ODK-2016 Praha 1. srpna 2016 R O Z H O D N U T Í

*MVCRX02ZCL83* MVCRX02ZCL83 prvotní identifikátor

odbor veřejné správy, dozoru a kontroly náměstí Hrdinů 1634/3 Praha 4 140 21 Č. j. MV- 30286-5/ODK-2016

Praha 1. srpna 2016

R O Z H O D N U T Í Ministerstvo vnitra, odbor veřejné správy, dozoru a kontroly, jako nadřízený orgán podle ustanovení § 92a písm. a) zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále též „ZoK“), ve spojení s ustanovením § 178 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), rozhodlo dle § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu o odvolání městyse Černá Hora, zastoupeného JUDr. Radkem Ondrušem, advokátem, č. reg. ČAK 10878, se sídlem Bubeníčkova 502/42, 615 00 Brno (dále také „žadatel“ nebo „odvolatel“), proti rozhodnutí Krajského úřadu Jihomoravského kraje (dále také jako „správní orgán I. stupně“) ze dne 4. února 2016, sp. zn. S-JMK 135766/2015, č.j. JMK 19970/2016, ve věci žádosti městyse Černá Hora o určení existence členství městyse Černá Hora v dobrovolném svazku obcí Svazek vodovodů a kanalizací měst a obcí, se sídlem 17. listopadu 14, 680 01 Boskovice, IČ 49468952 (dále jen „Svazek“) takto: Rozhodnutí Krajského úřadu Jihomoravského kraje ze dne 4. února 2016, sp. zn. S-JMK 135766/2015, č.j. JMK 19970/2016, s e r u š í a v ě c s e v r a c í Krajskému úřadu Jihomoravského kraje k novému projednání.

Odůvodnění: I. Ministerstvo vnitra obdrželo dne 29. března 2016 odvolání městyse Černá Hora, zastoupeného JUDr. Radkem Ondrušem, advokátem, č. reg. ČAK 10878, se sídlem Bubeníčkova 502/42, 615 00 Brno (dále také „žadatel“ nebo „odvolatel“), proti rozhodnutí Krajského úřadu Jihomoravského kraje (dále také jako „správní orgán I. stupně“) ze dne 4. února 2016, sp. zn. S-JMK 135766/2015, č.j. JMK 19970/2016, ve věci žádosti městyse Černá Hora o určení existence členství městyse Černá Hora v dobrovolném svazku obcí Svazek vodovodů a kanalizací měst a obcí (dále

1

jen „Svazek“) společně se spisovým materiálem. Z předloženého správního spisu vyplynuly následující skutečnosti rozhodné pro posouzení věci: Žadatel se prostřednictvím žádosti podané dne 22. října 2015, sp. zn. A 2125, domáhal u správního orgánu I. stupně, aby na základě ust. § 142 s.ř. jako věcně a místně příslušný správní úřad rozhodl, zda členství městyse Černá Hora ve „Svazku vodovodů a kanalizací“ měst a obcí, se sídlem Boskovice, ul. 17. listopadu 14, IČ 494 68 952, vzniklo a kdy se tak stalo, zda trvá, nebo zda zaniklo a kdy se tak stalo. V odůvodnění žádosti uvedl, že má pochybnost o tom, zda účastenství městyse na smlouvě o založení „Svazku vodovodů a kanalizací“ měst a obcí, bylo v souladu s platnou právní úpravou, a zda se tak městys Černá Hora stal členem „Svazku vodovodů a kanalizací“ měst a obcí. Pro platnost a tedy i závaznost jednání obce při zakládání dobrovolného svazku obcí, a tedy i pro vznik členství obce ve svazku obcí, bylo v dané době platnou podmínkou (vedle podpisu zakladatelské smlouvy osobami oprávněnými za obec jednat a jejího schválení na zakladatelské schůzi svazku obcí delegovanými zástupci všech obcí) především rozhodnutí zastupitelstva každé konkrétní členské obce o členství v dobrovolném svazku obcí tak, jak to v dané době ukládal § 36 odst. 1 písm. l) zákona č. 367/1990 Sb. Rozhodnutí zastupitelstva o členství ve svazku obcí přitom zahrnovalo rozhodnutí (schválení) smlouvy o vytvoření svazku obcí a textu stanov (srov. k tomu § 20i odst. 3 zákona č. 40/1964 Sb.). Městys Černá Hora nedohledal žádné usnesení zastupitelstva městyse, které by schválilo (spolu)založení městysem „Svazku vodovodů a kanalizací“ měst a obcí, ani vstup městyse do Svazku či členství městyse v něm, ani schválení konkrétního textu smlouvy o založení Svazku obcí a textu jeho stanov. Jediným usnesením zastupitelstva městyse Černá Hora, které se týkalo blíže neidentifikovaného svazku obcí, je usnesení zasedání zastupitelstva, konaného dne 24.4.1992, a dne 30.3.1993, které schválilo „vstup obce Černá Hora do svazku vodovodů a kanalizací“, avšak vůbec se nevyslovilo ani ke konkrétnímu návrhu smlouvy o založení svazku obcí, ani ke konkrétnímu návrhu stanov svazku obcí. Je tedy otázkou, zda za tohoto věcného stavu se stal městys Černá Hora řádným členem „Svazku vodovodů a kanalizací“ měst a obcí. Závěrem s odkazem na § 151 odst. 5 a § 51 odst. 5 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), v platném znění, žadatel uvedl, že bylo povinností členských obcí svazků obcí, založených původně v režimu zákona č. 367/1990 Sb. v souvislosti se zákonem č. 40/1964 Sb., schválit zastupitelstvem smlouvu o založení Svazku obcí, již dříve uzavřenou v režimu jiného zákona (zákona č. 40/1964 Sb.), a to ve lhůtě do 31.12.2001. V opačném případě by marným uplynutím této lhůty členství takové obce ve Svazku bez dalšího zaniklo. Městys Černá Hora nedohledal žádné usnesení zastupitelstva městyse, které by schválilo smlouvu o založení „Svazku vodovodů a kanalizací“ měst a obcí a jeho stanovy ve smyslu § 151 odst. 5 zákona č. 128/2000 Sb., a to ani v roce 2000, ani v roce 2001, ani kdykoliv později. Jediným usnesením zastupitelstva městyse Černá Hora, které se týkalo Svazku obcí,

