Openbaar Lunchcollege door mr. T. Moran (Australië) d.d. 05 juni 2012
Gastspreker: mr. Terry Moran, voorheen Secretary of the Department of the Prime Minister and Cabinet (Australië), thans senior adviseur bij de Boston Consulting Group (BCG). Gespreksleider: prof. mr. R. Bekker (Albeda Stoel)
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Inleiding. Prof. Bekker opent het openbaar lunchcollege. Hij stelt de bereidheid van de heer Moran zeer op prijs om een college te willen geven bij het CAOP. Spreker introduceert de heer Moran in diens huidige- en voorgaande functies. De heer Moran is een zeer ervaren ambtenaar met een lange carrière op het niveau van de staat en de federatie. Laatstelijk is betrokkene werkzaam geweest als Secretary of the Department of the Prime Minister. Het is een zeer machtige positie, die niet vergelijkbaar is met de functie van Secretarisgeneraal in Nederland, omdat hij feitelijk de baas is van het ambtenarenapparaat. Australië is een interessant land vanuit ons gezichtspunt; er zijn veel overeenkomsten in de publieke dienst (bijv. een ongeveer gelijk aantal bewoners) en een zelfde niveau van professionalisme van het ambtenarenapparaat, alsmede een zelfde idee over de ambtenaren en hun relatie tot de politiek. Maar er zijn ook grote verschillen tussen de beide landen. Allereerst de grootte van het land, alsmede het federale systeem en een federale regering waarbinnen (deel)staten over enige onafhankelijkheid beschikken. Voorts hanteert men het ‘Westminster-systeem’ dat uitgaat van twee politieke partijen. In Australië geldt een zittingsperiode van drie jaar, maar het is normaal dat er tussentijds verkiezingen plaatsvinden. Australië heeft een zeer goed ambtenarenapparaat en een heel moderne Ambtenarenwet ( Australian public service act) die dateert van 1999 (vergelijk Nederland:1929). Er bestaat ook een Australian public service commission een onafhankelijk orgaan dat zorgdraagt voor de goede werking van de ambtenarenwet en die de onafhankelijke positie van de ambtenaren bewaakt. Er zijn op de ministeries ook functionarissen als de Nederlandse Secretarissengeneraal; zij worden thans ‘Secretary’ genoemd en voorheen ‘Permanent secretary’. Deze titel is aangepast om duidelijk te maken dat de carrières helemaal niet permanent waren. Een ander verschil is dat deze functionarissen niet zijn aangesteld, maar werkzaam zijn op basis van een vijfjarig contract. Het voorgaande maakt dat het zinvol is om ervaringen uit te wisselen tussen Nederland en Australië. Spreker is derhalve verheugd dat de heer Moran een lunchcollege wil geven.
College door de heer Terry Moran. De heer Moran zegt dank voor de uitnodiging en de vriendelijke introductie. Men heeft hem gevraagd iets te vertellen over de overheidshervormingen in Australië en de succesfactoren die hier speelden. Daarom lijkt het spreker goed iets over de achtergronden van de ontwikkelingen in Australië te vertellen. Hij verwijst hierbij naar de twee documenten die zijn uitgereikt (en bij dit verslag zijn gevoegd); te weten een tijdoverzicht, en de vermelding van tien succesfactoren van overheidshervormingen in Australië. De tijd is vandaag echter te kort om diep op alle details in te gaan. Toen Australië in 1901 een federatie werd op basis van de ‘federation compact’, anticipeerde die niet alleen op de voortzetting van het staatsterritoria (deelstaten) en soevereine regeringen met eigen belastingheffingen etc, maar gaf deze de (federale) regering ook een sterke positie; bijvoorbeeld bij de bescherming van de fabrieksnijverheid, met betrekking tot de toenemende regulering van de industriële verhoudingen en de groeiende welvaartstaat, waarvan sommige aspecten zich ontwikkelden vanaf 1890. Deze federale thema’s hebben zich tot in de huidige tijd ontwikkeld. Gesteld kan worden, dat Australië pas rond 1980 afstand nam van de federation compact, de globalisering omhelsde en belangrijke economische 1/6
Openbaar Lunchcollege door mr. T. Moran, d.d. 05 juni 2012
