nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12 PO BOX 9, 110 15 Praha 1
Všem krajským úřadům, Magistrátu hl. m. Prahy a všem obecním úřadům obcí s rozšířenou působností
Váš dopis značky / ze dne /
Naše značka 102/2013-160-OST/4
e-mailem Vyřizuje / linka Decarli Ladislav, JUDr. / 225131470
Praha 29.5.2013
Věc: Stanovisko MD - k aplikaci § 125f až 125h zákona o silničním provozu - objektivní
odpovědnost provozovatele vozidla
STANOVISKO Ministerstva dopravy k novele zákona 361/2000 Sb., o silničním provozu, účinné od 19. ledna 2013, k otázce objektivní odpovědnosti provozovatele vozidla a aplikace této novely správními orgány v praxi
Právní rámec (níže jsou uvedena pouze některá vybraná ustanovení) : zákon č. 361/2000 Sb.,
o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu) - § 10, § 27 odst. 5, §125f až § 125h, § 125c odst. 1 písm. f) bod 2, 3, 4, 5, 11 a písm. k), § 125c odst. 6
zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích - § 58, § 84 – § 86 zákon č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky - § 16, § 36, § 61 zákon č. 553/1991 Sb., o obecní policii - § 3a, § 10, § 11, § 17a
Úvod Smyslem novely provedené pozměňujícím zákonem č. 297/2011 Sb., kterým došlo mimo jiné s účinností od 19. ledna 2013 ke změně zákona č. 361/2000 Sb., o silničním provozu, je zájem společnosti na tom, aby přestupky zjištěné bezobslužnými automatizovanými technickými prostředky nebo v případě nesprávného zastavení a stání vozidel i jinak, kterých se dopustili na místě nezjištění řidiči, nezůstaly nepostiženy, resp. v dalším řízení o přestupku neprojednány a nepotrestány.
102/2013-160-OST/4 Předmětnou změnou zákona o silničním provozu byly nově stanoveny podmínky, které umožňují v takovém případě vyřídit oznámený přestupek buď zvláštním zjednodušeným způsobem, nebo následně vést řízení o správním deliktu provozovatele vozidla efektivním, procesně nenáročným a rychlým způsobem, a to pouze a jen s přihlédnutím k vyjmenovaným a převážně méně nebezpečným přestupkům, jichž se dopustili nezjištění řidiči identifikovaných vozidel. Přitom zjištění konkrétních řidičů by bylo velice obtížné, až nemožné. Předmětná změna zákona o silničním provozu nově determinuje postup při vyřizování přestupků, které byly zadokumentovány automatizovaným technickým prostředkem používaným bez obsluhy, a které splňují další podmínky uvedené v ustanovení § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu. Nelze přijmout závěr, že by tato změna eliminovala zcela dosavadní postup policie a obecní policie při zjišťování, dokumentaci a vyřizování dotčených přestupků, nicméně je potřeba dosavadní postup policie a obecní policie podstatným způsobem upravit. Takový závěr vyplývá ze skutečnosti, že jestliže zákonodárce sleduje změnou zákona vyšší efektivitu při vyřizování vyjmenovaných přestupků, a to formou objektivní odpovědnosti provozovatelů vozidel, jejichž řidiči se posuzovaného jednání dopustili, mají nepochybně dotčení provozovatelé právo, aby v těchto vyjmenovaných případech správní orgány, včetně orgánů policie a obecní policie, postupovaly v souladu s nově stanoveným postupem pro vyřízení takových přestupků zadokumentovaných automatizovaným technickým prostředkem používaným bez obsluhy nebo v případě nedovoleného zastavení nebo stání i jinak. Nově stanovenými postupy však rozhodně není popřena dosavadní praxe policie a obecní policie vyplývající z platných právních předpisů, jen je nezbytné nové postupy implementovat do postupů doposud praktikovaných jak policií, tak i obecní policií. Přitom je potřeba sjednotit právní názor a výkladové stanovisko zejména krajských úřadů a obecních úřadů obcí s rozšířenou působností, které přímo odpovídají za aplikaci předmětné změny zákona o silničním provozu v oblasti správního trestání. V této souvislosti je třeba zmínit, že v judikatuře Evropského soudu pro lidská práva, která se vztahuje