20
Elkaars kracht gebruiken
1/
Anouk Op het Veld, Jan Wachtmeester
AEF werkt in verschillende sectoren aan decentralisatievraagstukken: het verleggen van verantwoordelijkheden voor taken en middelen van de Rijksoverheid naar gemeenten. Dat kan een vraag zijn aan het begin van een stelselwijziging bij een ministerie, maar ook de ondersteuning en uitwerking van de gevolgen daarvan op lokaal niveau of bij een organisatie. De combinatie van advisering op deze verschillende niveaus (en in verschillende sectoren met soortgelijke vraagstukken) levert soms inzichten op die breder toepasbaar zijn. Bovendien levert het een beeld op van wat er nodig is om deze ontwikkelingen meer aan elkaar te verbinden, namelijk een gemeenschappelijke taal.
Nieuwe verhoudingen Het kabinet werkt gelijktijdig aan vier stelselwijzigingen: decentralisatie jeugdzorg, decentralisatie begeleiding (uit AWBZ naar Wmo), passend onderwijs en Wet werken naar vermogen( Wwnv). Net als bij de invoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) is de beleidstheorie achter de nieuwe decentralisaties dat de gemeenten in staat zijn om integraler, professioneler, doelmatiger en dichter bij te werken. Het doel is uiteindelijk het vergroten van de eigen kracht van burgers door meer zelfredzaamheid en zelfwerkzaamheid. En daarmee het verminderen van het aanbod van zorg door de overheid. Dat vergt ingrijpende wijzigingen in de verhoudingen tussen het Rijk en de gemeenten. De ervaringen met de invoering van de Wmo laten zien dat de ogenschijnlijk gemakkelijke verplaatsing van verantwoordelijkheden nogal wat veranderingen vergt van de betrokken instituties en professionals. Zij moeten echt anders gaan werken en dat
1/
AEF werkt voor verschillende opdrachtgevers aan de verschillende decentralisaties die door het kabinet Rutte 1 zijn geïnitieerd. In de sociale werkvoorziening en de VNG wordt gewerkt aan het vraagstuk van Wet Werken naar Vermogen. Voor het ministerie van VWS (in de vorm van het programmamanagement voor het stimuleringsprogramma Welzijn Nieuwe Stijl), een gehandicapteninstelling en enkele verzorgings-, verplegings- en thuiszorgorganisaties wordt gewerkt aan de decentralisatie van de begeleiding. Voor een grote gemeente, een stadsregio en de VNG wordt gewerkt aan de decentralisatie jeugdzorg.
200
AEF - Jaarboek 2012
is niet makkelijk. Het risico bestaat dat de stelselwijzigingen elk op eigen merites worden bekeken, in eerste instantie leiden tot een technische operatie en dat de impact nog beperkt blijft. Uit de eerste evaluaties van de Wmo bleek dat er nog te weinig sprake was van nieuw burgerschap (minder afhankelijkheid van de overheid); dat de kwaliteit en professionaliteit van het werken met de Wmo achterbleef en dat verbindingen met andere beleidsterreinen beter kunnen. Op dat moment is het stimuleringsprogramma Welzijn Nieuwe Stijl geïntroduceerd.
Transitie en transformatie De overgang van een bestaande situatie naar een gewenste situatie is vaak een ingewikkeld en tijdrovend proces, omdat er veel belangen op het spel staan. Vaak gaan deze operaties gepaard met een forse bezuinigingsdoelstelling: de veronderstelling is tenslotte dat gemeenten in staat zijn effectiever en efficiënter te werken. Dergelijke bezuinigingsslagen hebben iets paradoxaals. Enerzijds zijn ze niet bevorderlijk voor het onderlinge vertrouwen en de samenwerkingsmogelijkheden. Anderzijds dwingen ze tot prioritering en leiden ze tot creativiteit en innovativiteit. Dat vraagt wel om het juiste proces. We hebben gemerkt bij de invoering van de Wmo en het stimuleringsprogramma Welzijn Nieuwe Stijl dat het nuttig is om zo’n grote stelselwijziging niet als één geheel te bekijken en uit te voeren, maar daar verschillende stadia in te onderscheiden. Bijvoorbeeld de decentralisatie van de begeleiding van de AWBZ naar de Wmo omvat niet alleen een complexe overgang van verantwoordelijkheden en financiën van het Rijk naar de gemeenten maar ook een grote verandering in de inhoudelijke werkwijze van professionals. In een stelselwijziging spelen drie soorten vraagstukken een rol, namelijk vraagstukken met betrekking tot: het stelsel: afspraken tussen bestuurslagen, budgetverdeling(systemen), wet- en regelgeving, besturing en toezicht (governance) et cetera de organisatie: effecten, strategie, sturing, interactie, inkoop, verantwoording et cetera de uitvoering: competenties, werkwijze, dienstverlening, interactie met burger/cliënt et cetera. Om op een goede manier invulling te geven aan bovenstaande vraagstukken is het van belang om twee soorten processen te onderscheiden: transitie en transformatie.
