglalkoztatáspolitika hosszabb távú követelményei a tervezésben kevéssé jutnak kifejezésre. Az Flt.-ben meghatározott aktív eszközök aránya az MPA kiadási főösszegéhez viszonyítva (1/3), illetőleg az aktív és passzív eszközök egymáshoz viszonyított állandósult aránya (1/2) sem jelzi a foglalkoztatáspolitika eszközrendszere hatékonyságának javulását.

Az Flt. 2003. januárjától hatályos módosítása értelmében az iskolarendszeren kívüli felnőttképzés feladata az OM-tól az FMM-hez került. A képzés forrása a tárgyévi költségvetésben nem a foglalkoztatási alaprésznél, hanem a fejlesztési és képzési alaprésznél szerepel, így azt átcsoportosítással bocsátják rendelkezésre. A két illetékes tárca megállapodása alapján 2003ban 4905,0 M Ft átadására kerül sor. Mivel nem egyszeri intézkedésről, hanem végleges megoldásról van szó, megítélésünk szerint – 2004-től – az éves megállapodások helyett az iskolarendszeren kívüli felnőttképzés forrásának törvényi szintű biztosítását indokolná. • A fejlesztési és képzési alaprész 2004. évi kiadásaira összesen 19 498,0 M Ft-ot terveztek, a szakképzési célú kifizetésekre (18 225,6 M Ft) és az EU társfinanszírozási szükségletre (1274,4 M Ft). Az alaprészből kiadások csak a bevételek erejéig teljesíthetőek. Az ide számító bevételek, következésképpen a kiadások is ugyanakkor alultervezettek. 2003-ban a szakképzési célú kifizetések 18 231,0 M Ft-os törvényi előirányzata az alapkezelő szerint várhatóan 18 390 M Ft-ra teljesül. A 2001. és 2002. évek folyamatai és tendenciái alapján azonban 2003-ban ennél magasabb (19-20 000 M Ft közötti) teljesítés valószínűsíthető. Így a magasabb bázisból kiindulva 2004-re mintegy 1500-2000 M Ft-tal nagyobb előirányzat meghatározása lenne reális. • A szolidaritási alaprész kiadásainak tervezését nehezíti az ellátó rendszer gyakori változása. Az alapkezelő 2004-re 75 027,0 M Ft-os előirányzatot határozott meg. Az alaprész kiadásain belül meghatározó a munkanélküli járadék és annak járulék vonzata. Az Flt. módosításával 2003 júliusában bevezették az ál98


láskeresést ösztönző juttatást, ami az alaprészből finanszírozandó ellátások új eleme. Erre 6776,0 M Ft-ot terveztek. Az alaprész további kiadásait az Flt. 24. §-a határozza meg (nyugdíj előtti munkanélküli segély, költségtérítés). • A jövedelempótló támogatás alaprész kiadásai – a támogatási forma fokozatos megszűnése miatt – évről-évre mérséklődnek, erre az alapkezelő mindössze 1,0 M Ft-os előirányzattal számolt. • A bérgarancia alaprész 2004. évi előirányzata 3600,0 M Ft, ami a felszámolás alatt álló szervezetek munkavállalókkal szemben fennálló kiegyenlítetlen bértartozásait hivatott rendezni. A 2003. évi költségvetésben e célra 1700,0 M Ft-os előirányzat szerepel. Az alapkezelő szerint a várható kifizetés ennél magasabb, 3200,0 M Ft, ami több, mit háromszorosa a 2002. évi tény adatnak. A tendencia, a támogatást igénylők létszámának bizonytalansága, illetőleg a támogatás számítási alapjául szolgáló (2002. és 2003. évi) átlagkeresetek alakulása miatt az alaprész előirányzata alultervezettnek bizonyulhat. • A rehabilitációs alaprész tervezett nagysága 34 758,5 M Ft. Ezen belül az Alap hatókörébe tartozó rehabilitációs célú kifizetések összege 3041,0 M Ft. A megváltozott munkaképességű személyek foglalkoztatásának támogatása címén a központi költségvetésbe történő befizetés összege 31 717,5 M Ft. Az MPA befizetési kötelezettségének a köriratban foglaltakhoz képest 10 000,0 M Ft-tal történő megemelése így a megváltozott munkaképességűeket foglalkoztató gazdálkodó szervezetnek – részben az MPA terhére – nyújtott dotáció forrásához kapcsolódik. 2004-ben a 2003. évi 16 900,0 M Ft-nál 87,7%-kal többet vonnak el e célra az Alaptól. A 2002. évi költségvetés végrehajtásának vizsgálatakor megállapítottuk, hogy az Alapból származó rehabilitációs célú pénzátadás nem biztosítja a vállalkozások támogatásának kizárólagos forrását (2002-ben csak az igények felét fedezte). A támogatási rendszerből adódóan azonban úgy tűnik, hogy a dotáció iránti igény növekedése pillanatnyilag megállíthatatlan, ami – a 2004-re vonatkozó tervadatból láthatóan – mind jobban megterheli az MPA (alapvetően járulékokból eredő) forrásait. A PM fejezetben a 14. cím 1. alcím 1. jogcímcsoportban (a normatív támogatások között) a megváltozott munkaképességűek foglalkoztatásának támogatási előirányzata 40 860,0 M Ft.

• A működési alaprész kiadási előirányzata 23 609,5 M Ft, ami magában foglalja a munkaügyi központok, a Foglalkoztatási Hivatal, valamint az Országos Munkaügyi és Munkavédelmi Főfelügyelőség részére átadott fejlesztési és működési forrásokat. • A Nyugdíjbiztosítási Alap részére a korengedményes nyugdíjak kifizetésénél jelentkező, a munkáltatók által meg nem térített összeg ellentételezésére 1000,0 M Ft átadásával számolnak. Az összeg a köriratban foglaltakkal megegyezik. • Az MPA-ból további 36 282,5 M Ft-ot kell befizetni a központi költségvetésbe, az aktív korúak rendszeres szociális segélyezésének kiadásaira (20 162,5 M Ft-ot), a közcélú munkavégzés támogatására (15 120,0 M Ft-ot),

99


illetve ehhez kapcsolódóan a feladatot ellátó települési önkormányzatok működési költségtérítésére (1000,0 M Ft-ot). A törvényjavaslat 68. §-ában foglaltak szerint: „(1) A Munkaerőpiaci Alap az aktív korú nem foglalkoztatottak segélyezésére fordítandó összes kiadás 75%-át fedezi. (2) …a közcélú munkavégzés, valamint az aktív korú nem foglalkoztatottak szociális segélyezésére fordított összes kiadással kapcsolatos éves elszámolást a 2004. december 31-én fennálló állapotnak megfelelően a 2004. évről szóló zárszámadás keretében kell elvégezni. A keletkezett különbözet a Munkaerőpiaci Alapot illeti meg.” Ezzel kapcsolatosan meg kívánjuk jegyezni, hogy a jelenlegi ismereteink szerint mind a közcélú munkavégzés, mind pedig az aktív korú nem foglalkoztatottak rendszeres szociális segélyezésének kiadásait teljes egészében az MPA finanszírozza. A 2002. évi zárszámadási ellenőrzés során megállapítottuk, hogy mindkét ellátási forma esetében a települési önkormányzatok kevesebbet használtak fel, mint az átadott pénzeszköz volt. Ez a korábbi években is így volt. Az e célra szánt összeg átadásának és felhasználásának szabályozásában nincs meg a kellő összhang.

1.4.

Az EU csatlakozás követelményeinek érvényesülése Az Európai Unió Strukturális Alapjai és a Kohéziós Alap támogatásaihoz kapcsolódó nemzeti finanszírozás költségvetési tervezésének koncepciójáról szóló 2306/2002. (X. 10.) Korm. határozat 1/c) pontja szerint „A strukturális támogatások Munkaerőpiaci Alapot érintő területén ki kell dolgozni a költségvetési tervezés, finanszírozás koncepcióját”. Felelősként a határozat a foglalkoztatási és munkaügyi minisztert és az oktatási minisztert jelölte meg. A 2004. évi költségvetés tervezésének vizsgálata során, a korábbi években kialakult gyakorlathoz képest érdemleges változást nem tapasztaltunk. A kiadási oldal címrendje egyébként is átgondolásra szorul, mert logikailag nem igazodik az Flt. 39. §-ában felsorolt alaprészekhez, illetőleg azokon belül a fő támogatási formákról sem nyújt információt.

A Nemzeti Fejlesztési Terv alapján kidolgozott öt operatív program egyike az 1.1. pontban már említett HEF OP. A törvényjavaslat 16. számú melléklete szerint a tervezési időszak (2004-2006) egészére a Program költségvetése 189 154,2 M Ft, ebből 2004-re vonatkozóan 44 221,9 M Ft. A 2004. évi hazai központi költségvetési forrás 10 700,9 M Ft. A HEF OP stratégiájának – prioritásainak – fő célkitűzése a foglalkoztatás bővítése, a foglalkoztatáspolitika aktív eszközeinek kiterjesztésével, fejlesztésével. A Program olyan elemet nem tartalmaz, amihez megváltozott munkaképességűek foglalkoztatásának jelenlegi támogatási rendszere illeszkedne.

100


A hazai vállalkozások rehabilitációs tevékenységét elősegítő 8/1983. (VI. 29.) EüM-PM együttes rendelet szerinti „kiemelt” normatív támogatási rendszer – aminek fenntartásához az MPA pénzeszközeit is hozzárendelik – nem felel meg az EU vonatkozó direktíváinak. A dotációban részesülő vállalkozások támogatottsági szintje sokkal magasabb az uniós előírások által megengedettnél. A támogatok felhasználásának ellenőrzése nem kielégítő, amit a bér-, létszám és egyéb nyilvántartások hiányosságai is akadályoznak. A rendelet átdolgozása, a dotációs rendszer átalakítása elkerülhetetlen. (A 2002. évi zárszámadási ellenőrzésről szóló ÁSZ jelentésben szintén felvetettük ennek szükségességét.)

Az Áht. 13/A. § (2) bekezdése szerint az államháztartás alrendszereiből, továbbá az EU forrásokból finanszírozott vagy támogatott szervezeteknek, illetve magánszemélyeknek számadási kötelezettséget ír elő a részükre céljelleggel juttatott összegek felhasználásáról. Ezt a finanszírozónak ellenőriznie kell. Az Alap kiadási oldalán megjelent az EU-társfinanszírozás jogcím előirányzat, de a kapcsolódó feladatok jelenleg csak a pénzeszközátadásra irányulnak. Az MPA-ból összesen 5567,4 M Ft-ot (a foglalkoztatási alaprészből 4295,0 M Ft-ot, a fejlesztési és képzési alaprészből 1272,4 M Ft-ot) adnak át a központi költségvetésbe EU társfinanszírozásra.

2.

A KÖZPONTI NUKLEÁRIS PÉNZÜGYI ALAP (KNPA)

KÖLTSÉG-

VETÉSE A tervezési körirat értelmében a KNPA bevételeinek döntő hányada a jövőben is a Paksi Atomerőmű befizetéséből származik, amelyet havonta, egyenlő részletekben teljesítenek. Az atomenergiáról szóló 1996. évi CXVI. törvény (Atv.) 64. § (2)-(3) bekezdéseinek értelmében az Alap bevételeit növeli a költségvetési támogatás. Számolni kell a radioaktív hulladékok végleges, eseti elhelyezésére az engedélyesek befizetéseiből származó bevétellel. A kiadások tekintetében a működési és felhalmozási célú előirányzatokat kell megtervezni. A beruházások a kis és közepes aktivitású hulladék-tároló létesítésének előkészítéséhez, valamint nukleáris előkészítési és lebonyolítási feladatokhoz kapcsolódnak. A KNPA 2004. évi tervezett bevétele 27 212,1 M Ft, ami 114,8%-a a 2003. évi várható teljesítésnek. A KNPA 2003. évi bevételi előirányzata 23 536,4 M Ft volt. Az egyes előirányzatok 100%-os teljesülése várható. A központi költségvetésből származó támogatás összege már teljesült, a tervezett 2448,4 M Ft-nál magasabban, 2613,0 M Ftban. Így a 2003. évi várható bevételi összeg 23 701,0 M Ft.

A Paksi Atomerőmű Rt. tervezett befizetése 23 930,6 M Ft, amit az Országos Atomenergia Hivatal (OAH) és a Magyar Energia Hivatal egyetértésével állapítottak meg. (Ez 1,82 Ft/kWh költségnövekedést okoz az Atomerőműnek, amit az Atv. 63. § (4) bekezdése alapján a fogyasztókra terhelhet rá.).

101


Az engedélyesek befizetéseiből 2004-re tervezett bevétel 6,5 M Ft, ami az előző évivel azonos összeg. Az Alap az általa felhalmozott vagyon értékállóságának biztosítására 2003ban 2613,0 M Ft volt a költségvetési támogatás összege. 2004-re (a BM fejezetben) ennek tervezett nagysága 3275,0 M Ft, amit a Kincstárral egyeztetve határoztak meg. A KNPA 2004. évi kiadási előirányzata 8293,1 M Ft, ami 8,0 Mrd Ft-tal kisebb az alapkezelő által javasolt összegnél. Ebből államháztartáson kívülre 78 662,2 M Ft (az Alap feladatait ellátó Radioaktív Hulladékokat kezelő Közhasznú Társasághoz: Kht.). A kiadások meghatározó része felhalmozási kiadás, 5843,0 M Ft, ami „előkészítés” címén, zömmel kutatás-fejlesztést, megvalósíthatósági tanulmányok készítését jelenti. A kis és közepes aktivitású hulladéktároló (Bátaapáti-Üveghuta térségében történő) létesítésének előkészítésére 2004-ben 2577,0 M Ft-ot terveznek felhasználni. A tároló megvalósításához az Országgyűlés előzetes hozzájárulása szükséges, amire az OAH két éve elkészítette az előterjesztést. A megtárgyalásra azonban nem került sor, miközben – program szerint – kutatásokra évente növekvő összegeket fordítanak. Az Országgyűlés döntése halasztódásának oka ismeretlen. A püspökszilágyi RHFT beruházás tervezett kiadása 924,0 M Ft. A nagyaktivitású hulladéktároló létesítésének előkészítésének 2004. évi kiadásaira 1125,8 M Ft-ot kívánnak fordítani. A kiégett fűtőelemek átmeneti tárolójának bővítésére tervezett 2004. évi kiadás 987,2 M Ft, a felújításra pedig 181,2 M Ft. A Paksi Atomerőmű leszerelésének előkészítése érdekében felmerülő kiadás, előre láthatóan 47,8 M Ft.

Működési kiadásokra összesen 2450,1 M Ft-ot irányoztak elő, aminek több, mint 82%-a szintén az államháztartáson kívülre kerül. A kiégett kazetták átmeneti tárolójának működtetésére tervezett kiadás 740,6 M Ft, amit – szerződés alapján – az Atomerőmű végez. A Kht. és a püspökszilágyi hulladéktároló működtetése 2004-ben 1022,6 M Ft-ba kerül. Az Atv. 19/A. § (2) bekezdése szerinti felügyeleti díj 260,0 M Ft. Az Atv. 10. § szerint a települési önkormányzatoknak a lakosság tájékoztatását szolgáló pénzösszeg 372,9 M Ft. Az OAH alapkezelői működési kiadása 54,0 M Ft.

A KNPA 2004. évi tervezett bevételeinek és kiadásainak GFS-egyenlege 18 919,0 M Ft, amivel együtt az Alap felhalmozott megtakarítása 65 720,3 M Ft-ra nő.

102


3.

A WESSELÉNYI MIKLÓS ÁRALAP KÖLTSÉGVETÉSE

ÉS

BELVÍZVÉDELMI KÁRTALANÍTÁSI

Az utóbbi évek lakosságot ért ár- és belvízzel kapcsolatos káreseményeinek enyhítése érdekében az Országgyűlés a 2003. évi LVIII. törvénnyel létrehozta a Wesselényi Miklós Ár- és Belvízvédelmi Kártalanítási Alapot. Az ár- és belvízkárok megtérítésében való önkéntes részvételre ösztönző elkülönített állami pénzalapba, az ország veszélyeztetett területein lakóingatlan tulajdonnal rendelkező természetes személyek, szerződés alapján befizetést teljesíthetnek, ezáltal jogosulttá válnak a káresemények utáni kártalanításra. A törvény augusztus 1-jén lépett hatályba. Az Alapot a Magyar Államkincstár kezeli. E feladatkörében szerződéseket köt a jogosultakkal, kialakítja és vezeti a szükséges nyilvántartásokat, fogadja a befizetéseket, felméri a károkat és teljesíti a szerződőket megillető kifizetéseket. A törvény a 2003. évre 10,0 M Ft befizetéssel és 100,0 M Ft költségvetési támogatással, 110,0 M Ft kiadási összeggel állapította meg az Alap költségvetési előirányzatait. A költségvetés véleményezésének helyszíni ellenőrzése idején kezdődött meg az Alap működésének előkészítése, a szükséges jogszabályok kidolgozása. A Magyar Államkincstárban folytatott tájékozódásunk során megállapítottuk, hogy az Alap számlájára a központi költségvetés pénzeszköz átadására még nem került sor, az érdemi működés nem kezdődött meg. Az Alap 2003. évi előirányzatai a helyzetből adódóan nem képezhetik a 2004. évi költségvetés tervezési bázisát. A Kincstár a PM-köriratban előírt augusztus 22-i határidőre 2004-re vonatkozóan (áfa nélkül) 329,8 M Ft-os bevételi és kiadási főösszegű költségvetésre tett javaslatot. Az előirányzat meghatározása feltételezésekre, becslésre épül, ami önmagában is bizonytalanságot von maga után. A jövő évben 42 ezer darab szerződés megkötésével kalkuláltak, amiből 170 M Ft lenne az Alap bevétele. Ezen felül adományokból 12 M Ft-ot, költségvetési támogatásból 147,8 M Ft-ot vettek figyelembe. A 2004. évi tervezett kiadásokból az előzetes számítások szerint 184,4 M Ft az alapkezelő működési kiadásait fedezné, 126 M Ft a szerződéskötések előkésítésére szolgálna. Káreseménnyel, illetőleg annak az Alapból történő finanszírozásával 2004-re nem számoltak (láthatóan erre forrás sem állna rendelkezésre). Részleges forrásként is csak több év eltelte után, a bevételi többletek felhalmozódása esetén szolgálhat az Alap.

Ha a közeljövőben nagyobb árvíz, vagy belvíz következne be, a kártalanítás csak költségvetési források terhére lehetséges, mert az Alap pénzállománya a belátható jövőben kötelezettségeinek teljesítéséhez nem lesz (nem lehet) elegendő. (Az előző öt év hasonló eseményei „átlagos” adatai alapján egy esetleges kártalanítás várható költsége 8,5 Mrd Ft-ra tehető.) Az Alap megfelelően kialakított működési rendje azonban alkalmas lehet arra, hogy egy káresemény kezelése a jövőben szervezett keretek között valósuljon meg.

103


B.1.3. A TÁRSADALOMBIZTOSÍTÁS PÉNZÜGYI ALAPJAI 1.