k této problematice, je zdůrazněn princip přiměřenosti, který ostatně slouží jako klíč k rozuzlení jakékoli aplikace práva ve složitých případech. Zákonné ustanovení o odpovědnosti majitele vozidla bylo zavedeno za účelem zajistit bezpečnost dopravního provozu tím, že nezůstanou nepotrestány přestupky zjištěné za pomoci technických a jiných prostředků, spáchané řidiči, jejichž totožnost nemohla být zjištěna na místě, což pochopitelně zásadně nepřichází v úvahu při používání technického prostředku zabudovaného v policejním vozidle, které je (již jen proto, že je policejní) právě k okamžitému stíhání pachatele uzpůsobeno, a k němu by i mělo být použito. Ve dnech 23. a 24. května 2013 zorganizoval Krajský úřad kraje Vysočina výjezdní poradu příslušných pracovníků všech krajských úřadů, za účasti zástupců Ministerstva dopravy, příslušných pracovníků Magistrátu hl. m. Prahy a zástupců Ministerstva vnitra a ředitele Služby dopravní policie Policejního prezídia ČR. Samostatným a obzvlášť důležitým bodem programu bylo vystoupení soudce Nejvyššího správního soudu, JUDr. PhDr. Karla Šimky, LL.M., Ph.D. Ve svém příspěvku věcně rozebíral aktuální rozhodnutí NSS týkající se problematiky přezkoumávání sankčních rozhodnutí příslušných správních orgánů, a případně i správních soudů, na úseku přestupků proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích. Na dotazy z pléna pak věnoval zvláštní pozornost otázce objektivní odpovědnosti, resp. právním otázkám v souvislosti s pojmem automatizovaný technický prostředek používaný bez obsluhy a otázce aplikace § 36 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, tj. povinnosti správního orgánu seznámit účastníka řízení s podklady rozhodnutí před vydáním rozhodnutí. V prostředí výše uvedené novely zákona o silničním provozu a v duchu názorového sjednocení všech zúčastněných a za výrazného výkladového přispění soudce NSS JUDr. Karla Šimky, předkládá odbor dopravně správní Ministerstva dopravy ve věci své následující věcné stanovisko.
Automatizovaný technický prostředek používaný bez obsluhy: Při kontrole dodržování stanovené rychlosti je považovaná za základní otázku otázka, jak determinovat automatizovaný technický prostředek používaný bez obsluhy (dále jen „ATP“). Předně to jsou především (a až na výjimky) technické prostředky trvale nainstalované, projektované a zabudované
2/6
102/2013-160-OST/4 v určeném prostoru. Dovětek „používaného bez obsluhy“ je nezbytné chápat tak, že vlastní spuštění nebo spánkový režim zařízení je činěn automaticky či dálkovým nebo manuálním způsobem, avšak jakákoliv průběžná či operativní obsluha takového zařízení je v daném čase a místě vyloučena, a do vlastního výběru měřených vozidel nikterak nezasahuje. Samotné a pouhé manuální spuštění měřícího zařízení policistou nebo strážníkem na místě kontroly není tedy rozhodné a není vyloučeno. Rozhodující podmínkou pro statut „ATP“ je tedy skutečnost, že po uvedení měřícího zařízení do činnosti, vyhodnocuje toto měřící zařízení rychlost jízdy všech vozidel (popř. vozidel, jejichž řidiči překročili hodnotu sledované rychlosti jízdy). Oznámení takových jednotlivých vozidel, jejichž řidiči překročili stanovenou rychlost jízdy, budou tvořit nepřerušovanou řadu ve stanoveném čase. Neformální dohled na bezpečnost silničního provozu, který je mimo jiné předmětem výkonu působnosti jak Policie ČR, tak obecní policie, jakož i zájmem obcí všech stupňů, vyžaduje nalézat smysluplnost předmětného nového právního institutu i v případech, kdy by k jeho naplnění mohly sloužit také mobilní technické prostředky (měřiče rychlosti), které by díky své konstrukční a technologické vybavenosti bylo možno, za dále speciálně stanovených podmínek, považovat za analogii automatizovaného prostředku používaného bez obsluhy. Podnět k nalézání takového zvláštního řešení může vyplynout jak z poznatků policie, tak z potřeb obcí. Policie