GEMEENTEN
NIET LANGER SANERINGSPLICHTIG BIJ
VERVUILING OPENBAAR DOMEIN
Standpunt VVSG
Goedgekeurd door de Raad van Beheer van de VVSG op 12 september 2005 (doc. nr. RvB 2005/39)
1. Systematiek van het bodemsaneringsdecreet Bij bodemverontreiniging is het vrij moeilijk om een aansprakelijke aan te wijzen volgens de klassieke aansprakelijkheidsregels: wie heeft een fout begaan waarzonder de verontreiniging niet zou zijn ontstaan? Bovendien verlopen er meestal vele jaren vooraleer de saneringskosten effectief worden gemaakt en de aansprakelijke moet worden gezocht. De bewijsproblemen zij er zowel (1) bij het aanwijzen van een individuele dader (en kan ik die nog terugvinden? is die failliet gegaan?), (2) bij het bewijzen van een foutieve gedraging (hetgeen hij deed mag nu misschien ondubbelzinnig foutief zijn, maar hoe stond het toen met de wetgeving en de technische kennis?) als (3) bij het bewijzen van het oorzakelijk verband tussen die gedraging en de verontreiniging. Om dergelijke discussies te vermijden voerde het bodemsaneringsdecreet een objectieve aansprakelijkheid in: degene die de verontreiniging veroorzaakte, is aansprakelijk (ook al was zijn handeling niet foutief); is de verontreiniging afkomstig van een milieuvergunningsplichtige inrichting, dan is de exploitant de aansprakelijke (ook al veroorzaakte hijzelf de verontreiniging niet of beging hij zelf geen fout).1 Let wel: deze objectieve aansprakelijkheid geldt slecht voor verontreiniging ontstaan na 29.10.1995; ervoor blijven de klassieke aansprakelijkheidsregels toepasselijk.2 Omdat de Vlaamse overheid zich ook de discussies wil besparen wie nu aansprakelijk is voor de verontreiniging, heeft het bodemsaneringsdecreet aansprakelijkheid (wie moet uiteindelijk betalen) en saneringsplicht (wie moet nu onmiddellijk opruimen) losgekoppeld. De aanwijzing van de saneringsplichtige is, vergeleken met de zoektocht naar de aansprakelijke, meestal een eenvoudige taak en het is aan de saneringsplichtige om zijn kosten zien te verhalen. Het bodemsaneringsdecreet wijst de eigenaar van de grond (of een andere persoon waarvan de eigenaar aantoont dat die "voor eigen rekening de feitelijke controle heeft" over de grond) aan als “saneringsplichtige” (ook al is deze niet de vervuiler of de aansprakelijke); is er op die grond een milieuvergunningsplichtige inrichting, dan is de exploitant de saneringsplichtige.3 Het decreet gaat ervan uit dat de eigenaar de vervuiler beter kent dan de overheid, als hij al niet de vervuiling zelf heeft veroorzaakt of toegestaan. Let wel: als de verontreiniging elders ontstond en zich door de grond verplaatste, dan is de naburige eigenaar niet saneringsplichtig: alleen de eigenaar van de grond "waar de verontreiniging tot stand kwam", is saneringsplichtig.
art. 25 bodemsaneringsdecreet art. 32 bodemsaneringsdecreet 3 art. 10, § 1 (en 31, § 1) bodemsaneringsdecreet 1 2
svdms6956 rvb 2005-39 saneringsplicht openbaar domein - STV - 18 mei 2006 - 1/6
Op deze botte regel bestaat één uitzondering, de zgn. “onschuldig bezitter”: de eigenaar moet daarvoor o.a. kunnen aantonen dat hij de verontreiniging niet zelf heeft veroorzaakt en dat hij bij de eigendomsverwerving niet wist of moest weten dat de grond vervuild was. 4 Volgens de OVAM is daarbij de impliciete voorwaarde dat de bodemverontreiniging er al was vooraleer de kandidaat-saneringsplichtige er eigenaar van werd; hij moet namelijk bewijzen dat hij bij de eigendomsverwerving niet op de hoogte was van de verontreiniging.5 De saneringsplichtige kan weliswaar de kosten terugvorderen van degene die de bodemverontreiniging veroorzaakte en kan een voorschot of een financiële zekerheidsstelling eisen van degene die volgens haar aansprakelijk is. Maar dit geldt “onverminderd de saneringsplicht” 6 : terwijl hij met de aansprakelijke twist of hij wel aansprakelijk is en hoeveel hij zou moeten betalen of terwijl die aansprakelijke zich insolvabel maakt, moet de saneringsplichtige wel zelf de bodemonderzoeken uitvoeren en de sanering tot een goed einde brengen. Ondertussen loopt de saneringsplichtige het risico dat de aansprakelijke niet kan betalen of niet te vinden is.