2

je usnesení 9. zasedání zastupitelstva, konaného dne 19.6.2000, které se týkalo investice ČOV a kanalizace Černá Hora-Bořitov. Je tedy otázkou, zda za tohoto věcného stavu byl městys Černá Hora i po 31.12.2001 řádným členem „Svazku vodovodů a kanalizací“ měst a obcí (za předpokladu, že by se při založení Svazku obcí stal jeho řádným členem). Dne 24. listopadu 2015 nahlédl žadatel do správního spisu, který v dané věci vede Krajský úřad Jihomoravského kraje, a seznámil se tak se stavem řízení. Za účelem dalšího postupu správního orgánu I. stupně žadatel vyžádal u Moravského zemského archivu v Brně zpřístupnění všech materiálů jednání zastupitelstva městyse Černá Hora v roce 1993, tj. v roce založení Svazku. Po poskytnutí jejich kopií žadatel doplnil návrh o podání ze dne 3. prosince 2015, sp. zn. 2125, k němuž připojil materiály všech jednání zastupitelstva městyse Černá Hora v roce 1993 a navrhl, aby správní orgán I. stupně provedl připojené materiály jednání zastupitelstva městyse Černá Hora za rok 1993 v řízení jako listinné důkazy, konkrétně: materiály jednání zastupitelstva městyse Černá Hora v roce 1993 – 3x (jednání zastupitelstva dne 30.3.1993, 3.9.1993 a 4.11.1993). Zároveň žadatel připojil k podání materiály všech jednání zastupitelstva městyse Černá Hora v roce 2001 a navrhl, aby správní orgán I. stupně provedl připojené materiály jednání zastupitelstva městyse Černá Hora za rok 2001 v řízení jako listinné důkazy, konkrétně: materiály jednání zastupitelstva městyse Černá Hora v roce 2001 – 8x (jednání zastupitelstva dne 25.1.2001, 22.3.2001, 25.5.2001, 26.7.2001, 20.9.2001, 25.9.2001, 22.11.2001 a 20.12.2001). Správní orgán I. stupně výzvou ze dne 4. ledna 2016, sp. zn S-JMK 135766/2015, č.j.: JMK 548/2016 upozornil žadatele na chybu v psaní, které se dopustil ve svých podáních, a to konkrétně na chybu v IČ v označení žadatele (navrhovatele), a vyzval jej k jejímu odstranění, resp. k odstranění nesrovnalostí tak, aby bylo zřejmé, který subjekt žádost podává. Žadatel opravil chybu v psaní (přípisem ze dne 6. ledna 2016, sp. zn. A 2417), ke které došlo v jeho podání ze dne 22. října 2015 a ze dne 3. prosince 2015, když správné IČ žadatele, městyse Černá Hora, je 002 80 097. Správní orgán I. stupně vydal rozhodnutí ze dne 4. února 2016, sp. zn. SJMK 135766/2015, č.j. JMK 19970/2016, v němž uvedl, že členství městyse Černá Hora, se sídlem nám. Míru 50, 679 21 Černá Hora, IČ 002 80 097 ve „Svazku vodovodů a kanalizací“ měst a obcí, se sídlem 17. listopadu 14, 680 01 Boskovice, IČ 494 68 952 vzniklo dne 20. 4. 1993 a trvá. Žádný z účastníků nemá nárok na náhradu nákladů řízení. V rámci odůvodnění správní orgán I. stupně uvedl, že se nejprve zabýval otázkou, zda jsou splněny podmínky dle § 142 odst. 1 správního řádu. V této souvislosti konstatoval, že krajský úřad, který vede rejstřík dobrovolných svazků obcí, je věcně a místně příslušný (§ 10 a § 11 správního řádu), aby rozhodl, zda členství žadatele ve Svazku vzniklo a kdy se tak stalo, zda trvá nebo zda zaniklo a kdy se tak

3

stalo. Žadatel prokázal, že určení existence členství žadatele ve Svazku je nezbytné pro uplatnění jeho práv tím, že členství podmiňuje a určuje vzájemná práva a povinnosti žadatele ve Svazku, závisí na něm majetkové vztahy žadatele a Svazku. Krajský úřad nemůže o vzniku, trvání nebo zániku určitého právního vztahu vydat osvědčení nebo tuto otázku řešit v rámci jiného správního řízení, proto postupoval podle § 142 odst. 1 správního řádu. Dále uvedl, že ze spisového materiálu a údajů uvedených v rejstříku dobrovolného svazku obcí vedeného krajský úřadem vyplývá, že Svazek vznikl dnem 20. dubna 1993. V období vzniku předmětného Svazku byla problematika dobrovolných svazků obcí právně upravena zákonem č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), v ustanoveních § 20a až 20e. na postavení svazků, jejich vznik a zánik bylo nutné aplikovat ustanovení § 20f až 20k zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, který byl zvláštním zákonem. Podle § 36 odst. 1 písm. l) zákona č. 367/1990 Sb. platilo, že zastupitelstvo v rámci své vyhrazené pravomoci rozhodovalo o členství obce ve svazku a o vystoupení z tohoto svazku, o účasti obce v mezinárodních sdruženích místních orgánů a o členství obce v právnických osobách s mezinárodním prvkem. Rozhodnutí zastupitelstva o členství obce ve svazku zahrnovala rozhodnutí (schválení smlouvy) o vytvoření svazku obcí a textu stanov s tím, že právní úprava od doby vzniku svazku obcí prošla řadou legislativních změn. Žadatel schválil dne 30. března 1993 na 10. veřejném zasedání zastupitelstva vstup žadatele do Svazku, avšak nevyslovil se ke konkrétnímu návrhu smlouvy o založení svazku obcí, ani ke konkrétnímu návrhu stanov svazku obcí. Tato skutečnost vyplývá z doloženého usnesení z předmětného dne, které je založeno ve spisové dokumentaci krajského úřadu. Při registraci svazku nebylo povinností navrhovatele předkládat usnesení zastupitelstev jednotlivých obcí přijatých dle § 36 odst. 1 písm. l) zákona č. 367/1990 Sb. Pro účely registrace byla dostatečným podkladem smlouva o vytvoření svazku a stanovy, které registrační orgán prověřoval a na základě nichž provedl zápis do příslušné evidence. Žádný právní předpis registračnímu orgánu nestanovil povinnost aktivně prověřovat splnění či nesplnění jednotlivých dílčích postupů, což znamenalo, že registrační orgán byl oprávněn bez dalšího provést zápis do registru, protože mu byla předložena zakladatelská smlouva o vytvoření svazku včetně stanov a tyto podklady nevzbuzovaly pochybnost o založení svazku. Dle čl. 5 odst. 5.1. stanov Svazku – Obec se stala členem Svazku podpisem zakladatelské smlouvy Svazku. Svazek byl zaregistrován jako právnická osoba „Svazek vodovodů a kanalizací“ měst a obcí, se sídlem ul. 17. listopadu 14, 680 01 Boskovice dne 20. dubna 1993 pod č.j. RVV/5/93/Mo a Svazku bylo přiděleno IČO 49468952. Je nepochybné, že Svazek zápisem do příslušného registru vznikl a žadatel je jeho řádným členem. Žadatel podepsal zakladatelskou smlouvu Svazku oprávněnou osobou, účastnil se jednání valných hromad Svazku, Zastupitelstvo žadatele souhlasilo se vstupem žadatele do Svazku, a ačkoli konkrétní zápis o jednání

