Waarde van een index Meetbare prestaties en producten, transparantie, verantwoording en afrekening komen steeds meer centraal te staan1 tussen politieministers en politiekorpsen. Men lijkt een veelheid van doelstellingen in één reeks indicatoren te willen stoppen. Output (producten en diensten van korpsen), outcome (effecten op veiligheid), goede bedrijfsvoering en relaties met partners in de justitieketen. Rob van de Lustgraaf en Jan Haagsma
Overal in de publieke sector, dus ook bij de politie zien we de koppeling van middelen aan meetbare prestaties en producten, vereiste transparantie, verantwoording en afrekening. Een afrekencultuur is aan het ontstaan. Om hieraan tegemoet te komen formuleert men in het kader van het Bekostigingsstelsel Politie (BSP) 19 indicatoren. De voorzet voor het tweede Beleidsplan van de Nederlandse Politie (BNP2) omvat 12 sturingsindicatoren, waarvan er 4 overeenkomen, 3 elkaar deels overlappen en 5 verschillen met die van het BSP. Niet alleen de indicatoren, ook de invalshoeken verschillen. Moeten naast output en outcome ook aspecten van bedrijfsvoering figureren? Is aandacht nodig voor de mate waarin politie zijn ketenpartners op een juiste manier weet te bedienen? En dan nog dit: als van de 19 indicatoren uit het BSP er 7 stijgen, sommige substantieel in de goede richting, 8 gelijk blijven en 4, soms ernstig, dalen wat is dan de conclusie voor de prestatiebeoordeling? En welke sturingsdialoog, één van de doelen in het BNP2, ontstaat er als het beeld uit de geselecteerde 12 indicatoren daarvan ingrijpend afwijkt? Is het bij een dergelijke veelheid aan indicatoren eigenlijk wel mogelijk eenduidige conclusies te trekken? Niet alleen de selectie zelf, maar ook de interpretatie van de waar te nemen ontwikkelingen in hun onderlinge samenhang behoeft nadere aandacht. Kan het formuleren van één of meer indices helpen bij het beantwoorden van deze vraag? Wanneer heeft dat zin, krijgt het als bestuurlijk instrument meerwaarde? 187
Clip-cultuur De kracht van beelden zien we overal terug. Iedereen verwacht dat informatie op een aantrekkelijke, pakkende, toegankelijke en simpele manier wordt overgebracht. Dat domineert in het verwachtingspatroon van individuen. Van technisch gecompliceerde apparaten moet de bediening simpel, meestal met beelden ondersteund, in een oogwenk te leren zijn door met het apparaat zelf in plaats van de gebruiksaanwijzing aan de slag te gaan. Ongeduld, ongeloof en klachtenregens vormen de oogst, wanneer dat – al dan niet met persoonlijke hulp/service – niet lukt. De complexe publieke sector lijkt men niet anders te willen benaderen. Dit stelt hoge eisen aan de communicatie, alsmede het voorzien in mogelijkheden tot interactie. Dat verdraagt zich slecht met het afwachten in onzekerheid, wat er gaat gebeuren. Individuen moeten kunnen anticiperen, mee kunnen beslissen hoe het verder moet, wanneer ze daar behoefte aan hebben. Er moet voldoende ‘clip-achtige’ informatie zijn om te kunnen beoordelen of de geleverde publieke prestaties in vergelijkend opzicht goed, gemiddeld of matig zijn. Bestuurders stellen aan informatievoorziening dezelfde eisen als mondige burgers. Dat komt doordat zij periodiek als vertegenwoordiger van de klant op de gepercipieerde kwaliteit en prestaties worden afgerekend. Door de combinatie van afreken- en clip-cultuur is te voorspellen, dat de uitdrukking van resultaten in compacte, beeldende indices een hoge vlucht zal nemen. Voor zover een sector er zelf niet mee komt, zal hiervoor vanzelf druk van buitenaf ontstaan. Universele dilemma’s Bij een combinatie van doelen binnen een index spelen (a) onderlinge verenigbaarheid in relatie tot (b) interpreteerbaarheid een rol. Vereniging van doelen kan in het programma van eisen voor indicatorenkeuze tot concessies leiden, die negatief uitpakken voor een zinvolle interpretatie van ontwikkelingen voor ieder doel afzonderlijk. Bij het ontwikkelen van gezaghebbende nieuwe indexen bestaat er altijd gevaar dat aanpalende beleidsthema’s mee willen liften. Het is daarom belangrijk om:
een zo scherp mogelijke formulering van het hoofddoel te maken in kaart te brengen voor welke partners de index betekenis moet hebben en welke niet
aan te geven met het oog op een scherpe interpretatie welke aanpalende thema’s zich daarmee wel en niet verdragen. Er bestaat meestal behoefte aan overkoepelende concepten, waarachter reeksen indicatoren schuilgaan. De keuze van de juiste balans tussen specifiek en abstract is ingewikkeld. Hoe enger of specifieker een index is geformuleerd des te scherper interpretatie kan plaatsvinden. De keerzijde van deze redenering is, dat er dan voor het inzicht in complexe fenomenen een heel scala van indices nodig is, die op hun beurt weer vragen oproepen naar de interpretatie van ontwikkelingen in de juiste onderlinge samenhang. Op die manier roept elke smal geformuleerde index een behoefte aan een bredere, op hoger abstractieniveau geformuleerde samengestelde, index op.
