UNIVERSITA KARLOVA, FILOSOFICKÁ FAKULTA,Ústav politologie DIPLOMOVÁ PRÁCE: Polistopadové proměny českého práva: politika a zákonodárství v letech 1989-1998 Jan Wintr, 2004 Obsah 1. Úvod (str. 4) 1.1. Vymezení tématu (str. 4) 1.2. Vztah práva a politiky. Metodologické poznámky (str. 5) 2. Předlistopadový právní řád (str. 8) 2.1. Ústavní právo (str. 9) 2.2. Významné zákoníky (str. 12) 2.3. Shrnutí (str. 17) 3. Politické záměry a zákonodárství v letech 1989-1998 (str. 17) 3.1. Do svobodných voleb (str. 18) 3.1.1. Zákonodárství (str. 18) 3.1.2. Politické záměry (str. 21) 3.2. Dvouletí 1990-1992 (str. 24) 3.2.1. Zákonodárství (str. 24) 3.2.2. Politické záměry (str. 30) 3.3. Konec federace a budování státu do roku 1996 (str. 35) 3.3.1. Zákonodárství (str. 35) 3.3.2. Politické záměry (str. 44) 3.4. Dvouletí 1996-1998 (str. 53) 3.4.1. Zákonodárství (str. 53) 3.4.2. Politické záměry (str. 56) 4. Právní řád v roce 1998 – principiální analýza (str. 64) 4.1. Úvodní výklady (str. 64) 4.2. Systematika právního řádu (str. 65) 4.3. Odvětví soukromého práva (str. 67) 4.4. Odvětví veřejného práva (str. 71) 4.5. Kontinuita a diskontinuita právního řádu – shrnutí (str. 81) 5. Závěr – zhodnocení vlivu politiky na zákonodárství (str. 83) 5.1. Obecné úvahy (str. 83) 5.2. Legislativní místa politického střetu (str. 84) 5.3. Shrnutí (str. 87) 6. Prameny a literatura (str. 89) 6.1. Prameny (str. 89) 6.2. Literatura (str. 90) 1. Úvod 1.1. Vymezení tématu Následující práce se zabývá právními a politickými změnami u nás po revoluci roku 1989, konkrétně v letech 1989 až 1998. Předmětem analýzy jsou proměny právního řádu v tomto období. Přechod ze starého režimu do nového byl doprovázen zásadní proměnou práva, jež může být hodnocena buď jako transformace právního řádu, nebo dokonce jako faktické nahrazení jednoho právního řádu druhým. Rok 1998 tu ohraničuje sledované období ze dvou důvodů: a) v tomto roce došlo k politické změně a b) od roku 1999 byla v českém právu výrazněji započata harmonizace s právem EU, která by do analýzy právního řádu vnášela další komplikující prvek. Porovnáním principů československého právního řádu a pozdějších změn do roku 1998 zjistíme, které části práva zůstaly bez větších změn a které naopak byly změněny od základů, čili kde v právním řádu byla zachována kontinuita a kde došlo k výrazné diskontinuitě. Z hloubky transformace práva lze pak čerpat poznatky pro hodnocení transformace společenské. Náš zájem ale musí být upřen na celý právní řád, na všechna právní odvětví, nejen na právo ústavní a obchodní, jež se nabízejí. Opřít se můžeme o jurisprudenci předrevoluční i porevoluční, o velké kodexy ze šedesátých let a o důležité zákony transformační éry včetně jejich důvodových zpráv. K tomuto zkoumání lze doplnit analýzu politických vlivů a idejí. Vyjděme z výše řečeného předpokladu, že řada politických záměrů směřuje do legislativní oblasti. Můžeme sledovat a hodnotit cestu od politických záměrů až k jejich faktickému prosazení do právního řádu, stopovat, jak se veřejně prohlášené politické záměry daří transformovat do podoby práva. Porovnejme a) veřejně deklarované politické záměry relevantních politických sil, jak jsou obsažené v programových dokumentech významných parlamentních stran a hnutí a v programových prohlášeních vlád, b) texty významných zákonů přijatých v letech 1989 až 1998 a důvodové zprávy k nim a c) principy nového právního řádu, jak je zachycuje právní věda.
Soubor a) vypovídá o politických programových tezích, soubor b) o legislativním výsledku a jeho výchozích principech a hodnotách (výsledek i principy se mohou od deklarovaných obecných politických záměrů podstatně lišit) a soubor c) o reálném dopadu jak politických záměrů, tak jejich legislativní realizace na právní řád jako takový (nedokonalost legislativní úpravy nebo postoj soudů a jurisprudence mohou vést ke značnému nesouladu mezi zamýšleným smyslem litery zákona a jejím faktickým fungováním v právním řádu; a to vůbec nemluvím o reálném dopadu právní úpravy na regulované vztahy, jenž může být mizivý i z dalších důvodů). Domnívám se, že porovnání výsledků a veřejně deklarovaných záměrů politického působení na právo přinese obraz ne zrovna přesvědčivých úspěchů. Jak je patrné, jádrem celého projektu je studium zákonů přijatých v letech 1989 až 1998. Z těchto zákonů vyberme jednak ústavní zákony, jednak komplexní či zásadní novely kodexů, jednak důležité nové zákony a významem srovnatelné novely jiných starých zákonů. Dobrým vodítkem by nám měly být výsledky práce právní vědy. Pohled právní vědy bude nejen kontrolou našeho postupu, ale rovněž důležitou informací o doktrinálním výkladu zákona. Principiální analýza proměny českého právního řádu v letech 1989 až 1998 má a) prozkoumat hloubku transformace práva po listopadové revoluci a b) porovnat veřejně deklarované politické záměry s jejich reálným dopadem na právní řád. Myslím, že právní dokumenty a právní věda skýtají řadu poznatků, které mohou napomoci k důkladnému zhodnocení české transformace. Cílem předkládané diplomové práce je tedy sledovat a hodnotit cestu od politických záměrů až k jejich faktickému prosazení do právního řádu, stopovat, jak se veřejně prohlášené politické záměry daří transformovat do podoby práva, a sledovat proces vznikání současné podoby českého právního řádu, podat jeho celistvý obraz prostřednictvím jeho stěžejních principů a zejména z hlediska politických principů stojících za ním. Vycházím z teze, že právo funguje jako autopoietický systém a politikům se nedaří ve větší míře prosadit do práva vyhraněnou politickou koncepci. Pojem autopoietického systému popř. autopoietického práva razí sociolog Niklas Luhmann. J. Přibáň pojem a problém vysvětluje takto: ”Právo se stává autonomním systémem a zvětšuje se jeho nezávislost na ostatních oblastech společenského života, především na životě politickém a ekonomickém. Právo si začíná určovat svůj vlastní vývoj, své struktury a pravidla, organizovat samo sebe podle vlastních limitů a definovat si svou změnu – stává se právem autopoietickým.”1 1.2. Vztah práva a politiky. Metodologické poznámky Vztah práva a politiky je mnohovrstevnatý a tato práce se bude věnovat jen malé výseči problému. V krátké úvodní úvaze se pokusím ukázat některé aspekty tohoto vztahu. Právo bylo snad vždy v dějinách významným nástrojem politiky. Od 18. století, od dob absolutistických monarchií, význam práva jako nástroje politiky ještě výrazně vzrostl. Role práva jako nástroje politiky přitom nabývá rozmanitých podob. Absolutistické režimy 18. století byly jako první okouzleny nástrojem dalekosáhlé správní regulace a všechny pozdější vlády je v tom následovaly.2 Zakladatelé USA se snažili bránit svůj politický režim proti tyranii důmyslným ústavním systémem brzd a rovnováh, který se stal základem moderního konstitucionalismu.3 Reakcí na živelnou první fázi gründerského kapitalismu podle zásady laissez-faire byla regulace živnostenského práva a práva obchodních společností. I postupné budování základů sociálního či pečovatelského státu postupovalo především prostřednictvím práva. Idealistické, kooperativní pojetí mezinárodní politiky s sebou rovněž přináší zvýšený důraz na právní základy, jak vidíme na případu haagských kodifikací válečného práva či systému mírového urovnávání sporů v mezinárodních organizacích jako Společnost národů či OSN. Výrazný nárůst počtu právních norem v posledních desetiletích ukazuje, jak se politika při řešení problémů uchyluje k právu už zcela automaticky.4 Právo Evropské unie, ale i nejnovější právní vývoj v České republice ukazují, jak je zákonodárný nástroj při řešení politických problémů až nadužíván. Oblíbeným instrumentem řešení aktuálních problémů se u nás stává zavádění nových skutkových podstat trestných činů – vzpomeňme trestnost držení drog, trestní postih sprejerů, verbální delikt tzv. osvětimské lži, zvláštní skutkovou podstatu k ochraně hrobů, máme-li jmenovat příklady z poslední doby. Přestože právo jako celek možná je autopoietickým systémem, jak tvrdí závěr minulé kapitolky, vliv parlamentní většiny na podobu práva je také zjevný. Samozřejmě některé oblasti práva představují větší politikum než jiné. Velkou stabilitou a nízkým vlivem aktuálních politických poměrů se vyznačuje občanské právo, jehož základní kontury vykreslili pro celou kontinentální Evropu staří Římané. Obecná část trestního práva (ne však jednotlivé trestné činy) zůstává od svého ustálení v 19. století rovněž poměrně stabilní. Totéž platí o právní úpravě činnosti soudů – o civilním procesu a trestním procesu. Tvorba nového občanského zákoníku, trestního zákona, občanského soudního řádu či trestního řádu je tak spíše věcí dlouhodobou a odbornou nežli předmětem konkrétních aktuálních politických střetů. Nejblíže k politice má ústavní právo, které určuje pravidla politické hry. Jako takové by mělo být stabilní a vyjadřovat konsensus aktérů politické hry. Ústavní systém musí hlavně vytvářet optimální podmínky pro fungování politického systému, upozorňuje italský politolog G. Sartori.5 Pravidla politické hry ovšem koneckonců určují sami hráči, pokušení změnit volební systém, parlamentní procedury, pravomoci hlavy státu nebo vztah vlády a parlamentu může být poměrně silné. Ústavní právo však málokdy vyjadřuje konkrétní politickou koncepci, o ústavu se nevede – nebo by se neměl vést – primární politický boj. Ve dvou případech však mají politické ideje na podobu ústavního práva. Revoluce, změna politického režimu, se samozřejmě odrazí – a to především – ve změně ústavního systému. A zvláštní vztah k politickým idejím má i oblast lidských práv – za každou generací lidských práv, ať už jde o práva občanská a politická, práva hospodářská, sociální a kulturní nebo, v poslední době, práva týkající se životního prostředí, ochrany osobních údajů nebo ochrany spotřebitele, můžeme nalézt konkrétní 1 Přibáň, J.: Sociologie práva. Systémově teoretický přístup k modernímu právu, Praha 1996, str. 140 2 srov. vynikající popis tohoto jevu v: Tocqueville, A. de: Starý režim a Revoluce, Praha 2003 3 srov. Hamilton, A.; Madison, J.; Jay, J.: Listy federalistů, Olomouc 1994 4 Pozoruhodným případem použití práva jako nástroje politiky je vznik a vývoj Evropské unie; srov. Wintr, J.: Právně politická metoda evropské integrace a návrh evropské ústavy, in: Acta Universitatis Carolinae – Iuridica 1-2/2004, str. 31-43 5 Sartori, Giovanni: Srovnávací ústavní inženýrství, Praha 2001
politickou koncepci, která ji prosadila. Konkrétním politickým koncepcím a směrům však můžeme naproti tomu připsat jiná celá právní odvětví, např. pracovní právo, motivované ochranou zaměstnance, a rovněž právo sociálního zabezpečení jsou silně ovlivněny politickou koncepcí sociální demokracie. Právo životného prostředí by nevzniklo, nebýt myšlenkového a politického proudu ekologického. Některé oblasti práva se neustále mění a právě o ně se vede politický boj – typicky o výši a strukturu daní. Právě na případu daňových zákonů je ale zřejmé, že vliv politiky na právo nelze zjednodušit na protipól levice-pravice, liberalismus-socialismus, apod. Nepřehledný systém daňových úlev, odpočitatelných položek a slev na dani ukazuje nejen na střet politických koncepcí. Odráží rovněž konkrétní politické zájmy či lobbyistické tlaky. Zákon je tak výsledkem řady faktorů – a) politických idejí a obecných politických zájmů a z nich odvozených politických programů, b) konkrétních politických zájmů a lobbyistických tlaků, c) názorů a postojů konkrétních politických osobností. Tyto faktory může označit jako politické. Do zákonodárného procesu však vstupují i experti – jednak právníci, jednak odborníci na předmět konkrétního zákona. Právníci podílející se na tvorbě zákona vnášejí do legislativy své představy o optimálním právu, často ale i své, třeba skupinové, zájmy. Zákonodárství nevelkého evropského státu je dále pochopitelně vystaveno vlivům ze zahraničí. Jde jednak o vlivy, které vyplývají z mezinárodněprávních závazků republiky – provedení mezinárodních smluv, např. úmluv o lidských právech nebo úmluv na ochranu životního prostředí, dále harmonizace českého práva s právem ES. V jiných případech se český zákonodárce pouze inspiruje právní úpravou cizích států, jako tomu bylo v poslední době u instituce ombudsmana, u zákona o svobodném přístupu k informacím, dříve u procedury posuzování vlivů na životní prostředí EIA nebo u zákona proti praní špinavých peněz. Tento výčet faktorů ovlivňujících zákonodárství činím proto, abych ukázal, jakou výsečí problému se předkládaná práce bude zabývat. Zaměřím se na politické ideje a obecné politické zájmy a z nich odvozené politické programy (tedy politické faktory ad a)). Každý z faktorů ovlivňujících zákonodárství vyžaduje jiný typ analýzy. Rovina politických idejí a programů abstrahuje od konkrétních aktérů – politiků, lobby, zájmových skupin. Analýza spočívá v porovnávání textů – politických programových dokumentů (vlád a politických stran) na straně jedné a textů zákonů na straně druhé. Výsledky získané takovou analýzou budou nutně jen dílčí, budou jen příspěvkem k porozumění vztahu mezi politikou a právem v 90. letech 20. století v českých zemích. Zvolená metoda však umožňuje pohled v jistém ohledu celistvý. V demokratickém politickém systému lze navíc právě na veřejně deklarované politické záměry vlád a politických stran pohlížet jako na kontrolovatelný závazek vůči veřejnosti. Posouzení vlivu konkrétních politiků, odborníků či zájmových skupin na tvorbu zákonů by vyžadovalo použití mnohem důkladnější metody historické a možná též delšího časového odstupu od studovaných událostí.6 2. Předlistopadový právní řád Komunistickému režimu se podařilo za čtyřicet let jeho existence vytvořit propracovaný právní řád, jenž byl výrazně ovlivněn vládnoucí ideologií. Jádrem právního řádu byly tzv. socialistická Ústava z roku 1960, ústavní zákon o československé federaci z roku 1968 a zákoníky (kodexy) z první poloviny 60. let, které představovaly základ jednotlivých právních odvětví. Hospodaření podniků pod systémem jednotných plánů reguloval hospodářský zákoník, vztahy mezi občany navzájem a především mezi občany a organizacemi poskytující služby občanům reguloval občanský zákoník. Těmto čtyřem dokumentům budeme věnovat největší pozornost. 2.1. Ústavní právo Do revolučního období na konci roku 1989 vstupovalo Československo se socialistickou Ústavou ČSSR (ústavní zákon č. 100/1960 Sb.). Ústava z doby prezidenta Novotného měla být právním vyjádřením úspěšného dosažení tzv. socialistické společnosti, předstupně beztřídní společnosti komunistické. Mnohé formulace v této ústavě byly vysloveně ideologické - především úvodní Prohlášení (”Socialismus v naší zemi zvítězil! Vstoupili jsme do nového období našich dějin a jsme odhodláni jít dále k novým, ještě vyšším cílům. Dovršujíce socialistickou výstavbu, přecházíme k budování vyspělé socialistické společnosti a shromažďujeme síly pro přechod ke komunismu”, můžeme v něm číst.). Úvodní články ústavy zakotvují ČSSR jako socialistický stát, KSČ jako jeho vedoucí sílu, socialistickou hospodářskou soustavu a plánování jako ekonomický základ, kulturní politiku, výchovu a vyučování v duchu marxismu-leninismu a další principy. Nedílnou součástí ústavního řádu byl ústavní zákon č. 143/1968 Sb., o československé federaci. Tento ústavní zákon, účinný od 1. ledna 1969, prohlásil ČSSR za federativní stát dvou rovnoprávných, bratrských národů (čl. 1). Klíčový význam měla jeho druhá hlava, která rozdělovala kompetence (působnost) federace a republik. V čl. 7 bylo vyjmenováno taxativně šest oblastí výlučné působnosti federace (mj. zahraniční politika, měna a obrana). Čl. 8 taxativně vymezil společnou působnost federace a republik, přičemž čl. 10 až 28a blíže určovaly rozdělení těchto kompetencí. Čl. 9 pak svěřoval kompetence, které nebyly vyjmenovány v čl. 7 či 8, výlučně do rukou republik. Další hlavy ústavního zákona pak určovaly jednotlivé ústavní orgány, jejich působnost a vzájemné vztahy. Těmito orgány podle ústavního zákona jsou především prezident, dvoukomorové Federální shromáždění, federální vláda, národní rady a vlády republik a Ústavní soud (ten ovšem za komunistické éry nevstoupil v život). V Ústavě ČSSR z roku 1960 zůstala úprava soudů, prokuratury a národních výborů. Ústavní zákon o čs. federaci byl značně pozměněn ústavním zákonem č. 125/1970 Sb., a to v neprospěch republik. Politicko-ideologická východiska ústavního a politického řádu jsou obsažena v první hlavě Ústavy z roku 1960, nazvané Společenské zřízení. Ján Gronský7 zde rozlišuje ustanovení zakotvující a) třídní podstatu státu, b) základy politického 6 V poslední době byly publikovány zajímavé stati zabývající se tvorbou Ústavy ČR, např. Filip, Jan: Příprava Ústavy ČR v období do voleb 1992, in: Jirásková, V.; Suchánek, R. (eds.): Pocta Prof. JUDr. Václavu Pavlíčkovi, Csc. k 70. narozeninám, Praha 2004, str. 293-304; Kysela, Jan: Dvoukomorové systémy. Teorie, historie a srovnání dvoukomorových parlamentů, Praha 2004, str. 413-437; Výborný, M.: K okolnostem vzniku Ústavy ČR z parlamentní perspektivy, in: Kysela, J. (ed.): Deset let Ústavy České republiky: východiska, stav, perspektivy, Praha 2003 7 autor kapitoly o Ústavě z roku 1960 v díle Pavlíček, V. a kol.: Ústavní právo a státověda. II. díl. Ústavní právo České republiky. Část 1., Praha 2001, str.
systému a c) ekonomický základ státu. Třídní podstatu státu vyjadřuje zejména čl. 1, podle kterého mj. ČSSR je ”socialistický stát, založený na pevném svazku dělníků, rolníků a inteligence, v jehož čele je dělnická třída”8 a náleží k ”světové hospodářské soustavě”9. Základy politického systému jsou vedoucí úloha komunistické strany (čl. 4), role společenských organizací (čl. 5) a Národní fronty (čl. 6), model jednoty moci, podle kterého pracující lid vykonává státní moc svými zastupitelskými sbory (Národní shromáždění, Slovenská národní rada a národní výbory) a jejich odvolatelnými poslanci, přičemž pravomoc ostatních orgánů státu je od zastupitelských sborů odvozena (čl. 2 a 3). Ekonomickým základem státu je ”socialistická hospodářská soustava, která vylučuje jakoukoli formu vykořisťování člověka člověkem”10 V socialistické hospodářské soustavě ”jsou výrobní prostředky zespolečenštěny a veškeré národní hospodářství je plánovitě řízeno”11 a práce v socialistické společnosti je ”prací ve prospěch celku a zároveň ve prospěch pracovníka samého”12. Ústava dále rozlišuje formy vlastnictví: tzv. socialistické společenské vlastnictví rozlišuje na ”státní vlastnictví, které je vlastnictvím všeho lidu (národní majetek), a družstevní majetek (majetek lidových družstev)”13. Dále existuje nedotknutelné osobní vlastnictví občanů ”k spotřebním předmětům, zejména k předmětům osobní a domácí potřeby, rodinným domkům, jakož i k úsporám nabytým prací”14, a marginální vlastnictví soukromé (”V mezích socialistické hospodářské soustavy je přípustné drobné soukromé hospodářství založené na osobní práci a vylučující vykořisťování cizí pracovní síly.”15). Další ustanovení se týkají např. hospodářských organizací, jednotných zemědělských družstev, demokratického centralismu, hospodářského plánování. Proslulý je čl. 16 odst. 1: ”Veškerá kulturní politika v Československu, rozvoj vzdělání, výchova a vyučování jsou vedeny v duchu vědeckého světového názoru, marxismu-leninismu, a v těsném spojení se životem a prací lidu.” Druhá hlava Ústavy, Práva a povinnosti občanů, je pozoruhodná a) obráceným pořadím základních práv od hospodářských, sociálních a kulturních přes politická k základním lidským právům, b) nemožností základní práva omezit zákonem (to z nich však paradoxně činí pouhé nevynutitelné proklamace), c) relativizací práv některými ustanoveními (např. v úvodním čl.19 se praví: ”Ve společnosti pracujících, ve které je odstraněno vykořisťování člověka člověkem, jsou rozvoj a zájmy každého jejího příslušníka v souladu s rozvojem a zájmy celé společnosti. Práva, svobody a povinnosti občanů slouží tedy svobodnému, všestrannému rozvoji a uplatnění osobnosti občanů a zároveň upevnění a rozvoji socialistické společnosti...”16, ustanovení čl. 28 o svobodě projevu, slova a tisku je uvozeno slovy ”v souladu se zájmy pracujícího lidu”17, atd.) a d) širokým výčtem povinností občanů, který ústavy obvykle neobsahují a v němž zde můžeme najít povinnosti ”chránit a upevňovat socialistické vlastnictví”18, ”obrana vlasti a jejího socialistického zřízení”19 či ”uvědomělé zachovávání pravidel socialistického soužití”20. Další hlavy Ústavy upravovaly postavení orgánů státní moci. Upozorníme zde na některé důležité prvky: a) Model jednoty moci: Klíčová role v systému státních orgánů připadla (pouze ovšem de iure, vzpomeňme na čl. 4 o vedoucí úloze KSČ) Národnímu shromáždění, které volilo prezidenta republiky a soudce Nejvyššího soudu, schvalovalo programové prohlášení vlády a mohlo návrhem prezidentovi přivodit odvolání vlády, jejích členů a generálního prokurátora. Podobným středobodem soustavy orgánů na nižší úrovni byly Slovenská národní rada a národní výbory. Pravomoc Národního shromáždění však byla oslabena širokými pravomocemi jeho předsednictva, které mohlo vydávat i zákonná opatření s mocí zákona, čehož hojně využívalo. Model jednoty moci byl zachován i po federalizaci Československa, nejvyššími orgány státní moci se staly Federální shromáždění pro federaci a národní rady pro republiky. b) Důraz na participaci širokých lidových vrstev: Ústavní a zákonné texty velmi lpěly na socialistické demokracii jakožto vyšší formě demokracie, v níž je zajištěna skutečná vláda pracujícího lidu. Výrazem lidové participace měly být kromě společenských organizací především národní výbory jako zastupitelské orgány (”Národní výbory vyvíjejí veškerou svou činnost za stálé a činné účasti pracujících svých obvodů. Zapojují tak pracující v nejširší míře do správy státu, využívají jejich zkušeností a učí se z nich”21), dále volba soudců národními výbory a rovnoprávná účast laiků po boku kvalifikovaných soudců22 a zřízení místních lidových soudů dle sovětského vzoru. Od roku 1969 ovšem soudce z povolání volí zpravidla národní rady republik a místní lidové soudy jsou zrušeny. c) Upřednostňování zájmů společnosti před zájmy individuálními a výchova občanů: Zásadou, která se výrazně projevuje nejen v Ústavě, ale prostupuje celým právním řádem (jmenujme trestní zákon), je výrazná preference celospolečenských zájmů na úkor zájmů individuálních. V Ústavě je tato zásada spojována s pozoruhodným prvkem výchovy občanů státními orgány: ”Národní výbory se řídí zásadou, že zájmy všeho lidu Československé socialistické republiky jsou nadřazeny zájmům dílčím a místním, a veškerou svou činností vychovávají občany k uvědomělému a dobrovolnému plnění povinností ke společnosti a státu.”23 a ”Soudy a prokuratura chrání socialistický stát, jeho společenské zřízení i práva a 81-94 8 čl. 1 odst. 1 úst. zák. č. 100/1960 Sb., Ústavy ČSSR 9 čl. 1 odst. 3 úst. zák. č. 100/1960 Sb., Ústavy ČSSR 10 čl. 7 odst. 1 úst. zák. č. 100/1960 Sb., Ústavy ČSSR 11 čl. 7 odst. 2 úst. zák. č. 100/1960 Sb., Ústavy ČSSR 12 čl. 7 odst. 3 úst. zák. č. 100/1960 Sb., Ústavy ČSSR 13 čl. 8 odst. 1 úst. zák. č. 100/1960 Sb., Ústavy ČSSR 14 čl. 10 odst. 1 úst. zák. č. 100/1960 Sb., Ústavy ČSSR 15 čl. 9 úst. zák. č. 100/1960 Sb., Ústavy ČSSR 16 čl. 19 odst. 1 úst. zák. č. 100/1960 Sb., Ústavy ČSSR 17 čl. 28 odst. 1 úst. zák. č. 100/1960 Sb., Ústavy ČSSR 18 čl. 35 úst. zák. č. 100/1960 Sb., Ústavy ČSSR 19 čl. 37 úst. zák. č. 100/1960 Sb., Ústavy ČSSR 20 čl. 38 úst. zák. č. 100/1960 Sb., Ústavy ČSSR 21 čl. 87 odst. 1 úst. zák. č. 100/1960 Sb., Ústavy ČSSR 22 čl. 100 odst. 2 úst. zák. č. 100/1960 Sb., Ústavy ČSSR 23 čl. 93 odst. 2 úst. zák. č. 100/1960 Sb., Ústavy ČSSR
oprávněné zájmy občanů a organizací pracujícího lidu. Soudy a prokuratura celou svou činností vychovávají občany k oddanosti vlasti a věci socialismu, k zachovávání zákonů a pravidel socialistického soužití i k čestnému plnění povinností ke státu a společnosti.”24 2.2. Významné zákoníky Hospodářský zákoník. Hospodářský zákoník (zákon č. 109/1964 Sb.) tvořil základ tzv. hospodářského práva. Vymezení jeho působnosti obsahoval § 1: ”Hospodářský zákoník upravuje ze vztahů vznikajících při řízení národního hospodářství a při hospodářské činnosti socialistických organizací: plánovité řízení národního hospodářství a socialistické společenské vlastnictví, organizaci hospodářské činnosti, postavení socialistických organizací a jejich hospodaření, spolupráci socialistických organizací a jejich majetkovou odpovědnost za porušení stanovených povinností, platební a úvěrové vztahy socialistických organizací.” Takto můžeme rozčlenit i pojednání o hospodářském zákoníku. K prvnímu a poslednímu bodu je možno uvést toto: Základem hospodaření státu bylo centrální plánování, realizované soustavou plánů rozvoje národního hospodářství; plány se vypracovávají na základě směrnic KSČ.25 Socialistické organizace byly povinny provádět vzájemné platby jedině bezhotovostně prostřednictvím Státní banky československé. Základním subjektem v národním hospodářství byly tzv. socialistické organizace, mezi nimiž klíčové postavení měly státní hospodářské organizace. Státní hospodářské organizace byly zřizovány a řízeny jednak ministerstvy, jednak národními výbory, a byly organizovány zpravidla podle odvětví a hlavních oborů. Státní hospodářské organizace hospodařily ”podle zásad podnikového chozrasčotu”26 s jistou autonomií, avšak ”právní úkony socialistických organizací jsou neplatné, jsou-li v rozporu s právními předpisy nebo jejich účel obcházejí nebo jsou v rozporu se zásadami hospodářské politiky Československé socialistické republiky”27 a ”prostředky z finančních zdrojů vytvářených státními hospodářskými organizacemi se jednak odvádějí ve stanoveném rozsahu do státního rozpočtu, jednak se jich používá ve prospěch těchto organizací, a to buď přímo těmito organizacemi, nebo jejich nadřízenými orgány.”28 Kromě státních hospodářských organizací se hospodářských vztahů účastnily rozpočtové organizace (školy, nemocnice, atd.), družstevní organizace (zejména jednotná zemědělská družstva) a společenské organizace. Vztahy mezi socialistickými organizacemi vycházely sice ze zásad smluvní autonomie a objektivní odpovědnosti za škodu, organizace však byly vázány plánovacími akty a opatřeními nadřízených orgánů a organizací. Průlomem do smluvní autonomie byla možnost uložit organizaci povinnost uzavřít hospodářskou smlouvu: ”Vyžadují-li to potřeby plánovitého proporcionálního rozvoje národního hospodářství nebo jsou-li pro to jiné důležité důvody, mohou ústřední orgány, národní výbory nebo orgány (organizace) jimi pověřené uložit organizacím, které řídí, aby uzavřely hospodářskou smlouvu, nebo jim přímo uložit hospodářské závazky, popřípadě jejich závazky změnit nebo zrušit”29. Toto a podobná ustanovení popírala samostatnost podniků a umožňovala přímé státní řízení podniků. Státní orgány de facto řídily i družstevní sféru. Občanský zákoník. Vztahy mezi občany navzájem a mezi občany a socialistickými organizacemi upravoval (vedle zákoníku práce) občanský zákoník. Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, v pozměněné podobě platí dodnes a po zákonících z let 1811 a 1950 je třetí kodifikací občanského práva na našem území. Občanský zákoník je polistopadovou právní vědou silně kritizován. Zdeněk Jičínský mu např. vytýká výrazné odchylky od dosavadního vývoje vycházejícího z římského práva, slovní novátorství (např. ”občan” a ”socialistická organizace” místo fyzické a právnické osoby) a vypuštění řady tradičních institutů (držba, vydržení, služebnosti, relativní neplatnost, sousedské právo).30 Na následujících řádcích se budeme zabývat několika koncepcemi uvedenými v občanském zákoníku - a) koncepcí osobního vlastnictví, b) tzv. službami, které nahradily závazkové právo, a c) občanskou výpomocí. Osobní vlastnictví, garantované Ústavou (viz výše), je vymezeno v občanském zákoníku jako odvozené od socialistického společenského vlastnictví: ”Věci, které jsou určeny k osobní potřebě občanů, se převádějí ze socialistického společenského vlastnictví do jejich osobního vlastnictví, nebo se jim přenechávají do osobního užívání.”31 Osobní vlastnictví je omezeno svým zdrojem (”Zdrojem osobního vlastnictví je především práce občana ve prospěch společnosti. Majetek získaný z nepoctivého zdroje nepožívá ochrany osobního vlastnictví.32), účelem (”Osobní vlastnictví slouží k uspokojování hmotných a kulturních potřeb občanů.”33) i předmětem (”V osobním vlastnictví jsou především příjmy a úspory z práce a ze sociálního zabezpečení. V osobním vlastnictví jsou dále zejména věci domácí a osobní potřeby, rodinné domky a rekreační chaty.”34), přičemž ”věci nahromaděné v rozporu se zájmy společnosti nad míru osobní potřeby vlastníka, jeho rodiny a domácnosti nepožívají ochrany osobního vlastnictví”35. V osobním vlastnictví tak mohl občan mít pouze jeden rodinný domek, v osobním užívání pak jediný byt a jediný pozemek. Pravidla pro osobní užívání bytů obsahuje jednak občanský zákoník, jednak zákon č. 41/1964 Sb., o hospodaření s byty (národní výbor mohl např. zrušit osobní užívání bytu, byl-li byt ”nadměrný”36). 24 čl. 97 odst. 1 a 2 úst. zák. č. 100/1960 Sb., Ústavy ČSSR 25 § 4 odst. 1 zákona č. 109/1964 Sb., hospodářského zákoníku 26 § 28 odst. 2 zákona č. 109/1964 Sb., hospodářského zákoníku 27 § 24 odst. 1 zákona č. 109/1964 Sb., hospodářského zákoníku 28 § 57 odst. 1 zákona č. 109/1964 Sb., hospodářského zákoníku 29 § 118 odst. 1 zákona č. 109/1964 Sb., hospodářského zákoníku 30 Jičínský, Z.: Právní myšlení v 60. létech a za normalizace, Praha 1992, str. 37 a násl. 31 § 123 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku 32 § 125 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku 33 § 126 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku 34 § 127 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku 35 § 130 odst. 2 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku 36 § 185 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku
