Notities voor een debat over globalisering-2 [A. Wat was er?] 1. Met de term globalisering wordt hier bedoeld het proces van wereldwijde economische integratie na de Tweede Wereldoorlog. De onderlinge verweving van economische (f)actoren wereldwijd is in deze periode in een stroomversnelling geraakt. Het gaat hier om een plotselinge versnelling, verbreding, verdichting en verdieping van een overigens eeuwenoud integratieproces. 2. De aandacht gaat hier primair uit naar de economische kant van dit proces: internationale handel, investeringen, kapitaalstromen, migratie, technologie, kennis en informatie. Maar het spreekt voor zich dat het mondiale verwevingsproces in de werkelijkheid veelomvattend van aard is, en dat economische processen niet geïsoleerd kunnen worden van culturele, politieke, sociale - enzovoorts. 3. In deze versnelling van het economisch verwevingsproces speelt technologische vernieuwing een belangrijke rol, in het bijzonder en het meest spectaculair op twee gebieden: informatie / communicatie en transport. The world is flat; en distance no longer matters. 4. Tegelijkertijd is deze versnelling na WOII ook de uitkomst van overleg, van planning en besluitvorming; hetgeen zélf een voortgaand proces is, met politici, economen, ondernemers en andere stakeholders als trekkers. Dit proces heeft een duidelijk begin, namelijk de Bretton Woods Conferentie van juli 1944, waaraan mensen uit 46 landen deelnamen. Onder andere de Wereldbank, het IMF, de Uruguayronde en WTO vormen er de institutionele neerslag van. In Bretton Woods ging het om economisch herstel na WOII, en om wereldwijde groei en voorspoed. Daartoe moesten belemmeringen worden weggenomen, zoals de restricties op vrijhandel, en afspraken gemaakt en instituties opgericht om het herstel- en groeiproces te faciliteren. Het soort beleid dat hier ontwikkeld werd, en dat later aangeduid is met termen als neoliberalisme en de Washington Consensus, draait in grote lijnen om het terugdraaien van de rol van de overheid in het economisch leven en het uitbreiden van de rol van de markt. 5. Die markt is steeds meer één wereldmarkt, en de economische verweving doet statelijke grenzen vervagen. Globalisering gaat gepaard met een (relatieve) dé-nationalisering van de economie. De ruimte voor een nationale overheid om het economisch proces te sturen of te beïnvloeden neemt af. De tucht van de wereldmarkt dicteert het handelen van bedrijven maar ook van overheden, of althans stelt daaraan duidelijke kaders en richtlijnen. Disengage, niet meedoen, is steeds minder een reële optie. In deze zin kan men spreken van de dé-politisering van het economisch leven. National boundaries no longer matter. 6. Hoewel dus de marges voor nationale overheden om het economisch proces te sturen zijn gereduceerd, hebben veel landen de laatste jaren hun beleidsinspanningen geïntensiveerd juist om die marges zo effectief mogelijk te benutten. Het gaat daarbij om (het vermogen om) zich voortdurend te accommoderen en te repositioneren, om kansen te benutten, risico’s te beperken en adverse ontwikkelingen op te vangen (resilience). Algemene trefwoorden hierbij zijn: vestigingsklimaat, exportoriëntatie, specialisatie.
