Nové trendy v hospodářské politice ochrany přírody – role institucí a sociálních norem Tereza Šímová Vysoká škola ekonomická v Praze
Úvod Obdobně jako ve všech oblastech hospodářské politiky České republiky doznala i politika ochrany životního prostředí či úžeji politika ochrany přírody od konce 80. let značných změn. Stát ztratil monopol na ochranářské aktivity, začaly vznikat alternativní přístupy a objevovat se organizace navazující na tradice z dob Rakousko-Uherska.1 O druhé polovině devadesátých let můžeme na našem území hovořit jako o době vzniku hnutí tzv. pozemkových spolků občanských sdružení či obecně prospěšných společností provádějících ochranu přírodního a kulturního dědictví prostřednictvím právního vztahu k nemovitostem. Hlavní charakteristikou těchto (staro)nových jevů je úzká spolupráce s majiteli pozemků a hospodáři v krajině a důraz na společenské normy a komunitní, sousedské vztahy. Právě tyto pojmy se přitom stále častěji dostávají do centra zájmu právních i ekonomických badatelů, intenzivně se jimi zabývají stoupenci teoretických směrů jako je například institucionální ekonomie (institutional economics) či ekonomie a právo (law and economics). Tento článek se pokusí analyzovat aktivity pozemkových spolků v České republice a porovnat je se situací land trusts, které ve Spojených státech působí téměř 120 let a které slouží pro naše spolky v mnoha ohledech jako vzor. Jak uvidíme, významnou roli ve snahách naplňovat ochranářské cíle soukromou či kvazi-soukromou cestou hraje politika státu, jež utváří institucionální rámec, z něhož vyplývá, jakým způsobem se mohou spolky prezentovat vůči vlastníkům pozemků a jaké nástroje mohou k dosažení svých cílů využít.
Společenské normy, ekonomie a právo
1
Konkrétně pozemkové spolky nachází své kořeny v činnosti Svazu ochranného a okrašlovacího (v oblasti ochrany přírody a krajiny), založeného 30. října 1904 a zaniklého 9. září 1951, a v aktivitách Klubu československých turistů (v oblasti ochrany historických a kulturních památek). (Ptáček, 2004)
1
Se stále intenzivnějším prorůstáním vědních disciplín práva a ekonomie, které stojí na poznání, že v hospodářské realitě jde o spojené nádoby, sílí i tradice literatury zkoumající společenské normy a řešení sporů na jiném než legislativním základě. Jde v podstatě o kritiku přílišného zjednodušování vztahu občana a státu a přehnaného zájmu o stát jako takový. Kniha Roberta Ellicksona, profesora práva na Yalské univerzitě, Order Without Law: How Neighbors Settle Disputes z roku 1991 je milníkem tohoto přístupu. Autor v ní zkoumá reálné fungování pravidel mezi sousedy, z něhož vyplývá, že právo je mnohem častěji horizontální než vertikální. Jinými slovy, že se lidé častěji mezi sebou dohodnou, než by své spory řešili v rámci soudních procesů. Vedle právní literatury se diskuze o společenských normách, jejich tvorbě, o komunitách a interakci lidí dostává i do literatury ekonomické. Elinor Ostrom za zkoumání těchto jevů dostala v roce 2009 Nobelovu cenu za ekonomii. Ukázala, že správu společného majetku je možné provádět na základě dohod, které vychází z místních, komunitních vazeb, nikoli z centra definovaných pravidel. Vedle ní se tématu věnuje řada dalších autorů a pestrost použitých aplikací je široká. Fred Foldvary, profesor ekonomie na Santa Clara University, se zabývá soukromým řešením poskytování statků, které jsou často považovány za státní doménu. Popisuje fungování spolků v tzv. proprietárních společnostech, kde poskytují „veřejné“ statky zajišťující chod místních komunit. (Foldvary, 1994) Daniel Klein, profesor ekonomie na George Mason University, zkoumá fungování dobrovolných společenských procesů řešících tržní selhání. (Klein, 1998) Eric Posner, profesor práva na University of Chicago, ve své knize Law and Social Norms přichází s metodologií pro zkoumání vztahů mezi právem a mimoprávními (nonlegal) mechanismy spolupráce. Vyzdvihuje funkci takových konceptů jako je důvěra, společenské postavení, skupinová solidarita, komunita a místní zvyky. (Posner, 2002) My se budeme zabývat soukromým poskytováním veřejných statků na poli ochrany přírodních, kulturních a historicky cenných nemovitostí.