Služby tvoří významnou část obsahu občanského zákoníku. Jedná se o vztahy mezi občany a socialistickými organizacemi, na jejichž základě organizace poskytují občanům plnění za úplatu (široká škála služeb od prodeje v obchodě, přes opravu věci, přepravu osob až po právní pomoc advokátní organizace). ”Organizace poskytující služby jsou povinny vytvářet předpoklady pro jejich poskytování tak, aby společensky odůvodněné požadavky občanů byly řádně a plynule uspokojovány.”37 Monopol socialistických organizací na poskytování služeb občanům prolamovala pouze tzv. občanská výpomoc, tedy vztahy mezi občany navzájem. Její rozsah však mohl být pouze velmi omezený: ”Poskytnutí občanské výpomoci musí být v souladu s pravidly socialistického soužití. Při poskytnutí občanské výpomoci má občan právo na náhradu účelně vynaložených nákladů. Právo na odměnu má občan jen potud, pokud byla dohodnuta a pokud odpovídá povaze výpomoci, zejména bylo-li výsledku dosaženo jeho osobním přičiněním.”38 Obdobné omezení možnosti zaměstnávání občanů občany obsahuje zákoník práce: ”Mezi občany může být sjednán pracovní poměr jen k poskytování služeb pro osobní potřebu za mzdu.”39 To, co bylo v socialistické éře nazýváno melouchem, tedy hraničilo s protiprávním jednáním už kvůli těmto ustanovením. V souvislosti s hospodářským zákoníkem a občanským zákoníkem je třeba se zmínit i o zákoníku mezinárodního obchodu (zákon č. 101/1963 Sb.), který se týkal právních vztahů v mezinárodním obchodním styku, podržel si tradiční instituty soukromého práva a je považován za poměrně zdařilé legislativní dílo. Občanský zákoník byl podstatněji novelizován už zákonem č. 131/1982 Sb. Kodex z roku 1964 se ukázal být příliš optimistickým, pokud se týče povahy socialistického člověka, a nedokázal reagovat na některé každodenní problémy, např. sousedské spory. Proto se do občanského zákoníku vrací tradiční právní instituty jako držba, vydržení, věcná břemena, sousedská práva, vydědění či relativní neplatnost právních úkonů. Po listopadové revoluci byl občanský zákoník zásadně změněn novelou č. 509/1991 Sb. Přijetím obchodního zákoníku (zákon č. 513/1991 Sb.) ukončil svou platnost jak hospodářský zákoník, tak zákoník mezinárodního obchodu. Další významné kodexy. V této části se krátce zmíníme o dalších významných zákonících přijatých v první polovině šedesátých let a zpravidla dodnes platných. Jedná se o trestní zákon, trestní řád, občanský soudní řád, zákon o rodině, zákoník práce a zákon o mezinárodním právu soukromém a procesním. Trestní zákon č. 140/1961 Sb. byl rozhodně krokem správným směrem v porovnání s jeho předchůdcem z roku 1950. Zmírnila se trestní represe (to souvisí s poněkud spornou tezí o stále se zvyšující socialistické morálce), ubylo trestných činů proti republice, objevily se i další moderní prvky, tento trestní zákon jako jeden z prvních na světě zrušil obecnou trestnost homosexuality. Přesto i trestní zákon vyjadřoval základní principy socialistického práva. Trestných činů proti republice zůstalo poměrně mnoho, byly uvedeny hned v I. hlavě, hrozily za ně poměrně přísné tresty a byly dosti vágně formulovány. Jinou známkou doby byl přísnější postih trestných činů proti majetku v socialistickém vlastnictví oproti majetku osobnímu či soukromému. Ochrana veřejných činitelů se vztahovala na neúměrně široký okruh osob včetně představitelů podniků a družstev. Trestní řád č. 141/1961 Sb. kladl oproti dnešnímu stavu zvýšený důraz na prevenci a zásadu spolupráce se socialistickými organizacemi v boji proti kriminalitě. Oproti trestnímu řádu z roku 1950 byla posílena práva obhajoby a lépe zajištěna presumpce neviny. Občanský soudní řád č. 99/1963 Sb. se vyznačoval neadekvátními zásahy státu do dispoziční sféry účastníků řízení. Jmenujme zde pravomoci prokurátora vstupovat do řízení a zásadu materiální pravdy, podle které soud je povinen zjistit skutečný stav věci a provádí za tím účelem i důkazy nikým nenavržené. Ve velmi oslabené formě existovalo správní soudnictví. Zákon o rodině č. 94/1963 Sb. označuje rodinu za základní článek společnosti. Zákon o rodině předpokládá pouze občanský sňatek, o rozvodu rozhoduje soud na základě objektivního kritéria vážného rozvratu manželství, přičemž soud je povinen zjistit příčiny rozvratu. Zákoník práce č. 65/1965 Sb. je první kodifikací pracovního práva u nás, což je jistě jeho předností. Monopol socialistických organizací na zaměstnávání občanů však ještě umocňovala ustanovení o výpovědi pracovníka, který ji mohl podat pouze ze zákonem vyjmenovaných důvodů, jinak mu mohla být prodloužena výpovědní doba až na šest měsíců. I zákoník práce mění zažitou terminologii, zaměstnance a zaměstnavatele nahrazuje občan a socialistická organizace. Zákon o mezinárodním právu soukromém a procesním č. 97/1963 Sb. byl a dosud je kvalitním předpisem obsahujícím zejména kolizní normy, které určují, jakým právním řádem se řídí soukromoprávní vztahy s cizím prvkem. Významným orgánem socialistického státu byla prokuratura. Působnost prokuratury se neomezovala na veřejnou žalobu v trestním řízení, prokuratuře příslušel všeobecný dozor nad zákonností: ”Prokurátoři vykonávají dozor nad důsledným prováděním a zachováváním zákonů a jiných právních předpisů ministerstvy a jinými orgány státní správy, národními výbory, hospodářskými a jinými organizacemi a jednotlivými občany a nad tím, aby nikdo nebyl nezákonně omezován ve svých právech.”40 Nástrojem prokurátora byl tzv. protest, kterým mohl zasáhnout jak proti nezákonnému právnímu předpisu, tak proti individuálnímu rozhodnutí. Orgány prokuratury tvořily centralizovanou soustavu na čele s generálním prokurátorem41; nadřízený prokurátor mohl provádět i úkony příslušející prokurátorům jemu podřízeným.42 Prokurátoři mohli vstupovat i do řízení před soudy a státními notářstvími, dávat podněty k zahájení řízení a podávat opravné prostředky. Vůči občanům měli i mimo trestní řízení právo předvolat je, nechat předvést a ukládat jim pořádkové pokuty. 37 § 223 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku 38 § 384 odst. 2 a § 385 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku 39 § 269 zákona č. 65/1965 Sb., zákoníku práce 40 § 14 odst. 1 zákona č. 60/1965 Sb., o prokuratuře 41 § 1 odst. 2 zákona č. 60/1965 Sb., o prokuratuře 42 § 3 odst. 2 zákona č. 60/1965 Sb., o prokuratuře
2.3. Shrnutí Zákony z první poloviny šedesátých let se od současných zákonů liší na první pohled. Řada z nich obsahuje preambuli plnou nabubřelých frází o vítězství socialismu a cestě ke komunismu, v úvodu textu zákona se nezřídka objevují též zásady, které jsou ovšem spíše politickými tezemi než právními principy. Zákony z šedesátých let lze charakterizovat též snahou přiblížit jejich obsah prostému člověku; to vede k opuštění tradiční terminologie, ke zjednodušení práva, ovšem často na úkor jeho kvality. Ke zjednodušení práva přispěla i teze o zlepšování socialistické morálky a odumírání buržoazních přežitků dokladem může být vypuštění sousedských práv z občanského zákoníku: socialistický člověk se přece nebude handrkovat o hranice pozemku nebo o přesahující větve. Teze o odumírání státu a s ní spojený důraz jednak na socialistické organizace, jednak na samosprávné lidové orgány, byla jen prázdným heslem - řada takových ustanovení spíš posilovala dominanci státu nad veškerým společenským děním. Socialistické právo popřelo oddělení soukromého a veřejného práva, když téměř vše podřídilo metodám práva veřejného. O autonomii subjektů hospodářského práva nemůže být ani řeči, ale i v občanském zákoníku je občanům leccos předepisováno, aniž by se mohli dohodou odchýlit (přílišné používání kogentních norem). Právní normy socialistického státu vždy upřednostňovaly zájmy státu a jím řízených institucí a organizací nad zájmy individuální. Obecně lze říci, že v celém právním řádu vždy dominuje kolektiv nad jednotlivcem, socialistická organizace nad občanem. Výstavba státních orgánů v ústavě a navazujících zákonech a základy hospodářských a majetkových vztahů v hospodářském a občanském zákoníků jsou tak jen dvěma stranami téže mince. 3. Politické záměry a zákonodárství v letech 1989-1998 Je třeba předeslat, že se v následujícím popisu nejvýznamnějších přijatých zákonů omezíme na zákony, které znamenaly změnu právního řádu relevantní z dnešního hlediska. Proto opomíjíme zákony jednorázové (např. o navrácení majetku KSČ lidu ČSFR nebo o zkrácení volebního období) a také zákony, které se týkaly především problému československého (např. ústavní zákony o názvu státu, kompetenční zákony). Na začátek jednotlivých kapitol vyčleníme zákony s právní silou ústavního zákona. U přehledu běžných zákonů bude dávána přednost hledisku věcnému před hlediskem časovým. Po kapitole rekapitulující nejvýznamnější legislativní počiny příslušného období bude následovat kapitola shrnující politické záměry dotýkající se legislativy. Zveřejněné politické záměry budeme hledat nejprve v programových dokumentech relevantních, především vládních, stran a poté v programových prohlášeních a podobných dokumentech vlád. U politických záměrů stran a vlád se pokusíme komentovat, do jaké míry ovlivnily zákonodárství, a pokusíme se tak odhalit vztahy mezi výsledky zákonodárné činnosti a politickými záměry. 3.1. Do svobodných voleb 3.1.1. Zákonodárství Legislativní činnost kooptacemi rekonstruovaného Federálního shromáždění do voleb v červnu 1990 zevrubně popisuje Zdeněk Jičínský.43 Ústavní zákony. Rozlišme pro začátek úroveň ústavních zákonů a běžných zákonů. Již během revolučních dnů listopadu 1989 vyvstala potřeba odstranit z ústavy nejkřiklavější známky totalitního režimu. Stalo se tak ústavním zákonem č. 135/1989 Sb. z 29. listopadu 1989, který zrušil proslulý článek 4 Ústavy, zakotvující vedoucí úlohu KSČ (”Vedoucí silou ve společnosti i ve státě je předvoj dělnické třídy, Komunistická strana Československa, dobrovolný bojový svazek nejaktivnějších a nejuvědomělejších občanů z řad dělníků, rolníků a inteligence.”) a změnil dikci čl. 6 o Národní frontě a čl. 16 o kulturní politice a výchově. NF už nebyla politickým výrazem svazku pracujících měst a venkova pod vedením KSČ, ale politickým výrazem svazku národů a národností, sociálních vrstev a zájmových skupin. Kulturní politika, rozvoj vzdělání, výchova a vyučování už nadále nebudou vedeny v duchu vědeckého světového názoru, marxismu-leninismu, ale v duchu vědeckého poznání a v souladu se zásadami vlastenectví, humanity a demokracie. Na základě novely Ústavy a ústavního zákona o čs. federaci z 27. února 1990, č. 46/1990 Sb., zmizely z Ústavy všechny známky imperativnosti poslaneckého mandátu - zejména odvolatelnost poslance rozhodnutím voličů (čl. 3 odst. 3 Ústavy). Počet poslanců Sněmovny lidu FS se snížil z 200 na 150, byla zavedena neslučitelnost funkce poslance např. s funkcí soudce, vojáka z povolání či poslance jiného zákonodárného sboru a ze slibů ústavních činitelů vymizela pasáž týkající se věrnosti věci socialismu. Ústavní zákon z 18. dubna 1990, č. 100/1990 Sb., změnil ideologickou část Ústavy. Především vypustil úvodní Prohlášení a změnil čl. 7 až 15. Odrazila se tu změna ekonomického systému. Ustanovení o socialistické hospodářské soustavě, plánovitém řízení ekonomiky, formách vlastnictví a socialistické dělbě práce byla nahrazena ústavními principy ochrany vlastnického práva, vyvlastnění jen ve veřejném zájmu, na základě zákona a za náhradu, ale také zákazu zneužívání vlastnictví. V čl. 13 se stát zavazuje vytvářet podmínky a stanovovat pravidla pro rozvoj a ochranu podnikání a hospodářské soutěže. Nový čl. 15 odst. 2 je také významnou inovací: ”Stát dbá o vytváření ekologické rovnováhy ochranou přírody a péčí o tvorbu a ochranu zdravého životního prostředí i o šetrné využívání přírodních zdrojů.” V souvislosti s těmito změnami došlo i k novele kompetenční části ústavního zákona o čs. federaci. Dalším ústavním zákonem, který přinesl zásadní, byť rozsahem nevelkou, změnu, byl ústavní zákon z 3. května 1990, č. 161/1990 Sb. Přinesl možnost poskytovat v soukromých a církevních školách vzdělání za úplatu a zrušil čl. 24 odst. 3 o výchově a vyučování založených na vědeckém názoru a na těsném spojení školy se životem a prací lidu. Demokratický právní stát. Běžnými zákony byly budovány základy nového demokratického řádu. Už 23. ledna 1990 bylo zákonem č. 15/1990 Sb. umožněno svobodné sdružování občanů v politických stranách. Předpokladem svobodných voleb byl volební zákon č. 47/1990 Sb., který vrátil do československého právního řádu volební systém poměrného zastoupení a jako novinku zavedl pětiprocentní klauzuli, která měla posílit funkčnost parlamentu. Zákony z 27. března 1990 43 Jičínský, Z.: Československý parlament v polistopadovém vývoji, Praha 1993, str. 93-158
otevírají dveře pro faktické uplatňování politických práv. Dodnes platné zákony č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, a č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, přinesly liberální úpravu obou politických práv – registrační princip u sdružování a ohlašovací princip u shromažďování. Tiskový zákon č. 81/1966 Sb. byl změněn zákonem č. 86/1990 Sb., který zrušil cenzuru a umožnil vydávání periodického tisku soukromými osobami. A novelou předpisů o občanství č. 88/1990 Sb. byl stát zbaven práva zbavovat občany státního občanství. Tržní hospodářství. Další skupina zákonů připravovala předpoklady přechodu na tržní ekonomiku. Východiskem byl již zmíněný ústavní zákon č. 100/1990 Sb. Novela hospodářského zákoníku č. 103/1990 Sb. odstraňovala hlavní známky plánovaného hospodářství, např. dodávkovou povinnost, a vymezila typy obchodních společností (mj. veřejná obchodní společnost a společnost s ručením omezením), důležité pro tržní ekonomiku. Hospodářský zákoník byl pak koncem roku 1991 nahrazen obchodním zákoníkem. Na novelu hospodářského zákoníku navazoval zákon č. 104/1990 Sb., o akciových společnostech. Největší symbolický i faktický význam měl z této skupiny zákonů zákon č. 105/1990 Sb., o soukromém podnikání občanů, který upravil podnikatelskou činnost fyzických osob a představoval provizorní úpravu před přijetím živnostenského zákona. Podnikající fyzické osoby mohly též zaměstnávat neomezený počet zaměstnanců. Nový zákon č. 111/1990 Sb., o státním podniku, měl připravit půdu pro privatizaci a odstranění monopolů. Byla zvolena cesta posílení práv zakladatele (tedy příslušného úřadu státní správy) a omezena podniková samospráva. Zakladatel mohl podnik též rozdělit na menší části či přeměnit na akciovou společnost.44 Zákon č. 116/1990 Sb., o nájmu a podnájmu nebytových prostor, dodnes platný, usnadnil zakládání provozoven nových podnikatelů a zavedl smluvní volnost do nájemních vztahů. Sociální oblast. Ke změnám došlo i v pracovním právu a právu sociálního zabezpečení. Zákon č. 120/1990 Sb., kterým se upravují některé vztahy mezi odborovými organizacemi a zaměstnavateli, rozbil monopol ROH a zakotvil pluralitu odborů. Novely zákonů o sociálním zabezpečení a o nemocenském pojištění č. 110/1990 Sb. a č. 180/1990 Sb. zrušily tzv. osobní důchody, odňaly správu nemocenského pojištění odborům a promítly do sociálního zákonodárství nové postavení soukromých podnikatelů mj. odstraněním znevýhodnění osob samostatně výdělečně činných. Trestní právo. Urychlené změny vyžadovalo trestní právo. Už 12. prosince 1989 novela trestního zákona č. 159/1989 Sb. vypustila ze zákona náboženské trestné činy a naopak novými skutkovými podstatami posílila ochranu soudů a životního prostředí. Velká novela trestního zákona č. 175/1990 Sb. z 2. května 1990 zrušila trest smrti a nahradila ho doživotím a přísnějším trestáním recidivistů. Byly vypuštěny skutkové podstaty chránící socialistické zřízení, přestaly být trestány samostatné výdělečné aktivity občanů, byla odstraněna privilegovaná ochrana společenského vlastnictví. Nové trestné činy ochraňují spotřebitele, autorská práva, domovní svobodu, sdružování a shromažďování. Zpřísňují se tresty za výrobu a prodej drog, pomluvu a ohrožování mravnosti. Téhož dne přijatá novela trestního řádu č. 178/1990 Sb. rozšířila práva obviněného a obhájce, upravila telefonní odposlechy zákonem, zakázala použití důkazů získaných nezákonným donucením a zavedla ke stíhání některých trestných činů nutný souhlas poškozeného. A zákon č. 119/1990 Sb., o soudní rehabilitaci, byl prvním z řady zákonů, vyrovnávajících se s minulostí. Zákon rušil rozsudky za vybrané trestné činy, umožňoval soudní přezkum dalších rozsudků a rehabilitoval nespravedlivě trestané.45 Další oblasti. Novelou branného zákona č. 72/1990 Sb. byla zkrácena vojenská služba z 24 na 18 měsíců a byla garantována základní práva a svobody vojáků. Důležitý zákon č. 73/1990 Sb., o civilní službě, umožňoval písemným prohlášením odmítnout výkon vojenské služby z důvodu náboženského vyznání či přesvědčení; náhradou byla o polovinu delší veřejně prospěšná civilní služba. Masové využívání tohoto zákona vedlo k jeho nahrazení zákonem č. 18/1992 Sb., o civilní službě, který zakotvil komisionální přezkum důvodů odmítnutí služby. A zákon č. 172/1990 Sb., o vysokých školách, vrátil vysokým školám samosprávu, zavedl akademické senáty škol i fakult a všestranně život na vysokých školách demokratizoval. V tomto přehledu se objevují jen nejdůležitější zákony, které ovlivnily budoucí vývoj českého právního řádu. První pololetí roku 1990 přineslo především odstranění těch norem, které byly v nejkřiklavějším rozporu se směřováním k demokratickému právnímu státu a tržnímu hospodářství. Na pozitivní budování základů nového řádu se muselo ještě počkat, základy z této doby byly jen provizorní. 3.1.2. Politické záměry K období do června 1990 máme k dispozici čtyři zásadní dokumenty – programové zásady Občanského fóra ”Co chceme” z 26. listopadu 1989,46 dokument Požadavky OF a VPN při jednání o novou federální vládu,47 programové prohlášení Čalfovy vlády, přednesené ve Federálním shromáždění 19. prosince 1989 a zprávu o plnění programového prohlášení z 27. února 1990. Programové zásady Občanského fóra. Občanské fórum se stalo v revolučních dnech listopadu 1989 hlavním mluvčím opozičních názorů a podílelo se ne nepodstatně na činnosti tzv. vlády národního porozumění od 10. prosince 1989. V programových tezích Občanského fóra ”Co chceme” nalézáme mj. následující témata: Československá republika musí být právním, demokratickým státem, který respektuje lidská práva. Nová ústava přijatá nově zvoleným ústavodárným shromážděním má přesně upravit vztahy mezi občanem a státem. Občanská práva a svobody budou zajišťovat právní záruky, zejména nezávislé soudnictví včetně ústavního a správního soudnictví. Mají se nově vytvořit nebo obnovit demokratické instituce a mechanismy, důraz je kladen na rovné podmínky politických stran a dalších seskupení ve svobodných volbách. V hospodářské oblasti je záměrem OF vytvořit rozvinutý a nedeformovaný trh s konkurencí a rovnoprávnou existencí různých typů vlastnictví. Státu však zůstane řada nezastupitelných funkcí (zaručení rovných podmínek, makroekonomická regulace, zvládání inflace a nezaměstnanosti, sociální služby a ochrana životního prostředí). V sociální oblasti chce OF stejné šance, 44 Jičínský, Z.: cit. dílo, str. 152-153 45 srov. vládní návrh zákona o soudní rehabilitaci, důvodová zpráva, FS ČSSR 1990, V. volební období, tisk 303, http://www.psp.cz/eknih/1986fs/tisky/t0303_00.htm 46 cituji podle Jičínský, Z: cit. dílo, str. 164-167 47 in: Jičínský, Z.: cit. dílo, str. 168-171
pomoc ve stáří, v nemoci a ve svízelných životních situacích a pestrou síť sociálních služeb za účasti církví, obcí, podniků a státních i dobrovolných organizací. Je třeba zajistit dokonalejší ochranu přírody a přírodních zdrojů. Má být odstraněn státní monopol na vzdělávání a vysokým školám je třeba vrátit nezávislost a akademické svobody. Vidíme, že do voleb v červnu 1990 došlo k prosazení jen některých záměrů OF. Byl zrušen státní monopol ve školství a vráceny akademické svobody vysokým školám, byly vytvořeny podmínky pro svobodné volby a volnou soutěž politických stran, v dubnu 1990 byla na ústavní úrovni zakotvena rovnoprávnost všech typů vlastnictví a umožněno soukromé podnikání občanů. Další vytváření tržního prostředí a systému sociálních služeb či ochrany životního prostředí bylo spíše během na dlouhou trať, ústavní a správní soudnictví bylo v omezené míře realizováno až v roce 1991, zvláštní ústavodárné shromáždění nikdy zvoleno nebylo a k přijetí federální ústavy také už nedošlo. Požadavky OF a VPN na federální vládu. Zatímco obecné požadavky OF byly realizovány pouze zčásti, konkrétní požadavky na federální vládu se dočkaly rychlého provedení. Prvním požadavkem bylo zrušení ustanovení Ústavy ČSSR o vedoucí úloze KSČ, o Národní frontě vedené KSČ a o marxleninském světovém názoru. To bylo splněno už 29. listopadu 1989. Do konce února 1990 došlo i k požadované obměně zastupitelských sborů vyloučením některých poslanců a následnou kooptací za účasti OF a VPN, dále k přijetí zákonů o právu shromažďovacím a spolčovacím, k odstranění cenzury a k umožnění plurality ve vydávání tisku přijetím tiskového zákona, jakož i k zakotvení práva odepřít vojenskou službu se zbraní z důvodu náboženského nebo jiného přesvědčení. V prvních měsících roku 1990 byl rovněž upraven poměr státu a církví podle představ OF a VPN a byly započaty rovněž požadované změny trestního práva. Můžeme tedy říci, že požadavky OF a VPN na federální vládu se staly skutečným politickým východiskem legislativní činnosti v prvních měsících roku 1990. Výrazně se promítly i do programového prohlášení vlády z 19. prosince 1989, což bylo ostatně zamýšleno. Programové prohlášení vlády z 19. prosince 1989.48 Vládní program, byť předběžný, je samozřejmě mnohem rozsáhlejší než úsporné programové teze Občanského fóra. Federální vláda si osvojila řadu programových bodů OF a VPN – urychlené přijetí zákonů o sdružování, shromažďování, politických stranách, tiskového zákona, volebního zákona a vysokoškolského zákona, dále změny v trestním právu (zejména vypuštění některých protistátních trestných činů jako pobuřování či rozvracení republiky a trestných činů týkajících se náboženské oblasti). Tyto záměry byly realizovány, stejně jako vládou prosazované zrušení trestu smrti a posílení role obhájce. Podařilo se i narovnat vztah státu a církví, ovšem zamýšlený zákon o svobodě náboženských vyznání byl přijat až v roce 1991. Vláda se plně přihlásila k přechodu na tržní ekonomiku. Bude třeba liberalizovat trh a vytvořit trh peněz a kapitálu, zrovnoprávnit všechny formy vlastnictví, restrukturalizovat státní podniky, rušit monopoly, podpořit zakládání družstevních a soukromých podniků, umožnit přechod podniků na akciovou formu, zahájit státní antimonopolní politiku a připravit kodifikaci obchodního práva. Z těchto plánů byla řada realizována se zpožděním – nový obchodní zákoník i právní úprava kapitálového trhu na sebe daly čekat do přelomu let 1991 a 1992. Zrovnoprávnění všech forem vlastnictví, redefinice státních podniků a otevření prostoru pro soukromé podniky a akciové společnosti však bylo realizováno ještě za této vlády. Rovněž daňová reforma probíhala v zásadě podle představ vlády. Vláda chtěla vytvořit účinný a moderní daňový systém, nejprve zjednodušit a reformovat daň z obratu a poté, nejpozději do roku 1993 ji nahradit daní z přidané hodnoty a spotřebními daněmi. Zdanění příjmů obyvatel mělo být jednotné, s progresivní sazbou daně a s nezdaněnými a odpočitatelnými položkami se sociální funkcí. Tak se i stalo. V sociální oblasti chtěla vláda vytvořit systém rekvalifikací pro udržení zaměstnanosti, cenové dotace nahradit adresnými sociálními dávkami, prodloužit dovolenou, zavést ekonomické nájemné s podporami pro potřebné, posoudit tzv. osobní důchody a zavést fondové hospodaření v systému nemocenského a důchodového pojištění. Tyto úkoly, stejně jako posílení ochrany životního prostředí, byly splněny dílem v následujících letech, dílem nikdy zcela (ekonomické nájemné, důchodové a nemocniční fondy). Zpráva o plnění programového prohlášení vlády z 27. února 1990.49 Ke svým dosavadním záměrům v ekonomické oblasti vláda přidala konkrétnější cíle, např. plnou směnitelnost koruny, vytvoření sítě živnostenských úřadů, odstranění ustanovení znevýhodňujících soukromé podnikání z trestního zákona, otevření možnosti soukromého vlastnictví půdy. Většina z těchto záměrů se dočkala provedení, byť často až v následujících letech. Naopak ihned se splnil plán vlády zkrátit základní vojenskou službu z 24 na 18 měsíců. Vláda měla úspěch i s programem rehabilitací a nápravy nezákonností (alespoň pokud jde o legislativní stránku věci). Celkově lze říci, že v období do voleb v červnu 1990 se dobře dařilo uplatnit politické záměry OF a VPN i vlády; panoval ještě široký konsensus o nezbytných krocích a rekonstruovaný parlament byl spíše povolným nástrojem (výjimkou byly politické střety o název státu a státní symboly). 3.2. Dvouletí 1990-1992 3.2.1. Zákonodárství Období mezi volbami v červnu 1990 a v červnu 1992 bylo ve znamení neúspěšného hledání cesty k federální ústavě. Zároveň však byly položeny důležité základy tržního hospodářství jednak transformačním zákonodárstvím, jednak vytvořením základů obchodního práva. Opět začneme u ústavních zákonů a budeme pokračovat dalšími zákony přijatými v tomto období; ty rozdělíme do tématických skupin. Zákony neoznačené jako zákony ČNR byly přijaty Federálním shromážděním. Ústavní zákony. Nejprve se zabývejme ústavními zákony. Ústavní zákon z 18. července 1990, č. 294/1990 Sb., především nahradil komunistickou soustavu národních výborů skutečnou místní samosprávou. Základem místní samosprávy je
48 Programové prohlášení vlády ČSSR z 19. 12. 1989, stenoprotokol z 18. společné schůze SL a SN FS, http://www.psp.cz/eknih/1986fs/slsn/stenprot/018schuz/s018001.htm a násl.
