EÖTVÖS LORÁND TUDOMÁNYEGYETEM ÁLLAM- ÉS JOGTUDOMÁNYI DOKTORI ISKOLA
NYIKOS GYÖRGYI
A PPP finanszírozási technika és az EU fejlesztési támogatásai a közcélú beruházások megvalósításában
PHD ÉRTEKEZÉS TÉZISEI
TÉMAVEZETİ: DR. FAZEKAS MARIANNA
Budapest, 2008.
1. A disszertáció témakiválasztása
A kormányzatok világszerte szembesülnek a globalizációs folyamatok következtében megnövekedett piaci kockázatok hatásaival, amelyek visszahatnak az államháztartás bevételi és kiadási pozícióira. A lelassult gazdasági növekedés következtében számos ország számára kulcsfontosságú a beruházások ösztönzése. Az állam XX. században megnövekedett szerepe fokozottan felveti a közszolgáltatások hatékonyságának, mint nemzeti versenyképességet erısítı tényezınek a szerepét. Miközben mennyiségben és minıségben is egyre növekszik az igény az állam szolgáltatásai iránt, a tartalékok, a „torta szeletei” végesek. Mindez a jóléti állam válságával jár és a közösségi szolgáltatások rendszerének átalakulását, újragondolását teszi szükségessé. A költségvetési deficit leszorításának igénye világszerte gátat szab a túlköltekezésnek, az Európai Unió maastrichti kritériumai szigorú követelményeket állítanak fel a tagországok államháztartási hiányával és az államadósságával kapcsolatban. Annak érdekében, hogy ezeknek a kritériumoknak megfeleljen az állam, vissza kell szorítani az államadósságból finanszírozott közcélú beruházásokat. A legfontosabb problémát az jelenti, hogyan lehet az állam mindenkori költségvetési lehetıségeinél gyorsabb ütemben növekvı közösségi szükségleteket kielégíteni. A válaszok gazdasági régióktól függetlenül azonos irányba mutattak, nevezetesen az államnak a korábbinál nagyobb mértékben kell támaszkodnia a non-profit és a for-profit szektorra, hatékonyabb ösztönzıket kell alkalmaznia, és innovatív, valamint költséghatékony megoldásokat kell kialakítani a közösségi szolgáltatások megszervezésekor. Fenti dilemma feloldásának egyik újszerő módjaként jelentkezik az un. Public—Private Partnership (PPP), amely hagyományosan a közszféra feladatának számító, az infrastruktúra teljes körére kiterjedı beruházások magántıkébıl való megvalósításának angolszász know-howra épülı finanszírozási módszere, amelynek alkalmazásával lehetıvé válik a költségvetésbıl történı beruházás finanszírozása magántıkével, illetve nagymértékben banki hitellel való kiváltása. Ezen finanszírozási technika alkalmazásával azonban jellemzıen hosszú távon (20-30 év), idıben szétterítve kerül sor jelentıs állami források felhasználására, amelyek ugyan nem
azonnal jelennek meg a költségvetésben, azonban meghatározzák a következı idıszak kormányainak mozgásterét, fejlesztési lehetıségeit. Értekezésemben vizsgálom a PPP-konstrukciók fogalmi meghatározását, a szakirodalomban elterjedt, egymástól esetenként független, máskor átfedésekkel rendelkezı klasszifikációk bemutatásával. A közcélú beruházások finanszírozásának további lehetséges forrását biztosíthatja Európa gazdaságilag fejletlenebb régióiban az Európai Unió a Strukturális Alapok és Kohéziós Alap nyújtotta lehetıségekkel, azonban a források felhasználásának módját részletes szabályrendszer rögzíti, ahol az állami támogatási versenyszabályok, közbeszerzési szabályok ugyancsak érvényesülnek. A támogatások igénybevételénél fontos feltétel az önrész biztosítása és a szigorú pénzügyi szabályozás figyelembevétele. Az újonnan csatlakozott, gazdaságilag elmaradottabb tagállamok – így Magyarország – esetében jelentıs erıforrásokat köt le a költségvetésébıl az addicionalitás elvének megfelelıen a társfinanszírozás biztosítása, így felmerül a kérdés: a PPP finanszírozási technika alkalmazása és az EU támogatások felhasználása lehetséges-e ugyanazon projekt keretein belül (amennyiben a megvalósuló közfeladat célja megegyezik támogatás céljával), és ezáltal kiváltható-e a társfinanszírozáshoz szükséges közpénz a magán szféra forrásaival a közcélú beruházások esetében.
