de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat mw drs. J.M. de Vries Postbus 20901 2500 EX Den Haag
Contactpersoon
Ons kenmerk
Uw kenmerk
Doorkiesnummer
ir. H.R. de Kleijn
OPTA/DIR/99/5553
DGTP/99/1019
070 - 315 35 83
Datum
Onderwerp
Bijlage(n)
7 mei 1999
Beleidsvoornemen UMTS
geen
Geachte Mevrouw De Vries, Naar aanleiding van de brief DGTP/99/1019 van 2 april 1999 doe ik u hierbij het advies van OPTA over het Beleidsvoornemen UMTS toekomen. OPTA is van mening dat het hier naast de uitvoeringstoets tevens een advies betreft zoals bedoeld in artikel 3.5 van de Telecommunicatiewet, omdat het gaat om de omvang van de vergunning alsmede de beperkingen waaronder de vergunning wordt verleend en de voorschriften die aan een vergunning worden verbonden. Het onderstaande advies/uitvoeringstoets volgt de verschillende onderwerpen van het beleidsvoornemen.
Aantal vergunningen Gelet op het grote belang van concurrentie zou het wenselijk zijn om meer dan vier vergunningen te verlenen. Een aantal van vier betekent immers ten opzichte van de inmiddels bewezen bijzondere dynamiek van de mobiele markt in Nederland na toetreding van drie nieuwe aanbieders, een meer oligopolistische markt voor deze nieuwe toepassing hetgeen uit een oogpunt van concurrentie zeker niet optimaal is. Binnen de thans beschikbare frequentieruimte zijn vier vergunningen thans het maximum aantal waarbij voor iedere vergunning de door het UMTS-forum aanbevolen minimum benodigde bandbreedte van 2x15 MHz (paired) plus 5 MHz (unpaired) kan worden toegewezen. OPTA erkent dat. Wel ware na te streven dat de beschikbare frequentieruimte zo spoedig mogelijk kan worden uitgebreid. Gelet op deze beperking is OPTA van mening dat de vergunningsvoorwaarden dienen te voorkomen dat er meerdere UMTS-vergunningen binnen één groepsmaatschappij terecht komen.
Verdelingsinstrument OPTA onderschrijft het voornemen om bij schaarste te kiezen voor een veiling als verdelingsinstrument en wil graag een advies uitbrengen over de invulling van de veiling.
Uitsluiting OPTA onderschrijft het voornemen geen partijen uit te sluiten van vergunningverlening.
Voorrang OPTA onderschrijft het - impliciete - voornemen om niet één van de vergunningen specifiek te bestemmen voor een nieuwe aanbieder. Naar verwachting zou een entree van een nieuwe partij de ontwikkeling en innovatie van UMTS wel stimuleren. OPTA hoopt dan ook dat één van de vergunningen aan een nieuwe aanbieder zal worden toegewezen. Het expliciet reserveren van één vergunning voor een nieuwe partij is echter niet gewenst, mede gelet op de problemen van de vormgeving van de veiling en gezien het feit dat de vijf bestaande mobiele aanbieders in zeer verschillende ontwikkelingsstadia zijn en er maar vier UMTSvergunningen zijn te verdelen. OPTA vindt wel dat een geheel nieuwe aanbieder gedurende een initiële periode roaming-rechten op de GSM/DCS-netwerken van de bestaande mobiele aanbieders dient te krijgen. Dit wordt hieronder verder toegelicht bij roaming.
Technische standaard OPTA onderschrijft het voornemen de vergunningen te koppelen aan de UMTS-standaard. Naast de reeds in het beleidsvoornemen genoemde voordelen van betere mogelijkheden tot roaming en overstap naar andere aanbieders, bevordert deze koppeling binnen Europa een enorme schaalgrootte voor deze standaard en daardoor lagere prijzen van zowel terminals als diensten. Bij GSM/DCS is dit beleid succesvol geweest. OPTA zou het betreuren indien dit voornemen als strijdig zou worden gezien met de WTOovereenkomst. OPTA is wel van mening dat, gezien de (lange) de looptijd van de vergunning, de toepassing van een aanvullende standaard mogelijk moet worden gemaakt - bijvoorbeeld een ETSI 2e generatie- (GSM/DCS) of 4e generatiestandaard (post UMTS).