49 Řeč předsedy vlády ČSSR M. Čalfy ve FS z 27. 2. 1990, stenoprotokol z 24. společné schůze SL a SN FS, http://www.psp.cz/eknih/1986fs/slsn/stenprot/024schuz/s024005.htm a násl.
obec, samosprávné společenství občanů. Zakotvuje se možnost obecního referenda. Národní výbory nahradila obecní zastupitelstva s pravomocí vydávat obecně závazné vyhlášky. Řídící a kontrolní pravomoci republikových vlád podléhají obce pouze tehdy, vykonávají-li tzv. přenesenou působnost, tedy státní správu. Tento ústavní zákon též přejmenoval zastupitelské sbory na zákonodárné a vypustil z Ústavy povinnost státních orgánů opírat se o ”tvůrčí iniciativu a o přímou účast pracujících a jejich organizací na své činnosti” (čl. 2 odst. 4). Rok 1991 přinesl do našeho právního řádu Listinu základních práv a svobod. Stalo se tak 9. ledna 1991 ústavním zákonem č. 23/1991 Sb. Tento uvozující zákon též zakotvil přednost ratifikovaných a vyhlášených mezinárodních smluv o lidských právech před zákonem a svěřil ochranu základních práv a svobod (dosud neexistujícímu) ústavnímu soudu. Listina základních práv a svobod prohlašuje základní práva a svobody za nezadatelná, nezcizitelná, nepromlčitelná a nezrušitelná. Každý může činit, co není zákonem zakázáno, a každému jsou garantována základní lidská, politická, hospodářská, sociální a kulturní práva a práva na soudní ochranu. Ústavním zákonem č. 91/1991 Sb. z 22. března 1991 byl zřízen Ústavní soud ČSFR. Sídlil v Brně, skládal se z 12 soudců (šesti z každé republiky) jmenovaných na 7 let prezidentem republiky. Prezident vybíral z 32 kandidátů, navržených po osmi Sněmovnou lidu, Sněmovnou národů, ČNR a SNR. Rozhodoval o souladu zákona s ústavními zákony a s mezinárodními smlouvami o lidských právech, o souladu podzákonných předpisů se zákonem, řešil kompetenční spory, vykládal ústavní zákony a rozhodoval o ústavních stížnostech na zásah do práv a svobod občana. Při rozhodování byl vázán pouze Ústavou a ústavními zákony. A ústavní zákon z 16. července 1991, č. 326/1991 Sb., radikálně změnil znění osmé hlavy Ústavy, týkající se soudní moci. Soudy a prokuratura od té doby nevychovávají občany k oddanosti vlasti a věci socialismu. Byla zdůrazněna nezávislost a nestrannost soudců, soudci už nejsou voleni zákonodárnými sbory, ale jmenováni prezidentem, popřípadě předsednictvem národní rady. Možnost odvolání soudce se zúžila; je to možné pouze z důvodů stanovených zákonem. Soudci z povolání a soudci z lidu byli přejmenováni na soudce a přísedící. Pro doplnění je třeba uvést tzv. první kompetenční zákon (ústavní zákon č. 556/1990 Sb.) a ústavní zákon č. 327/1991 Sb., o referendu, které se týkaly česko-slovenských vztahů. Restituce. Přejděme k běžným zákonům a začněme skupinou zákonů, které se týkaly vyrovnávání se s minulostí. Na zákon č. 119/1990 Sb., o soudní rehabilitaci, navázal hlavní restituční zákon č. 403/1990 Sb., o zmírnění následků některých majetkových křivd. Upravoval vracení majetku zabaveného po 25. únoru 1948 a náhradu za majetek, který nelze vrátit. Restituce byla politiky chápána též jako vhodná forma privatizace. Zákon č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, oba výše uvedené zákony doplňoval dalšími restitučními a odškodňovacími nároky. Vracení zabaveného nemovitého majetku probíhá i na základě zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě. Privatizace. Hlavním nástrojem hospodářské transformace měla být podle záměrů vlády privatizace. Zákon č. 427/1990 Sb., o převodech vlastnictví státu na právnické a fyzické osoby, zahájil tzv. malou privatizaci, spočívající především v dražbách menších provozoven. Velké podniky měly být privatizovány na základě zákona č. 92/1991 Sb., o podmínkách převodu majetku státu na jiné osoby. Tzv. velká privatizace probíhala jednak přímým prodejem na základě privatizačních projektů, jednak tzv. kupónovou privatizací. Transformaci družstev, zejména zemědělských, do podoby vyhovující novým společenským a hospodářským poměrům a novému obchodnímu zákoníku, předpokládal zákon č. 42/1992 Sb., o úpravě majetkových vztahů ve družstvech. Obchodní právo a občanské právo. Tržní hospodářství potřebuje fungující soukromé právo, především obchodní právo. Základy porevolučního soukromého práva byly položeny koncem roku 1991. Hospodářský zákoník byl nahrazen obchodním zákoníkem (č. 513/1991 Sb.). Obchodní zákoník jako základní předpis obchodního práva upravuje obchodní společnosti a družstva, definuje pojmy jako podnikatel, podnik, obchodní jméno a upravuje některá pravidla hospodářské soutěže a závazkové vztahy mezi podnikateli včetně jednotlivých smluvních typů. Současně byla přijata velká novela občanského zákoníku z roku 1964, zákon č. 509/1991 Sb. Občanský zákoník byl od základu změněn a přizpůsoben novým podmínkám, přesto je jeho kvalita limitována dobou jeho vzniku. Vlády nejméně od roku 1992 plánují přijetí nového občanského zákoníku, dosud však marně. Důležitou součástí obchodního práva a důležitým úkolem státu v tržním hospodářství je ochrana hospodářské soutěže, zakotvená jednak v obchodním zákoníku, jednak ve zvláštním zákoně č. 63/1991 Sb., o ochraně hospodářské soutěže. V občanském právu bylo dále třeba učinit transparentními vlastnické vztahy k nemovitostem; trh s nemovitostmi totiž začal hrát výrazně větší roli než dříve – zákonem č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných práv k nemovitostem, byl zřízen katastr nemovitostí a zaveden princip, na základě kterého je každý převod vlastnictví k nemovitosti účinný až vkladem do katastru nemovitostí. Ekonomické subjekty. Tržní hospodářství potřebuje i další instituty, které umožňují podnikání, obchodování a dostupnost kapitálu. Živnostenský zákon č. 455/1991 Sb. stanovuje předpoklady vstupu do podnikatelské sféry. Podnikání probíhá obvykle na základě živnosti, přičemž ohlašovací a volné živnosti nejlépe odrážejí výchozí princip, svobodu podnikání. Pokud jde o dostupnost kapitálu, bylo třeba vybudovat bankovní systém. Zákon č. 21/1992 Sb., o bankách, měl zajistit jeho fungování. Povolení působit jako banka vydávala centrální banka po dohodě s ministerstvem financí po splnění přísných podmínek. Banky musí dodržovat přísná pravidla kapitálové přiměřenosti, likvidity či diverzifikace rizika a podléhaly dohledu. Jak víme, zákon o bankách nezabránil výrazným problémům bankovního sektoru, a tak byl v následujících letech zpřísňován. V souvislosti s kupónovou privatizací byly upraveny další subjekty kapitálového trhu zákonem č. 248/1992 Sb., o investičních společnostech a investičních fondech.50 I jejich zákonná regulace se později ukázala jako nedostatečná. Zákon č. 214/1992 Sb. umožnil vznik burzy cenných papírů. Ekonomická reforma vyžadovala i přijetí zákona o konkursu a vyrovnání, který řeší případ platební neschopnosti či předlužení právnických osob. Zákon č. 328/1991 Sb., upravoval konkursní řízení před soudy, které mělo vést alespoň 50 Zákon o investičních společnostech a investičních fondech je příkladem legislativní inspirace v zahraničí, důvodová zpráva vládního návrhu odkazuje na právní úpravu SRN a směrnice ES, srov. vládní návrh zákona o investičních společnostech a investičních fondech, důvodová zpráva, FS ČSFR 1992, VI. volební období, tisk 1412, http://www.psp.cz/eknih/1990fs/tisky/t1412_02.htm
k částečnému uspokojení věřitelů. Sociální oblast. Především pracovní právo doznalo v tomto období významných změn. Velkou novelu zákoníku práce č. 3/1991 Sb. označuje vládní důvodová zpráva za dílčí a provizorní,51 z plánovaného přijetí nového zákoníku práce však sešlo a další větší novela zákoníku práce přišla až v roce 2000. Novela dokončila odstátnění odborů, položila základy kolektivnímu vyjednávání a promítla do pracovního práva řadu úmluv Mezinárodní organizace práce. Kolektivní smlouvy se stanou závaznými a mohou stanovit pravidla oproti zákoníku práce výhodnější pro zaměstnance. Procesní stránku kolektivního vyjednávání na podnikové i vyšší úrovni upravuje zákon č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání. Zákon č. 1/1991 Sb., o zaměstnanosti, spolu se zákonem ČNR č. 9/1991 Sb. zakládají dnešní podobu státní politiky zaměstnanosti se zprostředkovatelskou činností úřadů práce, rekvalifikačními kursy a odstupňovanými a časově omezenými podporami v nezaměstnanosti. Vládními nařízeními na základě zákona č. 1/1992 Sb., o mzdě, je stanovována minimální mzda. V oblasti sociálního zabezpečení byl stanoven jeho minimální standard v zákoně č. 463/1991 Sb., o životním minimu. Konkrétní výši životního minima zase určuje vláda nařízením. Dnešní systém sociální zabezpečení byl vybudován až ve volebním období 1992 až 1996. Výjimkou je systém povinného zdravotního pojištění s pluralitou zdravotních pojišťoven, veřejnoprávní VZP a bodovým systémem ohodnocení lékařů. Ten byl zaveden zákonem ČNR č. 550/1991 Sb., o všeobecném zdravotním pojištění, a dalšími zákony. Životní prostředí. V tomto období byly položeny i právní základy současnému systému ochrany životního prostředí. Zákon č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, je rámcem celého odvětví, obsahuje základní principy ochrany životního prostředí a přihlašuje se k zásadě trvale udržitelného rozvoje. Ochrana životního prostředí byla převážně v působnosti republik. Zákon č. 309/1991 Sb., o ochraně ovzduší, zakotvil systém limitů na znečištění ovzduší a poplatků za jejich překračování. Zákon ČNR č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivu na životní prostředí, zavedl u nás preventivní systém EIA – veřejné zkoumání ekologických dopadů chystaných staveb, činností a technologií. Zákon vycházel ze směrnice ES. Zákon ČNR č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, zesoustavnil územní a druhovou ochranu přírody. Jmenujme ještě zákon ČNR č. 246/1992 Sb., o ochraně zvířat proti týrání. Občanská a politická práva. Pokračovala obnova základů demokratického právního státu. O přijetí Listiny základních práv a svobod jsme již mluvili. Na nových základech byl postaven vztah státu a církví zákonem č. 308/1991 Sb., o svobodě náboženské víry a postavení církví. Novela zákona o rodině č. 234/1992 Sb. zavedla fakultativní církevní sňatek jako rovnocenný sňatku občanskému. Zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách, podrobněji upravil činnost politických stran. Musejí mít demokratické stanovy a mají nárok na příspěvky na činnost ze státního rozpočtu. Zákony stanovily ale také omezení pro výkon některých státních funkcí. Proslulý lustrační zákon č. 451/1991 Sb. zakazuje výkon některých funkcí v orgánech státní správy, v armádě, policii, na státním zastupitelství, ve veřejnoprávních médiích, státních podnicích a organizacích osobám, které v letech 1948-1989 byly příslušníky nebo spolupracovníky Státní bezpečnosti, funkcionáři komunistické strany od okresního tajemníka výše, příslušníky či členy Lidových milicí, akčních výborů nebo prověrkových komisí. Lustrační zákon byl schválen na pět let, do konce roku 1996, jeho účinnost je však permanentně prodlužována.52 Zákon ČNR č. 238/1992 Sb., obvykle zvaný zákon o střetu zájmů, uložil členům vlády a poslancům ČNR povinnost oznamovat každou svou podnikatelskou či jinou výdělečnou činnost, oznamovat každý možný střet zájmů, podávat majetková přiznání a nepřijímat dary v souvislosti s výkonem funkce. Obecní samospráva. Jak víme, ústavní zákon z 18. července 1990, č. 294/1990 Sb., nahradil komunistickou soustavu národních výborů skutečnou místní samosprávou. Základem místní samosprávy je obec, samosprávné společenství občanů. Zakotvuje se možnost obecního referenda. Česká národní rada vydala několik zákonů k provedení obecní samosprávy – zákon ČNR č. 367/1990 Sb., o obcích, zákon ČNR č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, zákon ČNR č. 553/1991 Sb., o obecní policii, a zákon ČNR č. 298/1992 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o místním referendu. Soudnictví. I reforma soudnictví má ústavní základ, a sice v ústavním zákonu č. 326/1991 Sb. Byla zdůrazněna nezávislost a nestrannost soudců, soudci už nejsou voleni zákonodárnými sbory, ale jmenováni prezidentem, popřípadě předsednictvem národní rady. Možnost odvolání soudce se zúžila; je to možné pouze z důvodů stanovených zákonem. Organizaci obecných soudů a postavení soudce upravuje především zákon č. 335/1991 Sb., o soudech a soudcích. Koncem roku 1991 byly novelizovány základní předpisy upravující soudní řízení, občanský soudní řád a trestní řád. Velká novela občanského soudního řádu č. 519/1991 Sb. proměnila civilní soudnictví – vrátila obchodní spory do působnosti obecných soudů, zavedla správní soudnictví, tedy soudní přezkum rozhodnutí veřejné správy a odstranila z OSŘ některé předrevoluční prvky, např. silnou roli prokurátora. Notářský řád (zákon č. 358/1992 Sb.) zrušil státní notářství a notářskou praxi svěřil soukromým osobám. A novela trestního řádu č. 558/1991 Sb. promítla do trestního řízení přijetí Listiny základních práv a svobod – k omezení svobod obviněného musí dát souhlas soud, ať už jde o uvalení vazby nebo o domovní prohlídku či další úkony v přípravném řízení. Policie a trestní právo. Tentýž účel, tj. ochranu základních práv a svobod a nové vymezení práce policie v demokratickém právním státě sleduje i nový zákon ČNR č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, který upravuje činnost policie dodnes. O zřízení obecní policie už byla řeč. Zákon č. 557/1991 Sb. znamenal další výrazné zásahy do zvláštní části trestního zákona. Příznačně pro proměnu režimu bylo z trestního zákona vypuštěno např. příživnictví a několik skutkových podstat trestných činů proti republice, zavedeny naopak byly skutkové podstaty k ochraně tržního hospodářství – zvýhodňování věřitele, zneužívání informací v obchodním styku a další skutkové podstaty k ochraně hospodářské soutěže. Společnost má být chráněna i před rasistickými útoky. Daně. Rok 1992 přinesl daňovou reformu. Byl vytvořen nový systém daní a jejich správy, který funguje v hrubých obrysech dodnes. Celková koncepce daňové reformy byla zpracována federálním ministerstvem financí ve spolupráci s 51 srov. vládní návrh zákona, kterým se mění a doplňuje zákoník práce, důvodová zpráva, FS ČSFR 1990, VI. volební období, tisk 261, http://www.psp.cz/eknih/1990fs/tisky/t0261_01.htm 52 Poprvé byla platnost lustračního zákona prodloužena v září 1995 zákonem č. 254/1995 Sb. do konce roku 2000. Zákon č. 422/2000 Sb. pak zrušil časové omezení platnosti lustračního zákona.
ministerstvy financí obou republik a schválena usnesením vlády ČSFR 2. srpna 1990.53 Před volbami v červnu 1992 přijaly řadu daňových zákonů jak Federální shromáždění, tak Česká národní rada. Především byla zavedena daň z přidané hodnoty, která spolu s daní z příjmu tvoří základ rozpočtových příjmů státu. Novinkou byly i spotřební daně, zatěžující vybrané komodity (alkoholické nápoje, cigarety, pohonné hmoty). FS přijalo rámcový zákon č. 212/1992 Sb., o soustavě daní, a zákony č. 213/1992 Sb., o spotřebních daních, č. 222/1992 Sb., o dani z přidané hodnoty, a č. 286/1992 Sb., o daních z příjmu. Tři naposled jmenované zákony byly koncem roku 1992 nahrazeny obsahově podobnými zákony ČNR. Česká národní rada přijala zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, a zákony ke zbylým jednotlivým daním – zákon č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitostí, a zákon č. 357/1992 Sb., o dani dědické, darovací a dani z převodu nemovitostí. Všechny daňové zákony vstoupily v účinnost 1. ledna 1993. V letech 1990-1992 byly provedeny nejdůležitější změny, byly odstraněny největší překážky, které stavěl procesu transformace do cesty předrevoluční právní řád. Byl vytvořen právní rámec restitucí a privatizací, právní prostředí pro podnikání, bylo reformováno soudnictví, vytvořena obecní samospráva, provedena daňová reforma a v sociální oblasti doplněno pracovní právo o systém kolektivního vyjednávání a státní politiky zaměstnanosti. Významným počinem bylo přijetí Listiny základních práv a svobod a zřízení Ústavního soudu. Nepodařilo se přijmout novou ústavu, nebyla provedena rekodifikace žádného právního odvětví s výjimkou obchodního práva a nebyl reformován ani systém sociálního zabezpečení s výjimkou zavedení institutu životního minima. 3.2.2. Politické záměry Ve dvouletí od voleb v červnu 1990 do voleb v červnu 1992 byly rozhodujícími politickými silami Občanské fórum a Veřejnost proti násilí, jejich volebními programy se tedy budeme zabývat především. Po volbách začala významně působit na podobu zákonodárství vedle federálního parlamentu i Česká národní rada, vedle záměrů federální vlády tedy bude třeba prostudovat i programové prohlášení české vlády vedené Petrem Pithartem. Významným faktorem československé politiky v letech 1990-1992 byla činnost prezidenta republiky Václava Havla. Mezi širokými pravomocemi prezidenta podle článku 61 ústavního zákona o československé federaci nalézáme i pravomoc předkládat Federálnímu shromáždění návrhy potřebných opatření. V minulém i tomto období prezident Havel tohoto práva poměrně hojně využíval, většinou k návrhům řešení česko-slovenských vztahů. Jeho projev ve FS 23. ledna 1990 a jeho návrhy na změnu názvu ČSSR a státních symbolů stály na počátku tzv. pomlčkové války. Projevem ve FS 10. prosince 1990 zasáhl prezident Havel do státoprávních sporů, varoval před rozpadem federace a podal návrhy na zřízení Ústavního soudu a na zakotvení institutu referenda ke státoprávním otázkám (oba byly nakonec přijaty). A 3. prosince 1991 obhajoval ve FS sérii pěti zákonných předloh (ústavní zákon o přijímání nové ústavy, novela ústavního zákona o referendu, novela ústavního zákona o čs. federaci zakotvující pro případ rozpuštění FS prezidentovu pravomoc přijímat zákonná opatření, ústavní zákon týkající se struktury federálních zastupitelských sborů a konečně nový volební zákon); Federální shromáždění však všechny prezidentovy návrhy odmítlo. V této práci ovšem vliv prezidenta Havla na zákonodárství pomineme, neboť je zřejmé, že jeho návrhy na řešení česko-slovenských státoprávních problémů podstatněji neovlivnily vytváření právního řádu České republiky.54 Volební programy OF a VPN.55 Programy OF a VPN jsou dosti podobné, liší se především v názorech na československý poměr v rámci společného státu, od kterého v naší práci odhlížíme. Nebudeme rovněž opakovat programové teze z předchozího období, pokud nedošlo k posunu. Do popředí obou programů vystupuje záměr obnovit místní a regionální samosprávu se širokou pravomocí. K demokratickému právnímu státu se dodává důraz na dělbu moci na zákonodárnou, výkonnou a soudní a na ochranu lidských práv. Zatímco obecní samospráva byla obnovena už v roce 1990 a lidská práva garantována na ústavní úrovni Listinou základních práv a svobod už zkraje roku 1991, prosazení důsledné dělby moci a regionální samosprávy ztroskotaly na nedohodě o státoprávním uspořádání. Léto 1991 přineslo ústavní nezávislost soudní moci, ovšem celý systém dělby moci se stal základem až ústav Slovenské republiky a České republiky v druhém pololetí 1992. Regionální samosprávu zdůrazňovala více VPN než OF, které hovořilo pouze o spravedlivé regionální politice a respektování identity Čech, Moravy a Slezska. Zemský princip se ještě několikrát objeví v politických záměrech různých subjektů, nakonec se ale nikdy neprosadil. Ekonomické programy OF a VPN se omezují na velmi obecné teze – tržní hospodářství, svobodu podnikání, demonopolizaci; VPN kladla větší důraz na příliv zahraničního kapitálu, OF na domácí privatizaci soukromým subjektům, na přednostní prodej části akcií zaměstnancům a na převod státního majetku obcím. Vývoj šel zpočátku spíše českou cestou. V zemědělství se klade důraz na soukromé a družstevní podnikání, OF dodává požadavek zákonné ochrany zemědělské a lesní půdy před prodejem do zahraničí. Zákaz prodeje půdy cizincům byl skutečně prosazen a trvá dodnes, družstevní podnikání stát výrazně nepodporoval. V pracovněprávní a sociální oblasti se mluví o státní garanci sociálního minima a o silných nezávislých odborech, VPN navíc akcentuje právo na práci a aktivní přístup státu k rekvalifikacím. I tyto záměry byly legislativně realizovány. Důležitým bodem programů je ochrana životního prostředí, VPN zdůrazňuje právo na informace o životním prostředí a zásadu nápravy škod každým znečišťovatelem ovzduší. Právo na informace bylo důsledně prosazeno (alespoň v České republice) až v roce 1998, ovšem léta 1991-1992 vskutku přinesla nejdůležitější normy práva životního prostředí. Školství a zdravotnictví má být pluralitní, se svobodnou volbou školy resp. lékaře; k tomu byly podmínky vytvořeny. Celkově lze říci, že volební programy OF a VPN z roku 1990 jsou spíše obecnými proklamacemi, z nichž příliš neplynou konkrétní legislativní záměry. Mnohem podrobnější jsou vládní programová prohlášení.
53 Návrh poslance Richarda Mandelíka na vydání zákona České národní rady o spotřebních daních, důvodová zpráva, Česká národní rada 1992, VII. volební období, tisk 98, http://www.psp.cz/eknih/1992cnr/ tisky/t0098_01.htm 54 srov. Havel, Václav: Projevy (leden-červen 1990), Praha 1990, a týž: Vážení občané (Projevy červenec 1990 – červen 1992), Praha 1992; Chrastilová, B.; Mikeš, P.: Prezident republiky Václav Havel a jeho vliv na československý a český právní řád, Praha 2003 55 Jak a koho volit? Volební zákon a volební programy, Praha 1990
Programové prohlášení federální vlády z 3. července 1990.56 Programové prohlášení premiéra Čalfy rovněž uvádí na čelném místě samosprávu obcí, obce budou samostatně hospodařit a budou moci vybírat místní poplatky. K reformě práva se premiér Čalfa vyjadřuje takto: ”Súčasný stav právneho poriadku, v ktorom sa prelínajú zastaralé a prekonané právne normy s celým radom nových zákonodarných aktov a čiastkových novelizácií, nepredstavuje ucelený systém. Vniesť do právneho poriadku logiku garantujúcu právne istoty občanov, nie je úloha ľahká. (…) Tvorba kultivovaného právneho systému vyžaduje dostatok času. Ten ovšem nemáme. Budeme v spolupráci s legislatívnymi orgánmi oboch republík pracovať na nevyhnutných novelizáciách a čiastkových právnych úpravách, ktoré neznesú odklad a bez ktorých by nebolo možné odštartovať ekonomickú reformu. Súbežne však začneme práce na veľkých kodifikáciách, ako sú napríklad nový Občiansky, Obchodný a Trestný zákonník, ktoré by spolu s ústavami položili základné kamene demokratického právneho poriadku.” Tato pasáž celkem vystihuje budoucí legislativní činnost – množství zákonů, hlavně nezbytných novel, právní úpravy spíše částečné, naproti tomu velké kodifikační práce na vzdáleném horizontu. Vypracován byl pouze obchodní zákoník s účinností od 1. ledna 1992, příprava nového občanského a trestního zákoníku a dalších kodexů zůstávají evergreenem stranických i vládních politických záměrů bez zjevných výsledků dodnes. Hospodářský program vlády vychází od sociálně a ekologicky orientované tržní ekonomiky. Jako v programech OF a VPN je i tady kladen důraz na silné, nezávislé odbory; vláda slibuje moderní pracovněprávní předpisy, zajišťující kolektivní vyjednávání a dodržování úmluv Mezinárodní organizace práce. Zákon o kolektivním vyjednávání a novela zákoníku práce byly přijaty začátkem roku 1991. Slibovaná mzdová reforma byla provedena zákonem o mzdě z ledna 1992. V sociální oblasti vláda rovněž ve shodě s programy OF a VPN hodlá zavést systém sociálního minima pro každého a fondové hospodaření v sociálním zabezpečení; koncept životního minima byl realizován v roce 1991, fondové hospodaření se neprosadilo. Dalším plánem vlády byla daňová reforma. Daně se měly snižovat a sjednocovat, což se i dělo, podle záměrů vlády byly v druhé fázi daňové reformy v roce 1992 zavedeny daň z přidané hodnoty a spotřební daň; ekologický aspekt měla prosazená silniční daň. Došlo rovněž ke zvýraznění peněžitých sankcí znečišťovatelům životního prostředí. Velké plány měla vláda v oblasti lidskoprávní – občanská a politická práva chtěla účinně legislativně zaručit všem bez ohledu na národnost, sociální původ, rasu, jazyk, pohlaví, náboženské vyznání či poltické názory, posílit svobodu a důstojnost člověka, zabezpečit právo na ochranu žen, dětí, rodin, zdravotně postižených. Všechny tyto zásady byly vtěleny do nejvýznamnějšího legislativního počinu tohoto období, do Listiny základních práv a svobod, která přinesla ústavní garance lidských práv i jejich přímou vymahatelnost. Vláda chtěla pokračovat v napravování vztahů mezi státem a církvemi; i to se dělo. Vláda zamýšlela novým způsobem upravit činnost sdělovacích prostředků, a sice na zásadách autonomie a plurality sdělovacích prostředků; stát má mít nástroje proti propagaci násilí, nesnášenlivosti a šíření pornografie, stát si ponechá správu rozhlasových a televizních frekvencí, které bude pronajímat formou licencí. Zákon o provozování rozhlasového a televizního vysílání z těchto zásad vyšel. Lze shrnout, že vláda své programové prohlášení z větší části splnila, ovšem s výjimkou přijetí nové ústavy. Zákonodárná činnost FS však šla i cestami, které vládní prohlášení úplně nenaznačovalo – vláda se třeba nekonkrétně vyjadřovala o privatizaci (”Dospeli sme k jednotnému názoru na potrebu odštátnenia a následnú privatizáciu podstatnej časti štátneho sektoru. Tento druhý hlavný směr rozvoja súkromného sektoru je však iba na samotnom začiatku, Zatiaľ čo rozvoj novozakladaných súkromných podnikov môže ísť cestou, ktorá je vo svete známa, je proces privatizácie podstatne zložitejší. Prevod štátnych podnikov do súkromného sektoru je svojím rozsahom a časovou naliehavosťou celkom mimoriadny. Ak nemá dojsť k chaosu ak národohospodárskym stratám, musí sa dôsledne regulovať.”), navíc záměr důsledné regulace se vskutku nevyvedl. Rovněž proces dalších rehabilitací, restitucí i lustrací stál mimo vládní prohlášení, stejně jako další témata úzce napojená na proměnu právního řádu, o nichž obšírně pohovořil český premiér. Programové prohlášení české vlády z 2. července 1990.57 O den dříve než federální premiér Čalfa přednášel programové prohlášení české vlády před poslanci ČNR předseda české vlády Petr Pithart. Zajímavé je, že se jeho prohlášení vyjadřovalo k řadě otázek spadajících do pravomoci federace, ovšem často k důležitým věcem, které premiér Čalfa opominul. Pro naše účely je tak Pithartovo prohlášení daleko přínosnější. Podle Pitharta je třeba garantovat práva a svobody občanů konstituováním Ústavního soudu a správního soudnictví. Ústavní soud by přezkoumával soulad předpisů nižší právní síly s předpisy vyšší právní síly, správní soudy by přezkoumávaly zákonnost správních rozhodnutí. První kroky byly učiněny v roce 1991. Pithart se konkrétněji vyjadřuje i ke změnám v soukromém právu. Mluví o změnách občanského zákoníku a navázání na tradiční pojetí občanského práva. Tímto směrem mířila velká novela občanského zákoníku účinná od 1. ledna 1992. Předpisy upravující bydlení a hospodaření s byty byly upravovány pomaleji. Naopak přijetí nového obchodního zákoníku, zřízení obchodních soudů a živnostenských úřadů a soustředění daňové správy pod specializovaný orgán (finanční úřady) bylo splněno. V kompetenci českých orgánů byla reorganizace SNB na Policii ČR, jež byla uskutečněna v roce 1991. Změny v trestním právu týkající se vazby a Vězeňské služby, směřující k humanizaci věznic, byly naopak věcí federace a realizovala je až Klausova česká vláda. Obrovský důraz kladl Pithart na obecní samosprávu, do níž budou státní orgány zasahovat jen v případech stanovených zákony. Obecní a městská samospráva, jak víme, zavedena byla; v listopadu 1990 se volilo podle záměru vlády už do obecních samospráv místo do národních výborů. ČNR toho dosáhla přijetím obecního zákona, zákona o volbách do obcí i zákona o hlavním městě Praze. Naopak plánované zemské zřízení navíc se zákazem majorizace moravských a slezských poslanců na republikové úrovni a křeslem zástupců zemí v české vládě se neprosadilo. Nebyla totiž ani přijata česká ústava,
56 Programové prohlášení vlády ČSFR z 3. 7. 1990, stenoprotokol z 2. společné schůze SL a SN FS, http://www.psp.cz/eknih/1990fs/slsn/stenprot/002schuz/s002005.htm a násl.
57 Programové prohlášení vlády ČR z 2. 7. 1990, stenoprotokol z 2. schůze ČNR, http://www.psp.cz/eknih/ 1990cnr/stenprot/002schuz/s002002.htm#r1 a násl.
