In het algemeen blijkt de grootte van een gemeente meer bepalend dan het aantal monumenten. Daarbij wil ik benadrukken dat het hier gaat om een statistisch resultaat; het onderzoek doet geen uitspraak over individuele gemeenten
De score geeft aan welk ambitieniveau van gemeenten mag worden verwacht, op een schaal van 1 tot 5. Daarbij geldt een horizon waarbinnen de gemeenten in het algemeen die ambitie moeten kunnen waarmaken.
De beleidsbrief van de minster schetst aan de hand van drie pijlers hoe monumentenzorg zich in de huidige tijd verder dient te ontwikkelen. De beweging op hoofdlijnen is als volgt samen te vatten: •van object naar gebiedsgericht, •deregulering en vertrouwen op de eigen verantwoordelijkheid van de eigenaar, •en tenslotte het stimuleren van cultuurhistorie als inspirator bij herbestemming in de strijd tegen leegstand.
Maar wat betekent modernisering concreet voor gemeenten in termen van verandering in taken? In de eerste plaats met betrekking tot de traditionele sectorale taken. Deze vloeien voort uit de monumentenwet wat betreft Rijksmonumenten en uit de plaatselijke verordening, waarin vaak een vergelijkbaar regime voor gemeentelijke monumenten is beschreven.
Daarnaast hebben wij gekeken naar de impact voor taken in het kader van de Ruimtelijke Ordening. Dit stelsel wordt in de MoMo gepresenteerd als HET instrument om de modernisering vorm te geven.
Op zichzelf is dit voor de monumentenzorg niet nieuw; voor beschermde stads en dorpsgezichten geldt al langer de eis om de cultuurhistorische waarde van deze gebieden te borgen in het bestemmingsplan. U ziet hiervan hier een voorbeeld.
Wat betreft de taken maken wij onderscheid naar drie niveaus:
Beleidsontwikkeling: het ontwikkelen van kaders op basis van een beleidsmatige koers. Hieronder is bijvoorbeeld de ontwikkeling van een gebiedsvisie begrepen. Of de herziening van een bestemmingsplan. Of de inventarisatie, waardering en aanwijzing van nieuwe monumenten. Uitvoering: gegeven de kaders zullen verschillende procedures moeten worden doorlopen. Denk aan de vergunningprocedure in het kader van de Wabo. Of aan de toets van bouwplannen aan het bestemmingplan. Toezicht: toezicht en handhaving worden vaak in één adem genoemd. Eigenlijk doelen wij hier op alle inspanningen van de gemeente om de regelgeving zo effectief mogelijk te laten werken. Niet alleen de inspectie tijdens of na de bouw, maar ook de informatieverstrekking van de gemeente aan eigenaren tijdens de planfase van een project.
In de eerste plaats is sprake van minder taken. Met name onder de noemer van deregulering, ofwel pijler 2 van de MoMo. Wij zien 3 concrete maatregelen waardoor administratieve lasten bij gemeenten kunnen afnemen: 1. het rijk heeft zich voorgenomen minder beschermde stads en dorpsgezichten aan te wijzen 2. voor eenvoudige aanvragen was de adviesplicht van de Rijksdienst al vervallen; deze aanvragen kunnen voortaan ook in een eenvoudige procedure worden afgedaan. 3. kleine ingrepen aan monumenten (denk aan onderhoudswerkzaamheden) zijn voortaan vergunningvrij uit hoofde van de monumentenwet
Er is veel discussie over het effect van deze maatregelen. Sommige gemeenten geven aan dat het niet meer aanwijzen van gezichten een gemiste kans is. Anderen wijzen erop dat met de vereenvoudigde procedure hetzelfde werk in kortere termijnen moet worden uitgevoerd. Veel gemeenten geven aan dat in de praktijk eenvoudig onderhoud al dikwijls in onderling overleg, zonder vergunning werd uitgevoerd.
Tegenover de deregulering legt de MoMo ook binnen het sectorale regime een zekere druk bij gemeenten: 1. Plasterk legt de nadruk het investeren in de inbreng van burgers bij het waarderen van ons erfgoed. 2. In het algemeen betekent de invoering van de Wabo dat over alle vergunningen binnen strakke termijnen moeten worden beschikt
Alle gemeenten geven aan dat het belang van overleg met eigenaren en bewoners in de planfase steeds groter wordt. Tijdens de formele vergunningprocedure is geen tijd meer voor inhoudelijk overleg. Het is van belang dat burgers de gemeenten daadwerkelijk zien als partner; de gemeenten zullen daarin moeten investeren.