188
Keuzes dienen opnieuw gemaakt te worden in het licht van de doelstellingen en belangen, die voor acceptatie van een gezaghebbende index doorslaggevend zijn. Om tot overkoepelende concepten te komen moet weging van afzonderlijke invloeden plaatsvinden. Ook bij deze keuze spelen doelstellingen en belangen een doorslaggevende rol. Vaak is overigens de keuze van gewichten minstens zo ingewikkeld als de selectie van indicatoren, waar ontwikkelaars van indexen vaak het meest tegenaan zitten te hikken. Immers, een gewicht ‘nihil’ vormt een effectieve methode om een ‘opgedrongen, onwelgevallige’ indicator uit te schakelen. Omgekeerd, door bepaalde indicatoren zwaar te wegen verzekert men zich van een overgevoeligheid van een index voor één bepaalde invalshoek. Aan de opstelling van indices kleeft altijd een vaak ingewikkelde, technische, instrumentele discussie. De meeste gebruikers zullen zich daarom niet bekreunen, wanneer de techneuten het met elkaar eens blijven. Daarom is het raadzaam om op voorhand de ontwikkeling van ‘gevoelige’ indexen door een panel van experts te laten begeleiden. Zeker in het geval van een veiligheidsindex speelt een belangrijke strategische keuze rond de meetmethodiek: selecteren de experts of baseert men zich op een oordeel vanuit de bevolking. In de Rotterdamse Veiligheidsindex is bewust gekozen voor het zwaarste accent op de bevolkingsmonitor met een grote, representatieve steekproef: als die dus niet positiever oordelen over de veiligheid, dan is het doel (nog) niet bereikt, ook al vinden experts dat het beter gaat. Prestaties Het gevaar bestaat om teveel in één keer te willen met informatie. Een helder onderscheid tussen indices voor bestuurlijke prestatieverantwoording en een dashboard-oriëntatie zou nuttig kunnen zijn. Bestuurlijke prestatieverantwoording zou vooral moeten gaan over gestelde doelen en prioriteiten met de inzet van (extra) middelen. Hoe ver staat het met de uitvoering van het afgesproken programma, het halen van de concrete doelen? Hier prevaleren output en outcome op een andere manier dan bij de andere invalshoek. Bij de dashboard-oriëntatie gaat het om een andere invalshoek, de effectieve en efficiënte inzet van beschikbare middelen. Dat kan veel dieper gaan, zoomt ook in op uitvoeringskwesties, leidt tot meer aandacht voor de gebruikte aanpak, organisatie, techniek, procedures, et cetera. Voor het grote publiek is het van belang dat ook dit werk periodiek goed en diepgaand wordt uitgevoerd, maar het zou vooral een meer interne, dan externe werking moeten hebben. Uiteindelijk trekt het vooral publieke aandacht als er iets evident mis is. In beelden geredeneerd gaat het bij bestuurlijke prestatieverantwoording om de richting, terwijl in de cockpit voldoende informatie bestaat over het functioneren van het gebruikte vehikel. Bij dat laatste volstaat een periodieke blik op meters, die links of rechts niet in het rood terecht mogen komen wil men op korte of lange termijn niet voor verrassingen komen te staan. Het gaat om ‘het juiste werkingsgebied’. Indicatoren
189