en sociale hervormingen ondernam. Dit proces van verandering is al meer dan 25 jaar gaande onder beide politieke stromingen, is heel succesvol en heeft grote gevolgen voor de publieke dienst. Belangrijke delen hiervan zijn geprivatiseerd, en veel activiteiten zijn ge-outsourced. Veel aandacht is besteed aan de kwaliteit van het management bij de publieke dienst. De reden dat ‘permanente secretaries’ nu gewoon ‘secretaries’ worden genoemd is dat zij de permanentie hebben verloren; evenals hetgeen voor andere ambtenaren gold werd het wenselijk geacht om bij niet goed functioneren de ontslagmogelijkheid te vereenvoudigen. In de jaren ’80 en ’90 was er een proces van duidelijke hervormingen, welke Australië daadwerkelijk hebben veranderd. Australië is nu meer welvarend dan het vroeger was. De meeste economische indicatoren zijn beter, de economie is meer robuust. Het handelspatroon is radicaal veranderd; men is nu sterk gericht op Azië, Noord-Amerika en Europa, hoewel er ook veel vanuit Europa wordt geïnvesteerd. Het is gerechtigd om te stellen dat de bevolking de voordelen van de economische hervorming waardeert, hoewel men vaak van oordeel is dat het heeft geleid tot een grote mate van persoonlijke onzekerheid in de minder gereguleerde economische omgeving. Tegelijkertijd met de economische hervormingen vond een overheidshervorming plaats. Spreker verwijst naar de hand-out waarop een aantal opeenvolgende veranderingen staan aangegeven. Sommigen hiervan zijn substantieel, anderen zijn dat minder. In 1976 introduceerde de ingestelde ‘Coomb commission’ het idee dat de publieke dienst meer gericht moet zijn op de samenleving. Het management moest zich hieraan aanpassen; van senior-ambtenaren werd verwacht dat ze meer verantwoordelijk werden en betrokken bij de werkzaamheden van de ministers. In de tachtiger jaren vonden vervolgens een drietal grote hervormingen plaats (1980-1984-1987) en een tweetal in de jaren ’90 (1996-1999). In essentie vond de overheidshervorming echter plaats gedurende die gehele periode. Toen spreker de functie van Secretary of the Department of the Prime Minister and Cabinet kreeg (periode 2008-2011) was hij van mening dat de publieke dienst klaar was voor een nieuwe hervorming. Daartoe bracht hij zijn ervaring in, op meerdere plaatsen opgedaan op nationaal niveau (regering staat Canberra, regering staat Victoria, 24 jaar als leidinggevende van een vijftal verschillende publieke organisaties). Daarbij had spreker ook ervaring opgedaan m.b.t. de Commonwealth, zodat hij inzicht had hoe het systeem functioneerde. Waarom een nieuwe hervorming (‘Ahead of the game’)? Spreker constateerde dat de staat Victoria zich vanaf de jaren ’80 sterk ontwikkelde en een veel sterkere publieke dienst had dan elders (bijv. Canberra), met een heleboel medewerkers vanuit de private sector en academici in senior posities. Zij waren gericht op het leidinggeven aan de publieke sector en op het beleid. Voorts was er op het niveau van de staten een nieuwe onzekerheid ontstaan over de rol van ambtenaren in relatie tot de ministers en de politieke leiding. Spreker was op dat moment van mening dat de Commonwealth-regering een verkeerde weg insloeg, door steeds meer functies in de ministeries onder te brengen en agentschappen te sluiten, waardoor grote beleids- en managementconglomeraten ontstonden, die niet werkten zoals ze zouden moeten doen. Men moest terug naar het idee ‘wat past in een departement en waarvoor is de minister verantwoordelijk’. In Victoria had spreker al benadrukt en bediscussieerd dat een meer publieksgerichte benadering van de publieke dienst essentieel is. Dat heeft niet alleen te maken met informatie en technologie, maar ook hoe de dienstverlening georganiseerd is naar de bevolking en hoe ze individuen en gemeenschappen op het plaatselijke niveau kunnen betrekken. Er kwamen (bij de nieuwe hervorming) vier thema’s naar voren; beleid, capaciteit, bekwaamheid, de behandeling van burgers. Onder deze thema’s lagen negen aanbevelingen, en hieronder lag nog een detailniveau. Toen spreker aantrad was de minister-president aanvankelijk niet geïnteresseerd in een hervorming van de publieke dienst. Doch een jaar later erkende deze wel de noodzaak tot een hervorming 2/6
Openbaar Lunchcollege door mr. T. Moran, d.d. 05 juni 2012