Transitieproces Het transitieproces gaat over de periode van het veranderen van het ‘huidige stelsel’ (de structuur en verhoudingen): de regels, wetten, financiële verhoudingen en dergelijke, die het mogelijk moeten maken om tot de nieuwe situatie te kunnen
20
Elkaars kracht gebruiken Anouk Op het Veld, Jan Wachtmeester
201
komen. Dit heeft directe impact op de organisatie van de uitvoering, omdat meestal verantwoordelijkheden wijzigen, evenals financieringsstromen. Het transitieproces kent meestal een duidelijke startdatum en een einddatum (de inwerkingtreding van de nieuwe of gewijzigde wet) en doorloopt een aantal stadia 2/.
Transformatieproces Het transformatieproces is gericht op het realiseren van de beoogde inhoudelijke effecten van de stelselwijziging: ander gedrag van professionals en burgers, andere cultuur bij instellingen en professionals, andere werkwijzen en vooral ook het anders met elkaar omgaan van burgers, professionals, instellingen en gemeenten. De startdatum van het transformatieproces is nog wel redelijk te duiden, maar de einddatum niet. Het is veel meer een veranderingsproces dat in gang gezet wordt. Ook is er niet een soort standaardindeling te maken van stadia die doorlopen zouden moeten worden. Deze indeling naar stelsel, organisatie en uitvoering enerzijds, en naar transitieproces en transformatieproces anderzijds, levert een goed te hanteren gemeenschappelijke taal op, die mogelijkheden biedt meer ontwikkelingen in samenhang op nationaal en lokaal niveau te bekijken. Schema Gemeenschappelijke taal bij stelselveranderingen decentralisatie
transitie = overgang van verantwoordelijkheden
stelsel
2/
. . . . .
transformatie = overgang naar anders werken
organisatie
Enkele stadia die we kunnen onderscheiden zijn: verkenningen en onderzoek (hoe zou het anders kunnen?) vertaling in een wetsvoorstel (concrete voorstellen over verantwoordelijkheden, financiële middelen) overleg met het veld over de voorgestelde veranderingen behandeling wetsvoorstel invoering nieuwe wet.
202
AEF - Jaarboek 2012
uitvoering
Varianten Soms is alleen een transitie nodig om tot gewenste veranderingen te kunnen komen (de verantwoordelijkheid wordt ergens anders neergelegd maar de werkwijze blijft in principe hetzelfde). Of soms kan er binnen een bestaand stelsel tot anders werken overgegaan worden (de regels en afspraken hoeven daarvoor niet veranderd te worden). Het wordt ingewikkelder wanneer veranderingen in stelsel en inhoudelijke werkwijze met elkaar samen gaan. Dan is er meer nodig dan alleen een wetgevingsproces (transitie) en een aantal instructies hoe het eigenlijk inhoudelijk zou moeten. De decentralisaties in de maatschappelijke ondersteuning zijn hier een goed voorbeeld van. Niet alleen worden de verantwoordelijkheden en daarmee de verhoudingen veranderd, maar ook de werkwijze in de uitvoering moet drastisch worden aangepast. In onderstaand schema is dit zichtbaar gemaakt. Schema Varianten van verantwoordelijkheden en werkwijzen stelsel blijft in tact
Huidige situatie
Transformatie
werkwijze blijft hetzelfde
naar een nieuwe werkwijze
Transitie
Transitie + Transformatie
naar een nieuw stelsel
20
Elkaars kracht gebruiken Anouk Op het Veld, Jan Wachtmeester
203
Inrichting transformatieprocessen Voor het transformatieproces gelden vier ‘niveaus’ van subsystemen waar anders moet worden gewerkt. Deze ‘niveaus’ hebben elk weer hun specifieke omstandigheden, vragen en oplossingen. Tussen deze ‘niveaus’ bestaat geen hiërarchie maar een continue interactie en wederzijdse beïnvloeding. Schema Transformatieproces
Visievorming gemeente (maatschappelijk agenderen)
Nieuw lokaal samenspel
Vernieuwend aanbod
gemeenten - instellingen (opdrachtgever opdrachtnemerschap)
instellingen (samenwerking, domeinoverstijgend, effectgericht)
Nieuwe werkwijze
professional en burger (cultuurverandering, concrete invulling en uitvoering)
Het onderscheid in deze ‘niveaus’ maakt het mogelijk om de lokale verhoudingen scherp in beeld te krijgen en de verantwoordelijkheden duidelijk bij de betrokken partijen te leggen. Het gaat immers om verandering op alle ‘niveaus’.