Pozemkové spolky ve Spojených státech amerických Podívejme se nejprve na americké pozemkové spolky, jejichž tradice sahá až do 19. století. Proč je taková vlastnost důležitá? Jak Elinor Ostrom ukázala, řada komunitních systémů potřebovala k nalezení funkčního mechanismu spolupráce či k jeho udržení v rámci měnících se podmínek a znalostí desítky i stovky let. Procházely procesem pokusů a omylů, „…a to 2
jestli je na konci cesty čekal úspěch, nebylo výsledkem racionální konstrukce shora, ale spíše ekologické evoluce, která citlivě odrážela skutečnost, že každé životaschopné řešení stojí na informacích, které nepojme jedna lidská mysl či státní úřad“. (Smith, 2003, str. 2)2 Zastřešující organizací pro dnešních zhruba 1700 pozemkových spolků operujících na americké půdě je Land Trust Alliance, jež definuje spolky takto: „Pozemkový spolek je neziskovou organizací, jejímž cílem je aktivně usilovat o konzervaci půdy, a to prostřednictvím přímých či zprostředkovaných nákupů pozemků nebo conservation easementů, případně jejich správou. (Land Trust Alliance, 2008a) …Většina pozemkových spolků jsou lokální organizace, úzce spojené s místními potřebami. Díky tomu jsou dobře vybaveny schopností nalézt takové pozemky, na nichž se nachází přírodní hodnoty nebo které jsou cenné z hlediska rekreace, zemědělství apod.“ (Land Trust Alliance, 2008b) Nutno říci, že s postupem času jde stále více o romantizující definici. Původně skutečně šlo o malé, apolitické a na vládě nezávislé organizace. S tím, jak jejich velikost a počet narůstal, však nabýval na síle i vliv na jejich aktivity ze strany státu, a to především ve formě předem dohodnutých odkupů půdy a politiky daňových zvýhodnění. Tyto jevy místy natolik převážily, že je dnes možné některé americké pozemkové spolky označit za vládní agentury. (Gattuso, 2008, str. 1) Jednotlivé státy totiž dohlíží na to, aby pozemky spadající pod systém conservation easementů „zapadaly“ do politické vize konzervace chráněných hodnot. Některé státy jako například Maryland dokonce umožňují darování conservation easementů pouze státní instituci. (Young, 2008, str. 221)
Conservation easementy Již několikrát jsme v textu použily termín conservation easement. Podívejme se nyní blíže na tento klíčový nástroj fungování amerických pozemkových spolků. Do češtiny lze termín
2
Srovnej též se Smith, Ecological Evolution ???
3
přeložit jako věcné břemeno k pozemku za účelem ochrany přírody, krajiny či historických hodnot. Právně však jde o překlad nepřesný, proto používáme anglický originál. Conservation easement vzniká podepsáním právně závazné smlouvy mezi vlastníkem půdy na straně jedné a soukromým pozemkovým spolkem či státem na straně druhé. Hlavním cílem je ochrana přírodních, kulturních či historických hodnot na dané nemovitosti, obvykle realizovaná uvalením restrikcí na zástavbu, průmyslový či komerční rozvoj příměstských, zemědělských či přírodně cenných území. Při podpisu smlouvy o conservation easementu se vlastník dobrovolně vzdává určitých práv ze svého bundle of sticks – svazku obsahujícího jednotlivá práva k užívání pozemku – či práva k vyloučení ostatních z užívání pozemku, a to na stanovenou dobu, v USA obvykle dobu neomezeně dlouhou (většinou výměnou za finanční náhradu či úlevu na daních). Přijetím či nákupem conservation easmentu však pozemkový spolek nezískává právo či práva, kterých se majitel vzdává. Tato práva v americkém systému navždy mizí, nikdo je nevlastní, nikdo jich nemůže využít. Pozemkový spolek pouze získává právo, respektive se zavazuje využít práva dohlížet na to, aby se nikdo vlastníkem odevzdaných práv nezmocnil.3 V praktické rovině to znamená, že pokud se podpisem smlouvy vlastník pozemku vzdává například práva na blíže určený rozvoj území, pozemkový spolek má povinnost zajistit, aby k rozvoji území nedošlo. (např. Parkhurst Shogren, 2003, str. 1122) Conservation easementy se v USA postupně staly převažujícím nástrojem realizace ochrany přírody na soukromých pozemcích. V roce 2005 spadalo pod smluvní režim 6 245 969 akrů půdy, zatímco vlastněných bylo pouze 1 703 212 akrů. Přitom ještě na začátku 90. let byla rozloha půdy v rámci těchto dvou režimů totožná. (Land Trust Alliance, 2005, tab. 1 a 2) Za významného hybatele nárůstu conservation easementů můžeme označit daně, a to hned ve dvou formách. Za prvé daně jako motivace daňových odpočtů4, za druhé pak jako „strašák“ držby cenných nemovitostí. Daň z nemovitosti, obdobně jako daň dědická je ve Spojených 3
Právě otázka nekonečné délky trvání smluv o conservation easementech vyvolává zajímavé diskuze o přípustnosti „trvalého zotročení“ půdy. (viz např. Wagner, 2001; McLaughlin, 2005; Korngold, 2007) 4
V současné době existuje pět typů daňových zvýhodnění, jež lze v různých kombinacích využívat při darování conservation easementu: odpočet z federální daně z příjmu, odpočet z federální daně z nemovitosti, daňový kredit, snížená dědická daň a snížení zdanitelného majetku v dědickém řízení. Řada států k federálním pobídkám poskytuje i daňové pobídky vlastní. (Lindstrom, 2008) Podmínkou získání daňových zvýhodnění je vedle stanoveného účelu, resp. naplnění veřejného zájmu prostřednictvím conservation easementu (Internal Revenue Code, (§170(h) 4(A)), smlouva uzavřená na dobu neurčitou. (např. Parker, 2002, str. 8)
4
státech oproti České republice totiž výrazně vyšší a nedostatek finančních prostředků k jejich zaplacení se stává častým důvodem k prodeji po generace vlastněných domů a parcel. Conservation easementy představují nástroj, jak tyto daně snížit. Nejen že mohou významně snížit cenu pozemku, z níž se odvozuje výše zmíněných daní (někdy o 50 až 80 %), ale po smrti majitele takového pozemku je dalších 40 % hodnoty pozemku nebo 500 000 USD (nižší z těchto dvou částek) vyčleněno ze zdanitelného majetku.5 (Young, 2008, str. 219) Filosofií skrývající se za daňovým zvýhodňováním conservation easementů je podpora dobrovolných jednání vlastníků půdy, kteří chtějí chránit životní prostředí, ale na trhu by za své produkty nedostali zaplaceno. „Conservation easementy představují způsob, jak kompenzovat vlastníky pozemků za to, že je vlastní a přitom je nechávají stranou rozvoje.“ (Parker, 2005, str. 6) Politik tak usiluje o narovnání tohoto „tržního selhání“. Doprovodným jevem těchto snah však je, že do původně tržního systému ochrany přírodních a historických hodnot ve větší míře vstupují majitelé, jejichž cílem je snížení daňové zátěže. S tím souvisí vytvoření motivací pro podvodné oceňování hodnoty conservation easementů (viz např. Boyd – Caballero – Simpson, 2000; Michael, 2007) a skrze státní monitoring významnější vtažení politiky do rozhodování o vhodných lokalitách k ochraně.