ve své územní působnosti zná krizová místa, kde dochází k bezprostřednímu ohrožování bezpečnosti silničního provozu, avšak kontrola rychlosti jízdy prováděná dosavadním způsobem, tj. zřízení stanoviště měřiče rychlosti a dostatečně vhodného stanoviště k zastavování vozidel, je z nejrůznějších důvodů složitá, dokonce až nemožná. Vedle toho obce znají důvodnou potřebu kontroly rychlosti jedoucích vozidel v konkrétních místech, např. před školou, kulturními či nákupními středisky apod., avšak je zpravidla zcela ekonomicky neúnosné, aby z obecních prostředků budovaly stacionární měřiče rychlosti. Pro oba nastíněné případy se nabízí řešení, kdy předchozím stanovením a následně přísným dodržením dalších speciálních podmínek, bude moci být konstatováno, že i mobilní technický prostředek bude moci být považován za automatizovaný technický prostředek používaný bez obsluhy, a zjištěné porušení pravidel silničního provozu bude moci být vyřízeno podle novely zákona o silničním provozu v duchu tzv. objektivní odpovědnosti provozovatele vozidla. K uznání mobilního měřiče jako automatizovaný technický prostředek používaný bez obsluhy podle našeho názoru nepostačí skutečnost, že se ve své podstatě jedná o přístroj stejné konstrukční a technologické vybavenosti jako měřič rychlosti pevně zabudovaný ve stacionárním zařízení. Nedílnou a nezbytnou podmínkou zůstává skutečnost, že identita skutečného řidiče není v daný okamžik zjistitelná, jinými slovy, že v daném místě a čase není organizováno kontrolní stanoviště, kde by mohlo být kontrolované vozidlo zastaveno a jeho řidič konkrétně zjištěn. Tuto zvláštní podmínku lze podle našeho názoru zhojit výlučně tak, že bude vhodným způsobem legalizován mobilní měřič rychlosti jako automatizovaný technický prostředek používaný bez obsluhy. Tak např. mobilní měřič rychlosti bude použit podle uzavřené koordinační dohody Policie ČR a obce ve smyslu ust. § 16 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii ČR (dopravně bezpečnostní akce), kdy po předem stanovenou dobu bude takový měřič rychlosti nastaven na automatický režim, ale v rámci této akce nebudou řidiči vozidel zastavováni. Obdobně tomu bude i při měření, které provádí obecní policie, kde jednak bude měření prováděno na místech určených Policií ČR, eventuálně v souladu s obsahem příslušné veřejnoprávní smlouvy, bude-li měření probíhat na území jiné obce. Zde pak postačí např. předchozí písemný pokyn (záznam o instruktáži) starosty či odpovědného radního, který je pověřen řízením obecní policie. Naproti tomu za „ATP“ nelze považovat a uznat stacionární měřič rychlosti v době, kdy policista nebo strážník obecní policie připojením k takovému zařízení v daném místě a čase projednává porušení rychlosti jízdy některými řidiči motorových vozidel, a to byť i jen jejich ztotožněním. Postup podle § 125f až 125h zákona o silničním provozu je v takovém případě vyloučen. Vždy je pro případ použití institutu objektivní odpovědnosti provozovatele vozidla podle § 125f až § 125h zákona o silničním provozu nutné odmítnout ty výsledky měření rychlosti vytvořené jakýmkoli měřícím zařízením v případě, kdy část kontrolovaných vozidel byla zastavena, a jejichž řidiči byli projednáni policisty nebo strážníky obecní policie na místě přestupku (včetně oznámení), neboť tím by nebyla v daném prostoru a čase splněna podmínka rovného postavení jednotlivých řidičů
3/6