art. 10, § 2 en 31, §§ 2-3 bodemsaneringsdecreet. Bij nieuwe verontreiniging geldt als bijkomende voorwaarde dat er geen milieuvergunningsplichtige inrichtingen met risico voor bodemverontreiniging zijn geweest sinds 1993. Bij historische verontreiniging kan de eigenaar die wel wist of moest weten dat de grond verontreinigd was, toch "onschuldig bezitter" zijn als hij de grond verwierf voor 1993 en die sedertdien niet gebruikte voor zijn beroep of bedrijf. 5 Voor deze impliciete voorwaarde volgens de interpretatie van OVAM, zie het antwoord van minister Kelchtermans op een parlementaire vraag hierover: Vr. en Antw., Vl. Parl., 1998-99, nr. 12 (30.04.1999), p. 1461 (Vr. nr. 128, Malcorps, 17.02.1999) ( http://jsp.vlaamsparlement.be/docs/bva/1998-1999/va12.pdf ): "dat men zich enkel kan beroepen op het statuut 'onschuldig eigenaar/gebruiker' indien het gaat om grond die reeds verontreinigd was op het ogenblik van de eigendomsverwerving of ingebruikneming;" Deze interpretatie wordt echter niet door iedereen onderschreven, zie Francis VAN NUFFEL, "De 'onschuldig bezitter' in het bodemsaneringsdecreet", Tijdschrift voor milieurecht, 2002, (33) 39: "Dateert de verontreiniging van nà de overdracht, spreekt het immers vanzelf dat de eigenaar of exploitant ten tijde van die overdracht niet op de hoogte kon zijn van de verontreiniging: het enig relevante criterium blijft dan de vraag of de aanvrager de verontreiniging al dan niet zelf heeft veroorzaakt." 6 art. 11 bodemsaneringsdecreet 4
svdms6956 rvb 2005-39 saneringsplicht openbaar domein - STV - 18 mei 2006 - 2/6
2. Aanleiding voor een standpunt Deze zomer wensen we hierover een standpunt uit te brengen omdat we (1) zowel enkele concrete gevallen kregen voorgeschoteld waarin gemeenten saneringsplichtig werden gesteld voor verontreiniging op hun openbaar domein als (2) om advies werden gevraagd over de bodemsanering van waterlopen, waarbij gemeenten standaard saneringsplichtig zouden worden gesteld.
2.1 Zes concrete saneringsdossiers Zes concrete saneringsdossiers vormen de belangrijkste aanleiding voor dit standpunt. Toevallig of niet rondde de OVAM vier van deze dossiers rond dezelfde periode af. Naar aanleiding van één ervan deden we een oproep en ontvingen we de andere dossiers ter info. Het lijkt er bijna op dat de OVAM vergezochte saneringsplichtigen nodig heeft nu haar budget voor ambtshalve saneringen volgens sommigen is gekrompen tot 10 miljoen euro.7 Maar we willen niet geloven dat de gemeenten werden gezocht als gewilligste slachtoffer en gaan ervan uit dat deze gevallen niet dienden als precedent.