van de publieke dienst. Voordat de hervorming werd afgerond was sprake van een premierwisseling, waardoor onzekerheid ontstond of alles wel door kon gaan. Dit bleek echter geen probleem. Tot sprekers grote verrassing werden bij de rapportage alle aanbevelingen integraal door de regering overgenomen en werd een groot bedrag beschikbaar gesteld voor de implementatie van de hervormingen. De ministers vonden dat de publieke dienst niet functioneerde zoals zou moeten; er waren problemen met de kwaliteit van de adviezen, er waren leiderschapsproblemen op sommige plaatsen; dit moest beter. Spreker heeft in het traject zorgvuldig overleg gevoerd met de assistenten die de ministers adviseerden over de richtlijnen, teneinde het besluitvormingsproces te laten lukken. Eén van de hervormingen was om de positie van de overheidshervormingscommissie (public service commission) te versterken. Deze commissie kreeg ook de fondsvorming voor de hervormingen. In juni 2010 waren er verkiezingen; in deze periode werden door het ministerie van Financiën de eerder toegezegde middelen voor het hervormingsproces ingetrokken. Ná de verkiezingen besloten de gezamenlijke ‘secretaries’ per departement vrijwillig bij te dragen –tot ongeveer een gelijk bedrag als voorheen- in de kosten van de hervormingen. Spreker wil graag één specifiek punt uit het rapport nog noemen, betreffende het herdefiniëren van de rol van de ‘secretary’ en de principes die de verhouding tussen de ambtenaren en ministers regelen. Spreker had niet verwacht dat het herdefiniëren van de rol van de ‘secretary’ problemen zou geven, en dat deed het ook niet. De rol van ‘secretary’ werd als volgt vastgelegd: steward van de publieke dienst (in de zin dat zij niet alleen het departement goed moeten besturen, maar dat er ook een collectief belang is van de gezamenlijke ‘secretaries-board’ die werd ingesteld). Op dit moment behandelt het parlement dit amendement op de public service act, samen met andere aspecten. Wat hiermee samenhangt, is de relatie van de ministers en de ambtelijke dienst. Deze relatie is gebaseerd op traditionele principes, zoals je ook ziet in de Nederlandse parlementaire democratie. Soms zijn de principes in de tijd wat uit het zicht geraakt, zoals bijvoorbeeld de verplichting van ‘secretaries’ om advies te geven aan de minister, ook als het hem/haar niet uitkomt. Spreker achtte het belangrijk dit weer op de agenda te krijgen met de amendementen; dit is dan ook gebeurd. Er zijn veranderingen die de ‘secretaries’ –die onafhankelijk zijn- raken; zij worden niet alleen aangesteld vanuit het Secretary of the Department of the Prime Minister, maar deze bepaalt ook het salaris binnen bandbreedtes die door een renumeration tribunal zijn vastgesteld. Hierover is men tevreden. Er is dan ook geen probleem m.b.t. de salariëring zoals men die in de private sector zou kunnen krijgen. Wel kan er sprake zijn van een groot verschil met het onderliggende ambtelijke salarisniveau. Wat ook van belang is geweest in het proces van overheidshervorming is de radicale verandering in Commonwealth-staatsverhoudingen in 2008. Het voorziet erin, dat alle staatregeringen in Australië het eens zijn over een pakket van maatregelen met strategische uitkomsten op de kerngebieden van te leveren diensten, zoals gezondheid, scholing, vakantie, educatie en training. Dit gaat gepaard met zes aparte financieringsstromen naar de staten. Er wordt jaarlijks gebenchmarkt om de ontwikkeling in staten te volgen, waarbij ook extra beloningen mogelijk zijn. De keerzijde hiervan is dat een aantal Commonwealthdepartementen zijn geslonken, en minder betrokken zijn op het detailniveau. Het duurde even dit proces op gang te krijgen, maar dat is inmiddels begonnen met het ministerie van gezondheid en veroudering. De Boston Consulting Group (BCG) heeft een analyse gemaakt en is begonnen met de consolidatie van programma’s als dat mogelijk is, en het snijden in de overhead bij een veelheid aan programma’s. Er zijn teveel ambtenaren die zich bezig houden met teveel programma’s met een kleine impact. Dit is kostbaar voor het ministerie. Men moet meer strategisch bezig zijn op het nationaal niveau. Spreker verwacht dat dit proces over enige tijd is afgerond.