Bij de recente behandeling in dezelfde vaste kamercommissie is uitvoerig stilgestaan bij de effecten van vergunningvrij bouwen. Met name de federatie van grote monumentengemeenten maakte zich hard voor een verplicht servicemoment waarbij eigenaren en gemeenten vooraf informatie uitwisselen over een voorgenomen onderhoudsplan. De brief was mede ondertekend door een substantieel aantal wethouders uit het hele land.
Uit een recente ledenpeiling van de VNG blijkt dat bijna 60% van de bevraagde gemeenten vindt dat zo’n servicemoment verplicht moet worden gesteld. Ruim driekwart denkt dat de gemeente burgers kan adviseren over een betere en soms goedkopere uitvoering van het onderhoud.
Het rapport concludeert het volgende wat betreft de impact van de deregulering: 1. de idee om burger/eigenaar als partner te zien wordt breed gedragen. Omgekeerd is het de opgave aan gemeenten om ervoor te zorgen dat de burger HEN als partner zien. 2. de verruiming van het vergunningvrij bouwen past in de wens om individuele eigenaren onnodige procedures te besparen. Tegelijk roept het een dilemma op: hoe kunnen ongelukken worden voorkomen. Schade aan cultuurhistorische waarden; ook onbedoelde schade, is meestal onherstelbaar. 3. niet alleen vergunningvrij onderhoud speelt hier een rol; ook vergunningvrije bouwactiviteiten binnen beschermde stadsgezichten roepen dit soort vragen op. Deze bouwwerken moeten wel voldoen aan het bestemmingsplan, zodat de druk op handhaving van die regels groter wordt. 4. al met al is het effect op de lastendruk voor gemeenten niet eenduidig 5. en is het van het grootste belang dat gemeenten kennis en vaardigheden ontwikkelen om de kwaliteit van het vooroverleg met eigenaren en burgers te verbeteren.
De impact van MoMo binnen de ruimtelijke ordening. In het algemeen bepleit Plasterk het regime van ruimtelijke ordening om culturele waarden in hun ruimtelijke context te borgen en cultuurhistorie een nadrukkelijk stem te geven in de brede discussie over de inrichting van de ruimte.
Voor de beleidsontwikkeling betekent dit dat gemeenten: 1. hun cultuurhistorische waarden moeten kennen en waarderen in die ruimtelijke context. • bijvoorbeeld op welke wijze zijn bepaalde radialen of structuren bewaard; hoe kun je die zichtbaar maken • en welke cultuurhistorische waarden zijn nog aanwezig in het buitengebied 2. vervolgens ligt daar de opgave om de waarden in het ruimtelijke beleid in te bedden; hoe kom je tot een integrale visie waarbij cultuurhistorie één van de bepalende elementen is 3. en dit beleid zal in bestemmingsplannen moeten worden geborgd
Vervolgens zal tijdens het toetsen van concrete bouw of ontwikkelingsplannen het belang van Cultuurhistorie moeten worden gewogen.
Die weging is alleen effectief mogelijk als er sprake is van politiek draagvlak. Recent zijn verschillende publicaties verschenen waarin de economische betekenis van Cultuurhistorie wordt uitgewerkt. Bijvoorbeeld: 1 een publicatie van de landelijke belangenvereniging voor Kunst Cultuur en Erfgoed uit 2009 2 Stad en Land; een onderzoek van het Cultureel Planbureau naar de verklarende factoren voor grondprijsverschillen, zowel landelijk als lokaal.
Uit dit laatste rapport blijkt bijvoorbeeld dat het aanbod van luxe winkels, een historische binnenstad, horeca en cultuur gezamenlijk 30% van de grondprijsverschillen verklaren.
Daarnaast is de vraag: hoe moet je het bestemmingsplan gebruiken om CH waarden te borgen. Hierbij een voorbeeld van een plankaart waarin dat op de bij veel gemeenten gebruikelijke wijze is gedaan. Het betreft de beschermde binnenstad van Dordrecht. Het hele gebied heeft een waarde gekregen, waaraan een algemene regel is verbonden. Daarnaast is met een rode stippellijn een gevellijn gemarkeerd waaraan extra regels zijn verbonden.