204
AEF - Jaarboek 2012
Schema De lokale verhoudingen ontrafeld
Niveau
Betrokken partijen
Transformatie
Hoe?
Visievorming
- Gemeente (politieke en bestuurlijke regie) - Uitvoerende partijen - Burgers
Maatschappelijke agenda: effect in de lokale gemeenschap.
Gezamenlijke analyse en visievorming in continue dialoog tussen politiek, bestuur, maatschappelijke instellingen en burgers.
Nieuw lokaal samenspel
- Gemeente en maatschappelijke, uitvoerende partijen
Concrete uitwerking van de agenda: wie doet wat?
Vertalen visie in programma van eisen, analyse van functies en middelen, hoe wordt samengewerkt, hoe worden resultaten gemonitord?
Vernieuwend aanbod
- Maatschappelijk uitvoerende partijen
Domein overstijgende arrangementen die een antwoord zijn op het programma van eisen.
Samenspel tussen lokale en regionale partners ten behoeve van nieuwe arrangementen. Kennismaking, krachtenanalyse, te creëren effect, pitch aan gemeente.
Nieuwe werkwijze
- Burgers - Professionals - Gemeente (gespreksvoerders)
Effectief contact tussen gespreksvoerder, burger en professional. Vraagverheldering, taakverdeling burger/ professional.
Andere werkhouding, gedragsverandering (niet ‘zorgen voor’ maar ‘zorgen dat’), stimuleren informele zorg en eigen verantwoordelijkheid.
20
Elkaars kracht gebruiken Anouk Op het Veld, Jan Wachtmeester
205
Wat maakt professionals ontvankelijk voor verandering? Verandering in de dagelijkse praktijk kost tijd. Het transformatieproces heeft daarom ook een veel langere doorlooptijd dan het transitieproces. Werkwijzen, gedrag, omgangsvormen en cultuur zijn patronen die al jaren meegaan. Een omslag vraagt om een stevige investering.
Voor de Master-opleiding Consulting & Coaching voor Change aan de Universiteit van Oxford heeft Anouk Op het Veld onderzoek gedaan naar wat professionals in de sociale sector (verpleging, verzorging, thuiszorg, welzijn) ontvankelijk maakt voor verandering. De decentralisaties, maar ook de stelselwijzigingen in de langdurende zorg (bijvoorbeeld de introductie van de zorgzwaartepakketten in de care) vragen een grotere rol van de cliënt en het cliëntsysteem. Er wordt niet alleen meer verantwoordelijkheid bij hen belegd, de stelselwijzigingen bieden ook meer ruimte voor keuzevrijheid en maatwerk. Regelmatig gaat dat gepaard met eigen bijdragen. Logisch voor een cliënt die graag wil kiezen en bereid is te betalen voor die keuzes. Minder logisch – zo blijkt – voor professionals (verpleegkundigen, verzorgenden en welzijnswerkers). Professionals geven aan dat zij begrijpen en verwachten dat de toekomstige cliënt extra diensten gaan inkopen en dat ze als professional een transformatie moeten doormaken van ‘zorgen voor’ naar ‘zorgen dat’, maar dit druist in tegen hun vakopvatting, hun identiteit als verpleegkundige en verzorgende. Uit het onderzoek volgt dat ‘rechtvaardigheid’ de belangrijkste waarde is in hun werk. Een andere wijze van invulling geven aan het zorgproces, waarbij de cliënt in feite bepaalt waar hun aandacht naar toe gaat, is een stevige verandering. Vooral wanneer die cliënt (met een eigen bijdrage) een prioritering aanbrengt in hun tijdsbesteding. Dat druist in tegen hun gevoel van rechtvaardigheid en leidt in hun ogen tot sociale ongelijkheid. Ze begrijpen dat verandering nodig is, maar willen maar een deel van die verandering op zich nemen: (in hun woorden) ze zijn geen verkoper maar leveren zorg, zorg is geen product dat je koopt in de supermarkt, het is een recht van iedereen.