4

zastupitelstva, které schválilo smlouvu o vytvoření Svazku a text stanov není k dispozici, lze mít za prokázané, že žadatel je členem Svazku a jako člen Svazku vystupoval. Předmětem zvláštního druhu řízení dle § 142 správního řádu není přezkum skutečností a odhalování nesrovnalostí, které předcházely vzniku svazku. K obdobnému závěru dospěl Nejvyšší soud v rozhodnutí ze dne 18. března 2008, sp. zn. 28 Cdo 4243/2007, jehož závěry jsou aplikovatelné na daný případ. Správní orgán I. stupně nesouhlasí s argumentem žadatele, odkazujícím na § 151 zákona o obcích. Má za to, že § 151 je ustanovení přechodným, které vyjadřuje kontinuitu právní úpravy obsažené v zákoně o obcích s právní úpravou, která byla obsažena v zákoně č. 367/1990 Sb., a reagovalo na skutečnost, že právní úprava vzniku a činnosti dobrovolných svazků obcí obsažená v zákoně č. 367/1990 Sb. nebyla zcela jednoznačná, pokud šlo o její vztah k právní úpravě vzniku a činnosti tzv. zájmových sdružení právnických osob podle zákona č. 40/1964 Sb. V § 20a odst. 1 zákona č. 367/1990 Sb. bylo stanoveno, že obce mohou vytvářet dobrovolné svazky obcí, přičemž postavení svazků, jejich vznik a zánik upravuje zvláštní zákon. Tímto zvláštním zákonem se měl rozumět zákon č. 40/1964 Sb., konkrétně pak jeho ustanovení § 20f o zájmových sdruženích právnických osob. Z takto pojatého vztahu ustanovení o dobrovolných svazcích obcí v zákoně č. 367/1990 Sb. k ustanovením zákona č. 40/1964 Sb. v souvislosti se zájmovými sdruženími právnických osob založených na ne zcela jednoznačném odkazu nebylo jasné, zda mohou obce při vzájemné spolupráci postupovat jen podle ustanovení zákona č. 40/1964 Sb., resp. jak odlišit dobrovolný svazek obcí vytvořený na základě zákona č. 367/1990 Sb. od zájmového sdružení obcí jako právnických osob vzniklého na základě zákona č. 40/1964 Sb. Zájmovým sdružením obcí jako právnických osob založených na základě zákona č. 40/1964 Sb. v době platnosti zákona č. 367/1990 Sb. byla ustanovením § 151 odst. 5 zákona o obcích dána možnost, aby se do stanoveného data (31. 12. 2001) přizpůsobily právnímu režimu obsaženému v zákoně o obcích a transformovaly se na dobrovolné svazky obcí podle tohoto zákona, pokud splní podmínky stanovené v § 50 a § 51 zákona o obcích. Vzhledem k tomu, že přechodné ustanovení nestanovilo v tomto směru nic dalšího, zájmová sdružení obcí jako právnických osob, která to neučinila, zůstala i po tomto datu zájmovými sdruženími právnických osob podle zákona č. 40/1964 Sb. Zákon o obcích nestanovil, že by tato sdružení jinak ze zákona zanikala, a nestanovil ani jiný právní následek toho, pokud nedošlo k přizpůsobení úrovní úpravě obsažené v § 50 a § 51 zákona o obcích. S ohledem na ustanovení § 151 odst. 4 zákona o obcích („Svazky obcí podle tohoto zákona jsou dobrovolné svazky obcí, které byly dobrovolnými svazky obcí ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona“) členství žadatele ve Svazku nezaniklo a trvá. Správní orgán závěrem dodal, že jedním ze základních principů právního státu je zásada ochrany práv nabytých v dobré víře a s tím související princip ochrany třetích osob vůbec. Tyto zásady podporují princip právní jistoty a nemožnost zpochybnění existence člena již vzniklé právnické osoby, který jako člen nepřetržitě po určitou dobu, resp. několik let vystupoval.

5

K otázce náhrady nákladů řízení, že v souladu s § 79 odst. 3 správního řádu žádný z účastníků nemá nárok na náhradu nákladů řízení vzhledem k tomu, že žadatel neporušil svou zákonnou povinnost a tím řízení nevyvolal, ale žádal pouze o rozhodnutí o členství žadatele ve Svazku. Rozhodnutí bylo žadateli oznámeno prostřednictvím systému datových schránek a doručeno dne 8. února 2016. II. Proti uvedenému rozhodnutí se žadatel bránil odvoláním ze dne 15. února 2016 sp. zn. A 2417 (doručené dne 23. února 2016) V rámci odvolání uvedl, že napadané rozhodnutí je dílem nezákonné, dílem předčasné a dílem nepřezkoumatelné, kdy řízení, které mu předcházelo, trpí vadami, pro které bylo kráceno právo žadatele, ale i práva dalšího účastníka na spravedlivý proces. Žadatel namítl následující skutečnosti: 1. Nezákonnost řízení, kdy správní orgán I. stupně opomenul jako účastníka řízení Svazek ve smyslu § 27 odst. 2 správního řádu, čímž porušil vedle zásady zákonnosti dle § 2 odst. 1 správního řádu i zásadu legitimního očekávání dle § 2 odst. 4 správního řádu, kdy tímto postupem krátil jak právo žadatele, tak právo opomenutého účastníka na spravedlivý proces. 2. Správní orgán I. stupně v rozporu s § 36 odst. 3 správního řádu neumožnil žadateli před rozhodnutím seznámit se s podklady pro vydání rozhodnutí a k těmto se vyjádřit. 3. Správní orgán I. stupně v rozporu s § 51 odst. 2 správního řádu nevyrozuměl odvolatele o provádění důkazů mimo ústní jednání, a v rozporu s § 53 odst. 6 správního řádu neprovedl o provedení důkazů listinami mimo ústní jednání záznam do spisu. 4. V odůvodnění napadeného rozhodnutí správní orgán I. stupně uvedl, že zakladatelská smlouva Svazku byla podepsána příslušnou osobou, aniž by však bylo uvedeno, na základě kterých podkladů správní orgán I. stupně tento právní závěr či skutkové zjištění učinil, když z obsahu napadeného rozhodnutí vůbec nevyplývá, že by tato listina byla provedena jako listinný důkaz, a z obsahu správního spisu vůbec nevyplývá, že by smlouva o založení Svazku byla jeho obsahem. Stejně tak je tomu v případě účasti žadatele na jednáních valných hromad Svazku, vystupování žadatele coby člena Svazku. Tyto skutečnosti zakládají nepřezkoumatelnost rozhodnutí, které nemá oporu ve správním spisu. 5. Správní orgán I. stupně v rozporu s výkladem právní úpravy § 36 odst. 1 písm. l) zákona č. 367/1990 Sb., když v odůvodnění rozhodnutí uvedl, že „žadatel podepsal zakladatelskou smlouvu Svazku oprávněnou osobou, účastnil se jednání valných hromad Svazku, Zastupitelstvo žadatele souhlasilo se vstupem žadatele do Svazku, a ačkoli konkrétní zápis o jednání zastupitelstva, které schválilo smlouvu

