✍ Beste Job, De lijsttrekker van de PvdA weet weinig van economie, zo heet het in de media. Dat is een verwarrende mededeling en niet alleen omdat je concurrenten, Balkenende en Rutte, jurist respectievelijk historicus zijn en dus ook niet meteen deskundigen bij uitstek op dit terrein ¬ dus vanwaar de ophef? De verwarring schuilt vooral in de dubbele betekenis van het woord ‘economie’. Waar het Engels economy en economics onderscheidt, gebruikt het Nederlands hetzelfde woord voor een domein en voor een wetenschap. Waarvan zou een lijsttrekker vooral iets moeten weten? Van de economy of van economics? Het belang van de economy kan niet worden overschat. Een groot deel van de politieke vragen heeft er betrekking op, of raakt eraan. Het is een enorm terrein en daarin schuilt meteen de angel. Wie serieus iets wil weten over de economy, zal al snel een deskundige moeten raadplegen. Alleen die kennen de details. Rond arbeidsmarkten spelen nu eenmaal andere kwesties dan op de financiële markten of rond innovatie; het mkb staat aan andere krachten bloot dan multinationals. Een lijsttrekker moet met betrekking tot de economy dus eerst en vooral zeker weten dat hij voldoende toegang tot deskundigen op zulke deelterreinen heeft. Dan kan het echter geen kwaad dat je ook iets weet van hun vak en vooral van de verschillende rollen die het speelt. Die worden namelijk niet altijd helder onderscheiden in wat deskundigen te berde brengen. Economics biedt in de eerste plaats gereedschap voor het beschrijven van de allocatie van middelen. Een deel van dat gereedschap is al eeuwenoud ¬ denk aan het dubbel boekhouden. Andere delen zijn van recenter datum. Het systeem van nationale rekeningen, bijvoorbeeld, stamt uit de jaren dertig. Nog weer andere delen komen pas kort kijken, zoals de manier waarop in complexe financiële producten over risico’s gesproken wordt. Dat zulke middelen geëigend zijn spreekt niet vanzelf. Het ‘bruto nationaal product’ als maat voor economische en sociale vooruitgang staat momenteel internationaal ter discussie. De manier waarop in de financiële wereld over risico’s gesproken wordt, is in de Turner Review van de Britse toezichthouder op de financiële diensten, de fsa, op goede gronden bekritiseerd. Een zekere scepsis met betrekking tot ingesleten begrippenkaders kan voor een lijsttrekker, kortom, geen kwaad. De tweede rol van economics is het leveren van verklaringen voor economische verschijnselen. Het gangbare wetenschapsfilosofische idee in aanmerking genomen dat een theorie een verschijnsel pas verklaart als die theorie het optreden van dat s & d 5 / 6 | 20 10
23
Brieven aan Job Cohen Gerard de Vries verschijnsel had kunnen voorspellen, kunnen we de prestaties op dit vlak echter bescheiden noemen. Zoals cpb-directeur Coen Teulings tegenover de commissie-De Wit ronduit toegaf: ‘Economen zijn slecht in voorspellen.’ Afgemeten aan de aan de natuurwetenschappen ontleende criteria voor het succes van theorieën, scoort een groot deel van economics ronduit slecht. Een beetje politicus is dus op zijn hoede. De derde rol van economics is het leveren van modellen. Dat zijn noch beschrijvingen, noch verklaringen, maar beschouwingswijzen. Zij schetsen een gedachteexperiment, een credible world. Dat kan belangrijke inzichten opleveren. Een verkoper van een tweedehands auto weet aanzienlijk meer over die auto dan de koper. De Amerikaanse econoom George Akerlof beredeneerde aan de hand van gefingeerde voorbeelden dat de kans dat er een tweedehands-automarkt ontstaat daarom nihil is. Toch bestaan zulke markten. Door scherp het probleem van informatie-asymmetrie te formuleren en het belang ervan te laten zien, opende Akerlof de deur Waar economische modellen naar de economics of information. Hij kreeg er de Nobelprijs voor. worden omgezet in beleids Maar rationele beschouwingen adviezen is driedubbele scepsis hebben hun beperkingen. Een credible world is niet hetzelfde als de op zijn plaats realiteit. De Griekse denker Zeno bewees ooit onomstotelijk dat als een haas een schildpad een kleine voorsprong geeft, die haas de schildpad nimmer zal kunnen inhalen. Onder indruk van die redenering concludeerde hij dat alle beweging schijn moest zijn. Het zou tweeduizend jaar duren voordat met de differentiaalrekening de oplossing van het raadsel werd gevonden. Rationaliteit slaat gemakkelijk om in overmoed. De vierde rol van economics is ontwerpen: social engineering. Modellen worden omgezet in beleidsadviezen. Deugen die adviezen? Dat hangt uiteraard af van het realiteitsgehalte van de gebruikte modellen, de voorspellende kracht van de gebruikte theorieën en de adequaatheid van de termen waarin de problemen zijn geformuleerd… Driedubbele scepsis is dus op zijn plaats.