over condities als personele ratio’s, solvabiliteit, ziekteverzuim, et cetera vervullen die functies. Piepsystemen moeten ervoor zorgen, dat grenswaarden niet worden overschreden. Bestuurlijke prestatiemeting geeft de mate aan, waarin men ‘op koers’ ligt, zowel de ontwikkeling in de tijd met de voorgaande meting als in vergelijkend perspectief. Een index geeft op compacte wijze een ontwikkeling weer van een groot aantal indicatoren. Bestuurlijke risico’s Een index vormt de uitdrukking van een behoefte aan versimpeling, is een reactie op verwarring en complexiteit om greep te krijgen op situaties. Versimpeling en transparantie hebben geweldige voordelen in de communicatie. Maar de onlosmakelijke keerzijde zijn verhoogde bestuurlijke risico’s en kwetsbaarheid: slagen en falen komen ook sneller, compacter en pregnanter naar voren. Dat geldt in eerste instantie misschien wat minder voor degene die afrekent dan voor degenen die afgerekend worden. Hoewel, in de publieke sector zullen burgers periodiek tot afrekening overgaan. Bij verwarring is het beter mogelijk om in troebel water te vissen en afrekening te ontlopen. De wens tot helderheid, die achter de behoefte aan een index schuilgaat, ontstaat daarom naar onze mening alleen maar in situaties van hoge urgentie. Iedere index kent een eigen groeicyclus. Niet alleen wetenschappelijk, maar ook in termen van bestuurlijke en maatschappelijke relevantie. Vooral in de startfase zitten de grootste risico’s om hem van de grond te krijgen, de index moet een kans krijgen. Dat betekent met volharding en overtuigingskracht investeren in draagvlak, technische perfectie en continuïteit. Het is een zaak van lange adem, omdat sluipenderwijs en bij herhaling de index zich zal moeten bewijzen ten opzichte van de (soms welkome) verwarring, die kleeft aan de interpretatie van een veelheid van indicatoren. Voor het overige geldt: hoe groter de belangentegenstellingen op een bepaald terrein, des te meer moet speciale aandacht uitgaan naar onafhankelijke gezaghebbende institutionele verankering. Politie- en veiligheidsindex De mondige burgers en hun vertegenwoordigers zoeken allereerst de breedte van outcome en output. Ze zijn daarna, op grote afstand en inmiddels ook steeds minder geïnteresseerd hoe het allemaal op een ingewikkelde wijze via doorgeefluiken van organisaties tot stand komt. Dat je je als politie geweldig van je taak hebt gekweten, als korps veel aan verbetering laat zien, terwijl het door toedoen van tekortschietende anderen overschaduwd blijkt te worden in een breed geformuleerd veiligheidsnotie zet geen zoden aan de dijk. Terugbrengen van de gegroeide praktijk van allround dienstverlening, hoe goed te onderbouwen ook, zal als een boemerang op de politie terugslaan, wanneer men in gebreke blijft bij het dichten van het gat dat aan anderen wordt overgelaten. Kortom, er is geen P-index voorstelbaar zonder V-index, maar wel een
190
V-index zonder precies inzichtelijk te maken wat het politieaandeel is. Het verdient sterke aanbeveling om op de door Rotterdam ingeslagen route door te gaan. Liefst met de gemeenten van het Grote Stedenbeleid, maar in ieder geval met de grootste vier (G4). Begrijpelijk vormt hiervoor het Integraal Veiligheidsplan 2 een geschikt kader. Het lijkt raadzaam om als politieministeries deze ontwikkeling te faciliteren en te stimuleren zonder hem toe te eigenen. De Rotterdamse ervaring, maar ook de lessen uit de evaluatie van Sociale Infrastructuur en Grote Stedenbeleid leveren daartoe belangrijke argumenten. Binnen de breed geformuleerde index dienen uiteraard handhaving openbare orde, hulpverlening en handhaving van de rechtsorde te figureren. Echter, naast andere thema’s, in de juiste inhoudelijke relatie daarmee en vanzelfsprekend, vanuit een ketenbenadering met alle relevante partners in het Veiligheidsbeleid. Op gemeentelijk niveau, tussen wijken en buurten moeten indices met de juiste gevoeligheid voor oordelen van burgers de ontwikkeling van de veiligheid in de tijd kunnen volgen. Duidelijk moet zijn waar met de inzet van welke middelen de beste resultaten zijn