No title

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport

Eindrapport Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten

07/13045/LF

ARCADIS Belgium NV Roderveldlaan 3 2600 Antwerpen Contactpersoon: Laurent Franckx Tel: +32 3 3286 273 Fax: +32 3 3286 287 E-mail: [email protected]

Auteurs: Laurent Franckx Dieter Vandenbroucke

LDR Milieu-advocaten Kasteellaan 141 – B 9000 Gent tel. +32 9 234 29 16 fax +32 9 234 29 17

Auteurs: Isabelle Larmuseau Peter De Smedt Hendrik Schoukens Stijn Vandamme

1/167

Departement LNE Afdeling LHRMG Koning Albert II laan 20, bus 8 1000 Brussel

Bestek nr LNE/LHRMG/OL200200052

07/13045/LF


INHOUDSTABEL

1. Inleiding...................................................................................................................................................................... 9 1.1. Algemene beleidscontext ....................................................................................................................................... 9 1.2. Benadering van deze studieopdracht..................................................................................................................... 9 2. Emissieheefingen en terugsluismogelijkheden ........................................................................................................ 12 2.1. Inleidende beschouwingen................................................................................................................................... 12 2.2. Te bepalen parameters........................................................................................................................................ 16 2.3. Beoordelingscriteria ............................................................................................................................................. 19 3. Juridische haalbaarheid ........................................................................................................................................... 22 4. Modaliteiten van het instrument ............................................................................................................................... 30 4.1. Toepassingsgebied van de heffing ...................................................................................................................... 30 4.2. Soorten heffingen................................................................................................................................................. 31 4.2.1. Optie A: Stijgende heffing in functie van de emissies .................................................................................... 31 4.2.2. Optie B: Getrapte heffing ............................................................................................................................... 31 4.2.3. Optie C: Stijgende heffing in functie van de tijd.............................................................................................. 31 4.2.4. Optie D: Heffing met een relatieve drempel ................................................................................................... 32 4.2.5. Optie E: Heffing met een absolute drempel ................................................................................................... 32 4.2.5.1. Optie E1: absolute, bedrijfsspecifieke drempel .............................................................................................. 32 4.2.5.2. E2: absolute, niet bedrijfsspecifieke drempel ................................................................................................. 33 4.2.6. Optie F: Heffing met een ‘absoluut gemaakte relatieve drempel’................................................................... 35 4.2.7. Optie G: Heffing met een drempel op basis van een prestatienorm............................................................... 40 4.2.8. Optie H: Heffing met een jaarlijks aanpasbaar tarief...................................................................................... 40 4.2.9. Evaluatie van de verschillende opties ............................................................................................................ 40 4.3. Soorten terugsluizingen ....................................................................................................................................... 41 4.3.1. Optie A: Subsidie van reductiemaatregelen (directe steun) – enkel investeringskosten................................ 41 4.3.2. Optie B: Subsidie van reductiemaatregelen (directe steun) –investerings- en operationele kosten............... 46 4.3.3. Optie C: (Gedeeltelijke) vrijstelling van heffing (indirecte steun) - enkel investeringskosten.......................... 46 4.3.3.1. Voorwaardelijke verlaging van de eenheidsheffing ........................................................................................ 47 4.3.3.2. Voorwaardelijke vrijstelling op basis van emissies in referentiejaar............................................................... 48 4.3.3.3. Investeringskost aftrekken van de te betalen heffing ..................................................................................... 49 4.3.3.4. Samenvatting ................................................................................................................................................. 49 4.3.4. Optie D: (Gedeeltelijke) vrijstelling van heffing (indirecte steun) - investerings- en operationele kosten ....... 50 4.3.5. Optie E: Een combinatie van bovenstaande .................................................................................................. 50 4.3.6. Optie F: Idem als opties a tot d, maar dan niet beperkt tot maatregelen voor de reductie van NOx ............... 50 4.3.7. Optie G: Terugsluizing volgens een andere sleutel aan de deelnemende bedrijven ..................................... 50 4.3.8. Optie H: Terugsluizing aan alle bedrijven....................................................................................................... 50 4.3.9. Optie I: Terugsluizing aan de Vlaamse samenleving ..................................................................................... 50 4.3.10. Optie J: Terugsluizing naar een beheersorganisatie, een onderzoeksfonds of voor onderzoek en ontwikkeling in het algemeen (zoals bvb. IWT-beurzen)................................................................................................... 51