2. A doktori tématervben megjelölt kutatási kérdések
1. A PPP megjelenése a kormányzati munka eszközkészletében együtt járt-e a hatékony alkalmazáshoz szükséges világos és egyértelmő jogi szabályozási, eljárási és szerzıdési struktúra kialakításával (közösségi és hazai szabályozás területén egyaránt), milyen gyakorlati tapasztalatok vannak az eszköz alkalmazásával kapcsolatban 2. Hogyan kellene továbbfejleszteni a PPP-t mint eszközt, az állami támogatások felhasználásában nyújtott hozzáadott érték biztosította lehetıségek hatékony kihasználására és a modern közszolgáltatások biztosítására a világos jogi szabályozási keretek kidolgozásával mind a gyakorlati alkalmazhatóság, mind a jogbiztonság követelményére tekintettel
3. A disszertáció módszertana
A disszertáció alapvetıen komplex, közigazgatás-tudományi megközelítéső. A közcélú infrastrukturális
beruházások
PPP finanszírozási
technikával
illetve
EU
támogatások
felhasználásával történı megvalósítása összetett, több tudományágat, szakterületet érintı témakör: - a közfeladatok ellátására tekintettel közigazgatási-tudományi elemzés (koncessziós szabályozási elemekkel), - állami források felhasználására tekintettel versenyszabályozás (állami támogatási rendszer), közbeszerzési szabályozással, - pénzügyi oldalról projektfinanszírozás, amelynek jelentısek a számviteli vonatkozásai is, amely - az EU források becsatornázása esetén kiegészül az EU strukturális szabályaival, és - a projektmegvalósítás jogi struktúrája nagyvonalakban ugyancsak bemutatásra kerül. A közszolgáltatások nyújtásával összefüggı modell kialakítása során a jogi, szabályozási szemlélet mellett hangsúlyos figyelmet fordítok a szervezési, finanszírozási szempontokra is. Az egyes országokban megvalósított PPP projektek kapcsán felmerült tapasztalatok bemutatásával, elemzésével kísérelem meg a technika elınyeinek és alkalmazási nehézségeinek ismertetését. Forrásként lehetıség szerint igyekeztem eredeti dokumentumokat használni. Munkámat azonban számos olyan magyar tanulmány is segítette, amelyek elıkészítették az újabb információk befogadását és megértését, valamint fejlesztették a szemléletmódomat. Külön segítséget jelentett, hogy a magyar PPP projektekkel kapcsolatban az Állami Számvevıszék részletes, szakmailag igen alapos ellenırzési, elemzési anyagokat készített. Az anyaggyőjtés során az internetes és könyvtári kutatási lehetıségeken túl több, a témához szorosan
kötıdı
tapasztalataikról,
konferencián, véleményükrıl,
dokumentumokat is kaptam.
workshop-on akiktıl
az
vettem részt
és
szakértıket
információkon
kívül
esetenként
kérdeztem szakmai
Jelentısebb, az értekezés témájához kapcsolódó konferenciák, szemináriumok: -
-
-
-
-
UN 6th Global Forum on Reinventing Government Towards Participatory and Transparent Governance (24 – 27 May 2005), Seoul - elıadóként Public Private Partnership – Future Directions (Public Private Partnership Policy Seminar), 12-13 Dec. 2005. Maastricht, European Institute of Public Administration OPEN DAYS - Investing in Europe’s Regions and Cities,Public and Private Partners for Growth and Jobs – European Week of Regions and Cities, 9-12 Oct. 2006. Brussel - elıadóként Projektek finanszírozása, 2007. február 13. Budapest, Perfekt Zrt. Making Public Private Partnership Work – A Practical Guide (Public Private Partnership Practitioners’ Workshop), 3-5 Oct. 2007. Maastricht, European Institute of Public Administration Konzorciális és szindikált finanszírozás, 2007. november 8., Budapest, KPMG BME Academy A köz- és magánszféra együttmőködésében (PPP) megvalósuló beruházások francia és magyar tapasztalatai és lehetıségei, 2008. február 26. Budapest, ADETEF (Fr.) és NFÜ 4th Annual PPP in CEE and SEE Conference, 16-17 Oct. 2008. Budapest
Szakértık: - Ms. Susie Smith, Partner, Bevan Brittan LLP, Nagy Britannia - Mr. Martin Darcy, Strategic Adviser, Northern Ireland Strategic Investment Board, Nagy Britannia - Mr. Steven Burgess, Head of Project Management, National Treasury Management Agency, Írország - Mr. Jose Henriques, General Director, Ministry of Public Works, Transport and Communications, Portugália - Mr. Olivier Come, Auditor, European Court of Auditors, Luxemburg - Mr. Luciano Di Mattia, Compliance Officer, European Invesment Bank, Luxemburg - Mr. Martin Oder, Lawyer, Ausztria - Mr. Trevor Butcher, Partner CMS Cameron McKenna, Nagy Britannia - Mr. Jonathan Scheele, Director for TEN-T, European Commission DG TREN, Belgium - Báthory Balázs, üzletfejlesztési vezérigazgató-helyettes, WING Zrt., Magyarország - Király Zita, szakértı, KHEM, PPP Osztály, Magyarország - Cseresznyés László, fıosztályvezetı, OKM, Magyarország - Hák-Kovács Tamás, vezérigazgató, Commerzbank