A

TERVEZÉS EGYSÉGES SZEMPONTJAI

A társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak kezelői (az ONYF és az OEP) a PM által közzétett tervezési tájékoztatóban (továbbiakban: körirat) foglaltak figyelembe vételével, de az Ámr. 30. § (2) bekezdésében foglaltakat is érvényesítve állították össze a 2004. évre szóló költségvetési javaslatukat és munkálták ki a 2005-2006. évek irányszámait. A körirat a kormányprogramban meghatározottak alapján 2004-ben a fő prioritások között említi a jóléti előirányzatok növelését. A társadalombiztosítási alapok költségvetésének tervezésénél az előirányzatok, a költségvetési egyenleg meghatározásakor az államháztartás egészének egyenlegére irányuló követelményt (a hiány 2004-ben nem lehet több a GDP 3,8%-ánál) helyezi középpontba. Ez a pénzbeli ellátások – túlléphető – előirányzatait kevésbé érzékenyen érinti. Itt az alultervezett előirányzatok túlteljesülnek. Az E. Alap természetbeni ellátásai zárt kasszáinak nagysága, valamint az alapkezelők működési költségvetése ugyanakkor erőteljesen függ az előbbi szempont érvényesítésétől. Végső soron mindez a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai költségvetési támogatási összegének, illetőleg az alapkezelők támogatási előirányzata nagyságának meghatározottságában jut kifejezésre. Látni kell azonban, hogy az alultervezett előirányzatok a költségvetési év során, a finanszírozásban és az ellátórendszer működésében komoly zavarokat okozhatnak.

A számításokat az előírt módon, a megfelelő (2002. évi teljesítés, a 2003. évi előirányzat, a 2003. évi várható teljesítés, a 2004. évi előirányzat és a 20052006-ra szóló irányszámok) részletezettséggel végezték el. A javaslat elkészítésében az egészségügyi, szociális és családügyi miniszter közreműködött. Az Ámr. 30. § (4) bekezdése értelmében a pénzügyminiszter a költségvetési tervezetet felülvizsgálja és a szakminiszter közreműködésével, illetve az alapok kezelőinek bevonásával elkészíti a Kormány részére a társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak költségvetési javaslatát. Ennek határideje az Áht. 51. § (2) bekezdése szerint augusztus 31. Erre a megadott határidőben nem került sor, így a költségvetési javaslat véleményezését megalapozó helyszíni ellenőrzés kizárólag az alapkezelők javaslatának vizsgálatára szorítkozhatott.

104


Az alapkezelők és a PM közötti költségvetési tárgyalások előrehaladtáról, a költségvetési javaslatokban megfogalmazott igények és a PM-keretszámok változásairól, eltéréseiről csak részleges (és informális) ismeretekkel rendelkeztünk. Megjegyezzük, hogy a 2003. évi bázis (várható) adatok esetében véleményünk kialakításakor mindvégig az alapkezelők számításaira támaszkodtunk. Időközben a tervezés peremfeltételei, a legfontosabb területeket érintően többször is – érdemben – módosultak. A Kormány végleges álláspontját tükröző törvényjavaslatot október 1-jén kaptuk meg. A megváltozott adatok ismételt, részletes vizsgálatára már nem volt lehetőségünk.

2.

A NYUGDÍJBIZTOSÍTÁSI ALAP KÖLTSÉGVETÉSE Az ONYF a körirat szerinti augusztus 22-i határidőre az Alap 2004. évi költségvetésének kiadási főösszegét 1 657 847,2 M Ft-ban határozta meg. A PM által július 18-án megadott sarokszám – 39 702 M Ft-tal kevesebb – 1 618 148,8 M Ft volt. Az eltérést a 2003. évi bázis adatok különbsége okozta. A keretszám az Alap főösszegére vonatkozott, azon belül a működési és az ellátási költségvetés adatait nem különítették el. A törvényjavaslatban az Ny. Alap 2004-re javasolt előirányzata 1 669 605,4 M Ft. A fejezeti előirányzat az ONYF eredeti számításához áll közelebb (az Ny. Alap kezelője azonban alacsonyabb ellátási és magasabb működési kiadási adatokat vett figyelembe, míg a törvényjavaslatban az ellátási kiadások növekedtek).

2.1.

A tervezés feltételrendszere az Ny. Alapnál A körirat a bázist képező 2003. évi várható adatok meghatározásához nem jelezte, hogy kell-e november hónapban kiegészítő nyugdíjemeléssel számolni. A Tny. 6/A. § szerinti 13. havi nyugdíj arányos részének novemberi kifizetése helyett 2004 januári kifizetéssel számolt. Időközben egyértelművé vált, hogy mindkét intézkedés végrehajtására novemberben sor kerül, aminek a pénzügyi hatásait a 2003. évi várható teljesítési adatoknak tartalmaznia kell. Az ONYF hivatalos költségvetési javaslata már ebben a felfogásban készült el (bár a köriratnak megfelelő változatot is kidolgozták). A bevételek tervezésének alapvető paraméterei a járulékmértékek és a bruttó keresettömeg változása, növekedése. Az Ny. Alapba történő munkáltatói járulék fizetés mértéke 18% marad. A járulékalap változásáról még nincs információ (a részletszabályok módosulását az adó- és járulék törvény-csomag fogja tartalmazni). Az egyéni járulékok esetében a kizárólag társadalombiztosítási nyugdíjjárulékot fizetőkre továbbra is a 8,5%-os mérték vonatkozik. A magánnyugdíj pénztári tagok által a kötelező társadalombiztosítási nyugdíjrendszerbe történő befizetésének mértéke a

105


2003. évi 1,5%-ról 2004-től 0,5%-ra mérséklődik (ami már csak jelképes hozzájárulásnak tekinthető). A bruttó keresettömeg növekedéséhez 109,5%-os indexet adott meg a körirat. Az egyéni járulékfizetés felső határának (2003-ban napi 10 700 Ft) megemeléséről nem rendelkeztünk információval. A költségvetési törvényjavaslat 52. §-a szerint a napi összeghatár 12,1%-kal, 12 000 Ft-ra emelkedik. Az átlagkeresetek alakulása mellett, az egyéni járulékbevételek számítását ez is befolyásolja. A 2004. évi nyugdíjkiadások tervezéséhez a körirat annyit közölt, hogy a Tny. 62. §-ában szabályozottak szerint kell eljárni, számolva a létszámváltozás és a cserélődés miatti hatásokkal is. E szerint a tervezett nettó keresetnövekedés és az infláció 50-50%-os arányú „vegyes” indexálásával kell a tárgyévi nyugdíjemelés mértékét meghatározni. A köriratban megadott makro paraméterek szintén módosultak. A méltányossági jogcímen megállapítható ellátások és emelések összegét – felülről korlátos módon – kell tervezni és bemutatni. A nyugdíj-megállapítás részletszabályainak változása, ami – az adott évben megállapított nyugdíjak összegén keresztül – ugyancsak befolyásolja a kiadások nagyságát, jelenleg még nem ismert.

2.2.

Az Ny. Alap bevételei Az ONYF az Ny. Alap költségvetését 2004-re és a következő két év irányszámait „0”-egyenleggel tervezte. Változatlanul érvényben van az Áht. 86. § (10) bekezdésében foglalt garanciális szabály, ezért a bevételi főösszegnek és a kiadási főösszegnek meg kell egyeznie.

2.2.1.

A 2003-ban várható bevételek A tervezés szempontjából igen fontos a 2003. bázisév várható bevételi adatainak számítása. A Magyar Köztársaság 2003. évi költségvetéséről szóló 2002. évi LXII. törvény az Ny. Alap bevételi és kiadási előirányzatát 1 501 461,3 M Ft-ban állapította meg. Ebből a járulék- és hozzájárulás bevételek tervezett összege 1 228 538,6 M Ft, amin belül a munkáltatói nyugdíjbiztosítási járulékok előirányzata 972 979,2 M Ft, az egyéni nyugdíjjárulékok összesített előirányzata 221 861,5 M Ft. A 01.-08. havi pénzforgalmi adatok alapján az éves járulék bevételi előirányzatok túlteljesülésére nem lehet számítani. Az ONYF számításai szerint a járulék- és hozzájárulás bevételek várható összege 1 238 689,1 M Ft. A többlet elsősorban az egyéni járulékok jogcímnél és a magánpénztártagok visszalépéséből számított bevételeknél jelentkezik (aminek nem volt eredeti előirányzata).

106


Figyelemre méltó, hogy miközben a keresetek növekedési üteme 2003-ban is meghaladta a tervezettet, az a járulékbevételek első nyolc havi alakulásában nem tükröződik. Ez a tény bizonyítja azt (amit az ÁSZ is rendszeresen kifogásol), hogy a bevételeket felültervezik.

A költségvetésből származó megtérítés és támogatás előirányzott nagysága 265 670,1 M Ft, aminek teljesülésével az Ny. Alap 2003. évi bevételeinek várható összege – az ONYF szerint – 1 511 787,8 M Ft, a működési költségvetés bevételeivel együtt 1 513 082,9 M Ft. A központi költségvetésben megtervezett pénzeszköz átadás 2003-ban nem biztosítja az Alap pénzügyi egyensúlyát. A várható bevételek és kiadások számításai alapján – a nullszaldós egyenleg helyett – a várható hiány nagysága 19 374,5 M Ft lesz.

2.2.2.

A 2004-re tervezett bevételek A (2.1. pontban részletezett) makro paraméterek alapján, illetőleg az Áht. garanciális előírása miatt az Ny. Alap 2004. évi bevételi főösszege – a kiadásokkal megegyezően – 1 669 605,4 M Ft. Az ONYF a bevételek tervezésénél is a megadott makrogazdasági mutatókkal végezte el számításait. Az egyeztetések során az egyes bevételi jogcímek kisebbnagyobb mértékben módosultak, a belső arányok átrendeződtek. A munkáltatók által fizetett nyugdíjbiztosítási járulék tervezett öszszege 1 059 912,6 M Ft. A törvényjavaslat már keresettömeg növekedési mutatót nem tartalmaz, de a bruttó átlagkeresetek növekedését a korábbi 9-10% helyett 6-8%-ban jelzi. Ennek elsődlegesen a munkáltatói járulékbevételek előirányzatára van hatása. A PM idevonatkozó (különösen a 2003. évi bázis adatokra) háttérszámításait nem ismerjük. Meg kívánjuk azonban jegyezni, hogy az előző pontban prognosztizált járulékbevételek alapján – és 108,0%-os átlagos növekedést figyelembe véve – mintegy 10 Mrd Ft-tal kisebb bevételi előirányzat adódik. A biztosítottak egyéni nyugdíjjáruléka 227 684,0 M Ft-tal szerepel, ami kevesebb, mint a 2003-ban várható 232 122,0 M Ft. Az alacsonyabb összeget részben magyarázza, hogy a magánnyugdíj pénztártagok a 2003. évi 1,5%-os járulék helyett 2004-ben már csak 0,5%-ot fizetnek kötelező társadalombiztosítási nyugdíjrendszerbe. Nem tervezhető a pénztártagok visszalépéséből származó bevétel sem (ami 2003-ban elérte a 9 Mrd Ft-ot). A kizárólag 8,5%-os nyugdíjjárulékot fizetők bevételi előirányzat tervezete 217 126,5 M Ft. A keresetek alakulásától, illetőleg az egyéni járulékfizetési plafon megemelésének hatásától függően az egyéni járulékbevételek 2004-ben túlteljesülhetnek.

Az Ny. Alap munkáltatói és egyéni járulékokból származó bevételeinek tervezett összege, együttesen 1 287 596,6 M Ft. Ez az Alap összes bevételének 77,1%-a (a 2002. évi arányszám 76,2%, a 2003. évi várható adatok szerint 79,6%).

107


Egyéb járulékok és hozzájárulások címén a javasolt bevételi előirányzat 30 037,5 M Ft, amiből 26 950,2 M Ft a fegyveres testületek kedvezményes nyugellátásainak kiadásaihoz való hozzájárulás összege. Késedelmi pótlék és bírság bevételekre 6189,9 M Ft-ot irányoztak elő. A központi költségvetés tervezett hozzájárulása összesen 338 581,4 M Ft, ami a bevételek 20,2%-a. A GYES, GYET, és a GYED utáni költségvetési térítés 21 700,0 M Ft, a magánnyugdíj pénztárba átlépők miatti járulékkiesés pótlására, a támogatás 162 155,9 M Ft. Az Alap pénzügyi egyensúlyát biztosító pénzeszközátadás 154 725,3 M Ft. A nyugdíjbiztosítási tevékenységgel kapcsolatos egyéb bevételek tervezett összege 5800,0 M Ft. Vagyongazdálkodási bevétellel nem számolnak. Az Ny. Alap 2004. évi bevételi előirányzatainak vizsgálata alapján, a bevételi előirányzatokat a munkáltatói járulékbevételeket kivéve, megalapozottnak tartjuk. Ez a járulékkategória nézetünk szerint felültervezett. Az Ny. Alap 2004. évi költségvetésében így „rejtett” hiányt érzékelünk.

2.3.

Az Ny. Alap ellátási kiadásainak tervezése

2.3.1.

A 2003. évi várható kiadások alakulása A nyugdíjbiztosítási ellátási kiadások meghatározó részét a nyugdíjkiadások alkotják. A 2003-ra vonatkozó kiadási előirányzat 1 470 755,3 M Ft. Ez a januárban végrehajtott 8,4%-os nyugdíjemelés hatásával számított összeg, ami a tárgyévi méltányossági nyugdíjintézkedésekre 700,0 M Ft-ot, a 13. havi nyugdíjjal kapcsolatos kifizetésre 28 800,0 M Ft-ot is magában foglal. Az előzetes számítások szerint novemberben 2,2%-os kiegészítő nyugdíjemelésre kerül sor, aminek végrehajtása miatt az éves várható nyugdíjkiadás 2003ban magasabb lesz a tervezettnél. A méltányossági keretek 2002. évi felhasználásának a 2003. évi nyugdíjkiadásokra gyakorolt – áthúzódó – hatása, továbbá a tárgyévi keretnek a (T/4966. számú) 2002. évi zárszámadási törvényjavaslatban 300,0 M Ft-tal történő megemelése és a nyugdíjkiadásokba való beépülése is a kiadások növekedését eredményezi. A 2003. év várható nyugdíjkiadások összege 1 505 870,0 M Ft, amelyet megalapozottnak ítélünk.

2.3.2.

A 2004. évi kiadások tervezése A 2003. évi bázison a 2004. évre számított nyugdíjkiadások összege 1 642 293,9 M Ft. A kiadások összesen 136 423,9 M Ft-tal emelkednek. Az ONYF eredetileg a köriratban megadott 2004. évi 4-6% közötti nemzetgazdasági nettó átlagkereset-növekedést és 5%-os fogyasztói árnövekedést alapul véve, 5%-os nyugdíjemeléssel számolt.

108


A költségvetési törvény-tervezet ezzel szemben 6,8%-os országos nettó keresetnövekedést és 5,8%-os árnövekedést prognosztizál, amiből 6,3%-os mértékű nyugdíjemelési mérték következik. Emiatt a nyugdíjkiadások 95 000,0 M Ft-tal emelkednek. Az infláció, illetőleg a keresetek tervezettet meghaladó emelkedése miatt az esetleges kiegészítő nyugdíjemelés fedezetére az Ny. Alap 2004. évi költségvetésében forrás nem biztosított, az Alap semmilyen tartalékkal nem rendelkezik.

A 2004. évben folytatódik a 13. havi nyugdíj bevezetése. Ennek jövőre ütemezett – két hétnek megfelelő – összege, novemberi kifizetéssel 62 471,5 M Ft-tal részesedik a nyugdíjkiadásokból. (2003-ban az egyheti összeg – a kiegészítő nyugdíjemelés miatt – a tervezett 28 800,0 M Ft-nál több, a számítások szerint 29 170,0 M Ft). A 13. havi nyugdíj – fokozatos – bevezetése hatást gyakorol az éves nyugdíjszínvonalra. Ez a többlet – 2003-tól – tartósan megjelenik és bár a havonkénti nyugdíjösszeget nem növeli, az egész évit igen. A bevezetés négy évében (2003-2006 között) az egyéni nyugdíjak növekedését az indexálás mértéke fölé emeli, ami 2004-ben 2%-ot jelent.

Az özvegyi nyugdíj 2003. novemberben esedékes (25%-os) emelésének 2004re gyakorolt hatása 13 800,0 M Ft-os növekedést eredményez. Ennek hatása a hozzátartozói nyugellátások 226 330,6 M Ft-os összegében jelenik meg. Az automatizmusok együttesen becsült hatása 2 800,0 M Ft. A nyugdíjas létszám alakulása a tervezési időszak egészében a kiadások növekedésének fékezése irányában hat, alapvetően a korhatáremeléssel összefüggésben. A kiegészítő ellátások számának bővülése (főleg a saját jogú ellátások melletti kiegészítő ellátások növekedése miatt) növeli a kiadásokat. Az összetétel-változás, cserélődés hasonló következményekkel jár. Az állományba újonnan bekerülők induló nyugdíja magasabb az átlagnál, illetve az onnan kikerülőkénél. 20042005-ben először jelenik meg a nyugdíjakban a kiugróan magas 2002-2003. évi nettó bérkövetés hatása. A nyugdíjkiadások részét képező méltányossági nyugdíjkiadásokra 2004ben 900,0 M Ft-tal számolnak, ebből méltányosságból történő nyugdíjemelésre 750,0 M Ft, nyugellátás megállapítására pedig 150,0 M Ft szolgál. Ezzel a keretösszeggel a 2002-ben tömeges méretekben benyújtott (800 ezer) kérelem elbírálása lezárulhat. Az újabb – indokolt – kérelmek akkor lesznek teljesíthetőek, ha az elbírálásra zömmel az év vége felé kerül sor, és nem következnek be váratlan hatások. A 2004. évi nyugdíjkiadások alakulására – ugyan nem számszerűsíthető mértékben – hatást gyakorolhatnak egyes tervezett nyugdíjjogi szabályváltozások. A költségvetési javaslat 97. §-a a teljes nyugdíjra jogosultsághoz előírt szolgálati idővel rendelkező személyek nyugdíj megállapítása nélküli továbbdolgozásának „ösztönzését” célozza. A nyugellátásokhoz kapcsolódó postaköltségek és egyéb kiadások 2003-ra vonatkozó előirányzata 3913,5 M Ft. Az 2004-re meghatározott összeg 4138,9 M Ft. 109


Az Ny. Alap vagyongazdálkodási kiadásainak 2003. évi előirányzata 945,3 M Ft. Miután 2004-től megszűnik a Postabanki viszontgarancia fizetési kötelezettség. Költségvetési kiadásként a járuléktartozás fejében befogadott vagyonelemekhez kapcsolódó (értékesítési és egyéb) költségek vehetők figyelembe. Erre a költségvetési javaslat 20,0 M Ft-os előirányzatot tartalmaz. Ez utóbbi két kiadási tétellel együtt az Ny. Alap ellátási kiadásainak 2004. évi javasolt előirányzata 1 646 452,8 M Ft.

2.4.

Az ONYF működési költségvetése

2.4.1.

Az alapkezelő költségvetési javaslata A körirat a társadalombiztosítási költségvetési szervekre az általános tervezési szempontokat fogalmazta meg, azzal az eltéréssel, hogy a tervezés során a működési kiadásoknál a tervezés kiindulási alapját a 2003. évi előirányzatok 5%-os csökkentésével meghatározott összeg képezi. A létszámmal kapcsolatosan csökkentési követelményt nem írt elő, csak az engedélyezett létszámkeret meghatározását, illetőleg az intézményrendszer és az ellátott feladatok felülvizsgálatát. Az ONYF 2003. évi működési költségvetésének jóváhagyott kiadási előirányzata 25 847,2 M Ft. Ezt 5%-kal csökkentve, a tervezés bázis adataként 24 554,8 M Ft-ot vehetett figyelembe. A csökkentést a dologi kiadásokra vetítették. A személyi juttatások (a létszám) csökkentésével a szervezet többletfeladataira tekintettel nem számoltak. Az „egyszeri kiadásnak” tekintett központi kezelésű előirányzatokat 2004-re tételesen tervezték meg. Az ONYF által így megállapított 2004. évi működési előirányzat 26 108,3 M Ft volt, ami a 2003. évi eredeti előirányzatot 1%-kal haladta meg. Az ONYF 2003. évi engedélyezett létszáma 4363 fő volt, aminek 52 fős növelését tervezték (a Fiumei úti épület üzemeltetésével, a nyilvántartási feladatok ellátásával és az EU csatlakozással kapcsolatos többletfeladatok miatt).