2/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport 4.3.11. Optie K: Terugsluizing a rato van de gerealiseerde emissiereductie ............................................................. 51 4.3.12. Optie L: Terugsluizing a rato van de gerealiseerde emissiereductie te wijten aan niet-output-gerelateerde maatregelen ...................................................................................................................................................................... 51 4.3.13. Optie M: Dalend subsidietarief in functie van de tijd ...................................................................................... 51 4.3.14. Evaluatie van de verschillende opties ............................................................................................................ 51 4.4. Besluit – door te rekenen opties........................................................................................................................... 52 5. Gevolgen voor de emissies en de kosten ................................................................................................................ 53 5.1. Gevolgen voor de emissies en kosten ................................................................................................................. 53 5.1.1. Algemeenheden............................................................................................................................................. 53 5.1.2. Eenvoudige heffing zonder terugsluizing ....................................................................................................... 56 5.1.3. Heffing met terugsluizing................................................................................................................................ 58 5.1.4. Varianten........................................................................................................................................................ 60 5.1.4.1. Sectoriële vrijstellingen .................................................................................................................................. 60 5.1.4.2. Stookinstallaties < 5 MW................................................................................................................................ 60 5.1.4.3. Drempel > 10% van de emissies.................................................................................................................... 62 5.1.4.4. Rodenhuize 4................................................................................................................................................. 62 5.2. Impact op de financiële draagkracht .................................................................................................................... 67 5.2.1. Methodologie.................................................................................................................................................. 67 5.2.1.1. Sector versus bedrijfsgegevens ..................................................................................................................... 67 5.2.1.2. Tijdsperspectief .............................................................................................................................................. 68 5.2.1.3. Welke ratio’s moeten we berekenen? ............................................................................................................ 69 5.2.1.3.1. Toegevoegde waarde................................................................................................................................ 69 5.2.1.3.2. Liquiditeit ................................................................................................................................................... 70 5.2.1.3.3. Solvabiliteit ................................................................................................................................................ 70 5.2.1.3.4. Rendabiliteit............................................................................................................................................... 71 5.2.1.4. Samenvatting ................................................................................................................................................. 71 5.2.2. Eenvoudige heffing, SCR op Rodenhuize 4................................................................................................... 75 5.2.3. Eenvoudige heffing, geen investeringen op Rodenhuize 4............................................................................ 77 5.2.4. Heffing met terugsluizing, SCR op Rodenhuize 4.......................................................................................... 79 5.2.5. Heffing met terugsluizing, geen investeringen op Rodenhuize 4 ................................................................... 81 5.2.6. Besluit met betrekking tot de draagkrachtanalyse.......................................................................................... 83 5.2.7. Effecten op de productmarkten ...................................................................................................................... 84 5.3. Aanvullende kwalitatieve beschouwingen............................................................................................................ 91 5.3.1. Stijgende heffing doorheen de tijd.................................................................................................................. 91 5.3.2. Heffing met absoluut gemaakte relatieve drempel ......................................................................................... 92 5.3.3. Heffing op basis van een prestatienorm......................................................................................................... 92 5.3.4. Dalende subsidie in functie van de tijd........................................................................................................... 93 5.3.5. Terugsluizing naar beheersorganisatie of onderzoeksfonds.......................................................................... 94 6. Reguleringskosten ................................................................................................................................................... 95 7. Regelgevende omkadering voor een NOx-heffing en terugsluismechanisme ........................................................ 102 7.1. Uitgangspunt: respecteer de grondwettelijke fiscale beginselen........................................................................ 102 7.1.1. Fiscaal doel en niet-fiscaal nevenresultaat .................................................................................................. 103 7.1.2. Non bis in idem ............................................................................................................................................ 103 7.1.3. Fiscaal gelijkheidsbeginsel........................................................................................................................... 103 3/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport 7.1.4. Non-retroactiviteit ......................................................................................................................................... 104 7.1.5. Territorialiteitsbeginsel ................................................................................................................................. 104 7.1.6. Economisch en monetaire unie.................................................................................................................... 105 7.1.7. Annaliteitsbeginsel ....................................................................................................................................... 105 7.1.8. Legaliteitsbeginsel........................................................................................................................................ 105 7.2. Concrete modaliteiten van een NOx-heffing....................................................................................................... 106 7.2.1. Opschrift....................................................................................................................................................... 106 7.2.2. Aanhef en dispositief.................................................................................................................................... 106 7.2.3. Definities ...................................................................................................................................................... 107 7.2.4. Heffingsprincipe ........................................................................................................................................... 107 7.2.5. Heffingsbedrag (grondslag en tarieven)....................................................................................................... 108 7.2.6. Heffingsvrijstellingen en/of heffingsverminderingen ..................................................................................... 109 7.2.7. Heffingsprocedure........................................................................................................................................ 110 7.3. Concrete omkadering van de terugsluisopties ................................................................................................... 122 7.3.1. Voorzie een koppeling met NOx-heffingsregime .......................................................................................... 122 7.3.2. Werk een duidelijke subsidieregeling uit (indien keuze voor directe terugsluizing)...................................... 123 7.3.3. Werk duidelijke voorwaarden uit voor vrijstellingen en/of kortingen op de NOx-heffing............................... 124 7.3.4. Algemene terugsluissystemen ..................................................................................................................... 125 7.4. Wijzigings-, opheffings- of overgangsbepalingen............................................................................................... 125 7.5. Bijlagen .............................................................................................................................................................. 126 8. besluit..................................................................................................................................................................... 126 9. Literatuur................................................................................................................................................................ 134 A. Korte termijn versus lange termijn kosten .............................................................................................................. 135 B. AanmeLDing van een steunregime: beoordeling door de Commissie ................................................................... 136 C. Toelichting bij de nieuwe algemene groepsvrijstellingsverordening....................................................................... 138 C.1. Inleiding.............................................................................................................................................................. 138 C.2. Tot voor de inwerkingtreding van de algemene groepsvrijstellingveroderning van toepassing zijnde uitzonderingrregime: diverse vrijstellingsveroderingen ................................................................................................... 138 C.3. Huidig uitzonderingsregime: de algemene groepsvrijstellingverordening .......................................................... 139 C.3.1. Totstandkoming en inwerkingtreding ........................................................................................................... 139 C.3.2. Algemene voorwaarden ............................................................................................................................... 140 C.3.3. Specifieke voorwaarden voor steun voor milieubescherming ...................................................................... 141 C.3.4. Specifieke voorwaarden voor steun voor andere vormen van staatssteun .................................................. 145 C.3.5. Conclusie ..................................................................................................................................................... 145 D. Toelichting inzake geschillenbeslechting ............................................................................................................... 145 D.1. Aanvechten van onrechtmatige staatssteun ...................................................................................................... 147 D.1.1. Concurrerende ondernemingen ................................................................................................................... 147 D.1.1.1. Klacht indienen bij de Commissie ................................................................................................................ 148 D.1.1.2. Procedures voor de nationale rechter .......................................................................................................... 149 D.1.2. Commissie ................................................................................................................................................... 153 D.1.3. Lidstaten ...................................................................................................................................................... 154 D.2. Aanvechten van goedgekeurde staatssteun ...................................................................................................... 155 D.2.1. Concurrerende ondernemingen ................................................................................................................... 155 D.2.1.1. Acties op nationaal niveau ........................................................................................................................... 156 4/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport D.2.1.2. Acties op Europees niveau (beroep nietigverklaring en/of prejudiciële geldigheidstoetsing) ....................... 157 D.2.2. Commissie ................................................................................................................................................... 158 D.2.3. Lidstaten ...................................................................................................................................................... 158 D.3. Conclusie ........................................................................................................................................................... 159 E. Verfijning Begrip ‘indirecte steun’ aan de hand van aantal recente voorbeelden................................................... 159 E.1. ten geleide ......................................................................................................................................................... 159 E.2. indirecte staatssteun .......................................................................................................................................... 159 E.3. indirecte staatssteun en de richtlijnen inzake milieusteun.................................................................................. 161 E.4. voorbeelden uit de praktijk van de commissie.................................................................................................... 162 E.4.1. Finland: belastingsvrijstelling voor biobrandstoffen...................................................................................... 162 E.4.2. Nederland: investeringsaftrek voor milieuvriendelijke installaties................................................................. 163 E.4.3. Nederland: bestemmingsheffing voor de pluimveesector ............................................................................ 163 E.4.4. Denemarken: afwijkend afschrijvingstarief ................................................................................................... 165 E.4.5. Zweden: CO2 – belastingsvermindering ...................................................................................................... 165 E.4.6. Slovenië: CO2 – belastingsvermindering ..................................................................................................... 166 E.4.7. Noorwegen: milieubeleidsovereenkomst betreffende de vermindering van NOx-emissies.......................... 167