24
Neem het Nederlandse marktwerkingsbeleid van de afgelopen decennia. Rond 1980 kantelde het denken. Daarvóór werden markten met argwaan bekeken. Zonder overheidsbemoeienis zouden markten grootschalige werkloosheid kunnen veroorzaken en maatschappelijke onrechtvaardigheid in stand houden, zo niet bevorderen. De crisis van de jaren dertig lag nog vers in het geheugen. Overheidsingrijpen zou zulke uitwassen kunnen helpen voorkomen, zo leerde echter Keynes. Ook aan het vermogen van marktpartijen om nutsvoorzieningen te realiseren en nieuwe basisindustrieën van de grond te tillen werd in deze tijd getwijfeld. Op zulke terreinen zou de overheid daarom de leiding moeten nemen. Dus werden nutsvoorzieningen verzorgd door (semi-)overheidsbedrijven en voerden Nederlandse kabinetten van na de oorlog een expliciete industriepolitiek. Vanaf 1980 wordt de markt ¬ zowel in de economische wetenschap als in brede politieke gelederen ¬ echter beschouwd als een uitzonderlijk efficiënt mechanisme voor de allocatie van goederen en de verwerking van informatie, en daarmee als het s & d 5 / 6 | 20 10
Brieven aan Job Cohen Gerard de Vries middel bij uitstek voor de ordening van moderne samenlevingen. Van een potentieel probleem voor de samenleving werd de markt in één klap verheven tot de voorkeursoplossing voor tal van maatschappelijke problemen. Talloze publieke taken werden daarop overgeheveld naar private partijen en ook in de publieke sector zelf werden marktprikkels geïntroduceerd. Directe, sturende overheidsbemoeienis met bestaande markten werd verminderd om plaats te maken voor mededingingstoezicht. De industriepolitiek is in de ban gedaan. Inmiddels lijkt het tij echter alweer te keren. De vakbeweging heeft in 2007 met betrekking tot marktwerking om een time-out gevraagd. Mede in reactie daarop liet de minister van Economische Zaken een onderzoek doen naar de ontwikkeling van de publieke belangen kwaliteit, toegankelijkheid, doelmatigheid, werkgelegenheid en arbeidsvoorwaarden sinds de introductie van marktwerking. Het onderzoeksrapport werd in 2008 gepubliceerd. In plaats van klaarheid te scheppen, riep het vooral methodologische kritiek en nieuwe vragen op. In november 2008 heeft de Tweede Kamer daarom de ser gevraagd om, lessen trekkend uit marktwerkingoperaties in het verleden, aanbevelingen te doen over de introductie van (verdere) markwerking in de toekomst. Het ser-advies Overheid én markt: het resultaat telt. Voorbereiding bepalend voor succes is in maart 2010 verschenen. Hoewel de toonzetting veranderd is ten opzichte van die in eerdere jaren, is de boodschap in veel opzichten gelijk aan wat eerder klonk. Centraal wordt de vraag gesteld hoe een optimale maatschappelijke ordening tot stand komt ¬ via de overheid, de markt, of iets daartussen in. Marktwerking wordt dus gepresenteerd als een mogelijk middel, naast andere, om publieke belangen te realiseren. Dat hadden opeenvolgende bewindpersonen echter ook steeds benadrukt. Marktwerking vereist een zorgvuldige voorbereiding, aldus de ser. Daartoe heeft de ser een schema voor een ‘Effectanalyse voor ordeningsbeleid’ opgesteld. Maar er is geen bewindspersoon die het belang van zorgvuldige voorbereiding in het verleden heeft ontkend of die zal willen toegeven dat het daaraan heeft ontbroken. Toen de wrr in 2000 het oordeel uitsprak dat ‘de regering de afgelopen jaren te vaak te ondoordacht en te onvoorbereid een keuze voor marktwerking heeft gemaakt, zonder zich van de (noodzaak van borging van) in het geding zijnde publieke belangen voldoende bewust [te zijn] geweest’, kon de reactie dan ook worden voorspeld. Het kabinet meldde dat het zich niet kon vinden in deze constatering en dat het wel degelijk beschikte over een aantal afwegingskaders die mede gericht waren op het borgen van publieke belangen. Zeker, ‘het resultaat telt’ en ‘de voorbereiding is bepalend voor succes’. Maar dat is een boodschap die steeds weer klinkt, al enkele decennia lang. En wie het schema dat de ser heeft opgesteld bekijkt, treft daarin vele aspecten aan die ook in eerdere beoordelingskaders werden benadrukt. De herhaling van steeds weer dezelfde opwekkende boodschap doet de vraag rijzen of dit nog wel een constructieve benadering is. De vraag die gesteld moet worden is toch of de beschikbare middelen wel toereikend zijn om het vertrouwen te wettigen dat als de voorbereiding naar behoren is uitgevoerd, het beoogde succes wacht. Hoe zeker kunnen we zijn van de economische theorieën en modellen die aan het ontworpen beleid ten grondslag liggen? En deugt het gereedschap dat gebruikt wordt om de problemen te beschrijven wel? s & d 5 / 6 | 20 10