3/6
Openbaar Lunchcollege door mr. T. Moran, d.d. 05 juni 2012
Voort verwijst dhr. Moran naar de tweede pagina van zijn hand-out, bevattende tien succesfactoren bij overheidshervormingen. Het is een overzicht dat spreker heeft opgesteld op basis van ongeveer vijfentwintig jaar ervaring. Omdat de tijd vandaag te kort is voor het geheel zal hij zich tot succesfactor 2 beperken (‘Willingness to import into the public sector capable people and techniques from the private sector, academia and management consultancy’). Deze is heel belangrijk. De hervormingen in 1967 maakten het makkelijker om medewerkers aan te trekken van buiten de publieke sector. Zelf had spreker succes bij het aanstellen van zodanige medewerkers in senior posities, omdat zij nieuwe inzichten meebrachten, nieuwe technieken op het gebied van management en nieuwe benaderingen op het gebied van analyse, leidend tot een bredere benadering op beleidsontwikkeling. Ook al ging het om kleine aantallen; de impact was groot, omdat zij konden aantonen dat de oude methoden niet goed genoeg meer werkten. Vroeger kon men denken dat de invloed van de private sector destabiliserend zou kunnen werken op de waarden van de publieke dienst; dit is echter niet bewezen. Als men het met beleid doet kan men een grote opbrengst hebben van een relatief klein aantal medewerkers, dat vanuit de private sector binnenkomt. Dit brengt spreker op succesfactor 10 (‘More sophisticated approaches to policy and public sector management with better training to spread throughout the public sector’). Het duurt te lang in de Australische situatie om de groei af te wachten van een generatie met een nieuwe benadering en technieken. Het succes dat een aantal ministeries op staats- en nationaal niveau hebben, wordt thans bereikt door de inzet van een reeks van top consultancy firma’s. Zo worden problemen opgelost die ministeries waarschijnlijk niet zelf konden behandelen op de traditionele wijze op het juiste niveau. Tot slot verwijst spreker naar succesfactor 1 (‘Alignment between the public sector and national economic social reform’). In Australië is er een verbinding tussen de economische en sociale hervormingen op het nationaal niveau en op het interne staatsniveau. Er is een verbinding tussen macro-economische hervormingen/micro-economische hervormingen en de implicaties voor het sociaal beleid. De hervorming van de publieke dienst in de parlementaire democratie was nodig, om een onafhankelijke, competente en professionele publieke dienst te houden op nationaal- en interne staatsniveau. Discussie met het publiek. Vanuit het publiek wordt gevraagd wat de ervaring is in Australië met een collegiale- en hiërarchische manier van leidinggeven in de top van de ambtelijke dienst. In Nederland is de stijl collegiaal en horizontaal. De vraag is, of deze wijze van omgaan met elkaar, bij bijvoorbeeld het samenvoegen van departementen, volstaat. De heer Moran merkt in reactie op dat collegialiteit werkt, als iemand maar uiteindelijk beslist. Op nationaal niveau is dit in Australië bij drie agencies belegd, te weten: de premier en zijn kabinet (deze heeft een beleidscapaciteit die de hele regeringstaak omvat, dit is de laatste jaren organisatorisch gestructureerd en in omvang teruggebracht, het speelt een grote rol in nationale veiligheid en binnenlands beleid en heeft de verantwoordelijkheid voor een aantal processen, en de verantwoordelijkheid voor diverse onderwerpen die de publieke dienst aangaan), de schatkist (‘treasure’ die een brede beleidsrol heeft) en het ministerie van Financiën (met name budgetbeheer). Aan de hand van een aantal voorbeelden benoemt spreker het belang van collegialiteit door naar mensen te luisteren en ze erbij te betrekken teneinde samen problemen op te lossen. Voorts is er in Australië ervaring met het splitsen van ministeries/agentschappen etc. In Nederland gaan we die weg ook op. De ministeriele verantwoordelijkheid kan hierbij een probleem zijn, indien bijvoorbeeld een organisatie op afstand is gezet, maar het parlement de minister op ieder moment over elk onderwerp, ook op uitvoeringsniveau, kan bevragen. De heer Moran merkt op, dat ministeriele verantwoordelijkheid in een parlementaire democratie centraal staat. In Australië leidde dit tot een ontwikkeling, waarbij ministers zich voor bijna alles verantwoordelijk voelden. Om zich daarbij te laten bijstaan stelden ze veel politieke adviseurs aan om ontwikkelingen te 4/6