5/167

07/13045/LF


LIJST VAN TABELLEN

Tabel 1: Parameters van een emissieheffing .................................................................................................................... 16 Tabel 2: Parameters van een terugsluissysteem .............................................................................................................. 17 Tabel 3: Koppeling van heffing en terugsluizing................................................................................................................ 18 Tabel 4: Juridische haalbaarheid van de verschillende terugsluisopties........................................................................... 26 Tabel 5: Overzicht sectoren .............................................................................................................................................. 55 Tabel 6: Reductie-inspanningen en NOx-emissies in 2010 bij eenvoudige heffing .......................................................... 56 Tabel 7: Totale jaarlijkse kosten eenvoudige NOx-heffing (in k€)...................................................................................... 57 Tabel 8: Reductie-inspanningen en restemissies in 2010 bij heffing met terugsluizing................................................... 58 Tabel 9: Totale jaarlijkse kosten NOx-heffing met terugsluizing (in k€ per jaar) ................................................................ 59 Tabel 10: Meetverplichtingen stookinstallaties.................................................................................................................. 60 Tabel 11: Reductie-inspanningen en NOx- emissies bij eenvoudige heffing indien geen maatregelen op Rodenhuize 4. 63 Tabel 12: Aandeel sectoren in totale reductie-inspanningen naar gelang maatregelen op Rodenhuize4 (eenvoudige heffing) .............................................................................................................................................................................. 63 Tabel 13: Totale jaarlijkse kosten eenvoudige NOx-heffing indien geen maatregelen op Rodenhuize 4 (in k€) ............... 64 Tabel 14: Reductie-inspanningen en restemissies (heffing met terugsluizing en geen maatregelen op Rodenhuize4)... 65 Tabel 15: Aandeel sectoren in totale reductie-inspanningen in functie van maatregelen op Rodenhuize 4 (heffing met terugsluizing)..................................................................................................................................................................... 65 Tabel 16: Totale jaarlijkse kosten NOx-heffing met terugsluizing indien geen investering op Rodenhuize 4 (in k€) ......... 66 Tabel 17: Financiële ratio’s gebruikt in studie “intersectorale afweging” ........................................................................... 69 Tabel 18: Wijzigingen in een balans ten gevolge van een emissieheffing ........................................................................ 72 Tabel 19: Wijzigingen in een balans ten gevolge van een emissieheffing ........................................................................ 72 Tabel 20: Weerhouden ratio’s voor de financiële analyse................................................................................................. 74 Tabel 21: Impact op financieel-economische draagkracht (eenvoudige heffing, SCR op Rodenhuize)............................ 76 Tabel 22: Impact op financieel-economische draagkracht (eenvoudige heffing, geen investeringen op Rodenhuize) ..... 78 Tabel 23: Impact op financieel-economische draagkracht (heffing met terugsluizing, SCR op Rodenhuize) ................... 80 Tabel 24: Impact op financieel-economische draagkracht (heffing met terugsluizing, geen investeringen op Rodenhuize) .......................................................................................................................................................................................... 81 Tabel 25: Rendement op eigen vermogen: synthesetabel................................................................................................ 83 Tabel 26: Totale kostentoename in k€: elektriciteitssector versus totale kostentoename................................................. 88 Tabel 27: Sectorieel elektriciteitsverbruik in 2006 ............................................................................................................. 88 Tabel 28: Sectoriële kostentoename bij volledige afwenteling.......................................................................................... 89 Tabel 29: Afstemming sectoren EB-MKM ......................................................................................................................... 89 Tabel 30: Totale kosten per sector bij volledige afwenteling van de kosten door de elektriciteitsproducenten................. 90 Tabel 31: Relatieve kostentoename per sector bij volledige afwenteling van de kosten door de elektriciteitsproducenten .......................................................................................................................................................................................... 90 Tabel 32: Netto rendabiliteit per sector bij volledige afwenteling van de kosten door de elektriciteitsproducenten........... 90 Tabel 33: Relatieve afname van de netto rendabiliteit per sector bij volledige afwenteling van de kosten door de elektriciteitsproducenten ................................................................................................................................................... 91 Tabel 34: Overzicht van de totale reguleringskosten per actor ......................................................................................... 97