4. A disszertáció megállapításai
A fogyasztói társadalom csillapíthatatlan igényeket gerjeszt az infrastruktúrák, közszolgáltatások iránt. Mindezeket az igényeket egyre kevésbé gyızi kielégíteni a közszféra. Erre a problémára jelentheti az egyik megoldást a köz- és magánszféra együttmőködése, azaz a PPP, amely a múlt század kilencvenes éveiben jött (ismét) divatba. Ennek legfıbb indokai, hogy: - a magánszféra bevonásával a beruházás és a szolgáltatás hatékonyabban valósítható meg, mint állami beruházásként vagy feladatként; - az állam kockázata (jól megkötött szerzıdés esetén akár jelentıs mértékben) csökkenthetı; - az állam egy elıre meghatározott tartalmú szolgáltatásért, meghatározott mértékő díjat fizet, így a várható kiadások jól tervezhetıek; - a fejlesztés azonnal megvalósul, míg a költségvetési deficit az esetek egy részében nem a beruházási kiadások arányában növekszik (a deficit és ezzel az államadósság csak az adott évben fizetendı szolgáltatási díjjal nı). A PPP elvileg mindkét fél számára elınyökkel járhat. A közszféra szőkös kereteinél lényegesen nagyobb beruházásokat végeztethet el, szélesebb körő szolgáltatásokat nyújthat. A beruházással, szolgáltatással jelentkezı kockázatokat is megosztja a magánbefektetıvel, így (mindkét fél) gazdálkodása kiszámíthatóbbá válik. Emellett az állam, az önkormányzat megtakarítja a beruházáshoz és szolgáltatáshoz szükséges apparátust és az azzal járó gondok jelentıs részét is. A PPP jó megoldás lehet a hosszútávon megtérülı, de jól meghatározható, valós és tartós szükségleteket kielégítı szolgáltatások, beruházások megvalósítására. A PPP-konstrukciót a magánszektor is szívesen fogadja. Elsısorban azért, mert korábban hozzáférhetetlen piaci területek nyílnak meg elıtte. Emellett sok esetben garantált számára a minimális profit. Mindazonáltal a PPP alkalmazása sok esetben magában rejtheti azt a kockázatot, hogy a statisztikai szempontoknak való megfelelés illetve a projektek nem megfelelı elıkészítése és levezénylése miatt nem a leghatékonyabb konstrukció kerül kiválasztásra. További problémaként felmerülhet, hogy:
- a közbeszerzés során és a szolgáltatási díjra vonatkozó tárgyalásoknál hiányoznak a PPP specifikus szakmai tapasztalatok (így az elérhetı hatékonyságjavulás mértéke csökken, sıt elıfordulhat, hogy a megvalósítás nem lesz hatékonyabb, mint állami beruházásként lenne); - a kockázatok pontatlan definiálása és megosztása miatt elıfordulhat, hogy nem a kockázatokat hatékonyabban kezelı szereplı vállalja az adott kockázatot; - a monitoring és a visszacsatolások hiánya miatt az állam számára optimális megoldástól való eltérés nem, vagy csak lassan kerül felismerésre, illetve korrigálásra; - amennyiben a projektet az Eurostat az ESA’95 szabályozás rejtett állami hitelfelvételnek minısíti,
a
beruházás
teljes
összege
megjelenik
az
állami
kiadások
között
(eredményszemlélető hiány és adósság). A közcélú beruházási és fejlesztési tevékenységek gyakori problémája, hogy hiányzik mögülük a rendszerben gondolkodás, az átfogó ágazati vagy nemzeti stratégia, egy-egy beruházási döntésnél gyakran az irreálisan gyors és olcsó megvalósítást ígérı cégek javára döntenek. Az építés közben vagy a használat idején jönnek elı azután a nem megfelelı elıkészítésbıl eredı problémák (csúszások, költségtúllépések, kritikán aluli minıség stb.) Legalább ekkora probléma, ha a „hajrá, csináljunk valamit”, háttérbe szorítja a beágyazódást (ez a probléma a támogatások esetében szintén felmerülhet!). Ilyen esetben fordulhat elı, hogy a létesítmény már az elkészülés pillanatában szőknek bizonyul, vagy éppen ellenkezıleg, megváltozik az ágazati koncepció, és nincs a szolgáltatás iránt kereslet; esetleg az el nem készült, kapcsolódó fejlesztések hiányában a projekt nem mőködtethetı gazdaságosan. Ismert az egyes szolgáltatások okafogyottá válásának, az épületek erkölcsi elavulásának veszélye. Felépül most egy kollégium, de nem kizárt, hogy tíz év múlva megszőnik mellette az iskola; kiépül az autópálya, ám meglehet, húsz év múlva már sokkal kevésbé nagyvonalúan ösztönöznek a közúti közlekedés növelésére. Ha nem vizsgálják a programkészítés során, hogy az új létesítmény hogyan illeszkedik majd a „nagy egészhez”, egy ágazat hosszútávú stratégiájához, a demográfiai elırejelzésekhez, klímaváltozáshoz stb., akkor egy példaszerően megvalósult beruházás is megbukhat. A fentiek is megerısítik, hogy kiemelt jelentısége van a jövıképeknek, a stratégiai tervezésnek, a széleskörő egyeztetéseknek, ágazati, térségi, illetve országos koncepciók kidolgozásának.