In dit voorbeeld is dat nog preciezer aangegeven met de bouwaanduiding ‘karakteristiek’. Niet alleen gevels maar ook bepaalde objecten kunnen daarmee worden vastgelegd.
In het bestemmingsplan van de binnenstad van Utrecht gaat met nog een stap verder. Er is een specifieke bestemming gedefinieerd voor panden met hoge cultuurhistorische waarden, waarvoor scherpere regels gelden.
Bovendien is in de toelichting een cultuurhistorische waardenkaart opgenomen waarin op gedetailleerd niveau is aangegeven welke CH waarde wordt verwacht: rood: CH waarde is in kaart geel: CH waarde wordt verwacht grijs: er wordt geen CH waarde verwacht
In de regels wordt verwezen naar deze waardenkaart, waarbij is vastgelegd dat als sprake is van verwachte waarden, er eerst onderzoek moet plaatsvinden voordat een eventuele vergunning mag worden verleend. Een voorbeeld hoe je het bestemmingsplan kunt gebruiken om onderzoek vooraf af te dwingen. Misschien een oplossing voor de bescherming van Buitengebieden die nog niet uitgebreid zijn geinventariseerd.
Het rapport concludeert het volgende: 1. voor een succesvolle verankering van CH in de ruimtelijke ordening is politiek draagvlak essentieel. Als dat ontbreekt is feitelijk sprake van een papieren excercitie, 2. het gaat erom de inbreng van cultuurhistorische belangen als een vanzelfsprekende factor op alle niveaus tot stand te brengen: bestuurlijk, tijdens visieontwikkeling en het opstellen van bestemmingsplannen, en tijdens het toetsen van concrete bouwplannen in de praktijk van de uitvoering 3. daarbij moeten we ervaring opdoen met het toepassen van het bestemmingsplan als instrument; planjuristen zullen zich buigen over de specifieke eisen vanuit cultuurhistorie 4. anderzijds is vanuit monumentenzorg kennis nodig van procedures RO 5. tenslotte zien we procedures voor welstand en cultuurhistorie steeds meer op elkaar lijken. Commissies worden vaak geintegreerd; in de ambtelijke voorbereiding is nog veel winst te behalen.
Tenslotte de derde pijler: herbestemming. Voor gemeenten betekent dit vooral de noodzaak om beleid te ontwikkelen voor herbestemming in het algemeen. En een goed systeem om signalen van leegstand op te vangen en te vertalen naar actie.
Op zichzelf biedt het bestemmingsplan mogelijkheden om voor een ontwikkelingsgebied vast te leggen met welke cultuurhistorische waarden rekening moet worden gehouden. Hier is een voorbeeld van ENKA terrein in Ede. Bepaalde structuren van de bestaande gebouwen zijn aangemerkt als cultuurhistorisch waardevol.
In de praktijk blijkt het echter een bijzonder moeilijk spel om tijdens de planontwikkeling de waarden te blijven beschermen zonder de economische haalbaarheid van de ontwikkeling te dwarsbomen. De gemeente heeft hierbij vaak meerdere petten op en zal ook overeind moeten blijven in het geweld van ontwikkelaars en architecten.
De beleidsbrief sluit eigenlijk aan bij een veel bredere ontwikkeling op gebied van leegstand en ruimtelijke kwaliteit. In de Oude Kaart van Nederland heeft een complete inventarisatie van dit thema plaatsgevonden. Men concludeert: “met structurele leegstand van cultuurhistorisch interessante gebouwen loopt men het risico op cultureel kapitaal verlies.” en “het is een uitdaging voor de regionale en lokale bestuurder om met bestaande middelen ‘het gewone buitengewoon te doen’”.
In het rapport concludeert AEF dat sprake is van een probleem dat verder reikt dan de monumentenzorg alleen. De eerste opdracht aan gemeenten is om leegstand met betrekking tot erfgoed structureel in beeld te brengen en zich te oriënteren op het formuleren van een integraal beleidskader.