6/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport Tabel 35: Overzicht van de structurele reguleringskosten per subsidieaanvraag ............................................................. 98 Tabel 36: Overzicht van aandeel reguleringskosten t.o.v. totaal te ontvangen subsidies per sector in het minimumscenario .............................................................................................................................................................. 99 Tabel 37: Overzicht van aandeel reguleringskosten t.o.v. totaal te ontvangen subsidies per sector in het maximumscenario ............................................................................................................................................................. 99 Tabel 38: Overzicht van de reguleringskosten voor de overheid per hoofdstap ............................................................. 100 Tabel 39: Overzicht van de reguleringskosten voor de bedrijven per hoofdstap............................................................. 101 Tabel 40: Voor- en nadelen van voorgestelde heffingen (op basis van a priori analyse)................................................ 128 Tabel 41: Voor- en nadelen van voorgestelde terugsluissystemen (op basis van a priori analyse) ................................ 130 Tabel 42: Voor en nadelen ten opzichte van een eenvoudige emissieheffing: finale synthesetabel............................... 133

7/167

07/13045/LF


LIJST VAN FIGUREN

Figuur 1: Zuivere emissieheffing ....................................................................................................................................... 13 Figuur 2: De “exces” kost van een uniforme emissieheffing.............................................................................................. 14 Figuur 3: “Hoekoplossing” bij een absolute, niet bedrijfspecifieke drempel....................................................................... 34 Figuur 4: t = MRK bij een absolute, niet bedrijfspecifieke drempel ................................................................................... 34 Figuur 5: Emissieheffing met een “hoge” vrijstellingsdrempel ........................................................................................... 36 Figuur 6: Emissieheffing met “lage” vrijstellingsdrempel ................................................................................................... 37 Figuur 7: De dynamische efficiëntie van emissieheffingen................................................................................................ 38 Figuur 8: Een emissieheffing gecombineerd met eenvoudige investeringsubsidie ........................................................... 42 Figuur 9: Een emissieheffing met “stimulerende” directe steun: geval 1........................................................................... 43 Figuur 10: Een eenvoudige investeringssubsidie gecombineerd met een lagere eenheidsheffing ................................... 44 Figuur 11: Een emissieheffing met “stimulerende” directe steun: geval 2......................................................................... 45 Figuur 12: Een emissieheffing gecombineerd met een indirecte investeringsubsidie ....................................................... 47 Figuur 13: Afwenteling bij een zeer elastische vraag en inelastisch aanbod .................................................................... 85 Figuur 14: Afwenteling bij een zeer inelastische vraag en elastisch aanbod .................................................................... 86