6

o vytvoření Svazku a text stanov není k dispozici, lze mít za prokázané, že žadatel je členem Svazku a jako člen Svazku vystupoval.“ 6. Správní orgán I. stupně se v odůvodnění blíže nezabývá a žádným způsobem nezohledňuje, proč by pro vznik členství odvolatele ve Svazku měly mít právní význam tyto skutečnosti: vznik zápisem do příslušného registru, podpis zakladatelské smlouvy příslušnou osobou, skutečnost, že se žadatel účastnil na jednání valných hromad Svazku a jako člen Svazku vystupoval a závěr o tom, že předmětem zvláštního druhu řízení dle § 142 správního řádu není přezkum skutečností a odhalování nesrovnalostí, které předcházely vzniku Svazku, což působí nepřezkoumatelnost rozhodnutí. 7. Napadené rozhodnutí je co do závěru o tom, že „členství žadatele nezaniklo a trvá“ založeno na nesprávném právním posouzení věci, neboť správní orgán I. stupně nezjistil, zda zastupitelstvo schválilo po nabytí účinnosti zákona o obcích smlouvu o založení Svazku, která byla uzavřena již dříve v režimu jiného zákona, jak vyžadovalo § 151 odst. 5 zákona o obcích v souvislosti s § 50 a 51 zákona o obcích. Stejně tak se správní orgán I. stupně nevyjádřil k tomu, zda odvolatel zůstal za této situace členem Svazku. 8. Správní orgán I. stupně blíže v napadeném rozhodnutí blíže nevyjevil, čí práva nabytá v dobré víře hodlá chránit. Stejně tak správní orgán I. stupně blíže nespecifikoval, která práva by měla být nabyta v dobré víře, a neuvedl, odkud vzal za prokázané, že blíže nespecifikovaná osoba nabyla blíže nespecifikovaná práva v dobré víře. Správní orgán I. stupně rovněž neuvedl, na základě kterého právního předpisu dovodil „nemožnost zpochybnění existence člena již vzniklé právnické osoby, který jako člen nepřetržitě po určitou dobu, resp. několik let vystupoval.“ Odvolatel navrhl, aby nadřízený správní orgán napadené rozhodnutí změnil tak, že žadatel nebyl členem označeného dobrovolného svazku obcí nebo aby napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil správního orgánu I. stupně se závazným pokynem k doplnění dokazování a rozhodnutí v souladu s ustálenou rozhodovací praxí, konstatoval nečinnost správního orgánu I. stupně a tomuto uložil termín, ve kterém má ve věci nově rozhodnout. Správní orgán I. stupně předložil odvolání a spisový materiál Ministerstvu vnitra jako odvolacímu orgánu (přípisem ze dne 23. března 2016, sp. zn. S-JMK 135766/2015 ORR, č.j. JMK 47464/2016), s vyjádřením, že postupoval v souladu s § 142 odst. 1 správního řádu, rozhodoval na základě spisového materiálu a údajů uvedených v rejstříku dobrovolného svazku obcí, který je veden správním orgánem I. stupně a dokladů doložených odvolatelem, které jsou součástí spisu a jsou uvedeny v odůvodnění napadeného rozhodnutí. Zároveň bylo jednáno se Svazkem jako dotčenou osobou, kterému bylo doručeno rozhodnutí a výzva k vyjádření se k podanému odvolání, ke které se Svazek nevyjádřil. Správní orgán I. stupně nesouhlasí s odvolatelem v tvrzení, že ignoroval účastníky řízení a navrhuje odvolání zamítnout a napadené rozhodnutí potvrdit.

7

III. Ministerstvo vnitra se v rámci přezkumu odvoláním napadeného rozhodnutí zabývalo předně svou věcnou příslušností k rozhodnutí o podaném odvolání, a to s přihlédnutím k povaze řízení (žádost na zahájení řízení o určení právního vztahu existence členství městyse Černá Hora v dobrovolném svazku obcí Svazek vodovodů a kanalizací), které je záležitostí náležející z hlediska kompetenčního do přenesené působnosti územního samosprávného celku – Jihomoravského kraje. V této souvislosti je třeba s ohledem na ustanovení § 178 odst. 1 správního řádu ve spojení s § 92a písm. a) ZoK konstatovat, že v oblasti přenesené působnosti je v tomto řízení nadřízeným orgánem kraje Ministerstvo vnitra (srov. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 28. května 2007,č.j. Komp 2/2006-28: „Příslušné vydat rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí vydanému ve věci zápisu zájmového sdružení právnických osob do registru zájmových sdružení právnických osob je Ministerstvo vnitra.“) Ministerstvo vnitra dále konstatuje, že odvolání bylo podáno včas, tj. ve lhůtě stanovené v § 83 odst. 1 správního řádu. Odvolání rovněž obsahuje všechny (§ 37 a § 82 odst. 2 správního řádu).

zákonem

požadované

náležitosti

Ministerstvo vnitra jako nadřízený správní orgán vyzvalo odvolatele a Svazek k vyjádření se k podkladům před vydáním rozhodnutí (přípisem ze dne 4. dubna 2016, č.j. MV-30286-3/ODK-2016, jehož přílohou byl záznam o oprávněných úředních osobách a předkládací zpráva Krajského úřadu Jihomoravského kraje). K tomuto jim byla poskytnuta lhůta do 30. dubna 2016. Žádný z účastníků se nevyjádřil. IV. Ministerstvo vnitra přezkoumalo soulad napadeného rozhodnutí a postup správního orgánu I. stupně, který vydání rozhodnutí předcházel, s právními předpisy, a to včetně skutečností uváděných odvolatelem. Ministerstvo vnitra dospělo k závěru, že odvolání je důvodné. IV./A Podmínky řízení § 142 správního řádu Odvolací orgán se nejprve musí zabývat povahou žádosti městyse Černá Hora směřující k určení existence členství městyse Černá Hora v dobrovolném svazku obcí a procesním postupem správního orgánu I. stupně, který aplikoval § 142 odst. 1 správního řádu. Ustanovení § 142 odst. 1 správního řádu upravuje řízení o určení právního vztahu jako zvláštní typ správního řízení, kdy správní orgán rozhodne v mezích své

8

věcné a místní příslušnosti na žádost každého, kdo prokáže, že určení právního vztahu je pro něj nezbytné pro uplatnění jeho práv, o tom, zda určitý právní vztah vznikl (a kdy vůbec vznikl), zda trvá nebo zda zanikl (a kdy vůbec zanikl). Tento postup se však nepoužije v případě, že správní orgán může otázku vzniku, zániku či trvání právního vztahu vyřešit vydáním osvědčení, resp. v rámci jiného správního řízení (viz § 142 odst. 2 správního řádu). Ustanovení § 142 správního řádu obecně umožňuje každému domáhat se u správního orgánu deklaratorního rozhodnutí v určité věci, aniž by takovou možnost musel výslovně předpokládat speciální zákon. Na základě § 142 musí jakýkoliv správní orgán rozhodnout v mezích své věcné a místní příslušnosti o tom, zda určitý právní vztah vznikl a kdy se tak stalo, zda trvá, nebo zda zanikl a kdy se tak stalo, a to na žádost každého, kdo prokáže, že je to nezbytné pro uplatnění jeho práv. Ustanovení § 142 odst. 1 předpokládá pro vydání deklaratorního rozhodnutí několik podmínek, které musejí být splněny současně, pokud by některá z nich splněna nebyla, žádosti o vydání deklaratorního rozhodnutí by nemohlo být vyhověno. Tj. správní orgány mohou vydávat deklaratorní rozhodnutí jen v mezích své věcné a místní příslušnosti; na základě žádosti, neboť se jedná o řízení o žádosti (§ 44 správního řádu); dále musí žadatel v řízení prokázat, že vydání deklaratorního rozhodnutí v určité věci je nezbytné pro uplatnění jeho práv, tedy např. pro uplatnění jeho práv v jiném správním řízení nebo v jiném řízení před orgánem veřejné moci. Ustanovení § 142 není svými účinky omezeno jen na právní vztahy vzniklé po 1. lednu 2006 – domáhat se vydání deklaratorního rozhodnutí je možné, i pokud jde o právní vztahy, které vznikly před několika desítkami let a dnes již nemusí existovat s tím, že žadatel musí i v takových případech prokázat, že vydání rozhodnutí o určení právního vztahu je nezbytné pro uplatnění jeho práv a nese důkazní břemeno. Druhý odstavec citovaného ustanovení hovoří o tom, že deklaratorní rozhodnutí se nevydá, jestliže správní orgán může (v mezích své příslušnosti) vydat o vzniku, trvání nebo zániku určitého vztahu osvědčení (§ 154 a násl.) anebo jestliže může otázku jeho vzniku, trvání nebo zániku řešit v rámci jiného správního řízení (např. dle § 57 jako předběžnou otázku). Osvědčení je obecně chápáno jako úkon správního orgánu, který úředně potvrzuje skutečnosti, jež jsou v něm uvedeny. Osvědčení se odlišuje od deklaratorních správních aktů (§ 142 odst. 1), neboť osvědčeními se osvědčují skutečnosti obecně zřejmé z úřední činnosti správního orgánu, tj. takové skutečnosti, o kterých není právní spor ani jiná pochybnost a při jejichž vydávání není třeba rozhodovat v mezích správního uvážení nebo vykládat neurčité právní pojmy. To potvrzuje i soudní judikatura (rozhodnutí Vrchního soudu v Praze ze dne 24. listopadu 1995, č.j. 6 A 188/94). Před vydáním deklaratorního rozhodnutí, které je výsledkem správního řízení, má přednost vydání osvědčení, které se vydává méně formálním postupem. Je-li podána žádost o vydání deklaratorního správního aktu a správní orgán, jemuž je podána, zjistí, že o dané otázce nejsou pochybnosti a lze o ní vydat osvědčení, neboť jde o věc nespornou, žádost jako nedůvodnou zamítne, a vydá současně žadateli příslušné osvědčení