Dekkingsgraadeisen OPTA vindt de voorgenomen eisen aan de dekkingsgraad te beperkt en adviseert deze aan te scherpen. OPTA is zich ervan bewust dat het gaat om een nieuwe technologie en toepassingen, waarvan de marktpotentie thans onzeker is. Het is nog de vraag of breedband aardse UMTS in dunbevolkte gebieden economische haalbaar is. De verwachting is dat UMTS zich initieel zal ontwikkelen als eilanden in de oceaan van GSM/DCS. Daarom zijn dekkingsgraadeisen vergelijkbaar met de DCS-1800 vergunningen hier niet op zijn plaats. Anderzijds kan er naar de mening van OPTA bij een dekking van 60% van de bevolking niet meer gesproken worden van een “nagenoeg landelijke dekking”. In een dichtbevolkt land als
Nederland zou minimaal een aardse dekking van 80% van de bevolking moeten worden gehaald. In dat geval kan het voorgestelde tijdspad van vijf jaar naar definitieve dekkingsgraadeisen worden onderschreven door OPTA.
Verplicht te leveren diensten OPTA vindt de voorgenomen eisen ten aanzien van de verplicht te leveren diensten beperkt en adviseert deze eisen aan te scherpen. Indien alleen de door de GSM-associatie verplichte diensten als verplichte diensten in de vergunning worden opgenomen, ontneemt de overheid zichzelf de mogelijkheid verplichte diensten op te leggen. Verplicht te leveren diensten zijn niet nodig als marktwerking voor een voldoende innovatief dienstenaanbod zorgt. Zeker is dit echter niet. Daarom zou de overheid de mogelijkheid moeten hebben om tijdens de looptijd van de vergunning verplicht te leveren diensten voor te schrijven. Een kapstokbepaling voorzien van criteria voor het gebruik van deze mogelijkheid, is noodzakelijk.
Nationale roaming OPTA adviseert om aanvullende regels met betrekking tot nationale roaming in de vergunning op te nemen. Het gaat hier om het tijdelijke gebruik door een nieuwe aanbieder van de bestaande GSM/DCSnetwerken (van andere aanbieders). Zoals reeds eerder genoemd, wordt niet verwacht dat een met GSM/DCS vergelijkbare dekking - zeker in de eerste fase - economisch haalbaar is. Omdat UMTS-terminals (waaronder handsets) ook geschikt zullen zijn voor de GSM/DCS-standaard (triple band), kan in gebieden zonder UMTS-dekking gebruik worden gemaakt van GSM/DCS-netwerken. In die gebieden is weliswaar geen toegang tot breedbanddiensten, maar kan men wel terugvallen op toegang tot smalbanddiensten via GSM/DCSnetwerken met een nagenoeg landelijke dekking. Uit een oogpunt van concurrentie is deze vorm van roaming voor nieuwe aanbieders, die geen eigen GSM/DCS-netwerk hebben, noodzakelijk. Zonder roaming mogelijkheden zou een nieuwe aanbieder in die fase zodanig worden beperkt in zijn commerciële mogelijkheden, dat hij waarschijnlijk af zou zien van deelname aan de veiling. In het beleidsvoornemen UMTS wordt het voornemen de nieuwe aanbieder geen speciale roaming-rechten te geven als volgt beargumenteerd: a. Uit de consultatie is gebleken dat geen van de partijen hier de noodzaak toe ziet; b. Commerciële onderhandelingen bieden voldoende mogelijkheden; c. De huidige wet- en regelgeving met betrekking tot bijzondere toegang biedt voldoende mogelijkheden. OPTA heeft daarover het volgende op te merken: a. Op de consultatie hebben geen nieuwe aanbieders gereageerd. In de reacties van niet-aanbieders (BTG, Motorola) werd overigens wel de noodzaak tot roaming-rechten gesignaleerd; b. Commerciële onderhandelingen blijken hier in de praktijk niet succesvol - illustratie hiervan is het feit dat de drie nieuwe DCS-1800 aanbieders geen nationale roaming van de grond hebben gekregen op redelijke voorwaarden (retail-min-tarieven, hetgeen hieronder nog wordt toegelicht);
