2 E RONDE TAFEL MILIEUHANDHAVING (26.10.2005) Standpunt VVSG over het voorontwerp milieuhandhavingsdecreet (versie 12.10.2005)
goedgekeurd door het VVSG-directiecomité op 24 oktober 2005 (doc.nr. DC 2005/189)
1. De grote lijnen van het voorontwerp “milieuhandhavingsdecreet” Het voorontwerp van milieuhandhavingsdecreet vervangt alle verschillende regels over toezicht, administratieve sancties, veiligheidsmaatregelen en straffen in de bestaande milieudecreten door één globale regeling. Op zich betekent dit een grote vereenvoudiging vergeleken met de zeer uiteenlopende handhavingsbepalingen in de vele specifieke milieudecreten. Er deden eerder ook al voorontwerpteksten de ronde, maar voor het eerst worden dergelijke bepalingen in andere decreten ook effectief gewijzigd of opgeheven1, en dat is positief: het is nu geen academische discussie meer. Toezichts- en sanctiebepalingen in de natuur- en bosregelgeving, in het drinkwaterdecreet en in de milieuheffingsreglementeringen vallen hier niet onder. De VVSG vraagt dat ook de toezichts- en strafbepalingen uit de natuur- en bosreglementering in het milieuhandhavingsdecreet worden opgenomen. Alhoewel een globaal milieuhandhavingsdecreet een verbetering is voor het milieuhandhavingsbeleid als geheel, kan een decreet niet alle problemen oplossen waar de gemeentelijke milieuhandhaving mee kampt. Daarom doen we ook enkele suggesties die niet direct (of niet alleen) in een decreet kunnen komen, maar die wel noodzakelijke praktische afspraken zijn om een toekomstig milieuhandhavingsdecreet voor de gemeenten werkbaar te maken. Volgende decreten zullen voor hun straf- en toezichtsbepalingen verwijzen naar het milieuhandhavingsdecreet: Wet van 28 december 1964 betreffende de bestrijding van de luchtverontreiniging; Wet van 26 maart 1971 op de bescherming van de oppervlaktewateren tegen verontreiniging; Wet van 18 juli 1973 betreffende de bestrijding van de geluidshinder; Wet van 10 januari 1977 houdende regeling van de schadeloosstelling voor schade veroorzaakt door het winnen en het pompen van grondwater; - Decreet van 2 juli 1981 betreffende de voorkoming en het beheer van afvalstoffen; - Decreet van 24 januari 1984 houdende maatregelen inzake het grondwaterbeheer; - Decreet van 28 juni 1985 betreffende de milieuvergunning; - Decreet van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen; - Decreet van 22 februari 1995 betreffende de bodemsanering.
1
-
Blijven daarentegen op zichzelf staan: - Wet van 28 december 1967 betreffende de onbevaarbare waterlopen - Bosdecreet 13 juni 1990 - Jachtdecreet 24 juli 1991 - Decreet van 14 juli 1993 houdende maatregelen tot bescherming van de kustduinen (= hoofdstuk 9 van de wet 12 juli 1973 op het natuurbehoud) - Decreet van 16 april 1996 betreffende de waterkeringen ("dijkendecreet") - Decreet van 21 oktober 1997 betreffende het natuurbehoud en het natuurlijk milieu; - Decreet van 6 juli 2001 houdende de primaire preventie van schadelijke effecten bij de mens, veroorzaakt door biologische agentia - Decreet 21 december 2001 houdende vermindering van het gebruik van bestrijdingsmiddelen door openbare diensten in het Vlaamse Gewest - Decreet van 24 mei 2002 betreffende water bestemd voor menselijke aanwending ("drinkwaterdecreet") Het decreet van 18 juli 2003 betreffende integraal waterbeleid bevat nog geen toezichts- en strafbepalingen. svdms7711 voorontwerp milieuhandhavingsdecreet standpunt vvsg oktober 2005 - SV - 25 oktober 2005 - 1/6
2. Mogelijkheid van administratieve boetes 2.1 Administratieve boete i.p.v. straf Er moeten voldoende gevallen van lichte "inbreuken" zijn die administratief kunnen beboet worden en die niet langer de flessenhals van het parket moeten passeren. Bepaalde milieuovertredingen zullen niet langer strafbaar zijn. Die (niet-strafbare) "inbreuken" en ook de minst erge milieumisdrijven (overtredingen die wel nog strafbaar blijven), zullen met een administratieve geldboete kunnen afgehandeld worden. De lijst met niet-strafrechtelijke inbreuken, moet nog worden opgesteld. Over die lijst is voorlopig nog niets te vinden in het voorontwerp, omdat nog niet is uitgemaakt of die bijlage decretaal moet zijn dan wel in een uitvoeringsbesluit mag. (artikelen 16.1.2, 16.4.27 en 16.6.2) Zo zou een administratieve boete volgens ons moeten mogelijk zijn voor: -
het achterlaten van huishoudelijk afval in strijd met de regels (alhoewel gemeenten hier totnogtoe een oplossing vinden via het terugvorderen van de opruimingskosten – dat de dader veelal onbekend blijft, is natuurlijk bij elke mogelijk sanctie-systeem een probleem)
-
het uitbaten van een vergunningsplichtige inrichting zonder milieuvergunning als daarbij het milieu niet verontreinigd werd en de uitbater de inrichting sloot of alsnog een vergunning verkreeg.