Szélsıséges megállapítások születnek a PPP-vel kapcsolatban: a vélemények egy része kitörési pontot lát a módszer azonnali és széleskörő alkalmazásában, olyan „csodaszert”, amely egyszerre orvosolja a költségvetési forráshiányból és az állami nagyberuházások alacsony hatékonyságából adódó problémákat, a vélemények másik része „PPP-vel riogat”, és a jövı elzálogosítását véli felfedezni az utóbbi idıszakban dinamikusan szaporodó PPP, vagy annak nevezett fejlesztések hallatán. Megítélésem szerint egy lehetıség a PPP modellek alkalmazása, amely hatékony megoldást eredményezhet. A kulcs a minıség és a hatékonyság minél kedvezıbb kombinációjának elérése. A kormányzat oldaláról megvan a képesség a kívánt minıségi standardok elérésére, de ez sokszor nehézséget okoz, ha a költségtényezıket is szigorúan vizsgálják. Ezzel szemben áll a magánszektor jobb menedzsmentje és képessége az innovációra, ami által csökkenhetnek a költségek, nagyobb hatékonyság érhetı el, bár ez a minıség rovására is történhet. A magántıke tehát akkor használható fel a legjobban a PPP konstrukciók keretében, ha az állami szektor képes teljes részletezettségő, kikényszeríthetı szerzıdést kötni a magánpartnerrel. Erre azok a területek alkalmasak, ahol pontosan meghatározható az adott szolgáltatás kívánt minısége és ez mérhetı output indikátorokkal ellenırizhetı, továbbá nem várható, hogy a szolgáltatással szemben támasztott követelmények radikálisan változnának és a technológiai fejlıdés beláthatatlanul felgyorsulna a szerzıdés idıtartalma alatt. Kiemelt szerepe van tehát a projektek értékelésének, az ehhez szükséges indikátorok kidolgozásának. Ezen alapszik tulajdonképpen a teljesítményellenırzés megvalósítása is. Ezért a NAO (National Audit Office) az Egyesült Királyságban – ahol Európán belül leginkább elterjedt a PPP technika alkalmazása - a PPP projektek értékelésére kidolgozott egy módszertant az ún. value-for-money (továbbiakban: VFM) módszert, mely a projekt életciklusát kíséri végig meghatározott témakörök szerint, melyekhez kapcsolódóan értékelési szempontokat, indikátorokat állapítottak meg. A VFM-vizsgálat arra a kérdésre keresi a választ, hogy több értéket kap-e a társadalom egy közfeladat PPP keretében történı elvégzésével, mint ha inkább hagyományos állami beruházással valósult volna meg a feladat. A kialakult gyakorlat logikája szerint a hagyományos állami beruházással történı megvalósításhoz mint elvi lehetıséghez viszonyítják a PPP által várható VFM nagyságát. A módszer alkalmazása azonban különbözı problémákat és kérdéseket is felvet: -
Mennyire lehetséges a PPP több évtizedet átölelı terjedelmére vonatkozóan megbízható becsléseket tenni a várható eredményekre és költségekre?
-
Másrészt hogyan becsüljük a várható kockázatokat? Lehetséges-e a kockázatok becslésének szubjektivitását legitim szintre csökkenteni?
-
Számos becslés elkészítésekor kevés a használható összehasonlító adat (kevés a lezárt PPP projekt). Ezek az összehasonlító adatok segítenének a becslések szubjektivitását csökkenteni. Ennek hiányában nehéz az elemzés értékmentességét, objektivitását megítélni.
-
Ilyen hosszú idıszak alatt számos külsı tényezı is változik, ezért nehéz megmondani, hogy egy adott teljesítményelvárástól (amennyiben ez megfogalmazható) való esetleges elmaradás a PPP rossz megvalósításának, hibás koncepciójának vagy a külsı, független tényezıknek tudható-e be inkább.
-
Mit tudunk kezdeni a mérhetı és nem mérhetı hasznok összeadásának problémájával?
-
Problémás azt feltételeznünk, hogy reális alternatíva a „hagyományos állami beruházással” történı megvalósítás, mivel a PPP igen gyakran olyan esetekben merül fel, amikor a hagyományos megoldásra nincs mód. Így erısen hipotetikus alternatívához mérjük a PPP potenciális hasznait. Ráadásul tudva, hogy ilyenkor az egyetlen alternatíva az, hogy a közfeladatot az állam nem képes ellátni, igen nagy nyomás nehezedik az elemzés kidolgozóira a PPP számára kedvezı eredmény kimutatásának irányába1.
-
Végül probléma, hogy a VFM-számítás felveti a társadalmi idıérték becslésének problémáját. Például, amikor az elemzés rámutat arra, hogy hagyományos módon 10 év múlva készülhet el az új börtön, míg a PPP valamivel nagyobb társadalmi költséggel ugyan, de már 2 év múlva képes a börtönt ugyanolyan minıségben biztosítani? Hogy „megéri-e” a beruházás elırehozása, annak mérlegelését igényli, hogy „hasznosabb-e” a börtön korai rendelkezésre állása a megoldás nagyobb költségénél. Ráadásul e költség nagy részét a PPP jellegébıl adódóan a jövıben kell megfizetni, s ez a generációk közti tehermegosztás nem teljesen értékmentes problémáját is felveti.