2.4.2.

Az ONYF Kormány által támogatott költségvetési javaslata Az egyeztetések első időszakában a PM által támogatott előirányzat 24 123,8 M Ft volt. Az ONYF és a PM közötti eltérés (1984,5 M Ft) meghatározó tétele a Fiumei úti épület rekonstrukciójának befejezése és 2004-ben történő üzembe helyezése, amire – a felhalmozási és a dologi kiadások között – az ONYF eredetileg 2194,6 M Ftot tervezett, de a PM méltányolható igényként csak 792,4 M Ft-ot fogadott el. A további eltérések az informatikai célú fejlesztési, illetőleg a köztisztviselői illetmények változásával kapcsolatos kiadások meghatározásából adódtak. Az eltérésekről a helyszíni vizsgálat lezárásakor még tartottak az egyeztetések.

110


A központi költségvetési szervek működési kiadásainak, illetőleg a foglalkoztatottak létszámának csökkentésére hozott kormánydöntésekből adódóan a működési költségvetés javasolt előirányzata tovább mérséklődött. A költségvetés keretösszege a törvényjavaslat szerint 23 152,6 M Ft. A megváltozott feltételrendszer a működési költségvetés teljes egészében történő újratervezését jelentette, amit az ONYF elvégzett. A költségvetés egyes tételeinek vizsgálatára nem volt lehetőségünk, így az ONYF augusztus 22-i igényéhez mérten 11,3%-kal kisebb keretösszeg megalapozottságáról nem tudunk átfogó véleményt formálni. Alapvető követelménynek kell tekinteni, hogy az ONYF a megváltozott peremfeltételek között is jó színvonalon tudja végezni a törvényekben meghatározott feladatait. A nyugdíj-megállapításban, az ellátások megemelésében és kifizetésében fennakadások – pénzügyi okok miatt – nem keletkezhetnek. Ehhez az ONYF vezetésének a feladatok ellátásának hatékonyságát növelő, szervezési intézkedéseket is hoznia kell, ideértve a 2003. évi várható előirányzat-maradványt terhelő kötelezettségvállalások átgondolt döntéseit is. A működőképesség megőrzése szempontjából aggályosnak érezzük a megyei nyugdíjbiztosítási igazgatóságok 6%-os létszámleépítését, valamint a dologi kiadások előirányzatának 6386,8 M Ft-ról 4778,3 M Ft-ra történt lecsökkentését. Ez a keretösszeg 13,2%-kal kevesebb a 2002. évi tényadatnál (5506,2 M Ft) is. A folyamatos működés kiadásait befolyásoló tényezők (elsősorban a közüzemi szolgáltatások áralakulása) ugyanakkor a kiadások növekedése irányába hatnak. Ezért előre vetíthető, hogy a jóváhagyott kiadási előirányzatok között átcsoportosításokat kell végrehajtani. Kényszerhelyzetben a fejlesztési célok (főként a nyilvántartási rendszerekhez kapcsoló informatikai fejlesztések) megvalósítását kell halasztani. A 2004. évi működési költségvetés fontos eleme a közel 8,0 Mrd Ft-os ráfordítással felújított Fiumei úti irodaház használatba vétele. A nyugdíjbiztosítás fővárosi igazgatási szervei jelenleg bérleményekben vannak elhelyezve. A bérleti díjak további fizetése (az ügyintézés színvonalára gyakorolt kedvezőtlen hatások mellett), az új épület kihasználatlansága gazdaságtalan megoldás lenne. Az épület mielőbbi üzembe helyezése az ONYF számára meghatározó. A Kormány költségvetési javaslata a beruházásból 1107,2 M Ft-ot, a bérleti díj 657,6 M Ft-os összegét és 511,4 M Ft működési kiadási szükségletet, összességében 2326,4 M Ft-ot ismer el (szemben az ONYF eredetileg számított 2852,2 M Ft-os javaslatával). Ez az összeg a használatba vétel minimális feltételeit biztosítja.

111


3.

AZ EGÉSZSÉGBIZTOSÍTÁSI ALAP KÖLTSÉGVETÉSE Az E. Alap kezelője augusztus 25-én küldte meg a 2004. évre szóló költségvetési javaslatot – egyidejűleg – a PM-nek és a felügyelő miniszternek. Ebben az Alap kiadási főösszegét 1 468 038,7 M Ft-ban határozta meg. A PM által július 18-án megadott sarokszám – 88 176,3 M Ft-tal kevesebb – 1 379 862,4 M Ft volt. A sarokszám és a köriratban megadott tervezési szempontok között (már az induláskor) nem volt összhang. Az OEP tervjavaslatát azért ítéltük reálisabbnak, mert ezeket együttesen próbálta meg érvényesíteni. Ez különösen a zárt költségvetési előirányzatok megítélésé miatt fontos. A törvényjavaslat szerint az Alap fejezeti – kiadási – főösszege 1 399 862,1 M Ft. Említésre méltó, hogy az Alap általunk ismert utolsó (szeptember 23-i állapotnak megfelelő) adat még 18 595,3 M Ft-tal kevesebb, 1 381 386,8 M Ft volt.

3.1.

A tervezés feltételrendszere az E. Alapnál Az E. Alapra is vonatkozik, hogy a PM köriratában nem számoltak 2003-ra kiegészítő nyugdíjemeléssel, illetve a 13. havi nyugdíj novemberi kifizetésével. Ez a korhatár alatti III. csoportos rokkantsági és baleseti rokkantsági ellátási kiadások tervezését – a nyugdíjemelés általános szabályainak érvényesítésén túl – érinti. A munkáltatói járulékok mértéke a 2004. évre és a következő két évre is változatlan marad (11%), a bruttó keresettömeg növekedés indexe 109,5% (ami később mérséklődött). Változás a köriratban foglaltakhoz képest, hogy az egyéni egészségbiztosítási járulék mértéke 3%-ról 4%-ra nő. (Időközben elvetették a bevezetni kívánt 1%-os ápolásbiztosítási járulék gondolatát. Ez a bevételi oldalon nem jelent nagyságrendi változást, de a kiadási oldalt érintően nem kell szembesülni olyan tartalmi kérdésekkel, mint az ápolásbiztosítási szolgáltatás értelmezése.) A kiadásoknál a gyógyító ellátás 2004. évi előirányzatát a védőnői finanszírozás változását figyelembe véve kellett tervezni, 5%-os béremeléssel (amelyből azonban csak 4%-ot biztosít a költségvetés). A körirat kitér az orvosok és egészségügyi dolgozók jogállásának kérdéseiről szóló törvényjavaslatból adódó kiadások hatására és egyéb báziskorrekciók érvényesítésére. A gyógyszertámogatás és a gyógyászati segédeszköz támogatás tervezésénél a 2003. évi várható kiadások mellett, a szigorításokat, a struktúraváltozást, az árkorrekciót és az ÁFA kulcs változás hatásait emelik ki. A pénzbeli ellátások esetében, a jogszabályi előírások érvényesítése mellett az ellenőrzési rendszer hatékonyságának javulására tért ki a körirat.

112


3.2.

Az E. Alap bevételeinek tervezése

3.2.1.

A 2003-ban várható bevételek Az E. Alap 2003. évi eredeti bevételi előirányzata 989 890,4 M Ft, amivel csaknem azonos az OEP által számított várható teljesítés, 990 414,7 M Ft. A tervezettől való nagyobb eltérés a fő bevételi jogcímeknél sem mutatkozik. Ebből a járulék és hozzájárulás bevételek várható együttes összege 935 042,0 M Ft. A 01-08. havi pénzforgalmi teljesítési adatok megerősítik azt a feltételezést, hogy az E. Alap bevételei a tervezett szintet megközelítően teljesülnek. A tételes EHO ugyan elmaradt az időarányos szinttől, de a százalékos EHO teljesülése ezt eddig „ellentételezte”.

A központi költségvetés hozzájárulásainak várható összege 57 619,1 M Ft-ot tesz ki. Az E. Alap költségvetését már eredetileg hiány (276 149,9 M Ft) mellett tervezték meg. Mivel a kiadások oldalán a tervezettet meghaladó teljesülés várható, a hiány összege is nő. Az OEP a hiány nagyságát 330 096,5 M Ft-ban valószínűsítette. A 2002. évi zárszámadási törvényjavaslat azonban a zárt kasszák előirányzatának megemelését nem hiánynöveléssel, hanem költségvetési pénzeszközátadással kívánja rendezni. Változatlanul hagyja az Alap 2003. évi hiányának összegét, de ezt a pénzbeli ellátások túllépése miatt nem lehet elfogadni. Becslésünk szerint az Alap 2003. évi hiánya 300,0 Mrd Ft körül alakul.

3.2.2.

A 2004. évi bevételek tervezése Az E. Alap 2004. évi bevételeinek tervezett összege 1 121 209,0 M Ft. Ez lényegében megegyezik az OEP javaslatával. A számítások megalapozottak. A munkáltatói járulékok 2004. évi összegét 638 371,9 M Ft-ban határozták meg, a változatlan járulék mérték és a 9,5%-os keresettömeg növekedés alapján. A 2.2.2. pontban kifejtett okok miatt, véleményünk szerint a bevételi előirányzat 4-5 Mrd Ft-tal nagyobb a reálisan tervezhető összegnél. Az egyéni egészségbiztosítási járulék bevételi előirányzata – a 4%-ra növelt mértékkel – 208 939,7 M Ft. A két fő járulékkategória együttesen 847 311,6 M Ft-ot tesz ki, ami a bevételi főösszeg 74,3%-át (a kiadásoknak pedig a 60,9%-át) jelenti. Egyéb járulékok és hozzájárulások címén 28 210,7 M Ft bevétellel számolnak. Legnagyobb tétel a munkáltatói táppénz-hozzájárulás összege, 23 176,8 M Ft. Az egészségügyi hozzájárulás 177 435,1 M Ft-os javasolt előirányzata 1%kal több a 2003. évi várható bevételnél. Ezt elfogadhatónak tartjuk, mert a tételes EHO mértéke mindkét évben 3450 Ft/fő/hó lesz, bár megjegyezzük, hogy 2003-ban éppen ennél a bevételi tételnél várható elmaradás. 113


A központi költségvetés ellátásokhoz kapcsolt megtérítésének tervezett öszszege 57 619,1 M Ft. A költségvetésben a pénzügyi egyensúly javítását célzó pénzátadást 2004-ben sem terveznek. Egészségbiztosítási tevékenységgel kapcsolatos egyéb bevételek tervezett öszszege 4726,0 M Ft. Az E. Alap 2004-re tervezett hiánya a törvényjavaslat szerint 278 653,1 M Ft, amit az ellátási kiadásoknál érzékelt feszültségek miatt alulbecsültnek tartunk. Az E. Alap állandósult forráshiánya2 kapcsán fel kell hívni a figyelmet az Áht. 86. § (9) bekezdésében foglaltakra, mely szerint: „Ha a pénzügyi tervekből, az előrejelzésekből és a rendszer működéséből megállapítható, hogy az alapok bevételei tartósan nem fedezik a várható kiadásokat, a Kormánynak a társadalombiztosítás működési, ellátási és finanszírozási rendszerét módosító, a bevételek és kiadások egyensúlyát helyreállító, a járulékok emelésével vagy egyes ellátások mérséklésével járó javaslatot kell tenni az Országgyűlésnek….„

Ellenőrzési tapasztalataink alapján az E. Alap esetében (az ellátások mérséklésén kívül) a jelzett intézkedések mindegyikét időszerűnek – egyben sürgetőnek – tartjuk, természetesen kellő megfontolás, a helyzet széleskörű áttekintése után. Az E. Alap pénzügyi helyzetének romlását az ellátó rendszerek belső feszültségei mellett a fokozatos forráskivonás (járulékcsökkentés, egyes biztosítotti rétegek utáni járulékfizetés hiánya, a közteherviselés aránytalansága) idézte elő. A helyzet megoldását is ezeken a területeken kell keresni.

3.3.

Az E. Alap ellátási kiadásainak tervezése A szeptember 23-i állapot szerint az E. Alap 2004-re kialakított 1 399 862,1 M Ft-os kiadási előirányzatán belül az ellátási és az ellátásokhoz kapcsolódó egyéb kiadások javasolt előirányzata 1 377 820,0 M Ft. Az ellátási kiadások 2003. évi eredeti előirányzata 1 243 247,2 Ft. A Magyar Köztársaság 2002. évi költségvetésének végrehajtásáról szóló törvényjavaslatban az E. Alap zárt előirányzatainak módosítási igénye érvényesül, amelynek keretében a kiadások előirányzatai 33 073,1 M Ft-tal emelkednek. A módosított előirányzat így 1 276 320,3 M Ft lesz. Nem kerül sor a pénzbeli ellátások várható túllépése miatti módosításra, ezért a módosított előirányzat nem képezheti a tervezés bázis adatát. A tervezés során 2003. évi várható kiadásként az OEP 1 299 683,1 M Fttal számolt. Az OEP bázisadata – nagyságrendileg, kisebb korrekciós igény mellett – a 2004. évi előirányzat meghatározásának alapjaként elfogadható.

2

„1994-től alapvető probléma a tartós egyensúly megteremtésének hiánya”. 0324. sz. Jelentés az E. Alap működésének ellenőrzéséről 41. old.

114


A számítás megbízhatóságát jelzik az E. Alap 01.-08. havi pénzforgalmi adatai is, miszerint az Alap pénzbeli és természetbeni ellátásaira nyolc hónap alatt 870 995,1 M Ft-ot fordítottak. Ez az időarányosan indokolt 66,66%-os mértéknél több, 70,07%. A pénzbeli ellátások túlléphető előirányzatai és a természetbeni ellátások előirányzatainak – említett – megemelése miatt, éves szinten az előirányzottnál magasabb összkiadásra kell számítani.

A 2004. évre kialakított (a 2003. évi várható kiadást 78 136,9 M Ft-tal (6%kal) meghaladó) – 1 377 820,0 M Ft-os ellátási kiadási előirányzatot egészében véve alultervezettnek tartjuk.

3.3.1.

Az E. Alapot terhelő rokkantsági nyugellátások kiadásai A nyugellátások 2003. évi eredeti kiadási előirányzata 211 040,5 M Ft. A várható kiadás, a novemberi 13. havi nyugdíjkifizetés és a 2,2%-ra becsült kiegészítő nyugdíjemelés hatásait figyelembe véve, 214 757,0 M Ft. A 2004-re megadott makrogazdasági mutatók alapján az E. Alapnál is 6,3%os éves nyugdíjemeléssel, ezen felül – az eddigi tendenciák szerint – a létszám mintegy 2%-os növekedésével és a cserélődés (a III. csoportba tartozó, korhatár alatti nyugdíjasok állományának összetétel-változása) 0,5%-os kiadásnövelő hatásával számoltak. Az így megállapított előirányzat összege 238 616,7 M Ft. Az előirányzaton belül a rokkantsági és baleseti rokkantsági nyugellátások öszszege 219 759,6 M Ft, a hozzátartozói ellátások előirányzata 10 353,2 M Ft és a 13. havi nyugdíj, 2004-ben esedékes (kétheti) része, ami 8503,9 M Ft.

3.3.2.

A pénzbeli ellátások kiadásai Az egészségbiztosítás pénzbeli ellátásainak együttes 2003. évi előirányzata 153 764,7 M Ft. A várható teljesítés adata, az OEP szerint ez évre 169 685,0 M Ft. Az időarányos adatok ismeretében (hét hónap alatt az éves előirányzat 63,0%-át, 96 864,5 M Ft-ot fizették ki), további hasonló ütemű kifizetést feltételezve, a túllépés bizonyosra vehető.

A pénzbeli ellátások számítási, megállapítási szabályainak változatlanságát feltételezve, a 2003. évi várható bruttó keresetnövekedés 11-12%-os mértékét alapul véve, az OEP 2004-re 180 093,1 M Ft-os összkiadással számolt. • Az ellátások közül a terhességi-gyermekágyi segély ez évi kiadásai a 16 355 M Ft-os előirányzattal szemben várhatóan elérik a 20 000 M Ft-ot, alapvetően az előző évi bruttó átlagkeresetek növekedésével összefüggésben. A 2003. évi keresetalakulásból következően 2004-re a költségvetési törvénytervezetben szereplő 21 348,1 M Ft-os kiadási előirányzat legalább 1000 M Ft-tal kevesebbnek látszik az indokoltnál. A tervezésnél a létszám emelkedését nem várják, noha az eddigi évek tendenciái alapján az igénybevevők száma folyamatosan emelkedett.

115


• A táppénzkiadások az utóbbi években dinamikusan növekednek. A 2003. évi kiadási előirányzat 85 556,0 Ft, a várható teljesítés – az OEP számításai szerint – 97 376,0 M Ft. Az egyéni egészségbiztosítási járulékfizetés felső határának megszűnése és a tervezettet meghaladó keresetnövekedés miatt az egy napra kifizetett táppénz összege előre láthatóan 18,6%-kal nő. A 2004. évre tervezett előirányzat közel azonos az idei várható adattal, 97 480,0 M Ft. A kiadások szinten tartását, hosszabb távon a növekedés megfékezését a táppénz igénybevétel szabályainak szigorításával kívánják elérni. A tervek szerint a táppénz mértéke a jelenlegi 70%-ról 65%-ra mérséklődne. A passzív jogon igénybe vehető táppénzes időtartamot 180 napról 30 napra akarják csökkenteni. Önmagában negatív visszhangot kelthet, hogy az egyéni járulék emelése (a járulékfizetéssel egyedüli közvetlen kapcsolatban lévő) az ellátás egyidejű csökkentésével jár együtt. A táppénz igénybevétele közismerten nem kizárólag egészségügyi okokkal függ össze, hanem a foglalkoztatáspolitikai helyzet alakulásával, munkahelyek megszűnésével, egyének és családok szociális körülményeivel is. Adott élethelyzetben a táppénz mértéke csökkentésének nem feltétlenül van/lesz visszatartó ereje. A passzív jogon igénybe vett táppénz átlagos időtartama 2002-ben 82 nap volt. A fentiekben jelzet 30 nap drasztikus mértékű csökkentésnek tűnik, aminek kedvezőtlen társadalmi fogadtatására számítani kell.

• A pénzbeli ellátások harmadik nagy tétele a GYED. Az erre fordított kiadások összege – az OEP szerint – 2003-ben 44 342,0 M Ft lesz, ami csaknem megegyezik az előirányzattal. A 2004-re tervezett kiadási összeg ennél 19,6%-kal magasabb, 53 019,1 M Ft. A számításoknál 8,9%-os létszámemelkedéssel és az egy főre jutó ellátás 10%-os emelkedésével számoltak. A folyósítási összeghatár 2004-ben nem emelkedik, havi 83 000 Ft marad.

3.3.3.