Pozemkové spolky v České republice Pozemkové spolky v České republice působí přes10 let a jejich činnost je zatím velmi málo známá nejen pro širokou veřejnost, ale i pro odborníky zabývající se profesně ochranou životního prostředí či přímo ochranou přírody. O českých pozemkových spolcích, jejich historii, vývoji, současných aktivitách a plánech do budoucna bylo velmi málo napsáno, a pokud něco, pak z pera zaštiťující organizace pozemkových spolků v České republice,
5
Takového výsledku lze přitom dosáhnout i v případě, že smlouvu o darování conservation easementu uzavřou až posmrtně dědicové nemovitosti jménem zesnulého.
5
Českého svazu ochránců přírody. Považujeme za přínos článku hlubší vhled do tohoto rozvíjejícího se odvětví ochrany přírody. O českých pozemkových spolcích můžeme hovořit zhruba od roku 1998, kdy vznikl program Českého svazu ochránců přírody „Místo pro přírodu“. Nicméně, jak udává Český svaz ochránců přírody, činnost pozemkových spolků, resp. její velmi úzká obdoba probíhala již od 80. let 20. století. (ČSOP, 2007a) Na konci roku 2009 bylo v ČR akreditováno 54 spolků6 (počet neakreditovaných spolků není znám), které pečovaly o více než 1 600 hektarů přírodně cenných pozemků a 20 památkově hodnotných objektů. (Růžička – Ptáček, 2010, str. 5-6) Přes 100 hektarů pozemků a 5 památkově cenných objektů bylo v roce 2007 ve vlastnictví pozemkových spolků a zhruba 1 000 hektarů bylo spravováno na základě smluv o dlouhodobém nájmu. (ČSOP, 2007b)7 Mezi zdroji financování spolkové činnosti převažují zdroje veřejné (47,46 %). Následují dary příznivců (16,52 %), zahraniční zdroje jako jsou fondy Evropské Unie, zahraniční nadace apod. (15,7 %) a zdroje vlastní (9,27 %). Finanční prostředky rozdělované z centrály Českého svazu ochránců přírody činí téměř 7 %, zdroje jiné 3,47 % a finanční zdroje majitelů pozemků (mimo obcí, krajů, státu) 0,66 %. Vedle těchto zdrojů získává hnutí prostředky skrze veřejnou sbírku Místo pro přírodu, které využívá k výkupům přírodně a krajinářsky cenných pozemků, pozemků, které jsou součástí navrženého územního systému ekologické stability a pozemků v okolí vodních toků vhodných k revitalizačním projektům. Na území České republiky tak vzniká síť soukromých rezervací. (Šůra, 2009, str. 30) Co se týče struktury právních vztahů českých pozemkových spolků k obhospodařovaným nemovitostem, pak téměř 64 % činí nájmy a výpůjčky. Následuje vlastnictví (15,9 %), souhlasy s prováděním činnosti pozemkových spolků ze strany vlastníka pozemku (10,2 %) a dobrovolné dohody s vlastníky (9,8 %)8. Pouhých 0,26 % nemovitostí, na nichž pozemkové 6
Akreditace představuje dobrovolný způsob garance kvality a má sloužit jako signál pro vlastníky pozemků a donory, že dotčený pozemkový spolek je důvěryhodnou organizací. Pro její získání se musí spolek zavázat dodržovat postupy a principy stanovené Radou Národního pozemkového spolku. (ČSOP, 2010) 7
Údaje za rok 2008 a 2009 zatím kvůli změně systému vykazování činnosti do podoby online databáze chybí. Rovněž data za léta 1998–2006 nejsou úplná, a proto není možné ukázat vývojové trendy. Nicméně je zřejmé, že plocha lokalit, které pozemkové spolky obhospodařují, roste. 8
U dobrovolné dohody zůstává péče o lokalitu v rukou majitele, který se zaváže hospodařit takovým způsobem, aby nepoškodil to, co na jeho pozemku spolek označil jako cenné z přírodního či historického hlediska. U souhlasu s činností naopak spolek na základě souhlasu majitele přebírá péči o lokalitu v plné míře.