1
7. Kenmerkend voor die nationale beleidsinspanningen is verder dat ze twee sporen combineren. Aan de ene kant gaat het om monetaire, begrotings- en fiscale discipline, verbetering van de concurrentiepositie van bedrijven door fiscale maatregelen, flexibilisering van arbeid, herziening van het sociale zekerheidsstelsel. Aan de andere kant gaat het om collectieve assets, in fysieke infrastructuur, in onderwijs en zorg, in innovatie, research & development, kennisinfrastructuur, sociaal kapitaal… Op het eerste spoor concurreren nationale overheden met elkaar in een race to the bottom; wie is de goedkoopste? Op het tweede spoor gaat het juist om een race to the top; wie is de beste? - en vooral: wie staat er het beste voor, gelet op de kwaliteit van zijn assets? 8. Het probleem bij het bepalen van de juiste policy mix is dat de twee beleidssporen interfereren (trade offs). [B. Wat komt er?] 9. De new scarcities – van energie, mineralen, voedsel en water - zullen het globaliseringsproces in de komende decennia diepgaand veranderen. De plotselinge onevenwichtigheid tussen een scherp stijgende vraag en het slechts langzaam reagerende aanbod van deze essentiële maar bijzondere goederen ( bijzonder, 1. omdat de productie ervan constraints van natuurlijke aard kent, en 2. omdat ze relatief onvervangbaar zijn) heeft geleid tot spectaculaire prijsstijgingen. De olieprijzen zijn in een paar jaar tijd verdrievoudigd, de prijzen van de basisgranen zijn tussen 2002 en 2008 met 140% gestegen; en met de opkomst van biobrandstoffen worden de twee markten direct aan elkaar gekoppeld. De gevolgen hiervan voor de wereldwijde structuur van productie, handel en consumptie zijn nauwelijks te overzien. [Ter illustratie. a. Als gevolg van de gestegen olieprijzen zijn de transportkosten over zee sinds 2000 verdrievoudigd, en zij zullen nog eens verdubbelen als de prijs verder stijgt naar 200 dollar per vat. Eén gevolg is, bijvoorbeeld, dat de export van Chinees staal naar de VS de laatste maanden bijna tot stilstand is gekomen. Amerikaanse staalbedrijven zijn op hun thuismarkt weer concurrerend geworden, omdat het nadeel van hogere loonkosten nu gecompenseerd wordt door de hogere transportkosten voor geïmporteerd staal. b. China had in de afgelopen vijf jaar de productiecapaciteit voor staal verdrievoudigd. In verband met de relatieve schaarste aan zoetwater werd voorrang gegeven aan de productie van staal boven voedsel; voor de productie van een ton voedsel is 1000 ton water nodig, en voor de productie van een ton staal slechts 10 ton. De gestegen voedselprijzen op de wereldmarkt (rijst is in één jaar 42% duurder geworden), opgeteld bij de gestegen transportkosten, maken het importeren van voedsel nu vrijwel onbetaalbaar.] 10. De new scarcities gaan gepaard met sterke wijzigingen in de structuur van factorprijzen (de relatieve kosten van arbeid, kapitaal, grondstoffen enz.), bínnen landen en tússen concurrerende landen op de wereldmarkt; met navenant sterke wijzigingen in de structuur van prijzen en inkomens, binnen landen en tussen landen. Een saillant aspect van de gewijzigde internationale concurrentieverhoudingen is wel dat door de explosieve stijging van de olieprijzen de productie van transport-intensieve goederen (goederen die relatief zwaar en/of volumineus zijn) wordt gerelokaliseerd. Waar eerder de transport-revolutie aan de basis stond van de globalisering – distance no longer matters – vindt door de gestegen olieprijzen nu de omgekeerde beweging plaats, althans voor transport-intensieve goederen: relokalisatie oftewel reversed globalization.
2
11. De nieuwe schaarste heeft er ook toe geleid dat met name energie en voedsel politiek geherdefinieerd zijn. Het zijn, veel meer dan alleen maar economische goederen, in de ogen van politici en staten plotseling (weer) strategische goederen geworden van nationaal belang zaken die direct van invloed zijn op de nationale veiligheid en soevereiniteit; zaken derhalve die hun directe politieke controle en interventie behoeven. Nationale energieleveringszekerheid en voedselzekerheid zijn Chefsache. 12. Op het internationale vlak heeft de nieuwe schaarste geleid tot een geopolitieke herdefiniëring van energie, mineralen, voedsel en water; als strategische goederen die gewichtige assets zijn in de internationale verhoudingen en machtscorrelaties, bij onderhandelingen of conflicten. Het bezit van, de controle over en toegang tot deze bijzondere goederen beïnvloedt het gedrag van politici en staten in ongekende mate. Leiders van energierijke landen spreiden een nieuwe, soms imperiale zelfverzekerdheid ten toon, en energie en voedsel blijken plotseling (weer) wapens te zijn: re. the energy weapon en the food weapon. Landen die afhankelijk zijn van energie van elders gaan heel ver en soms tot het uiterste om aan hun