A természetbeni ellátások kiadásai A természetbeni ellátások 2004. évi finanszírozási szükségletét az OEP költségvetési javaslata 1 007 576,4 M Ft-ban jelölte meg. A szeptember 23-i álláspont szerint ezen ellátásátokra fordítható összeg 2004ben 937 044,9 M Ft volt. A benyújtott költségvetési javaslatban 955 521,1 M Ft szerepel. A többlet a gyógyító ellátásokat érinti. Az E. Alap mindenkori költségvetésének biztonsága szempontjából meghatározó a három zárt (túl nem léphető) kiadási előirányzat nagysága, tervezésének megalapozottsága. A tervezés ellentmondásaira, az előirányzatok alultervezésének veszélyeire, következményeire az adott év költségvetésének véleményezésekor mindig felhívtuk a figyelmet. Az elmúlt években – kivétel nélkül – szükség volt a zárt előirányzat megemelésére. Ennek bekövetkeztét a 2004. évi előirányzatok vizsgálata alapján ismét valószínűsítjük. • A gyógyító megelőző ellátás 2003. évi 615 559,3 M Ft-os eredeti előirányzata már az év elején szűkösnek bizonyult. Ennek oka egyrészt a kaszsza alultervezettsége, illetve a járó- és a fekvő betegellátásban bekövetkezett teljesítménynövekedés volt. A forráshiányt (amit az OEP közel 10 Mrd Ft-

116


ban határozott meg) átmeneti intézkedésekkel igyekeztek kezelni, a kasszák közötti átcsoportosításokkal. A teljesítmény folyamatos ellenőrzésére, az indokolatlan kifizetések megakadályozására módosult – 2003. júliusában – az egészségügyi szolgáltatások Egészségbiztosítási Alapból történő finanszírozásának részletes szabályairól szóló 43/1999. (III. 3.) Korm. rendelet is. A 2002. évi zárszámadási törvényjavaslatban a 2003. évi kassza 4500,0 M Ft-os megemelését kezdeményezték, ami az OEP szerint nem elégséges. További intézkedés nélkül a gyógyító ellátás 620 059,3 M Ft-ra emelkedő módosított előirányzata csak szigorított finanszírozási intézkedésekkel (alapdíj és pontérték csökkentéssel) tartható. Tervezési szempontból azonban csak ez az összeg képezheti a 2004. évi tervezés bázisát, még akkor is, ha eleve forráshiányos. A gyógyító-megelőző egészségügyi ellátás 2004. évi javasolt előirányzata 665 067,5 M Ft (az OEP eredeti javaslata 693 755,2 M Ft volt). Ez az összeg tehát 45 008,2 M Ft-tal (7,3%-kal haladja meg a bázisév várható kiadásait. Ez a keret az OEP-nek a kormányprogramból, a tervezési köriratban is megadott szempontokból, az egészségügyi rendszer korszerűsítésének soron követező feladatairól szóló 1085/2003. (VIII. 19.) Korm. határozatból, ágazati fejlesztési célokból, a népegészségügyi programból, jogszabályi kötelezettségekből, illetve az EU csatlakozás követelményeiből adódó feladatainak teljes forrásszükségletét nem biztosítja. Az előirányzat meghatározásánál egyértelműen, csak a 2003. év miatti szintre hozás, a jogszabályi kötelezettségek (nővérek béremelése, az egészségügyi dolgozók jogállásáról szóló – az Országgyűlés által még el nem fogadott – törvény végrehajtása), illetőleg a fekvőbeteg ellátásban a gyógyszerkiadások Áfanövekményének forrásszükségletét vették figyelembe. Az előirányzat bérfejlesztésre, dologi kiadások növekményére és a vesebetegek dializálásához használt (a gyógyszerkeretből kivett, 3 Mrd Ft összegű) EPO készítményre egyáltalán nem tartalmaz forrást.

Az előirányzat tervezete feszítettnek minősíthető, ami magában hordozza, hogy 2004-ben is komoly finanszírozási feszültségek keletkeznek és egyes ágazati szempontból fontos programok halasztódni fognak. A Kormány javaslata szerint – az EU-ban működő gyakorlat miatt – a mentés finanszírozása ismét visszakerülne az E. Alapba. Ehhez a betegszállítás és az orvosi rendelvényű halott-szállítás addigi 6118,4 M Ft-os előirányzatát felemelték 17 475,3 M Ft-tal, összesen 23 593,7 M Ft-ra. Ez tehát egy feladat növekedéssel együtt járó átcsoportosítás a központi költségvetés (EszCsM) és az E. Alap között, és nem a működési zavarokkal és pénzhiánnyal küzdő Országos Mentőszolgálat finanszírozási feltételeinek javítása. Hasonló változtatást terveznek a ritka és különösen nagyértékű egészségügyi ellátások finanszírozásánál is, aminek fedezetét eddig szintén a központi költségvetés biztosította. A benyújtott költségvetési javaslat a gyógyító ellátás egyes jogcímei közötti átrendezéseket is tartalmaz. A fekvőbeteg ellátás kasszája pél-

dául a költségvetés szeptember 23-i változatához képest 9679,7 M Ft117


tal, a járóbeteg ellátásé 770,2 M Ft-tal csökkent. A célelőirányzatok javasolt összege 6118,4 M Ft-ról 16 796,9 M Ft-ra nő. Ebben 10 000,0 M Ft-ot vettek figyelembe az egészségügyi dolgozók jogállásáról szóló törvény elfogadását követően az ügyeleti-sürgősségi betegellátás forrásszükségletének biztosítására. A célelőirányzat további tételei, a felülvizsgáló orvosok díjára 502,9 M Ft, méltányossági célokra 140,4 M Ft, az irányított betegellátás modellkísérletének jövő évi kiadásaira 1688,6 M Ft és az alapellátási vállalkozások támogatási átalányára 4465,0 M Ft. • A gyógyszerek támogatási előirányzata változatlanul az E. Alap legkritikusabb ellátási kiadása. 3 A 2003. évi támogatási előirányzat 216 972,3 M Ft volt, ami annak ellenére kevésnek bizonyult, hogy – több év után – 2003-ban haladta meg a tárgyévi előirányzat az előző év tényadatát (209,0 Mrd Ft-ot). Az év elején azonban már látható volt az előirányzat elégtelensége, az időarányos finanszírozás csak központi beavatkozással volt biztosítható. Jogszabályi intézkedés született a 22 000,0 M Ft-tal megemelt gyógyszerkeret betartására. Folyamatosak voltak a gyógyszer-gyártókkal folytatott egyeztetések, ami végül is további 3000,0 M Ft-tal megnövelt támogatási keret (241 972,3 M Ft) „befagyasztását” garantáló Globális Támogatási Volumen Szerződés megkötésével zárult. A megállapodás 2003-ra szól. A 2002. évi zárszámadási törvényjavaslatban a 2003. évi módosított gyógyszer-támogatási előirányzat az előbbieknek megfelelően 241 972,3 M Ft. Ez képezi a tervezésnél is 2003. év várható adatát. A 2004-re a Kormány által támogatott előirányzat 239 904,9 M Ft (az OEP javaslata 257 443,5 M Ft volt). Az előirányzat tartásához a Kormány a szaktárca intézkedéseit várja. Több éves tapasztalatunk, hogy ezek a várakozások nem teljesülnek. A körirat a gyógyszertámogatás kiáramlását csökkentő intézkedések mellett a struktúraváltás, az árkorrekció és az áfa-kulcs változás hatásainak érvényesítését tartalmazza. A tervezés szakmai szempontjairól az ÁSZ nem mondhat véleményt, de úgy véljük, hogy pénzügyi szempontból a gyógyszer-támogatási előirányzat tervezésénél is érvényesíteni kell az inflációból (legújabb információk szerint 5,9%) és az áfa-emelkedésből (becslés szerint 5%) adódó hatásokat. Ezt a 2004. évi tervezett előirányzat nem tartalmazza. A keret betartása – az OEP szerint – csak a lakossági terhek jelentős (20-30%-os) növelése mellett képzelhető el. • Gyógyászati segédeszközök támogatására 2003-ban eredetileg 31 956,7 M Ft-os előirányzatot határoztak meg. Az áremelkedések és a választékbővülés következtében ez a zárt előirányzat is korrekcióra szorul. A 2002. évi zárszámadási törvényjavaslatban a megemelt összeg 34 956,7 M Ft.

3

„A gyógyszerkiadások minden évben meghaladták a tervezettet”. 0324. sz. Jelentés az E. Alap működésének ellenőrzéséről I. Összegző megállapítások 9. old.

118


2004-re az OEP 46 000,0 M Ft-os előirányzatra tett javaslatot, amelyet a pénzügyi kormányzat kezdettől fogva elutasított. A támogatási előirányzat összege 37 996,9 M Ft. A jelenlegi gazdasági helyzetben ez az összeg nem kifogásolható, de jelezni kell, hogy az elmúlt években a gyógyító és a gyógyszer-támogatási előirányzat mellett a gyógyászati segédeszközök támogatási előirányzata is korrekcióra szorult. • A törvényjavaslat 78. §-a szerint 2004-ben tovább folytatódik az irányított betegellátás modellkísérlete, a 2003-ra engedélyezett 1 millió fővel szemben már 2 millió főre kiterjedően (az OEP javaslata 1,3 millió fő volt). Szóbeli információk szerint a modellkísérlet „összesített” pénzügyi eredménye az első félévben negatív volt, a részt vevő hét szervezőből kettő ért el megtakarítást.

3.3.4.

Az E. Alap ellátásokhoz kapcsolódó kiadások Az egészségbiztosítási ellátásokhoz kapcsolódó egyéb kiadások összege 2003. évi előirányzata 2385,1 M Ft, ami várhatóan 3942,1 M Ft-ra teljesül. Túllépés lesz a kifizetőhelyeket megillető térítésnél és a postaköltségek esetében is. 2004-re a törvényjavaslat 3573,4 M Ft-ot irányoz elő, ami a postaköltségek alakulását meghatározó postai díjszabás emelkedése miatt kevésnek látszik. Vagyongazdálkodási kiadásokra a 2004. évi előirányzat 15,7 M Ft.

3.4.

Az OEP működési költségvetése

3.4.1.

Az OEP saját költségvetési javaslata Az OEP működési költségvetésére a körirat az ONYF-hez hasonlóan határozta meg a tervezés szempontjait (a 2.4.1. pont szerint). A fejezet irányszáma itt sem különítette el a működési költségvetés keretösszegét A szervezet 2003. évi működési költségvetésének kiadási előirányzata 22 793,1 M Ft. Ezt az összeget 5%-kal csökkentve, kiindulásként a tervezés bázisát 21 653,4 M Ft-ban kellett meghatározni. A csökkentést az OEP is a dologi kiadásokra vetítette. Ezt követően a tervezés során figyelembe vették az ellátási prioritások működést is érintő hatásait (az ellenőrzési tevékenység fokozásával, az egészségügyi rendszer átalakításához kapcsolódó – főként informatikai – fejlesztésekkel, az EU csatlakozással összefüggően). Mindezek alapján fogalmazták meg folyamatos működési és fejlesztési igényeiket. Az OEP által így megállapított 2004. évi működési előirányzat 31 728,9 M Ft volt. Ez az összeg 39,2%-kal haladta meg a 2003. évi előirányzatot. Az előirányzati többletek az ellátási feladatokhoz, azon belül is a gyógyítómegelőző egészségügyi ellátáshoz, illetve a gyógyszertámogatáshoz kapcsolód119


nak (azokhoz a rövid és hosszú távú fejlesztési célokhoz, amelyeket a 3.3.3. pontban említettünk). A helyszíni vizsgálat idején megállapítottuk, hogy a működési költségvetés forrását terhelő többletigények nem minden tekintetben megalapozottak, részben szándékot fogalmaznak meg, előkészítés, a feladatok kidolgozottsága, a szükséges döntések hiányában. A feladatok koncepcionális megalapozottsága ugyanakkor nem vitatható. Több olyan téma is megnevezhető, ami már 2004-ben is konkrét feladatokat jelenthet az OEP számára. A biztosítottak számára a szív és érrendszeri gyógyszerek kiemelt támogatásának biztosítását, a közgyógyellátás ellenőrzését szolgáló informatikai fejlesztések, aminek megkezdésére a T/4966. számú törvényjavaslat az OEP kötelezettségvállalással nem terhelt 2002. évi előirányzat-maradványa terhére 400 M Ft felhasználását engedélyezni javasolja. A fejlesztés teljes forrásigénye 1500 M Ft. Az OEP ellenőrzési és finanszírozási szakterületei ugyancsak informatikai fejlesztéseket igényelnek. A feladatot megalapozó jogszabály-módosításra utaltunk a 3.3.3. pontban. Erősíteni kell a kifizetőhelyi és a felügyeleti ellenőrzéseket is. Nem hagyhatók figyelmen kívül az egészségügyi reformmal kapcsolatos fejlesztési célok sem. Pénzügyi feltételek hiányában a programok halasztása, egyúttal a reform megtorpanását is jelentheti.

Az OEP 2003. évi engedélyezett létszáma 4356 fő volt, ehhez a 2004. évi tervezéskor 497 fő többletigényt jeleztek (összefüggésben a többletfeladatokkal). A létszámigény megalapozottságát nem találtuk megfelelőnek, abban – visszautalva a működési költségvetés többletigényeiről alkotott véleményünkre – számos bizonytalansági elemet érzékeltünk.

3.4.2.

Az OEP Kormány által támogatott költségvetési javaslata A 2004. évi költségvetési javaslat (a szeptember 23-i állapotnak megfelelően) az OEP működési költségvetését 22 042,1 M Ft-ban javasolja megállapítani. Ez az összeg alig magasabb a 2002. évi tényszámnál (21 990,7 M Ft). Az OEP többletigényeit a PM nem méltányolta. A központi költségvetési szervek működési kiadásainak a köriratban meghatározottnál is nagyobb mértékű mérséklésére és a foglalkoztatottak létszámának csökkentésére hozott kormánydöntésekből adódó változtatások miatt az OEP esetében is a teljes működési költségvetést újra kellett tervezni. A költségvetés megváltozott feltételei között az OEP-nek az alapfeladatok ellátása érdekében is szigorú belső intézkedéseket kell hoznia.

120


B.2. A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK 1.

A

TERVEZÉS FELTÉTELRENDSZERE, TÖRVÉNYESSÉGE

A 2004. évi költségvetés tervezésének feltételrendszerét a Kormány által meghatározott államháztartási hiány mértékét – amely a GDP %-ában kifejezve 2004. évben 3,8 % – és makrogazdasági előrejelzéseket figyelembe véve dolgozták ki. A Kormányprogrammal összhangban az önkormányzatok szabályozott forrásainak költségvetési tervezésénél dekralált főbb prioritások: • Az önkormányzati közszolgáltatások színvonalának javítását szolgáló beruházások támogatásának növelése. (A címzett és céltámogatás keretének emelése, a 4-es metró beruházás támogatása, a közigazgatás korszerűsítésének elindítását szolgáló ún. kistérségi fejlesztések és társulások ösztönzése, az Európai Uniós (EU-s) fejlesztési pályázatok saját forrás kiegészítését is magában foglaló fejlesztési támogatások részesedése az önkormányzati szabályozott források növekményének 48%-át – teszi ki.) • Az önkormányzati szociális ellátások – nyugdíjak tervezett növekedését figyelembe vevő 6,3%-os – emelése, a szociális gondoskodás bővítése keretében a házi gondozói körzetek, a jelzőrendszeres figyelőszolgálat lépcsőzetes kialakítása és működtetése, az otthont nyújtó ellátásoknál az ún. különleges gondozás biztosítása, a közcélú foglalkoztatás bővítése (15,2 milliárd Ft). • A közoktatást érintően a szervezett intézményi étkeztetésben bevezetett normatív kedvezmények mellett számol a költségvetés a rendszeres gyermekvédelmi támogatásban részesülő óvodás gyermekek ingyenes étkeztetésével, és az ingyenes tankönyvellátás meghatározott körben való további kiterjesztésével összefüggő 12 milliárd Ft-os növekménnyel. Az igénybe vehető hozzájárulásoknál a közoktatásról szóló törvény már elfogadott többlet feladatai (egyéni foglalkozások időkeretének 1%-os növekedése, nyelvi előkészítő tanfolyamok belépése) 1,7 milliárd Ft-ban kerültek meghatározásra, a központosított előirányzatokból 0,5 milliárd Ft igényelhető az ECDL számítógép kezelői és nyelvvizsga díjának megtérítéséhez. A költségvetési köriratban a Kormány július 16-ai döntésének megfelelő a közszféra 5%-os béremelése szerepelt, amelyet a költségvetési támogatáson túl 1%os természetes létszámfogyás alapozott volna meg. A költségvetéssel kapcsolatos elhúzódó egyeztetések eredményeként az önkormányzatok által fenntartott intézményeknél az átlagkeresetek reálértékének megtartására csupán a szolgáltatásszervezés ésszerűsítésével teremthető fedezet, többlettámogatás a költségvetési egyensúly megőrzése érdekében nem biztosított. Az önkormányzatok központilag szabályozott forrásai nem tartalmaznak fedezetet a közalkalmazottak béremelésére. A dologi kiadások inflációt követő emelkedésére, az általános forgalmi adó (áfa) törvény változásából várható áremelkedésekre a ko121


rábbi évekhez hasonlóan 2004. évben sem áll rendelkezésre központi támogatás. A számított többlet csupán a szociális intézményekben a gyógyszerek áfa kulcsainak növelése miatt tartalmaz 0,4 milliárd Ft-ot. Az energia áremelés, az energiaadó és a környezetterhelési díj tervezett bevezetése együttesen mintegy 20 milliárd Ft többletterhet jelent, amelynek ellentételezésével nem számol a javaslat. A jelzett többletkiadások mellett 10 milliárd Ft báziskorrekció címén elvonásra került az önkormányzatok szabályozott forrásaiból. A költségvetési törvényjavaslat indokolása szerint ezt támasztja alá egyes területeken (pl. közoktatási, szociális intézményekben) az ellátottak számának csökkenése. A közoktatási intézményekben a tanulólétszám csökkenése több éve tapasztalható, a normatív támogatások igénylésével kapcsolatos adatok azonban létszámcsökkenést, megtakarítást nem jeleznek. (A 2003. év júliusi állapotnak megfelelően a lemondásokkal-pótigényekkel korrigált támogatási igényeknél megtakarítás nem mutatkozott.) A költségvetés tervezésének egyeztetése során a tárcák több olyan helyi önkormányzati támogatási igényt jeleztek még szeptember hó végén is, amelyek szükségessé tették a vitás kérdések Kormány elé terjesztését. A többletigények egy részét szakmailag a PM is indokoltnak minősítette, azonban keret hiányában nem tartotta kielégíthetőnek. A nem támogatott ágazati igények között olyan is szerepel, amely miatt át kell ütemezni, halasztani kell egyes szakmai törvényekben megfogalmazott önkormányzati feladatokat (pl. szociális, gyermekvédelmi törvényekben meghatározott egyes feladatok későbbi időpontban történő belépését tartalmazó törvénymódosítások, és a közoktatási törvényben szereplő garanciális szabályok módosítása is bekerültek a költségvetési törvény tervezetébe). A többletigények között keret hiányában nem került elismerésre több olyan feladat, amelyek megvalósítását hatályos jogszabályok tartalmazzák, a feladat meghatározásakor azonban az önkormányzatok számára többletforrást nem biztosítottak. A fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI. törvényben meghatározott akadálymentes közlekedés kialakítására és az Országos Fogyatékosügyi Programban meghatározott feladatok végrehajtására a BM 8,8 milliárd Ft igényt fogalmazott meg. A temetőkről és a temetkezésről szóló 1999. évi XLIII. törvény alapján a temető tulajdonosának a törvényben meghatározott temetői létesítményeket és közműveket a törvény hatályba lépését követő 5 éven belül kell megépíteni, amelyhez 2004. évben 1 milliárd Ft támogatást tartottak indokoltnak. Az önkormányzati tulajdonú beépítetlen bel- és külterületen a növényvédelemről szóló 2000. évi XXXV. törvény alapján a települési önkormányzatok kötelező növényvédelmi feladata ellátásához 5 milliárd Ft központi támogatás szükséges a BM számítása szerint. Az önkormányzati fenntartásban lévő közétkeztetést biztosító konyhákban kötelező minőségbiztosítási rendszer (HACCP) bevezetéséhez az EU irányelv alapján kiadott 80/1999. (XII. 28.) GM-EüM-FVM együttes rendeletben foglalt előírások teljesítéséhez 3 milliárd Ft támogatási igényt jelzett a BM. 122