2.1.1 Twee lozingen in (lekkende?) gemeentelijke riolen (2005) Twee concrete saneringsdossiers werden onder onze aandacht gebracht waarbij een gemeente saneringsplichtig werd gesteld omdat een bedrijf vervuilende stoffen loosde in een gemeentelijk riool. Het ging in de ene gemeente8 om een droogkuis. ‘Droog’kuisen betekent zonder zeepwater; in plaats daarvan gebruiken veel droogkuisen als reinigingsmiddel PER (perchlooreth(yl)een of tetrachlooreth(yl)een, C2Cl4). PER veroorzaakt makkelijk lucht- en bodemvervuiling en is waarschijnlijk kankerverwekkend; het is geklasseerd als een “gevaarlijke stof” (irriterend en gevaarlijk voor watermilieu). Doordat droogkuisen vroeger minder zorgvuldig omsprongen met PER komt deze bodemverontreiniging in woongebied regelmatig voor. De droogkuis-exploitant is tijdens de onderzoeksfase failliet gegaan. Volgens het rapport van de erkende bodemsaneringsdeskundige zou de droogkuis geloosd hebben in de riool en zou deze riool lekken; het is echter niet zeker of de riool ook effectief lekte. Het rioollek zou immers zo dicht bij de droogkuis zelf zijn geweest dat de twee vervuilingspluimen niet uit elkaar te houden zijn. De OVAM maakt daarom overigens geen onderscheid tussen de vervuiling met de droogkuis als bron en die met de eventueel lekkende riool als bron. Alles samengenomen zou de gemeente i.p.v. de droogkuis-exploitant moeten opdraaien voor de sanering van àlle zestig vervuilde omliggende percelen. [De OVAM heeft deze beslissing op 31 januari 2006 ingetrokken om de feitelijke achtergrond te heronderzoeken.] Het ging in de andere gemeente om een bedrijf dat mogelijk illegaal vluchtige organische stoffen loosde op een gemeentelijke riolering die misschien niet op alle plaatsen waterdicht was. Rond het bedrijf werden bodem- en grondwaterverontreiniging vastgesteld : volgens het beschrijvend bodemonderzoek waren er verschillende verontreinigingskernen. Omdat men ervan uitgaat dat de verontreiniging gedeeltelijk zou ontstaan zijn ter hoogte van de openbare riolering werd een zone rond deze riolering, eigendom van de gemeente, aangewezen als historisch verontreinigde grond waar bodemsanering moet plaatsvinden. De gemeente werd ondertussen aangemaand tot het uitvoeren van een beschrijvend bodemonderzoek en van een bodemsanering. Ook hier kan geen onderscheid gemaakt worden tussen de vervuilingspluimen veroorzaakt door het bedrijf zelf en door de mogelijk niet waterdichte riolering.
Lozingen (al of niet illegaal) in verouderde gemeentelijke rioleringsinfrastructuur kan er dus toe leiden dat OVAM de gemeente dan maar aanwijst als saneringsplichtige, omdat de riool zou lekken. Getallen geciteerd in: persbericht UNIZO 12.05.2005 http://www.unizo.be/viewobj.jsp?id=119586 ; VCB 09.06.2005 http://www.vcb.be/home.htm ; Groen! 20.07.2005 http://www.groen.be/nieuwseninformatie/pers/persconf_item.asp?persconf_id=136 ; interview Bart Martens in De Tijd, 20.08.2005 http://www.bart-martens.be/index.php?id=1816 8 Omdat de beslissingen in deze dossiers nog niet definitief zijn, vermelden we hier op hun vraag niet de namen van de betrokken gemeenten maar wel de feitelijke achtergrond. 7
svdms6956 rvb 2005-39 saneringsplicht openbaar domein - STV - 18 mei 2006 - 3/6