9

(srov. k tomu Vedral, J. Správní řád. Komentář. II. aktualizované a rozšířené vydání. BOVA POLYGON, Praha, 2012, s. 1098 -1102.) IV./B Předmět řízení a procesní postup správního orgánu I. stupně Odvolací orgán se dále zabýval konkrétním požadavkem odvolatele uvedeným v žádosti ze dne 22. října 2015, sp. zn. A 2125, kterou se domáhal u správního orgánu I. stupně, aby na základě ust. § 142 s.ř. jako věcně a místně příslušný správní úřad rozhodl, zda členství městyse Černá Hora ve „Svazku vodovodů a kanalizací“ měst a obcí, se sídlem Boskovice, ul. 17. listopadu 14, IČ 494 68 952, vzniklo a kdy se tak stalo, zda trvá, nebo zda zaniklo a kdy se tak stalo. Jak již bylo uvedeno, ustanovení § 142 správního řádu stanoví tři podmínky pro vydání deklaratorního rozhodnutí o určení právního vztahu: požadované určení se vztahuje k věcné a místní příslušnosti žádostí osloveného správního orgánu, navrhovatel prokáže, že je určení nezbytné pro uplatnění jeho práv a správní orgán nemůže o vzniku, trvání nebo zániku určitého právního vztahu vydat osvědčení nebo tuto otázku nemůže řešit v rámci jiného správního řízení. Z napadeného rozhodnutí správního orgánu I. stupně vyplývá, že splněním podmínek stanovených v § 142 odst. 1 správního řádu se blíže zabýval, když uvedl, že „krajský úřad, který vede rejstřík dobrovolných svazků obcí, je věcně a místně příslušný (§ 10 a § 11 správního řádu), aby rozhodl, zda členství žadatele ve Svazku vzniklo a kdy se tak stalo, zda trvá nebo zda zaniklo a kdy se tak stalo.“ Dále uvedl, že „žadatel prokázal, že určení existence členství žadatele ve Svazku je nezbytné pro uplatnění jeho práv tím, že členství podmiňuje a určuje vzájemná práva a povinnosti žadatele ve Svazku, závisí na něm majetkové vztahy žadatele a Svazku“ a v neposlední řadě správní orgán I. stupně konstatoval, že „nemůže o vzniku, trvání nebo zániku určitého právního vztahu vydat osvědčení nebo tuto otázku řešit v rámci jiného správního řízení, proto postupoval podle § 142 odst. 1 správního řádu.“ Nadřízený orgán shledal, že podmínky předvídané v § 142 odst. 1 správního řádu jsou dány: Podle § 49 odst. 4 zákona o obcích platí, že: „Svazek obcí nabývá právní osobnosti zápisem do rejstříku svazků obcí vedeného u krajského úřadu příslušného podle sídla svazku obcí. Do rejstříku svazků obcí se zapisuje den vzniku svazku obcí, den jeho zrušení s uvedením právního důvodu, den jeho zániku, název a sídlo svazku obcí, identifikační číslo osoby svazku obcí poskytnuté správcem základního registru právnických osob, podnikajících fyzických osob a orgánů veřejné moci, předmět činnosti svazku obcí, orgány, kterými svazek obcí jedná, a jméno, příjmení a adresa bydliště osob vykonávajících jejich působnost spolu s uvedením způsobu, jakým tento orgán svazek obcí zastupuje, a údaje o dni vzniku nebo zániku jejich

10

funkce; rejstřík svazků obcí je veřejný rejstřík, přičemž jeho součástí je sbírka listin, v níž jsou uloženy smlouva o vytvoření svazku obcí spolu se stanovami a změny těchto dokumentů. Krajský úřad vede rejstřík svazků obcí v přenesené působnosti.“ Z citovaného ustanovení vyplývá, že Krajský úřad Jihomoravského kraje je příslušný vést rejstřík dobrovolných svazků obcí. Žadatel rovněž podal žádost ve smyslu § 44 odst. 1 správního řádu a uvedl, že „se členstvím městyse Černá Hora, popř. s neexistencí členství městyse Černá Hora, ve Svazku obcí jsou úzce spjaty další právní vztahy, a to jak vztahy, týkající se samotného městyse (např. majetkové vztahy městyse a Svazku obcí), tak i vztahy, týkající se hlasovacího práva městyse Černá Hora ve „Svazku vodovodů a kanalizací“ měst a obcí. Za účelem určení existence právního vztahu členství městyse Černá Hora ve „Svazku vodovodů a kanalizací“ měst a obcí proto uplatňuje městys Černá Hora tuto žádost o určení právního vztahu podle § 142 správního řádu.“ Vzhledem k tomu, že žadatel ani správní orgán I. stupně žádným způsobem nezpochybnil nezbytnost určení existence členství obce pro uplatnění práv žadatele, nadřízený správní orgán I. stupně považuje podmínku o tom, že žadatel v řízení musí prokázat, že vydání deklaratorního rozhodnutí v určité věci je nezbytné pro uplatnění jeho práv, za splněnou. K otázce, zda lze danou žádost řešit v rámci jiného správního řízení, nadřízený orgán předně konstatuje, že žádost o určení právního vztahu podle § 142 správního řádu má především preventivní charakter. Pokud lze věc vyřešit ve sporném řízení podle § 141 správního řádu, zpravidla nemůže žadatel o určení právního vztahu prokázat ve vztahu k takové věci, že je to nezbytné pro uplatnění jeho práv ve smyslu § 142 odst. 1 správního řádu. Současně s tím se uplatní pravidlo podle § 142 odst. 2 správního řádu. Pokud lze tedy určitou věc rozhodovat ve sporném řízení podle § 141 správního řádu (včetně řízení o sporu z veřejnoprávní smlouvy), nelze o ní zpravidla rozhodovat v řízení o určení právního vztahu podle § 142 správního řádu. Neplatí to však bezvýjimečně (viz níže). Podle citovaného závěru není přitom rozhodné, zda se v době podání žádosti o určení právního vztahu podle § 142 správního řádu v dané věci vede sporné řízení podle § 141 správního řádu či nikoliv. Pro naplnění podmínek pro řízení o určení právního vztahu podle § 142 správního řádu totiž není rozhodné, zda se aktuálně vede sporné řízení podle § 141 správního řádu o téže otázce, nýbrž zda je možné takové řízení vést a o dané věci v něm rozhodnout. Nadřízený orgán uzavírá, že nelze jednoznačně vymezit „jiné řízení“ ve smyslu § 142 odst. 2 správního řádu, neboť obsah tohoto pojmu může být proměnlivý s ohledem na konkrétní okolnosti případu. Hodnocení podmínky v § 142 odst. 2 správního řádu by mělo probíhat v kontextu s podmínkou v § 142 odst. 1 správního řádu, tedy prokázání, že určení právního vztahu je nezbytné pro uplatnění práv žadatele. Žadatel využívá postupu podle § 142 správního řádu za určitým účelem. Především s ohledem na tento účel lze pak posoudit, zda cíle lze dosáhnout v rámci jiného řízení, které v souvislosti s danou otázkou již probíhá (a kde může být určení