102/2013-160-OST/4 (provozovatelů) před zákonem. V krajním případě by byly vytvořeny podmínky pro vznik korupčního prostředí. Využití institutu objektivní odpovědnosti provozovatele vozidla podle § 125f až § 125h zákona o silničním provozu nepřichází v úvahu ani tehdy, jestliže by byly oznamovány policií nebo obecní policií ty případy, kdy některé řidiče není možno zastavit, protože realizační skupina je plně vytížena a nemůže zastavovat další vozidla nebo tzv. řidič měřeného vozidla otočí anebo realizační skupině nezastaví a ujede, neboť pak by bezesporu docházelo k diskriminaci řidičů, kteří by se zákroku policie (lustraci a případně vyřízení přestupku v blokovém řízení) podrobili. Účelem novely je bezesporu vyřízení podstatně větší části přestupků zadokumentovaných stálými měřícími systémy, kdy efektivita jejich vyřizování se do současné doby pohybovala na úrovni jedné desetiny až jedné třetiny zjištěných porušení pravidel provozu na pozemních komunikacích. Mobilní měřiče rychlosti by měly být nadále používány především jako operativní pomůcky při plnění úkolů policie nebo obecní policie. Uvážena a v podstatě připuštěna je možnost použití mobilních měřičů rychlosti na základě uzavřené koordinační dohody policie a obce (tzv. dopravně bezpečnostní akce), kdy po předem stanovenou dobu bude na stanoveném místě mobilní měřič rychlosti nastaven na automatický režim, ale v rámci této akce nebudou řidiči vozidel zastavováni. Policie nebo obecní policie bude toliko dokumentovat a zajišťovat zjištěná data.
Vyřizování přestupků na úseku překročení stanovené rychlosti 1. Porušení pravidel silničního provozu naplňující znaky přestupku, které je uvedené v § 125c odst. 1 písm. f) bod 3 a 4 zákona o silničním provozu, zadokumentované „ATP“ (v případě mobilních měřičů rychlosti se bude jednat o režim dokumentace bez další realizace zjištěných porušení stanovené rychlosti jízdy), a které není příčinou dopravní nehody, lze vyřídit způsobem podle § 125f až § 125h zákona o silničním provozu. Policista, strážník obecní policie nebo správní orgán, který vyhodnocuje výsledky měření, ustanoví (vylustruje) provozovatele vozidla. Následně správní orgán obce s rozšířenou působností výzvou podle § 125h odst. 4 zákona o silničním provozu vyzve provozovatele vozidla k zaplacení určené částky. Detaily tohoto procesu jsou uvedeny v metodice Ministerstva dopravy č.j.: 8/2013-160-OST/5. 2. V případě přestupků podle § 125c odst. 1 písm. f) bod 2 zákona o silničním provozu postupuje policista nebo strážník obecní policie podle dosavadní praxe a přestupek oznámí správnímu orgánu, který poté činí úkony ke zjištění pachatele přestupku. Dojde-li správní orgán k závěru, že věc před zahájením řízení o přestupku odloží nebo že ji po zahájení řízení o přestupku řízení zastaví, budou splněny podmínky k použití postupu podle § 125f zákona o silničním provozu a v navazujícím řízení o správním deliktu provozovatele vozidla správní orgán uloží provozovateli vozidla pokutu, jejíž výši stanoví s přihlédnutím k výši pokuty za přestupek, který byl jednáním blíže nezjištěného řidiče anebo řidiče, jemuž spáchání přestupku nebylo prokázáno. 3. Konečně přestupky podle § 125c odst. 1 písm. f) bod 3 a 4 zákona o silničním provozu zjištěné mobilním měřičem rychlosti v rámci dohledu nad silničním provozem policií nebo obecní policií budou vyřizovány a projednávány způsobem podle dosavadní praxe, neboť na jejich vyřízení nelze vztáhnout postup podle § 125f až § 125h zákona o silničním provozu. Odůvodnění tohoto závěru je nutné spatřovat v naplnění základních principů správního řízení, resp. řízení o přestupcích, zejména pak principu legality, oficiality a rovného přístupu k účastníkům řízení (§ 2 odst. 4 správní řád). V opačném případě by vznikaly při vyřizování jednotlivých skutků podstatné a nedůvodné rozdíly, a postup policejního orgánu, resp. správního orgánu by byl oprávněně považován za diskriminační. 4. Přestože podle předchozího bodu není v zásadě přípustné a možné zjištěné překročení stanovené rychlosti jízdy prováděné policií a obecní policií v rámci dozoru nad bezpečností a plynulostí provozu na pozemních komunikacích vyřizovat podle § 125f až 125h zákona o silničním provozu, není vyloučeno, aby byly mobilní měřiče rychlosti použity jako automatizovaný technický prostředek používaný bez obsluhy. Přitom musí být splněny následující dvě podmínky.