8/167

07/13045/LF


1. INLEIDING 1.1.

ALGEMENE BELEIDSCONTEXT

Richtlijn 2001/81/EG (de NEC-richtlijn) legt aan de verschillende EU lidstaten absolute emissieplafonds op voor de polluenten SO2, NOx, VOS en NH3, die gehaald moeten worden vanaf 2010. Elke lidstaat moet een programma opstellen, waarin wordt aangegeven op welke manier deze plafonds zullen gehaald worden. Bovendien is een jaarlijkse rapportering van emissies en prognoses aan de Europese Commissie noodzakelijk. Door de complexe staatsstructuur in België en de verdeling van de bevoegdheden over de verschillende niveaus, werden de nationale plafonds in onderling overleg opgesplitst in 4 subplafonds: één federaal plafond voor de emissies als gevolg van transport en één plafond per gewest voor alle overige bronnen. Ieder gewest is verantwoordelijk voor het halen van de eigen plafonds en moet dientengevolge een reductieprogramma opstellen. VITO en Ecolas hebben een studie uitgevoerd over de inzetbaarheid van economische instrumenten in het reductiebeleid voor NOx en SO2 emissies in Vlaanderen. Deze resultaten werden in maart 2004 in het Vlaams parlement besproken terwijl een aantal sectorstudies nog lopende was. De studie over de inzetbaarheid van economische instrumenten werd afgerond in 2005. In juli 2005 voltooiden VITO en Ecolas ook een studie rond het opstellen en uitwerken van een methodologie voor een intersectorale afweging van de haalbaarheid en kostenefficiëntie van mogelijke maatregelen voor de reductie van diverse polluentemissies naar de lucht. Uit het reductieprogramma dat op 9 maart 2007 werd goedgekeurd door de Vlaamse Regering blijkt dat het vooropgestelde maatregelenpakket voldoende is om de emissieplafonds voor stationaire bronnen in Vlaanderen voor de polluenten SO2, VOS en NH3 te halen. Voor de polluent NOx blijken nog bijkomende maatregelen noodzakelijk te zijn. In het kader van de herziening van de NEC-richtlijn wordt een verdere verstrenging van de emissieplafonds, die gehaald moeten worden vanaf 2020, voor de polluenten SO2, NOx, VOS en NH3 verwacht. Dit betekent de invoering van bijkomende maatregelen bovenop deze die reeds genomen zijn om de plafonds in 2010 te halen. Bij de goedkeuring van het NEC programma op 09 maart 2007 besliste de Vlaamse regering om een NOx-emissieheffing in te voeren waarbij de inkomsten gebruikt zouden worden als subsidie voor maatregelen die de NOx emissies reduceren, tenzij er een consensus kan gevonden worden voor een alternatief dat toelaat dezelfde reducties te realiseren. Er bestond echter twijfel over de verenigbaarheid van het voorgestelde systeem met de Europese regels met betrekking tot de toegelaten staatsteun. Het doel van deze studieopdracht is om de (eventuele) invoering van een emissieheffing met terugsluizing mee voor te bereiden en de praktische aspecten ervan mee uit te tekenen.

1.2.

BENADERING VAN DEZE STUDIEOPDRACHT

De volgende stappen werden voorzien in de uitvoering van de studie: •

Inventarisatie van de terugsluismogelijkheden

•

Onderzoek van de juridische haalbaarheid van het instrument

•

Vaststellen van de modaliteiten van het instrument

•

Nagaan van de gevolgen van de invoering van de emissieheffing met terugsluizing op de emissies en de kosten voor de industriële sectoren in Vlaanderen (zowel op korte als op lange termijn)

9/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport •

Uitwerken van een eerste ontwerp van de reglementeringen die noodzakelijk zijn om dit economische instrument in te voeren

•

Bespreking van de voor- en nadelen van het geselecteerde instrument t.o.v. een aanpak via (sectorale) milieubeleidsovereenkomsten

De structuur van dit rapport volgt grotendeels de hierboven beschreven stappen. Als eerste stap herinneren we de lezer aan de voordelen van emissieheffingen ten opzichte van traditionele reguleringsystemen, en tonen we aan dat terugsluizing kan bijdragen tot het wegnemen van maatschappelijke weerstand tegen dit instrument (Sectie 2.1). Vervolgens stellen we een inventaris op van de parameters die dienen bepaald te worden in een “heffing met terugsluizing”. Op basis van een eerste analyse worden een aantal mogelijkheden al uitgesloten van verdere analyse (Sectie 2.2). We bespreken de beoordelingscriteria die we gebruiken in dit rapport in Sectie 2.3. De juridische haalbaarheid van mogelijke instrumenten werd uitgebreid onderzocht door LDR Milieuadvocaten in een tussentijds verslag dat onafhankelijk van dit rapport kan gelezen worden. Sectie 3 bevat een samenvatting van dat verslag. Op basis van deze analyse kan alvast één instrument (terugsluizing van de inkomsten van de heffing naar de bijdragende sectoren via een andere sleutel dan uitgaven voor milieumaatregelen) uitgesloten worden van verdere analyse. In Sectie 4 wordt dan overgegaan tot een meer gedetailleerde kwalitatieve evaluatie van de mogelijke modaliteiten van het instrument. Op basis van deze evaluatie, werd voorgesteld dat de volgende opties meer diepgaand zouden worden geëvalueerd: -

-

voor de heffing:

eenvoudige heffing, i.e. een lineaire heffing, die constant blijft doorheen de tijd en waarbij geen gebruik wordt gemaakt van een vrijstellingsdrempel

stijgende heffing in functie van de tijd

heffing met een absoluut gemaakte relatieve drempel

heffing op basis van een prestatienorm (in de vorm van g NOx/GJ, analoge factor voor procesemissies)

voor de terugsluizing:

subsidie van reductiemaatregelen (directe steun)

(gedeeltelijke) vrijstelling van heffing (indirecte steun)

dalende subsidie in functie van de tijd

De mogelijkheid van terugsluizing naar een beheersorganisatie of een onderzoeksfonds wordt ook meegenomen. De gevolgen van elk weerhouden instrument op de emissies en de kosten van de bedrijven evalueren we in Sectie 5. Voor de evaluatie van deze impact wordt in deze studie gebruik gemaakt van het Milieukostenmodel voor Vlaanderen (MKM). Gegeven de technische mogelijkheden van het MKM werden enkel volgende opties weerhouden voor simulatie: •

eenvoudige heffing,

•

heffing met subsidiëring investeringskosten NOx-reductietechnieken (directe steun) (50%, 60% of 70%, afhankelijk van de grootte van het bedrijf).