Az elméleti problémák a gyakorlatban is jelentkeznek. A PPP-projektek várható költségeit általában alul, várható hasznait felülbecslik, méghozzá jelentıs mértékben. Noha számos 1
Haggar szerint nincs olyan dokumentált eset, amely a PSC-vel való összehasonlítás alapján a PPP alkalmazásának elvetéséhez vezetett volna (!) - HAGGAR, T. [2004]: An Examination of the Private Finance Initiative – Has the PFI Initiative Assisted in the Investment in our Public Services or has it been an Expensive Diversion?; in: GHOBADIAN ET AL. (szerk.): Public-Private Partnerships, Policy and Experience; Palgrave Macmillan, Basingstoke, New York
problémát vet fel a VFM-számítás, egyelıre mégsem áll rendelkezésre ennél jobb módszertan ahhoz, hogy a PPP állami oldalról vett célszerőségét átfogó módon értékelni lehessen, s a PPP megvalósításával kapcsolatosan legitim döntést lehessen hozni. A PPP sikere az állami fél számára értelmezhetı társadalmi értéknövelés és a PPP-ben szerzıdı magánfél tulajdonosi értéknövelése együttes elérésével lehetséges. Amennyiben a folyamatos innovációra való ösztönzés erejét a PPP eredményesség- és hatékonyságnövelésére szeretnénk hasznosítani, úgy célszerő a kockázatmegosztásnál átfogóbb, egyúttal részletesebb elemzést, az értéknövelés vizsgálatát elvégeznünk. A PPP legitim célja a többletérték létrehozása kell, hogy legyen, mert csak ezzel tud mind a magánfél, mind a társadalom egésze számára az alternatív állami fejlesztésekhez képest jobb megoldást biztosítani. Noha minden projekt egyedi lehetıségeket tartalmazhat, s ezzel összefüggésben egyedi szabályozás igényét veti fel, négyféle módon történhet valódi többletérték létrehozása PPP keretében: 1. a mőködési hatékonyság növelésével, 2. a szolgáltatás iránti kereslet, az értékesítés növelésével, 3. idıbeli átváltásokkal (pl. karbantartási költség egy részének kiváltása korszerő technológiába való beruházással), 4. kockázatcsökkentéssel (pl. hosszú távú szerzıdés megkötésével). E lehetıségek nem függetlenek egymástól, egyidejő fellépésükkel szinergia érhetı el, ugyanakkor esetenként egymás ellen is hathatnak. Az értéknövelés megfelelı módjának kidolgozása minden esetben a konkrét projekt egyedi feltételrendszerének gondos vizsgálata alapján történhet. A PPP keretében lehetıséget kell biztosítani a vállalkozónak arra, hogy a hatékony piaci körülmények között alkalmazható értéknövelı tényezıket felhasználja tulajdonosi érték létrehozására, s ezzel társadalmi többlethasznot eredményezzen. A szabályozással ugyanakkor ki kell zárni azokat az értéknövelési lehetıségeket, amelyekre a vállalkozónak valamely piaci kudarc léte okán nyílna lehetısége. Ez utóbbiakat részletesen, az egyes makroszintő értéktényezık lebontásával fel kell tárni, s specifikusan, a PPP-szerzıdésben szabályozni kell.
A PPP-vel kapcsolatos jelenlegi jogi szabályozásról megállapítható, hogy nincs külön közösségi szintő szabályozás sem a magánszférából érkezı partner kiválasztási folyamatára, sem a teljesítési szakaszra vonatkozóan. A partner kiválasztására az EK-Szerzıdés általános alapelvei, valamint a közbeszerzési irányelvek vonatkoznak. Az EK-Szerzıdés értelmében minden olyan szerzıdés, amellyel állami intézmény közbeszerzést valósít meg, az EK-Szerzıdés 43–49. cikkében megfogalmazott a letelepedés és a szolgáltatás szabadsága elvének hatálya alá esik. Ez azt jelenti, hogy a PPP szerzıdéseknek meg kell felelniük az átláthatóság, az egyenlı bánásmód, az arányosság és a kölcsönös elismerés követelményének. A közbeszerzésnek minısülı PPP szerzıdésekre alkalmazni kell továbbá a közbeszerzések általános irányelveit is. Az építési koncessziókra különleges szabályok is vonatkoznak, a szolgáltatási koncessziókat ezzel szemben a másodlagos jog nem szabályozza. A PPP teljesítésére vonatkozóan a nemzeti törvények érvényesek, amelyeknek összhangban kell állniuk az EK-Szerzıdés magasabb rendő szabályaival. A PPP alkalmazásának hatékonysága nagymértékben függ a szabályozási környezettıl, amely meghatározza a résztvevık, különösen a magánszféra döntési folyamatait. Kérdésként merül fel a PPP-vel foglalkozó külön jogszabály megalkotásának szükségessége. Jogi szakértıi vélemények2 szerint a külön törvény megalkotása helyett fontosabb, hogy a jogszabályi környezet megfelelıen kezelje a PPP projektek megvalósítása szempontjából fontos kérdéseket. A PPP alkalmazások megvalósítását elısegítı környezet kialakításánál a nemzeti horizontális és ágazati szabályozási rendszer elemzésének az alábbi fı pontjai jelölhetık meg: 1. azon szabályozási elemek azonosítása, amelyek a magánszektor részvételét akadályozhatják, vagy távol tarthatják; 2. a PPP megvalósításában érintettek feladat- és határkörének rendszerbe szervezése szükségességének meghatározása, különös tekintettel a jogi helyzetükre és a felhatalmazásuk rugalmasságára; 3. a szektorspecifikus szabályozás tegye lehetıvé és hatékonnyá a magánszektor részvételét, és kerüljön kialakításra a szabályozási és a monitoring feladatok ellátására megfelelı intézményi struktúra; 2
C’M’S’ Cameron McKenna - introductory reference document: PPP in CEE – Infrastructure and law (2008)