2.1.2 Drie ongevallen op straat. Daarnaast werden ook drie dossiers onder onze aandacht gebracht waarbij een ongeval op een gemeenteweg een bodemverontreiniging veroorzaakt. In die gevallen werd nl. de gemeente, louter als eigenaar van de openbare weg, aangewezen als saneringsplichtige. In Brugge brandde dit jaar een kraan uit na een ongeval. De hydraulische olie van die kraan is tijdens de brand weggelekt in de bodem onder de gemeenteweg. Nadat de politie het schadegeval meldde aan de OVAM antwoordde zij dat de gemeente als eigenaar saneringsplichtig is.9 In een andere gemeente negeerde een tankwagen met een zeer specifieke chemische stof een verbodsbord en in die voor hem verboden straat raakte de tankwagen klem, kantelde en scheurde open. Zowel de ondergrond van de voortuin als van de gemeenteweg werden verontreinigd en beide "eigenaars" werden saneringsplichtig gesteld. De sanering is er gestart nadat de verzekeraar van de vrachtwagen beloofde de kosten op zich te nemen totdat bepaald is wie voor die kosten aansprakelijk is. In Tongeren werd men in 2002 niet geconfronteerd met een verkeersongeval in de strikte zin van het woord, maar het komt op hetzelfde neer: bij het leveren van stookolie bij een particulier slaat er een lek in de vulslang waardoor stookolie terechtkomt op de openbare weg en in de riolering. Brandweer en politie kwamen ter plaatse om vaststellingen te doen en voorzorgsmaatregelen te nemen. Ook hier maande de OVAM de gemeente aan als saneringsplichtige voor de vervuiling op het openbaar domein.10
Het bodemsaneringsdecreet wijst namelijk de eigenaar van de grond aan als “saneringsplichtige”, ook al is deze niet de vervuiler. Het decreet gaat er nl. van uit dat de eigenaar de vervuiler kent, als hij al niet de vervuiling zelf heeft veroorzaakt of toegestaan. Maar die redenering gaat totaal niet op voor het openbaar domein! Het mag voor iedereen duidelijk zijn dat de ongevallen of de bodemverontreiniging in geen enkel verband staan met het gemeentebestuur; de gemeente kon zelfs niet vermijden dat degene die de verontreiniging veroorzaakten, op haar "eigendom" was, want het gaat om openbare wegen. De gemeente heeft geen vat op haar publiek toegankelijk openbaar domein zoals een particulier eigenaar op zijn perceel. Een het statuut van "onschuldig eigenaar" zou ook al niet kunnen, omdat de verontreiniging is gebeurd toen de gemeente al eigenaar was. In elk geval voelt de gemeente zich "aan hun lot overgelaten" met de taak haar kosten te proberen recupereren bij (de verzekeraars van) degenen die het ongeval veroorzaakten. Voor de betrokken gemeenten komt dit over alsof ze gestraft wordt omdat haar ambtenaren het schadegeval correct rapporteerden aan de OVAM. Ter vergelijking: in een dergelijke zaak is het ook mogelijk dat, naast de gemeente als eigenaar van de weg, ook een onfortuinlijke eigenaar van een voortuintje saneringsplichtig wordt gesteld.
2.1.3 drugsproductie-afval in Hoogstraten (2005) Denk nu maar niet dat een gemeente zich geen zorgen hoeft te maken als er iets gebeurt buiten haar openbaar domein. Het is immers niet denkbeeldig dat een gemeente moet opdraaien voor de verwerkingskosten van achtergelaten afval louter en alleen omdat ze noodmaatregelen nam. Dat ervaarde Hoogstraten toen ze "als overtreder van de afvalstoffenreglementering" werd aangewezen louter en alleen omdat de brandweer maatregelen had genomen rond achtergelaten gevaarlijk afval. In dat geval ging het om een container met 22.000 l onbekende chemische stoffen, waarschijnlijk de afvalstoffen afkomstig van een drugsproductielabo. De container werd (leeg) gestolen in Nederland en werd achtergelaten op de publiek toegankelijke parking van een transportbedrijf. Toen deze begon te lekken, merkte het bedrijf deze