Dit betekent dat de andere opties enkel het voorwerp kunnen uitmaken van een kwalitatieve analyse.

10/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport De berekeningen met het MKM werden uitgevoerd door het VITO en worden samengevat in Sectie 5.1. Omwille van redenen van commerciële vertrouwelijkheid wordt gerapporteerd op sectorniveau, en niet op het niveau van individuele bedrijven. De modelresultaten werden dan gebruikt als input in de financieel-economische analyse van de impact op de draagkracht van de bedrijven (Sectie 5.2). Hiervoor hebben we de MKM databank gekoppeld aan de databank van de Balanscentrale van de Nationale Bank van België. Voor elke heffingsplichtige sector werd een evaluatie gemaakt van de impact op de liquiditeit, de solvabiliteit en de rendabiliteit van het “gemiddeld” bedrijf in de betrokken sectoren. De kwantitatieve analyse vullen we aan met kwalitatieve beschouwingen in Sectie 5.3. Parallel met deze studieopdracht heeft LNE nagegaan welke reguleringskosten de NOx subsidieregeling teweegbrengt. We vatten in Sectie 6 de belangrijkste resultaten samen van dit onderzoek. In Sectie 7 gaat LDR dieper in op de belangrijkste uitvoeringsmodaliteiten van een NOx heffing en terugsluismechanisme. Sectie 7.1 lijst de grondwettelijke fiscale beginselen op waar aandacht aan dient besteed te worden bij de opmaak van een NOx heffing. De belangrijkste aandachtspunten bij het invoeren van een NOx heffing worden toegelicht in Sectie 7.2. De concrete omkadering van de terugsluisopties wordt uitgewerkt in Sectie 7.3. In Sectie 7.4 wordt verwezen naar een aantal noodzakelijke overgang- en inwerkingtredingbepalingen. Sectie 7.5 tenslotte wijst op de mogelijkheid om te werken met bijlagen bij het decreet of het uitvoeringsbesluit. Sectie 8 bevat het besluit van deze studie. We herhalen daarbij de criteria die we gebruikt hebben bij de evaluatie van mogelijke instrumenten. Aan de hand van overzichtstabellen geven we aan waarom bepaalde opties op basis van een kwalitatieve analyse werden uitgesloten van verder onderzoek. Voor de opties die wél onderworpen zijn aan een diepgaand onderzoek, bieden we uitgebreid overzicht van de voornaamste voor- en nadelen. Daarnaast bevat het rapport ook nog een aantal bijlagen. In de loop van het project waren vragen gerezen met betrekking tot de interpretatie van bepaalde begrippen zoals “investeringen”, “lange termijn marginale kosten” enz. Deze begrippen worden toegelicht in Bijlage A . In de overige bijlagen behandelen LDR Milieuadvocaten een aantal specifieke problemen. Bijlage B gaat dieper in op de aanmeldingsprocedure van steunmaatregelen bij de Europese Commissie. Daarbij worden een aantal tips gegeven teneinde een maatregel zo snel mogelijk te laten goedkeuren. Bijlage C bespreekt de in 2008 in werking getreden Groepsvrijstellingsverordening. Daarbij wordt in het bijzonder (maar niet alleen) aandacht besteed aan de specifieke voorwaarden voor steun voor milieubescherming. Bijlage D behandelt zowel de geschillenbeslechting bij het aanvechten van onrechtmatige staatssteun als het aanvechten van een steunregime dat bij beschikking van de Commissie werd goedgekeurd. In de loop van de studie waren ook bijkomende vragen gerezen met betrekking tot de interpretatie van het begrip indirecte staatssteun. Een uitgebreide toelichting met voorbeelden kan worden teruggevonden in Bijlage E. De evaluatie van de vereisten inzake monitoring en rapportering van de emissies werd uitgevoerd in een ander studieproject en behoort dus niet tot de doelstellingen van deze studie. ARCADIS heeft dit parallel project opgevolgd als lid van de stuurgroep. Parallel met de studie heeft een discussie plaatsgevonden met sommige sectoren (deze met het grootste reductiepotentieel) over eventuele milieubeleidsovereenkomsten (MBOs).