gerief te komen: re. the scramble for resources, en blood for oil. De energiemarkt, die toch al oligopolistische trekken had, wordt plotseling gedomineerd door nationale staatsbedrijven, die het leeuwendeel van de wereldenergie-voorraden bezitten: Gazprom, Pemex, Petro China, Petrobras, Pdvsa… 13. “Weer”; want het besef dat energie, voedsel en water bijzondere goederen zijn is waarschijnlijk net zo oud als de politiek, en tot ver in de 20e eeuw was dit besef nog heel levendig. Zie bijvoorbeeld het Verdrag van Rome, de EGKS en ook het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid, waarin voedselzekerheid oorspronkelijk centraal stond. De neoliberale dépolitisering begint in de jaren ’80: privatisering van de nutsbedrijven en liberalisering van de markt voor energie en water. De politieke definitie van voedsel (i.t.v. voedselzekerheid) werd voor het eerst op de helling gezet op tijdens de Uruguay ronde van de GATT (later: WTO) in 1986. Eén en ander kreeg verder zijn beslag in de jaren ’90: energie, voedsel en water werden ontdaan van hun politieke definitie en veranderden in economische goederen als alle andere. Daarmee werden de laatste resten van directe overheidsbemoeienis met de economie opgeruimd, restanten uit een voorbije periode van kortzichtig nationalisme en kostbaar protectionisme. De markt zou zorgen voor efficiëntie, innovatie, optimale allocatie en lagere prijzen voor de consument. 14. Reversed globalization, part two. De new scarcities hebben de economie ge-renationaliseerd en ge-repolitiseerd. Door de definitie van de energie- en voedselcrisis in termen van nationale veiligheid en soevereiniteit voelen nationale overheden zich gedwongen (of gelegitimeerd) om zich verregaand met zaken te bemoeien die tot voor kort aan de markt werden overgelaten. Zelfs in EU landen wordt, met name op energiegebied, in gang gezet liberaliserings- en privatiseringsbeleid uitgesteld of teruggedraaid (re. unbundling). Energieleveringszekerheid is topprioriteit op de agenda van elke nationale overheid; ouderwetse sturingswaan en planning- en controlereflexen, staatsinterventionisme en protectionisme steken overal de kop op. De new scarcities hebben bovendien gezorgd voor een sterke geopolitisering van de internationale betrekkingen, in een mate die sinds The end of history volledig voor onmogelijk werd gehouden (hierover later meer).
3
Omgekeerde globalisering De new scarcities maken de twee basic drivers van de globalisering – distance no longer matters, en national boundaries no longer matter – zélf obsoleet. Globalisering maakt nu plaats voor re-lokalisering; want afstand doet er weer toe. En globalisering maakt plaats voor re-nationalisering en re-politisering; want ook nationale grenzen doen er wel degelijk weer toe.
15. Over de geopolitisering De geopolitisering van schaarste moet worden gezien als een fenomeen dat voortkomt uit twee samenvallende ontwikkelingen. Enerzijds is er de plotselinge onevenwichtigheid tussen vraag en aanbod, waarmee de weg wordt vrijgemaakt voor snel stijgende prijzen, maar ook voor een politieke herdefiniëring, in termen van nationale veiligheid en internationale machtsverhoudingen. Anderzijds doet deze schaarste zich voor in een bijzondere periode in de wereldgeschiedenis; i.e. één die wordt gekenmerkt door de overgang in de wereldorde, van een unipolair systeem zoals we dat sinds 1989 hebben gekend, naar een multipolair systeem. De unipolaire wereld werd ideologisch gedomineerd door het Westers liberalisme, en geopolitiek door de VS als de enige supermacht. Deze periode loopt nu op zijn eind, maar de omtrekken van de nieuwe situatie zijn nog niet helder. Wel duidelijk is echter dat de geopolitisering van de schaarste van natuurlijke hulpbronnen moet worden geplaatst en begrepen in de context van dit transitieproces; en dat op zijn beurt deze ge-geopolitiseerde schaarste het transitieproces van uni- naar multipolariteit beïnvloedt, zowel wat betreft ritme als richting. [C. Wat te doen?] [Focus hier op wat het EU beleid zou moeten zijn en dus wat Nederland daar moet inbrengen.] 16. Schaarstes en kwetsbaarheden in het opkomende nieuwe wereldsysteem De EU is sterk afhankelijk van extern energieaanbod: 76% van haar olie en 49% van haar gas wordt geïmporteerd, en deze cijfers zullen naar verwachting stijgen, tot 94 resp. 81% in 2030. Energiezekerheid is een topprioriteit in de buitenlandse politiek van de EU, en beleidsstukken, internationale verdragen en overeenkomsten met derde landen volgen elkaar in snel tempo op. De kern van het externe energiebeleid van de EU is het bevorderen van op rechtsregels gefundeerd gedrag op open markten: Market plus Governance. Dit behelst het uit de weg ruimen van obstakels voor het goed functioneren van de markt, zoals gebrekkige transparantie, corruptie en kartels, alsmede van fysieke en infrastructurele belemmeringen voor een geïntegreerde markt; terwijl andere maatregelen refereren aan wettelijke kaders ter bevordering van buitenlandse investeringen in de energiesector, aan mensenrechten, democratie en goed bestuur, veiligheid en milieu. In conceptuele termen is het externe energiebeleid van de EU een voortzetting van haar constitutieve interne beleidsparadigma, dat wil zeggen: op rechtsregels gebaseerde marktliberalisering. 