c. De huidige wet- en regelgeving geeft recht op bijzondere toegang op het netwerk van een aanbieder die is aangewezen als aanbieder met aanmerkelijke marktmacht op de markt van mobiele telefonie. Het moet dan gaan om redelijke verzoeken tot bijzondere toegang. OPTA is van mening dat dit onvoldoende garanties biedt op roaming tegen redelijke voorwaarden. Het staat niet vast dat er in de exploitatiefase van UMTS een mobiele aanbieder met aanmerkelijke marktmacht is aangewezen. Wellicht is het ONP-regime en de betreffende wet- en regelgeving dan reeds aangepast. Bovendien gaat het in de huidige wet- en regelgeving alleen om bijzondere toegang tot mobiele telefonie - en met name niet om toegang tot de datadiensten op de GSM/DCS-netwerken, die voor UMTS-gebruikers cruciaal zijn. OPTA adviseert een eventuele nieuwe aanbieder roaming-rechten te geven op de bestaande GSM/DCSnetwerken tegen “retail-min-tarieven” zoals dat ook in de UK wordt voorgesteld. Min wil daarbij zeggen dat niet gemaakte retailkosten zoals facturering, marketing, subsidiëring van mobiele terminals, niet in het roaming-tarief mogen worden doorberekend.
Looptijd OPTA onderschrijft de voor de vergunningen voorgestelde looptijd van 15 jaar. OPTA acht het belangrijk dat de looptijd zo goed mogelijk overeenkomt met die in andere Europese landen. OPTA adviseert bovendien in overweging te nemen om de vergunningen voor GSM, DCS, nu uit te geven vergunningen voor UMTS en de in de toekomst uit te geven vergunningen voor UMTS, op de zelfde datum te laten eindigen. Dit zou eventueel kunnen door de looptijd van de bestaande GSM en DCS vergunningen tegen een passende vergoeding te kunnen verlengen. Hiermee kan worden bereikt dat er in de toekomst één coherent verdelingsproces voor “mobiele” frequenties ontstaat. Dit is vooral gewenst als de technologieën voor smalband (GSM/DCS) en breedband (UMTS) convergeren tot één nieuwe technologie. De beslissing hiertoe hoeft niet nu al te worden genomen, maar het creëert extra transparantie om hierover reeds bij de UMTS-vergunningverlening een intentie uit te spreken. OPTA verwijst in dit verband ook naar de studie voor het ONP-review uitgevoerd door OVUM1.
Tijdpad Het voorgenomen tijdpad naar de veiling is ambitieus, maar in overeenstemming met Europese regelgeving. OPTA is echter van mening dat dit tijdpad niet koste wat kost dient te worden gevolgd indien hierdoor de zorgvuldigheid van het verdelingsproces in gevaar komt.
Toekomstige UMTS frequentieruimte Het beleidsvoornemen geeft aan dat in de toekomst waarschijnlijk extra frequentieruimte voor UMTS beschikbaar wordt gesteld. Indien UMTS succesvol wordt, is dit ook noodzakelijk. OPTA zou graag in kennis worden gesteld van het voornemen ten aanzien van de verdeling van dit additionele spectrum.