bereikt. Dit is een ingewikkelde opgave, die niet vertroebeld mag worden, met smaller geformuleerde resultaten in P-indices. De scores op deze brede V-index lenen zich uitstekend voor rapportage in de aangekondigde dwarsdoorsnedes over departementale grenzen heen, die zijn aangekondigd in het VBTB-begrotingsbeleid (van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording). Het vormt de uitdrukking van de gezamenlijke inspanningen van alle overheidsinstanties op rijks, provinciaal en gemeentelijk niveau in het kader van het veiligheidsbeleid. P-index De P-index moet herkenbaar aanwezig zijn in de V-index. Automatisch betekent dat eenduidige aandacht voor outcome en, waar dat niet zinnig is, output. De P-index is te definiëren als dat deel van de V-index, dat te beïnvloeden is door politiebeleid. Binnen de bereikte prestaties met de V-index kunnen de politieministeries zich met de P-index verantwoorden in de richting van het parlement. Een heldere communicatie over output en outcome verdraagt zich niet met indicatoren, die inzoomen op financiële, personele en organisatorische resultaten. Deze bedrijfsvoeringsaspecten rukken echter wel meer en meer op binnen de gepresenteerde reeksen indicatoren. Daarmee hinkt de index gevaarlijk op verschillende, elkaar bijtende gedachten, die de interpretatie sterk zullen bemoeilijken en vertroebelen. AEF stelt voor om dit type indicatoren op een ‘dashboard’ manier in kaart te brengen, dat wil zeggen: met inbegrip van realistische bandbreedtes, die de meters in het rood doen gaan. Het dashboard is primair niet bedoeld voor verantwoording in de richting van het parlement, maar om de toezichtsrelatie van de minister op het behoorlijk functioneren van korpsen in te vullen. Waar meters niet in het rood gaan, kan de aandacht zich verplaatsen naar de resultaten op de P-index. Kortom, de P-index zou men los moeten formuleren van de interne beheerskwesties uit het dashboard. 191
Prikkels tot verbetering In de kern ligt de complexiteit niet in de te hanteren techniek of stand van de wetenschap, maar in politiek-bestuurlijke en maatschappelijke urgentie, mogelijkheden tot gezaghebbende institutionele verankering en de contramal daarvan: acceptatie in de kring van direct betrokkenen. In volgorde van prioriteit zou het moeten gaan om:
een permanente verbetering van de gezamenlijke V-index met een stijgende bijdrage van de P-index, het politieaandeel daarin zonder dat door deze inspanningen de meters op het dashboard in het rood komen te staan. Dat betekent, dat verbetering van bedrijfsvoering (alles mooi in het groen) zonder zichtbaar resultaat (‘op straat’) op de P-index bijvoorbeeld beschouwd wordt als een ongewenste ontwikkeling. De prikkel moet zijn om de grenzen op te zoeken van een combinatie van verantwoorde bedrijfsvoering en permanente verbetering van de P-score op de index. Dat betekent ook, dat een goed presterend korps op de P-index met een rampzalige organisatie of beheer ook wordt aangesproken, maar vanuit een totaal andere invalshoek (de meters moeten uit het rood van de toezichthouder, maar de prestaties moeten tenminste constant blijven). Strak moet worden vastgehouden aan de communicatieve en signalerende functie van de V- en P-index. Wie diagnostische, analytische en therapeutische functies daaraan gaat toevoegen maakt het instrument veel te ingewikkeld. De kansen om met succes een dergelijk veelzijdig instrument te ontwikkelen zijn er nauwelijks.
1 Nota Criminaliteitsbeheersing van medio 2001, Bekostigingsstelsel Politie en het Beleidsplan Nederlandse Politie 2003-2006.