Az önkormányzatok központilag szabályozott forrásai (állami támogatás, átengedett személyi jövedelemadó) 2004. évben 7,9%-kal növekednek a tervezet szerint. A 88,9 milliárd Ft többletforrás 66,1%-a az átengedett személyi jövedelemadó növekedéséből származik, és változatlan feladatellátás, intézményfenntartás mellett a központilag meghatározott többletfeladatokra csak részben nyújt fedezetet. Az önkormányzatok pozíciója az elmúlt évtizedben folyamatosan romlott, GDP-ből való részesedésük az 1993. évi 18%-ról 12%-ra csökkent, miközben a megszületett szakmai törvények, jogszabályok egyre több feladatot írtak elő számukra. A normatív támogatások fajlagos összege (egy feladatmutatóra jutó támogatás) a 2004. évi költségvetési javaslatban a feladatok többségénél nem növekszik, azonos az előző évivel. A forrásszabályozás a helyi önkormányzatok saját bevételeinek növekvő hányadát veszi figyelembe a működési kiadások finanszírozásában, ezáltal saját forrás oldalról szűkülnek a fejlesztési lehetőségek. Folytatódik az önkormányzatok egy részénél tapasztalható vagyonfelélés. Az ÁSZ vizsgálata támasztja alá, hogy az önkormányzatok jelentős része felélte, működtetésre fordította az önkormányzati lakások értékesítéséből befolyt összeget. A vagyon értékesítéséből származó források működtetésre történő felhasználásának veszélyeire figyelmeztet, hogy az önkormányzatok költségvetésének GFS rendszerű egyenlege a választási évnek számító 2002. évben 105 milliárd Ft, a 2003. évi eredeti előirányzatok szerint 189 milliárd Ft hiányt mutatott. A költségvetési törvényjavaslat 3. számú mellékletében szereplő 28 jogcímcsoporton, 82 jogcímen belül 59 jogcímnél a fajlagos összeg az előző évivel azonos, hétnél csökken, és csak 16-nál van növekedés. A működési többletfeladatokat a normatív hozzájárulások és normatív kötött felhasználású támogatások 20,4 milliárd Ft-os, a személyi jövedelemadó kiegészítés 5,1 milliárd Ft-os növekménye és a személyi jövedelemadó helyben maradó részének 14,7 milliárd Ft-os többlete, valamint az önkormányzatok saját bevételei (helyi adók, illetékek, gépjárműadó, intézményi működési bevételek stb.) is finanszírozzák. A forrásszabályozásnál az alábbi – támogatással teljes egészében nem ellentételezett – többletfeladatokkal számoltak a törvényjavaslat indokolása szerint: •

köztisztviselők előmeneteli és illetményrendszerének 2003. július 1-jei módosításával összefüggő többletigény

9,8 milliárd Ft,

polgármesterek illetményének emelése 2004. januártól

7,4 milliárd Ft,

szociális juttatások emelése, szociális törvényből fakadó többletfeladatok, közcélú foglalkoztatás bővítése

15,6 milliárd Ft,

•

közoktatást érintő szakmai fejlesztések, kedvezmények

16,0 milliárd Ft,

•

a helyi önkormányzatok bérkiadásaihoz kapcsolódó 2003. évi kiegészítő támogatás beépítése a normatív támogatásokba

4,0 milliárd Ft,

• •

összesen

52,8 milliárd Ft.

123


A helyi önkormányzatok működőképességének megőrzését, a kiadások és bevételek 2004. évi összhangját az alacsonyabb saját bevételszerző képességgel rendelkező önkormányzatoknál segítheti az önhibájukon kívül hátrányos helyzetű önkormányzatok előző évitől 0,5 milliárd Ft-tal magasabb, 12 milliárd Ft összegű kiegészítő támogatása. A települési önkormányzatok közötti jövedelemkülönbségek mérséklésénél figyelembe vehető adóerőképesség számítására az 1999. évben bevezetett közvetett módszer (az APEH által feldolgozott társasági adó bevallásokból településre kimutatott adóalap felhasználásával történő számítás) helyett, az önkormányzatok által megtervezett iparűzési adóalap alapján kerül sor. A költségvetési törvényjavaslat szerint az iparűzési adóerőképesség a költségvetési évben a települési önkormányzat iparűzési adóalapjának 1,4%-a, amely a helyi adó törvényben meghatározott maximális adómérték 70%-a. A települési önkormányzat a jövedelemkülönbség számításához a 2004. évi várható iparűzési adóerő képességről a törvényben meghatározott mutatószám felmérés keretében adatot szolgáltat a Magyar Államkincstár Területi Igazgatóságainak. A helyi önkormányzat az iparűzési adóerőképesség évközi alakulásától függően – az iparűzési adóerőképesség és személyi jövedelemadó bevétel alapján számított jövedelemkülönbségre vonatkozó adatokat (kiegészítés, vagy beszámítás) – a költségvetési törvény 4. számú mellékletében meghatározandó mértéket figyelembe véve módosíthatja. A 2004. december 31-i adóerőképesség kiegészítésre, illetve beszámításra gyakorolt hatásával a normatív és egyéb támogatásokkal azonos módon, az Áht-ban szabályozott eljárási rend keretében el kell számolnia.

A költségvetési törvényjavaslat az Áht. erre vonatkozó módosítását tartalmazza, kiterjeszti az adatszolgáltatást, igénylést, év végi elszámolást az iparűzési adóerőképességre, a jövedelemkülönbség mérséklését szolgáló kiegészítésre, illetve beszámításra, de az elszámolás során mutatkozó eltérésnél az Áht-ban az egyéb költségvetési kapcsolatoknál kilátásba helyezett szankciók (kamat) alkalmazása alól 2004. évben felmentést ad. A jövedelemkülönbségek mérséklésére szolgáló személyi jövedelemadó kiegészítés a 2004. évi költségvetési törvényjavaslat szerint 84,6 milliárd Ft, az előző évitől 5,1 milliárd Ft-tal több. A 2004. évi tervezés során a kiegészítések, beszámítások összegére nem álltak rendelkezésre részletes adatok. A kiegészítésre felhasználható keret ugyanis függ az adóerőképesség alapján alkalmazható beszámítás összegétől. (A 2003. évi költségvetésben a 102,9 milliárd Ft kiegészítésből 23,4 milliárd Ft-ot (23%) az adóerőképesség alapján érvényesített beszámítás fedezett.) A szankciók alkalmazása alól történő mentesítés a 2004. évi jövedelemkülönbségek mérséklésére rendelkezésre álló források képződését tekintve jelentős kockázatot rejt magában. Az államháztartásról szóló, többször módosított 1992. évi XXXVIII. törvény (Áht.) 50. §-a szerint a pénzügyminiszter április 15-ig elkészíti és a Kormány elé terjeszti a következő három évre vonatkozó gazdaságpolitikai elképzeléseken alapuló költségvetési politika fő irányait, és a költségvetési tervezés fő kereteit meghatározó költségvetési irányelveket. A Kormány 2003. július 16-ai ülésén határozott a 2004-2006. évek költségvetése tervezésének feltételéről, a költség124


vetési politika feladatairól. A 2004. évi költségvetés kereteit tartalmazó tervezési köriratot a Pénzügyminisztérium ezt követően, 2003 júliusában adta ki. A tervezési körirat alapján – az előző évekhez hasonlóan – a helyi önkormányzatok tervezési, szabályozási munkálatait – az államháztartás egészére szóló feltételrendszer alapul vételével – a Pénzügyminisztérium az érintett minisztériumok közvetlen bevonásával végezte. Ennek keretében készültek az önkormányzati finanszírozás sajátosságainak megfelelően a minisztériumokkal történő egyeztetéseket követően az ún. „pozíciópapírok”. A Pénzügyminisztérium a tervezési köriratban meghatározottak szerinti egyeztetéseket lefolytatta a tárcákkal. Ezeket a körirat szerint augusztus 1–15. közötti időszakban tervezték lebonyolítani, amely a véleményeltérések, többszöri egyeztetés miatt csak szeptember hó végére fejeződött be. Az eltérő álláspontokat is rögzítő dokumentumok alapján, a Kormány szintjén születtek döntések a vitás kérdésekben. A helyszíni vizsgálatba bevont tárcák (BM, OM, ESzCsM) az ágazatukat érintően a 2003. évi országgyűlési előirányzatból kiindulva áttekintették a helyi önkormányzatok költségvetési támogatását, megjelölték a törvényekből fakadó támogatási igényeket, javaslatot tettek szakmai fejlesztésekre, támogatási formákra, a támogatások igénybevételére vonatkozó szabályok módosítására. Az önkormányzatok szabályozott forrásaira (állami támogatás és személyi jövedelemadó) vonatkozóan a PM és a BM között zajló szakértői egyeztetések eredményeként a két tárca helyettes államtitkárai aláírták a költségvetési tárgyalások alapját képező ún. „pozíciópapír”-t. Ez alapján a PM 133,8 milliárd Ft-tal javasolta növelni a helyi önkormányzatok 2004. évi költségvetési támogatását, amelyből a bérpolitikai intézkedésekre 57,7 milliárd Ft szolgált. A BM további 116 milliárd Ft többlettámogatási igényt jelzett a címzett és céltámogatások – új beruházások indítását szolgáló – növelésére, az EU-s pályázatok saját forrás igényének biztosításához, a helyi tömegközlekedés normatív támogatására és egyéb, az önkormányzatok számára meghatározott kötelezettségekből adódó többletfeladatokra. A szeptember hónapban folytatott kormányzati szintű egyeztetések során a PM javaslata szűkült, a közalkalmazottak béremelésére az önkormányzatok nem részesednek támogatásban és 20 milliárd Ft báziscsökkentéssel is számoltak a 2004. évi önkormányzati támogatásoknál. Mindezek eredményeként az önkormányzatok szabályozott forrásainak növekménye 72,9 milliárd Ft-ra csökkent, majd a költségvetési törvényjavaslat benyújtását megelőző egyeztetések hatására 88,9 milliárd Ft-ra emelkedett, báziscsökkentésként csak 10 milliárd Ft-ot érvényesítettek.

A tervezési köriratban szereplő ütemterv szerint a költségvetési törvényjavaslat első változatát, a döntést igénylő kérdésekkel együtt – összhangban az Áht. 51. § (2) bekezdésében foglaltakkal – a pénzügyminiszter augusztus 31-ig terjeszti be a Kormányhoz. Az adótörvényekkel összefüggő viták elhúzódása és eredménye miatt a költségvetési köriratban meghatározott tervezési keretfeltételek is módosultak, a vitás kérdések lezárása egészen szeptember 30-ig – a törvényjavaslat Országgyűléshez történő benyújtásának Áht.-ban meghatározott időpontjáig – elhúzódott, ezért a vélemé-

125


nyezés során csupán a többször változó munka- illetve részanyagok álltak rendelkezésre. A jelenleg hatályos jogszabályok a helyi önkormányzatok központilag szabályozott adókból származó részesedése, a normatív hozzájárulások, egyéb támogatások tervezésének eljárási rendjére vonatkozó részletes szabályokat nem tartalmaznak. Az önkormányzatok forrásszabályozásának rendszerében a 2004. évi költségvetési törvényjavaslat szerint – kisebb pontosítások, módosítások mellett – lényeges koncepcionális változás nem következik be. Az önkormányzati feladatok, hatáskörök korábbi Kormányhatározatokban megfogalmazott felülvizsgálatára és az erre épülő finanszírozási reform bevezetésére nem került sor. A közigazgatási rendszer korszerűsítésével kapcsolatos feladatokat tartalmazó 2198/2003. (IX. 1.) Korm. határozat az önkormányzati finanszírozás korszerűsítésének részletes koncepciója kidolgozására 2004. október 31-i határidőt határoz meg. A 2004. évi költségvetési javaslatban ezzel összefüggő pénzügyi támogatások is megjelentek (pl. a kistérségek fejlesztéseinek, többcélú társulásainak ösztönzését szolgáló központosított előirányzat). Az átalakítás fő irányai a kormányhatározat szerint: • a közigazgatás korszerűsítése magában foglalja az önkormányzati gazdálkodás áttekintését és szükségszerű módosítását is. A változtatásnak egyidejűleg kell segítenie a hatékonysági követelmények erősítését, a feladatellátás szervezeti rendszerének korszerűsítését, az elhasználódott vagyon pótlási mechanizmusának kialakítását; • alapvető szempont az önkormányzatok működőképességének és a forrásszabályozás kiszámíthatóságának biztosítása, a különböző jövedelemtermelő-képességű települési önkormányzatok közötti különbségek csökkentése, a saját források és az azt erősítő helyi közteherviselés szerepének erősítése. A 2004. évi költségvetési törvényjavaslat előkészítésével egyidejűleg kötelezte a Kormány a területfejlesztésről és a területrendezésről szóló törvény módosításával összefüggő szabályozási koncepció elfogadása keretében a területfejlesztéshez kapcsolódó támogatási rendszer átalakításával, illetve decentralizációval kapcsolatos követelmények érvényesítésére az érintett minisztereket. A területfejlesztési politika cél-, eszköz- és intézményrendszerének kialakítását egyre fokozottabban az Európai Uniós regionális politika alapelvei, a Strukturális Alapok fogadásával összefüggő feladatok és követelmények határozzák meg. A területfejlesztés legfontosabb célja továbbra is az országon belüli társadalmi-gazdasági kohézió erősítése, a lemaradó régiók, megyék, kistérségek elmaradottságának csökkentése. A költségvetési törvényjavaslat 65. § (4) bekezdése előírja a területfejlesztéssel összefüggő fejezeti kezelésű fejlesztési támogatások további decentralizálását. Ennek jogcímeit a törvényjavaslat nem határozza meg. A javaslat szerint felhatalmazást kap a Kormány, hogy e fejlesztési támogatások összehangolása és decentralizálása érdekében a fejezetek előirányzataiból a regionális fejlesztési tanácsok döntési hatáskörébe utalandó részt különítse el. Az 126


elkülönített előirányzatok felhasználásának szabályait a Kormány rendeletben határozza meg. A BM kalkulációja, becslése szerint a ténylegesen decentralizálandó, „szabad” (vagyis korábbi évek döntésével nem terhelt) előirányzat összege kb. 40 milliárd Ft lehet. A decentralizáció terén nagyobb eredmények elérésének feltétele, hogy valamennyi tárca érdemben felülvizsgálja központilag kezelt, főként fejlesztési forrásait, illetve kisebb részben működési kiadásait. A költségvetési törvényjavaslat szerint a helyi önkormányzatok az EU költségvetéséből várhatóan 21,3 milliárd Ft támogatásban részesülnek. Ez egyrészt magában foglalja a már korábban megítélt ISPA támogatások igénybevételét (11,4 milliárd Ft) szennyvíz és hulladékgazdálkodási, valamint vízbázis védelmi beruházásokra. Másrészt becsléssel tartalmazza az új induló beruházásokhoz a Strukturális Alapból várható igénybevételt (9,9 milliárd Ft) a Nemzeti Fejlesztési Terv öt Operatív Programjának keretében, illetve ezen belül túlnyomó mértékben a Regionális Operatív Program (ROP), kisebb arányban a Környezetvédelem és Infrastruktúra Operatív Program (KIOP), és a Humánerőforrás-fejlesztési Operatív Program (HEFOP) részeként.

2.

A

FORRÁSSZABÁLYOZÁS MÓDOSULÁSÁNAK FŐBB JELLEMZŐI

Az önkormányzati finanszírozás rendje, a központi források elosztásának módja alapvetően nem változik a 2004. évi költségvetési törvényjavaslat szerint. A benyújtott tervezetben a rendszer egyes elemeinek javasolt kisebb korrekciói a meghirdetett prioritások érvényesítésére és a források igénybevételi szabályainak pontosítására irányulnak. Jelentősebb módosulást a javaslat csupán a jövedelemkülönbségek mérséklését célzó személyi jövedelemadó kiegészítések elosztásánál tartalmaz. Az önkormányzati gazdálkodást érintő, 2004. évre meghirdetett prioritásokat és az érvényre jutásuk elősegítését célzó eszközrendszert a törvényjavaslat indoklása részletesen tartalmazza. Számottevően bővülnek a közszolgáltatások színvonalának javítását elősegítő hazai beruházási források, az uniós pénzek igénybevételéhez szükséges saját forrás megteremtését külön előirányzat hivatott biztosítani, a közigazgatási reform részeként a kistérségek létrehozásához, működéséhez, a szociális ellátás, illetve a közoktatás területén meghirdetett esélykiegyenlítés folytatásához szükséges források a támogatási rendszerbe beépültek. Az államháztartási hiány mérséklésének, a közszféra bér- és létszámkorrekciójának költségvetési javaslat szerinti igénye viszont erőteljesen rontja az önkormányzatok pénzügyi kondícióit is. A közszféra béremeléséhez szükséges pénzügyi fedezetnek csak egy töredéke épült be a támogatásba és a korábbi évek gyakorlatának megfelelően az infláció hatásának kompenzálása elmaradt. A törvényjavaslat indokolása szerint 2004. évben a bruttó illetmények a közszféra egészében átlagban 6%-kal, az inflációval azonos mértékben emelkednek, a forrást pedig döntő részben szervezési intézkedések teremtik meg. Ezzel összhangban az önkormányzati támogatásokba teljes összegben csupán a polgármesterek béremeléséhez szükséges forrás épült be. A 2003. július 1-jén meg127


valósított köztisztviselői béremelés 2004. évi hatására, továbbá a tűzoltósági dolgozókéra csak részben, a közalkalmazottakéra pedig nem kaptak fedezetet az önkormányzatok. • A 2003. évi bérkiadásokhoz juttatott kiegészítő támogatás többletkerete, 4 milliárd Ft összeggel beépült a 2004. évi előirányzatok közé. • A főállású és a társadalmi megbízatású polgármesterek bérének, illetve tiszteletdíjának emelésével kapcsolatos 2004. évi többletkiadás a felmérések szerint 7,4 milliárd Ft, amely teljes összegében beépült a támogatások növekményébe. • A 2003. július 1-jén megvalósított köztisztviselői béremelés bér- és járulékvonzata 2004. évben 9,8 milliárd Ft, amelyből a támogatásnövekmény 5,2 milliárd Ft, a különbözet mintegy 4%-os létszámcsökkentéssel elérhető megtakarítással azonos. • Az önkormányzati tűzoltók béremeléséhez javasolt 1 milliárd Ft-os támogatásnövekmény 2%-os létszám-megtakarítást feltételez. • A közalkalmazottak béremelésére többletforrást a javaslat nem tartalmaz. A létszámcsökkentésnek viszont korlátot szab az egészségügy és a szociális ellátás területén a létszámhiány, az oktatási ágazatban pedig az, hogy a pedagógusok kötelező óraszámának változatlanul hagyása esetén a létszámcsökkentéssel elérhető alapilletmény megtakarítást túlóraként kellene kifizetni. Az önkormányzatok 2004. évben a központi költségvetésből 1220 milliárd Ft-tal részesednek a javaslat szerint, ezen belül tovább nő a személyi jövedelemadó súlya, miközben az utóbbi 14,5%-kal, az állami támogatás, hozzájárulás együttes összege 4%-kal bővül az előző évihez képest. Emelkedik ugyanakkor a konkrét feladatokhoz rendelt, felhasználási kötöttséggel engedélyezett előirányzatok aránya (a 2002. évi 20,7%-ról 23,2%-ra). A személyi jövedelemadó átengedésének mértéke nem változik, viszont a korábbiaknál magasabb arányban vesz részt a normatív hozzájárulások és normatív kötött támogatások finanszírozásában. E forráshoz kapcsolódik a szabályozás legjelentősebb változása is, a jövedelemkülönbségek mérséklésére szolgáló előirányzat felosztása során az adóerőképesség számítása a társasági adóbevallásból származó információk helyett, az önkormányzatok által tervezett iparűzési adóalap figyelembevételével történik. Ezzel az elosztási rendszer átláthatóbbá válik, ugyanakkor tervezési bizonytalanságot is okoz, hogy az önkormányzatoknak a rendelkezésükre álló, 2002. évre vonatkozó iparűzési adó bevallások alapján kell prognosztizálniuk a 2004. évi adóalap nagyságát, az adózók körében várható változások (megszűnések, új belépések) hatását. A normatív hozzájárulások és támogatások köre a belépő új feladatok forrásaival bővül, együttes összegük azonban 2%-ot alig meghaladó mértékben nő. Az önkormányzati feladatok alapegységéhez rendelt fajlagos összegek ugyanis csak néhány helyen, főként a törvényi kötelezettségből fakadó többletekkel nőnek.