jež měla zemské zřízení zakotvit. Z velkorysých plánů zůstalo jen umístění Ústavního soudu a dalších institucí do Brna. Česká vláda chtěla zkvalitnit i státní správu; zákon č. 425/1990 Sb., o okresních úřadech, byl pak pilířem státní správy až do roku 2000. Ekologické hledisko se mělo stát základním kritériem politiky; vláda chystá novelizaci zákona o ochraně ovzduší, zákon o ochraně přírody a krajiny, rámcový zákon o životním prostředí, zákon o odpadech, zákon o půdě a zákon o právní ochraně zvířat. Všechny tyto zákony byly také přijaty, byť ne vždy jako republikové zákony a ne vždy jako vládní návrhy. Česká vláda se hlásí k programu privatizace převážné části státních podniků a ve spolupráci všech tří vlád chce připravit transformační zákon jako zákon o odstátnění podniků. Ani české vládě zatím není jasno o konkrétní cestě privatizace. Pithart hovoří též o občanské společnosti a o rodině. Zmiňuje chystané zákony o svobodě víry a o postavení církví, které v následujících dvou letech opravdu budou přijaty; naopak vyřešení majetkových otázek s církvemi se žádné vládě zatím zcela nepodařilo. Záměru ”vrátit matku rodině” také tato ani žádná příští vláda nedocílila. V sociální oblasti a v pracovním právu česká vláda opakuje témata federálního programu; poprvé se ale objevuje ”zvýhodnění dlouhodobých úspor domácnosti a moderně koncipované životní a důchodové pojištění osob” – obojí čekalo až na Klausovu vládu (státní podpory ve stavebním spoření, důchodovém připojištění a životním pojištění). Souhrnně řečeno, programové prohlášení české vlády nabízí program zasahující jak do federální, tak do republikové působnosti. Naprostá většina konkrétních záměrů vlády byla realizována, byť nezřídka až Klausovou vládou v letech 1992 až 1996. K problémům státoprávním a ústavněprávním se Pithartova vláda moc ve svém programu nevyjadřovala a, jak si pamatujeme, ani svou činností do těchto oblastí nijak přínosně nezasáhla. 3.3. Konec federace a budování státu do roku 1996 3.3.1. Zákonodárství Dohoda vítězů červnových voleb roku 1992 o rozdělení československé federace podstatně ovlivnila zákonodárnou činnost v nejbližším období. Federální shromáždění se sice v posledním půlroce své existence zabývalo především státoprávním uspořádáním a posléze demontáží Československa, přesto ze setrvačnosti přijímalo až do konce i běžné zákony. Česká národní rada musela urychleně koncem roku 1992 a v první polovině roku 1993 zakládat instituce vznikajícího českého státu – přijala Ústavu, zákony o sbírce zákonů, státních symbolech, České národní bance, Nejvyšším kontrolním úřadu, Ústavním soudu, zákon o státním občanství, celní zákon, zákon o oddělení měny ad. Ještě v roce 1992 byla dokončena reforma systému daní a dalších obdobných dávek, tedy pojistného na sociální zabezpečení a zdravotní pojištění. Od druhé poloviny roku 1993 zákonodárná aktivita poněkud polevila, byly sice přijímány další důležité zákony, ale větším reformátorským legislativním počinem už byla jen reforma systému sociálního zabezpečení v roce 1995. Předznamenáním obrovského procesu přibližování českého práva k právu ES byla velká novela obchodního zákoníku č. 142/1996 Sb. Ústavní zákony. Ústavní zákony přijímané Federálním shromážděním po červnu 1992 se týkaly výhradně československých vztahů a vedly nakonec k rozdělení federace. Druhý kompetenční zákon, ústavní zákon č. 493/1992 Sb., přijatý 8. října 1992, dokonale rozvolnil svazky mezi oběma částmi federace a naprostou většinu kompetencí svěřil republikám. Dne 13. listopadu schválili poslanci FS ústavní zákon č. 541/1992 Sb., o dělení majetku ČSFR mezi ČR a SR a jeho přechodu na ČR a SR. Rozdělení federace nakonec proběhlo ústavní cestou, na základě ústavního zákona č. 542/1992 Sb., o zániku ČSFR, který byl přijat ve FS 25. listopadu 1992. Uplynutím dne 31. prosince 1992 zaniká ČSFR; na nástupnické státy ČR a SR přechází působnost ČSFR dnem 1. ledna 1993. ČNR a Národní rada Slovenské republiky mohou ještě před zánikem ČSFR s účinností nejdříve od 1. ledna 1993 přijímat ústavní a jiné zákony, jimiž zabezpečí výkon působnosti, která na ČR a SR přejde. Dva významné ústavní zákony přijala ČNR na základě tohoto ustanovení. 15. prosince 1992 to byl tzv. recepční zákon, ústavní zákon ČNR č. 4/1993 Sb., o opatřeních souvisejících se zánikem ČSFR. Recepční zákon převzal do právního řádu ČR veškeré ústavní zákony, zákony a ostatní právní předpisy ČSFR s výjimkou těch ustanovení, která jsou podmíněna toliko existencí ČSFR a příslušností ČR k ní. Pokud federální právní předpisy přijaté před zánikem ČSFR spojují práva a povinnosti s územím ČSFR a státním občanstvím ČSFR, rozumí se tím území a státní občanství ČR, nestanoví-li zákon jinak. V případě rozporu federálních a republikových předpisů téže právní síly se postupuje podle republikových. V čl. 3 se stanoví, které orgány ČR přebírají působnost orgánů federálních. Majetková a jiná práva a závazky ČSFR přecházejí na ČR v rozsahu stanoveném ústavním zákonem FS nebo smlouvou mezi ČR a SR. ČR uznává všechny státy a vlády, které ke dni svého zániku uznávala ČSFR. ČR přebírá další práva a závazky ČSFR vyplývající z mezinárodních smluv, s výjimkou závazků ČSFR spojených s územím svrchovanosti federace, na něž se nevztahuje svrchovanost ČR. Tím nejsou dotčeny nároky ČR vůči SR vyplývající z plnění těchto mezinárodněprávních závazků ČSFR. Tento ústavní zákon nabývá účinnosti dnem 31. prosince 1992. Tento ústavní zákon je formálním ohniskem právního řádu České republiky a zajišťuje jeho kontinuitu s právním řádem zanikajícího Československa. Den poté, 16. prosince 1992, byla přijata Ústava České republiky (ústavní zákon ČNR č. 1/1993 Sb.). Účinnosti nabyla 1. ledna 1993. Spolu s Listinou základních práv a svobod, která byla prohlášena za součást ústavního pořádku ČR a znovu vyhlášena pod číslem 2/1993 Sb., představuje tato Ústava obsahový základ právního řádu České republiky. Představme si stručně Ústavu České republiky. Ústava České republiky a její problematické naplňování. Nejobecnější základy politického systému podává Ústava České republiky v čl. 1, čl. 2 odst. 1 a 2, čl. 5 a čl. 6. Praví se v nich: ”Česká republika je svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana.58 Lid je zdrojem veškeré státní moci; vykonává ji prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní. Ústavní zákon může stanovit, kdy lid vykonává 58 čl. 1 Ústavy České republiky
státní moc přímo.59 Politický systém je založen na svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži politických stran respektujících základní demokratické principy a odmítajících násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů.60 Politická rozhodnutí vycházejí z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním. Rozhodování většiny dbá ochrany menšin.61” V samotné Ústavě je tedy zakotven primát reprezentativní demokracie před demokracií přímou a zdůrazněno klíčové postavení politických stran v politickém systému. Tomu odpovídá i následující pasáž z důvodové zprávy k návrhu Ústavy: ”Podle návrhu ústavy je Česká republika parlamentní demokracií. (...) ... svým významem Parlament dominuje nad výkonnou mocí, zejména vládou, která je mu ze své činnosti odpovědna. Tím se navazuje na tradice, jejichž kořeny jsou v období první republiky.”62 Systém ústavních institucí je postaven na principu dělby moci. Zákonodárná moc náleží dvoukomorovému Parlamentu, jehož Poslanecká sněmovna je volena systémem poměrného zastoupení na čtyři roky a Senát většinovým systémem na šest let s částečnou obměnou vždy po dvou letech. Poslanecká sněmovna má silnější postavení než Senát, pouze jí je odpovědná vláda, pouze ona rozhoduje o státním rozpočtu, v běžném zákonodárství může Senát přehlasovat. Senát má rovné postavení pouze při přijímání ústavních zákonů, zákonů dotýkajících se postavení Senátu, při volbě prezidenta a v několika dalších případech. Poslanecká sněmovna může být v krajních případech rozpuštěna prezidentem republiky;63 Senát pak v nezbytné míře přebírá zákonodárnou moc formou zákonných opatření. K vrcholným orgánům výkonné moci se řadí prezident republiky a vláda. Hlava státu, prezident republiky, je volena na pět let Parlamentem. Prezidentovy pravomoci jsou rozděleny do dvou skupin. K výkonu pravomocí podle čl. 63 Ústavy potřebuje prezident kontrasignaci předsedou nebo jím pověřeným členem vlády; odpovědnost pak nese vláda. Pravomoci podle čl. 62 Ústavy spolupodpis nevyžadují. Z těchto samostatných pravomocí jmenujme právo vracet Parlamentu přijaté zákony (suspenzivní veto), pravomoc jmenovat a odvolávat předsedu vlády a na jeho návrh další členy vlády, pravomoc jmenovat členy Bankovní rady České národní banky a právo udělovat milost. Výkonná moc ale náleží především vládě. Členy vlády jmenuje a odvolává prezident republiky. Vláda se musí opírat o důvěru Poslanecké sněmovny; ta může vládě nadpoloviční většinou všech poslanců kdykoli vyslovit nedůvěru a přivodit tak její demisi či odvolání. Členové vlády řídí ministerstva; ministerstva a jiné správní úřady lze zřídit jedině zákonem. Soudní moc náleží obecným soudům a Ústavnímu soudu. Soudce obecných soudů jmenuje prezident (s kontrasignací) bez časového omezení. Soudci jsou nezávislí, vázáni toliko zákonem; jsou oprávněni posoudit soulad podzákonného předpisu se zákonem. Dojde-li soud při řešení případu k závěru, že zákon odporuje Ústavě či ústavnímu zákonu, předloží věc Ústavnímu soudu. Ústavní soud má rozsáhlé pravomoci. Mimo jiné může zrušit zákon nebo jeho část pro rozpor s ústavním zákonem nebo s mezinárodní smlouvou o lidských právech, která Českou republiku zavazuje a má přednost před zákonem. Velice široká je možnost obracet se na Ústavní soud s ústavní stížností - každý může napadnout pravomocné rozhodnutí či jakýkoli jiný zásah orgánu veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod. Podle čl. 89 odst. 2 Ústavy jsou vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu závazná pro všechny orgány a osoby. O výklad tohoto ustanovení vypukl spor mezi Ústavním soudem a obecnými soudy, nazývaný někdy ”válka soudů”. Ústava dále upravuje dva z tzv. nezávislých orgánů, Nejvyšší kontrolní úřad a Českou národní banku, a územní samosprávu na úrovni obcí a vyšších územně samosprávných celků. Naplňování Ústavy. Jedním z problematických míst ústavního systému České republiky v letech 1993 až 1998 byl fakt, že Ústava na několika místech dlouho zůstávala nebo dosud zůstává nenaplněna. V této krátké kapitole se zmíníme o pěti případech, z nichž poslední tři nebyly dotaženy ani do konce roku 2000. Nutnou podmínkou vytvoření Senátu bylo přijetí příslušného volebního zákona. Do doby zvolení Senátu měl podle čl. 106 odst. 2 Ústavy fungovat Prozatímní Senát. Ústavní zákon, který by zřídil Prozatímní Senát, však nikdy nebyl přijat, a na volební zákon se čekalo až do září 1995. Teprve tehdy byl schválen zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky. První senátní volby proběhly v listopadu 1996. Zákon o jednacím řádu Senátu byl přijat až v roce 1999 a jiný zákon předvídaný Ústavou, zákon o zásadách jednání a styku obou komor mezi sebou, jakož i navenek (čl. 40 Ústavy) nebyl schválen dodnes. Velice dlouhá je i historie utváření regionální samosprávy. Podle čl. 100 odst. 3 Ústavy vytvořit nebo zrušit vyšší územní samosprávný celek lze jen ústavním zákonem. Po několikaletých politických diskusích zejména o počtu těchto celků byl učiněn první krok - ke konci roku 1997 byl přijat ústavní zákon č. 347/1997 Sb., který pouze vyjmenoval 14 vyšších územních samosprávných celků a vytvořil je k 1. lednu 2000. Prováděcí zákony však byly přijaty až během roku 2000, a tak kraje mohly začít fungovat až po volbách do krajských zastupitelstev v listopadu 2000. Čl. 2 odst. 2 Ústavy zní: ”Ústavní zákon může stanovit, kdy lid vykonává státní moc přímo.” Během let 1993-1998 a i poté projednával Parlament několik návrhů ústavního zákona o referendu, předkládaných zejména levicovými poslanci. Jednalo se jak o komplexní návrhy, tak i o návrhy směřující k referendu ad hoc; v této souvislosti je možné zmínit závažné diskuse o potřebě rozhodnout v referendu o vstupu do NATO. Žádný z těchto návrhů však Parlamentem neprošel, a tak zatím jediné celostátní referendum proběhlo až v roce 2003. Podle čl. 79 odst. 2 Ústavy mají být zákonem upraveny právní poměry státních zaměstnanců v ministerstvech a jiných správních úřadech. O potřebě přijetí zákona o státní službě se mluvilo už v prvních letech republiky. Práce úředníků a státních zaměstnanců je natolik specifická, že vyžaduje speciální právní úpravu; dosud se však právní poměry státních zaměstnanců řídí především zákoníkem práce. Služební zákon byl přijat až v roce 2002 s účinností od 1. ledna 2005.64 59 čl. 2 odst. 1 a 2 Ústavy České republiky 60 čl. 5 Ústavy České republiky 61 čl. 6 Ústavy České republiky 62 Pavlíček, V.; Hřebejk, J.: Ústava a ústavní řád České republiky. Komentář. 1. díl. Ústavní systém, 2. vydání, Praha 1998, str. 44 63 srov. čl. 35 Ústavy 64 Zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon)
Soustavu soudů tvoří podle čl. 91 odst. 1 Ústavy Nejvyšší soud, Nejvyšší správní soud, vrchní, krajské a okresní soudy. Zatímco Nejvyšší soud, krajské a okresní soudy existovaly už v době federace a vrchní soudy byly vytvořeny v prvních letech po vzniku České republiky, Nejvyšší správní soud byl zřízen a nutná reforma správního soudnictví provedena až v roce 2002.65 Federální shromáždění. V krátkém exkurzu se zmiňme, že legislativní činnost Federálního shromáždění se nezastavila ani v okamžiku, kdy osud federativního státu byl zpečetěn. Ještě v prosinci byl přijat federální celní zákon (č. 618/1992 Sb.), zákon o cenných papírech (č. 600/1992 Sb.) a zákon o ochraně spotřebitele (č. 634/1992 Sb.). Zatímco celní zákon vyšel ve Sbírce zákonů 31. prosince 2002, už nevstoupil v účinnost a byl od počátku nahrazen českým celním zákonem (č. 13/1993 Sb.), zákon o cenných papírech platil tři a půl roku paralelně vedle stejnojmenného zákona ČNR č. 591/1992 Sb. Federální zákon o ochraně spotřebitele platí dodnes. Budování státu. Věnujme se však již jen zákonodárné aktivitě České národní rady, od 1. ledna 1993 Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR. V souvislosti s rozdělením státu musela být přijata řada zákonů, např. o Sbírce zákonů, o České tiskové kanceláři, o Bezpečnostní informační službě, o státních symbolech, o Kanceláři prezidenta republiky, o Českých drahách či novela zákona o soudech a soudcích. Zastavme se u dvou zákonů, upravujících základy České republiky. Zákon č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství ČR, komplexně upravil problematiku státního občanství. Snažil se zamezit dvojímu občanství a stanovil poměrně přísné podmínky pro získání českého občanství. Občané Slovenské republiky mohli do 30. června 1994 za určitých podmínek optovat pro české občanství, pokud měli nepřetržitý trvalý pobyt na území ČR alespoň dva roky. V dalších letech byla změkčována pravidla pro získání českého občanství Slováky, nejpodstatněji v roce 1999. Na základě zákona č. 60/1993 Sb., o oddělení měny, došlo k urychlenému kolkování bankovek a měnové odluce po krátkém experimentu se společnou česko-slovenskou měnou. Řada zákonů uváděla v život instituce zakotvené v Ústavě. Zákon č. 6/1993 Sb., o České národní bance, potvrdil nezávislé postavení centrální banky a vybavil ji rozsáhlými pravomocemi k ochraně stability měny a k dozoru nad bankami. ČNB má dbát i o cenovou stabilitu a působit protiinflačně. ČNB řídí sedmičlenná Bankovní rada v čele s guvernérem ČNB. Členy Bankovní rady jmenuje na šest let prezident republiky, a to bez kontrasignace člena vlády. Prezident může odvolat člena Bankovní rady v zásadě jen tehdy, pokud byl pravomocně odsouzen za trestný čin nebo pokud podle rozhodnutí Bankovní rady pozbyl schopnosti vykonávat funkci. Nejvyšší kontrolní úřad, zřízený zákonem č. 166/1993 Sb., o NKÚ, definitivně nahradil ministerstvo kontroly. Na vládě nezávislý NKÚ kontroluje hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu. Prezidenta a viceprezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu jmenuje na 9 let prezident republiky na návrh Poslanecké sněmovny. Prezident republiky může odvolat prezidenta nebo viceprezidenta NKÚ, pokud nevykonává funkci déle než šest měsíců, nebo na základě rozhodnutí Kárné komory NKÚ. Ostatních 15 členů NKÚ volí Poslanecká sněmovna na návrh prezidenta NKÚ natrvalo; odvoláni mohou být Poslaneckou sněmovnou jen na základě rozhodnutí Kárné komory NKÚ. Velký vliv i respekt si v právní i politické oblasti vybudoval Ústavní soud, podle svého vzoru, Spolkového ústavního soudu SRN, vybavený značnými pravomocemi. O Ústavním soudu už byla řeč při výkladu Ústavy. Doplňme, že 15 soudců Ústavního soudu je jmenováno na 10 let prezidentem republiky se souhlasem Senátu (do zřízení Senátu se souhlasem Poslanecké sněmovny). Předsedu a místopředsedy z nich vybere sám prezident. Funkce soudce může zaniknout jedině usnesením pléna Ústavního soudu v kárném řízení. Zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, určil, že Ústavní soud jedná v tříčlenných senátech nebo v plénu. Návrh na zrušení zákona mohou bez spojitosti s konkrétní kauzou podat prezident republiky a skupina nejméně 41 poslanců nebo 17 senátorů. Jen na okraj zmiňme, že Ústavní soud poprvé rozhodl nálezem č. 14/1994 Sb., kterým zamítl návrh skupiny poslanců na zrušení zákona č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu proti němu. Tento převážně deklaratorní zákon a nález k němu můžeme zařadit k hodnotovým základům ČR. ”Naše nová Ústava není založena na hodnotové neutralitě, není jen pouhým vymezením institucí a procesů, ale včleňuje do svého textu i určité regulativní ideje vyjadřující základní nedotknutelné hodnoty demokratické společnosti. Ústava České republiky akceptuje a respektuje princip legality jako součást celkové koncepce právního státu, neváže však pozitivní právo jen na formální legalitu, ale výklad a použití právních norem podřizuje jejich obsahově-materiálnímu smyslu, podmiňuje právo respektováním základních konstitutivních hodnot demokratické společnosti a těmito hodnotami také užití právních norem měří,” uvádí se v nálezu. Zákon č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, pak nahradil starou prokuraturu modernější koncepcí státního zastupitelství. Úkoly státního zastupitelství jsou omezeny na funkci veřejné žaloby v trestním řízení. Je garantována i nezávislost státního zastupitelství při vyšetřování trestných činů. Reforma daní a obdobných dávek. Na tomto místě se budeme zevrubněji věnovat daňové reformě, účinné od 1. ledna 1993. Česká národní rada adaptovala do českého právního řádu federální zákony o spotřebních daních, o dani z přidané hodnoty a o daních z příjmu (viz výše). Stalo se tak zákony č. 586/1992 Sb., o daních z příjmu, č. 587/1992 Sb., o spotřebních daních, a č. 588/1992 Sb., o dani z přidané hodnoty. Tyto zákony, spolu se zákony ČNR o správě daní a poplatků, o dani z nemovitostí a o dani dědické, darovací a dani z převodu nemovitostí (č. 337, 338 a 357/1992 Sb.), jsou dodnes základem daňového systému české republiky; jedině zákon o dani z přidané hodnoty byl v roce 2004 nahrazen novým zákonem. Daň z přidané hodnoty nahradila dřívější daň z obratu, zatěžuje v důsledku konečného spotřebitele, ale odvádí ji dodavatel. Každý plátce daně si může odečíst daň, kterou zaplatil svým dodavatelům na vstupu, a zdaňuje pouze přidanou hodnotu. To klade nároky na účetnictví, zároveň však účinně zmenšuje prostor pro daňové úniky.66 Po daních z příjmu je daň 65 Reformu si navíc vynutil Ústavní soud svým nálezem č. 276/2001 Sb. Ústavní soud zrušil celou pátou hlavu občanského soudního řádu, neboť shledal celou dosavadní úpravu správního soudnictví nedostatečnou. 66 Návrh poslance Richarda Mandelíka na vydání zákona České národní rady o dani z přidané hodnoty, důvodová zpráva, Česká národní rada 1992, VII. volební období, tisk 99, http://www.psp.cz/eknih/1992cnr/ tisky/t0099_01.htm
z přidané hodnoty nejvýnosnější daní. Spotřební daně jsou uvaleny na vybrané komodity – potravinářský líh, pivo, víno, tabákové výrobky a uhlovodíková paliva a maziva. Zatímco daň z příjmu právnických osob má jednotnou daňovou sazbu, daň z příjmu fyzických osob je charakterizovaná progresivní daňovou sazbou. Daň z příjmu navíc není jediným odvodem fyzické osoby. Od 1. ledna 1993 byl zaveden i současný systém pojistného na sociální zabezpečení a zdravotního pojištění. Zákon ČNR č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, stanovuje povinnost zaměstnance, zaměstnavatele a osoby samostatně výdělečně činné platit pojistné na důchodové zabezpečení a nemocenské pojištění a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti. Důvodová zpráva předpokládala odstátnění sociálního zabezpečení zřízením Všeobecné sociální pojišťovny už během roku 1993;67 nedošlo však k němu dodnes. Vybrané pojistné tedy směřuje do státního rozpočtu, z nějž se pak vyplácejí důchody, nemocenské i podpory v nezaměstnanosti. Zaměstnanci je pojistné sráženo ze mzdy, zároveň další část pojistného za něj platí přímo zaměstnavatel. Zákon ČNR č. 592/1992 Sb., o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění, konstruuje toto pojistné podobně. Osoby samostatně výdělečně činné platí toto pojistné samy, na zaměstnancovo pojistné se skládají zaměstnanec se zaměstnavatelem. Vybrané pojistné dostanou zdravotní pojišťovny, dojde ovšem k přerozdělení, zejména ve prospěch Všeobecné zdravotní pojišťovny, která ze zákona pojišťuje ekonomicky neaktivní občany. Systém daní doplňuje daň silniční, upravená zákonem č. 16/1993 Sb. Reforma sociálního zabezpečení. V roce 1995 provedla Klausova vláda reformu sociálního zabezpečení. Zákonem č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, byl zaveden systém adresných sociálních dávek pro děti a rodiny. Novinkou bylo poskytování dávek v závislosti na výši příjmu (zejména přídavek na dítě); nárok na dávku i výše dávky jsou odvozeny od relace příjmu rodiny k násobkům životního minima. Rozsáhlá agenda spojená s devíti dávkami státní sociální podpory byla svěřena okresním úřadům. Zákonem č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, byla provedena důchodová reforma. Byl zpřehledněn systém důchodového pojištění, stanovena pravidla pro valorizaci důchodů. U starobního důchodu bylo nastaveno postupné zvýšení důchodového věku z 60 let u mužů a 57 let u žen v roce 1995 až k 62 letům u mužů a 61 letům u žen v roce 2007. Reforma však řešila problém důchodového systému jen dočasně. Už v roce 1994 byl přijat zákon č. 42/1994 Sb., o penzijním připojištění, který nabízí státní podporu těm, kteří nebudou spoléhat jen na státní systém důchodového pojištění. A podobný charakter, tentokrát v otázce bydlení, má zákon č. 96/1993 Sb., o stavebním spoření – systém stavebního spoření se postupem času stal velmi populárním rovněž díky masivní státní podpoře. Novely kodexů. Od roku 1992 do roku 1998 nedošlo k přijetí žádného nového zákoníku, dosavadní zákoníky však byly poměrně často novelizováno, obvykle nikoli zásadně. Zákon č. 171/1993 Sb. byl poměrně důležitou novelou občanského soudního řádu – posílil zásadu formální pravdy, která je pro civilní proces typická (OSŘ původně vycházel ze zásady materiální pravdy - soud má vždy zjišťovat pravý stav věci, i proti přání stran); s tím souvisí i zavedení rozsudku pro uznání a rozsudku pro zmeškání. Občanský soudní řád byl doplněn paralelním zákonem č. 216/1994 Sb., o rozhodčím řízení. Procesního práva se dotýká i přijetí nové komplexní úpravy poskytování právní pomoci zákonem č. 85/1996 Sb., o advokacii. Zákon č. 74/1994 Sb. odstranil ze zákoníku práce další relikty minulosti – úvodní proklamace, povinnost zaměstnance doložit, že ukončil předchozí pracovní poměr, a horní limit odpovědnosti zaměstnavatele za pracovní úraz zaměstnance. Odstranil rozdílné právní postavení zaměstnávajících fyzických a právnických osob. Zákon č. 152/1995 Sb. novelizoval trestní zákon i trestní řád a zavedl alternativní tresty (obecně prospěšné práce), odklony v trestním řízení (narovnání s poškozeným; zkrácené řízení používající trestní příkaz bylo zavedeno už zákonem č. 292/1993 Sb.). Proti organizovanému zločinu je možné použít anonymního svědka a trestná je samotná účast ve zločinném spolčení. Už zákonem č. 290/1993 Sb. byla rozšířena beztrestnost jednání v nutné obraně. Zákon č. 293/1993 Sb., o výkonu vazby, konečně přinesl zákonnou úpravu vazby a zajistil práva vazebně stíhaných. Nejvýznamnější novelou kodexu byla ve sledovaném období novela obchodního zákoníku č. 142/1996 Sb. Touto novelou byly do obchodního zákoníku promítnuty četné směrnice ES a obchodní zákoník byl zdokonalen. Zvýšení jistoty a transparence v obchodněprávních vztazích měla napomoci detailnější a preciznější úprava akciových společností, vzniku obchodní společnosti a obchodního rejstříku, s ochranou hospodářské soutěže souvisela definice jednání ve shodě a ovládající a ovládané společnosti. Další důležité zákony. Už koncem roku 1992 byl přijat zákon č. 591/1992 Sb., o cenných papírech, který podrobně upravil pravidla obchodování s cennými papíry specializovanými obchodníky s cennými papíry. Z oblasti finančního práva jmenujme dále devizový zákon č. 219/1995 Sb., který přinesl plnou směnitelnost koruny a zrušil většinu omezení v nakládání s devizami. Na hospodářskou kriminalitu reagoval zákon č. 61/1996 Sb., obvykle zvaný zákon proti praní špinavých peněz. Banky měly identifikovat účastníky každé transakce přesahující 500 000 Kč a oznamovat podezřelé transakce ministerstvu financí. Trhu s byty napomohl zákon č. 72/1994 Sb., o vlastnictví bytů, který umožňoval rozdělit dům na bytové jednotky, které pak byly předmětem vlastnictví; společné části domu pak byly ve spoluvlastnictví vlastníků bytových jednotek. Dalekosáhlé záměry vlády deregulovat nájemné a otevřít prostor pro trh s byty však skončily neúspěchem. Zákon č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, uložil státním úřadům a obcím povinnost udílet zakázky přesahující 100 000 Kč na základě obchodní veřejné soutěže. Ve výjimečných případech bylo lze adresovat výzvu jednomu zájemci k podání nabídky, čehož bylo často využíváno. Na poli ochrany životního prostředí byl přijat lesní zákon č. 289/1995 Sb., který přinesl komplexní úpravu, reagoval na pluralitu vlastníků lesů a podřídil vlastníky lesů řadě povinností. Zákon č. 86/1995 Sb., o ochraně ozónové vrstvy Země, reagoval na mezinárodní závazky České republiky a zakázal používání tzv. freonů. 67 Důvodová zpráva k návrhu zákona ČNR o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ČNR 1992, tisk 62, http://www.psp.cz/eknih/1992cnr/tisky/t0062_01.htm
V roce 1995 došlo k přijetí zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, který konečně nahradil nevyhovující předrevoluční zákon ČNR č. 35/1989 Sb. Nový jednací řád mj. nahradil projednávání zásad a osnovy zákona systémem trojího čtení návrhů zákonů. A téhož roku nový volební zákon, č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu ČR, teprve nyní otevřel cestu k prvním volbám do Senátu. Nakonec byl zvolen dvoukolový systém absolutní většiny, do Poslanecké sněmovny se i nadále volí podle zásad poměrného zastoupení s pětiprocentní uzavírací klauzulí. Máme-li shrnout, musíme říci, že éra Klausovy vlády se vyznačovala spíše nižší legislativní aktivitou v porovnání s hektickými lety 1990-1992 a s obdobím tak řečené legislativní smršti, která od konce roku 1999 trvá dodnes. Tento fakt je hodnocen někdy negativně jako předbíhání práva ekonomikou. Dnešní diskuse si ovšem všímají i negativ opačného postupu – přemíra legislativní aktivity činí právní řád beznadějně nepřehledným. 3.3.2. Politické záměry S volbami roku 1992 se politická situace stává uchopitelnější standardními politologickými schématy. Po volbách se vytvořila koalice tří stran68 s profilovaným programem, nová koaliční vláda navíc vystřídala vládu, v níž žádná ze stran nové koalice nehrála významnější úlohu. Nová vláda se může i programově vymezovat vůči minulé vládě. Zároveň se do české politiky dostává klasický střet pravice-levice. Pravicové koalici vyrůstá během let 1992-1996 levicový protihráč, který ji nakonec vystřídá a vymezí se proti její politice. Střet politických záměrů se tak stane čitelnější. Budeme pracovat se čtyřmi dokumenty, jednak s volebními programy tří vládních stran, Občanské demokratické strany (ODS), Křesťanské a demokratické unie - Československé strany lidové (KDU-ČSL) a Občanské demokratické aliance (ODA), jednak s programovým prohlášením vlády z července 1992. Začněme však krátkou zmínkou o programu poslední federální vlády. Její legislativní program lze shrnout do tří bodů: a) ”Vláda bude podporovat co nejrychlejší řešení státoprávního problému na základě dohody obou národních rad. Připraví právní úpravu způsobu přechodu České a Slovenské Federativní Republiky na dva svrchované státy s mezinárodně právní subjektivitou a dojde-li v této otázce k dohodě, předloží ji Federálnímu shromáždění.” b) ”Vláda bude prosazovat urychlené dokončení daňové reformy a dobudování systému komunikace mezi finančními a daňovými správami.” c) ”Vláda se zavazuje, že dokončí legislativní kroky k zavedení fondů sociálního pojištění a zaměstnanosti.”69 Federální vláda opravdu připravila návrh ústavního zákona o zániku ČSFR a ústavního zákona o dělení majetku federace. Je vidět, že se považovalo za nezbytné dobudovat systém daní a odvodů na sociální zabezpečení bylo do 1. ledna 1993, jak bylo původně v plánu. Nakonec všechny potřebné zákony, včetně transformace již existujících federálních daňových zákonů, přijala ČNR, a sice ještě za trvání federace. Volební program ODS z roku 1992.70 Občanská demokratická strana vznikla na jaře 1991 rozdělením Občanského fóra. Pod vedením federálního ministra financí Václava Klause dosáhla ve volbách v červnu 1992 s takřka 30 % získaných hlasů v českých zemích přesvědčivého vítězství. Volební program ODS ”Svoboda a prosperita” se člení do tématických kapitol začínajících zhodnocením tehdejšího stavu. V kapitole Právní stát se ODS přihlašuje k myšlence demokratického právního státu a chce hájit svobodu občana před zásahy státu. Je třeba oddělit moc zákonodárnou, výkonnou a soudní (to se stane Ústavou ČR, jejíž hlavy budou dokonce takto nazvány, což není úplně obvyklé) a důsledně rozlišovat veřejné a soukromé právo (což se dařilo méně). Ministerstvo kontroly mělo být nahrazeno nezávislým Nejvyšším kontrolním úřadem (což se stalo) a prokuratura jako pozůstatek sovětského modelu institucí vyšetřujícího soudce (prokuratura byla nahrazena státním zastupitelstvím). Politický systém má být založen na soutěži politických stran (srov. čl. 5 Ústavy), veřejný život je třeba očistit od osob odpovědných za vládu a represi v minulém režimu (byl přijat zákon o protiprávnosti komunistického režimu a prodloužena platnost lustračního zákona). ODS chtěla navázat na Listinu základních práv a svobod a přijmout zákony k ochraně lidských práv – zákony na ochranu vlastnictví, práv dětí, rodiny, právo na přiměřené životní prostředí (takové zákony ovšem přijímány nebyly). ODS chtěla prosadit neslučitelnost politických a ekonomických funkcí; zákon o střetu zájmů však ČNR přijala už před volbami a první snahy o omezení činnosti poslanců ve správních a dozorčích radách obchodních společností se objevily až po odchodu ODS z vlády. Vůbec se nepodařilo realizovat tento záměr: ”Úprava soukromoprávní oblasti by měla být zpracována tak, aby vydržela přinejmenším po několik generací.” ODS se vyslovila pro vyváženou decentralizaci; zjevně dává přednost obecní samosprávě před regionální a přeje si fungující federaci. Klíčová pasáž ke státoprávní otázce je tato: ”Jednotný právní řád a jednotná ekonomická pravidla na úrovni federace jsou nezbytnou podmínkou pro zajištění řádného chodu státu. Ze široké škály možností v oblasti státoprávního uspořádání předem vylučujeme pouze uspořádání konfederativní. Rozdělení státu není naším programem; ukáže-li se však být nutným, dokážeme s ním vyrovnat.” V kapitole Ekonomická reforma se ODS přihlásila k úspěchům radikální ekonomické reformy a kritizovala nejrůznější koncepty ”třetích cest”. Hlavními úkoly státu v ekonomické oblasti jsou ochrana soukromého vlastnictví a adresná sociální pomoc skutečně potřebným. O měnu má pečovat nezávislá centrální banka (Ústava ČR a zákon o ČNB daly centrální bance do vínku v mezinárodním srovnání velmi nezávislé postavení), ke stabilitě měny má přispět i dodržování zásady vyrovnaného státního rozpočtu. V návaznosti na kupónovou privatizaci, již ODS prosazuje, má být rozvinut trh s cennými papíry (zákon o cenných papírech bude přijat už koncem roku 1992), v budování tržních institucí jmenuje ODS burzu cenných papírů, obchodní soudy, obchodní komoru, stát má pomoci záručními bankami, chce též dobudovat systém berních úřadů (naprostá většina těchto institucí byla vytvořena už před nástupem Klausovy vlády). V kapitole Zemědělství a venkov kritizuje ODS družstevní transformační zákon (č. 42/1992 Sb.), který ”umožňuje 68 ODS vytvořila před volbami v červnu 1992 volební koalici s Křesťanskodemokratickou stranou (KDS), KDS pak byla nejprve čtvrtou stranou vládní koalice, začátkem roku 1996 KDS vplynula do ODS. Programem KDS se zabývat nebudeme. 69 Programové prohlášení vlády ČSFR 1992, http://wtd.vlada.cz/scripts/detail.php?id=3569