Openbaar Lunchcollege door mr. T. Moran, d.d. 05 juni 2012
kunnen volgen. Dit leidde ertoe dat de politieke adviseurs zich een rol toe-eigenden om bij problemen de minister niet verantwoordelijk te doen zijn. Spreker is geneigd te denken dat de volgende stap in de overheidshervormingen in Australië verder zal gaan, zodat ‘secretaries’ en hoofden van agentschappen voor parlementaire commissie kunnen worden gevraagd te verschijnen, om toe te lichten waar men mee bezig is. Spreker acht het hierbij wenselijk dat de ’secretaries’ eigen verantwoordelijkheden krijgen; hierdoor zullen de departementen beter gaan functioneren. De minister hoeft dan geen verantwoordelijkheid te hebben voor gebruikelijke management-aspecten en hij/zij kan naar verantwoordelijke functionarissen verwijzen. In het systeem van parlementaire democratie kun je geen ministeriele verantwoordelijkheid hebben als dat in de praktijk betekent dat de minister echt voor alles verantwoordelijk is. Indien een minister zich voor alles en nog wat moet excuseren heeft dit een negatief effect op de beeldvorming van het ambt en houdt het ze af van hun eigenlijke regeringstaak. Vanuit het publiek wordt de vraag gesteld of de mensen die uit de private sectoren bij de overheid worden binnengehaald een tijdelijke overeenkomst krijgen. Zijn er mensen in de publieke dienst werkzaam op basis van een tijdelijk contract? De heer Moran antwoordt hierop, dat onbepaalde tijd niet meer is wat het voorheen was. De personen uit het bedrijfsleven komen thans maximaal binnen op het niveau van plaatsvervangend secretaris. Men moet voorzichtig zijn hoe hiermede om te gaan. Mensen moeten geschikt zijn te werken in een overheidsomgeving. Het is hierbij ook mogelijk mensen aan te stellen voor een korte periode. Uit eigen ervaring is spreker bekend met doorlopende contracten, maar ook met korte termijn contracten, bijvoorbeeld indien de overheid snel bepaalde noodzakelijke expertise nodig heeft. De betreffende persoon kan dan tijdens de contractperiode de benodigde activiteiten doen en anderen instrueren. Vanuit het publiek worden vervolgens drie vragen gesteld over de ‘public service act’. Waarom besloot de Australische overheid tot een ‘public service act’, welke waarden waren van belang om in deze wet te worden openomen. Zijn deze waarden anno 2012 nog steeds dezelfde. De heer Moran antwoordt hierop, dat de ‘public service act’ al bijna honderd jaar bestaat in verschillende vormen. De oorsprong ligt in de negentiende eeuw. De bedoeling was om de publieke dienst te professionaliseren. In het proces van de federalisering was er geen discussie dat men dit nodig had. Na de federalisering kwamen er (vanwege uitvoering en instituties) series van wetten, waarvan de laatste en vigerende in 1999. Spreker hoopt dat deze ook snel beduidend zal worden aangepast. In deze wijzigingen is sprake van een herschrijven van de publieke dienst waarden. Er zijn thans te veel waarden, ongeveer vijftien en dat zijn er meer dan mensen kunnen onthouden. Daardoor kunnen deze waarden ook niet de dagelijkse levens beïnvloeden. De public service commissie heeft hierover uitgebreid gesproken in de sector. Men zou –conform het rapport ‘Ahead of the game’- terug moeten naar vijf waarden met hieraan gekoppeld beroepsprincipes. Waarden zijn echter één ding; deze moeten worden neergelegd in een code om eigen te worden gemaakt; voorts moet sprake zijn van sancties als men deze code overtreedt. Sancties vinden thans niet veel plaats; kennelijk heeft de dreiging hiervan al invloed. Bij serieuze overtredingen