128


A központosított előirányzatok igénybevételének jogcímei bővültek és együttes összegük – a meghirdetett prioritások érvényre jutását elősegítő források beépülésével – több mint másfélszeresére (64%-kal) nőtt. Részben megváltoznak az önkormányzati fejlesztések támogatásának formái és azok igénybevételi rendje. Az EU alapokra benyújtandó pályázatok saját forrásának megteremtését központi támogatás segítené, a hátrányos helyzetű megyék helyett a felzárkóztatást szolgáló külön támogatást a leghátrányosabb kistérségek kapják, a budapesti 4-es metró építéséhez szükséges 2004. évi állami támogatást a javaslat az önkormányzatok forrásnövekményeként tartalmazza. A változások együttes hatásaként néhány területen – így különösen a beruházások terén, a szociális ellátórendszerekben, a közigazgatási reform elindításában – érzékelhető pozitív irányú elmozdulás várható. Ugyanakkor a korábban is meglévő önkormányzati feladatok és a rendelkezésre álló források közötti feszültség tovább nő. Az inflációs hatások ellentételezésének, továbbá a béremelés forrásainak hiányát, a támogatások nagyságrendjének kialakításánál figyelembe vett 10 milliárd Ft-os központi forráscsökkentést tartalékaikból, saját többletbevételeikből az ellátási színvonal sérelme nélkül, változatlan feladatstruktúrában az önkormányzatok jelentős része várhatóan nem tudja finanszírozni.

3.

AZ ÖNKORMÁNYZATI BEVÉTELEK TERVEZÉSE

3.1.

Normatív állami támogatások és hozzájárulások

3.1.1.

Normatív állami hozzájárulás és normatív részesedésű átengedett személyi jövedelemadó A helyi önkormányzatokat felhasználási kötöttség nélkül, feladatellátással és népességszámmal arányosan megillető normatív költségvetési hozzájárulások jogcímeit, fajlagos összegeit, az igénybevétel és az elszámolás feltételeit, szabályait a költségvetési törvényjavaslat 3. számú melléklete tartalmazza. Az egyes jogcímek előirányzati összegeit a Belügyminisztérium fejezet 23. cím 1. alcímében szereplő állami támogatások, és a 4. számú mellékletben rögzített normatív módon elosztott személyi jövedelemadó együttes összege teszi ki. A normatív költségvetési hozzájárulások 2004. évre tervezett összes előirányzata 3,5%-os átlagos növekedéssel 712,7 milliárd Ft, amelynek ágazatonkénti, illetve jogcímenkénti részletezését és annak változását e véleményhez csatolt 2. számú melléklet mutatja be. A többletek döntően szociálpolitikai intézkedésekhez, a szakmai törvényekkel elrendelt többletfeladatokhoz kapcsolódnak, ezáltal a szociálisan rászorulók juttatásai az öregségi nyugdíj legkisebb összegéhez igazodóan növekednek. A tervezési keretszámot meghaladó ágazati, szakmai elképzeléseket nem vették figyelembe. A központi költségvetési kapcsolatokból származó normatív hozzájárulások, támogatások az átengedett és helyi bevételekkel kiegészítve együttesen nyújtanak fedezetet a feladatok takarékos ellátásához. 129


A normatív hozzájárulások jogcímenkénti szabályozásának egyszerűsítésére, korszerűsítésére ellenőrzéseink során tett javaslataink – a kötött felhasználás feloldásával, a vitatott szabályozások korrekciójával – nagy részben figyelembevételre kerültek a törvényjavaslatban. A normatív hozzájárulás jogcímcsoportjainak száma az ez évi 26-ról 28-ra nő a javaslat szerint azáltal, hogy az ún. „Egyéb közoktatási feladatokhoz való hozzájárulások” a korábbi egy helyett három gyűjtőcím (a szakmai, a szociális, és differenciált) alá kerültek. A cél szerinti csoportosítást követő tagolás javítja az áttekinthetőséget. A szociális és gyermekvédelmi ágazat 2004. évi feladataira 167,6 milliárd Ft normatív hozzájárulást tartalmaz a javaslat, ami csak 2,6%-kal több mint a 2003. évre jóváhagyott törvényi előirányzat. A szociális intézményekben foglalkoztatottak létszáma általában nem haladja meg a törvény szerinti minimumot, ezért az elvárt létszámcsökkentés megvalósítása kétséges. Az ágazat normatív támogatása 2004. évi tervezésének feltételeit a szociális törvény kétszeri módosítása során bekövetkezett változások, továbbá a gyermekvédelmi törvény hatályos előírásai határozták meg. A szűkös tervezési keretszámon belül a szociális alapellátás fejlesztése (a házi gondozói körzet kialakítása, jelzőrendszeres figyelőszolgálat kiépítése a házi segítségnyújtáshoz) kapott prioritást, mivel a szakellátáshoz viszonyítva itt van jelentős lemaradás. E két feladatra 1,6 milliárd Ft kiegészítő hozzájárulást tartalmaz a javaslat, ugyanakkor ezzel összefüggésben az alaphozzájárulás 0,9 milliárd Ft-tal csökken. A támogató szolgálatok kiterjesztése is folytatódik az alapellátásban. A szociális és gyermekjóléti alapszolgáltatás kiegészítő hozzájárulásainak 4 jogcíménél a fajlagos központi támogatás csökken. A szociális szakellátáson belül a hajléktalanok átmeneti intézménye jogcímnél a fajlagos támogatás 30,7%-kal, 522 ezer Ft-ra, az előirányzat ezt meghaladó mértékben (35,3%-kal, illetve 435,9 millió Ft-tal) növekszik, tehát nem csak az ellátás színvonala nő, hanem a fokozódó szükségletek miatt az igénybevevők számának növekedésével is számol a javaslat. A gyermekvédelmi ágazaton belül új elem a különleges gyermekotthoni ellátás támogatása, amely 1,1 milliárd Ft előirányzattal van tervezve, míg a speciális gyermekotthoni ellátás 2,8%-os fajlagos növekménnyel szerény mértékkel bővül. Az otthont nyújtó hagyományos ellátás a fokozatos intézmény átalakítási kötelezettséghez igazodóan 960 millió Ft-tal mérséklődik. A gyermekek napközbeni ellátása jogcímen belül a bölcsődei és a családi napközis ellátást változatlan fajlagos támogatás figyelembevételével 2%-os bővüléssel tervezték meg, ahol az előirányzat növekedése 122 millió Ft. A lakáshoz juttatás és a lakhatás feladataihoz változatlan összegű központi támogatási előirányzat szerepel a javaslatban, amely az infláció miatt a szinten tartást sem biztosítja. Az ágazati minisztérium által a hatályos törvények alapján kimunkált – bérfejlesztés és pénzbeli ellátások nélküli – 11,2 mil130


liárd Ft-os, majd 3,2 milliárd Ft-ra lecsökkentett többlettámogatási igényből csupán 1,9 milliárd Ft lett figyelembe véve. A speciális alapellátások (falu/tanyagondnoki szolgálat, támogató szolgálat) bővítését, a gondozási központok alapfeladatai ellátását az önkormányzatoknak teljes egészében a saját és átengedett forrásaik terhére kell megoldaniuk, mivel a feladatok törvényi szabályai hatályban vannak, de ezekre a célokra központi támogatás nem jutott. A rendelkezésre álló keretek nem teszik lehetővé a szociális törvényben 2004. I. 1-jei hatálybalépéssel már jóváhagyott célok teljes körének központi támogatását, ezért az előterjesztés 103. §-a a vonatkozó szabályok egy részének bevezetésének egyéves elhalasztását javasolja: •

az idősek otthonán belüli intenzív gondozási részleg, gondozási csoport kialakítása,

•

a súlyos pszichés tüneteket, magatartászavart mutató személyek speciális intézményének kialakítása,

•

a megyei jogú városok alap-, nappali ellátással és átmeneti elhelyezéssel kapcsolatos kötelezettsége,

•

a rehabilitációs intézményekre és a nevelési felügyeletre vonatkozó külön szabályok alkalmazása.

A támogatási keretek szűkössége miatt az önkormányzatok a gyermekvédelmi törvényben 2004. évi hatálybalépéssel jóváhagyott ellátási kötelezettségeinek egy része a javaslat (96. § (2) bek., 102. §) szerint 2005. és 2006. évekre halasztódik: • a gyermekvédelmi ellátások, valamint a gyermekek átmeneti gondozását biztosító ellátások átalakításának határideje, •

a települési, illetve kerületi önkormányzatok lakosságszámtól függő gyermekintézmény (bölcsőde, gyermekek átmeneti otthona, családok átmeneti otthona, gyermekjóléti központ) működtetési kötelezettsége,

•

a megyei jogú városokban a gyermekjóléti központ működtetési kötelezettsége,

•

a megyei és fővárosi önkormányzat otthont nyújtó ellátási, területi gyermekvédelmi szakszolgálat működtetési, valamint az általuk működtetett intézményeknek az egész megyére kiterjedő ellátási kötelezettsége.

A közoktatáshoz kapcsolódó normatív hozzájárulások 2004. évi előirányzata ténylegesen csak szerény mértékben, 2,1%-kal (9,5 milliárd Ft-tal) emelkedik, mivel az előző évi előirányzatok átrendezése miatt a kötött felhasználású támogatásokból 7 milliárd Ft, az OM fejezetből 1,7 milliárd Ft a növekmény. A javaslat egyébként a gyermek- és tanulólétszám csökkenésével és túlnyomórészt változatlan fajlagos támogatásokkal számol. Az oktatási ágazatban az ellátottak (gyermekek, tanulók) számának csökkenése számottevően nem mérsékli a pedagóguslétszám igényt, mivel tanév során átszervezésekre a közoktatási törvény előírása szerint nincs lehetőség, a községek kislétszámú iskoláiban pedig a csoportösszevonások nem megoldhatóak. A közoktatási törvény meghatározza a minimálisan szükséges technikai létszá131


mot, amellyel az intézmények jelenleg sem rendelkeznek. Ezen okok miatt a létszámcsökkentési elvárást az ágazatban nem lehet maradéktalanul teljesíteni, így a tényleges fajlagos költségek jelentősen növekednek. A normatív hozzájárulás jogcímenkénti előirányzatai a 2003. évi fajlagos értékkel kerültek kialakításra, az ellátotti létszám 0,5%-os csökkenését figyelembe véve. A közoktatásról szóló törvény Országgyűlés által elfogadott 2004. évi többletfeladataira 1,7 milliárd Ft épült be, amely biztosítja az egyéni foglalkozások időkeretének 1%-os növelését, valamint a nyelvi előkészítő tanfolyamok belépését. A javaslat 60. §-a 3 900 Ft/fő/hó-ról 4 400 Ft-ra növeli a 2004/2005-ös tanévtől a pedagógusok kiemelt munkavégzésért járó kereset-kiegészítését. A 480 millió Ft-ot kitevő összeg 2004. évi vonzata nem jelent meg az alapnormatívákban. A javaslat 89. §-a módosítja a közoktatásról szóló törvény 118. § (4) bekezdésében meghatározott garanciát, amelynek mértéke 90%-ról 80%-ra csökken. A normatív hozzájárulások és támogatások együttes összegének el kell érnie az előző évi normatív hozzájárulások és támogatások együttes összegét. Új ellátásként, de a meglévő jogcímeken belül jelenik meg a 2004/2005-ös tanévtől: • a különleges gondozás keretében nyújtott ellátás jogcímen belül a „Gyógypedagógiai neveléshez visszahelyezettek utáni hozzájárulás” (150,5 millió Ft), • a bentlakásos közoktatási intézményi ellátáson belül a „Hátrányos helyzetű tanulók Arany János Tehetséggondozó Program” kollégiumi támogatása (34,7 millió Ft), • a személyiségfejlesztő, tehetséggondozó, felzárkóztató oktatás támogatása (51 millió Ft), • a nem magyar állampolgár tanköteles tanulók magyar nyelvű oktatásának támogatása (4,3 millió Ft), • a nyelvi felkészítő évfolyamok indítása (330 millió Ft). Az iskolai szakmai gyakorlati képzés normatív hozzájárulása 2004. évtől átalakul. Az önkormányzatok a normatíva összegének 140%-át igényelhetik az első szakképzési évfolyamon szervezett szakmai gyakorlati képzés után, míg a normatíva 60%-át azon szakmai képzések esetében, amikor az OKJ-ben meghatározott évfolyamok száma legalább kettő és fél. A hozzájárulás 20%-át igényelheti az az önkormányzat, amelyik nem az általa fenntartott létesítményben szervezte meg a szakmai gyakorlatot. Ezzel együtt az iskolai szakképzésre (szakmai gyakorlati képzés) javasolt összes előirányzat az előző időszakhoz képest 191 millió Ft-tal csökken. Az egyéb közoktatási hozzájárulások közül a szociális jellegű kiadások – a gyermek, tanuló étkeztetés és a tanulók tankönyvellátása – támogatása növekszik legdinamikusabban, ahol a többlet – a szerkezeti változások kiszűrésével – 9,4 milliárd Ft-ot (36,9%-ot) tesz ki. A valós növekmény ennél kevesebb az étkeztetés 2003. évi többcsatornás finanszírozása miatt.

132


Az óvodában, iskolában, kollégiumban szervezett étkeztetéshez való központi hozzájárulás 6,1 milliárd Ft-tal (29,2%-kal) nő összességében, amely döntően az ingyenes étkeztetés éves szintre hozásával, a kollégiumban szervezett nem kedvezményes étkeztetés kiterjesztésével, valamint az áfa emelésével függ össze. A tanulók tankönyvtámogatása az ingyenes tankönyvellátás kiterjesztésével öszszefüggésben 3,3 milliárd Ft-tal nő.

Az egyéb közoktatási szakmai feladatoknál a 3. számú mellékletben kimutatott növekmény látszólagos, mivel – az OM fejezetből érettségi és szakmai vizsgáztatásra átvett 1,7 milliárd Ft, és a diáksport kötött felhasználású 1,6 milliárd Ft-os támogatása 2003-ban is ugyanezt a célt szolgálja – a báziskorrekciót elvégezve nincs valós növekmény. A közművelődési feladatokra a 2003. évi előirányzatot biztosítja a központi költségvetés 2004. évre is. Az igazgatás, sport, kommunális területen a támogatások 3,3%-os növekménye 2,1 milliárd Ft. A körzeti igazgatási feladatok növekménye 9,2%-os, ami az okmányirodákhoz és a gyámhatósági feladatok bővüléséhez kapcsolódik. Az átlagos mértéket meghaladóan nő a települési, valamint a megyei igazgatási és sportfeladatok támogatása. A társadalmi, gazdasági és infrastrukturális szempontból elmaradott, súlyos foglalkoztatási gondokkal küzdő települési önkormányzatok kiadásaihoz történő hozzájárulás az érintett települések számához igazodóan 10%-kal csökkent.

3.1.2.

Normatív, kötött felhasználású támogatás A kötött felhasználású normatív támogatások igénybevételi és elszámolási szabályait, jogcímenkénti fajlagos mértékeit a törvényjavaslat 8. számú melléklete, a kapcsolódó előirányzatokat a Belügyminisztérium fejezet 23. cím 5. alcíme, valamint a 4. számú melléklet tartalmazza. A javasolt változásokat összegszerűen a véleményünk 3. számú mellékletében mutatjuk be. E támogatások 2004. évi előirányzata 117,7 milliárd Ft, amely összességében az előző évhez képest 2,8%-os csökkenést jelent. Ezen belül az oktatási ágazatban 34,6%-os a csökkenés, a szociális támogatások előirányzata 4,1%-kal, az önkormányzati hivatásos tűzoltóságoké 3,7%kal, a lakossági folyékony települési hulladékgyűjtés és ártalmatlanítás támogatása 7,3%-kal nő. (A szerkezeti változás kiszűrésével az itt maradó feladatokra 2,7%-kal jut több, mint a 2003. évi eredeti előirányzat.) A támogatások jogcímenkénti szabályozásában kisebb módosulásokra, szerkezeti változásokra kerül sor, egy új jogcím (minőségfejlesztési feladatok) lép be, három jogcím (a rászorultsági alapon járó kiegészítő támogatás ingyenes étkezéshez, tanulók tankönyv vásárlása, diáksport) az előterjesztés szerint szabad felhasználásúvá válik. A közoktatási célú normatívák előirányzati összegének 34,6%-os csökkentése a szerkezeti változás miatt látszólagos, az itt maradó feladatoknál 2,1%-os a növekedés. A várható pedagóguslétszámra alapozva 1,1%-kal csökken a pe-

133


dagógusok szakkönyvvásárlásának támogatása. A pedagógus szakvizsga és továbbképzés támogatása 14 500 Ft-ról 15 000 Ft/fő-re változik. Az új jogcímként belépő minőségfejlesztési feladatokra 400 millió Ft előirányzatot tartalmaz a javaslat, amely az intézményi minőségfejlesztési rendszer működtetéséhez a 2004/2005-ös tanévi nyitó pedagóguslétszámra biztosít támogatást. A javaslat az egyes jogcímeken juttatott támogatásokkal való elszámolási kérdéseket egyértelműen rendezi. Ellenőrzéseink során tett javaslataink hatására a már említett három jogcímnél a cél szerinti felhasználási kötöttség megszüntetésével az elszámolás egyszerűsödik. Véleményünk szerint a közoktatási közalapítványok szakmai tevékenysége, valamint a minőségfejlesztési feladatok kivételével a közoktatás többi támogatási jogcíménél a felhasználási kötöttség megszüntethető lenne, ezáltal a támogatás elszámolása is egyszerűsödhetne. A jogszabályban meghatározott feladat ellátási és jogosultsági kötelezettségek külön dokumentálás nélkül is biztosítanák a cél szerinti felhasználást. Korábbi észrevételeink ellenére nem egyszerűsödnek a pedagógus szakvizsga és továbbképzés, valamint a pedagógusok szakkönyv vásárlása támogatásának kormányrendeletekben meghatározott jogosultsági és elszámolási feltételei. A pedagógus szakvizsga, továbbképzés támogatásának nyilvántartási és elszámolási előírásai túlzottak, a feltételek bonyolultak. A tárgyévben felhasználható keret összege csak október 1-jén válik véglegessé, a rangsorolt felhasználási előírás a gyakorlatban nehezen követhető, ugyanakkor a jutalmazásra történő felhasználás korlátozás nélküli lehetősége a felhasználási kötöttséget formálissá teszi. A pedagógusok szakkönyv vásárlási támogatásánál a jogosultsági és kifizetési feltételeket a közoktatási intézmények nehezen tudják követni, a szakirodalom jogszabályi meghatározása pontatlan, ami az elszámolás, valamint az ellenőrzés során kompromisszumra kényszeríti az ebben érintetteket.