70 Svoboda a prosperita. Volební program ODS 1992, http://www.ods.cz/volby/programy/1992.php
přežívat zemědělským pseudodružstvům”. Do této kapitoly umístila ODS i některá témata ochrany životního prostředí – výkon vlastnického práva v lesích má být regulován státem (viz lesní zákon z roku 1995), ochraně životního prostředí má být dán pevný právní rámec. Klausova vláda však právo životního prostředí příliš nerozvíjela. Ve zvláštní kapitole Životní prostředí nacházíme princip ”závislosti ekologie na ekonomické prosperitě”. K ekologickému chování má vést i ekonomický tlak vlády, odbourávání dotací neekologických aktivit a naopak daňové zvýhodnění chování příznivého životnímu prostředí. Kapitola Sociální politika zdůrazňuje odpovědnost jedince, rodiny a obce, stát má zasahovat a přerozdělovat co nejméně. Stát má vytvořit podmínky pro nestátní sociální péči (zákon o nadacích byl ale přijat až v roce 1997) a podporovat soukromou aktivitu občanů v sociálním zabezpečení (roku 1994 byl přijat zákon o penzijním připojištění). Sociální dávky pro rodiny s dětmi mají být adresné (realizováno do určité míry zákonem o státní sociální podpoře č. 117/1995 Sb.). Podpory v nezaměstnanosti mají motivovat k hledání práce. V kapitole Zdravotnictví ODS kritizuje, že na rozdíl od zdravotního pojištění zůstalo nemocenské pojištění v rukou státních úředníků (což její vlády neodstranily). Ve zdravotnictví chce ODS větší privatizaci a konkurenci. V dalších kapitolách slibovala ODS podporu vzniku nezávislých televizních a rozhlasových stanic a vytvoření konkurenčního prostředí (to se dělo), umožnění vzniku nestátních vysokých škol (průlom nastal až v roce 1998), záhy byl splněn slib ODS zkrátit základní vojenskou službu na 12 měsíců. Volební program ODA z roku 1992.71 Program Občanské demokratické aliance se v mnoha ohledech podobá programu ODS, má četné obdobné pasáže, např. důraz na důsledné oddělení soukromého a veřejného práva. V soukromém právu má platit ”co není zákonem zakázáno, je dovoleno”, ve veřejném právo ”co není zákonem povoleno, je zakázáno”. Zákony jsou tedy tradičně chápány jako záruka občana před státem: ”Před zvůlí byrokracie musí být občané chráněni dobře formulovanou a soudně vynutitelnou soustavou práv a svobod.” Zajímavou shodou s ODS je záměr zřízení institutu vyšetřujícího soudce; prokuraturu chtěla ODA přeměnit ve státní zastupitelství, což se i stalo. I ODA podporuje lustrační zákon a zákaz střetu zájmů. ODA jako ODS zdůrazňuje nezávislost centrální banky. Velmi podobný je i vztah ODS a ODA k územní samosprávě. Obě strany zdůrazňují samosprávu obcí a méně už územní samosprávu. ”Více záleží na dobrém zřízení našich obcí než na zřízení celého státu”, vypůjčuje si ODA jako motto myšlenku Karla Havlíčka Borovského ze stati Co jest obec. Dohled státu nad obcemi musí být omezen na zákonem stanovené okruhy. ODA chtěla snížit celostátní daně s tím, že obce by mohly rozhodnout o přirážce k dani z příjmu a dani z nemovitostí; to se ale neprosadilo. Regionální samospráva měla být na úrovni pověřených obecních úřadů, tedy velmi nízko (”přirozené regiony”). Program ODA mluví i o zemích, které by ale vznikaly důsledně zdola, vyvinuté z přirozených regionů pro věci společného zájmu; ODA varuje před touhou po sebeuplatnění politiků a vnucování zemského zřízení tam, kde jeho potřeba není pociťována. Vlažný postoj ODS a ODA k regionální samosprávě měl jistě vliv na velmi pomalý průběh vznikání krajů. Rovněž v sociální politice se pozice ODA blíží pozici ODS. Půjde o adresné sociální dávky, určené rodinám na základě testu příjmu; tento systém byl realizován zákonem o státní sociální podpoře, byť ODA si představovala dávky nižší, pouze zaručující minimální standard. ODA kladla důraz na jednoduchost systému. Druhým pilířem sociální politiky je sociální pojištění, které však bylo jen napůl – zákony sice mluví o důchodovém a nemocenském pojištění, ovšem při jejich správě státem a napojení na státní rozpočet se vlastně o pojištění nejedná. Ve zdravotnictví si ODA přála finanční spoluúčast pacientů, ovšem neprosadila ji. V minulém období se ODA hlásí k autorství restitučního zákona (ministr Tomáš Ježek), který znamenal kromě zadostiučinění spravedlnosti též efektivní způsob privatizace. ODA podporuje koncept kupónové privatizace, jejímž je Ježek spoluautorem. V oblasti ústavněprávní si ODA přeje silného premiéra voleného parlamentem a sesaditelného pouze volbou nového premiéra (německý model). Na federální úrovni si přeje odstranit zákaz majorizace a nahradit ho spoléháním na dvoukomorový parlament složený z Poslanecké sněmovny a Senátu. ODA chce posílit soukromé právo, dalšími deregulacemi podpořit smluvní volnost, důsledně prosadit odpovědnost za škodu, ať už poškozovatelů životního prostředí, výrobců vadných výrobků či managementu obchodních společností. Soudy mají být mnohem účinnější při exekucích. Je třeba posílit ochranu hospodářské soutěže (Úřad na ochranu hospodářské soutěže se podařilo uvést v život až koncem roku 1996; do té doby dohlíželo na hospodářskou soutěž zvláštní ministerstvo pro hospodářskou soutěž). ODA chce změnit podobu pracovního práva, když pracovní vztah chce podřadit stejným principům jako ostatní smluvní vztahy (k redefinici pracovního práva, ani ke zrušení zákoníku práce, po čemž pravicové strany občas volaly, však nikdy nedošlo). ODA tvrdí, že ”musí být imperativem pro naši legislativu evropské právo”; to se však, s výjimkou novely obchodního zákoníku č. 142/1996 Sb., nepotvrdilo. Nešlo se cestou naznačenou ODA: ”Převzetí vypracovaných právních konstrukcí ze zahraničí je i prvkem překonání naší právní nekulturnosti.” ODA si přeje ”trh bez přívlastků” a liberalizaci cen v energetice, zemědělství, bytech atd. Svým deregulačním plánům ovšem zůstala koaliční vláda leccos dlužna. ODA chtěla docílit stavu, kdy se obyvatelé stanou vlastníky bytů a spoluvlastníky domů, v nichž žijí. Tuto koncepci podpořil zákon o vlastnictví bytů z roku 1994. Hlavní podmínky, odstranění regulace nájemného a privatizaci obecních bytů, ovšem zdaleka nenastaly. Pluralita elektronických masmédií byla i programem ODS a podařila se, na rozdíl od záměru ODA demonopolizovat a privatizovat telekomunikační a radiokomunikační síť. ODA chtěla pokračovat v daňové reformě, snižovat daně a přesouvat přímé daně na nepřímé, daňovým zvýhodněním podporovat investice do ekologie, zdravotnictví, nevládních organizací. ODA věnuje poměrně velký prostor ochraně životního prostředí. Chce dokončit legislativní proces v této oblasti, podporovat proceduru posuzování ekologických vlivů EIA, naplňovat právo občanů na informace o životním prostředí, zakázat používání freonů a potravinovým zákonem zřídit státní úřad pro potraviny, který bude kontrolovat míru škodlivin v potravinách. Hlavním úspěchem vlády byl zákaz freonů, související ovšem s mezinárodněprávními závazky České republiky. K ochraně životního prostředí chce ODA používat ve velké míře ekonomické nástroje – daňová zvýhodnění,
71 Na cestě 1989-1992. Program ODA 1992, http://www.oda.cz/dokumenty/ program1992_komplet.asp
poplatky za využívání životního prostředí, pokuty; v tom se shoduje s ODS. Program ODA se blíží programu ODS, řada věcí byla prosazena, ovšem nikoli hlavní ekonomické liberalizační ideje. Programové teze KDU-ČSL pro období po sjezdu 1992. Podívejme se do programového dokumentu Křesťanské a demokratické unie – Československé strany lidové, jenž nese název ”Místo chaosu řád – místo řečí skutky”. Lidovci se v některých otázkách blížili svým koaličním partnerům (tržní hospodářství, privatizace a deregulace, odsouzení komunistického režimu), akcentovali však výrazně vlastní témata (podpora rodiny, zemědělství, narovnání vztahu s církvemi). KDU-ČSL se sice hlásila ke společnému státu, ovšem slovenským zájmům je podle ní lepší vyhovět ”i za cenu přechodného nebo trvalejšího rozdělení státu, než různost názorů vyhrotit ke skutečným sporům a konfliktům”. KDU-ČSL chtěla z Československa spolkový stát s minimálně třemi zeměmi, s dvoukomorovým parlamentem z poslanecké sněmovny a senátu, se zákonodárnou pravomocí zemských sněmů, se silnou obecní samosprávou (s místními daněmi, poplatky, místní policií) a případně i samosprávným mezistupněm na úrovni okresů. Takové uspořádání odpovídá tradiční křesťanskodemokratické zásadě subsidiarity. V letech 1992 až 1996 se však prosadil spíše rezervovaný postoj ODS ke všem stupňům samosprávy mezi obcí a státem. Lidovci se vyjádřili i obecně k budování právního řádu a přišli s myšlenkou převzít hlavní myšlenky z moderního zákonodárství německého a rakouského (a jen výjimečně z anglosaských zemí). Myšlenka převzetí podstatných částí jiných právních systémů se ve své době neprosadila, nyní, ex post, však získává stále více příznivců. Lidovci stejně jako jejich koaliční partneři jsou pro radikální ekonomickou reformu, důslednou privatizaci, kladou však větší důraz na restituce, ekonomickou podporu regionů, příliv zahraničního kapitálu a sociální aspekty – koncept sociálního tržního hospodářství tam, kde ODA mluví o ”trhu bez přívlastků”. Důraz kladou lidovci na podporu hospodářských a živnostenských komor. Lidovecká obchodní politika je víc ochranářská, počítá s celní ochranou i dovozními kvótami. Lidovci prosazované sociálnější pojetí ekonomické reformy nakonec spíše odpovídá výsledku. Státní zakázky mají být podle lidovců zadávány formou veřejných soutěží – to je hlavní princip zákona o zadávání veřejných zakázek z roku 1994. S koaličními partnery se KDU-ČSL shodne na odsouzení komunistické ideologie, potrestání těch, kteří porušovali lidská práva, a ocenění odbojářů. Z těchto představ koalice vznikl zákon o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu proti němu. KDU-ČSL se tradičně profiluje na třech konzervativních tématech, jimiž jsou veřejný pořádek, rodina a venkov. Veřejný pořádek zajistí posílení soudů, prokuratury a policie. Mimořádně nebezpeční zločinci mají být zbaveni možnosti podmínečného propuštění. Sociální problémy má řešit obnovení institutu domovského práva (vázanost občana k obci a jeho sociální péči), ”který by zabránil zneužívání sociálních dávek a omezil hromadění kriminálně závadových osob ve velkých městech”. Civilní službu lidovci vítají, má být ale tak náročná, aby nelákala ty, kdo nemají etické důvody. Lidovci jsou pro pluralitu médií a privátní vysílání, rozhodně však odmítají ”zneužívání těchto svobod k šíření kultu násilí, sexu, amorálního a abnormálního chování”. Je třeba říci, že lidovci se svými přitvrzujícími návrhy v letech 1992 až 1996 velký úspěch neměli. Téma rodiny se objevuje v sociální oblasti, rodina má být základem sociálních systémů – od rodiny jako základní jednotky se bude odvíjet systém záporných daní, mzda se má stát tzv. rodinným platem zabezpečujícím důstojnou životní úroveň celé rodiny pracovníka. Tyto nápady lidovci neprosadili, ovšem systém státní sociální podpory se podle zákona z roku 1995 odvíjí od částek životního minima počítaných na domácnost. Lidovci chtěli podstatně zvýšit sociální dávky matkám s malými dětmi a důraz kladou na bydlení. V oblasti bydlení byl už v roce 1993 prosazen systém stavebního spoření, avšak úsilí o maximální možnou míru privatizace bytového fondu a funkční vícegenerační byty se minulo účinkem. Soukromému vlastnictví bytů napomohl zákon o vlastnictví bytů z roku 1994. Věčným tématem lidovců je boj proti potratům. Lidovci neuspěli ani s představou matky starající se v domácnosti o dítě, kterou chtěli podpořit započítáním pěti let za výchovu dítěte (místo dosavadních tří) pro nárok na důchod; to by podle KDU-ČSL i”snížilo nynější nepřirozeně vysokou zaměstnanost žen”. Všemožná podpora venkova se projevuje v komplexu opatření ve prospěch zemědělců, krajiny a životního prostředí; sociální tržní hospodářství má být i ekologizováno. V systému sociálního zabezpečení se mají mnohem více uplatnit nestátní, charitativní subjekty. Sociální pomoc má probíhat více v rodinách než v ústavech. Nezaměstnaní mají dostávat podporu odvislou od výše příjmu, která však bude postupně klesat až k 80 % minimální mzdy. Ustanovení generální dohody o valorizaci mezd má mít povahu zákonné normy. Lze říci, že v oblasti sociálního zabezpečení nejsou diametrální rozdíly mezi představami koaličních stran. Lidovci neúspěšně prosazovali navrácení veškerého majetku, který byl po 25. 2. 1948 odebrán církvím. Míra prosazení programu KDU-ČSL se těžko hodnotí. Je zřejmé, že řada konkrétních nápadů lidovců zůstala nerealizována; na druhou stranu celou řadu svých obecnějších tezí dokázali lidovci prosadit modifikací či úpravou směru vládní politiky. Programové prohlášení české vlády z 13. července 1992.72 Přednes poměrně rozsáhlého programu vlády uvedl premiér Klaus několika slovy, která již předznamenávala budoucí vývoj: ”Vláda má mandát k tomu, aby spolu s Českou národní radou položila základy České republiky jako svébytného státního celku, schopného samostatné státní existence. Učiní k tomu nezbytné kroky jak v oblasti legislativy, tak pokud jde o institucionální zakotvení její existence ve sféře státní správy, hospodářství, bezpečnosti i sociálních a kulturních záležitostí. Musí též vytvořit pro případ tohoto vývoje nezbytné zahraničně politické předpoklady. Jedním ze základních úkolů v tomto směru bude předložit České národní radě návrh Ústavy České republiky.” Ústavní a institucionální zakotvení samostatného státu se bez větších problému podařilo. Společným jmenovatelem stranických programů je důraz na budování právního státu (zvláště se zmiňují svoboda jednotlivce, rodina jako základ společnosti, rovná práva a povinnosti, právo vlastnit a svobodně podnikat) a parlamentní
72 Programové prohlášení vlády ČR z 13. 7. 1992, stenoprotokol z 2. schůze ČNR, http://www.psp.cz/eknih/ 1992cnr/stenprot/002schuz/s002001.htm#r16 a násl.
demokracie a na vypořádání se s dědictvím minulého režimu. V této souvislosti můžeme připomenout Ústavu, zákon o Ústavním soudu a zákon o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu proti němu. Podoba české Ústavy v zásadě odpovídala představám vlády z července 1992: Ústava měla vycházet ze všeobecně uznávaných lidskoprávních dokumentů a navazovat na demokratické tradice české státnosti. V moderním a funkčním systému mají být vyvážené zákonodárná, výkonná a soudní moc a k vyváženosti systému má přispívat i role prezidenta. Mnohem méně se dařilo vládě při prosazování reformy a decentralizace státní správy, ač to vláda považovala za prvořadý úkol. Nedošlo ani k vytvoření regionální samosprávy (tu prosazovaly hlavně KDU-ČSL a ODA), ani k přijetí služebního zákona, přestože v programu vlády čteme, že vláda ”urychleně připraví návrh zákona o právním postavení pracovníků státní správy”. Kontrole hospodaření státní správy však prospělo nahrazení ministerstva kontroly nezávislým Nejvyšším kontrolním úřadem. Vláda slibovala radikální transformaci ekonomiky, jejímiž pilíři budou cenová liberalizace, liberalizace zahraničního obchodu, vnitřní směnitelnost koruny, opatrná rozpočtová a měnová politiky a masivní a rychlá privatizace. Odrazem v legislativě byl devizový zákon č. 219/1995 Sb., dovršující směnitelnost koruny, a novela privatizačních zákonů č. 210/1993 Sb. Vláda hodlala reformovat trestní zákon, bojovat s organizovaným zločinem a násilnou trestnou činností a humanizovat vazbu; k podstatnější reformě trestního zákona sice nedošlo, byla však zavedena trestnost zločinného spolčení, posílena práva napadeného v nutné obraně a zajištěna práva vazebně stíhaných zákonem. Prokuratura byla podle plánu vlády nahrazena státním zastupitelstvím. Ze sociálního programu vlády lze vyčíst ideje ekonomického liberalismu. Vláda zamýšlí výrazně novelizovat zákoník práce, aby lépe odpovídal realitě tržního hospodářství; k výrazným změnám však nedošlo. Adresné sociální dávky a důchodové připojištění závislé na individuální iniciativě vláda prosadila, u sociálních dávek ale pouze omezeně. Vláda chtěla transformovat systém sociálního zabezpečení, především zavést nový systém důchodového a nemocenského pojištění, které by byly odděleny od státního rozpočtu. I financování zaměstnanosti mělo být odděleno od státního rozpočtu. Vláda provedla pouze důchodovou reformu, ani jeden ze systémů však nebyl oddělen od státního rozpočtu. Základní cíl vlády v sociální politice – posílit odpovědnost jednotlivce na úkor odpovědnosti státu – se však nezdařil. Jak systém státní sociální podpory (adresné dávky), tak důchodový systém se ukázaly být ”měkkými”, velmi využívanými až zneužívanými a stát výrazně zatěžujícími. Vládě se nepodařilo ani ”co nejširší uplatnění tržních podmínek i v oblasti bydlení”, byť deregulaci nájemného podzákonnými předpisy prováděla. Vláda hodlala ”iniciovat vybudování kvalitně fungujícího státního dozoru, jehož rozhodujícím úkolem bude povolování činnosti burz, pojišťoven, investičních společností a investičních fondů a regulace obchodování s cennými papíry”. Výsledky ovšem byly velmi sporné, nedostatečná právní regulace právě v této oblasti bývá často kritizována a například Komise pro cenné papíry byla zřízena až v roce 1998. Vláda chtěla posílit vymahatelnost práva soudy a přispěla k tomu prosazením novely občanského soudního řádu č. 171/1993 Sb. Celkově lze říci, že vláda řadu svých legislativních cílů splnila, vybudovat kvalitní a fungující právní systém se jí však spíše nepodařilo. 3.4. Dvouletí 1996-1998 3.4.1. Zákonodárství Politicky složité období po volbách do Poslanecké sněmovny v červnu 1996 lze rozdělit do tří časových úseků. Kontinuita s politikou před rokem 1996 byla přervána změnou vládní politiky na jaře 1997 – reakcí na ekonomické problémy byla tzv. balíčková opatření. Na přelomu let 1997 a 1998 byla Klausova vláda vystřídána poloúřednickým kabinetem Josefa Tošovského; nová vláda úřadovala necelý půlrok, za její éry však byla přijata celá řada důležitých zákonů. Ještě poznámku ke vlivu voleb na legislativní aktivitu: Zákon o jednacím řádu Poslanecké sněmovny z roku 1995 znemožňuje projednávat po volbách návrhy zákonů, byť rozjednané, které byly předloženy před volbami. Legislativní činnost se tak kolem voleb a po volbách obvykle tak na půl roku zastaví. První významnější zákony po volbách v červnu 1996 byly přijaty až koncem ledna 1997, soustavná legislativní práce Zemanovy vlády se ve Sbírce zákonů projevuje až od poloviny roku 1999. Ústavní zákony. Nepočítáme-li ústavní zákony o státních hranicích, byly ve dvouletí 1996-1998 přijaty čtyři ústavní zákony. 23. října 1997 schválila Poslanecká sněmovna (a 3. prosince Senát) ústavní zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků. S účinností od 1. ledna 2000 vytvořil na území ČR 14 vyšších územních samosprávných celků – hlavní město Prahu a 13 krajů. Zasáhl i do textu Ústavy, když stanovil, že vyššími územně samosprávnými celky budou kraje a že jejich zastupitelstva nebudou moci rozhodovat o jejich názvech. Za Tošovského vlády byly přijaty zbylé tři: Ústavním zákonem č. 69/1998 Sb. rozhodl Parlament o zkrácení volebního období tehdejší Poslanecké sněmovny; tímto způsobem Parlament de facto obešel ustanovení o právu prezidenta rozpouštět Poslaneckou sněmovnu a sám vyvolal předčasné volby. Důležitý ústavní zákon č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, upravuje nouzový chod státu v krizových situacích. Jsou zde stanoveny podmínky a způsob vyhlašování nouzového stavu a stavu ohrožení státu. Zakotvuje se tu povinnost podílet se na zajišťování bezpečnosti České republiky včetně branné povinnosti. Po dobu stavu ohrožení státu nebo válečného stavu je možné přijímat zákony ve zkráceném jednání. Poslední z nich, ústavní zákon č. 162/1998 Sb., novelizoval Listinu základních práv a svobod a prodloužil lhůtu od zadržení občana do jeho odevzdání soudu či propuštění z 24 hodin na 48 hodin. Novely kodexů. Ve zkráceném volebním období Poslanecké sněmovny došlo k zásadnějším změnám jen u dvou zákoníků. Zákonem č. 253/1997 Sb. byl novelizován trestní zákon. Zavedl další alternativní způsoby řešení trestných činů, podmínečné upuštění od potrestání s dohledem a podmínečné odsouzení k trestu odnětí svobody s dohledem. Bylo zavedeno poměrně hodně nových hospodářských trestných činů, mj. vystavení nepravdivého potvrzení, neodvedení daně, pletichy v konkursním řízení a pojistný a úvěrový podvod. Z trestního zákona zmizel kontroverzní trestný čin hanobení prezidenta
republiky. Rozsahem nevelká novela č. 112/1998 Sb. pak učinila trestným držení drog. Na jaře 1998 byla přijata velká novela zákona o rodině (č. 91/1998 Sb.). Novela změnila téměř celý zákon, posílila ochranu nezletilých dětí, nově upravila rozvody a vyživovací povinnost a v občanském zákoníku nahradila bezpodílové spoluvlastnictví manželů volnějším společným jměním manželů. K podpoře rodiny směřovalo též zrušení dědické daně mezi nejbližšími příbuznými. Obchodní a občanské právo. Zákon č. 77/1997 Sb., o státním podniku, nahradil nevyhovující zákon z roku 1990. Zákon vymezoval specifika podnikání státních podniků. Majetek, s nímž podniky nakládají, zůstává státním majetkem a nakládání s ním podléhá omezením. Nová úprava má urychlit i zánik tzv. zbytkových podniků, což souvisí s privatizačními záměry vlády.73 Obecnou soukromoprávní úpravu odpovědnosti za škodu doplnil zákon č. 59/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou vadou výrobku, inspirovaný právem ES, a zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Tento zákon vyšel ze zásady absolutní objektivní odpovědnosti státu za veškerou škodu, kterou svou úřední činností protiprávně způsobí. Z dílčích otázek bylo zvýšeno odškodnění za neoprávněné uvalení vazby nebo trestu odnětí svobody. Regulace finančního trhu. V oblasti kapitálového trhu byl detailněji upraven obchod s cennými papíry a zřízena dozorová instituce Komise pro cenné papíry (zákon č. 15/1998 Sb., o Komisi pro cenné papíry). Na jaře 1998 byly přijaty významné novely zákona č. 248/1992 Sb., o investičních společnostech a investičních fondech (zákon č. 124/1998 Sb.), a zákona č. 21/1992 Sb., o bankách (zákony č. 16/1998 Sb. a č. 165/1998 Sb.). Obě novely zpřísnily regulaci – má se zabránit majetkové provázanosti bank, investičních společností a podniků, subjekty finančního trhu mají řadu oznamovacích povinností při nabytí podílů v jiných společnostech, bankám byla zpřísněna kritéria kapitálové přiměřenosti a v souvislosti s platební neschopností několika bank zvýšeno povinné pojištění vkladů. Osvědčil se Úřad na ochranu hospodářské soutěže, jehož působnost stanovil zákon č. 273/1996 Sb. Už před volbami v roce 1996 přispěla k regulaci obchodněprávní sféry velká novela obchodního zákoníku (zákon č. 142/1996 Sb.). Ochrana životního prostředí. K ochraně životního prostředí přispělo dvouletí přijetím atomového zákona č. 18/1997 Sb., který stanovuje přísná pravidla provozu atomových elektráren a nakládání s jaderným materiálem, a komplexního zákona o odpadech č. 125/1997 Sb. Na základě poslaneckého návrhu byl přijat zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí. Novelizován byl vodní zákon a přijat zákon č. 58/1998 Sb., o poplatcích za vypouštění odpadních vod do vod povrchových Další zákony roku 1997. Výsledky legislativní činnosti menšinové vlády se ukazují od série zákonů z ledna 1997, týkající se kontroly zahraničního obchodu a provozu na pozemních komunikacích. Přijetí dodnes platného zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, bylo vyvoláno nálezem Ústavního soudu, který rozhodl, že normy, dosud uvedené v podzákonných předpisech, upravují materii, pro kterou platí výhrada zákona.74 Politický význam měl zákon č. 152/1997 Sb., o ochraně před dovozem dumpingových výrobků. Z dalších zákonů jmenujme zákon č. 227/1997 Sb., o nadacích, a zákon č. 209/1997 Sb., o peněžité pomoci obětem trestných činů. Naposled jmenovaný zákon umožnil využít pro oběti trestných činů prostředků z fondu, do kterého povinně přispívali pachatelé trestných činů při některých odklonech v trestním řízení, např. při narovnání. Vazbu na tzv. balíčková opatření měl zákon č. 75/1997 Sb., o sociálním příspěvku k vyrovnání zvýšení cen tepelné energie, úspory v systému sociálních dávek měly přinést novely sociálních zákonů č. 113/1997 Sb. a č. 242/1997 Sb. Další zákony roku 1998. Z éry Tošovského vlády jmenujme nový vysokoškolský zákon (č. 111/1998 Sb.), který mj. umožnil zakládání soukromých vysokých škol, a zákon č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností, který konečně komplexně upravil danou problematiku. Proexportní politika našla výraz v zákoně č. 151/1998 Sb., o pojišťování a financování vývozu se státní podporou. Lze říci, že ani v dvouletí 1996-1998 nedocházelo k revolučním změnám právního řádu. Byly přijaty důležité zákony, ovšem míru a hloubku legislativních změn lze připodobnit spíše k éře první Klausovy vlády než k následujícímu období tzv. legislativní smršti za menšinové vlády ČSSD. 3.4.2. Politické záměry Ve volbách do Poslanecké sněmovny v červnu 1996 ztratila dosavadní vládní koalice ODS, KDU-ČSL a ODA parlamentní většinu, když vládní strany docílily jen 99 mandátů ve dvousetčlenné Poslanecké sněmovně. V povolebních jednáních byla dohodnuta tolerance menšinové vlády dosavadní koalice 61 poslanci opoziční České strany sociálně demokratické (ČSSD). Díky hlasům dvou poslanců zvolených za ČSSD prosadila Klausova vláda v prosinci 1996 zákon o státním rozpočtu. Hospodářské problémy na jaře 1997 vyvolaly reformulaci vládního programu a hlasování o důvěře vlády; vláda získala týž 101 hlas jako při schvalování rozpočtu. Aféra spojená s financováním ODS vedla koncem listopadu 1997 k rozpadu vládní koalice a k demisi vlády Václava Klause. V nové, poloúřednické, vládě premiéra Josefa Tošovského, jmenované v lednu 1998 zasedli zástupci KDU-ČSL, ODA a části později odšedší z ODS. Vládu podpořila v hlasování o důvěře ČSSD při ujištění, že se v červnu 1998 budou konat předčasné volby. V této kapitole se budeme zabývat sedmi programovými dokumenty – volebními programy vládních stran ODS, KDUČSL a ODA z roku 1996, volebním programem opoziční ČSSD, programovým prohlášením Klausovy vlády z července 1996, tzv. prvním balíčkem opatření z dubna 1997 a programovým prohlášením Tošovského vlády z ledna 1998. Volební program ODS z roku 1996.75 Opět pod názvem Svoboda a prosperita předkládá ODS svůj program pro volby do Poslanecké sněmovny v roce 1996. ODS v něm prezentuje legislativní úspěchy minulé vlády – přijetí Ústavy a její uvádění v život zřízením Ústavního soudu a NKÚ, provedení měnové odluky a zavedení plné směnitelnosti koruny, snižování 73 srov. vládní návrh zákona o státním podniku, PSP ČR, II. volební období, tisk 23, http://www.psp.cz/eknih/ 1996ps/tisky/t002300.htm 74 srov. vládní návrh zákona o všeobecném zdravotním pojištění, PSP ČR, II. volební období, tisk 98, http://www.psp.cz/eknih/1996ps/tisky/t009800a.htm
75 Svoboda a prosperita. Volební program ODS pro volby do PS PČR 1996, http://www.ods.cz/ volby/programy/1996.php
daní a položení základů moderní daňové správy, ”moderně koncipovaný sociální systém”, přeměnu prokuratury ve státní zastupitelství, posílení policie v boji s organizovaným zločinem, přijetí zákona o protiprávnosti komunistického režimu a prodloužení platnosti lustračních zákonů a v bytové oblasti státní podporu stavebního spoření a hypotečních úvěrů a přijetí zákona o vlastnictví bytů. I v programu z roku 1996 hlásá ODS individualismus, minimální státní zásahy do svobod občanů, deregulace a snižování rozsahu a moci byrokracie. Právní řád má být podle ODS ”přehledný, srozumitelný a jasně interpretovatelný soubor norem. Přílišné množství právních předpisů znemožňuje dobrou orientaci v právním řádu a vede k zásahům státu do oblastí, které mu nepřísluší, a k omezování prostoru pro svobodnou aktivitu jednotlivců.” ODS chtěla v tomto volebním období připravit nový občanský zákoník, občanský soudní řád, trestní zákon i trestní řád; jak víme, ani jedna ze jmenovaných rekodifikací nebyla přijata dodnes. Jedním z programových témat ODS je komplexní reforma veřejné správy. K regionální samosprávě se ODS staví vlažně: ”Na rozdíl od některých politických představ nevydělujeme z množství reformních kroků některé jednotlivosti a nedáváme jim nadřazený význam. Takový přístup má ODS i k vytvoření VÚSC. Jsou-Ii vytrženy z funkčních souvislostí, nemusí nutně znamenat posílení demokracie a samosprávy a být nosným prvkem decentralizace. VÚSC jsou možnou formou uspořádání orgánů veřejné správy. Neměly by to být útvary uměle vytvořené a administrativně nařízené, které by někdejší centra nahradily formálním souborem jiných regionálních center, jejichž vytvoření by kromě finančních nároků nic kvalitativně nového nepřineslo.” Chce však zvýraznit roli obecních samospráv, odlehčit policii přenesením agendy občanských průkazů a cestovních dokladů na obce, přijmout nový obecní zákon a zákon o okresních úřadech. Součástí reformy veřejné správy měla být i nová zákonná úprava správního řízení a správního trestání (ODS chtěla svěřit státní správě právo ukládat krátkodobé tresty odnětí svobody) a zřízení Nejvyššího správního soudu. V celé oblasti veřejné správy došlo jedině k přijetí rámcového ústavního zákona o vyšších územních samosprávných celcích; na jeho provedení, stejně jako na přijetí nového obecního zřízení, se čekalo do roku 2000, další programové body byly realizovány ještě později nebo vůbec. Dařilo se prosazování spíše dílčích programových tezí – odškodňování obětí trestné činnosti ze strany státu, který prostředky pak získá od pachatelů, a posílení odpovědnosti výrobců za škodu způsobenou vadou výrobku (místo zdlouhavého úředního schvalování výrobků při vstupu na trh). Nepodařilo se dořešit ani vztah státu a církví, ani výrazně urychlit soudní řízení, ani zavést školné na vysokých školách,76 ani zavést soukromé zdravotní připojištění, ani zavést přísnější postihy pachatelů závažných trestných činů. Dílčích úspěchů ODS dosáhla při snižování daní a při deregulacích. Dalšími legislativními nástroji byla prohlubována ochrana životního prostředí. Celkově lze říci, že ODS ze svého legislativního programu prosadila v období let 1996 až 1998 minimum. Volební program ODA z roku 1996.77 Nejmenší koaliční strana, ODA, přišla s celou řadou konkrétních programových prvků, které se jí nezřídka podařilo i prosadit. Východiska ODA a ODS jsou podobná – více svobody občanů a méně státní regulace, nižší daně, větší individualismus v důchodovém a zdravotním pojištění, odstranění průtahů v soudním řízení. ODA klade větší důraz na občanskou společnost, přeje si podporovat obecně prospěšné neziskové organizace (v roce 1997 byl přijat zákon o nadacích) a chce, aby občané rozhodovali o osudu části svých daní (to nebylo prosazeno). ODA požaduje zřízení regionální samosprávy v podobě 13 krajů (první krok ke zřízení 13 krajů byl učiněn v roce 1997). Pokud jde o státní správu, ODA si přála, vesměs bez úspěchu, stanovit lhůty pro rozhodnutí úřadu s fikcí souhlasu úřadu pro případ nečinnosti, dále zákon o státní službě, a zákon o nakládání se státním majetkem. Nepodařilo se ani posílit správní soudnictví zřízením Nejvyššího správního soudu. ODA se podařilo prosadit myšlenku nové úpravy ochrany utajovaných skutečností; druhou stranu mince, svobodný přístup k informacím, prosadili senátoři ODA až v roce 1999. Právní prostředí pro podnikání chtěla ODA zlepšit usnadněním procedur bankrotu, exekucí a zápisu do obchodního rejstříku; rejstřík měl být pružněji veden nezávislým orgánem místo soudů. Tyto programové prvky se v legislativě neodrazily, naproti tomu zvýšení ochrany trhů s cennými papíry bylo realizováno zřízením Komise pro cenné papíry. Novelou zákona o bankách byla zavedena další důležitá regulační opatření. Napříč právními odvětvími požadovala ODA posílení prvků individualismu – v trestním právu možnost soukromých žalob, ve zdravotnictví finanční spoluúčast pacienta, ve školství školné na vysokých školách, v sociální oblasti posílení adresnosti sociálních dávek a větší důraz na individuální rozhodování v důchodovém systému; ani tyto plány se neuskutečnily. K posílení práv poškozeného v trestních věcech vedl jedině nový zákon o peněžité pomoci obětem trestných činů; rozšíření souhlasu poškozeného na stíhání řady trestných činů bylo provedeno až v roce 2000. Vysokoškolský zákon otevřel cestu ke zřízení soukromých vysokých škol, které měla ODA v programu. Požadované nezávislé fondy důchodového a zdravotního pojištění však nevznikly. V daňové oblasti chtěla ODA snižovat daně z příjmů (to se dělo), zrušit daň z příjmů právnických osob (k tomu nedošlo) i dědickou daň (byla zrušena mezi nejbližšími příbuznými) a zavést ekologickou daň (nezavedena). Volání po zjednodušení výběru a správy daní zůstává oslyšeno dodnes. ODA mnohem víc než ODS kritizuje nenaplňování Ústavy: ”Ignorování Ústavy České republiky, které nenápadně vytváří ovzduší cynického přístupu k právu.” K pokroku v naplňování Ústavy však během let 1996-1998 došlo jedině otevřením cesty k budoucímu zavedení krajů. Část programu ODA prosadila, nikoli ovšem hlavní liberalizační záměry.