6
spolky provádí svou činnost, připadá na věcná břemena. Této kategorie využily k 31. 12. 2007 3 pozemkové spolky a v žádném z případů nejde o věcná břemena obdobná americkým conservation easementům, ale věcná břemena vstupu, případně předkupní práva. Škála činností českých pozemkových spolků je různorodá a poměrně odlišná od převažujících aktivit spolkového hnutí ve Spojených státech. Ukazuje na menší, ale praktičtější rozsah činností. Nikoli prostá ochrana přírody, ale hospodaření v krajině jako je sečení, pastva, údržba dřevin, budování informačních panelů, naučných stezek apod.9 Pozemkové spolky nemají možnost pro svou činnost využít žádných zvláštních ustanovení práva, vystupují jako subjekty soukromého práva za využití institutů práva závazkového (Holas a kol., 2002, str. 24) Tato skutečnost by se mohla jevit jako negativní, nicméně má-li být činnost pozemkových spolků alternativou či doplňkem státní politiky, umožňuje tato legislativní nevymezenost inovativní chování pozemkových spolků. Co se týče věcných břemen, tolik oblíbených ve Spojených státech, pak tato patří v českém legislativním prostředí mezi tzv. věcná práva k cizí věci (iura in re aliena). Jde o smluvní vztah dvou stran, kdy část užitného práva přechází z jednoho subjektu - vlastníka zatížené nemovitosti, na subjekt jiný – oprávněný. (Knapp – Knappová a kol., 1997, str. 317; Bradáč a kol., 2001, str. 9) Jinými slovy, conservation easementy nejsou totéž co naše věcná břemena. O tom, zda je v českém právním řádu možné uzavírat smlouvy obdobné americkým conservation easementům, se nadále vede mezi právníky diskuze s doposud převažujícím negativním závěrem. (Holas a kol., 2002; Prokop, 2009, str. 8)
Srovnání institucionálního rámce činnosti pozemkových spolků v USA a ČR Představili jsme si stručně dva reálné systémy, v nichž operují pozemkové spolky ve snaze chránit přírodní a historické hodnoty.10 Věnujme se nyní komparativní institucionální analýze, která slovy německého ekonoma Stefana Voigta, „zkoumá, jak různá institucionální prostředí 9
Údaje o finančních zdrojích, právních vztazích a struktuře činností pozemkových spolků jsou autorkou vypočteny z tabulek, ručně vyplněných jednotlivými pozemkovými spolky a odevzdaných Českému svazu ochránců přírody. Zachycují stav k 31. 12. 2007. 10
Více viz disertační práce autorky s názvem Ochrana přírody jako součást hospodářské politiky: pozemkové spolky.
7
ovlivňují (ekonomické) výstupy“. (Voigt, 1999, str. 52) Tato metoda řeší problém vzniku tzv. nirvana fallacy, při níž je chybně srovnáván existující systém se systémem abstraktním, teoretickým (viz např. Urbanová – Šíma, 2004, str. ??), a porovnává reálné fungování existujících systémů. Srovnejme postupně několik významných charakteristik amerického a českého prostředí, s ohledem na činnost pozemkových spolků. Význam místních vazeb a sociálních norem Důvodů, proč vlastníci pozemků vstupují v jednání s pozemkovými spolky, je jistě mnoho. V České republice i ve Spojených státech je nicméně jedním z typických motivů skutečnost, že je pozemkový spolek vnímán jako nestátní organizace se silnou vazbou k místu, kde se pozemky nachází. Vlastníci pozemků a členové pozemkových spolků bývají sousedy nebo známými, kteří k sobě mají důvěru a věří, že právě jejich vzájemná blízkost je zárukou trvalých vztahů a pozitivních výsledků spolupráce. Důraz na lokální vazby a respektování místních sociálních norem jsou čím dál tím víc charakteristické pro české pozemkové spolky, které působí v jedné lokalitě a od dobrých sousedských vztahů se odvíjí rozsah a podoba jejich činnosti. České pozemkové spolky, přinejmenším prozatím, sestávají z několika málo, někdy několika desítek členů, případně dalších pár stovek dobrovolníků a není v jejich zájmu růst nad rámec úzkého regionu, kde provádí sečení luk, ochranu vod či lesů. Tento trend se může samozřejmě změnit, ale zatím se ukazuje, že jde o hnutí usilující o pevné lokální vazby, apolitičnost, důvěryhodnost svých činností a budování vztahů s místními obyvateli a soukromými dárci. Způsobů, kterých k tomu využívají, je nespočet. Od pořádání exkurzí, poutí, jarmarků a dalších společenských setkání pro dárce a širokou veřejnost, přes provozování mateřského centra a organizaci výchovných programů, tisk osvětových a propagačních materiálů po nápady typu dárkové poukazy Patron Nového pralesa jako vánoční dárek (Společnost přátel přírody, 2009), různými oceněními ověnčený dárcovský projekt přes internet „Nakrm svoji ovci“, výroba vlastních produktů – například Těchonické medolády, revitalizace návsi (Vaváky o.s. – www.sanceprodraha.cz), pořádání benefičních akcí jako např. „Běh pro les“ s dobrovolným startovným (Pozemkový spolek Kosenka) a podobně. V americké realitě jsou obdobné aktivity v daleko větší míře a s daleko hlubší tradicí charakteristické pro lokální spolky. U státních a především u národních pozemkových spolků je však mnohdy zcela postrádáme. Přitom právě národní spolky spravují převážnou část půdy 8
– 25,1 milionů akrů, zatímco místní a státní pozemkové spolky jen 11,9 milionů akrů. (Land Trust Alliance, 2005, str. 3) Ve Spojených státech spadá převážná část půdy „obhospodařované“ pozemkovými spolky pod režim conservation easementů. Jejich držba geograficky vzdálenými subjekty nebyla možná v systému common law, které obdobně jako český právní řád chápalo věcná břemena jako institut přinášející prospěch majiteli sousedního pozemku. Postupně však převážilo statutární právo, konkrétně pak v nějaké podobě dnes již všeobecně platný Uniform Conservation Easement Act. Hlavním argumentem pro jeho přijetí jednotlivými státy byl veřejný prospěch, jenž conservation easementy přináší. Fungování spolků „na dálku“ však s sebou přináší řadu problémů. Nižší míra sousedské sociální kontroly ústí mimo jiné v porušování smluv a uzavírání smluv na pozemky, které nemají příliš společného s přírodně cenným územím (například golfová hřiště – viz např. Parker, 2005, str. 12). S tím úzce souvisí potřeba provádění pravidelného monitoringu, případně vynucování smluv. Bay Area Open Space Council na základě provedené studie odhaduje, že u conservation easementů dochází k porušení smluvních podmínek zhruba ve třetině případů (Bay Area Open Space Council, 1999). U téměř poloviny conservation easementů přitom není jejich držiteli monitorováno, zda jsou smluvní podmínky dodržovány, či nikoli. Dle Uniform Conservation Easement Act smí conservation easementy přijímat buď neziskový sektor, nebo vládní agentury. V případě pozemkových spolků není prováděn monitoring na 25 % pozemků, zatímco u státních úřadů na celých 70 %. (Brewer, 2003, str. 163-164) Základní dokumenty k pozemkům, na něž se vztahují smlouvy o conservation easementech, chyběly dle studie ve 40 % případů. Pozemkové spolky je neměly u 28 % nakoupených či darovaných conservation easementů, federální a státní agentrury v 91 % případů. (tamtéž) Jedině na základě těchto dokumentů je přitom možné porovnávat stav nemovitostí a zajistit zachování chráněných hodnot na nich.