A fővárosi és megyei közalapítványok szakmai tevékenysége jogcímű támogatás 2003. évtől már csak a megyei fejlesztési tervvel összefüggő szakmai fejlesztési, működtetési, üzemeltetési célokra fordítható. A közalapítvány működtetését más (saját) forrásokból kell biztosítani, erre a célra támogatás nem fordítható. Vizsgálati tapasztalataink szerint4 az állami támogatás a közoktatási közalapítványoknál már – fővárostól, illetve megyétől – átvett pénzeszközként jelenik meg, ezért a pályázatok elbírálásáig kamatoztatják azt. Ezen túl az önkormányzatok hozzájárulásán kívül más külső forrás nem áll rendelkezésre. További probléma a pályáztatás (kiírás, elbírálás) idő- és költségigénye, valamint az ellenőrzési lehetőségek korlátja.

A szociális és gyermekvédelmi ellátásokhoz nyújtott központi támogatások 75,6 milliárd Ft-os előirányzata az előző évhez képest 4,1%-os növekedést

4

Jelentés a Kötött felhasználású támogatások 2002. évi felhasználásának ellenőrzéséről. (0331)

134


mutat. Ezen belül a közcélú foglalkoztatás támogatása 16,3%-kal, az egyes jövedelempótló ellátásoké csupán 1,4%-kal nő, a szociális továbbképzés és szakvizsga támogatása pedig azonos a 2003. évi előirányzattal. Az egyes jövedelempótló ellátások köre 2004. évben nem változik, és nem várható az ellátottak számának csökkenése sem. Ezért véleményünk szerint az 1,4%-os előirányzat bővülés nem lesz elég az önkormányzatok támogatásigényének kielégítésére. Az előirányzat felülről nem korlátos, így az önkormányzatok havi igényei maradéktalanul kielégíthetőek. Az önkormányzat által szervezett közcélú foglalkoztatás támogatásának alapösszege 700 ezer Ft-ról egymillió Ft-ra nő. Mivel egy kifizetési kötelezettséggel terhelt napra 2004. évben is 3000 Ft/fő/nap jut, az előirányzat bővülése teljes egészében a foglalkoztatás növelését szolgálja. A minél magasabb felhasználás érdekében az első félévi igénybevétel alapján a támogatásmaradvány kétszeresével – legfeljebb az alapösszegig – csökken az éves előirányzat, ami tartalékba kerül. Az ebből igényelhető többlettámogatás szabályait a törvényjavaslat nem határozta meg, a szabályok megállapítására a Kormány részére adott felhatalmazás határidőt nem tartalmaz. A helyi önkormányzati hivatásos tűzoltóságok normatíva rendszere és támogatási szabályi nem változtak a kapcsolódó előirányzat átlagosan 3,7%-kal (egymilliárd Ft-tal) növekszik. A személyi juttatások (illetménykiegészítés, veszélyességi pótlék változása miatt), a speciális műszaki felülvizsgálat, továbbá az üzemeltetési kiadások jogcímeinél 4-5%-kal nő a fajlagos támogatás, míg a felújítás, karbantartás előirányzatainál a 2003. évi szinten van tervezve a központi forrás. Az előzőekből adódóan a dologi kiadásokat érintő támogatások nem, vagy az inflációs mérték alatt növekednek. A lakossági folyékony települési hulladék támogatási előirányzata 7,3%kal növekszik annak érdekében, hogy a szolgáltatás árnövekedése ne, vagy csak mérsékelten érintse a lakossági térítési díjakat. A fajlagos támogatás a későbbi felmérés szerinti mennyiségtől függően alakul ki.

3.2.

Címzett és céltámogatások A helyi önkormányzatok kiemelt fontosságú beruházási feladataihoz a törvényjavaslatban a 2004. évre 64,2 milliárd Ft központi támogatást terveznek címzett és céltámogatás formájában, amely a 2003. évi 56,5 milliárd Ft-hoz viszonyítva nominálisan jelentős, 13,6%-os növekedésnek felel meg. Ezen megemelt, 2004. évi javasolt előirányzat az új címzett és céltámogatásokra az előző évi 9 milliárd Ft-tal szemben 14,1 milliárd Ft-ot biztosít. (Ezt 2004-ben is növelheti az évközi lemondásokból felszabaduló előirányzat.) A folyamatban lévő beruházások 2004. évi cél és címzett támogatási szükséglete 50,1 milliárd Ft-ot köt le a javasolt előirányzatból. Meghatározó a 2003. évben indított új címzett beruházások (21,8 milliárd Ft) és céltámogatások (7,0 milliárd Ft) 2004. évet érintő determinációja. Ebben számottevő mértékű a beindított vízgazdálkodási, ezen belül a szennyvízcsatornázást és tisztítást szolgáló beruházások 2004. évet érintő cél és címzett támogatási kötelezettsége (14,1 milliárd, illetve 12,8 milliárd Ft). 135


A Belügyminisztérium által készített és a Kormány részéről szeptemberben megtárgyalt előterjesztés szerint a helyi önkormányzatok 2004. évi címzett beruházási koncepcióinak támogatás igénye növekedett, meghaladta a 2003. évit. A szakminisztériumok késve, a 2003. VI. 22-i határidőt követően küldték meg a BM-nek a 2004. évi címzett beruházási koncepciókra vonatkozó rangsorolt javaslatukat. (Az 528 db koncepció beruházási összköltsége 641 milliárd Ft, címzett támogatás igénye 507 milliárd Ft volt.) A kormány-előterjesztésben javasolt 73 db, 77,3 milliárd Ft összköltségű beruházás címzett támogatás szükséglete 62,4 milliárd Ft (2004. évre 8,0 milliárd Ft, 2005-2006. évekre 25,0 – 26,7 milliárd Ft, ezt követő években 2,7 milliárd Ft). A 2004. évi új induló címzett beruházások koncepciók szerinti támogatás igénye a 2003. évi új címzett beruházások összes támogatását 8,2 milliárd Ft-tal haladja meg. A jövő évben induló címzett beruházások támogatásának 2004. évi üteme pedig 3,3 milliárd Ft-tal magasabb a 2003. évi új címzett beruházások első évi támogatási üteméhez képest. Az elutasításra javasolt beruházások alapvetően a szűkös központi források miatt nem támogathatók. A támogatásra javasolt igények nagyobb része az egészségügyi, a vízgazdálkodási és az oktatási ágazatban szerepel. A javaslat kialakításakor – többek között – érvényesített szempontok: a vízgazdálkodási fejlesztések közül a szennyvízberuházásokat a céltámogatás is segíti, így a „humán” fejlesztéseket a címzett támogatásoknál előnyben részesítették; a javasolt beruházásoknál az összköltség mérséklése, a műszaki tartalom egyidejű csökkentésével; minden megye és a főváros legalább két, vagy több önkormányzata részesüljön címzett beruházásban.

A Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetéséről szóló 2000. évi CXXXIII. törvény a 2002-2004. évekre pontosította a helyi önkormányzatok címzett és céltámogatási rendszeréről szóló – többször módosított – 1992. évi LXXXIX. törvényben (Cct-ben) a támogatható célok körét, s a támogatások igénybevételének feltételeit is. E célok alapvetően tükrözik a szükségleteket. A támogatható célok – többek között – elősegítik: kiemelten a nagy költségigényű szennyvízelvezetés és -tisztítás fejlesztését, jelezve a törekvésünket – az EU csatlakozás követelményeivel is összhangban – a közműolló zárására, az elvezetett szennyvizek növekvő arányú tisztítására; a korszerű térségi szilárd hulladékkezelő rendszer építését; a kiemelt fontosságú egészségügyi, fekvőbeteg ellátási-, a szociális, közoktatási és kulturális feladatok beruházás jellegű tárgyi feltételeinek javítását. Egyes területeken a fejlesztéseknél további széleskörű, jelentős szükségletek jelentkeznek. (Pl. a KSH adatai szerint: 2001-ben országosan a szennyvíz csatornahálózatba bekapcsolt lakások aránya 53,5%, ezen belül a fővárosban 92,6% volt; a tartós bentlakásos szociális intézményekben a 10 ezer lakosra jutó ellátottak száma lényegesen növekedett, 1993. évben 48 fő, 2000-ben 62 fő, 2001. évben pedig 64 fő volt, ennek ellenére az elhelyezésre várók száma mégis jelentősen emelkedett, létszámuk 1993-ban 5,4 ezer fő, 2000-ben 11,8 ezer fő volt, az utóbbiak közül 46,7% legalább egy éve várakozott.)

A költségvetési törvényjavaslat a támogatható célok körét nem módosítja. Az igény kielégítésének rendjét a Cct. 8. § (3) bekezdése tartalmazza, az egyes cé-

136


loknál a további sorrendet a Cct. melléklete, illetve 1. § (1) bekezdés b, pontja határozza meg. A helyi önkormányzatok szennyvízelvezetés- és tisztítás céltámogatásának sorrendjét a 224/1999. (XII. 30.) Korm. rendelet szabályozza. A támogatandó célok hosszabb távra történő kijelölése, a címzett beruházási koncepciókban a tárcák részéről a prioritások meghatározására, valamint a céltámogatások igény kielégítési sorrendjének szabályozása lehetőséget ad a területi és ellátásbeli különbségek mérséklésére, a térségi szemlélet érvényesítésére, az ágazatpolitikai szempontból fontos fejlesztések megvalósítására. Az 1999. évtől előrehaladást jelent, hogy központi támogatás csak – legalább két változatot tartalmazó – megvalósíthatósági tanulmány szakmai értékelése által összességében előnyösebb megoldásra adható. A Cct. módosításai 2001-2002. évtől elősegítették a közpénzek hatékonyabb, gazdaságosabb felhasználását, a szennyvíz elvezetési és –tisztítási rendszerek kihasználtságának javítását. A benyújtott törvényjavaslat a Cct.-t kisebb mértékben módosítja a címzett és céltámogatásoknak az Európai Uniós támogatásokkal és az áfa törvény tervezett módosításával összefüggésben, továbbá a központi támogatás elvonásával, illetve visszafizettetésével szankcionálja azokat az önkormányzatokat, amelyek ellen benyújtott jogorvoslati kérelemnek a Közbeszerzési Döntőbizottság (KB) helyt ad és a jogerős bírósági döntés a KB eljárását jogszerűnek minősíti. A címzett és céltámogatások ellenőrzése alapján,5 az ÁSZ megállapítása szerint az önkormányzati beruházások sokcsatornás támogatási rendszere, a támogatások összehangolásának hiánya is hozzájárult a maradványok képződéséhez. Javasoltuk ezért a központi támogatásokkal megvalósuló önkormányzati beruházások sokcsatornás hazai támogatási rendszerének felülvizsgálatát. Folyamatban van a címzett és céltámogatási rendszer korszerűsítési koncepciójának előkészítése, amelyet a Kormány még ez évben megtárgyal. A már vállalt kötelezettségek és az új fejlesztések saját forrás igényének egy részét kiváltani képes területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatás és céljellegű decentralizált támogatás 2004. évi javasolt előirányzatának összegei a 2003. évihez képest változatlanok. Ugyanebben az időszakban a környezetvédelmi alap célfeladatok és vízügyi célelőirányzat együttes felhalmozási kiadásai (19,6 és 19,2 milliárd Ft) kissé mérséklődtek.

5

Jelentés a helyi önkormányzatok beruházásaihoz és rekonstrukcióihoz nyújtott 2002. évi címzett és céltámogatások igénybevételének és felhasználásának vizsgálatáról. (0332) 137


3.3.

Egyéb támogatások

3.3.1.

Központosított előirányzatok Az önkormányzatok a központi költségvetési kapcsolatokból származó források növekményének közel egyharmadát (30,1%-át) a felhasználási kötöttséggel járó központosított előirányzatként kapják. A többlet csaknem teljes egésze az új feladatokkal kapcsolatos, a meglévők több mint kétharmadának (16-ból 11-nek) az előirányzata nem nő. A 2003. évi költségvetésben is szereplő támogatások közül számottevően (1 milliárd Ft-tal) a létszámcsökkentéssel kapcsolatos kiadásoké (5. számú melléklet 10. sorszám) növekedett. Az előirányzat azonban tömeges létszámcsökkentés esetén várhatóan így sem fog fedezetet nyújtani a beérkező igényekre. A korábbi gyakorlattól eltérően ugyanis az önkormányzatok az OEP által finanszírozott körbe tartozó létszámleépítés esetén is e keretből igényelhetnek támogatást. Az előirányzat azonban felülről nyitott a költségvetési törvényjavaslat szerint, ezért a jogos igények kielégíthetőek lesznek. Az új támogatási formák közül a javaslat 5. számú mellékletében a 18. sorszámon szereplőnek a bevezetéséről az Országgyűlés a 2003. évi költségvetési törvényben döntött. Azok az önkormányzatok igényelhetik vissza a jövedelemkülönbség mérséklésére 2003. évben elvont központi források legfeljebb 25%-át, amelyek azt saját forrásból megvalósuló fejlesztésre fordították. A további új címek közül az Európai Uniós fejlesztési pályázatok saját forrásainak kiegészítésére (19. sorszám) és a kistérségek támogatására (20. sorszám) szolgáló előirányzatok igénybevételi szabályai nem kellően meghatározottak. Az EU-s fejlesztésekkel összefüggő támogatásból – az 5. számú mellékletben szereplő leírás szerint – hozzájárulás adható a saját forrás kiegészítéséhez. A normaszöveg a hozzájárulás mértékét, továbbá a keretet meghaladó igény esetére a kielégítés, illetve az odaítélés sorrendjét nem rögzíti. A kistérségek támogatására szolgáló előirányzat igénybevételi szabályaiból nem állapítható meg, hogy a források mekkora hányada szolgál a fejlesztések ösztönzésére, továbbá a működési költségekre, illetve a felmerült kiadások milyen mértékben támogathatók. A 2003. évi költségvetésben szereplő támogatások igénybevételi szabályai közül csupán a belső ellenőrzési társulásoké (13. sorszám) változik. Az első év (2003.) tapasztalatai alapján indokolttá vált a szabályok enyhítése, a feltételeknek megfelelő társulások számának bővítése. (A 2003. évi támogatás első ütemű igénylése alkalmával a költségvetési törvényben meghatározott feltételeknek csupán 8 társulás felelt meg, s a 100 millió Ft-os keretből 12,6 millió Ft-ot osztottak fel.) A 2004. évre beterjesztett törvényjavaslat ezért a meghatározott feltételek közül • a társulásban résztvevő önkormányzatok számát a korábbi 10-ről 7-re, a költségvetési szervek számát 30-ról 20-ra csökkenti, ugyanakkor • a foglalkoztatott belső ellenőrök személyi juttatásaira és járulékaira vizsgálatonként kifizethető összeg felső határát 80 ezer Ft-ról 100 ezer Ft-ra növeli.

138


A 2003. évi költségvetésben is szereplő további támogatási formák igénybevételi szabályai kellően meghatározottak és alkalmasak arra, hogy az önkormányzatok saját költségvetésük tervezése során ezeket figyelembe vehessék.

3.3.2.

Működésképtelenné vált helyi önkormányzatok kiegészítő támogatása A támogatás összege a 2003. évi 13 milliárd Ft-ról 13,5 milliárd Ft-ra nő. A javasolt növekmény teljes összege az önhibájukon kívül hátrányos helyzetű önkormányzatok kiegészítő támogatási keretét bővíti. A javasolt többlet (4,3%) azonban itt sem éri el a tervezett infláció mértékét. Az önkormányzatok költségvetési kapcsolataiból származó források nagyságrendjének kimunkálása során feltételezett takarékossági intézkedések esélye viszont e támogatással érintett körben a legkisebb, ezért a jogos támogatási igény nagyobb mértékű emelkedése várható. A támogatási formák és az igénybevételi szabályok alapjaiban nem változnak a törvényjavaslat 6. számú mellékletének 1. pontjában szereplő forrás esetében a javasolt kisebb korrekciók indokoltak és a tényleges szükséglethez jobban igazoldó elosztást segítik. • Az önkormányzati közszolgáltatások színvonalának javítását szolgáló beruházások ösztönzésére irányuló törekvéseknek az érintett körben történő érvényesülését segíti az a javaslat, amely lehetővé teszi fejlesztési forrásként figyelembe venni a szakmai fejlesztési feladatokra kapott normatív, kötött felhasználású támogatás teljes összegét és a lakáshoz jutás feladatai jogcímeken kapott normatív hozzájárulás beszámíthatóságát 50%-ról 100%-ra növeli.

Hasonló megfontolásból az elszámolási szabályok javasolt módosítása lehetővé teszi, hogy a felhalmozási célú bevételeket meghaladó fejlesztési kiadás esetén ne a teljes támogatást fizessék vissza az önkormányzatok, hanem csak a túllépés összegét. • A béremelésre tekintettel megnő az az összeg, amellyel a kistelepülések a személyi juttatások számításánál a főállású polgármester, alpolgármester illetményét és a társadalmi megbízatású polgármester, alpolgármester tiszteletdíját figyelembe vehetik (1.2.2. pont). • A könyvvizsgálat súlyát és az önkormányzatok felelősségét növelheti az a javaslat, amely a támogatásból kizárja azokat, amelyeknek a tervévet megelőző zárszámadását a könyvvizsgáló elutasító záradékkal látta el. • A kiadási szint számításához alkalmazott településkategória átlagának a kimunkálása az eddigieknél jobban igazodik az adott önkormányzat lakosságszámához (1.2.9. pont utolsó mondata). • Indokoltak azok a pontosítások is, amelyek az átlagtól való eltérések megállapításához az adott önkormányzat tényleges kiadási szintjét egységes rendező elv alapján korrigálják (1.2.10. pont).

139


3.3.3.

Helyi önkormányzatok színházi támogatása A helyi önkormányzatok színházi támogatásának összege lényegében nem változik, az összes növekmény (90 millió Ft) nem éri el az 1%-ot. Bővül viszont a támogatandók köre, a bábszínházak száma, továbbá a pályázati támogatások jogcímei egyaránt kettővel. Az ezekhez szükséges többletforrást a javaslat részben a művészeti tevékenység kiadásaihoz való hozzájárulás mérséklésével ellentételezi. A támogatások elosztásának rendje, igénybevételi szabályai nem módosulnak.

3.3.4.

Területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatás és céljellegű decentralizált támogatás A javasolt előirányzat a 2003. évi 10,6 milliárd Ft-tal azonos6. A támogatás fő célja – az infrastrukturális feltételekben meglévő különbségek mérséklése a területfejlesztés szempontjából kedvezményezett térségben – nem módosul. A támogatható konkrét célok 2003-ban nem változtak. A támogatás részletes felhasználása a többször módosított 32/1998. (II. 25.) Korm. rendeletben szabályozott, ennek esetleges pontosítása még nem ismert. A céljellegű decentralizált támogatáson belül a felhalmozási és „vis maior” célokat szolgáló javasolt összeg 6,5 milliárd Ft, amely megegyezik a 2003. évi előirányzattal. Ebből 6,3 milliárd Ft a címzett és céltámogatásról szóló törvény (Cct.) előírása szerint normatív alapon oszlik meg a megyék és a főváros között. A „vis maior” esetekre fenntartott központi tartalék 243,9 millió Ft. A keretek felhasználását 2004-től már nem a költségvetési törvény, hanem a Cct., illetve ennek javasolt módosítása szabályozza.

3.3.5.

Leghátrányosabb helyzetű kistérségek felzárkóztatását segítő támogatás A korábbi években a költségvetési törvények alapján az ország gazdaságilag – az egy főre jutó bruttó hazai termék (GDP) tekintetében – legkedvezőtlenebb helyzetben lévő megyéi (a 1997-1999. években három, a 2000-2002. években öt, 2003. évtől pedig hét megye) fejlesztésére, és 2000. évtől, illetve 2003. évtől kiemelten e megyék elmaradott térségeinek felzárkóztatására többlettámogatás állt rendelkezésre. A 2004. évtől a javasolt előirányzat rendeltetése nem az említett hét megye felzárkóztatásának, hanem a 42 leghátrányosabb helyzetű kistérség felzárkóztatásának, fejlesztésének elősegítése. E kistérségek többsége az említett hét megyében található. A támogatási konstrukció módosítása célszerűnek tekinthető.