4. azon szabályozási kérdések azonosítása, amelyeknek rögzítése szükséges a PPP szerzıdésekben a projekt megvalósításánál esetleg fellépı szabályozási kockázatok lehetséges csökkentése érdekében. A PPP projektek megvalósítását komplex, részletesen kidolgozott és gondosan összehangolt szerzıdésrendszer teszi lehetıvé, amelynek meghatározó eleme a közszolgáltatás ellátásáról rendelkezı projektmegállapodás3, amelyet kiegészítenek további szerzıdések (építési szerzıdés, üzemeltetési és karbantartási szerzıdés, beszállítói szerzıdések, biztosítási szerzıdések, hitelszerzıdések…) A szerzıdések elıkészítésénél és megkötésénél kiemelten fontos, hogy a program elıkészítıi, a közérdeket képviselı oldal legalább annyira felkészült és motivált legyen, mint a privát partner. A PPP-beruházások jellemzıen 85–90 százalékban bankoktól felvett hitelbıl valósulnak meg. Nagy szakértelmet kíván a közszféra részérıl nemcsak a program elıkészítése, a szerzıdések megkötése, hanem a PPP 20–30 éves életciklusán át tartó monitorozása, illetve a változó körülmények kezelése. A PPP konstrukció természetébıl fakadóan minden egyes projekt nyilvánvalóan különálló és egyéni jellemzıkkel írható le. Szükség van azonban egy olyan iránymutatásra, amely biztosítja az állam számára az üzletileg biztos lábakon álló, a célok elérését biztosító megállapodás létrejöttét. Az útmutatás a különbözı szektorokban számos intézmény számára alapként szolgálhat a PPP szerzıdések kidolgozásakor. Az útmutató kidolgozását indokolja, hogy - elıször is: segítse elı a PPP projektek során elıforduló kockázatok általános megértését; - másodszor: hasonló projektek esetén biztosítsa a megközelítés és az árazás konzisztenciáját; - harmadsorban: csökkentse a szerzıdéskötés idı és költség igényét. Javasolható tehát standard szerzıdésminták alkalmazása: az Egyesült Királyságban alkalmazott standard szerzıdésmintához hasonló minták elkészítése Magyarországon is jelentısen csökkenthetné a PPP projektek megvalósításának kockázatait, illetve hozzásegíthetne, hogy
3
Kereskedelmi projekteknél – ahol a terméket vagy szolgáltatást a piacon értékesítik – a projektmegállapodást szabad értékesítést lehetıvé licenszszerzıdés helyettesíti (pl. bányászati, telekommunikációs projektek és kereskedelmi joggal rendelkezı erımővek)
megelızzék az egyébként csak utóellenırzéssel kimutatható, adott esetben akár végzetes és csak nagy áldozatok árán korrigálható hibákat. Nem ér véget a közszféra felelıssége a szolgáltatás színvonalának felügyeletével, illetve az idıarányos szolgáltatási díj átutalásával. Számos lehetıség adódik menet közben a költségek csökkentésére (például a hitel átütemezése, refinanszírozási megoldások alkalmazása…stb), a szolgáltatás bıvítésére, a privát partnerrel a közös projekt hasznainak, megtakarításainak méltányos megosztására. Ezen lehetıségek kihasználására, az ilyen ügyek menedzselésére azonban még nincsenek meg a kellı tapasztalatok és a kevésbé bürokratikus, ám hatékony átláthatóság is várat magára. A PPP-projektek hosszú távú, jellemzıen 20–30 éves idıtávja – minden körültekintés ellenére – lehetetlenné teszi, hogy a felek minden lehetséges jövıbeni forgatókönyvet figyelembe vegyenek, és azokra elızetesen felkészüljenek. Éppen ezért a projektek sikerének alapvetı feltétele, hogy a konfliktusokat, amelyek a különbözı érdekekbıl következıen elkerülhetetlenek, a megfelelı mechanizmusokkal – költségek és idı szempontjából egyaránt – hatékony módon kezeljék4. Ezeknek a mechanizmusoknak a mőködését nagyban megkönnyíti, ha a projektek szükségességét illetıen széles bázison álló társadalmi és politikai egyetértés van.
Összefoglalásul megállapítható, hogy számos tipológia alakult ki a PPP-irodalomban, melyek egyenrangúan használatosak. A PPP-modellek tehát konstrukciókat, együttmőködési formákat takarnak, és ezen együttmőködési formákhoz kínálnak meghatározott (szerzıdési) struktúrát. A modellek újdonságát a felkínált protokollok (eljárásrendek), illetve ezek összetettsége jelenti. Ennek megfelelıen nem tekinthetıek relevánsnak az olyan típusú kérdések, hogy egy adott PPPmodell jó vagy rossz, mivel hasonlóan más (formalizált) szerzıdéses konstrukcióhoz a PPPkonstrukciók semlegesek, ahogy egy kitöltetlen adásvételi szerzıdés is az. Megítélni – a konstrukció alapján – végrehajtott projektet lehet. Megvalósítás elıtt („kitöltött állapotban”) van mód
elızetes
értékelésre,
kockázatelemzésre,
ami
az
ismert
beruházás-értékelési,
kockázatelemzési metódusok alkalmazásával történik, teljes körő közgazdasági-pénzügyi értékelésre azonban utólag, befejezett PPP-együttmőködéseknél van mód. Az elızetes, továbbá a 4
National Audit Office, Managing the relationship to secure a successful partnership in PFI projects, HC 375
létesítési szakaszt követı értékelés összehasonlítható információt nyújt különbözı konstrukciók „létesítési” költségeirıl, kockázatairól, eredményességérıl, de – és ez nagyon fontos – nem ad (nem adhat) átfogó képet a teljes PPP-projektrıl.
Az értekezésemben vizsgálat alá vett kérdések elemzéséhez áttekintettem az Európai Unió versenyjogában az állami támogatásokra vonatkozó szabályozásokat, amelyeknek vizsgálata hangsúlyos jelentıséggel bír a disszertáció témájára két megközelítésbıl is: -
egyrészrıl a PPP projekt keretében ellátott közfeladat finanszírozásának módja és mértéke szempontjából,
-
másrészt annak a kérdésnek a vizsgálatánál, hogy a PPP finanszírozási technika alkalmazása és az EU támogatások felhasználása lehetséges-e ugyanazon projekt keretein belül.