Provázanost hnutí se státem, realizace státní politiky Zůstaňme nyní pro přehlednost u amerických spolků. Nejen že převážná část jejich aktivit probíhá bez vazby k místu, na němž se dotčené nemovitosti nachází, ale pozemkové spolky často fungují přímo jako zástupci státu. Exemplárním příkladem je jejich role „zprostředkovatelů“ výkupů soukromých pozemků vytypovaných státními agenturami jako vhodné k ochraně. Například Main Coast Heritage Trust měl k roku 2003 sepsáno na 850 9
smluv o různých formách ochrany přírody na soukromých pozemcích, nicméně vlastnil pouze 48 pozemků a na dalších 93 byl držitelem conservation easementů. Zbylé pozemky, na něž se vztahovaly sepsané smlouvy, pozemkový spolek prodal svým partnerům, zejména U. S. Fish and Wildlife Service nebo Maine Department of Inland Fisheries and Wildlife. (Veyhl, 2003) Jean Hocker, bývalý president Land Trust Alliance, udává, že státní instituce všech úrovní se stále častěji obrací na pozemkové spolky, jejichž prostřednictvím vyčleňují půdu pro účely zachování volného prostranství - open space. (McLauglhin, 2002, str. 462) Avšak nejde jen o výkupy pozemků a jejich následný odprodej státu, co činí ze soukromé ochranářské činnosti amerických spolků stále více činnost veřejnou či kvasi-státní. Rovněž institut conservation easementů, uzavřených na dobu neurčitou za účelem získání daňových odpočtů, označuje řada akademiků a výzkumných pracovníků za problematický. (např. Hart, 2006, str. 4) Lze očekávat, že ti, kteří chtějí vlastněné pozemky chránit na bázi soukromých, lokálních vztahů, budou propojením pozemkových spolků se státní sférou od svých záměrů demotivováni: „Ačkoli certifikace a rozličné metody kontroly jsou pro státy lákavé, přílišný vliv vlády může potenciální donory odradit. Dárci easementů na západě Spojených států [jež Young označuje za sice bohaté na zdroje, nicméně liberálně orientované – pozn. aut.] nejsou vyznavači státní regulace životního prostředí a snaží se jí vyhnout. Proto by měly státy při tvorbě kontrolních mechanismů brát ohled na pocity a politické postoje vlastníků půdy a zdrojů.“ (Young, 2008, str. 221) Je samozřejmé, že systém podpořený daňovými odpočty přiláká velkou řadu lidí, kteří by jinak smlouvy o ochranářském režimu neuzavřeli. Jejich primárním záměrem není chránit přírodu, ale získat zvýhodnění plynoucí z uzavřených kontraktů. Navýšení počtu a plochy nemovitostí, případně práv k nim v držení pozemkových spolků či státních agentur ovšem i je hlavním záměrem zavedení daňových výhod. Doprovodným jevem však proto, že již nejde o cíle typu ochrana rodinných farem, ale o snahu vyhnout se vysoké daňové povinnosti, jsou podvodné praktiky. Takové si vyžadují zvýšený monitoring ze strany státu, tedy ještě větší vtažení politického rozhodování do původně soukromých transakcí. V České republice se alespoň za krátkou historii trvání pozemkových spolků zdá, že by mohl být vývoj opačný. Na začátku porevolučního vzniku prvních pozemkových spolků stál jako 10
jeden z významných partnerů stát, tedy Ministerstvo životního prostředí. To zahájilo dotační program pro pozemkové spolky a dodnes jejich činnost podporuje. Pozemkové spolky se nicméně postupně učí získávat i zdroje jiné – z vlastního hospodaření, od sponzorů, z veřejných sbírek a uvědomují si (s jistou mírou zobecnění), že odtažení se od veřejných zdrojů a vůbec od propojení se státní sférou jim může přinést větší důvěru ze strany vlastníků pozemků, vlastních členů a získaných i potenciálních dárců.11 Dnes existuje několik sbírek pozemkových spolků a vykoupené pozemky zůstávají ve vlastnictví spolků či Českého svazu ochránců přírody. České pozemkové spolky fungují vesměs jako na státní politice nezávislé subjekty, prostředky získané z veřejných zdrojů jim umožňují rozšířit rozsah jejich, soukromých aktivit. Vlastníci pozemků nejsou ke spolupráci státní politikou (daňovou) nikterak motivováni, jejich počiny se odvíjí od důvěry v činnost pozemkových spolků. Jinými slovy, z nájemních, dobrovolných smluv či z prodeje pozemků jim neplynou státem garantované výhody. I proto je jediným způsobem, jak získat sympatie a důvěru vlastníků, transparentnost činností pozemkového spolku a odpovědné chování v dané lokalitě.