11

právního vztahu řešeno jako předběžná otázka), či které bude v souvislosti s danou otázkou bezprostředně zahájeno, a tedy žádost o určení právního vztahu již nemůže plnit svou preventivní funkci. V takovém případě by tedy nebyla splněna podmínka v § 142 odst. 2 správního řádu. Cílem a účelem podání žadatele je určení právního vztahu (určení existence členství městyse Černá Hora ve Svazku) spojený s tím, že vydání rozhodnutí v tomto řízení je nezbytné pro uplatnění jeho práv, neboť se členstvím městyse Černá Hora, ve Svazku jsou úzce spjaty další právní vztahy, a to jak vztahy, týkající se samotného městyse (např. majetkové vztahy městyse a Svazku), tak i vztahy, týkající se hlasovacího práva městyse Černá Hora ve Svazku. Z uvedeného vyplývá, že žádost o určení existence členství městyse Černá Hora ve Svazku nelze řešit v jiném správním řízení. V dané věci rovněž nelze vydat o existenci členství městyse Černá Hora ve Svazku osvědčení dle § 142 odst. 2, neboť osvědčení lze vydat pouze tehdy, stanoví-li tak výslovně zákon. V uvedeném případě žádný právní předpis (zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), v platném znění; zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), v platném znění; zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, v platném znění; ani zákon č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, v platném znění) nestanoví či nedává možnost vydat o existenci členství městyse ve Svazku osvědčení. V. Vypořádání námitek žadatele V/A. Účastenství Odvolatel namítl, že „správní orgán I. stupně opomenul jako účastníka řízení Svazek ve smyslu § 27 odst. 2 správního řádu, čímž porušil vedle zásady zákonnosti dle § 2 odst. 1 správního řádu i zásadu legitimního očekávání dle § 2 odst. 4 správního řádu, kdy tímto postupem krátil jak právo žadatele, tak právo opomenutého účastníka na spravedlivý proces.“ Odvolací orgán k tomuto uvádí, že předmětné řízení je správním řízením o žádosti ve smyslu § 44 odst. 1 správního řádu. Dle § 27 odst. 1 písm. a) správního řádu platí, že účastníky řízení jsou v řízení o žádosti žadatel a další dotčené osoby, na které se pro společenství práv nebo povinností s žadatelem musí vztahovat rozhodnutí správního orgánu. Z citovaného ustanovení vyplývá, že účastníkem řízení dle § 27 odst. 1 písm. a) správního řádu je nepochybně městys Černá Hora jako žadatel. Dle § 27 odst. 2 správního řádu dále platí, že účastníky jsou též další dotčené osoby, pokud mohou být rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo

12

povinnostech. Pro to, aby taková osoba byla účastníkem správního řízení, je dostačující pouhá možnost přímého dotčení na právech nebo povinnostech rozhodnutím, které má být ve správním řízení vydáno (viz část citovaného ustanovení „mohou být přímo dotčeny“). Jedná se o osoby, jejichž právní postavení by se mohlo v důsledku rozhodnutí změnit. Tato (možná) změna právního postavení neznamená vznik nových práv a povinností vyplývajících z rozhodnutí, ale toliko přímý vliv na jejich výkon. V předmětném řízení je posuzována otázka existence členství ve Svazku městyse Černá Hora, přičemž řízení je zahájeno na žádost městyse Černá Hora jako žadatele. Svazku náleží status účastníka řízení ve smyslu § 27 odst. 2 správního řádu. Svazek pak může být dotčen na svých právech a povinnostech určením právního vztahu vzniku (existence) členství jednotlivých územních samosprávných celků. Při posuzování účastenství se tedy použijí kritéria v § 27 správního řádu. V praxi mohou nastat níže uvedené situace: • •

uvedená

účastníkem řízení je navrhovatel, Svazek a každá jednotlivá členská obec (v případě návrhu týkajícího se existence dobrovolného svazku obcí), účastníkem řízení je navrhovatel, Svazek a pouze obec, jejíž členství má být určeno (v případě návrhu na určení členství konkrétní obce).

V posuzovaném případě se jedná o žádost o určení členství konkrétní obce - účastníky řízení jsou navrhovatel (tj. obec, která žádost podala a jejíž členství má být určeno, tedy městys Černá Hora) a příslušný Svazek. V posuzovaném případě správní orgán I. stupně opomenul s žadatelem a Svazkem jednat jako s účastníkem řízení, a to ve fázi před vydáním rozhodnutí, kdy je nevyzval k vyjádření dle § 36 odst. 3 správního řádu, což je vada, která vede ke zrušení napadeného rozhodnutí (viz níže). Rozhodnutí ze dne 4. února 2016, sp. zn. S-JMK 135766/2015, č.j. JMK 19970/2016 však bylo žadateli i Svazku doručeno včetně výzvy k vyjádření se k podanému odvolání (přípis ze dne 7. března 2016, sp. zn. S-JMK 135766/2015, č.j. JMK 38217/2016). V/B. Právo dle § 36 odst. 3 správního řádu Odvolatel v rámci odvolání namítl, že mu správním orgánem nebylo umožněno seznámit se s podklady pro vydání rozhodnutí a k těmto se vyjádřit (srov. § 36 odst. 3 správního řádu). Dle § 36 odst. 3 správního řádu mají účastníci řízení právo vyjádřit se před vydáním rozhodnutí ve věci k podkladům rozhodnutí. Správní orgán musí účastníky řízení sám vyzvat, aby se k podkladům pro rozhodnutí vyjádřili. To nepřímo vyplývá