De deelnemers aan het onderzoek formuleren een heldere en eensluidende identiteit waar bepaalde taken wel bij horen en bepaalde taken niet. Deze identiteit c.q. vakopvatting bepaalt hun handelen. Willen de stelselwijzigingen in de praktijk slagen dan vraagt dat meer dan nieuwsbrieven, handreikingen en communicatiebijeenkomsten. Het vraagt eerder om een stevig en langdurig investering-, ervaring- en leerproces (….of misschien wel een kleine existentiële crisis).
206
AEF - Jaarboek 2012
Welzijn Nieuwe Stijl Het programma Welzijn Nieuwe Stijl gaat vooral over het transformatieproces. Het stelsel is al in 2007 veranderd (transitie). Maar de inhoudelijke veranderingen in werkprocessen en werkwijzen vinden nog steeds volop plaats. Welzijn Nieuwe Stijl helpt gemeenten en welzijnsinstellingen. Hoe kunnen we de werkwijze en houding van burgers, professionals en instellingen veranderen om de gewenste verhoudingen tussen die partijen te veranderen? De ontwikkelingen in de Wmo geven aan dat het belangrijk is om na de transitie niet te stoppen maar min of meer naadloos door te gaan met het transformatieproces. Het betekent onder andere dat bij de start van het transitieproces duidelijk moet zijn welke inhoudelijke veranderingen in werken worden beoogd en hoe die veranderingen gestimuleerd kunnen worden (in het transformatieproces). Het betekent ook dat men tijdens het transitieproces (dat zich vooral op het niveau van de Rijksoverheid en de vertegenwoordiging van gemeenten afspeelt) rekenschap aflegt over die noodzakelijke transformatie en er ruimte wordt geboden daar invulling aan te geven. Daarmee wordt een stelselverandering een proces van transitie én transformatie.
Zorgen voor versterking door inhoudelijke samenhang Een tweede belangrijke notie is dat de verschillende transities en transformaties die nu in gang worden gezet elkaar kunnen versterken. We moeten ze niet alleen met de oogkleppen van alleen dat beleidsterrein bekijken, maar in een breder verband. Alle decentralisaties leunen op het bredere gedachtengoed dat de ondersteuning van burgers begint bij het vergroten van de zelfredzaamheid van de burgers en niet bij het aanbod van voorzieningen door de overheid en instellingen. Dit gedachtegoed is de dobber waarop de transitieprocessen (specifiek voor elke decentralisatie) verder wordt ingericht. Als gemeenten/instellingen niet investeren in een sterke sociale context (civil society) dan zullen burgers en cliënten hun beroep blijven doen op individuele ondersteuning. Waardoor de veronderstelde efficiencywinsten niet gerealiseerd worden. Het transformatieproces van gemeenten (en deels van instellingen) zal voor een groot deel op dezelfde pijlers georganiseerd worden. Grootste risico is dat elke decentralisatie een eigen transformatieondersteuningsproces ontwikkelt. Dat beperkt gemeenten in het integraal handelen (ze zullen zich op elk transformatieproces afzonderlijk oriënteren). Het mag eigenlijk niet uitmaken vanuit welke invalshoek gemeenten starten met maatschappelijk agenderen, nieuwe vormen van opdrachtnemer-/opdrachtgeverschap en verdere professionalisering. Uiteindelijk zal het moeten leiden tot een integrale aanpak, waarbij het maatschappelijke effect (wat willen we bereiken, in termen van zelfredzaamheid, veiligheid en sociaal leefniveau) centraal staat.
18 20
Elkaars kracht gebruiken Anouk Op het Veld, Jan Wachtmeester
207
Ondanks de complexe opgave ligt er een mooie kans om de decentralisaties voor alle betrokkenen, op alle niveaus, tot een succes te maken en het inhoudelijke effect groter te laten zijn dan verwacht kan worden op basis van alleen de stelselwijzigingen per beleidsterrein. Dan kunnen we echt spreken van ‘elkaars kracht gebruiken’.
208
AEF - Jaarboek 2012