25
Brieven aan Job Cohen Gerard de Vries
26
De financiële crisis maakt duidelijk dat hierover op zijn minst twijfel mogelijk is. De financiële sector werd alom als paradepaard van marktdenken beschouwd en is in de afgelopen decennia vergaand gedereguleerd. Toen bleek de financiële sector opeens zeer kwetsbaar te zijn en bij zijn val belangrijke publieke belangen ¬ zoals de stabiliteit van het betalingsverkeer en de kredietvoorziening ¬ te schaden. Overheden zagen zich dan ook gedwongen tot ingrijpen op massale schaal. De crisis kwam voor vrijwel iedere econoom als een totale verrassing. Welke gevolgen moet dat hebben voor de manier waarop over marktwerking gesproken wordt? Moet dit niet tot enig nadenken stemmen, voordat marktwerking in andere belangrijke sectoren als de zorg wordt geïntroduceerd? Die vraag verdient toch aandacht. Het mag in dit licht opmerkelijk heten dat het ser-rapport uit 2010 met geen woord over de crisis rept. De financiële crisis heeft tot de nodige zelfreflectie binnen de economische wetenschap geleid. De kernvraag luidt met de titel van Paul Krugmans veel geciteerde artikel: How did economists get it so wrong? Niet alleen hadden weinig economen de crisis zien aankomen, significanter is dat niets in hun modellen er zelfs maar op wees dat zo’n catastrofale ineenstorting mogelijk was, aldus Krugman. Economen hielden de schoonheid van elegante wiskundige beschouwingen voor de waarheid, schrijft hij. Zij waren blind voor de beperkingen van de menselijke rationaliteit, het feit dat instituties oncontroleerbaar kunnen worden, voor de imperfecties van markten en de gevaren die zich aandienen als degenen die voor regelgeving verantwoordelijk zijn niet meer in regelgeving geloven. Zij zullen meer besef moeten ontwikkelen voor de complexiteit en ondoorzichtigheid van de realiteit. Een groot aantal auteurs van naam heeft zich in dit koor gevoegd. Kernelementen van de dominante stroming in economics, het neoklassieke paradigma, hebben het daarbij moeten ontgelden. De theorieën van Keynes wordt nieuw leven ingeblazen, de efficient market hypothesis naar het mortuarium gebracht. En meer dan in het verleden wordt onderkend dat economie een gewone sociale wetenschap is, met alle complicaties van dien ¬ dit alles uiteraard niet zonder tegenspraak. Een nieuw paradigma is nog niet voorhanden. Dat leidt tot de opmerkelijke situatie dat regeringen zich nu over analyses van de crisis en over lange-termijnvoorspellingen van de gevolgen ervan buigen die gemaakt zijn op basis van de economische modellen die de crisis zelf niet hadden voorzien. Voorlopig lijkt het recente advies van Lord Turner dan ook gepast: ‘We need new economic thinking, but even more importantly, we need to ensure that the public policy debate is not constrained by acceptance of an over-simplified version of one strain in economic thinking, nor constrained by the assumption that evolved institutional structures are necessarily unchangeable, but open to the great variety of insights which good economics has always given us.’ Zulk pluralisme gekoppeld aan prudentie met betrekking tot instituties komt niet vanzelf. Het moet zowel politiek als academisch worden georganiseerd. Dat lijkt mij een mooie taak voor de premier. Hartelijke groet, Gerard de Vries s & d 5 / 6 | 20 10
Brieven aan Job Cohen Gerard de Vries Literatuur G.A. Akerlof, ‘The market for ‘lemons’. Quality uncertainty and the market mechanism’, Quarterly Journal of Economics, 84, 1970, 488-500. D.M. Hausman (red.), The philosophy of economics, Cambridge: Cambridge University Press, 2008.
fsa, The Turner Review. A regulatory response to the global banking crisis, Londen, 2009. Ministerie van Economische Zaken, Onderzoek marktwerking, Den Haag, 2008. P. Krugman, ‘How did economists get it so wrong?’, New York Times, 6 september 2009. ser, Overheid én markt: het
resultaat telt. Voorbereiding bepalend voor succes, Den Haag, 2010. A. Turner, Economics, conventional wisdom and public policy, Institute for New Economic Thinking Inaugural Conference, Cambridge, 2010. wrr, Het borgen van publiek belang, Den Haag, Sdu, 2000.
27
Over de auteur Gerard de Vries is raadslid van de wrr en hoogleraar Wetenschapsfilosofie aan de Universiteit van Amsterdam. s & d 5 / 6 | 20 10