Zwaardere milieu-overtredingen en weerspannigheid en smaad tegenover de toezichthouders moeten daarentegen strafrechtelijk worden vervolgd, overeenkomstig een prioriteitsstelling die in onderling overleg wordt afgesproken (gemeenten en Vlaamse overheid enerzijds en politiezones en parketten anderzijds). Ook overtredingen waarbij er een identificeerbaar slachtoffer is (en de bestraffing de verhouding tussen overheid en overtreder overstijgt) worden beter niet administratief afgehandeld. Bij de keuze strafrechtelijk – administratief moet ook rekening worden gehouden met het feit dat een gemeentelijk toezichthoudend ambtenaar niet zoals de politie een 24uur/24 en 7dagen/7 permanentie kan waarborgen, tenzij er gebruik kan worden gemaakt van de gemeentelijke administratieve sancties. (zie verder) andere opmerkingen: 1. Verliezen toezichthouders hun toezichtsrechten in de strafrechtelijke fase? (art. 16.4.1 a contrario) 2. Over de "alternatieve administratieve boete" (als het parket niet wil vervolgen): -
Het standpunt van het parket moet gevraagd worden door/via de "gewestelijke entiteit" (= de Vlaamse administratie die zelf de exclusieve boete mag opleggen). (art. 16.4.33 en .35) Het lijkt ons veel eenvoudiger om de verbalisant zelf rechtstreeks in contact te laten treden met het parket en na het antwoord van het parket dan zelf het dossier verder af te handelen (doorgeven om gemeentelijke of gewestelijke administratieve boete op te leggen).
-
Waarom krijgt het parket 180 dagen tijd (verlengbaar met nog eens 180 dagen) om een reactie te geven? (art. 16.4.32) Waarom staat "geen tijdige reactie door het parket" gelijk met "géén alternatieve boete mogelijk"? (art. 16.4.34, lid 2) Als het parket niet reageert is het is logischer te veronderstellen dat zij niet in dat dossier geïnteresseerd zijn dan omgekeerd. En een jaar wachten om een dossier heropenen om een administratieve boete op te leggen, lijkt ons erg lang. In vele andere gevallen waar het parket een termijn krijgt om te beslissen of het zelf vervolgt dan wel of een administratieve boete kan opgelegd worden, krijgt het parket slechts twee maanden tijd en, als het parket niet tijdig beslist, mag de administratie wél zelf een administratieve boete opleggen.2
2
-
Zie bv art. 17, § 2 decreet 30.04.2004 tot uniformisering van de toezichts-, sanctie- en strafbepalingen die zijn opgenomen in de regelgeving van de sociaalrechtelijke aangelegenheden, waarvoor de Vlaamse Gemeenschap en het Vlaamse Gewest bevoegd zijn svdms7711 voorontwerp milieuhandhavingsdecreet standpunt vvsg oktober 2005 - SV - 25 oktober 2005 - 2/6
3. De inning en invordering boetes, expertisekosten, voordeelsontneming en tenuitvoerleggingskosten gebeuren altijd t.v.v. MINA-Fonds (art. 16.5.1 en 16.7.4) maar: -
Als de expertisekosten en tenuitvoerleggingskosten niet door de Vlaamse overheid maar bv. door de gemeente zijn gemaakt, moeten die integraal naar de gemeente vloeien en niet naar het MINA-Fonds.