op en waarschuwde de politie. De burgemeester beveelt de medewerking van de OVAM en brandweer laat container verplaatsen naar een afgesloten bedrijfsterrein. De gemeente wordt daarna (samen met het transportbedrijf op wiens parking de container werd achtergelaten) door de OVAM aangewezen als overtreder die moet instaan voor de verwijdering van de afvalstoffen.11 [Later bleek dat de OVAM deze beslissing op 8 september 2005 had ingetrokken.] brief van 12.05.2005 ref. IVS-SI/802376/SDW-05/29090 brieven van 22.10.2002 ref. BOA-S/R-PN-2002/25799 en van 17.12.2002 ref. BOA-S/R-SDW-2002/26011 11 brief van 20.06.2005 ref. IVS/SV/05018-4/YM-05/0010 9
10
svdms6956 rvb 2005-39 saneringsplicht openbaar domein - STV - 18 mei 2006 - 4/6
2.2 Voorontwerp nieuw bodemsaneringsdecreet - Sanering van waterbodems Voor de zomer werden we om advies gevraagd over een hoofdstuk "waterbodemsanering" uit een voorontwerp van nieuw bodemsaneringsdecreet. De VVSG en de VVP brachten hierover midden juli gezamenlijk advies uit. We vatten hierna samen wat we daarin over de saneringsplicht en de aansprakelijkheid als advies hebben uitgebracht. a) De saneringsplicht rust, volgens de huidige algemene saneringsregels, op de exploitant van de inrichting of eigenaar van het perceel waar de verontreiniging ontstond. Als bv. een fabriek een woonwijk verontreinigt, is het de exploitant alleen (en niet de eigenaars van de woningen) die de woonwijk moet saneren. Er werd echter voorgesteld om van deze regel af te wijken bij waterbodems: als er moet gesaneerd worden, dan zou de saneringsplicht in elk geval rusten op de waterlopenbeheerder, hoofdelijk en solidair met de exploitant of eigenaar van het perceel waar de verontreiniging ontstond (voor zover die kan gevonden worden).12 b) De aansprakelijkheid voor de onderzoeks- en saneringskosten rust, volgens de huidige algemene bodemsaneringsregels: - voor nieuwe verontreiniging (na 1995): op de exploitant van de inrichting of eigenaar van het perceel waar de verontreiniging ontstond of - voor historische verontreiniging (tot 1995): op de aansprakelijke volgens de klassieke aansprakelijkheidsregels (fout te bewijzen). Er werd echter voorgesteld om van deze regel af te wijken bij waterbodems: de saneringsplichtige (= de waterlopenbeheerder) zou zijn kosten (voor het onderzoek en de sanering) alleen kunnen doorrekenen op diegene die aansprakelijk is volgens de klassieke aansprakelijkheidsregels (fout te bewijzen)13 en niet (zoals voor nieuwe verontreiniging het geval is onder de huidige algemene saneringsregels) op de veroorzaker van de verontreiniging of de exploitant van de verontreinigende inrichting. Zij die in de toekomst waterbodems verontreinigen verdienen blijkbaar meer bescherming dan andere bodemvervuilers. Het gezamenlijk advies van VVSG en VVP stelde hierover: "We begrijpen dat de toepassing van de huidige algemeen saneringsregels verre van eenvoudig zijn bij waterlopen, o.a. omdat de verontreinigingsbron moeilijker te vinden is (lang geleden en ver stroomopwaarts) en omdat verschillende verontreinigingen moeilijk uit elkaar te houden zijn. Echter, dit is volgens VVSG en VVP geen reden om de saneringsplicht bij de waterlopenbeheerder te leggen en die waterlopenbeheerder de zoektocht naar de aansprakelijke nog verder te bemoeilijken." Omdat de problematiek van de waterbodemsanering aansluit bij de problematiek die we in dit standpunt behandelen, willen we onze visie uit het advies over de waterbodemsanering uitdrukkelijk herhalen.