Právní úprava, legislativní rámec Od padesátých let 20. století přijímají jednotlivé státy USA zákony umožňující uzavírat věcná břemena, jejichž obsahem je ochrana přírodních či historických hodnot s nekonečnou dobou trvání a ve prospěch i geograficky vzdálených subjektů. Celý proces završilo přijetí Uniform Conservation Easement Act v roce 1981. Tento zákon mimo jiné upravuje, kdo může conservation easementy držet a umožňuje současnému vlastníkovi uvalit břemeno na všechny následné vlastníky. V souvislosti s conservation easementy přichází řada problémů, které jsou dnes pro americký pozemkospolkový systém typické: 1. Problematika oceňování conservation easementů spočívající v neexistenci uskutečněné směny, a tedy neexistenci demonstrovaných preferencí, a projevující se častým nadhodnocováním easementů ve snaze získat vyšší daňový odpočet či přímou platbu. (např. Boyd - Caballero – Simpson, 2000, str. 16)
11
Informace pochází z oficiálního stanoviska a konzultací uskutečněných v rámci Výročního zasedání pozemkových spolků ve dnech 17. – 18. 4. 2009.
11
2. Problematika stanovení výše získaného veřejného prospěchu, fiktivní to veličiny, pro účely Internal Revenue Service.12 3. Problematika daňových odpočtů a veřejných zdrojů motivujících vlastníky i spolky ke „směně nemovitostí“ či „směně práv k nemovitostem“, jejichž hodnota je z přírodovědného či historického hlediska přinejlepším sporná. (např. Parker, 2005, str. 12) 4. Problematika nekonečné délky trvání conservation easementů, která konzervuje současný stav, omezuje nakládání s majetkem všemi následnými vlastníky nemovitosti a představuje riziko pro ekonomický rozvoj. (např. Mahoney, 2001, str. 10; Korngold, 2007, str. 19-20 nebo Meiners – Yandle, 2001, str. 27-32) V České republice naopak nenalezneme zákon, který by činnost pozemkových spolků či nástroje, které mohou využívat, explicitně upravoval. Pozemkové spolky zde vystupují jako obecně prospěšné společnosti (sdružení) a míra a rozsah jejich činnosti závisí v podstatě na jejich zájmu a kapacitě. Pohybují se v mezích existujících zákonů, které upravují ochranu přírodně cenných lokalit a kulturních památek, především zákona č. 114/1992 Sb o ochraně přírody a krajiny a zákona č. 20/1987 Sb. o státní památkové péči. Jejich hlavní úloha je v tomto ohledu dvojího rázu: 1. Spolky se snaží být partnery vlastníkům přírodně či kulturně cenných lokalit při naplňování zákona. Činí tak na základě smluv o nájmu, pronájmu, dobrovolných smluv či smluv o souhlasu s prováděním dohodnutých činností. 2. Spolky vyhledávají a chrání cenné lokality, na které státní politika „zapomněla“; prováděná ochrana jde nad rámec zákona. Co se týče conservation easementů, pak se doposud vede diskuze (podněcovaná Českým svazem ochránců přírody), zda česká legislativa umožňuje nějakou formu věcných břemen obsahujících ochranářské cíle uzavírat. Zatím se v tomto ohledu nepodařilo nalézt způsob, který by sloužil k praktickému využití českými pozemkovými spolky, proto můžeme učinit závěr, že alespoň prozatím takový postup české spolky využít nemohou a musí se držet forem vlastnictví, nájmů, pronájmů či dobrovolných smluv.
12
Internal Revenue Service na základě vypočítané výše veřejného prospěchu povolí, či zamítne žádost o daňový odpočet. (Internal Revenue Service, 2004, str. 2)
12
Výše popsanou analýzu institucionálního rámce činnosti amerických a českých pozemkových spolků shrnuje následující tabulka. Tabulka 1 Komparace insitucionálního prostředí amerických a českých pozemkových spolků České pozemkové spolky
Americké land trusts
1. Finanční provázanost se státem
ANO
ANO
2. Právní úprava, legislativní rámec
NE
ANO
3. Provázanost se státní politkou
Omezená
ANO
4. Důraz na lokální vazby
ANO
ANO / NE
5. Význam sociálních norem
Vzrůstající
Slábnoucí
Zdroj: vlastní
Soukromé aktivity vedoucí k ochraně přírody a životního prostředí vůbec bylo vždy možné nacházet, ale v rozvinuté podobě často pouze v zahraničí – soukromá safari v Africe (Mládek, 2006), program na záchranu vlků v americké Montaně (Urbanová – Šíma, 2004, str. 54-57), aquafarming na Havaji (Urbanová, 2005) apod. Pozemkové spolky jsou prvním významným příkladem dobrovolných ochranářských snah, ke kterým ve větším měřítku dochází na území České republiky. I proto se tato problematika pravděpodobně v budoucnosti stane jedním z témat výzkumu na katedrách zabývajících se ochranou přírody, případně úlohou institucí v ochraně životního prostředí. Věříme, že tento článek vycházející z disertační práce autorky (Šímová, 2010) poslouží jako východisko pro další bádání.