4/6
102/2013-160-OST/4 4.1. Mobilní měřič rychlosti umožňuje činnost v automatickém režimu, tedy automaticky měří rychlost jízdy všech projíždějících vozidel nebo vozidel, která překročí předem nastavený limit rychlosti jízdy, a výsledná data měření ukládá pro pozdější zpracování. Záznam obsahuje: 4.1.1. kontrolovaný rychlostní limit 4.1.2. skutečně naměřenou hodnotu rychlosti jízdy 4.1.3. místo, datum a čas měření 4.1.4. tabulku státní poznávací značky měřeného vozidla 4.2. Výsledná data provedeného měření v místě a čase budou využita výlučně pro vyřízení věci podle § 125f až 125h zákona o silničním provozu. V předložení věci (může být i společné pro více oznámení) bude uvedeno, na jakém základě byla prováděna pouze dokumentace a sběr dat o průběhu měření rychlosti projíždějících vozidel v čase a místě. 5. Pokud nebudou splněna kriteria uvedená v bodě 1. až 4., správní orgán nemůže postupovat podle § 125f až 125h zákona o silničním provozu.
Vyřizování přestupků spočívajících v nerespektování světelného signálu; „Jízda na červenou“ Zjištěné porušení pravidel silničního provozu spočívající v nerespektování červeného světelného signálu č. S1a, S2a a S3a „Stůj!“, lze obdobně jako v případě překročení stanovené rychlosti jízdy, vyřídit podle § 125h zákona o silničním provozu pouze tehdy, bude-li zadokumentováno pomocí ATP. V těchto případech je bezesporu splněna podmínka k oznámení věci správnímu orgánu, který následně v souladu s § 125h zákona o silničním provozu vyzve provozovatele vozidla k zaplacení určené částky, event. následně postupuje podle § 125f zákona o silničním provozu. Policejní orgán, popř. orgán obecní policie, v daném případě pouze lustrací ustanoví provozovatele vozidla.
Vyřizování přestupků spočívajících v zastavení a stání vozidla v rozporu s pravidly silničního provozu Zjištěné přestupky související s nedovoleným zastavením a stáním vozidel podle současně platných právních předpisů a současné praxe budou nadále vyřizovány následovně: 1.
Projednáním přestupku na místě s přítomným řidičem motorového vozidla policistou nebo strážníkem obecní policie, případně i uložením blokové pokuty.
2.
Oznámením porušení pravidel silničního provozu na úseku zastavení a stání vozidel správnímu orgánu k vyřízení věci podle § 125f až 125h zákona o silničním provozu. Policista nebo strážník obecní policie provede vhodným způsobem dokumentaci porušení pravidel silničního provozu, na vozidlo viditelným způsobem umístí vyrozumění o oznámení porušení pravidel silničního provozu správnímu orgánu a lustrací v CRV ustanoví provozovatele vozidla. Předvolání nepřítomného pachatele přestupku není nadále přípustné! Dostaví-li se řidič nesprávně stojícího vozidla k vozidlu v době, kdy s ním ještě policista nebo strážník obecní policie bude moci přestupek projednat nebo dostaví-li se takový řidič na služebnu policie nebo obecní policie v předmětné věci (i bez výzvy), lze s ním přestupek projednat popřípadě i v blokovém řízení. Při stanovení výše uložené pokuty policista nebo strážník obecní policie přihlédne k tomu, že výše určené částky v případě vyřízení věci podle § 125h zákona o silničním provozu se na základě výše zmíněné metodiky doporučuje určit ve výši ¼ až ½ zákonem stanoveného rozpětí za spáchaný přestupek.
3.
Použitím technického prostředku k zabránění odjezdu vozidla (dále jen „TP“).