11/167

07/13045/LF


2. EMISSIEHEEFINGEN EN TERUGSLUISMOGELIJKHEDEN 2.1.

INLEIDENDE BESCHOUWINGEN

Vooraleer we overgaan tot het analyseren van mogelijke emissieheffingen en terugsluismogelijkheden is het belangrijk om terug te grijpen naar de voordelen van de optie die volgens het bestek van deze studie door de Vlaamse regering werd uitgekozen: een NOx emissieheffing “waarbij de inkomsten van deze heffing worden aangewend om maatregelen die de NOx-emissies reduceren te subsidiëren”. Ten eerste, wat zijn de voordelen van een emissieheffing? Indien alle actoren van de samenleving (met inbegrip van de huishoudens) worden geconfronteerd met dezelfde emissieheffing, dan zullen ze hun emissies terugdringen tot het punt waar de marginale reductiekost gelijk is aan de eenheidsheffing1. Daardoor zijn de marginale reductiekosten voor alle actoren gelijk aan elkaar. Indien alle actoren geconfronteerd worden met stijgende marginale reductiekosten, betekent dit dat de totale reductiekost over alle actoren heen wordt geminimaliseerd2,3. Het is nu echter belangrijk om in te zien dat precies dezelfde uitkomst zou kunnen worden bereikt indien de overheid aan alle actoren zou opleggen om hun emissies te reduceren tot het punt dat we hierboven hebben bepaald. De reden dat een dergelijke beleidsmaatregel niet wordt genomen is dat dit alleen mogelijk is indien de overheid een perfect zicht heeft over de reductiekosten voor alle individuele actoren. Het is duidelijk dat zoiets niet kan indien verschillende actoren verschillende opties hebben om de emissies te reduceren. Zelfs indien de overheid een perfecte en geactualiseerde inventaris zou hebben van alle reductietechnieken (én van hun kost), dan nog zou dit niet volstaan. De effectieve NOx emissies hangen immers ook af van andere keuzen: hoe de technologieën worden ingepast in de bestaande processen, welke processen eventueel worden gewijzigd, welke inspanningen worden gestoken in het onderhoud… Hoewel actoren zelf geen perfect zicht op dit alles hebben, is het toch een redelijke hypothese om er van uit te gaan dat een individueel actor een beter zicht heeft op wat er voor haar mogelijk is dan de overheid. Indien de overheid de emissieheffing te hoog of te laag schat, kan dit weliswaar een impact hebben op het al dan niet halen van een emissiedoelstelling, maar de oplossing zal altijd kostenefficiënt zijn. Dit is echt cruciaal: een emissieheffing laat niet alleen een kosten-efficiënte reductie van de emissies toe, ze laat deze reductie toe via een gedecentraliseerd proces. Dit voordeel was al expliciet aangehaald in het bestek van de studie, en dient centraal te staan in de beoordeling van alles wat volgt. Ook moeten we voor ogen houden dat het voordeel van de heffing ten opzichte van emissienormen kleiner wordt naarmate de reductietechnieken, gebruikt door verschillende actoren, meer op elkaar gelijken. Ten tweede, wat zijn de voordelen van terugsluizing? Er zijn twee belangrijke argumenten.

1

Tenminste, indien ze niet tegelijkertijd worden onderworpen aan andere instrumenten (emissienormen, technologienormen, enz). We komen verder terug op de Europese en Vlaamse beleidscontext. 2 Tenminste, indien alle actoren het voorwerp maken van de heffing. In het geval van de NOx heffing weten we dat de transportsector in elk geval is uitgesloten. Welke emissiebronnen nog a priori uitgesloten worden van het toepassingsgebied van de heffing, wordt verder verduidelijk in Sectie 4.1 3 In de praktijk zullen de marginale kostencurven niet continu en afleidbaar zijn, maar zullen ze eerder de vorm aannemen van een “trap”-functie: voor een gegeven reductietechniek zullen de marginale kosten constant (of licht stijgend) zijn, tot wanneer het maximum potentieel van deze techniek bereikt is. De emissies verder terugdringen vereist dan de installatie van nieuwe reductietechnieken, waardoor de marginale kosten een “sprong” naar boven zullen maken. Dus, de gelijkstelling van marginale reductiekosten zal in de praktijk hoogstens per benadering gebeuren.

12/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport Ten eerste moeten we voor ogen houden dat een systeem met emissieheffing waarbij alle emissies worden belast aan hetzelfde tarief een veel hogere financiële last voor de bedrijven met zich zal meebrengen dan een systeem met emissienormering. Dit is géén contradictie met de tekst hierboven waarin we stelden dat emissieheffingen leiden tot een verlaging van de reductiekosten. Inderdaad, de heffingen houden een transfer in tussen bedrijven en overheid, en zijn dus geen kost voor de maatschappij in haar totaliteit. Voor de bedrijven die de heffingen moeten betalen houden ze echter wel een kost in, die veel belangrijker kan zijn dan de reductiekosten. Samenvattend: een emissieheffing houdt een verlaging in van de reductiekosten (die een reële kost zijn voor de maatschappij in haar totaliteit), maar kan leiden tot een toename van de kosten voor de bedrijven. Ter illustratie, hieronder vindt men een figuur met een systeem van “zuivere” emissieheffing zonder terugsluizen. De marginale reductiekost stijgt naarmate de emissies verder worden teruggedrongen (dus daalt in functie van de emissies) ten opzichte van het punt zonder reductie-inspanningen, e* (waar de marginale reductiekost gelijk is aan nul). Het bedrijf reduceert de emissie tot wanneer de marginale reductiekost MRK gelijk is aan de heffing per eenheid emissie, t0 (dus tot aan e0): •

Indien ze de emissies minder ver zou reduceren, is de bijkomende belasting die ze betaalt per eenheid emissies groter dan de daaraan verbonden reductiekost, en dus wint ze bij een afname van de emissies.

•

Indien ze de emissies verder zou reduceren, is de bijkomende belasting die ze betaalt per eenheid emissies kleiner dan de daaraan verbonden reductiekost, en dus wint ze bij een toename van de emissies.