76 Nový vysokoškolský zákon, bez školného, byl přijat až za Tošovského vlády. Zákon otevřel cestu soukromým vysokým školám. Vprogramu ODS zaujme vlažná podpora ODS soukromému vysokému školství: ”Nevylučujeme pro budoucnost ani vznik nestátních vysokých škol.”
77 Dál na cestě ke svobodné společnosti. Smlouva pro budoucnost. Volební program ODA 1996, http://www.oda.cz/dokumenty/program_komplet.asp
Volební program KDU-ČSL z roku 1996.78 Oproti roku 1992 přišli lidovci s několika novými programovými prvky, které jsou pro ně od té doby příznačné. Jedná se především o konkrétní plány zvýšení trestněprávní represe. V roce 1996 se poprvé v lidoveckém programu objevuje zásada ”třikrát a dost”, tj. doživotní trest odnětí svobody při spáchání třetího závažného trestného činu. Tento prvek lidovci neprosadili dodnes. Naproti tomu jejich volání po zvýšení sazeb u trestných činů spojených s drogami a po zavedení trestnosti pouhého držení drog bylo úspěšné – v éře Tošovského vlády byl v tomto smyslu změněn trestní zákon. Lidovci chtěli čelit kriminalitě i zpřísněním azylového zákona a zákona o pobytu cizinců; k tomu došlo až v roce 1999. K vytvoření kategorie přečinů, které by řešily soudy ve zrychleném řízení, nedošlo vůbec. KDU-ČSL si připisuje roli ”sociálního svědomí" dosavadní koaliční vlády. Zásluhou KDU-ČSL se prý podařilo do politicko-hospodářského systému země vnést rysy sociálního tržního hospodářství. KDU-ČSL je nespokojena s důchodovou reformou, proti níž hlasovala, zvýšení věkové hranice odchodu do důchodu považuje za předčasné. Zpětné snížení však v následujícím období neprosadila, stejně jako oddělení důchodového fondu od státního rozpočtu. Dalším dominantním tématem lidovců je podpora rodiny a řádné výchovy dětí. Velká novela zákona o rodině posílila podle přání lidovců mezigenerační odpovědnost a důraz na výchovnou funkci rodiny. Zamýšlený zákon o sociálně-právní ochraně dětí byl přijat až v Zemanově éře roku 1999. Lidoveckému požadavku nezávislého regulačního orgánu kapitálového trhu odděleného od ministerstva financí odpovídá zřízení Komise pro cenné papíry; lidovci požadovali i nový bankovní zákon (nakonec byl jen významně změněn). Silným tématem KDU-ČSL je i podpora venkova, realizováno bylo daňové zvýhodnění zemědělců. V oblasti životního prostředí prosadili lidovci další regulaci ve vodním hospodářství a především komplexní právní rámec využívání jaderné energie, čímž podmínili svůj souhlas s dostavbou temelínské elektrárny. Výchozí zásadou environmentální legislativy měla být zásada ”znečišťovatel platí”. Lidovci byli velkými zastánci regionální samosprávy, která odpovídá významnému principu subsidiarity, k němuž se hlásí. Lidovci výrazně podporovali deregulaci nájemného – do roku 2000 měla být provedena zcela, obce měly mít právo stanovovat volně nájemné v obecních bytech ihned; nestalo se tak. KDU-ČSL se opatrně přihlásila k myšlence školného na vysokých školách, ovšem s řadou omezujících podmínek; školné však zavedeno nebylo. Lidovci neprosadili ani církevní restituce. Jak uvidíme z vládního programu, lidovecký vliv na formulaci vládní politiky byl významný. Volební program ČSSD z roku 1996. Razantní volební kampaní svého předsedy Miloše Zemana a volebním programem ”Lidskost proti sobectví” oslovila sociální demokracie překvapivých 26 % voličů a stala se významnou politickou silou. Po volbách v červnu 1996 tolerovala menšinovou koaliční vládu ODS, KDU-ČSL a ODA a po předčasných volbách v roce 1998 se stala vládní stranou, jíž je již po šest let. Je třeba říci, že se ČSSD nepodílela na sestavování žádného z vládních programů v tomto volebním období; její možnosti prosazovat své programové priority byly tedy omezené. Významné zákony zejména druhé poloviny období však byly přijímány i hlasy ČSSD (ústavní zákon o VÚSC, vysokoškolský zákon, novela bankovního zákona, ad.). Program ČSSD vychází ze tří hesel – společnost vzdělání, spoluúčasti a solidarity. Ve vzdělávací oblasti chtěla ČSSD posílit celoživotní vzdělávání a zabránit zavedení školného na vysokých školách; lze říci, že do vysokoškolského zákona prosadila ČSSD větší část své představy na úkor plánů pravicových stran. Spoluúčast pro ČSSD reprezentují instituty jako celostátní referendum, ombudsman, regionální samospráva a účast zaměstnanců na řízení podniků; v pracovním právu si ČSSD přála nový zákoník práce a zřízení pracovních soudů. ČSSD se podílela na přijetí ústavního zákona o vyšších územních samosprávných celcích v roce 1997, za své vlády pak prosadila uvedení regionální samosprávy v život a zřízení funkce ombudsmana. Obecné celostátní referendum navrhovala ČSSD v tomto období i později marně, k převratným změnám v pracovním právu také nedošlo. Pod heslem solidarity chtěla ČSSD především bránit individualistickým plánům pravice. Sociální demokracie se vyslovovala proti školnému na vysokých školách, proti finanční spoluúčasti pacientů ve zdravotnictví, proti adresnosti sociálních dávek. Předmětem velké kritiky sociálních demokratů byla provedená důchodová reforma; ČSSD ji chtěla revidovat, především odstranit zvýšení věkové hranice odchodu do důchodu. Ve všech těchto oblastech zůstal zachován status quo – důchodový systém zůstal nezměněn, jistá míra adresnosti sociálních dávek rovněž, ke zavedení školného a finanční spoluúčasti pacientů se nepřistoupilo. ČSSD hodlala posílit postavení zaměstnanců přijetím nového zákoníku práce a zřízením pracovních soudů, proti nezaměstnanosti měly přispět rekvalifikace, veřejně prospěšné práce nezaměstnaných a jednání tripartity. Životní minimum a minimální mzda se mají zvyšovat. Úkolem státu je dále oživit bytovou výstavbu, ČSSD se také chtěla zasadit o větší ochranu nájemníků; zákon o vlastnictví bytů nazývá ”pochybným legislativním aktem”. Rodiny chce ČSSD podpořit zpružněním mateřské dovolené a pracovní doby matek a zálohováním výživného státem, pokud je jeden z rodičů neplatí. ČSSD zdůrazňuje i ochranu spotřebitele. Důchodové pojištění měla převzít veřejnoprávní Sociální pojišťovna, do níž by byly převedené některé příjmy z privatizace; zaměstnavatelé by přispívali na důchodové připojištění zaměstnanců. Účinným nástrojem ČSSD ve volební kampani byl slib snížení míry daňových úniků. ČSSD hodlala zavést opatření proti korupci, majetková přiznání a registrační pokladny, zpětně prověřit podezřelé transakce většího rozsahu a vytvořit ”jasná pravidla pro etiku podnikání, spojená s tvrdými sankcemi za jejich nedodržování”. Je třeba říci, že právě od roku 1996 je na celé politické scéně stále více tematizován boj s korupcí a hospodářskou kriminalitou. Řadu ze svých programových tezí prosadila ČSSD po roce 1998 (např. zřízení funkce ombudsmana, uvedení regionální samosprávy v život, zvyšování minimální mzdy), některé ovšem (včetně neustále skloňovaných majetkových přiznání a registračních pokladen) neprosadila dodnes. Programové prohlášení vlády z 23. července 1996.79 V programovém prohlášení vlády se objevují programové teze
78 Volební program KDU-ČSL 1996, http://www.kdu.cz/default.asp?page=510&idr= 10149&IDCl=10961
všech tří koaličních stran. Z konkrétních legislativních plánů vláda prosadila nemnoho. Vládní prohlášení je tak soupisem nesplněných přání – nebyl přijat kodex soukromého práva, nedošlo k výraznějším změnám v trestním právu, nebyly přijaty zákony o státní službě, o správním řízení, o správním trestání, finanční spoluúčast studentů vysokých škol v zásadě prosazena nebyla, důchodový systém nebyl oddělen od státního rozpočtu, zákon o prodeji státní půdy schválen nebyl, k významným protikorupčním opatřením rovněž nedošlo, zpřísnění cizineckého režimu z bezpečnostních důvodů prosadila až Zemanova vláda v roce 1999, nepodařilo se legislativně dořešit vztah státu a církví. Podařilo se otevřít cestu k regionální samosprávě a přijmout určitá opatření k ochraně hospodářské soutěže a finančního trhu, z vládního programu vyplývá i přijatá antidumpingová legislativa. Řadu konkrétních legislativních kroků, realizovaných či alespoň připravených Klausovou vládou, vyvolala koaliční jednání k řešení hospodářských problémů, jejichž výsledkem byly tzv. balíčky opatření. Korekce hospodářské politiky a další transformační opatření; materiál vlády z 16. dubna 1997.80 Zaměřme se především na tzv. první balíček, který obsahoval řadu legislativních podnětů. V druhém balíčku z 28. května 1997 nazvaném ”Stabilizační a ozdravný program vládní koalice”81 ani v premiérově projevu před Poslaneckou sněmovnou 10. června 199782 příliš legislativních plánů nenajdeme. Zato dokument z 16. dubna 1997 ovlivnil zákonodárství, jak uvidíme, poměrně výrazně. Ke ”zprůhlednění a standardizaci kapitálového trhu” chtěla vládní koalice vytvořit nezávislou dozorovou instituci, Komisi pro cenné papíry, dále omezit propojení bank, investičních společností (či fondů) a podniků, zakázat investičním společnostem a jejich manažerům majetkové podíly ve spravovaných fondech a v podnicích, jejichž akcie mají tyto fondy v portfoliu. Investiční společnosti a fondy nemají napříště provádět transakce přes majetkově spřízněné subjekty. Představitelé bank nemají sedět ve správních radách podniků. Zvýší se požadavky na kapitálovou vybavenost a informační povinnost (jak vůči veřejnosti, tak i orgánům dohledu) u subjektů kapitálového trhu. Všechny tyto záměry byly realizovány sérií zákonů ze začátku roku 1998 (zákon o Komisi pro cenné papíry, novely bankovního zákona a zákona o investičních společnostech a fondech); tyto zákony vesměs podpořila i opoziční ČSSD. Méně úspěšná byla vláda při prosazování svých legislativních záměrů v oblasti veřejných financí – ani zákon o výkonu vlastnického práva státu, ani legislativní regulaci zadlužení obcí se v tomto volebním období prosadit nepodařilo. Další prioritou vlády se stalo ”postihování hospodářské a finanční kriminality”. Svou odezvu nalezly vládní plány v novele trestního zákona č. 253/1997 Sb., která vnesla do trestního zákona celou řadu hospodářských trestných činů, včetně vládou zamýšlených trestných činů zkreslování údajů o stavu hospodaření a jmění, porušení povinnosti v řízení o konkursu a vyrovnání, ohrožení devizového hospodářství, pojistných a úvěrových podvodů, či podvodů při konkursním a vyrovnávacím řízení. Politický spor se vedl o nedbalostní hospodářské trestné činy, jako např. trestný čin platební neschopnosti z nedbalosti; nakonec se takové skutkové podstaty v trestním zákoně neobjevily. Prosazení tzv. balíčkových opatření se tak stalo jedním z nejvýznamnějších legislativních výsledků této vlády, i když legislativní procesy často končily až v období vlády Josefa Tošovského. Programové prohlášení vlády z 27. ledna 1998.83 Josef Tošovský přednášel programové prohlášení své vlády v době, kdy se již stávalo jasným, že mandát vlády skončí po necelých pěti měsících předčasnými volbami. Program vlády byl tedy koncipován pro tento časový horizont. Za hlavní úkol si vláda vytkla posílení důvěry občanů v zákonnost a právo. Vláda se chtěla zaměřit na harmonizaci s právem EU, na zrychlení soudního řízení a exekucí, na zlepšení fungování obchodního rejstříku a na reformu veřejné správy. Měly pokračovat práce na přípravě občanskoprávních a trestněprávních kodexů, jakož i zákoníku práce a zákona o sociálněprávní ochraně dětí. V trestním zákonu měly být posíleny protikorupční nástroje. Vláda chtěla posílit ochranu autorského práva a prosadit vysokoškolský zákon. Přijetí vysokoškolského zákona se stalo největším legislativním úspěchem Tošovského vlády. Přípravné práce možná v některých případech pomohly příští vládě, ovšem, jak víme, dodnes nebyla provedena žádná významnější rekodifikace. Příprava nového občanského zákoníku, občanského soudního řádu, trestního zákona, trestního řádu i zákoníku práce tak zůstávají věčným nenaplněným programovým záměrem střídajících se českých vlád. 4. Právní řád v roce 1998 – principiální analýza 4.1. Úvodní výklady Právní principy jako relativně abstraktní normativní věty koncentrovaně vyjadřující obsah práva mohou být velmi vhodné k výstižné charakteristice obsahu právního řádu. Obrovské množství norem či pravidel tvořících právní řád by mohlo být zredukováno na mnohem menší počet významných právních principů tak, aby byla zachována informace o obsahu právního řádu bez výrazného zkreslení. Popisnou redukcí právního řádu na principy jej vystihující se zabývám ve své rigorózní práci na Právnické fakultě UK s názvem Charakteristické principy práva a právních odvětví, obhájené v roce 2002. Její součástí je soupis právních principů, které mají charakterizovat patnáct klasických právních odvětví. Na některých vybraných principech z tohoto soupisu se pokusím ukázat, jak výrazně proměnil polistopadový vývoj český právní řád. U jednotlivých principů se budeme ptát, jestli
79 Programové prohlášení vlády ČR z 23. 7. 1996, stenoprotokol z 3. schůze PS PČR, http://www.psp.cz/ eknih/1996ps/stenprot/003schuz/s003002.htm#r15 a násl.
80 Korekce hospodářské politiky a další transformační opatření (16. dubna 1997), http://wtd.vlada.cz/ scripts/detail.php?id=503 81 Stabilizační a ozdravný program vládní koalice ze dne 28. května 1997, http://wtd.vlada.cz/ scripts/detail.php?id=504
82 Žádost vlády ČR o vyslovení důvěry vládě z 10. 6. 1997, stenoprotokol z 11. schůze PS PČR, http://www.psp.cz/eknih/1996ps/stenprot/011schuz/s011074.htm#r14 a násl. 83 Programové prohlášení vlády ČR z 27. 1. 1998, stenoprotokol z 19. schůze PS PČR, http://www.psp.cz/eknih/ 1996ps/stenprot/019schuz/s019008.htm#r2 a násl.
byly charakteristické už pro předlistopadové právo, zda v právu došlo k radikální diskontinuitě, či zda si některé oblasti práva zachovávají rysy kontinuity. Pokud se principy práva proměnily, budeme se ptát dál, kdy se do právního řádu dostaly a jaké politické ideje za jejich prosazením stály. Postupovat budeme podle právních odvětví. Jedním z nástrojů našeho popisu bude koncept demokratického, liberálního a sociálního právního státu. Článek 1 Ústavy charakterizuje Českou republiku jako ”svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana”. Odhlédneme-li od státovědeckých kategorií státní suverenity a unitárního státu, vidíme, že hodnotovou orientaci státu můžeme shrnout do přívlastků ”demokratický”, ”právní”, ”liberální” a ”sociální”. O demokratickém právním státu hovoří čl. 1 Ústavy explicitně, požadavek liberálního a sociálního státu lze vyčíst z odkazu na práva a svobody člověka a občana. V Listině základních práv a svobod, která je součástí ústavního pořádku ČR (čl. 3 Ústavy), jsou totiž garantována tradiční liberální (občanská a politická práva, práva na soudní ochranu) a sociální (dále hospodářská, kulturní) práva. V polistopadových proměnách českého práva můžeme sledovat u jednotlivých změn, jak přispívají k budování demokratického, liberálního a sociálního právního státu – které normy mají přispět k reálnému vlivu občanů na věci veřejné, které normy mají rozšířit a zajistit svobody občanů, které normy mají přinést sociální jistoty a faktický přístup k právům a příležitostem méně zvýhodněným občanům a které normy mají nastolit vládu práva, vázanost státních orgánů právem a účinnou ochranu subjektivních práv občanů. 4.2. Systematika právního řádu Rozdělení právního řádu na odvětví je v kontinentálním právu poměrně jednotné a liší se spíše v podrobnostech a v řazení jednotlivých odvětví. Vnitrostátní právní řád se tradičně dělí na právo soukromé a právo veřejné. Soukromé právo. Právo soukromé má svůj historický základ v občanském právu. Od občanského práva se oddělilo obchodní právo jako zvláštní právo obchodníků, jež má určitá specifika související právě s profesionalitou účastníků právních vztahů. Výrazné prvky narušující princip autonomie vůle z důvodů veřejného zájmu obsahují pracovní právo charakteristické kogentními zásahy do pracovní smlouvy a rodinné právo se svými zásahy do vztahů uvnitř rodiny.84 Intenzivní kogentní úprava vztahů mezi manžely a především mezi rodiči a dětmi odlišuje rodinné právo od občanského natolik, že je mu přiznáváno samostatné postavení, i když je někdy pojímáno jako součást práva občanského. Právní řád socialistického státu před rokem 1989 neznal obchodní právo v dnešní podobě, na jeho místě stálo hospodářské právo s výraznými veřejnoprávními rysy. Hospodářský zákoník jsme si přiblížili ve druhé kapitole. Polistopadové změny práva tady zasáhly do samotného systému práva, když muselo být znovu vybudováno celé právní odvětví – obchodní právo. Naproti tomu občanské právo existovalo stále, i v socialistickém státě, byť pojetí občanského zákoníku bylo odlišné; prvek kontinuity je tu zvýrazněn faktem, že socialistický občanský zákoník z roku 1964 je dodnes platný. Principiálními proměnami občanského práva se budeme zabývat níže. Ještě výraznější kontinuitu nalezneme v pracovním a rodinném právu; zákon o rodině a zákoník práce z šedesátých let platí dodnes – doznaly sice výrazných změn, ne však tak podstatných jako občanský zákoník. Veřejné právo. Historicky a logicky je možno za základ veřejného práva považovat správní právo, jež nejlépe vystihuje charakter veřejnoprávních vztahů mezi nositelem veřejné moci a osobou, která této moci podléhá. Rozkvět konstitucionalismu však učinil z ústavního práva těžiště celého právního řádu; vděčí za to vyšší právní síle svých norem a reálnému tlaku na soulad ostatních norem s nimi. Nelze však říci, že je správní právo autonomní součástí ústavního práva, která se oddělila; nelze to říci ani naopak. Podobně neodvozené postavení v rámci veřejného práva má trestní právo, např. německá jurisprudence jej často řadí jako zvláštní třetí obor vedle práva soukromého a veřejného.85 Veřejné právo tak spočívá na třech velkých právních odvětvích, jež sice mají mezi sebou řadu vazeb, žádné však nevychází z jiného. Ze správního práva se osamostatnily tři oblasti jeho zvláštní části. U finančního práva i u práva sociálního zabezpečení jde o poměrně rozsáhlé soubory právních norem, které mají specifický předmět (finance, resp. sociální dávky v širokém smyslu) a výrazné odchylky od obecného správního práva (např. koncesní princip a princip písemnosti a neveřejnosti u finančního práva, princip veřejného pojištění v právu sociálního zabezpečení). Právo životního prostředí je nejmladší, definuje ho účel – ochrana životního prostředí, stává se rovněž rozsáhlým souborem norem a snaží se formulovat i své specifické principy (zásada předběžné opatrnosti, přednost nápravy škod před peněžitou náhradou, ad.). Vztah finančního práva, práva sociálního zabezpečení a práva životního prostředí ke správnímu právu opět potvrzuje komparace s německým právním systémem, pro který jsou tato odvětví nezřídka jen oblastmi zvláštní části správního práva.86 Vyjmenovaná právní odvětví často obsahují hmotněprávní i procesní normy. Procesnímu právu je obvykle připisován veřejnoprávní charakter. Pro celé hmotné soukromé právo je procesním odvětvím občanské právo procesní. Ve veřejném právu má zjevně svébytné postavení trestní právo procesní, jež se podstatně odlišuje od trestního práva hmotného. Správní řízení, finanční řízení, řízení ve věcech sociálního zabezpečení, ústavní soudnictví nebo legislativní proces nemívají postavení samostatného právního odvětví a bez problémů mohou obstát v jednom celku s příslušnými hmotnými odvětvími. Zvláštností je správní soudnictví, jež rovněž samostatným odvětvím není a dá se řadit k civilnímu procesu i ke správnímu právu; volím řazení do správního práva. Revoluční změna režimu v roce 1989 samozřejmě znamenala převrat v ústavním právu – systém jednoty moci s vedoucí úlohou komunistické strany byl nahrazen dělbou moci a volnou soutěží politických stran, lidská práva se stala přímo aplikovatelnými normami a zároveň měřítkem ústavnosti zákonů a strážcem ústavnosti se stal širokými pravomocemi nadaný Ústavní soud. Ve správním a trestním právu došlo po roce 1989 spíše k posunutí akcentů, k posílení principu legality a zvýšení ochrany lidských práv. Nově bylo vybudováno správní soudnictví. Ve finančním právu a v právu sociálního zabezpečení byly zavedeny nové systémy, v nejhrubších konturách však lze mluvit i zde o kontinuitě. Právo životního 84 Odlišování pracovního a rodinného práva od občanského práva pomocí rozsahu autonomie vůle viz Hurdík, J.: Zásady soukromého práva, Brno 1998, str. 46 85 srov. např. Robbers, G.: Einführung in das deutsche Recht, 2. Aufl., Baden-Baden 1998 86 tamtéž
prostředí muselo být po roce 1989 budováno takřka od základů jako nové právní odvětví. V procesním právu došlo k posunům – posílení zásady formální pravdy a vybudování obchodního soudnictví v civilním procesu a posílení role soudce při zásazích do svobod obviněných a zavedení odklonů v procesu trestním. 4.3. Odvětví soukromého práva Občanské právo hmotné. Komunistická éra oslabila celou řadu tradičních občanskoprávních principů a institutů; s marxistickou ideologií bylo neslučitelné především tradiční pojetí vlastnictví. V komunistické éře byly rozlišovány různé typy vlastnictví, přičemž soukromé a osobní vlastnictví se těšilo mnohem menší právní ochraně než formy společenského vlastnictví. Už v dubnu 1990 ústavní novela garantovala na ústavní úrovni ochranu a zásadní nedotknutelnost vlastnického práva, specifikovanou v principu stejné ochrany všech forem vlastnického práva a v principu vyvlastnění jen ve veřejném zájmu, na základě zákona a za náhradu. Ochranu vlastnického práva vyjadřuje od roku 1991 čl. 11 Listiny základních práv a svobod. Z občanského zákoníku byla vypuštěna veškerá omezení týkající se osobního vlastnictví. Na příkladu vlastnictví bytů vidíme dokonalý převrat – zatímco předrevoluční občanské právo vlastnictví bytů přísně regulovalo, omezovalo a ztěžovalo, zákon o vlastnictví bytů z roku 1994 se naopak snaží vlastnictví bytů usnadnit. Důraz na nedotknutelnost vlastnického práva se projevil i v sérii restitučních zákonů. V souvislosti se zvýšenou ochranou vlastnického práva a také s větším zohledněním práv třetích osob byl roku 1992 obnoven princip publicity u vlastnického práva k nemovitostem – vlastnické poměry jsou veřejně seznatelné z katastru nemovitostí a každá změna vlastnického práva je v zásadě účinná až vkladem do katastru nemovitostí. Větší pohyb na trhu s nemovitostmi vyžadoval posílit princip právní jistoty. I princip smluvní volnosti byl v celém soukromém právu v předlistopadové éře oslaben. Omezena byla především volnost vybrat si kontrahenta, služby, jak víme, poskytovaly zpravidla socialistické organizace a prostor pro tzv. občanskou výpomoc byl velmi úzký. Ještě výraznější bylo omezení smluvní volnosti v hospodářském a pracovním právu (viz níže). Návrat ke klasickému pojetí smluvní volnosti znamenala především velká novela občanského zákoníku č. 509/1991 Sb., která nahradila koncepci služeb tradičními smluvními typy. Právo na ochranu osobnosti bylo po listopadu 1989 posíleno, zejména je článkem 10 Listiny základních práv a svobod garantováno na ústavní úrovni. Sérií zákonů z roku 1990 bylo zdůrazněno právo k výsledkům vlastní duševní práce. Jiné části občanského práva zůstaly bez větších změn, zejména právo deliktní (odpovědnost za škodu) a právo dědické. K hlavním změnám občanského práva hmotného došlo v prvních dvou polistopadových letech a završeny byly velkou novelou občanského zákoníku. Šlo především o návrat k osvědčeným soukromoprávním zásadám, často se staletou tradicí, které stály v cestě ideologické představě zrušení soukromého vlastnictví. Shrnout můžeme diskontinuitní prvky vývoje jako obnovu liberálních hodnot. V letech 1992 až 1998 k významnějším změnám v občanském právu hmotném nedošlo. Obchodní právo. Jak už bylo uvedeno, obchodní právo muselo být po roce 1989 znovu vybudováno. Hospodářské právo založené na principu státního plánovitého řízení ekonomiky, na dominanci státních hospodářských organizací a na silném omezení principu smluvní volnosti muselo být nahrazeno diametrálně odlišným systémem. Budování obchodního práva bylo předpokladem hospodářské transformace a probíhalo s ní ruku v ruce. Základním kamenem obchodního práva je svoboda podnikání občanů a svoboda zakládání obchodních společností, zakotvené jednak v sérii zákonů z dubna 1990 (č. 103-105/1990 Sb.), jednak v živnostenském zákoně a obchodním zákoníku z roku 1991, a koneckonců svobodu podnikání garantuje i čl. 26 Listiny základních práv a svobod. Obchodní právo vychází z klasických soukromoprávních zásad, především ze zásady smluvní volnosti. Souvisejícím principem je princip dispozitivnosti právní úpravy; obě zásady se staly základem obchodního zákoníku z roku 1991. Není třeba zdůrazňovat posun oproti hospodářskému zákoníku; obchodní zákoník však mnohem více než i porevoluční znění občanského zákoníku využívá pro soukromé právo typické dispozitivní normy. Ukazuje to ustanovení § 263 obchodního zákoníku, podle kterého se smluvní strany mohou odchýlit od ustanovení celé třetí části zákoníku (obchodní závazkové vztahy) s výjimkou ustanovení v paragrafu taxativně vypočtených. Obchodní právo jsme si vymezili výše jako zvláštní právo obchodníků, jež má určitá specifika související s profesionalitou účastníků právních vztahů. Tato profesionalita účastníků a dále obvykle vyšší majetková hodnota předmětu obchodněprávních vztahů vedou k potřebě vyšší jistoty v obchodních vztazích tam, kde občanské právo dává přednost jednoduchosti právní úpravy. Princip ochrany práv třetích osob je v obchodním právu realizován mj. a) principem transparence, b) ochranou hospodářské soutěže a c) státním dozorem v určitých odvětvích. Transparence v obchodních vztazích, ochrana hospodářské soutěže i státní dozor byly normovány ve dvou vlnách, v letech 1991-1992 a v letech 19961998. Princip transparence se projevuje v existenci obchodního rejstříku s povinnými údaji o obchodních společnostech a v nejrůznějších oznamovacích povinnostech. Po zavedení obchodního rejstříku obchodním zákoníkem z roku 1991 došlo k zavedení celé řady oznamovacích povinností zejména velkou novelou obchodního zákoníku roku 1996. Předpisy k ochraně hospodářské soutěže (obchodní zákoník a zákon na ochranu hospodářské soutěže) byly přijaty v roce 1991, opět velká novela obchodního zákoníku z roku 1996 však zavedla nové instituty regulující kartelové dohody a chování monopolů. V téže době byl zřízen Úřad na ochranu hospodářské soutěže. Státní dozor a přísná regulace se týkaly především finančního trhu – bank, pojišťoven, investičních fondů a trhu s cennými papíry. Regulační mechanismy obsahovaly již zákony z let 1991-1992 (zákon o bankách, zákon o investičních společnostech a investičních fondech, zákon o burze cenných papírů, ad.), ovšem v letech 1997-1998 došlo k jejich výraznému zpřísnění v novelách zákonů o bankách a o investičních společnostech a investičních fondech, jakož i v novém zákonu o Komisi pro cenné papíry. Vývoj obchodního práva tedy probíhal ve třech vlnách znamenajících nejprve zavedení svobody podnikání (1990), poté vybudování základů obchodního práva a tržních institucí (1991-1992) a nakonec zdokonalení a také zpřísnění regulačních mechanismů (1996-1998); tento proces pak pokračoval i v dalších letech.