13
Literatura: Bay Area Open Space Council, 1999: Ensuring the Promise of Conservation Easements Report on the Use and Management of Conservation Easements ke stažení na http://openspacecouncil.org/projects/easements/baosc_easement_1999.05.14_ensuring_the_pr omise.pdf, staženo 4/2009 Boyd, James – Caballero, Kathryn - Simpson, R. David, 2000: The Law and Economics of Habitat Conservation: Lessons from an Analysis of Easement Acquisitions, Stanford Environmental Law Journal, 19 (leden), str. 209-255. Bradáč, Albert – Fiala, Josef – Hába, Jaroslav – Hallerová, Alena – Vitulová, Naděžda, 2001: Věcná břemena od A do Z, Linde Praha, str. 307, ISBN 80-7201-277-0 Brewer, Richard, 2003: Conservancy: The Land Trust Movement in America, University Press of New England, Hanover and London, str. 348, ISBN 1-58465-350-7 ČSOP, 2007a: Historie pozemkových spolků v České republice, ke stažení na http://www.csop.cz/index.php?cis_menu=1&m1_id=1003&m2_id=1071&m3_id=1240&m_i d_old=1071, staženo 4/2009 ČSOP,
2007b:
Lokality
v
péči
pozemkových
spolků,
ke
stažení
na
http://www.csop.cz/index.php?cis_menu=1&m1_id=1003&m2_id=1071&m3_id=1081&m_i d_old=1224, staženo 4/2009 ČSOP,
2010:
Etický
kodex
pozemkových
spolků,
ke
stažení
na
http://www.csop.cz/index.php?cis_menu=1&m1_id=1003&m2_id=1071&m3_id=m3_id&m4 _id=1225&m_id_old=1224&PHPSESSID=3faa9da91d0f271fce93d4d51f2a8add&PHPSESSI D=77cd15cc3081805b666d905014728653&PHPSESSID=77cd15cc3081805b666d90501472 8653, staženo 4/2010 Ellickson, Robert, 1994: Order without Law: How Neighbors Settle Disputes, Harvard University Press, str. 316, ISBN-13: 978-0674641693 Endicott, Eve (ed.), 1993: Land Conservation Through Public/Private Partnership, Lincoln Institute of Land Policy, str. 359, ISBN 1-55963-177-5
14
Foldvary, Fred, 1994: Public Goods and Private Communities: The Market Provision of Social Services, Edward Elgar Publishing, str. 264, ISBN 1-85278-951-4 Gattuso, Dana Joel, 2008: Conservation Easements: The Good, tha Bad, and the Ugly. National Policy Analysis, May, ke stažení na http://www.nationalcenter.org/NPA569.html, staženo 7/2009 Hart, John, 2006: Private Land, Public Good: Taking Stock of Conservation Easement, Bay Nature,
http://baynature.org/articles/jan-mar-2006/private-land-public-
leden-březen,
good/private-land-public-good, staženo 9/2009 Holas, Tomáš a kol., 2002: Právní rozbor postavení pozemkových spolků v právním řádu České republiky, pracovní materiál ČSOP (laskavě poskytnutý koordinátorem pro PS v ČR Janem Moravcem) Internal
Revenue
Code,
Section
170
(h),
ke
stažení
http://www.nps.gov/history/history/online_books/fhpl/FedLaws_Pt4_3-8-06.pdf,
na staženo
9/2009 Internal Revenue Service, 2004: Charitable Contributions and Conservation Easements, Notice 2004-41,ke stažení na http://www.irs.gov/pub/irs-drop/n-04-41.pdf, staženo 6/2009 Klein, Daniel, 1998: Quality-and-Safety Assurance: How Voluntary Social Processes Remedy Their Own Shortcomings, The Independet Review, v. II, č. 4, jaro, str. 537-555, ISSN 10861653 Knapp, Viktor – Knappová, Marta a kol., 1997: Občanské právo hmotné, Svazek I., Praha, str. 197-323, ISBN 80-85963-31-0 Korngold, Gerald, 2007: Solving the Contentious Issues of Private Conservation Easements: Promoting Flexibility for the Future and Engaging the Public Land Use Process, Case Research Paper Series in Legal Studies, Case Western Reserve University of Law, WP 07-24 Land Trust Alliance, 2005, National Land Trust: Census Report, ke stažení na http://www.landtrustalliance.org/about-us/land-trust-census/2005-report.pdf, staženo 12/2008 Land
Trust
Alliance,
2008a:
FAQ:
Land
Trusts,
ke
http://www.landtrustalliance.org/conserve/faqs/faq-land-trusts, staženo 12/2008 15
stažení
na
Land
Trust
Alliance,
2008b:
About
Land
Trusts,
ke
stažení
na
http://www.landtrustalliance.org/conserve/about-land-trusts/about-landtrusts/?searchterm=None, staženo 12/2008 Lindstrom, Timothy C., 2008: A Tax Guide to Conservation Easements, Island Press, str. 304, ISBN: 1597263877 Mahoney, Julia D., 2001: Perpetual Restrictions on Land and the Problem of the Future, Public Law and Legal Theory Research Paper, Working Paper No. 01-11 a Law and Economics Research Papers, Working Paper No. 01-06, University of Virginia School of Law McLaughlin, Nancy, 2002: The Role of Land Trusts i Biodiversity Conservation on Private Lands, Idaho Law Review, Vol. 38, str. 453-469, ISSN 0019-1205 McLaughlin, Nancy A., 2005: Conservation Easements – A Troubled Adolescence, Journal of Land Resources & Environmental Law, Vol. 26, No. 1, str. 47-56 Meiners, Roger E. – Yandle, Bruce, 2001: „Land Trusts: A Return to Feudalism“, v Anderson, Terry L. – Yandle, Bruce (ed.), Agriculture and the Environment: Searching for Greener Pastures, Hoover Press, str. 25-47, ISBN 0-8179-9912-4 Michael, Jeffrey, A, 2007: Conservation Easements and Property Values: Selection Effects and Differential Impacts on Vacant and Residential Properties, Department of Economics Towson