-
Als de vaststelling van de inbreuk / het misdrijf niet door de Vlaamse overheid gebeurde, maar bv. door de gemeente, moet een deel van de geïnde boete en voordeelsontneming ten voordele van de gemeente zijn. (vgl. verkeersboetefonds) Zo is er ook t.v.v. de OVAM een uitzondering gemaakt in een nieuw art. 46, § 3 van het bodemsaneringsdecreet.
2.2 Gemeentelijke administratieve boete Gemeenten moeten zelf administratieve boetes kunnen opleggen bij bepaalde lichte milieuinbreuken. Als alleen enkele gewestelijke ambtenaren administratieve boetes mogen opleggen, zou dit kunnen leiden tot eenzelfde flessenhals bij hen als nu bij de parketten. Bovendien hebben de gemeenten niet de mogelijkheid om die leemte te vullen met gemeentelijke administratieve sancties als die inbreuken in het milieuhandhavingsdecreet administratief worden bestraft. Daarom pleiten we ervoor dat in het milieuhandhavingsdecreet de ruimte wordt vrijgemaakt voor de gemeentelijke administratieve sancties volgens de algemene regels in de Gemeentewet. Dit heeft als belangrijkste voordelen: -
De gemeente past over alle sectoren heen dezelfde sanctie-regeling toe, nl. volgens de Gemeentewet.
-
De meest logische toepassingsgevallen van de administratieve sancties zitten meestal te paard op milieu-overtredingen (bv. nachtlawaai, hondepoep, zwerfvuil, …), waardoor men zich veelal moet afvragen: “Mag dit door een gemeentelijke administratieve sanctie beteugeld worden of is dit een milieu-overtreding?” Als de lichtste milieu-inbreuken overgelaten worden aan de gemeenten, worden dergelijke bevoegdheidsdiscussies vermeden.
-
De vaststelling kan gebeuren door politeiagenten, hulpagenten of specifiek daarvoor aangewezen ambtenaren (zie art. 119bis, § 6 Gemeentewet + K.B. 05.12.2004)
3. Taakverdeling tussen de administratieve overheden. 3.1 bevoegdheidsverdeling m.b.t. milieuvergunningsplichtige inrichtingen De volledige bevoegdheidsverdeling m.b.t. milieuvergunningsplichtige inrichtingen, zoals deze is afgesproken in het kerntakendebat-bestuursakkoord, moet in de regelgeving worden vastgelegd. Als dit niet gebeurt in het decreet zelf (art. 16.3.6, § 2 (1) maakt de Vlaamse Regering bevoegd voor de verdeling van de "toezichtsopdrachten"), dan wensen we overleg over de opstelling van dat uitvoeringsbesluit. In het kentakendebat werd afgesproken dat de bevoegdheidsverdeling grotendeels blijft zoals ze is: de gemeente doet het toezicht op klasse 2 en 3-inrichtingen en de gewestelijke Milieu-Inspectie voor klasse 1. Hierbij twee nuanceringen: gemeenten blijven parallel met het gewest bevoegd : - voor het optreden tegen niet-vergunde klasse 1-inrichtingen en - om technische controles te doen bij klasse 1-inrichtingen zonder een proces-verbaal te mogen opstellen. -
art. 7, § 3 wet 30.06.1971 betreffende de administratieve geldboetes toepasselijk in geval van inbreuk op sommige sociale wetten art. 37, lid 3 Ordonnantie 25.03.1999 betreffende de opsporing, de vaststelling, de vervolging en de bestraffing van misdrijven inzake leefmilieu (parket heeft zes maand tijd) art. 119bis, § 8 Nieuwe Gemeentewet. (voor sommige zaken geen reactieparket = geen administratieve boete) svdms7711 voorontwerp milieuhandhavingsdecreet standpunt vvsg oktober 2005 - SV - 25 oktober 2005 - 3/6
andere opmerkingen: 1. Als de Milieu-Inspectie een dossier begint om een bedrijf klasse 1 te sluiten of haar vergunning op te heffen, dan moet de Vlaamse overheid dat dossier ook volledig afwerken en niet, zoals soms gebeurt in gevoelige dossiers, op het einde van de procedure de effectieve sluiting delegeren aan de gemeente. 2. Welke rol krijgen de provincies toegedeeld? Volgens het kerntakendebat en hun standpunt bij de vorige ronde tafel wensen zij alleen de mogelijkheid van toezichthouders benutten bij provinciale natuurdomeinen terwijl "natuur-handhaving" (nog) niet onder de regels van het handhavingsdecreet valt. Toch krijgen zij een zitje in de Hoge Raad? 3. De burgemeester moet bevoegd zijn om sancties op te leggen voor minstens die inbreuken waarvoor gemeentelijke toezichthouders bevoegd zijn (art. 16.4.6, 3°)