5/6
102/2013-160-OST/4 V případě, že zastavení a stání vozidla v rozporu s pravidly silničního provozu neohrožuje bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích a vyřízení věci podle § 125f až § 125h zákona o silničním provozu by zjevně nebylo realizovatelné (např. v případě vozidla se zahraniční státní poznávací značkou), policista nebo strážník obecní policie rozhodne o přiložení technického prostředku k zabránění odjezdu vozidla podle příslušného právního předpisu (§ 36 zákona o Policii České republiky nebo § 17a zákona o obecní policii). 4.
Odstraněním motorového vozidla z míst, kde vozidlo stojící v rozporu s pravidly silničního provozu bezprostředně ohrožuje bezpečnost silničního provozu, nebo odstraněním vozidla, které neoprávněně stojí na vyhrazeném parkovišti. O takovém odstranění vozidla rozhodne v souladu s příslušnými právními předpisy policista nebo strážník obecní policie.
Aplikace § 36 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, tj. povinnosti správního orgánu seznámit účastníka řízení s podklady rozhodnutí před vydáním rozhodnutí: Ustanovení § 36 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů mimo jiné stanoví, že cit. „nestanoví-li zákon jinak, musí být účastníkům před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí; to se netýká účastníka, který se práva vyjádřit se k podkladům rozhodnutí vzdal.“ Uvedené procesní pravidlo není podle názoru odboru dopravně správního ve své podstatě ničím jiným, než povinností správního orgánu umožnit účastníku řízení seznámení se s podklady rozhodnutí před jeho vydáním. Teprve z naplnění uvedené povinnosti správního orgánu pramení vlastní právo účastníka řízení seznámit se s podklady vydávaného rozhodnutí. Na rozdíl např. od práva účastníka řízení vyjádřit své stanovisko (viz. § 36 odst. 2 SŘ), není tedy otázka seznámení účastníka řízení s podklady vydávaného rozhodnutí výslovně stanoveným právem účastníka, ale povinností správního orgánu. Procesně správní řád výslovně a konkrétně nestanoví, jakým způsobem správní orgán umožní účastníku řízení (obviněnému) seznámit se s podklady rozhodnutí. Důležité a nezastupitelné však zůstává, aby tuto povinnost (umožnění) správní orgán splnil. Správní řád nevyžaduje, aby správní orgán tuto svou povinnost účastníku řízení umožnil formou výzvy oznamované tzv. „na doručku“ se stanovením úzkého termínu. Plně bude zákonu vyhověno, pokud účastníku řízení sdělením zaslaným „doporučeně“ správní orgán zašle informaci, že ve dnech … v čase od … do …, se může účastník seznámit s podklady rozhodnutí. Jestliže pak účastník této možnosti nevyužije, nebylo jeho právo pramenící z povinnosti správního orgánu (viz § 36 odst. 3 SŘ) porušeno. Své povinnosti správní orgán dostojí i v případě, že na závěr ústního jednání podá účastníku informaci, že podklady rozhodnutí již nebude doplňovat, a účastník do protokolu prohlásí, že se s podklady seznámil a nežádá dalšího doplnění. Samo poučení obsažené v předvolání účastníka k ústnímu jednání s dovětkem, že neúčastí na ústním jednání se účastník zbaví svého práva seznámit se s podklady rozhodnutí, nemusí vždy naplnit povinnost danou správnímu orgánu v § 36 odst. 3 správního řádu. Vždyť ve své podstatě by to znamenalo, že neúčastí obviněného na ústním jednání by byl správní orgán zbaven své povinnosti umožnit účastníku řízení seznámit se s podklady rozhodnutí. Odbor dopravně správní doporučuje všem dotčeným všem krajským úřadům, jakož i všem obecním úřadům obcí s rozšířenou působností a Magistrátu hl. m. Prahy, aby v roli správních orgánů prvního i druhého stupně na úseku správního trestání v řízení o přestupcích proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu postupovaly v intencích tohoto stanoviska. Ministerstvo dopravy, odbor dopravně správní, bude v uvedeném duchu postupovat ve všech případech, ve kterých bude vystupovat jako příslušný správní orgán.
Ing. Vladimír Vošický, Ph.D. ředitel Odbor dopravně správní 6/6