17. Een omstreden beleidsparadigma Maar het is juist in de energiesector dat het EU beleid de grootste oppositie ondervindt, zowel van binnenuit als van buiten. De interne energiemarkt is nog lang niet volledig open, fysiek noch commercieel, en verschillende lidstaten belemmeren de facto de opening van energiemarkten, met name waar het gaat om het ontkoppelen van productie en distributie, en om de vrije toegang van buitenlandse investeringen (energie-nationalisme). Een coherent EU beleid wordt ook effectief ondermijnd door het feit dat veel lidstaten hun nationale belangen van energiezekerheid behartigen door middel van het afsluiten van bilaterale overeenkomsten 4
met derde landen; en dat, terwijl diezelfde derde landen zonder meer weigeren om het pakket EU maatregelen (met name het Governance gedeelte) in hun overeenkomsten op te nemen: zie Rusland, Algerije, de landen van het Midden Oosten…. 18. Kritiek van binnenuit Geconfronteerd met deze obstakels is het EU beleidsparadigma zélf het voorwerp geworden van bedenkingen en directe kritiek van de kant van beleidsmakers van zowel de lidstaten als van binnen uit de EU bureaucratie. Het beleidsparadigma wordt als onwerkbaar en ineffectief betiteld, omdat het politiek idealistisch en geopolitiek naïef zou zijn. Zij die aangeven dat het EU beleid politiek idealistisch is stellen voor om het externe energiebeleid van de EU te dépolitiseren, in de zin van het loskoppelen van commerciële transacties (het kopen en verkopen van olie en gas) van ingewikkeld gepraat over democratie, behoorlijk bestuur en mensenrechten; dat wil zeggen, zij voeren een pleidooi voor economisch realisme. Aan de andere kant zijn er criticasters die stellen dat het EU beleid geopolitiek naïef is, en zij zien de noodzaak om het externe energiebeleid van de EU daadwerkelijk te geopolitiseren, in de zin van het benaderen van de kwestie van energiezekerheid als geplaatst binnen het wijdere kader van internationale en globale machtsverhoudingen. Zij pleiten, met andere woorden, voor geopolitiek realisme en voor een EU die zelfbewust deelneemt aan het geopolitieke machtsspel van de grote producerende en consumerende landen in de wereldarena. 19. Kortzichtig “realisme” Deze alternatieve beleidsvoorstellen moeten krachtig worden verworpen. Uiteindelijk zouden ze juist die tendensen versterken die instabiliteit en verstoring van zowel het energie-aanbod als van de economie, de samenleving en het wereldsysteem als geheel voortbrengen. Gelet op de complexiteit van de energietransitie, gelet ook op de schaarstegerelateerde politieke en geopolitieke kwetsbaarheden in een periode van fundamentele overgang in de wereldorde, kan energie niet langer alleen aan de markt worden overgelaten. En hoe zou het spelen van het geopolitieke machtsspel ooit nog een vreedzame, levensvatbare en op rechtsregels gebaseerde orde voortbrengen, die tegelijkertijd een functionerende globale markt en een functionerend energiesysteem omvat? 20. Geen keus Het is natuurlijk een onloochenbaar feit dat het EU beleidsparadigma – i.e. een op rechtsregels gebaseerde marktliberalisering – intrinsiek kwetsbaar en zwak is. Het is gefundeerd op vertrouwen en, om te kunnen functioneren, is er een zekere mate van wederzijds vertrouwen nodig tussen alle betrokken partijen. Als dit vertrouwen er niet is, zal het EU beleidsconcept worden gezien en begrepen als naïef en dus onuitvoerbaar. Dit is niet meer dan de zóveelste illustratie van het probleem dat verbonden is met álle collectieve actie: vertrouwen is nodig om partijen ervan te weerhouden om gebruik te maken van individuele vrijheidgraden nú, ten gunste van een beter resultaat voor allen in de toekomst. De EU is een kwetsbare onderneming, en dat is haar beleidsparadigma ook. Maar de EU heeft geen andere keus dan te blijven wat zij is, en te doen wat zij moet doen. Want precies deze constitutieve kwetsbaarheid is tegelijkertijd haar kracht. 21. Over het nieuwe wereldsysteem Met betrekking tot het nieuwe wereldsysteem bestaat er onder onderzoekers een consensus omtrent zijn economische kenmerken. In ongeveer tien jaar tijd zal de wereldeconomie worden gedomineerd door drie grote blokken, die elk goed zijn voor 15-20% van het Bruto Mondiale Product, zijnde China, de VS en de EU; daarna komen India met ongeveer 10% en Japan, Brazilië en Rusland met ieder 5% of minder.