13

i z § 144 odst. 3, který upravuje určitou odchylku týkající se řízení s velkým počtem účastníků a kde je stanoveno, že v takovém řízení lze „výzvu“ podle § 36 odst. 3 (zde se tedy výslovně mluví o výzvě, byť § 36 odst. 3 mluví pouze o tom, že musí být dána možnost) pro účastníky řízení podle § 27 odst. 2 nahradit zveřejněním konceptu výrokové části a odůvodnění rozhodnutí (na úřední desce) s uvedením, v jaké lhůtě, kde a jakým způsobem lze proti konceptu podávat námitky a navrhovat doplnění řízení. Správní orgán nevyzývá účastníka řízení k vyjádření se k podkladům rozhodnutí v případě, kdy jde o žadatele, jehož žádosti se v plném rozsahu vyhovuje; účastníka, který se práva vyjádřit se k podkladům rozhodnutí vzdal; v situacích, kdy je v zákonem stanovených případech prvním úkonem v řízení vydání rozhodnutí (např. § 62 odst. 5 věta druhá v případě pořádkové pokuty, § 98 u zkráceného přezkumného řízení) a v případě, kdy tak stanoví zákon (srov. § 90 odst. 1 písm. c/). (srov. k tomu Vedral, J. Správní řád. Komentář. II. aktualizované a rozšířené vydání. BOVA POLYGON, Praha, 2012, s. 402-405.) V uvedeném případě správní orgán I. stupně ani žadateli, ani Svazku jakožto účastníkům řízení nezaslal výzvu k vyjádření se před vydáním rozhodnutí dle § 36 odst. 3 správního řádu. Uvedená vada má za následek procesní pochybení, které bez dalšího vede ke zrušení rozhodnutí. Námitka odvolatele proto byla shledána jako důvodná a je jedním z argumentů pro zrušení napadeného rozhodnutí správního orgánu I. stupně. V/C. Provádění dokazování v řízení dle § 142 odst. 1 správního řádu Odvolatel dále namítl, že „správní orgán I. stupně v rozporu s § 51 odst. 2 správního řádu nevyrozuměl odvolatele o provádění důkazů mimo ústní jednání, a v rozporu s § 53 odst. 6 správního řádu neprovedl o provedení důkazů listinami mimo ústní jednání záznam do spisu.“ K tomuto odvolací orgán uvádí, že z ustanovení § 142 odst. 3 správního řádu vyplývá, že pro dokazování v řízení o určení právního vztahu platí ustanovení § 141 odst. 4 obdobně. Ustanovení § 141 odst. 4 správního řádu stanoví: „Ve sporném řízení vychází správní orgán z důkazů, které byly účastníky navrženy. Pokud navržené důkazy nepostačují ke zjištění stavu věci, může správní orgán provést i důkazy jiné. Neoznačí-li účastníci důkazy potřebné k prokázání svých tvrzení, vychází správní orgán při zjišťování stavu věci z důkazů, které byly provedeny. Správní orgán může též vzít za svá skutková zjištění shodná tvrzení účastníků.“ Ve sporném řízení se neuplatňuje zásada materiální pravdy v tom rozsahu, který obecně platí pro správní řízení podle § 3 a § 50. Obecná povinnost správního orgánu zjišťovat podklady pro rozhodnutí (§ 50 odst. 2 a 3) je ve sporném řízení omezena. Správní orgán v tomto řízení vychází zásadně jen z těch důkazů, které navrhli účastníci řízení, tzn. především navrhovatel a odpůrce, a pouze pokud tyto

14

důkazy ke zjištění stavu věci nepostačují, může (tedy nemusí) provést i důkazy jiné, tzn. takové, které ani navrhovatel, ani odpůrce nenavrhli. Pokud účastníci řízení důkazy potřebné k prokázání svých tvrzení (§ 52) neoznačí, vychází správní orgán při zjišťování stavu věci jen z těch důkazů, které byly provedeny, přičemž za svá skutková zjištění může vzít též shodná tvrzení účastníků řízení, tedy navrhovatele a odpůrce. Důvod pro takové omezení povinnosti správního orgánu zjišťovat podklady pro rozhodnutí vyplývá z charakteru sporného řízení, ve kterém správní orgán hraje do určité míry roli „soudu“ stojícího nad stranami sporu a kde účelem rozhodnutí není přiznat některé ze stran nějaké nové právo či uložit jí nějakou novou povinnost, na rozdíl od správních řízení, jejichž výsledkem je vydání konstitutivního rozhodnutí, jímž se přiznává nějaké právo či ukládá nějaká povinnost. Rozhodnutí v návrhovém sporném řízení je rozhodnutím deklaratorním, v němž je i z tohoto důvodu povinnost správního orgánu zjišťovat podklady pro rozhodnutí nad rozsah toho, jaké důkazy navrhli účastníci řízení (podobně to platí i pro § 142 odst. 3). V případě sporného řízení týkajícího se sporu ze soukromoprávních vztahů k tomu navíc přistupuje skutečnost, že podle základních zásad činnosti správních orgánů má správní orgán mimo jiné dbát na to, aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem, avšak u sporného řízení týkajícího se sporu ze soukromoprávních vztahů jsou ve hře (zpravidla) jen zájmy soukromé a je na jejich nositelích, aby svá práva hájili. Ve sporném řízení je možný i důkaz výslechem účastníka řízení (odst. 6), což ve standardním správním řízení možné není, podle § 55 odst. 1 je povinen vypovídat jako svědek každý, kdo není účastníkem řízení. Ve sporném řízení je však tato obecná zásada prolomena, a to právě s ohledem na omezené pojetí zásady materiální pravdy. Vzhledem k tomu, že na dokazování v řízení o žádosti na určení právního vztahu se obdobně použije § 141 odst. 4, tedy ustanovení upravující dokazování ve sporném řízení, platí, že v řízení o určení právního vztahu nese hlavní důkazní břemeno žadatel, který musí správnímu orgánu jednak prokázat, že deklaratorní rozhodnutí je nezbytné pro uplatnění jeho práv a jednak prokázat rozhodující skutečnosti, na jejichž základě by mělo být takové rozhodnutí vydáno. V řízení o určení právního vztahu správní orgán vychází obecně jen z těch důkazů, které byly navrženy účastníky řízení, především žadatelem, s tím, že když navržené důkazy ke zjištění stavu věci nepostačují, může správní orgán provést i jiné důkazy. Neoznačí-li účastníci důkazy potřebné k prokázání svých tvrzení, vychází správní orgán při zjišťování stavu věci z důkazů, které byly provedeny, přičemž může vzít za svá skutková zjištění též shodná tvrzení účastníků, což ale zřejmě v řízení o určení právního vztahu nebude příliš pravděpodobné (srov. k tomu Vedral, J. Správní řád. Komentář. II. aktualizované a rozšířené vydání. BOVA POLYGON, Praha, 2012, s. 1086-1087 a 1102.)

15

V./D Dokazování listinou K problematice dokazování listinou odvolací orgán uvádí, že k ustanovení § 53 odst. 6 ve vazbě na § 18 odst. 1 správního řádu se vyjadřuje doktrína, kterou v daném případě reprezentují dva komentáře ke správnímu řádu. Jedná se o komentáře ke správnímu řádu JUDr. Josefa Vedrala, Ph.D. a JUDr. Radka Ondruše. JUDr. Josef Vedral ve svém komentáři zaujímá k dané problematice názor, dle kterého se § 53 odst. 6 správního řádu aplikuje pouze na ty případy, kdy listina nezůstává součástí spisu. V případě, že listina zůstává po dobu správního řízení součástí spisu, se protokol nevyhotovuje, a to z důvodu, že takový procesní úkon fakticky ztrácí smysl (Vedral, J.: Správní řád. Komentář. 2. vydání. Praha: BOVA POLYGON, 2012, 1448, s. 536 a 537). Totožný názor zastává ve svém komentáři ke správnímu řádu i právní zástupce odvolatele, který dospívá k závěru, že pokud listina zůstává součástí správního spisu po celou dobu správního řízení, netřeba v dané věci postupovat podle § 53 odst. 6 správního řádu (Ondruš, R.: Správní řád. Nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami, 1. vydání. Praha: Linde Praha, a.s., 2005, s. 190). Způsobem, jak provádět dokazování listinou v průběhu správního řízení podle § 53 odst. 6 ve vazbě na § 18 odst. 1 správního řádu, se v několika svých rozhodnutích zabýval i Nejvyšší správní soud, který se vypořádával s námitkami účastníků řízení (konkrétně v rozhodnutí ze dne 8. února 2012, č.j. 3 As 29/2011-51, ze dne 21. srpna 2014, č.j. 10 As 16/2014 a ze dne 11. ledna 2012, č.j. 1 As 125/2011-163). Společným bodem všech posuzovaných případů byla skutečnost, že správní orgány prováděly dokazování mimo ústní jednání tak, že listinu jednoduše vložily do spisu (jehož součástí následně byla po celou dobu správního řízení, resp. přestupkového řízení) a o provádění této listiny nebyl v souladu s § 53 odst. 6 správního řádu ve vazbě na § 18 odst. 1 správního řádu vyhotoven protokol. Účastník řízení ani v jednom případě nebyl o provádění tohoto dokazování informován a o dokazování listinou nebyl v daném případě vyhotoven protokol. Ze shora uvedeného vyplývá závěr, že pokud určitá listina je a po celou dobu správního řízení (a i poté) zůstane součástí spisu, na základě něhož mají účastníci řízení možnost se s ní na základě § 38 seznámit, pak lze provádět dokazování i jednoduše tím, že je listina vložena do spisu. Ze spisového materiálu vyplývá, že dne 24. listopadu 2015 nahlédl žadatel do správního spisu, který v dané věci vede správní orgán I. stupně a seznámil se tak se stavem řízení. Za účelem dalšího postupu správního orgánu I. stupně žadatel vyžádal u Moravského zemského archivu v Brně zpřístupnění všech materiálů