3.2 concrete invulling door gemeenten Probleem is minder de taakverdeling op zich, maar wel de manier waarop het hebben van een toezichtsambtenaar of het actief voeren van een handhavingsbeleid bij de gemeenten wordt gestimuleerd. Daarom vragen we ook het volgende: -
We vroegen in een eerder standpunt dat ook personeelsleden van een naburige gemeente of van een intergemeentelijke vereniging of politiezone waar de gemeente deel van uitmaakt, moeten kunnen worden aangewezen als milieutoezichtsambtenaar. Het voorontwerp staat dit grotendeels toe, wat positief is: gemeentelijke toezichtsambtenaren mogen, met toestemming van die gemeenten uiteraard, ook optreden in naburige gemeenten of in andere gemeenten van dezelfde politiezone. (art. 16.3.1 (1)) Graag hadden we deze mogelijkheid ook uitgebreid gezien zodat personeelsleden van een intergemeentelijk samenwerkingsverband of van een politiezone (politieagent of calog) mogen optreden in gemeenten die ervan deel uitmaken, met toestemming van die gemeenten.
-
Omdat we nog niet weten hoe streng de voorwaarden zullen zijn om gemeentelijke toezichthouders aan te stellen (uitvoeringsbesluit op basis van art. 16.3.2), stellen we voor om de tijdelijke aanstelling van een waarnemend toezichtsambtenaar toe te laten en om bestaande toezichthouders in functie te laten bij de inwerkingtreding van die voorwaarden.
-
We vroegen in een eerder standpunt om in het voorontwerp een grondslag te voorzien voor Vlaamse steun voor de permanente opleiding en vorming en de betaling van de gemeentelijke (of intergemeentelijke) milieutoezichthouders. Het voorontwerp staat dit toe, wat positief is. (art. 16.3.5) De VVSG vraagt dat deze steun in verband staat met het aantal lopende (te controleren) vergunningen, waarbij zwaardere gevallen (MERplichtig, SEVESO,…) zwaarder doorwegen. Toezichtsambtenaren hebben ook nood aan staalname-apparatuur. De gemeenten kunnen soms rekenen op intergemeentelijke samenwerking of de provincie hiervoor (labo); de VVSG vraagt dat de aankoop, eventueel geclusterd voor meerdere gemeenten, van een minimale "toolbox" wordt gesubsidieerd (wat nu al gebeurt voor de aankoop van sonometers3)
-
Een duidelijker statuut moet er bovendien voor zorgen dat de toezichthoudende ambtenaren niet kunnen worden teruggefloten bij het uitoefenen van individuele toezichtshandelingen. Het enige wat het voorontwerp hierover regelt, is de eed van de toezichtsambtenaar (er is alleen een aparte eed nodig voor contractuelen en geen bijkomende eed meer voor statutairen – art. 16.3.3)
B.Vl.Reg. 24.03.1993 tot vaststelling van de modaliteiten voor de subsidiëring van de aankoop van apparatuur voor geluidsmetingen door provincie- en gemeentebesturen
3
svdms7711 voorontwerp milieuhandhavingsdecreet standpunt vvsg oktober 2005 - SV - 25 oktober 2005 - 4/6
4. Verschillende sanctiemogelijkheden. Het voorontwerp biedt een ruimer palet aan toepasselijke administratieve sancties. Als de gemeente een overtreding vaststelt, zal ze meer mogelijkheden hebben om een gepaste administratieve sanctie toe te passen. De overheid zal hiermee wel meer moeten opletten dat de gekozen sanctie in verhouding is met de overtreding (proportionaliteitsbeginsel) en dat de keuze voor een bepaalde sanctie voldoende gemotiveerd is. De VVSG vroeg dat de gedetailleerde regels die op de verschillende maatregelen toepasselijk zouden zijn, zoveel als mogelijk gelijkgeschakeld worden, en die vereenvoudiging is ook gebeurd in deze versie van het voorontwerp, wat positief is. andere opmerkingen: 1. De opheffing van een sanctie kan door degene die bevoegd is voor die sanctie (16.4.11): maar wat bij concurrerende bevoegdheden? 2. Het indienen van een beroep tegen een sanctie is niet schorsend, maar anderzijds staat het niet tijdig beslissen over het beroep gelijk met het verval van de sanctie. (16.4.18) Dat lijkt ons niet consequent: bij het indienen van het beroep gaat de wetgever ervan uit dat de overheid (in eerste aanleg) gelijk had, waardoor het indienen van een beroep niet schorst; bij het niet tijdig beslissen over het beroep gaat de wetgever er plots van uit dat de overheid in eerste aanleg géén gelijk had en de sanctie moet vervallen. 3. De toezichthouder moet een ingedeelde activiteit ook eventjes kunnen laten stilleggen om het achtergrondgeluidsniveau te kunnen meten.