Vývoj obchodního práva v letech 1990-1998 můžeme stále ještě klasifikačně podřadit pod ideu liberálního státu; i ekonomičtí liberálové totiž zpravidla uznávají povinnost státu zajistit férové soutěžní podmínky a dodržování zásad poctivého obchodního styku. Diskontinuita s právem socialistického státu je u obchodního práva zjevná. Pracovní právo. I v pracovním právu došlo po revoluci k rehabilitaci důležitých soukromoprávních zásad, především zásady smluvní volnosti. Především bylo už v roce 1990 umožněno soukromým osobám být zaměstnavateli. Byly odstraněny známky povinného zaměstnání, byla odstraněna trestnost příživnictví (1990), zaměstnanec mohl podat výpověď z jakéhokoli důvodu, nikoli pouze z důvodů taxativně vypočtených v zákoně (1990), zaměstnanec nemusí dokládat zaměstnavateli, že ukončil předchozí pracovní poměr (1994). Lze říci, že se pozice zaměstnance vůči zaměstnavateli posílila, např. objektivní odpovědnost zaměstnavatele za pracovní úraz či nemoc z povolání už není limitovaná. Tyto změny zákoníku práce mají svůj aspekt jak liberální (větší volnost zaměstnanců i zaměstnavatelů), tak i sociální (větší ochrana práv a zájmů zaměstnance). Zákoník práce z roku 1965 však zůstává v platnosti dosud, i přes četné politické záměry buď zákoník práce zrušit, nebo jej nahradit novým. Nejvýraznější novela zákoníku práce přišla až roku 2000 v souvislosti s přibližováním českého práva k právu ES. S výhradou výše uvedených rozdílů tak vykazuje individuální pracovní právo spíše rysy kontinuity. Ostrý předěl oproti předrevolučnímu stavu pracovního práva však přineslo vybudování kolektivního pracovního práva, na komunistický režim nikterak nenavazuje rovněž státní politika zaměstnanosti. Pluralita odborů, celý systém kolektivního vyjednávání a systém institucionální materiální státní pomoci nezaměstnaným, jak byly prosazeny už v roce 1991, jsou důležitými stavebními kameny sociálního státu, konceptu rozvinutého v západní Evropě v desetiletích po druhé světové válce. Se ”sociálními jistotami” socialistického státu nemá tento koncept sociálního státu mnoho společného. Základní kontury pracovněprávního vztahu, jak je upravuje zákoník práce, tedy neprošly diametrální proměnou po listopadu 1989. Systém kolektivního pracovního práva a státní politiky zaměstnanosti však musel být nově vytvořen. V těchto oblastech došlo k jasnému přiblížení k západoevropskému pojetí sociálního státu. Rodinné právo. Rodinné právo si zachovalo největší kontinuitu ze soukromoprávních odvětví. Zákon o rodině z roku 1963 byl výrazněji změněn pouze jednou, a sice roku 1998. V letech 1990 – 1998 můžeme zaznamenat tři významnější změny v právní úpravě manželství a rodiny: a) lze uzavřít sňatek církevní formou s občanskoprávními účinky, b) bezpodílové spoluvlastnictví manželů bylo nahrazeno institutem společného jmění manželů, jehož rozsah lze dohodou manželů zúžit na minimum a c) přistoupení k Úmluvě o právech dítěte více orientovalo rodinné právo na ochranu práv a zájmů dítěte (zákonodárství však bylo ovlivněno výrazněji až po roce 1998, např. přijetím zákona o sociálně-právní ochraně dětí roku 1999). Spíše než obsah rodinněprávních norem se tak změnil jejich jazyk, vypuštěny byly fráze o významu rodiny v socialistické společnosti.
4.4. Odvětví veřejného práva Ústavní právo. Ústavní právo má z pochopitelných důvodů k politologii nejblíže a revoluční změna režimu byla logicky vyjádřena zásadní proměnou obsahu ústavního práva. Ústavní právo zakotvuje instituce veřejné moci a stanovuje limity výkonu veřejné moci. Určujícím momentem polistopadového ústavního vývoje bylo přijetí Listiny základních práv a svobod v lednu 1991. V obecných ustanoveních Listiny nacházíme nejdůležitější limity výkonu veřejné moci v principu nezadatelných, nezcizitelných, nepromlčitelných a nezrušitelných základních práv a svobod (čl. 1), v principu neideologického a laického státu (čl. 2 odst. 1), v důležité zásadě právního resp. liberálního právního státu (čl. 2 odst. 2: ”Státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví” a odst. 3: ”Každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá.”). Meze základních práv a svobod lze stanovit pouze zákonem (čl. 4 odst. 1). Mezinárodní smlouvy o lidských právech jsou přímo závazné a mají přednost před zákonem. Účinnosti ustanovení o základních právech a svobodách výrazně napomáhá instituce Ústavního soudu; Ústavní soud může mj. rušit veškeré akty veřejné moci (normativní i individuální), pokud zasahují do Listinou zaručených základních práv a svobod. Realizaci základních práv a svobod podpořilo i přijetí řady dílčích zákonů. Řád nastolený Listinou základních práv a svobod je výrazně diskontinuitní vzhledem k minulému režimu. Socialistická ústava z roku 1960 nastolovala stát ideologický (srov. zejm. čl. 1, 4, 6, 7, 16, 19), z hlavy druhé Ústavy ”Práva a povinnosti občanů” čteme primát společnosti nad jednotlivcem, pojmové omezení svobod občanů ”souladem se zájmy pracujícího lidu” a při neexistenci ústavního soudu též faktickou nevymahatelnost ústavních proklamací o právech a svobodách občanů. Občan se nemohl právně dovolat ani ratifikovaných mezinárodních smluv o lidských právech (zejména Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, k němuž ČSSR přistoupila v roce 1976). Zásady právního státu v Ústavě z roku 1960 nenalezneme. Pokud jde o výstavbu institucí veřejné moci, první porevoluční změnou bylo nastolení principu politického pluralismu, vyjádřeného volnou soutěží politických stran a hnutí. Ještě před volbami v červnu 1990 byl učiněn krok k prosazení principu reprezentativní demokracie, když byl koncept imperativního poslaneckého mandátu nahrazen volným mandátem. Systém jednoty moci byl postupně nahrazován systémem dělby moci. Dělba moci souvisí s liberální ideou omezené vlády a má bránit koncentraci moci; ve svých důsledcích má ochránit jak demokracii, tak právní stát. Jako první se z komplexu jednoty moci osamostatnila v létě 1990 obecní samospráva. V létě 1991 ústavní novela zdůraznila nezávislost
soudní moci a odňala zákonodárným sborům pravomoc volit a odvolávat soudce. Důsledné prosazení dělby moci přinesla až Ústava České republiky. Ústava ČR se k systému dělby moci hlásí v čl. 2 odst. 1 i v názvech hlavy druhé až čtvrté. Ústava vychází z principu parlamentní republiky. Principu dělby moci lze ovšem přičíst a) dvoukomorovost Parlamentu, b) posílení pozice vlády ztížením procedury vyslovení nedůvěry vládě, c) existenci významných nekontrasignovaných pravomocí prezidenta republiky, d) naprostou nezávislost České národní banky na vládě. Nezávislost soudů je zdůrazněna tím, že soudci jsou vázáni jedině zákonem. Nad Ústavou bdí rovněž nezávislý Ústavní soud s rozsáhlými pravomocemi. Ústava předpokládala vedle obecní samosprávy ještě samosprávu regionální. K popsaným zásadním proměnám ústavního práva došlo v letech 1990-1992 a zpravidla konsensem státotvorných politických sil. Ústavní vývoj v letech 1993-1998 charakterizují spíše problémy s naplňováním Ústavy a zvyšující se vliv rozhodovací činnosti Ústavního soudu. Jak už bylo řečeno, ústavní právo zaznamenalo po revoluci značnou diskontinuitu. V novém ústavním řádu rezonují principy všech pojmových složek demokratického, liberálního a sociálního právního státu. Správní právo. Správní právo upravuje organizaci a činnost veřejné správy a je nejrozsáhlejším ze všech právních odvětví. Zvláštní část správního práva reguluje činnost veřejné správy v nejrůznějších resortech a působnostech, počínaje vydáváním občanských průkazů, přes činnost policie, BIS, ale i školství, zdravotnictví, sdělovací prostředky, energetiku, až třeba k ochraně spotřebitele či státní statistice. Je zřejmé, že po listopadu 1989 muselo dojít ke změnám v celé řadě resortů. Změnila se státní správa vysokých škol zavedením univerzitní autonomie. Změnil se celý systém správy a financování zdravotnictví. Odstátnění a odmonopolizování změnilo povahu státní správy energetiky, dopravy, telekomunikací či sdělovacích prostředků. Svoboda podnikání vyvolala potřebu vytvoření živnostenských úřadů. Zavedena byla civilní služba jako náhrada povinné vojenské služby. Obecní samospráva byla vybavena obecní policií. Na druhou stranu, ochrana kulturních památek, systém požární ochrany, báňská správa nebo stavební řízení budou vykazovat významné znaky kontinuity. Nad nesčetnými oblastmi zvláštní části správního práva je právní vědou i legislativou vystavěna obecná část správního práva. Obecná část pojednává mj. o a) organizaci veřejné správy, b) o činnosti veřejné správy, zejména o správních aktech, c) o správním trestání, d) o správním dozoru, e) o veřejném užívání a o správněprávním omezování majetkových práv, f) o správním řízení, g) o kontrole veřejné správy a h) o právních zárukách ve veřejné správě. Nejobecněji řečeno, organizace a činnost státní správy zůstává od 19. století v hrubých rysech stejná – hierarchická struktura správních úřadů na čele s monokratickými ministerstvy, pod nimi jednak specializované úřady, jednak úřady územních celků, činnost správy spočívající především ve vydávání správních aktů, dále pak v méně formalizovaných policejních zásazích, správa má též vždy trestní (přestupky, správní delikty) a dozorovou pravomoc. Na kontinuitu ukazuje i neměnnost správního řádu (zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení). Nejvýznamnější polistopadové změny se týkají decentralizace správy a dále větší kontroly veřejné správy a právních záruk ve veřejné správě v duchu principů nového ústavního řádu. Decentralizaci správy znamená především vznik skutečné obecní samosprávy roku 1990, jakož i náběhy ke zřízení regionální samosprávy roku 1997. Decentralizačním prvkem je i zřizování nezávislých orgánů, které se vymykají hierarchické struktuře státní správy; řeč je např. o České národní bance, Nejvyšším kontrolním úřadu, Radě pro rozhlasové a televizní vysílání či Radě České televize. Tyto nezávislé orgány jsou obvykle voleny Parlamentem (ne ČNB) a jsou nezávislé na vládě. Decentralizace má posilovat demokratickou kontrolu a demokratický výkon správy. Listina základních práv a svobod z roku 1991 zajišťuje každému v čl. 36 odst. 2 a 3 právo na soudní přezkum zákonnosti rozhodnutí veřejné správy a právo na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem orgánu veřejné moci. Správního trestání se dotýká čl. 6 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, k níž ČSFR přistoupila – právo na spravedlivý proces v trestní věci vyžaduje možnost posouzení i správního deliktu nezávislým a nestranným tribunálem. Systém soudního přezkumu zákonnosti rozhodnutí veřejné správy, čili správní soudnictví, byl vytvořen velkou novelou občanského soudního řádu č. 519/1991 Sb. s účinností od 1. ledna 1992. Část pátá občanského soudního řádu zaručovala právo podat žalobu proti rozhodnutí správního orgánu s tvrzením, že rozhodnutí zkracuje žalobce na jeho právech. Příloha A občanského soudního řádu však obsahovala množství věcí vyňatých z dosahu správního soudnictví, až do roku 2002 také nebyla zřízena druhá soudní instance, Ústavou ČR předvídaný Nejvyšší správní soud. Přes tato omezení znamená i systém správního soudnictví z roku 1991 výrazný kvalitativní posun oproti možnostem kontroly komunistické státní správy. Právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem orgánu veřejné moci uznával v určité míře i socialistický stát (srov. zákon č. 58/1969 Sb.), ovšem důsledné prosazení principu absolutní objektivní odpovědnosti státu za nezákonná rozhodnutí a nesprávný úřední postup (stát odpovídá za škodu bez ohledu na zavinění, bez možnosti se odpovědnosti zprostit) přinesl až zákon č. 82/1998 Sb. Jak správní soudnictví, tak odpovědnost státu za škodu jsou významné důsledky principu právního státu, v němž je činnost státu vázána právem. Ochrana občanů před zvůlí státní správy je též součástí ideové výbavy liberalismu. Až přijetí soudního řádu správního v roce 2002 umožnilo soudní ochranu proti nečinnosti veřejné správy. Veřejný ochránce práv, zvaný též ombudsman, je další institucí ochrany práv občanů před jejich porušováním ze strany státní správy. Jeho zřízení požadovala ČSSD a prosadila jej roku 1999. Významně posilovala a posiluje právní záruky ve veřejné správě rozhodovací činnost Ústavního soudu. Správní právo si tedy zachovalo rysy kontinuity, diskontinuitní prvky vyplývají jednak z požadavků demokratického a liberálního právního státu, jednak ze společenských změn, na něž musí reagovat činnost veřejné správy v nejrůznějších resortech. Finanční právo. Pod hlavičku finančního práva jsou soustředěny veřejnoprávní normy, týkající se a) rozpočtů a státních fondů, b) daní, poplatků, cel a dalších povinných dávek, c) úvěrů, d) měny a peněžního oběhu, e) devizového
hospodářství a f) finančního trhu.87 Je jasné, že s přechodem na tržní hospodářství muselo dojít k významným proměnám finančního práva. Devizové a měnové právo se výrazně zjednodušilo přechodem na volnou směnitelnost koruny (té bylo dosaženo v roce 1995). V letech 1990-1992 byl postupně vytvořen finanční trh – s pluralitou bank a pojišťoven, s investičními společnostmi a fondy, s družstevními záložnami, s obchodovatelnými cennými papíry a s burzou cenných papírů. Na nedostatečnost regulačních nástrojů reagovala legislativní vlna na přelomu let 1997 a 1998. Celý správní i hospodářský systém prošel decentralizací. Obecní samospráva byla vybavena rozpočtovou samosprávou, podílem na celostátních daních i vlastním nástrojem v podobě místních poplatků. Prolomením státních monopolů a oživením soukromého podnikání vzniká enormní množství podnikatelských subjektů; tato změna s sebou přinesla potřebu zřízení sítě finančních úřadů (1990) a propracování daňového řízení (1992). Daňový systém byl rovněž výrazně proměněn, daň z obratu byla nahrazena daní z přidané hodnoty, významnou změnou bylo zavedení citelných spotřebních daní na cigarety, alkoholické nápoje a pohonné hmoty (1992). Jako konzervativní podporu rodiny třeba interpretovat zrušení dědické daně mezi nejbližšími příbuznými (1997). Daňový systém se stal postupem času velmi nepřehledným, zejména u daní z příjmů se projevila snaha podpořit nejrůznější aktivity či zájmové skupiny rozmanitými formami daňových úlev. Daňové zákony se tak měnily několikrát za rok a staly se předmětem politických i lobbyistických střetů. I ve finančním právu nalezla odezvu zásada liberálního právního státu, zásada dělby moci. Zejména ODS a ODA prosazovaly silnou nezávislost centrální banky tak, jak byla zakotvena koncem roku 1992 v Ústavě České republiky. Nezávislý na vládě je i Nejvyšší kontrolní úřad, který dohlíží na hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu. K průhlednosti hospodaření veřejné správy měl přispět i zákon o zadávání veřejných zakázek z roku 1994; k zadání zakázky má úřad vypsat veřejnou soutěž. Masivní privatizace vyvolala potřebu zřízení transformačních institucí, především Ministerstva pro správu národního majetku a jeho privatizaci, Fondu národního majetku a Konsolidační banky. V letech 1996-1998 došlo, jak už bylo řečeno u obchodního práva, k výraznému zpřísnění regulace bank, investičních společností a fondů a trhu s cennými papíry. Součástí boje proti hospodářské kriminalitě bylo už začátkem roku 1996 přijetí tzv. zákona proti praní špinavých peněz. Další zpřísnění regulace měla v plánu ČSSD, částečně je po roce 1998 realizovala. Shrneme-li, ve finančním právu nalezneme pochopitelné prvky kontinuity (nejobecnější normy týkající se rozpočtu či daní), přechod z centrálně plánované na tržní ekonomiku si však vynutil jednak zásadní změny stávající právní úpravy, jednak zavádění rozsáhlých nových oblastí práva. Právo sociálního zabezpečení. Jinou poměrně rozsáhlou oblastí veřejného práva je právo sociálního zabezpečení. Účelem právních norem tohoto odvětví je především zajišťování sociálních práv občanů. Sociální práva, garantovaná Listinou základních práv a svobod a mezinárodními úmluvami, jsou také základními principy práva sociálního zabezpečení. Z Listiny vyplývá princip hmotného zajištění těch, kteří bez viny nemohou pracovat, princip hmotného zabezpečení ve stáří, při nezpůsobilosti k práci a při ztrátě živitele, princip práva na zajištění minimálního standardu životní úrovně, princip ochrany zdraví, princip bezplatné zdravotní péče na základě veřejného zdravotního pojištění a princip ochrany a podpory rodiny a dětí. Všechna tato sociální práva lze shrnout do obecného principu sociálního státu, který byl po prvních krůčcích v 19. století vybudován po druhé světové válce. Podle způsobu zajištění sociálních práv můžeme sociální zabezpečení rozdělit na oblasti a) sociálního pojištění, b) sociální podpory a c) sociální péče. Oblast sociálního pojištění je založena na principu povinného veřejného pojištění, oblast sociální podpory na principu státních peněžních dávek, oblast sociální péče na zaopatřovacím principu, na konkrétních službách státních i nestátních organizací. Ústavní úprava sociálních práv v Listině základních práv a svobod se podstatně nelišila od úpravy sociálních práv v čl. 21 až 27 Ústavy ČSSR z roku 1960. I právo sociálního zabezpečení však muselo reagovat na přechod na tržní ekonomiku. Zhroucením systému povinné zaměstnanosti vyvstal problém hmotného zajištění nezaměstnaných – roku 1991 byl zaveden systém podpory v nezaměstnanosti a bylo definováno životní minimum. Byl naprosto proměněn systém zdravotní péče – od roku 1991 existuje pluralita zdravotních pojišťoven a vedle státních zdravotnických zařízení vzniká i soukromá lékařská péče. V systémech důchodového pojištění, nemocenského pojištění, státní sociální podpory a sociální pomoci (dříve sociální péče) převažují prvky kontinuity, významnější změny vypočteme níže. Už roku 1990 byla správa nemocenského pojištění odňata odborům, v systémech sociálního zabezpečení byla odstraněna diskriminace osob samostatně výdělečně činných. Do systému sociální péče byly vpuštěny nestátní subjekty, včetně církevních. Roku 1992 byl sjednocen systém odvodů na sociální a zdravotní pojištění a na státní politiku zaměstnanosti; systémy sociálního pojištění byly částečně odděleny od státu, další krok k oddělení, zřízení Sociální pojišťovny oddělené od státní pokladny, však nebyl přes programová vyjádření mnohých politických stran dodnes proveden. Reforma Klausovy vlády v roce 1995 přinesla parametrické změny v důchodovém pojištění (především prodloužení věku odchodu do důchodu) a adresnost některých dávek státní sociální podpory (tj. závislost nároku popř. výše dávky na příjmu rodiny). Už roku 1994 bylo k veřejnému důchodovému pojištění doplněno nepovinné soukromé penzijní připojištění. Vidíme tedy, že v obsahu sociálního zabezpečení nalézáme četné prvky kontinuity, je však nutné si uvědomit, že všechny systémy sociálního zabezpečení fungují za výrazně změněné společenské situace. Právo sociálního zabezpečení jako praktické provedení sociálních práv občanů je tak jedním z pilířů konceptu sociálního státu. Právo životního prostředí. Právo životního prostředí je nejmladším právním odvětvím. Soustřeďuje právní pravidla, jejichž účelem je ochrana životního prostředí. Ekologické hrozby učinily koncem 20. století ze zachování či obnovení příznivého životního prostředí jednu z důležitých společenských hodnot. Sledování této hodnoty se stalo hlavním tématem některých politických proudů, řada nevládních organizací se orientuje na ekologickou problematiku, zájem na ochraně 87 viz Bakeš, M. a kol.: Finanční právo, 2. vydání, Praha 1999, str. 8
životního prostředí začíná mít nemalý vliv i na národní hospodářství a právní řád. Naposled uvedený jev má dvě podoby - a) narůstající počet právních norem regulujících, omezujících, kontrolujících a zpoplatňujících činnosti dotýkající se životního prostředí a b) snahu promítnout hledisko ochrany životního prostředí do celého právního řádu, do odpovědnostních vztahů, do vzdělávacího systému i do roviny lidských práv; právní věda v této souvislosti hovoří o ekologizaci právního řádu.88 Takto vymezené právo životního prostředí se vytvářelo v Československu až po roce 1989. Komunistický režim ekologické problémy dlouho přehlížel, ochrana životního prostředí se mohla opřít jen o nečetné dílčí zákony, např. vodní zákon. Realitu poničeného životního prostředí si dobře uvědomují polistopadoví politici, zaznívá jak z projevů prezidenta Havla, tak z parlamentních vystoupení premiéra Čalfy. Nedlouho po revoluci byl zřízen Federální výbor pro životní prostředí a Ministerstvo životního prostředí ČR; v roce 1991 Česká inspekce životního prostředí a Státní fond životního prostředí. Životní prostředí se od roku 1990 stává tématem řady právních norem, včetně těch nejvýznamnějších. Už ústavní novela z dubna 1990 vnáší do čl. 15 Ústavy větu: ”Stát dbá o vytváření ekologické rovnováhy ochranou přírody a péčí o tvorbu a ochranu zdravého životního prostředí i o šetrné využívání přírodních zdrojů.” Listina základních práv a svobod zakotvuje v čl. 35 právo na příznivé životní prostředí a právo na ”včasné a úplné informace o stavu životního prostředí a přírodních zdrojů”. Zvláštní zákon č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, jenž má být obecným rámcem právního odvětví, hovoří o principu trvale udržitelného rozvoje, o zásadě předběžné opatrnosti a dalších východiscích ekologické politiky. Podle čl. 7 Ústavy České republiky ”stát dbá o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství”. K obecné ochraně životního prostředí byla před volbami v roce 1992 zavedena procedura posuzování vlivů na životní prostředí, tzv. EIA, a doplněn ekologický aspekt územního plánování a územního řízení podle stavebního zákona. Zákon o právu na informace o životním prostředí byl prosazen až za Tošovského vlády v roce 1998. Pokud jde o ochranu jednotlivých složek životního prostředí, prvním významným počinem bylo vybudování systému ochrany ovzduší, založeného na stanovení celé řady limitů znečištění a poplatků za jejich překračování (1991). Následovala ochrana přírody a krajiny (1992), zemědělského půdního fondu (1992), lesa (1995) a vody (1998 – novelou vodního zákona a přijetím zákona o poplatcích za vypouštění odpadních vod do vod povrchových). Ochranu před zdroji ohrožování životního prostředí mají zajistit zákon o ochraně ozónové vrstvy Země (1995), atomový zákon (1997), zákon o odpadech (1997) a zákon o chemických látkách (1998). Předpisy na ochranu životního prostředí se často inspirovaly v zahraničí (systém EIA, ochrany ovzduší či práva na informace o životním prostředí ve státech ES, mezinárodní úmluvy k omezení produkce freonů). Důležitost ochrany životního prostředí roste na celém světě, je tedy zřejmé, že i český (československý) stát musel na ekologické hrozby reagovat. Polistopadový režim ovšem přistoupil k vytváření práva životního prostředí zodpovědněji než komunisté. V letech 1990 až 1998 ani později neztrácejí vlády a parlamenty ekologické aspekty ze zřetele a legislativní aktivitu nalézáme ve všech sledovaných obdobích. Trestní právo hmotné a procesní. Trestní právo lze rozdělit na tři části – obecná část určuje obecné podmínky trestní odpovědnosti a obecně určuje tresty, zvláštní část stanovuje konkrétní trestné činy a tresty za ně, trestní právo procesní upravuje postup orgánů činných v trestním řízení při zjišťování trestných činů, při rozhodování o vině a trestu a při výkonu trestů. V trestním právu nacházíme mnoho prvků kontinuity – represivní normy potřebuje každý režim a zároveň jak trestní zákon, tak trestní řád přežily s určitými změnami od roku 1961 dodnes. Obecné podmínky trestní odpovědnosti jako zavinění, trestnost pokusu a účastenství, nutná obrana a krajní nouze vylučující protiprávnost, stejně jako zásady ukládání trestů, jsou součástí dlouhé tradice evropského kontinentálního práva a doznaly pouze několika změn. Důraz na lidská práva, zejména právo na život, vedl ke zrušení trestu smrti (1990). Novou definicí byla rozšířena beztrestnost jednání v nutné obraně (1993). V souladu s trendy v západní Evropě a také z důvodu přeplněnosti věznic se od roku 1995 zavádějí alternativní tresty k trestu odnětí svobody (např. obecně prospěšné práce). Od roku 1997 přišel stát s peněžitou pomocí obětem trestných činů. Ve zvláštní části trestního zákona se projevila změna hodnotové orientace státu. Z trestního zákona mizí celá řada trestných činů proti státu a socialistickému zřízení (mj. podvracení republiky, pobuřování), trestné činy hanobení státních orgánů a představitelů včetně cizozemských, trestné činy související s porušováním církevních předpisů státu, penalizování soukromých výdělečných aktivit občanů (např. trestné činy spekulace, příživnictví, neplnění úkolů při provozu soukromého hospodářství), rozdíly v ochraně socialistického a soukromého vlastnictví (srov. známé rozkrádání majetku v socialistickém vlastnictví). Prioritou polistopadového trestního práva má být ochrana člověka, jeho důstojnosti, práv a svobod. Nové skutkové podstaty byly zavedeny k ochraně základních práv a svobod (svobody vyznání, domovní, spolčovací, shromažďovací), hospodářské soutěže, životního prostředí, civilní služby. Represí zakročuje stát proti rasově motivovaným útokům (zpřísnění roku 1991), organizovanému zločinu (účast na zločinném spolčení je trestná od roku 1995), proti hospodářské kriminalitě (série nových skutkových podstat z roku 1997) a proti zneužívání drog (od roku 1998 je trestné i držení drog). Asi padesát novel trestního zákona od roku 1989 do dnešního dne a celá řada dalších neúspěšných návrhů na zavedení nových skutkových podstat ukazují, že zvláštní část trestního zákona se mění a měnit bude takřka neustále. V trestním právu procesním došlo k významnějším změnám ve prospěch základních práv a svobod obviněných. Byla posílena práva obviněného a obhájce (1990) a k jakýmkoli zásahům do základních práv a svobod (vazba, domovní prohlídka, odposlech) je třeba přivolení soudu (od roku 1991). Prokuratura byla nahrazena státním zastupitelstvím (1993), ke větší efektivitě trestního řízení mají vést tzv. odklony v trestním řízení, např. zkrácené řízení formou trestního příkazu (1993) nebo narovnání mezi poškozeným a pachatelem (1995). Proměny soudnictví se částečně dotkly i trestního procesu, budeme se však jimi zabývat až u občanského práva procesního. Jak vidíme, nejvíce ovlivnila změny v trestním právu zásada liberálního právního státu, ztělesněná v konceptu lidských práv. Listina základních práv a svobod v čl. 8 a 40 výrazně posílila právní ochranu stíhaných osob oproti Ústavě z roku 1960. 88 Drobník, J.; Damohorský, M.: Zákony k ochraně životního prostředí a předpisy související - texty s úvodními komentáři, 3. vydání, Praha 1999, str. 4