16

jednání zastupitelstva městyse Černá Hora v roce 1993, tj. v roce založení Svazku. Po poskytnutí jejich kopií žadatel doplnil návrh o podání ze dne 3. prosince 2015, sp. zn. 2125, k němuž připojil materiály všech jednání zastupitelstva městyse Černá Hora v roce 1993 a navrhl, aby správní orgán I. stupně provedl připojené materiály jednání zastupitelstva městyse Černá Hora za rok 1993 v řízení jako listinné důkazy, konkrétně: materiály jednání zastupitelstva městyse Černá Hora v roce 1993 – 3x (jednání zastupitelstva dne 30.3.1993, 3.9.1993 a 4.11.1993). Zároveň žadatel připojil k podání materiály všech jednání zastupitelstva městyse Černá Hora v roce 2001 a navrhl, aby správní orgán I. stupně provedl připojené materiály jednání zastupitelstva městyse Černá Hora za rok 2001 v řízení jako listinné důkazy, konkrétně: materiály jednání zastupitelstva městyse Černá Hora v roce 2001 – 8x (jednání zastupitelstva dne 25.1.2001, 22.3.2001, 25.5.2001, 26.7.2001, 20.9.2001, 25.9.2001, 22.11.2001 a 20.12.2001). Nadřízený orgán shledal, že žadatelem předložené podklady ze zasedání zastupitelstva městyse Černá Hora jsou součástí spisového dokumentace, která byla předložena nadřízenému orgánu. Nadřízený orgán připouští, že správní orgán I. stupně je oprávněn dokazování provést mimo ústní jednání tak, že listinu jednoduše vloží do spisu (jehož součástí následně je po celou dobu správního řízení) a o provádění této listiny nevyhotovuje protokol s tím, že každý z účastníků je oprávněn do spisu nahlédnout dle § 38 odst. 1 správního řádu (viz shora uvedený výklad). V této části nadřízený orgán shledal námitku žadatele týkající se nevyrozumění žadatele o provádění důkazů listinami mimo ústní jednání a nevyhotovení záznamu ve smyslu § 53 odst. 6 správního řádu jako lichou. Nadřízený orgán však dospěl k závěru, že z odůvodnění rozhodnutí, ani ze spisového materiálu není zřejmé, resp. nevyplývá, jakým způsobem se správní orgán I. stupně s navrženými podklady v napadeném rozhodnutí vypořádal. V napadeném rozhodnutí správní orgán I. stupně neuvádí, ze kterých podkladů předložených žadatelem vychází, resp. na základě kterých odůvodňuje výrok rozhodnutí. Toto procesní pochybení spočívající v absenci zjištění učiněných z podkladových materiálů vyvolává nepřezkoumatelnost rozhodnutí a je důvodem pro zrušení napadeného rozhodnutí. V/D. Ostatní námitky žadatele Odvolatel dále namítl, že „napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné, neboť v odůvodnění napadeného rozhodnutí správní orgán I. stupně uvedl, že zakladatelská smlouva Svazku byla podepsána příslušnou osobou, aniž by však bylo uvedeno, na základě kterých podkladů správní orgán I. stupně tento právní závěr či skutkové zjištění učinil, když z obsahu napadeného rozhodnutí vůbec nevyplývá, že by tato listina byla provedena jako listinný důkaz, a z obsahu správního spisu vůbec

17

nevyplývá, že by smlouva o založení Svazku byla jeho obsahem. Stejně tak je tomu v případě účasti žadatele na jednáních valných hromad Svazku, vystupování žadatele coby člena Svazku.“ Shora uvedená námitka souvisí s absencí provádění důkazů a odvolací orgán ji shledává jako důvodnou s tím, že s neprovedením dokazování se již vypořádal v části V/C., na kterou plně odkazuje. Nadřízený orgán poznamenává, že vzhledem k procesnímu pochybení správního orgánu I. stupně a předmětu řízení neshledává jako účelné vyjadřovat se k námitkám žadatele, které se týkají hmotněprávní stránky dané věci, konkrétně výkladu § 36 odst. 1 písm. l) zákona č. 367/1990 Sb., aplikace § 151 zákona o obcích a otázky dobré víry. VI. Shrnutí V rámci nového řízení je povinností správního orgánu I. stupně jednat s žadatelem i Svazkem jako s účastníky správního řízení ve smyslu § 27 správního řádu a tyto vyzvat k vyjádření se před vydáním rozhodnutí dle § 36 odst. 3 správního řádu. Správní orgán I. stupně se dále musí vypořádat s navrženými důkazy a tyto provést dle příslušných ustanovení správního řádu. VIII. P o u č e n í o o p r a v n é m p r o s t ř e d k u: Proti tomuto rozhodnutí se podle § 91 odst. 1 správního řádu nelze odvolat.

Ing. Marie Kostruhová ředitelka odboru

Otisk úředního razítka

18

Rozdělovník: 1. Prvopis rozhodnutí bude po nabytí právní moci a jejím vyznačení zaslán spolu se správním spisem správnímu orgánu (doporučeně s dodejkou) – Krajský úřad Jihomoravského kraje, odbor regionálního rozvoje, Žerotínovo náměstí 3, 601 82 Brno; k sp. zn S-JMK 135766/2015, č.j. JMK 19970/2016. 2. Stejnopis rozhodnutí č. 1 bude po vydání rozhodnutí zaslán správnímu orgánu (do datové schránky na ID: x2pbqzq) - Krajský úřad Jihomoravského kraje, odbor regionálního rozvoje, Žerotínovo náměstí 3, 601 82 Brno; k sp. zn S-JMK 135766/2015, č.j. JMK 19970/2016. 3. Stejnopis rozhodnutí č. 2 bude oznámen podle § 72 odst. 1 správního řádu odvolateli (do datové schránky na ID: ed4gqt9) – JUDr. Radek Ondruš, advokát, AK ONDRUŠ & ONDRUŠ, se sídlem Bubeníčkova 502/42, 615 00 Brno. 4. Stejnopis rozhodnutí č. 3 bude oznámen podle § 72 odst. 1 ve spojení s § 27 odst. 2 správního řádu Svazku vodovodů a kanalizací měst a obcí (doporučeně s dodejkou) – Svazek vodovodů a kanalizací, se sídlem 17. listopadu 14, 680 01 Boskovice. 5. Stejnopis rozhodnutí č. 5 zůstává součástí kopie spisu uložené u Ministerstva vnitra.

Vyřizuje: Mgr. Veronika Benešová tel. č.: 974 816 452 e-mail: [email protected]

Elektronický podpis - 2.8.2016

19

Certifikát autora podpisu :

Jméno : Ing. Marie Kostruhová Vydal : PostSignum Qualified C... Platnost do : 3.7.2017