12 13
art. 82, § 1 van het toen voorgelegde voorontwerp art. 82, § 2 van het toen voorgelegde voorontwerp svdms6956 rvb 2005-39 saneringsplicht openbaar domein - STV - 18 mei 2006 - 5/6
3. Standpunt VVSG 1. De VVSG vraagt dat een gemeente niet saneringsplichtig wordt gesteld louter en alleen omdat zij eigenaar of beheerder is van het openbaar domein. Dat verhindert niet dat een gemeente aansprakelijk wordt gesteld als ze effectief een verontreiniging op het openbaar domein zelf heeft veroorzaakt. 2. De VVSG heeft er geen problemen mee dat de gemeenten in spoedeisende gevallen de "eerste zorgen" toedienen en de meest noodzakelijke schadebeperkende noodmaatregelen moet nemen, dit op kosten van de aansprakelijke. De gemeenten zijn immers het meest nabije bestuur en staan in nauw contact met politie en brandweer. Belangrijk is wel dat de gemeenten bij de beslissing wat er onmiddellijk kan en moet gebeuren, kunnen rekenen op de faire en volledige medewerking van de OVAM. De VVSG eist dat een gemeente niet louter en alleen omdat zij schadebeperkende noodmaatregelen nam, saneringsplichtig wordt gesteld, als aansprakelijke wordt aangesproken bij een ambtshalve sanering of als overtreder van het afvalstoffendecreet wordt aangewezen. 3. Als een eigenaar geconfronteerd wordt met een verontreiniging op zijn perceel, en hij in principe de saneringsplichtige zou zijn, moet hij kunnen aantonen dat hij met de verontreiniging niets te maken heeft, ook in het geval dat de verontreiniging dateert van nà de eigendomsverwerving (en dat is bij het grootste deel van het openbaar domein per definitie zo) De VVSG stelt voor dat een kandidaat-saneringsplichtige ook kan bewijzen dat hij het statuut van 'onschuldig eigenaar' verdient in het geval dat de verontreiniging dateert van nà de eigendomsverwerving; de voorwaarde "wist of moest weten dat de grond verontreinigd was bij de eigendomsverwerving" mag op hem in dat geval logischerwijze niet van toepassing zijn. Om aan bovenstaande vragen te voldoen, stelt de VVSG voor dat het bodemsaneringsdecreet wordt gewijzigd. Als het indienen van een ontwerp van nieuw bodemsaneringsdecreet voor binnenkort is voorzien, kunnen deze aanpassingen van in het begin in dat ontwerp worden aangebracht. In tussentijd kan de minister voorlopig opdracht geven aan de OVAM om verdere dossiers te behandelen volgens die toekomstige regels. 4. De meeste bodemsaneringsprojecten worden door OVAM conform verklaard zonder dat eventuele verontreiniging van het openbaar domein werd onderzocht of mee moet gesaneerd worden : gemakshalve gaat men er blijkbaar van uit dat de vervuiling stopt aan de rooilijn. Bij werken aan het openbaar domein (wegenwerken bv.) worden gemeenten dan geconfronteerd met restverontreiniging waardoor de kosten van de werken serieus kunnen oplopen (de grondverzetregeling, weet je wel). Zo verzeilt de gemeente ongeveer in dezelfde situatie als de saneringsplichtige: zij mag de vervuilde grond laten afvoeren en mag op zoek gaan naar een solvabele saneringsplichtige of saneringsaansprakelijke. De VVSG vraagt daarom dat de OVAM, bij de behandeling van saneringsdossiers, aandacht heeft voor de mogelijkheid dat het naburige openbaar domein ook verontreinigd is en dat de sanering daarvan in de mate van het mogelijk wordt opgenomen in het saneringsdossier. Weliswaar kan niet alle verontreiniging onder de openbare weg onmiddellijk mee gesaneerd worden (BATNEEC-principe). In die gevallen waar onmiddellijke sanering niet zinvol wordt geacht, moet aan de gemeente dan een financiële zekerheid worden geboden. Die waarborg geldt dan voor het geval dat de gemeente in de toekomst de verontreinigde grond toch zal moeten laten afvoeren, bv. n.a.v. wegenwerken volgens de grondverzetregeling. 5. De VVSG bevestigt haar standpunt uit het gezamenlijk advies met de VVP over de waterbodemsanering; de regels om de saneringsplichtige en de aansprakelijke aan te stellen bij waterbodemsanering mag voor de gemeenten niet strenger uitvallen dat de gewone bodemsaneringsregels. Steven Verbanck, stafmedewerker leefmilieu VVSG, 2 september 2005
svdms6956 rvb 2005-39 saneringsplicht openbaar domein - STV - 18 mei 2006 - 6/6