University,
Towson,
ke
stažení
na
http://www.towson.edu/econ/easementpaperMay2007.pdf, staženo 6/2008 Mládek, Josef, 2006: Význam vlastnických práv pro ochranu životního prostředí v subsaharské Africe, Acta Oeconomica Pragensia, roč. 14, č. 2, s. 99–110. ISSN 0572-3043. Parker, Dominic, P., 2002: Cost-effective Strategies for Conserving Private Land, October, PERC Reports, ke stažení na http://www.perc.org/pdf/land_trusts_02.pdf, staženo 10/2008 Parker, Dominic, P., 2005: Conservation Easements: A Closer Look at Federal Tax Policy, PERC Policy Series, č. 34, říjen, ISSN 1094-655
16
Parkhurst, Gregory - Shogren, Jason F., 2003: Evaluating Incentive Mechanisms for Conserving Habitat. Natural Resources Journal, Vol. 43, No. 4, ISSN: 0028-0739 Posner, Eric A., 2002: Law and Social Norms, Harvard University Press, str. 260, ISBN 0674-00156-7 Prokop, Martin, 2009: Ochrana vlastnických a souvisejících práv pozemkových spolků v právním řádu České republiky, ČSOP, ke stažení na http://www.csop.cz/docs/up/psbrozura_vlastnicke_pravo.pdf, staženo 2/2010 Ptáček, Ladislav, 2004: Okrašlovací hnutí a Svaz okrašlovací a ochranný, Sborník materiálů konference Dobrovolná ochrana přírody v ČR, Průhonice, 10. a 11. 12. 2004, str. 10-21, ISSN 1213-0699 Růžička, Tomáš – Ptáček, Ladislav, 2010: Analýza činnosti pozemkových spolků v ČR 1998-2008, ČSOP, interní dokument ČSOP Smith, Vernon L., 2003: Rethinkin Institutional Analysis – Intorductory Note, Mercatus Center,
George
Mason
University,
7.
listopad,
str.
2,
ke
stažení
na
http://209.85.135.132/search?q=cache:iRXO_soIeDcJ:www.mercatus.org/PDFDownload.asp x%3FcontentID%3D15952+"a+remarkable+scholar+internally+driven+by+a+need+to+under stand+human+forms+of+social+organization."&cd=2&hl=cs&ct=clnk&gl=cz,
staženo
11/2009 Šímová, Tereza, 2010: Ochrana přírody jako součást hospodářské politiky: pozemkové spolky, disertační práce, Národohospodářská fakulta, Vysoká škola ekonomická v Praze, vedoucí práce: doc. Petr Šauer Šůra, Adam, 2009: „Nakup a zachraň“, Respekt, č. 42, 12. - 18. říjen, str. 30-31, I SSN 18011446 Urbanová, Tereza - Šíma, Josef, 2004: Tržní přístup k ochraně životního prostředí, Nakl.Oeconomica, Praha, str. 87, ISBN 80-245-0766-8
17
Urbanová, Tereza, 2005: „World Fisheries and Potentials of Aquafarming“ v: Šauer (ed.): Environmental Economics Policy and International Relations, Nakladatelství a vydavatelství litomyšlského semináře, str. 180–195, ISBN 80-86709-07-8 Veyhl, Erich, 2003: „Land Trust’s Tactics Revealed in Gulf of Maine Times Article“ a „Anatomy of a Land Trust: Sympathetic Activist Describes Maine Coast Heritage Trust“, Downeast
Coastal
Press,
18.
listopad,
ke
stažení
na
http://moosecove.com/propertyrights/landtrusts/MCHT-DCP-031118.html, staženo 9/2009 Voigt, Stefan, 1999: Explaining Constitutional Change – a Positive Approach, Edward Elgar Publishing, str. 250, ISBN-13: 978-1840641691 Wagner, Richard E., 2001: „Taxation, Free Markets, and the Use of Agricultural Land“, v Anderson, Terry L. – Yandle, Bruce (ed.), Agriculture and the Environment: Searching for Greener Pastures, Hoover Press, str. 47-65, ISBN 0-8179-9912-4 Young, Christen Linke, 2008: Conservation Easement Tax Credits in Environmental Federalism, Yale Law Journal Pocket Part, 117, str. 218-224, ke stažení na http://yalelawjournal.org/content/view/652/14/, staženo 9/2009
18
Název v AJ: New Trends in Economic Policy of Nature Protection – The Role of Institutions and Social Norms
Abstrakt v ČJ: Ochrana přírody zaznamenala v České republice od konce 80. let 20. století značné změny. Objevují se soukromé ochranářské organizace – pozemkové spolky – a spolu s nimi sílí význam institucí a společenských norem. Článek srovnává institucionální rámec ochranářských aktivit v České republice, stavících na nájmech, dobrovolných dohodách a vlastnictví půdy, s americkými land trusts, které k ochraně přírodních a historických hodnot stále více využívají státem podporované conservation easementy. Právě státní intervence do systému oslabuje komunitní vazby a hodnoty, základní stavební kámen pozemkospolkové činnosti. Abstrakt v AJ: Since 1980’s, there have been many changes in the system of nature protection of the Czech Republic. Private environmental groups – land trusts – evolved. Institutions and social norms have been more and more important. The article compares institutional framework of conservation in the Czech Republic, based on rentals, voluntary agreements and ownership, with American land trust movement and its system of conservation easements, supported by both federal and local governments. State intervention weakens community relations and values, key stones for land trust endeavor.
Klíčová slova: ochrana přírody, instituce, společenské normy, pozemkový spolek, conservation easement JEL klasifikace: H23, K32, P26, P28, Q24
19