Mindkét megközelítés megválaszolásához elemezni kell a hatályos versenyszabályok állami támogatásokra vonatkozó rendelkezéseit, illetve a második kérdéskör tekintetében az ezekhez szorosan kapcsolódó strukturális alapok és kohéziós alap felhasználásának szabályait. Az Európai Unióban - a világon egyedülálló módon - az Európai Gazdasági Közösséget létrehozó Római
Szerzıdés
által
(közösségi
hatáskörként
meghatározott)
egységes
rendszerő
versenypolitika, azon belül állami támogatások szabályozására és ellenırzésére vonatkozó szabályrendszer került kialakításra az egységes belsı piac zavartalan mőködésének biztosítására. E szabályrendszer részletesen rögzíti az állami források piaci szereplı számára történı juttatásának módját és mértékét, így a közfeladatoknak a magánszféra bevonásával történı ellátásának finanszírozási szabályait is. Megállapítható, hogy a PPP technika az EU versenyszabályok szigorú elıírásainak keretrendszerében is hatékonyan alkalmazható, hiszen a PPP pénzért értéket (value for money) alapelvének és a projekt megvalósítása során a költségek és a szolgáltatások árának értékarányos meghatározása jelentkezik követelményként a sikeres PPP megvalósításban és a versenyszabályozásban is. A közcélú beruházások finanszírozásának további lehetséges forrását biztosíthatja az Európai Unió a Strukturális Alapok és Kohéziós Alap nyújtotta lehetıségekkel, azonban a források
felhasználásának módját részletes szabályrendszer rögzíti, ahol a fent hivatkozott állami támogatási versenyszabályok, közbeszerzési szabályok ugyancsak érvényesülnek. A támogatások felhasználását azonban a közösségi jog szigorú és meglehetısen kötött szabályrendszerben teszi lehetıvé, amelynek figyelmen kívül hagyása esetén súlyos - esetenként magát a projekt megvalósulását
vagy
a
kedvezményezett
szervet
mőködését
is
veszélyeztetı
–
jogkövetkezményekhez vezet. Kiemelt jelentıségő tehát az EU források segítségével megvalósuló
egyszerőnek
nem
mondható
fejlesztési
folyamatokban
a
szabályosság
követelményének figyelembe vétele. A támogatások igénybevételénél fontos feltétel az önrész biztosítása és a szigorú pénzügyi szabályozás figyelembevétele. Az újonnan csatlakozott, gazdaságilag elmaradottabb tagállamok – így Magyarország – esetében jelentıs erıforrásokat köt le a költségvetésébıl az addicionalitás elvének megfelelıen a társfinanszírozás biztosítása, így felmerül a kérdés: a PPP finanszírozási technika alkalmazása és az EU támogatások felhasználása lehetséges-e ugyanazon projekt keretein belül - amennyiben a megvalósuló közfeladat célja megegyezik támogatás céljával - és ezáltal kiváltható-e a társfinanszírozáshoz szükséges közpénz a magán szféra forrásaival a közcélú beruházások esetében. Az Európai Unió infrastruktúrája modernizálásának stratégiai igényére (különösen a közlekedési és logisztikai infrastruktúrára és szolgáltatásokra, valamint a városi közlekedési hálózatokra, amely egyre nagyobb pénzügyi nyomás jelent a tagállamok költségvetéseire) tekintettel, szükségesség
vált
a
közbefektetéseknek
közösségi
társfinanszírozás
részesedésének
megnövelésével történı ösztönözése az ágazatban. Figyelemre méltó azonban, hogy jelentıs bizonytalanság észlelhetı abban a kérdésben, hogy a PPP technika és az EU finanszírozás együttes alkalmazása lehetséges-e, és ha igen milyen módon, annak ellenére, hogy az elmúlt idıszakban közösségi szinten egyre hangsúlyosabban a PPP finanszírozási technikák alkalmazását javasló álláspont került elıtérbe és nyilvánvalóvá vált, hogy az Európai Bizottság bizonyos esetekben hajlandó az új tagállamokban a strukturális és kohéziós alapokat a közszféra hozzájárulásának részleges finanszírozására felhasználni. A vizsgálódás kiindulópontjaként azonban azt is rögzíteni kell, hogy jelenleg nincs kifejezetten PPP-hez rendelt támogatási forma. A hatályos szabályrendszer szerint a támogatási cél megfelelısége esetén a támogatás megítélése költségoldali: meghatározó jelentıségő, hogy
milyen költségek merülnek fel. Ennek megítélése szempontjából elengedhetetlen tisztázni, hogy a PPP-struktúra alapján megvalósuló beruházások esetében mi tekinthetı beruházási és mi mőködési költségnek (az utóbbi nem jogosít támogatásra), illetve a beruházási költségeken belül melyek jogosítanak fel támogatás igénylésére, és melyek nem. Mindkét finanszírozási metodika évek óta mőködik a gyakorlatban, azonban igen kevés olyan projekt létezik, ahol a kettı kombinálására sor került. A komplex projekteknél kiemelten összpontosítani szükséges a nyílt piaci hozzáférés és a tisztességes verseny biztosítására; a közérdek védelmére és a hozzáadott érték lehetı legmagasabbá tételére; a támogatásfinanszírozás optimális szintjének meghatározására nemcsak az életképes és