6

Jelentés a területfejlesztési tanácsok és munkaszervezeteik rendelkezésére álló támogatások igénylésének és felhasználásának ellenőrzéséről. (0327)

140


A költségvetési törvényjavaslat 65. § (1) alapján a Kormány felhatalmazást kap, hogy a leghátrányosabb helyzetű térségek és kistérségek felzárkóztatásának gyorsítása érdekében az érintett tárcáktól 8,7 milliárd Ft-ot, a Munkaerőpiaci Alapból 0,8 milliárd Ft-ot átcsoportosítson a Miniszterelnökség fejezetbe. Az előirányzat felhasználását a Kormány rendeletben szabályozza. 2004-ben tovább folytatódhat a leghátrányosabb helyzetű kistérségek felzárkóztatásának támogatása.

3.4.

Átengedett bevételek Az átengedett bevételek köre és azok átengedésének mértéke nem változik. Az önkormányzatokat a 2003. évhez hasonlóan a személyi jövedelemadó 40%-a, a gépjárműadó 100%-a illeti. A törvényjavaslat mindkét adónemből jelentős bevételnövekménnyel számol. Ez azonban az önkormányzatok pénzügyi kondícióit, mozgásterét nem javítja, mivel a teljes növekmény szükséges a központilag meghatározott feladatok finanszírozásához. A településen élő lakosság által befizetett személyi jövedelemadóból az önkormányzatok együttesen közel 464 milliárd Ft-tal részesednek, amely a 2003. évi összeget 14,5%-kal haladja meg. Megnevezés millió Ft

Külön feltétel nélkül (10%)

2003. megoszlás %

millió Ft

2004. megoszlás %

2004/2003 %

101 275,0

25,0

115 974,1

25,0

114,5

23 307,3

5,8

24 267,0

5,2

104,1

állami hj-ok fedezete 201 017,3 (3+8.sz.melléklet)

49,6

239 055,4

51,6

118,9

79 500,4

19,6

84 600

18,2

106,4

405 100,0

100,0

463 896,5

100,0

114,5

Normatív módon felosztott megyei önk-i részesedés

Jövedelemkülönbségek mérséklése (4.sz.melléklet/III.) Mindösszesen

Az átlagot meghaladó mértékben (18,9%) nő a normatív feladatokhoz rendelt adó, amely így az összesnek több mint felét teszi ki. A tervezett inflációtól elmaradó mértékben (4,1%) nő a megyei önkormányzatok személyi jövedelemadó részesedése, ezen belül csak jelképesen emelkedik a megyék részére tételesen meghatározott (0,7%) és az ellátottak utáni összeg (1,7%).

141


A jövedelemkülönbségek mérséklésére javasolt összeg 6,4%-kal haladja meg a 2003. évit. Az önkormányzati forrásszabályozás leglényegesebb változásaként módosult az összeg felosztásának alapjául szolgáló adóerőképesség számításának módja. A korábbi bonyolult képlet segítségével korrigált APEH adat helyett az önkormányzatok maguk munkálják ki és jelzik az iparűzési adó 2004. évi várható adóalapját, amelynek egységesen 1,4%-át veszi figyelembe a javaslat az adóerő képesség kiszámításához. Az egyszerűbb, s az általuk átláthatóbb számítási módhoz azonban az önkormányzatoknak a rendelkezésükre álló hiányos információk (2002. évről szóló adóbevallások és a tervezés időpontjáig bejelentett változások) alapján kell prognosztizálniuk a várható éves nagyságrendet, miközben a kapott kamatok és kamatjellegű bevételek egy részével az adóalap is szűkül. A Kormány erre tekintettel a bevezetés évében a jogosulatlan igénybevétel miatti kamatfizetési kötelezettség alól mentesítést javasol. Az önmagában korrekt és helyes kezdeményezés azonban azzal a veszéllyel járhat, hogy különösen a jelentős nagyságrendű iparűzési adóval rendelkező önkormányzatok alábecsülik a várható összeget, szűkítve ezzel az elosztható források nagyságát. Az éves elszámolást követő befizetési kötelezettség előírása révén ezek az összegek (a fejlesztésre felhasználható 25% kivételével) visszakerülnek a központi költségvetésbe, de nem jutnak el azokhoz az alacsony adóerőképességgel rendelkező önkormányzatokhoz, amelyeknek a jövedelmi helyzetét lennének hivatottak javítani. A jövedelemkülönbségek mérséklésénél figyelembe veendő értékhatár (4. számú melléklet 3. pont), továbbá a sávonkénti elvonás mértéke (4. számú melléklet 4. pont) csak az adatok felmérését követő modellezés alapján alakulhat ki, ezért a benyújtott törvényjavaslat alapján nem minősíthetők. A gépjárműadóból származó bevételek tervezett 27%-os növekedése (8,1 milliárd Ft) az önkormányzatok változatlan 100%-os részesedése, a beterjesztett gépjárműadó törvényben meghatározott adómérték mellett reálisnak tekinthető. Az adó eddig az önkormányzatok döntésétől függően a gépjármű súlyától függően 100 kg-onként 800 és 1000 Ft lehetett, 2004. évben egységesen 1200 Ft adótétel alkalmazása lesz kötelező. A gépjárműadó bevételeknek a központilag meghatározott feladatok forrásaként történő figyelembevétele miatt a többletbevétel várhatóan nem növeli az önkormányzati kezelésben lévő utak fenntartására fordítható forrásokat, nem járul hozzá a közlekedési feltételek javításához.

3.5.

Saját források A 2004. évi költségvetés tervezése keretében a helyi önkormányzatok költségvetési mérlege alapján a tárgyévi bevételek a 2003. évi országgyűlési előirányzathoz viszonyítva 5,2%-kal nőnek, amely nem éri el az infláció várható 5,5-6%os mértékét. A bevételek tervezett növekményének 41%-a (36,2 milliárd Ft) a saját folyó bevételek (helyi adók, illetékek) és a gépjárműadó emeléséből, illetve fejlesztésekre átvett pénzeszközökből, hitelfelvételből várható a számítások szerint.

142


Ugyanakkor az intézményi működési bevételek összege 2004. évben az előző évi országgyűlési előirányzathoz viszonyítva várhatóan 6,5 milliárd Ft-tal csökken, amely összefügg a közoktatásban az ingyenes étkeztetés kiterjesztésével, valamint a benyújtott áfa törvény módosításban szereplő áfa mentességi szabályok bevételekre gyakorolt hatásával. Az áfa törvény tervezett módosítása megszünteti a helyi önkormányzatok és a felügyeletük alá tartozó költségvetési szervek adóalanyiságát a közhatalom gyakorlásával végzett tevékenysége, és olyan tevékenység gyakorlása tekintetében, amelyre külön törvény rendelkezései alapján koncessziós szerződést lehet kötni. Nem minősülnek adóalanynak az önkormányzatok és költségvetési szerveik akkor sem, ha a gazdasági tevékenységükből származó bevétel jelentéktelen, nem haladja meg az alanyi adómentesség választására jogosító – 2004. évben 4 millió Ft-ban tervezett – értékhatárt.

A helyi adók tervezett 4,3%-os (14 milliárd Ft összegű) növekedése – figyelembe véve az iparűzési adóalapot szűkítő helyi adótörvény módosítását, és az iparűzési adómérték maximumhoz közeledő kihasználását – reálisnak és teljesíthetőnek ítélhető. A helyi adóztatásban rejlő lehetőségek kihasználása a jelenlegi feltételek mellett nem biztosít számottevő pótlólagos forrást a települési önkormányzatoknak. A helyi önkormányzatok 96%-a alkalmazott, illetve vezetett be valamilyen típusú helyi adót 2003. évben, s csupán 105 kis település nem élt ezzel a lehetőséggel. Az összes helyi adó bevétel 85%-a származik iparűzési adóból. Az illetékbevételek tervezett 25%-os (11,2 milliárd Ft összegű) növekedését az ingatlanforgalom várható alakulása, az illetéktörvény javasolt módosításai nem támasztják alá megnyugtató módon. Az ingatlanforgalom idei évhez hasonló felfutása ugyanis nem valószínűsíthető. A törvénymódosításból származó többletek pedig a PM számításai szerint: • a gépjárműszerzés illetékének 13 Ft/cm3-ről 15 Ft/cm3-re, illetve ingyenes szerzés esetén ennek kétszeresére történő emeléséből várható többletbevétel 2,4 milliárd Ft; • az öröklési, ajándékozási illeték tervezett progresszív kulcsainak alkalmazása miatt várható többletbevétel 0,5 milliárd Ft; • ingatlanpiaci árváltozás, ingatlanforgalom növekedése miatt prognosztizált többletbevétel 6 milliárd Ft. A helyi önkormányzatok a beszedett illetékekből 50%-ban részesednek, így a várható bevételi többletük – a fentiek alapján – 4,4 milliárd Ft. A helyi önkormányzatok illetékbevételből való részesedése 2003. I-VIII. hónapban összesen 32,4 milliárd Ft volt, a számításokban a várható illetékbevételt 52,5 milliárd Ftban prognosztizálták, amely a 2002. évi tényleges bevételt 32%-kal (12,7 milliárd Ft-tal) haladja meg, realizálása bizonytalan. A felhalmozási és tőke jellegű bevételek 3%-os tervezett növekedése (6,3 milliárd Ft) egyrészt az értékesíthető önkormányzati vagyon csökkenése, másrészt a tervezett Európai Uniós támogatások lehívhatóságának függvényében (e támogatásoknál érvényesülő utófinanszírozás miatt) kellően óvatos becslésnek tekinthető. A központosított előirányzatok között szereplő 9,4 milliárd Ft-ból 143


igényelhetnek az önkormányzatok támogatást az uniós fejlesztési pályázatok saját forrás biztosításához. A támogatás igénylésének, döntési rendszerének feltételeiről csak 2004. január 31-ig jelentetnek meg tájékoztatót. A keret teljes felhasználása a számításokban szerepelő 21,3 milliárd Ft-ot meghaladó támogatás igénybevételére biztosít lehetőséget. Az államháztartáson belüli átutalásokból származó bevételeknél 2004. évben a tervezet 3 milliárd Ft csökkenéssel számol az előző évi országgyűlési előirányzathoz viszonyítva. E bevételek 94%-át jelentő, az Egészségbiztosítási Alaptól átvett pénzeszközök az előző évivel azonos, 344,8 milliárd Ft öszszegben szerepelnek a mérlegben. Amennyiben a tb. finanszírozás nem biztosít fedezetet az infláció, a béremelések ellentételezésére, akkor az önkormányzatok fenntartásában lévő egészségügyi intézmények gazdálkodásában a feszültségek várhatóan nőnek. A Munkaerőpiaci Alapból történő átvételre tervezett (a 2004. évi mérlegben szereplő) 1 milliárd Ft a közhasznú munka szervezésének eddigi tapasztalatait, a 2003. évre prognosztizált 7 milliárd Ft teljesítést is figyelembe véve alacsonynak tekinthető.

Budapest, 2003. október „

„.

Dr. Kovács Árpád elnök Melléklet:

144

3 db

3 lap

MELLÉKLETEK

145

146

KIMUTATÁS az átengedett szja és önkormányzati támogatások rendelkezési jogosultság szerinti megoszlásáról

1. sz. melléklet

(adatok millió Ft-ban) Forrás

Konkrét feladathoz nem rendelt

Felhaszn. kötöttség

Felhaszn. kötöttséggel engedélyezett

megnevezése

előirányzat

nélküli hozzájárulás

hozzájárulás és támogatás

2001.

2002.

2003.

2004.

2001.

2002.

2003.

2004.

2001.

2002.

2003.

Összesen

2004.

2001.

2002.

2003.

2004. 115 974

SZJA helyben maradó

35 817

41 745

101 275

115 974

0

0

0

0

0

0

0

0

35 817

41 745

101 275

kiegészítés

49 771

54 769

79 500

84 600

0

0

0

0

0

0

0

0

49 771

54 769

79 500

84 600

0

0

0

0

187 779

222 969

197 062

235 038

13 169

14 475

27 263

28 284

200 948

237 444

224 325

263 322 501 913

norm. feladatokra Norm. hj.

0

0

0

0

305 897

337 998

515 278

501 913

0

0

0

0

305 897

337 998

515 278

színházi tám.

0

0

0

0

0

0

0

0

5 998

6 556

10 414

10 504

5 998

6 556

10 414

10 504

önhiki

0

0

0

0

0

0

0

0

12 000

12 900

13 000

13 500

12 000

12 900

13 000

13 500 44 004

kp. előirányzat

0

0

0

0

0

0

0

0

15 491

14 741

16 020

44 004

15 491

14 741

16 020

Tűzoltóságok tám.*

0

0

0

0

0

0

0

0

4 000

4 000

0

0

4 000

4 000

0

0

Közoktatási kieg.

0

0

0

0

0

0

0

0

14 817

15 038

18 242

13 869

14 817

15 038

18 242

13 869

Egyes jöv.pótló tám.kie.

0

0

0

0

0

0

0

0

52 915

55 633

59 006

59 831

52 915

55 633

59 006

59 831

L.t.folyékony hull. árt.t.

0

0

0

0

0

0

0

0

317

315

0

0

317

315

0

0

Közcélú munkavégzés* Szociális továbbképz. és szakvizsga tám.

0

0

0

0

0

0

0

0

10 488

14 566

13 000

15 120

10 488

14 566

13 000

15 120

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

890

613

0

0

890

613

Címzett- és céltám.

0

0

0

0

0

0

0

0

67 300

58 300

57 300

64 205

67 300

58 300

57 300

64 205

Területi kiegy.

0

0

0

0

0

0

0

0

10 573

10 573

10 573

10 573

10 573

10 573

10 573

10 573

Cél jell. dec. tám.

0

0

0

0

0

0

0

0

6 544

6 544

6 544

6 544

6 544

6 544

6 544

6 544

Bp-i 4-es metró

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

15 800

0

0

0

15 800

85 588

96 514

180 775

200 574

493 676

560 967

712 340

736 951

213 611

213 641

232 252

282 847

792 875

10,8

11,1

16,1

16,4

62,3

64,4

63,3

60,4

26,9

24,5

20,6

23,2

100,0

Összesen Megoszlás Megjegyzés: * SZJA-ba átkerült

147

871 122 1 125 367 1 220 372 100,0

100,0

100,0

2. sz. melléklet

A normatív hozzájárulások jogcímenkénti és ágazatonkénti előirányzatainak változásai millió forintban Sor-

Megnevezés

OGY előirányzat

szám

változás 2003. évi OGY előir-hoz

1 Községek ált. feladatai 2 Települési ig. komm. és sport 3 Körjegyzőség 4 Lakott külter. kapcs. felad. 5 Körzeti ig. felad. 6 Megyei ig. és sport felad. 7 Üdülőhelyi felad. 8 Társ.gazd.szemp. Ig. sport. komm. össz. (1-8) 9 Pénzbeli és term. szoc. ell. 10 Lakáshozjutás és fennt. 11 Szoc. és gyerm. jóléti alapszol 12 Gyermekvéd. szakellátás 13 Benntlakásos és átmeneti i. 14 Nappali szoc. int. 15 Hajléktalanok átmeneti int. 16 Pszichiátriai és fogy. 17 Gyermekek napk. ellátása 18 Szoc. int. módsz. fa. Szoc.és gyerm.v. össz. (9-18) 19 Óvodai nevelés 20 Isk. okt.+szakképz. össz. 21 Különl. gondozás össz. 22 Alapfokú műv. okt. össz. 23 Bentlak. koll. ell. össz. Kieg. hj. közokt.szakmai 24 feladatokhoz . Kieg hj. szoc jellegű gyerm. 25 tanulói feladatokhoz Diff. hj.egyes közokt. feladatokat ellátó települési 26 önk.-ok feladataihoz Egyéb közokt. hj-ok összesen (24+25+26) Közokt. jogcímek össz.(19-26) 27 Helyi közművelődési hj. 28 Megyei közművelődési hj. Közművelődés össz. (27-28) MINDÖSSZESEN

2003. évi 9 512,1 23 219,3 4 002,3 1 149,8 10 592,1 2 567,4 6 010,0 6 441,8 63 494,8 57 018,1 14 236,9 19 397,0 17 728,0 23 254,4 7 328,6 1 234,5 16 750,6 6 039,7 349,3 163 337,1 56 586,9 275 501,9 25 985,1 11 609,6 23 854,5

2004. évi 9 498,2 24 532,7 4 124,2 1 149,8 11 570,1 2 663,3 6 300,0 5 772,9 65 611,2 59 460,1 14 236,9 20 118,5 17 954,7 23 529,0 7 372,3 1 670,4 16 786,0 6 161,7 349,3 167 638,9 56 492,8 274 069,7 26 106,9 11 700,0 24 356,7

Összeg -13,9 1 313,4 121,9 0,0 978,0 95,9 290,0 -668,9 2 116,4 2 442,0 0,0 721,5 226,7 274,6 43,7 435,9 35,4 122,0 0,0 4 301,8 -94,1 -1 432,2 121,8 90,4 502,2

% 99,85 105,66 103,05 100,00 109,23 103,74 104,83 89,62 103,33 104,28 100,00 103,72 101,28 101,18 100,60 135,31 100,21 102,02 100,00 102,63 99,83 99,48 100,47 100,78 102,11

15 518,5

18 817,3

3 298,8

121,26

20 072,4

34 896,0

14 823,6

173,85

15 773,0

15 836,7

63,7

100,40

51 363,9 444 901,9 11 440,2 5 719,5 17 159,7 688 893,5

69 550,0 462 276,1 11 431,5 5 727,0 17 158,5 712 684,7

18 186,1 17 374,2 -8,7 7,5 -1,2 23 791,2

135,41 103,91 99,92 100,13 99,99

148

103,45

3. sz. melléklet

Normatív kötött felhasználású támogatások jogcímenkénti és ágazatonkénti előirányzatainak változásai

millió forintban Sorszám

Megnevezés

OGY előirányzat 2003. évi

változás 2003. évi OGY előir-hoz

2004. évi

Összeg

%

1 2

Ped. szakvizsga és továbbk. Ped. szakkönyv vásárlása

2 322,8 2 235,9

2 400,0 2 212,0

77,2 -23,9

103,3 98,9

3

Rászorultsági a. járó kieg. tám. ingyenes óvodai étkeztetéshez*

819,3

0,0

-819,3

0,0

II.

Tanuló tankönyv vásárlása* Diáksport* Közokt. közalap. szakmai tev. Szakmai fejlesztés Pedagógiai szakmai szolg. Minőségfejlesztési feladatok Pedagógiai szakszolgálat Oktatás összesen Egyes jöv. pótló tám. Közcélú foglalk. tám. Szoc. továbbk. és szakv. t. Szoc. ágazat összesen

4 605,3 1 606,3 2 000,0 4 000,0 1 206,5 0,0 2 402,2 21 198,3 59 005,7 13 000,0 613,0 72 618,7

0,0 0,0 2 000,0 4 000,0 1 202,4 400,0 1 654,2 13 868,6 59 830,7 15 120,0 613,0 75 563,7

-4 605,3 -1 606,3 0,0 0,0 -4,1 400,0 -748,0 -7 329,7 825,0 2 120,0 0,0 2 945,0

0,0 0,0 100,0 100,0 99,7 68,9 65,4 101,4 116,3 100,0 104,1

III.

Önk. hiv. tűzoltós tám.

27 099,5

28 108,1

1 008,6

103,7

IV.

Lak. foly. tel. hulladék Mindösszesen

163,7

175,7

12,0

107,3

121 080,2

117 716,1

-3 364,1

97,2

4 5 6 7 8 9 I. 1 2 3

* 2004-ben a szabad rendelkezésű normatívák közé kerültek .

149

október

Recommend Documents