is ontslag nemen de enige mogelijkheid om bestraffing te voorkomen, dit gebeurt gewoonlijk. Voorts wordt naar aanleiding van succesfactor 3 (‘Willingness to constantly outsource or privatise well established activities, such as energy production, and benefit from the rigour of the market’) de vraag gesteld of dit met ontslag van ambtenaren gepaard is gegaan, of dat sprake is geweest van een langzaam proces. De heer Moran antwoordt hierop, dat het in sommige gevallen gepaard is gegaan met een ontslagpakket, waarin medewerkers zijn geadviseerd en ondersteund in het vinden van een andere baan. Maar in een aantal gevallen, bijvoorbeeld bij grote werkloosheid, lukt dit niet. Wat ook gebeurt, is het out-sourcen van gespecialiseerd activiteiten, die vervolgens weer worden ingehuurd. Een ander voorbeeld is, dat sommige departementen bij het formuleren van nieuw beleid ofwel terugvallen op departementen, danwel consultants inhuren vanuit de private sector om te helpen bij het werk. 5/6
Openbaar Lunchcollege door mr. T. Moran, d.d. 05 juni 2012
Spreker merkt op, dat de omvang van het ambtelijk apparaat in Australië kleiner zou kunnen en beter zou kunnen worden, door sommige activiteiten buiten de overheid te laten verrichten. Ook kan er efficiencywinst optreden als interne rollen en verantwoordelijkheden worden verduidelijkt, en duidelijker wordt gemaakt wat verwacht mag worden van ambtenaren, ministeries en agentschappen. In Australië is het inmiddels geaccepteerd, dat de overheid werk uitbesteedt en inhuurt. Ook beide politieke partijen accepteren dit. Ten slotte een vraag uit het publiek over succesfactor 2 (‘Willingness to import into the public sector capable people and techniques from the private sector, academia and management consultancy’). De vraag is hoe de overheid bekwame medewerkers (vanuit de publieke- en private sector) kan aantrekken en innovatief kan zijn als de overhead reduceert. Deze vraag is in Nederland thans actueel. De heer Moran antwoordt hierop, dat hij in staat is gebleken mensen te werven voor de publieke dienst op uitvoerend-, nationaal- en staatsniveau. Er waren succesvolle veertigers bij uit de private sector die financieel onafhankelijk waren, die een functie in de openbare dienst aanvaardden voor een fractie van hun gebruikelijk salaris, juist omdat ze zich aangetrokken voelden tot de publieke sector. Het heeft ook deels te maken met de beeldvorming van de publieke organisatie, dat de buitenwacht het beschouwt als een aantrekkelijke plaats om te werken. Ook van belang zijn de wervingstactieken die men aanwendt. Dit soort mensen reageert niet op een advertentie; junior-consultants moeten deze mensen zoeken. Derhalve ziet spreker geen probleem. Spreker wijst er voorts op dat er met betrekking tot aantallen in Australië eenzelfde demografische ontwikkeling is. Op het uitvoerend niveau zullen er veel mensen in de komende vijf jaar met pensioen gaan. Het is moeilijk om te vertrouwen dat de interne markt binnen de publieke dienst deze mensen kan vervangen. Ook de bekwaamheidseisen die gesteld worden zullen veranderen. Daarom raadt spreker aan gebruik te maken van de gehele arbeidsmarkt en doet hij dit ook zelf. Als men de juiste personen uit de private sector voldoende ruimte geeft voor oriëntatie, zodat zij zich de subtiliteiten van de publieke sector eigen kunnen maken, zullen de besten het goed doen en kunnen zij doorstromen in de publieke dienst. De heer Moran licht met een voorbeeld uit de actualiteit zijn stelling toe, dat de publieke sector is gebaat met instroom vanuit de private sector. Spreker verwijst hierbij naar een actueel incident dat de media heeft gehaald over het onzorgvuldig slachten van dieren in Indonesië, waarbij een buitenstaander vanuit de private sector door de Australische regering werd ingezet om orde op zaken te stellen op het desbetreffende departement. Sluiting. Prof. Bekker bedankt de heer Moran voor zijn college en het publiek voor de aandacht en de interactie met spreker. >
6/6