5. Flankerende maatregelen Na de goedkeuring van een handhavingsdecreet is het verhaal nog niet ten einde, dan pas begint de tweede speelhelft: verschillende flankerende maatregelen zullen nodig zijn om het decreet op de goede weg te zetten: -
Zo moet een realistisch tijdpad worden voorzien voor het goedkeuren van de vele uitvoeringsbesluiten, waar nodig in overleg met de gemeenten, en voor een efficiënte inwerkingtreding van het decreet. De Vlaamse overheid moet dan ook zorgen voor vorming en opleiding voor de praktijkmensen over de nieuwe regels.
-
En ook al kun je zoiets niet in een decreetsbepaling gieten, het slagen van het handhavingsbeleid hangt voor een groot deel af van de goede samenwerking tussen de vele verschillende betrokken ambtenaren, zoals tussen gemeentelijke en gewestelijke toezichtsambtenaren (milieu-inspectie, OVAM,…), met politie en parketten en met de Vlaamse ambtenaren die de administratieve boetes opleggen voor de inbreuken waarvoor de gemeente geen administratieve boete kan opleggen.
andere opmerkingen: 1. Als de federale politie erbij zit in Hoge Raad (art. 16.2.7, § 2, 8°), waarom dan niet lokale politie? Er is immers géén gezagsband van de federale politie over de lokale politie, waardoor de federale politie moeilijk in naam van de hele politiestructuur kan spreken. (geen "eenheidspolitie") 2. In hoeverre zijn gemeenten onderworpen aan de Vlaamse "coördinatie" (art. 16.2.1) en het Vlaamse handhavingsprogramma (art. 16.2.4)? Wij pleiten ervoor om alleen bindende afspraken te voorzien via het overleg bedoeld in artikel 16.2.3. 3. Hoe moeten de gemeenten informatie leveren voor het handhavingsprogramma (art. 16.2.4)? Wij pleiten ervoor om hiervoor bestaande informatiekanalen van gemeenten naar de Vlaamse overheid te gebruiken. Momenteel zou dat het milieujaarprogramma in het kader van de samenwerkingsovereenkomst (milieuconvenant). svdms7711 voorontwerp milieuhandhavingsdecreet standpunt vvsg oktober 2005 - SV - 25 oktober 2005 - 5/6
6. Engagement van de gemeenten Als tegenprestatie voor het behoud van de bestaande bevoegdheidsverdeling en voor een verbetering van de handhavingsregels, vraagt de Vlaamse overheid wel het politiek engagement van de gemeenten dat zij een actievere rol zullen spelen in het milieuhandhavingsbeleid. De "reactieve" handhaving moet gegarandeerd zijn in alle gemeenten: bij klachten of ongevallen moet elke gemeente kunnen en willen optreden. De gemeenten moeten ook meer werk maken van "preventieve" handhaving: er moet meer dan vroeger toezicht worden gedaan los van een klacht of ongeval, bv. n.a.v. een vergunningsaanvraag of bij de doorlichting van een bepaalde sector,... Gemeente en gewest spreken daarvoor een 'minimumniveau' (frekwentie en kwaliteit) van preventief toezicht af en maken een planning op van de uit te voeren inspecties. Steven Verbanck, 24.10.2005
svdms7711 voorontwerp milieuhandhavingsdecreet standpunt vvsg oktober 2005 - SV - 25 oktober 2005 - 6/6