Daarmee heb ik de impact van de modernisering behandeld. In het algemeen worden de intenties van het beleid door alle gemeenten onderschreven. Het ambitieniveau om het beleid in de praktijk te brengen zal niet voor alle gemeenten hetzelfde zijn. Met het rapport hebben we geprobeerd het verwachtingspatroon van het Rijk in dat opzicht bij te stellen: 1. kleine gemeenten zullen zich dikwijls opstellen als volgers. De eerste prioriteit voor hen is de kwaliteit van het vooroverleg. Hoe slagen zij erin daarin voldoende expertise en tijd te investeren. Zij kunnen de voordelen van korte lijnen in dit opzicht verzilveren. 2. middelgrote gemeenten vormen de kritieke massa voor het slagen van de modernisering. In hoeverre kunnen zij middelen vrijmaken voor kennisontwikkeling en instrumentontwikkeling. Slagen zij erin om eventuele schotten tussen monumentenzorg en ruimtelijke ordening op re ruimen 3. van de grote gemeenten mag worden verwacht dat zij zich als voortrekkers opstellen. Met de kanttekening dat de modernisering geen gelopen koers is. Met name de algemene tendens vanuit Ruimtelijke Ordening om de regelgeving te vereenvoudigen en minder specifiek te maken vormt een niet te onderschatten tegenkracht.
Hoe verhoudt u zich nu tot deze algemene noties? Is uw gemeente momoproof? Welke agenda vloeit voor u voort uit de MoMo?
AEF heeft een methodiek ontwikkeld waarmee we in kaart brengen hoe een individuele gemeente ervoor staat. Dit wordt gemeten aan de hand van zeven concrete onderwerpen. Er is sprake van een kwalitatieve meting op basis van documenten en diepteinterviews. Elk onderwerp is van betekenis, maar het is heel goed mogelijk dat gemeenten daarbij verschillende accenten leggen.
Om tot een gewogen oordeel te komen onderscheiden we drie dimensies. De eerste dimensie is de inhoud van beleid. Bijvoorbeeld: is sprake van een integrale nota cultuurhistorie en ruimtelijke ordening. Daarin zijn verschillende gradaties te onderkennen. Afhankelijk van het evenwicht dat is gevonden tussen cultuurhistorie en integrale ruimtelijke ontwikkeling wordt een score gegeven. Twee andere onderwerpen zijn: de feitelijke input van monumentenzorg bij het opstellen van bestemmingsplannen en het toetsen van bouwplannen. En de beschikbaarheid van herbestemmingsbeleid.
De tweede dimensie kijkt naar de werking van instrumenten. Zijn cultuurhistorische waarden in kaart? Ook in het buitengebied? Ook met betrekking tot historische structuren/patronen? Vindt er een effectieve doorwerking van cultuurhistorie in de regels van het bestemmingsplan plaats? Of blijft het beperkt tot een algemene paragraaf in de toelichting.
En tenslotte de dimensie organisatie, waarin we kijken naar 1. de positionering van monumentenzorg en RO ten opzichte van elkaar (bestuurlijk en ambtelijk) 2. de samenwerking tussen beide disciplines zowel formeel als informeel 3. de toegankelijkheid en beschikbaarheid van de gemeente in het voortraject Daarbij is het van belang om vooral bij eigenaren, ontwikkelaars en aannemers te vragen hoe zij de gemeente als partner ervaren.
De methodiek geeft voor iedere gemeente mogelijk andere aanknopingspunten voor de MoMoagenda. Het onderzoek heeft een ambitieniveau geformuleerd en tegelijk ruimte en tijd geclaimd om de ambities te realiseren. Partijen als de Rijksdienst, de Provincie, Steunpunten en de Federatie pakken hun rol op om daarbij te helpen. In het rapport staat een opsomming van concrete acties die u van hen mag verwachten.
Wij hopen u met het rapport een klein stukje op weg te hebben geholpen, met een handvat om te kijken waar de gemeente staat en inhoudelijk analyse van de impact van de modernisering voor de taken van de gemeente. In het rapport zijn diverse onderwerpen verder uitgediept en geconcretiseerd, het voert te ver om daar hier op in te gaan. Voor vragen naar aanleiding van de presentatie of het rapport ben ik natuurlijk altijd bereid.
Marjolein Steeman Andersson Elffers Felix 06 – 5202 5554