5
De grote vraag is nu hoe deze nieuwe economische configuratie wordt verwerkt in de ideologisch-politieke sfeer; dat wil zeggen, hoe de huidige en toekomstige politieke actoren zullen omgaan met en inspelen op het complexe proces van verandering en re-accommodatie op globaal niveau. Zullen zij bereid en in staat zijn om een vreedzame overgang naar een duurzaam nieuw wereldsysteem te bevorderen, of staat ons een lange periode van rivaliteit en conflict te wachten? Om dit punt te illustreren kunnen we verwijzen naar de these van Mark Leonard in zijn Divided World - The struggle for primacy in 2020. Volgens Leonard zijn er momenteel vier politieke blokken in opkomst en al gelijk verwikkeld in een strijd om de hegemonie. Deze blokken zijn 1. de VS en 2. de EU. Het verschil tussen de twee is dat terwijl de VS uitgaan van een “realistische” veiligheidsbenadering en van een wereldorde die is gebaseerd op machtsevenwicht, de EU een voorstander is van een op (rechts)regels gebaseerde internationale orde en een effectief multilateraal systeem met goed functionerende internationale instituties. (Latijns Amerika is de eerst aangewezen bondgenoot van de EU.) Het derde blok wordt gevormd door de autocratische as China-Rusland, landen die veel nadruk leggen op nationale identiteit en soevereiniteit maar die met de EU de optie delen voor een op (rechts)regels gebaseerde internationale orde – in hun geval opgevat als een protectiemechanisme tegen westerse dominantie. Het vierde blok is de Islamzone, die zich uitstrekt van Marokko tot Indonesië, niet gebonden door democratische procedures noch - als het erop aan komt - door internationale instituties. 22. Risico’s Dit scenario van rivaliserende geopolitieke blokken zit vol risico’s. Het proces zal worden gekenmerkt door instabiliteit, polarisatie, het versterken van nationalistische en militaristische tendensen, misschien zelfs inclusief de inzet van energie, voedsel en/of water als wapens; daarmee voortbrengend zoniet openlijk militair conflict dan toch een wereldwijde recessie, tekorten aan energie, voedsel en water, en de verspreiding van armoede en honger. En in een atmosfeer van algemeen en spiraalsgewijs toenemend wantrouwen zal de oplossing van de huidige wereldproblemen – problemen die juist een collectief handelen vereisen om met enige kans van slagen te worden aangepakt: klimaatverandering, verlies van biodiversiteit, veiligheid en armoede – een illusie zijn. 23. EU: zachte macht voor het goede In het EU-beleid moeten alle inspanningen worden gericht op het ombuigen van het voortschrijdende proces van gecombineerde geopolitieke blokvorming en polarisatie; en op het mogelijk maken van een vreedzame transitie naar een werkzaam en duurzaam nieuw wereldsysteem, dat noodzakelijkerwijs meerpolig van aard is, maar één waarbinnen de verschillende actoren zich erkend voelen in hun hun legitieme belangen, waarbij een brede bereidwilligheid wordt gegenereerd om in te schikken, om in gesprek te blijven en om zich te verbinden aan een op (rechts)regels gebaseerde orde en internationale instituties. Om dit te bevorderen, moet de EU zich consequent gedragen als de kampioen van het multilateralisme, van internationale regels, orde en samenwerking. De EU moet de soft power for the good zijn, en zij moet bereid zijn zo ver te gaan als maar nodig is in het niet accepteren van het machtsen polarisatiespel, in het geven en koesteren van vertrouwen, ook al betekent dat een vergroting van haar eigen kwetsbaarheid; in het overtuigen en verbinden, in het uitoefenen van slechts zachte macht. De Unie kán niet anders, al is het maar omdat het lot van Europa – haar veiligheid en welvaart, inclusief energie- en voedselzekerheid– afhankelijk is van een werkzame internationale orde. Market plus Governance. Cor van Beuningen, 9 juli 2008
6