fenntartható projekt megvalósítása érdekében, hanem a támogatásokból származó esetleges nyereségek lehetıségének elkerülése érdekében is; egy adott projekt esetében a PPP leghatékonyabb fajtájának értékelésére. A megvalósítást gátló probléma, hogy a kevés számú gyakorlatban megvalósított projekttel kapcsolatban keletkezett tapasztalatok és információk kevéssé hozzáférhetık. Nehézséget jelent a különbözı megoldásokhoz kapcsolódó bonyolult – idınként egymásnak ellentmondó - elıírások együttes alkalmazása egy projekt-struktúra és a közbeszerzési szabályrendszer keretében. Ezen problémáknak a megoldása akkora kihívást jelent a kormányzatok számára, amelyet kevés esetben vállalnak. A komplex megoldásnak kétségtelen elınye, hogy a költségvetési forrásokat bizonyos mértékig kiváltaná a magántıke, azonban a PPP-konstrukcióban megvalósuló projektek tervezése sokkal bonyolultabb és hosszabb folyamat, mint az olyanoké, amelyekben csak költségvetési és EUforrások vesznek részt, és a technika alkalmazásával történı kísérletezés nagy kockázatot jelent egy olyan ország számára, amely nem engedheti meg magának egyetlen euró közösségi támogatás elvesztését sem. Mindazonáltal mérlegelve az elınyöket és a hátrányokat úgy gondolom, hogy amennyiben a szabályozási bizonytalanság és a gyakorlati alkalmazás nehézségeinek kiküszöbölése érdekében a PPP-projektek keretében nyújtandó közösségi pénzügyi támogatás odaítélésének jelenlegi szabályai - az ilyen támogatás hatékony felhasználása elıtt álló akadályok felszámolása érdekében – felülvizsgálatra kerülnének, és egyértelmő szabályozás készülne e komplex finanszírozási modellek megvalósításával kapcsolatban, úgy mindenképpen a jövı fejlesztési iránya lehet e modell alkalmazása. Ugyancsak elısegítené ezen komplex finanszírozási modellek
alkalmazását, ha a korábbi sikeres projektekkel kapcsolatos információk (best practice) hozzáférhetıek lennének illetve ha az Európai Bizottság metodikai útmutatással segítené az ilyen típusú projektek eredményes és szabályos megvalósítását.
5. Összegzés
Európában a tagállamok jelenleg az infrastruktúrába történı új beruházásokról egyre inkább az igen különbözı módokon alkalmazott PPP-k valamely fajtája révén gondoskodnak, az ilyen állami infrastruktúra jellegzetes példái a repülıterek, utak, hidak, alagutak, környezetvédelmi létesítmények, középületek – hivatali épületek –, iskolák és börtönök. A PPP finanszírozási technika alkalmazása és az EU támogatások felhasználása ugyanazon projekt keretein belül lehetséges, ám igen komplex finanszírozási megoldás. Véleményem szerint a kialakított konstrukciók illeszthetısége mindig csak az adott projekt és konstrukció esetében dönthetı el, minden PPP-struktúrában megvalósuló beruházásra érvényes, általános feltételeket nehéz meghatározni. Elısegítené azonban ezen komplex finanszírozási modellek alkalmazását, ha a korábbi sikeres projektekkel kapcsolatos információk (best practice) hozzáférhetısége mellett metodikai útmutatás segítené az ilyen típusú projektek eredményes és szabályos megvalósítását. A világszerte alkalmazott finanszírozási technika jogi megoldásainak sikeres adoptálása és alkalmazása versenyképességi tényezı, így kiemelt jelentıségő kérdés az uniós és a hazai viszonylatban egyaránt. A PPP magyarországi alkalmazásával kapcsolatban összefoglalásul megállapítható, hogy a szabályozási, szervezeti késlekedésen túl hiányzik egy koherens, a gazdaság és fejlesztéspolitika egészéhez illeszkedı kormányzati PPP-stratégia is, ami kijelölné azokat a fı fejlesztési irányokat, területeket (ágazatokat), ahol a kormány „kiemelten” támogatja a PPP típusú projekteket. A támogató politikai környezet kialakításával a kormányzat gyors eredményeket érhetne el, és - ami egyáltalán nem mellékes - a stratégiával az – e nélkül is létrejövı – hosszú távú költségvetési elkötelezettséggel járó fejlesztések forrásait (össz)társadalmi szempontból
optimálisan allokálhatná, csökkentve a konstrukció tagadhatatlanul meglévı társadalmi-politikai kockázatait is.
6. A témával kapcsolatban megjelent publikációk
Önkormányzatok az EU-ban, Magyar Közigazgatás 1997/9. Az Európai Unió támogatási rendszerének joga és intézményrendszere, tankönyv, Magyar Közigazgatási Intézet – ROP Központi Program 2006. A többcélú kistérségi társulások szabályozási dilemmái, IDEA Kiadvány 2006 Finanszírozási munkacsoport Területfejlesztés és kistérségi tervezés, IDEA Kiadvány 2006 Kistérségi munkacsoport Public Private Partnership, A közbeszerzés gyakorlata kézikönyv 2007. szeptember A Váti szerepe az ÚMFT megvalósításában, Jegyzı és közigazgatás 2007, július Versenyjog és politika, fıiskolai jegyzet, Zsigmond Király Fıiskola 2008.
Budapest, 2008. december 5.
Nyikos Györgyi doktorjelölt