K zásadám stíhání jen ze zákonných důvodů a zákonným způsobem, k zásadám zákonnosti vazby a trestu a k právu na obhajobu, které znala socialistická Ústava, přidává Listina další – k zadržení na déle než 24 hodin (od roku 1998 déle než 48 hodin) musí dát souhlas soudce, od zatčení k rozhodnutí o vazbě má soud také jen 24 hodin, o vazbě rozhoduje jedině soud. Výslovně je v Listině zakotvena presumpce neviny, právo zvolit si obhájce, právo odepřít výpověď, zákaz retroaktivity v neprospěch, ad. Bez významu rozhodně není garance těchto práv Ústavním soudem. Je třeba dále dodat, že rozdíl v praxi orgánů činných v trestním řízení byl markantnější než rozdíl v liteře zákona. Orgány socialistického státu využívaly vágních skutkových podstat a nezřídka při vyšetřování porušovaly platné zákony i nečetné ústavní záruky. Občanské právo procesní. Činnost soudů zaměřená především na rozhodování soukromoprávních sporů mezi občany a právnickými osobami je předmětem občanského práva procesního. Ve veřejnoprávní sféře došlo k větším změnám, jak dokládá vytvoření ústavního a správního soudnictví. Na občanské právo procesní působily dva významné prvky – důraz právního státu na nezávislost a nestrannost soudů a soudců na jedné straně a proměny soukromého práva směrem k individualismu na straně druhé. Listina základních práv a svobod, novela hlavy osmé Ústavy z roku 1960 (ústavní zákon č. 326/1991 Sb.) a Ústava ČR postulují nezávislost soudů a soudců a zakotvují instrumenty k jejímu udržení. Soudní moc je oddělena od moci zákonodárné i výkonné a soudci jsou natrvalo jmenováni prezidentem republiky. Soudce je vázán toliko zákonem. Nikdo nesmí být odňat svému zákonnému soudci. Soudce nelze proti jeho vůli odvolat nebo přeložit k jinému soudu, vůči soudci lze postupovat jen v kárném řízení. Výkon soudcovské činnosti je neslučitelný s celou řadou funkcí a činností. I nad nezávislostí soudů a soudců bdí Ústavní soud. Soudy socialistického státu byly definovány podstatně jinak: ”Soudy a prokuratura chrání socialistický stát, jeho společenské zřízení i práva a oprávněné zájmy občanů a organizací pracujícího lidu. Soudy a prokuratura celou svou činností vychovávají občany k oddanosti vlasti a věci socialismu, k zachovávání zákonů a pravidel socialistického soužití i k čestnému plnění povinností ke státu a společnosti.” Soudci byli, stejně jako ostatní funkcionáři státu, voleni zastupitelskými orgány, a byli tak součástí konceptu jednoty moci. Vedle těchto základních ústavních změn si další změny civilního procesu vyžádal jednak přechod na tržní ekonomiku, jednak návrat k osvědčeným procesním principům, traktovaným od 19. století. Zakládání obchodního práva především v roce 1991 bylo provázeno změnami v soudní oblasti. Obchodní spory se vracejí od hospodářských arbitráží zpět do agendy obecných soudů. Soudům vznikají další nové úkoly, např. vedení obchodního rejstříku. Tržní ekonomika potřebuje naléhavě účinný výkon soudních rozhodnutí (exekuce) a kvalitní úpadkové právo (obé zakotveno roku 1991 – velkou novelou občanského soudního řádu a zákonem o konkursu a vyrovnání). Poměrně často zaznívá kritika fungování jak exekucí, tak úpadkového práva. Je také zřejmé, že nápor soukromoprávních sporů od počátku 90. let soudy přetěžuje. Novela občanského soudního řádu z roku 1993 měla za cíl ulehčit soudům, ale též obnovit starou zásadu ”iudex dicit ius inter partes” (soudce vykládá právo mezi stranami, strany disponují procesem a soud se zabývá jen těmi nároky a skutečnostmi, které mu strany předloží). Dochází k posílení zásady formální pravdy, více než o vyšetřovací zjišťování pravdy jde o dodržování procesních forem a o určení, jaký stav věci vyplývá ze skutečností soudu předložených. Tomu odpovídá zavedení rozsudku pro zmeškání a rozsudku pro uznání. Zavedeno bylo i zkrácené řízení používající platební rozkaz. Též v roce 1993 byl zvýrazněn soukromoprávní charakter civilního procesu odstraněním práv prokurátora, který do sporů dříve mohl vstupovat háje veřejný zájem. Reforma civilního procesu směrem k větší efektivitě a k plnějšímu prosazení tradičních zásad kontinentálního civilního procesu však zůstala na půli cesty. Výraznějším krokem byla až novela občanského soudního řádu v roce 2000. V polistopadovém vývoji shledáváme určité kroky k odstátňování části justice. Roku 1993 bylo zrušeno státní notářství a nahrazeno soukromými notáři. Roku 1994 zákon upravil rozhodčí řízení, tj. rozhodování především obchodních sporů rozhodci zvolenými stranami. Stát pak jejich rozhodnutí vykonává. K zavedení soukromých exekutorů došlo až za vlády ČSSD a o odstátnění obchodního rejstříku se jen uvažuje. Shrneme-li, nastolení právního státu a tržního hospodářství si vynutilo změny občanského práva procesního, tyto změny jsou však často vnímány jako nedostatečné. Tomu odpovídá i letité volání po novém občanském soudním řádu. 4.5. Kontinuita a diskontinuita právního řádu – shrnutí Dokončili jsme porovnání stavu právního řádu v roce 1998 se stavem v roce 1989 a rekapitulovali jsme významné změny v mezidobí. Po tomto zevrubném zkoumání lze dojít k závěru, že starý právní řád byl nahrazen novým; změna je dalekosáhlá, diskontinuitní prvky výrazně převažují, což odpovídá i hloubce transformace společenské a ekonomické. Je zřejmé, že polistopadový stát se opírá o odlišné hodnoty než předchozí stát socialistický; právní řád jako ideální svět Sollen (toho, co má být) musí tuto hodnotovou diskontinuitu odrážet. Problémem kontinuity a diskontinuity polistopadového transformačního procesu se zabývá výkladové schéma Miloše Havelky.89 Havelka rozděluje společenskou realitu ve svém schématu podle dvou kritérií – jednak na prvky kontinuitní a diskontinuitní, jednak na prvky universální a partikulární. Navzdory revolučním změnám přetrvávají universální kontinuitní rysy v nejobecnějších civilizačních charakteristikách (např. industrializace, urbanizace, sekularizace, základní kontury vědy a vzdělávacího systému). Partikulární kontinuitní prvky vyplývají z národních mentalit a tradic (např. český sklon k ateismu a egalitářství). Universální diskontinuitu charakterizují např. procesy privatizace, liberalizace obchodu a nastolení právního státu. Mezi partikulární diskontinuitní rysy české transformace řadí Havelka roli disentu a nepolitické politiky v českém prostředí a ”sametovost” revoluce.90 Pokud jde o právní řád, označili jsme diskontinuitu za pravidlo a kontinuitu za výjimku. Myslím, že prvky kontinuity 89 srov. Havelka, Miloš: The Czech Transformation - The Universal and the Particular, in: Czech Sociological Review, 1997, č. 1, str. 73-79. 90 srov. Havelka, Miloš: cit. dílo, str. 78-79
právního řádu lze rozdělit do dvou velkých skupin. V první skupině budou určité obecné rysy evropského kontinentálního práva, které jsou univerzálním základem evropské právní kultury a které z práva neodstranili ani komunisté. Obecné základy práva smluvního, dědického, rodinného, charakteristické rysy civilního a trestního procesu a správního řízení, základy trestní odpovědnosti jako ”nullum crimen sine lege” (není trestného činu bez zákona), to vše přetrvává přinejmenším v Evropě přinejmenším od 19. století. Partikulárním prvkem kontinuity je v českých zemích série zákoníků ze 60. let, které přežívají do dnešních dnů přes zřetelné známky doby svého vzniku. Můžeme si povšimnout, že rok 1998 přežilo nemnoho důležitých zákonů z předlistopadové éry – najdeme je zejména ve zvláštní části správního práva, srov. stavební zákon (1976), zákon o požární ochraně (1985), školský zákon (1984), zákon o státní památkové péči (1987) ad., a v právu sociálního zabezpečení, např. zákon o nemocenském pojištění zaměstnanců (1956), zákon o péči o zdraví lidu (1966), část zákona o sociálním zabezpečení (1988). Mezi platnými předlistopadovými zákony však nalezneme skoro všechny zákoníky, shrnující klíčové normy právních odvětví – občanský zákoník, občanský soudní řád, trestní zákon, trestní řád, správní řád, zákoník práce, zákon o rodině, vesměs ze 60. let. Důvodů je více. a) Částečně obsahují tyto zákoníky právě ty obecné základy právních odvětví, které tvoří neměnné jádro evropské právní kultury a o nichž byla řeč v minulém odstavci. b) Téměř všechny jmenované zákoníky byly v letech 1990-1998 podstatně novelizovány a přizpůsobeny novým poměrům. c) Přesto lze konstatovat, že se zákonodárce v letech 1990-1998 (ale vlastně dodnes) obvykle zalekl velkých legislativních projektů, a tyto tak nakonec nejsou realizovány. Jediným kodexem vytvořeným a přijatým po roce 1989 zůstává obchodní zákoník, který navíc nemohl být nenapsán. Vzpomeňme si, jak výrazně byla většina zákoníků ze 60. let ovlivněna tehdy panující ideologií, jak odrážela tehdejší ideologické koncepce.91 Pak pochopíme, že i přes výhradu tvrzení a) a b) právě neschopnost dokončit proměnu právního řádu vytvořením nových kodifikací klíčových právních odvětví vede k jisté setrvačnosti právního řádu. Zachovává tak přece jen stopy nežádoucí kontinuity s právem režimu naprosto odlišné hodnotové orientace,92 což snižuje více kvalitu a systémovost právního řádu než samotnou hodnotovou orientaci nového státu. Přes uvedené prvky kontinuity ovšem platí teze o silně převažující diskontinuitě vývoje práva, o nahrazení jednoho právního řádu druhým. Diskontinuitě právního řádu po roce 1989 a politickým vlivům na ni se budeme věnovat v závěrečné, shrnující kapitole. 5. Závěr – zhodnocení vlivu politiky na zákonodárství 5.1. Obecné úvahy Zatímco předchozí kapitola měla odpovědět na otázku po hloubce proměny právního řádu v letech 1989-1998, tato kapitola má zhodnotit politické vlivy na změnu právního řádu a porovnat veřejně deklarované politické záměry s jejich reálným dopadem na právní řád. V závěru minulé kapitoly jsme vyslovili tezi, že v letech 1989-1998 byl de facto celý právní řád nahrazen novým. Ovšem zároveň je třeba říci, že málokteré legislativní změny lze interpretovat jako vítězství konkrétní stranické politické linie. Za převážnou většinou změn v právním řádu stojí konsensus rozhodujících politických sil, a to buď od počátku, při schvalování změny, nebo alespoň ex post – žádná strana neusiluje o opětovné zrušení legislativních výsledků, případně se původně nesouhlasící strany později explicitně nebo implicitně za legislativní výsledek staví. Konsensus státotvorných stran podporuje principy porevolučního občanského a obchodního práva, konsensuálně byla přijata a je uznávána Listina základních práv a svobod a instituce Ústavního soudu. Konsensuálně byla přijata i Ústava České republiky, ovšem ve velmi jednoduché, nepříliš kontroverzní formě, a s využitím právě Listiny. Politické programy jsou často příliš obecné na to, aby se daly stopovat přímé vlivy na obsah jednotlivých zákonů. Přesto ale celá řada zákonů je aspoň v základních principech anticipována v programových dokumentech. Poměrně velká korelace mezi programovými plány a legislativními výsledky je v době do voleb v červnu 1990 a pak ve volebním období 1990-1992. Jak už bylo řečeno, polistopadová legislativa se obvykle zalekne velkých legislativních projektů, a tyto tak nakonec nejsou realizovány. Výjimkami jsou již zmíněné projekty Listiny základních práv a svobod a obchodního zákoníku z roku 1991, jejichž potřeba byla zjevná a za nimiž stál politický konsensus. Od roku 1992 míra prosazení programových tezí klesá. Od roku 1992 a výrazněji v předvolebních programech roku 1996 se objevují i excentrické legislativní nápady politických stran, jako např. obnovení institutu domovského práva (KDUČSL 1992), zavedení střední Evropě cizí instituce vyšetřujícího soudce (ODS, ODA 1992), trestání recidivistů podle hesla ”třikrát a dost” (KDU-ČSL 1996), zřízení pracovních soudů a zavedení majetkových přiznání majetných občanů (obé ČSSD 1996). Od roku 1992 můžeme také v souvislosti s krystalizováním politické scény sledovat různé ideologické zabarvení politických plánů, včetně legislativních. Zejména nekonsensuální ideologická východiska se však nedaří do legislativy ve větší míře prosadit. Občas dokonce legislativní výsledek ideovým představám vládních stran (třeba zpětným) odporuje, jako málo individualistický důchodový systém a systém státní sociální podpory z roku 1995 nebo vysokoškolský zákon bez školného v roce 1998. 5.2. Legislativní místa politického střetu Podívejme se na některá legislativní témata, o která se vedl politický střet nebo u kterých lze vyčíst jasné ideologické pozadí. a) Regulace nájemného v bytech. Pravicové strany ODS, ODA a KDU-ČSL hlásaly urychlenou deregulaci nájemného 91 srov. druhou kapitolu této práce 92 Zkušenost sice učí, že kodifikace je prací dlouhodobou, např. v době První republiky nebyla zamýšlená příprava nového občanského zákoníku dokončena ani po dvaceti letech, rakouský obecný zákoník občanský z roku 1811 se připravoval přes třicet let. Dnes je ale jiná situace, koncepčně neuspokojivé zákoníky ze 60. let přece jen naléhavěji volají po nahrazení.
v bytech. Nájemné bylo regulováno vyhláškou Ministerstva financí č. 176/1993 Sb., o nájemném z bytu a úhradě za plnění poskytovaná s užíváním bytu. Nejsilněji zaznívá tento hlas v programu KDU-ČSL v roce 1996 (viz výše). Vyhláška byla poměrně často novelizována, strop nájemného byl zvyšován. ČSSD nepovažovala deregulaci nájemného za svoji prioritu, za její vlády proces deregulace takřka ustal. Roku 2000 zrušil Ústavní soud zmíněnou vyhlášku ve snaze přimět Parlament ke komplexnímu řešení problému. Zákon o nájemném ovšem nebyl přijat dodnes. Deregulace nájemného, tj. liberalizace smluvního vztahu mezi nájemcem a pronajímatelem, odpovídá jednak idejím liberalismu, jednak konzervativnímu důrazu na soukromé vlastnictví. Nedokončenou deregulaci nájemného si pravicové strany musí připsat jako politický neúspěch. b) Zákoník práce. Politické programy se často zabývají celkovou koncepcí zákoníku práce. Ekonomičtí liberálové (zejména ekonomičtí liberálové z ODA a ODS) si přáli co největší míru smluvní volnosti v pracovní smlouvě a občas zpochybňovali potřebnost zákoníku práce jako takového, socialisté si přáli nový zákoník práce, zdůrazňující ochranu zaměstnance a i spoluúčast zaměstnanců na řízení podniku. Úspěšnější byla zatím ČSSD, když roku 2000 prosadila velkou novelu zákoníku práce (zákon č. 155/2000 Sb.). c) Minimální mzda. Minimální mzdu určuje vláda nařízením podle zákona č. 1/1992 Sb., o mzdě. Na výši minimální mzdy se opět projevuje střet pravice-levice. Zatímco v roce 1998 byla měsíční minimální mzda 2650 Kč, v posledním roce Zemanovy vlády už 5700 Kč a dnes 6700 Kč. Podle ekonomických liberálů brání vysoká minimální mzda pružnosti pracovního trhu, podle sociálních demokratů nízká minimální mzda nemotivuje nezaměstnané hledat si práci. d) Důchodový systém. Sociálně demokratická levice a ekonomicky liberální pravice mají odlišný pohled i na podobu důchodového systému. Pravice klade mnohem větší důraz na individuální aktivitu občanů, na soukromé pojištění. Tuto představu dokázala prosadit v zákonu o penzijním připojištění se státním příspěvkem (1994), nikoli však v důchodové reformě z roku 1995. Politický boj se svedl též o zvýšení věkové hranice odchodu do důchodu. ODS a ODA prosadily postupné zvyšování hranice do roku 2007, KDU-ČSL se od zvýšení hranice distancovala a sociální demokraté dokonce v roce 1996 slibovali, že věkovou hranici vrátí na původní úroveň (viz výše). Ekonomický a demografický vývoj ukázal prozíravost zvýšení věkové hranice a ČSSD nejenže nesnížila věkovou hranici, ale musela dokonce v roce 2003 souhlasit s dalším navýšením. Pozoruhodné je, že levicové i pravicové strany si přejí oddělení důchodového systému od státního rozpočtu (levice zřízením Sociální pojišťovny, pravice obvykle fondovým hospodařením), k oddělení nicméně dodnes nedošlo. e) Spoluúčast pacientů ve zdravotním pojištění a školné na vysokých školách. K těmto požadavkům se hlásily především ODS a ODA, vlažněji KDU-ČSL. Požadavek vyplývá z liberálního důrazu na individuální aktivitu každého občana. Pravicové vlády ovšem ani školné na veřejných vysokých školách ani masivnější spoluúčast pacientů neprosadily. f) Adresnost dávek státní sociální podpory. Liberální představa minimálního státu, která rezonuje i v předchozích dvou bodech, vedla pravicové strany (především ODS a ODA) k požadavku relativně nízkých sociálních dávek a jejich adresnému určení jen občanům s velmi nízkými příjmy. Spor se vedl především o plošné přídavky na děti – zákon o státní sociální podpoře z roku 1995 je zrušil, i přes odpor zejména ČSSD. Zákon byl výsledkem kompromisu s KDU-ČSL, na přídavky na děti nakonec dosáhla naprostá většina rodin a sociální systém se poměrně záhy ukázal být zátěží pro státní rozpočet. V rámci tzv. balíčků na jaře 1997 byla provedena jistá úsporná opatření. Přesto zákon o státní sociální podpoře z dílny pravicové vlády příliš liberálním idejím minimálního státu a jen nezbytných sociálních dávek příliš neodpovídá. g) Výše přímých daní. Pravicový daňový koncept počítá obecně s nižšími daněmi (minimální stát) a navíc spíše s nízkými přímými daněmi a vyššími nepřímými daněmi. Důvodem je opět důraz na individualismus a snaha motivovat k výdělečné činnosti (zejm. podnikatelské) nízkým zdaněním příjmů. Daně z příjmů fyzických a právnických osob se od roku 1992 trvale snižují, nelze ovšem říci, že za vlády pravice rychleji než za vlády levice. V případě daně z příjmu fyzických osob je tom v jednom ohledu dokonce naopak. Daň z příjmu právnických osob byla v roce 1993 ve výši 45 %, k začátku roku 1998 byla snížena z 39 % už na 35 %. Vláda ČSSD však daň snížila k začátku roku 2000 na 31 % a snižování pokračuje – podle platného znění zákona o daních z příjmů by od roku 2006 měla být tato tzv. korporační daň ve výši 24 %. Zatímco daň z příjmu právnických osob je lineární, daň z příjmu fyzických osob je progresivní. Začátkem roku 1993 bylo šest daňových pásem zdaněných postupně 15, 20, 25, 32, 40 a 47 procenty. Šesté pásmo bylo postupně sníženo na 43 % a k začátku roku 1996 zrušeno. V Zemanově éře ovšem bylo zrušeno i páté daňové pásmo, od roku 2000 tedy nejvyšší sazba daně z příjmu fyzických osob činí 32 %. Kromě změn sazeb docházelo i k pohybům hranic jednotlivých pásem, tyto pohyby však nebyly zásadní. h) Dědická daň mezi nejbližšími příbuznými. Konzervativním idejím podpory rodiny a zvláště akcentované úcty k soukromému majetku třeba připsat částečné zrušení jedné z majetkových daní. Roku 1998 byla zrušena dědická daň v I. skupině, tedy mezi příbuznými v řadě přímé a manžely. i) Trestnost držení drog. Konzervativní představa řádu a pořádku, prosazovaná nejsilněji KDU-ČSL, v nemalé míře ovšem i ODA a ODS, vedla v roce 1998 k přijetí kontroverzní novely trestního zákona, která vedle výroby, dovozu a prodeje učinila trestným i pouhé držení drog “v množství větším než malém” (srov. § 187a trestního zákona – nedovolená výroba a držení omamných a psychotropních látek a jedů). j) Referendum. Spíše levicové strany jsou tradičními zastánci různých forem přímé demokracie, které zvyšují participaci občanů na věcech veřejných. Ústava ČR říká v čl. 2 odst. 2: “Ústavní zákon může stanovit, kdy lid vykonává moc přímo.” Už přes deset návrhů levicových poslanců či sociálnědemokratické vlády směřovalo k zavedení institutu obecného referenda nebo referenda ad hoc k určité otázce (jaderná elektrárna Temelín, vstup do NATO, vstup do EU). Přijat byl jedině ústavní zákon č. 515/2002 Sb., o referendu o přistoupení České republiky k Evropské unii. Nepodařilo se zlomit odpor pravicových stran, zejména ODS. k) Ombudsman. Veřejný ochránce práv (ombudsman) vyřizuje podněty občanů týkající se nezákonného nebo nesprávného jednání veřejné správy méně formálně než správní soudy či vyšší správní instance. Původně skandinávská instituce byla zavedena v mnoha evropských zemích. S nápadem zřídit tuto instituci přišla ČSSD. Politické zabarvení návrhu čteme v důvodové zprávě vládního návrhu zákona z roku 1999: “Ombudsman by měl sloužit průměrnému, obyčejnému občanovi, bohatstvím neoplývajícímu a právnicky "nedotčenému" individuu, ztracenému v houšti arogantní byrokracie, jako
jednoduchá, nenáročná, a přitom relativně účinná forma domáhání se ochrany.”93 Pravice, zejména ODS, naopak odmítala ombudsmana jako další zbytečný a drahý úřad, který odporuje její ideji minimálního státu. Instituce byla zřízena až za vlády ČSSD v roce 1999. l) Regionální samospráva. Po zrušení komunistického systému krajských národních výborů se uvažovalo o obnovení historických zemí – v plánu je měla Pithartova vláda OF, při tvorbě Ústavy nebylo rozhodnuto, zda zřídit země nebo kraje.94 V prvních letech České republiky krystalizovala na jedné straně nechuť ODS ke všem instancím mezi obcí a státem (opět s odkazem na minimální stát – kraje budou drahé, umělé a zbytečné), na druhé straně podpora regionální samosprávy – jednak ze strany KDU-ČSL (křesťanskodemokratický princip subsidiarity chce svěřit přirozeným společenstvím veškerou působnost, kterou nelze lépe vykonávat na vyšší úrovni), jednak ze strany ČSSD (samospráva je dalším rozšířením politické participace občanů). Vztah ODA k regionální samosprávě se od roku 1992 do roku 1996 výrazně zlepšil (viz výše). Proti hlasům ODS byl v roce 1997 ústavním zákonem učiněn první krok ke zřízení čtrnácti vyšších územních samosprávných celků – třinácti krajů a hlavního města Prahy. 5.3. Shrnutí Vrátíme-li se k Havelkovu schématu,95 je zřejmé, že mezi četnými diskontinuitními prvky v českém právním řádu převažují ty univerzální, tedy naprostá většina změn byla součástí obecného transformačního trendu k demokratickému, liberálnímu a sociálnímu právnímu státu. České právo se přibližuje západoevropskému modelu, a to nejen přímým přebíráním institutů či konstrukcí cizích právních řádů nebo práva Evropských společenství. Hlavní proud změn právního řádu byl nesen konsensem státotvorných politických sil, politické střety se vedly pouze o některé konkrétní právní instituty (regionální samospráva, ombudsman, referendum, některé trestné činy), častěji pak o parametry systémů (výše daní, míra finanční spoluúčasti občanů ve zdravotním a školském systému, adresnost dávek, apod.). Jak jsme si mohli povšimnout mj. v předcházejícím soupisu, změny jako např. snižování daní, zvyšování regulace tržního prostředí a zpřísňování sociálních dávek jsou závislé spíše na jiných vlivech než na politické orientaci vlády, větší vliv bude mít ekonomická situace nebo vývoj v okolních zemích. Zejména období let 1992-1997, dominované pravicovými vládami, je v tomto ohledu příznačné – legislativní výsledky zejména z dnešního pohledu jsou dost vzdálené ideálním představám ODS a ODA o minimálním a individualisticky orientovaném státu v duchu ekonomického liberalismu. Politické strany jsou ale mnohem úspěšnější v negaci těch zákonodárných změn, které jejich programovým idejím odporují; pravicová vláda v letech 1992-1997 sice výrazně nepoznamenala právní řád svými politickými idejemi, na druhou stranu však poměrně důsledně zabránila realizaci záměrů zřetelně z ideového arzenálu levice. Myslím, že lze přisvědčit výchozí tezi, že se politikům se nedaří ve větší míře prosadit do práva vyhraněnou politickou koncepci. V politických záměrech jak stran, tak vlád je sice anticipována celá řada budoucích zákonodárných aktivit, žádné politické straně, žádnému politickému proudu se však nepodařilo výrazněji vtisknout právnímu řádu vlastní rukopis. 6. Prameny a literatura 6.1. Prameny Sbírka zákonů Československé socialistické republiky, roč. 1960-1969, 1989-1990 (citace zákonů v textu) Sbírka zákonů České a Slovenské Federativní Republiky, roč. 1990-1992 (citace zákonů v textu) Sbírka zákonů České republiky, roč. 1993-2004 (citace zákonů v textu) Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu Tisky Federálního shromáždění (1989-1992), České národní rady (1989-1992) a Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky (1993-2004), www.psp.cz/eknih (citace v textu) Programové prohlášení vlády ČSSR z 19. 12. 1989, stenoprotokol z 18. společné schůze SL a SN FS, http://www.psp.cz/eknih/1986fs/slsn/stenprot/018schuz/s018001.htm a násl. Řeč předsedy vlády ČSSR M. Čalfy ve FS z 27. 2. 1990, stenoprotokol z 24. společné schůze SL a SN FS, http://www.psp.cz/eknih/1986fs/slsn/stenprot/024schuz/s024005.htm a násl. Programové prohlášení vlády ČR z 2. 7. 1990, stenoprotokol z 2. schůze ČNR, http://www.psp.cz/eknih/1990cnr/stenprot/002schuz/s002002.htm#r1 a násl. Programové prohlášení vlády ČSFR z 3. 7. 1990, stenoprotokol z 2. společné schůze SL a SN FS, http://www.psp.cz/eknih/1990fs/slsn/stenprot/002schuz/s002005.htm a násl. Programové prohlášení vlády ČR z 13. 7. 1992, stenoprotokol z 2. schůze ČNR, http://www.psp.cz/eknih/1992cnr/stenprot/002schuz/s002001.htm#r16 a násl. Programové prohlášení vlády ČSFR 1992, http://wtd.vlada.cz/scripts/detail.php?id=3569 Programové prohlášení vlády ČR z 23. 7. 1996, stenoprotokol z 3. schůze PS PČR, http://www.psp.cz/eknih/1996ps/stenprot/003schuz/s003002.htm#r15 a násl. Korekce hospodářské politiky a další transformační opatření (16. dubna 1997), http://wtd.vlada.cz/scripts/detail.php?id=503 Stabilizační a ozdravný program vládní koalice ze dne 28. května 1997, http://wtd.vlada.cz/ scripts/detail.php?id=504 Žádost vlády ČR o vyslovení důvěry vládě z 10. 6. 1997, stenoprotokol z 11. schůze PS PČR, http://www.psp.cz/eknih/1996ps/stenprot/011schuz/s011074.htm#r14 a násl. Programové prohlášení vlády ČR z 27. 1. 1998, stenoprotokol z 19. schůze PS PČR, http://www.psp.cz/eknih/1996ps/stenprot/019schuz/s019008.htm#r2 a násl. Havel, Václav: Projevy (leden-červen 1990), Praha 1990 Havel, Václav: Vážení občané (Projevy červenec 1990 – červen 1992), Praha 1992 93 Vládní návrh zákona o Veřejném ochránci práv, PSP ČR, III. volební období, tisk 1999, http://www.psp.cz/ sqw/ text/tiskt.sqw?O=3&CT=199&CT1=0 94 srov. čl. 99 Ústavy: “Vyššími územními samosprávnými celky jsou země nebo kraje.” 95 Havelka, Miloš: The Czech Transformation - The Universal and the Particular, in: Czech Sociological Review, 1997, č. 1, str. 73-79.
Co chceme. Programové zásady Občanského fóra, in: Jičínský, Z: Československý parlament v polistopadovém vývoji, Praha 1993, str. 164-167 Požadavky OF a VPN při jednání o novou federální vládu, in:Jičínský, Z.: Československý parlament v polistopadovém vývoji, Praha 1993, str. 168-171 Jak a koho volit? Volební zákon a volební programy, Praha 1990 Šanca pre Slovensko. Program hnutia Verejnosť proti násiliu, Bratislava 1990 Svoboda a prosperita. Volební program ODS 1992, http://www.ods.cz/volby/ programy/1992.php Na cestě 1989-1992. Program ODA 1992, http://www.oda.cz/dokumenty/ program1992_komplet.asp KDU-ČSL. Místo chaosu řád – místo řečí skutky. Programové teze KDU-ČSL pro období po sjezdu 1992, archív KDU-ČSL KDU-ČSL. Místo chaosu řád – místo řečí skutky. Stručný volební program 1992, leták, archív KDU-ČSL Svoboda a prosperita. Volební program ODS pro volby do PS PČR 1996, http://www.ods.cz/ volby/programy/1996.php Dál na cestě ke svobodné společnosti. Smlouva pro budoucnost. Volební program ODA 1996, http://www.oda.cz/dokumenty/program_komplet.asp Volební program KDU-ČSL 1996, http://www.kdu.cz/default.asp?page=510&idr= 10149&IDCl=10961 Volební program ČSSD ”Lidskost proti sobectví”, Praha 1996 6.2. Literatura Bakeš, M. a kol.: Finanční právo, 2. vydání, Praha 1999 Bělina, M. a kol.: Pracovní právo, Praha 2001 Boguszak, J. (ed.): Právní principy, Pelhřimov 1999 Boguszak, J.; Čapek, J.; Gerloch, A.: Teorie práva, Praha 2001 Císař, J.; Kindl, V.: Vývoj zákonodárství na území ČSR 1945-1990, in: Soukup, L. (ed.): Příspěvky k vývoji právního řádu v Československu 1945-1990, Praha 2002, str. 79-95 Drobník, J.; Damohorský, M.: Zákony k ochraně životního prostředí a předpisy související - texty s úvodními komentáři, 3. vydání, Praha 1999 Eliáš a kol.: Kurs obchodního práva. Obchodní závazky. Cenné papíry, Praha 1996 Filip, J.: Ústavní právo 1, Brno 1999 Filip, Jan: Příprava Ústavy ČR v období do voleb 1992, in: Jirásková, V.; Suchánek, R. (eds.): Pocta Prof. JUDr. Václavu Pavlíčkovi, CSc. k 70. narozeninám, Praha 2004, str. 293-304 Gavlas, M. a kol.: Pracovní právo, Brno 1993 Gerloch, A.: Teorie práva, 2. vydání, Dobrá Voda 2000 Gerloch, A.; Hřebejk, J.; Zoubek, V.: Ústavní systém České republiky, 2. vydání, Praha 1996 Hamilton, A.; Madison, J.; Jay, J.: Listy federalistů, Olomouc 1994 Havelka, Miloš: The Czech Transformation - The Universal and the Particular, (esej), in: Czech Sociological Review, 1997, č. 1, str. 73-79. Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část, 4. vydání, Praha 2001 Hrušáková, Králíčková: České rodinné právo, 2. vydání, Brno 1998 Chrastilová, B.; Mikeš, P.: Prezident republiky Václav Havel a jeho vliv na československý a český právní řád, Praha 2003 Jelínek, J. a kol.: Trestní právo procesní, Praha 2002 Jičínský, Z.: Právní myšlení v 60. létech a za normalizace, Praha 1992 Jičínský, Z.: Československý parlament v polistopadovém vývoji, Praha 1993 Klokočka, V.: Ústavní systémy evropských států, Praha 1996 Knappová, M., Švestka, J. a kol.: Občanské právo hmotné I., Praha 2002 kolektiv autorů: Československá ústava - komentář, Praha 1988 Kratochvíl a kol.: Trestní právo hmotné, obecná část, 3. vydání, Praha 2002 Kučera, Z.: Mezinárodní právo soukromé, 4. vydání, Brno 1999 Kysela, J. (ed.): Deset let Ústavy České republiky: východiska, stav, perspektivy, Praha 2003 Kysela, Jan: Dvoukomorové systémy. Teorie, historie a srovnání dvoukomorových parlamentů, Praha 2004 Malý, K. a kol.: Dějiny českého a československého práva do roku 1945, Praha 1997 Měchýř, J: Velký převrat aneb revoluce sametová, Praha 1999 Musil, Kratochvíl, Šámal a kol.: Trestní právo procesní, 2. vydání, Praha 2003 Novotný, O. a kol.: Trestní právo hmotné I. Obecná část, 3. vydání, Praha 1997 Novotný, O. a kol.: Trestní právo hmotné II. Zvláštní část, 3. vydání, Praha 1997 Pavlíček, V.; Hřebejk, J.: Ústava a ústavní řád České republiky. Komentář. 1. díl. Ústavní systém, 2. vydání, Praha 1998 Pavlíček, V. a kol.: Ústava a ústavní řád České republiky. Komentář. 2. díl. Práva a svobody, 2. vydání, Praha 1999 Pavlíček, Václav a kol.: Ústavní právo a státověda. I. díl. Obecná státověda, Praha 1998 Pavlíček, Václav a kol.: Ústavní právo a státověda. II. díl. Ústavní právo České republiky, Praha 2001 Pelikánová, I. a kol.: Obchodní právo I., 2. vydání, Praha 1999 Pelikánová, I. a kol.: Obchodní právo II., Praha 1998 Polián, M.: Správní právo hmotné (výtah ze zvláštní části), Praha 1998 Přibáň, J.: Sociologie práva. Systémově teoretický přístup k modernímu právu, Praha 1996 Přibáň, J.: Suverenita, právo a legitimita, Praha 1997 Přibáň, J: Disidenti práva, Praha 2001
Robbers, G.: Einführung in das deutsche Recht, 2. Aufl., Baden-Baden 1998 Sartori, Giovanni: Srovnávací ústavní inženýrství, Praha 2001 Schelleová, I.; Schelle, K.: Civilní kodexy 1811 - 1950 - 1964, Brno 1993 Schelleová: Český civilní proces, Praha 1997 Součková, Štalmach: Zákoník práce, Praha 2000 Tocqueville, A. de: Starý režim a Revoluce, Praha 2003 Tröster, P. a kol.: Právo sociálního zabezpečení, 2. vydání, Praha 2002 Výborný, M.: K okolnostem vzniku Ústavy ČR z parlamentní perspektivy, in: Kysela, J. (ed.): Deset let Ústavy České republiky: východiska, stav, perspektivy, Praha 2003 Winterová, A. a kol: Civilní právo procesní, 2. vydání, Praha 2002 Wintr, J.: Právně politická metoda evropské integrace a návrh evropské ústavy, in: Acta Universitatis Carolinae – Iuridica 12/2004, str. 31-43