1
Access networks and regulatory measures - A final report for DGXIII, OVUM, November 1998, proposal 6
UMTS role model Het UMTS role model voorziet in een aantal functies zoals die van subscriber, user, network operator, service provider, content provider. Dit nieuwe commerciële model kan de marktwerking in de telecommunicatiesector vergroten indien de verschillende functies door verschillende bedrijven kunnen worden ingevuld - met andere woorden een sterke verticale segmentatie van de productieketen waardoor machtsconcentraties zoveel mogelijk worden voorkomen. Vraag is wel of de verticale segmentatie ook daadwerkelijk tot stand zal komen. De huidige wet- regelgeving biedt hier nauwelijks houvast. Opvallend is dat partijen die - naar de verwachting van OPTA - baat hebben bij verticale segmentatie, zoals bijvoorbeeld content providers, niet op de consultatie hebben gereageerd. OPTA betreurt dat zij hier een kans hebben gemist hun visie naar voren te brengen. OPTA is van mening dat regelgeving die verticale segmentatie stimuleert, wellicht in de toekomst wenselijk is. Deze regelgeving dient generiek te zijn en hoort niet thuis in de vergunningsvoorwaarden, maar een opmerking hierover bij de vergunningverlening is wel op zijn plaats. Mocht dergelijke regelgeving in de toekomst worden ingevoerd, dan is men in ieder geval gewaarschuwd. Meer specifiek adviseert OPTA in dit verband speciale aandacht voor toegang tot antenne-opstelpunten. De maatschappelijke acceptatie van antenne-opstelpunten vormt in toenemende mate een probleem. De huidige wetgeving over het delen van antenne-opstelpunten vormt hier maar ten dele een oplossing. Een aanvullende oplossing voor deze problematiek is het bieden van bijzondere toegang tot het base station van een aanbieder. Hierdoor kan een UMTS-aanbieder in gebieden waar hij (nog) geen dekking heeft, op een efficiënte wijze gebruik maken van het antenne-opstelpunt van een andere UMTS-aanbieder. Naast een bijdrage aan de oplossing van de problematiek rond antenne-opstelpunten, is dit een mogelijkheid de dekkingsgraad van UMTS op een bedrijfseconomisch verantwoorde wijze te vergroten. OPTA adviseert de mogelijkheid tot bijzondere toegang tot antenne-opstelpunten in overweging te nemen.
Informatieplan OPTA acht een goede en open communicatie ten aanzien van het verdelingsproces en de voorwaarden van de vergunning, belangrijk voor een effectieve en efficiënte verdeling. Publicatie van belangrijke voornemens op onder andere de website van het Ministerie, biedt hiertoe een goede mogelijkheid. De wijze waarop in de UK de voornemens op de website van de Radiocommunications Agency worden gepubliceerd, strekt tot voorbeeld.
Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid OPTA acht het beleidsvoornemen handhaafbaar met uitzondering van de dekkingsgraadeisen op de hoofdverbindingswegen. Op basis van artikel 15.1, lid 1.a en lid 3, van de Telecommunicatiewet is OPTA belast met toezicht op het gebruik van frequentieruimte voor het aanbieden van openbare telecommunicatiediensten met uitzondering van de technische aspecten van het gebruik. Een belangrijke handhavingstaak in het kader van de UMTSvergunningen, is toezicht op verplichtingen ten aanzien van de dekkingsgraad. De wijze waarop de
dekkingseis is geformuleerd, biedt in het algemeen voldoende duidelijkheid deze daadwerkelijk te controleren. Uitzondering hierop is de dekkingsgraadeis met betrekking tot de “hoofdverbindingswegen tussen de gemeenten”. Het is niet voldoende duidelijk welke verbindingswegen hier precies worden bedoeld. Nadere specificatie van dit begrip is nodig.
Hoogachtend, HET COLLEGE VAN DE ONAFHANKELIJKE POST EN TELECOMMUNICATIE AUTORITEIT namens het college,
Prof. dr. J.C. Arnbak, de voorzitter