Het bedrijf betaalt de heffing (grijze rechthoek) en de totale reductiekosten (groene driehoek).

MRK

t0

e0

e*

Figuur 1: Zuivere emissieheffing

13/167

07/13045/LF

e

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport Het is duidelijk dat, onder bepaalde omstandigheden, de financiële last die gepaard gaat met de heffing véél groter kan zijn dan de reductiekosten4. We kunnen er ons daarom aan verwachten dat het maatschappelijk verzet tegen een emissieheffing veel groter zal zijn dan tegen een systeem met emissienormering. Dus, een eerste belangrijk argument ten voordele van het terugsluizen is dat dit het verzet tegen de heffing zal doen afnemen. We moeten echter voor ogen houden dat er misschien andere instrumenten bestaan die deze doelstelling ook mogelijk maken maar die geen “terugsluizen” in de letterlijke betekenis van het woord inhouden (zoals bijvoorbeeld vrijstellingsdrempels). We kunnen ons dan de vraag stellen of we ons moeten houden aan de letter van het woord “terugsluizen” of dat we moeten zoeken naar alternatieve opties die bovenstaande doelstellingen ook realiseren. Ten tweede stellen zich een aantal problemen bij een emissieheffing waarbij alle emissies aan hetzelfde tarief (namelijk de marginale reductiekost van de “laatste” emissie) worden onderworpen. In de “optimale” oplossing is deze marginale reductiekost gelijk aan de marginale externe kost5. Dit wordt geïllustreerd aan de hand van dezelfde tekening als hierboven, waar we nu wel de marginale externe kosten aan hebben toegevoegd. We veronderstellen hier dat deze marginale externe kosten toenemen wanneer de emissies toenemen.

MRK

t1 MEK t0 t2

e1

e0

e2

e*

e

Figuur 2: De “exces” kost van een uniforme emissieheffing

Dit wordt bevestigd in de numerieke simulaties die VITO in het kader van dit project heeft uitgevoerd – zie Sectie 5.1. Externe kosten zijn kosten die niet worden vergoed door de economische agenten die de kosten veroorzaken. Bijvoorbeeld: de bedrijven die NOx uitstoten vergoeden de maatschappij niet voor de toename van de gezondheidskosten die daarmee gepaard gaat. Indien de marginale reductiekosten dalen en de marginale externe kosten stijgen wanneer de emissies toenemen, dan wordt de optimale oplossing voor de maatschappij bereikt wanneer de emissie worden teruggedrongen tot het punt waar de marginale reductiekost gelijk is aan de marginale externe kost. 4 5

14/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport In dit geval betalen bedrijven dubbel: ze betalen voor de reductie van hun emissies, maar daar bovenop moeten ze voor alle overblijvende emissies (de “inframarginale” emissies) ook nog een heffing betalen die (indien de marginale externe kosten stijgend zijn) groter is dan hun marginale externe kost. Dit stelt een probleem omdat hetzelfde milieueffect zou kunnen bekomen worden indien men de heffing alleen zou opleggen op de emissies waarvan de marginale externe kost hoger ligt dan de marginale reductiekost (dus, indien de emissie hoger liggen dan e0), dus door het werken met een bedrijfsspecifieke vrijstellingsdrempel. Dit zou dan de financiële lasten voor de bedrijven bepreken tot de groene driehoek. De reden waarom dit systeem niet haalbaar is, is natuurlijk omdat dit vereist dat de overheid een perfect zicht heeft op de marginale reductiekosten van alle bedrijven individueel, maar dan kan men evengoed met emissienormering werken… Aangezien de NEC plafonds niet noodzakelijk overeenkomen met het punt waar de marginale reductiekosten overeenkomen met de marginale externe kosten, zou men zich de vraag kunnen stellen of deze analyse wel relevant is voor het probleem dat we in deze studie behandelen. Uit Figuur 2 blijkt dat bij een eenvoudige heffing en stijgende marginale externe kosten, de betaalde heffingen altijd groter zijn dan de aangebrachte externe schade indien de heffing hoger ligt dan de marginale reductiekost in e0 (zie bijvoorbeeld t1). Indien de eenheidsheffing lager ligt dan marginale reductiekost in e0 (zie bijvoorbeeld t2), is het effect ambigu: eenmaal de eenheidsheffing zakt onder een bepaalde drempel, zou het omgekeerde effect kunnen optreden (dat de totale externe kost groter is dan de betaalde heffing). We kunnen dus besluiten dat er zich zeker bij hoge heffingen twee problemen kunnen stellen: de totale kosten voor de bedrijven kunnen veel hoger komen te liggen dan bij emissienormering, en de som van de betaalde heffingen kan hoger komen te liggen dan de externe kosten. Een volgende beschouwing is dat de figuren hierboven alleen kijken naar de reductiekosten van één individueel bedrijf, en niet naar wat er gebeurt op de productmarkt. Aangezien de betaalde emissieheffing proportioneel is met de restemissies, is een bijkomend positief effect van een emissieheffing echter dat het de kosten van bedrijven met hoge restemissies relatief sterker doet stijgen dan deze van andere bedrijven. In de mate dat deze kostenverhoging wordt doorgerekend in de prijzen, krijgen de consumenten een duidelijk signaal en zal de vraag naar deze relatief meer vervuilende productie dalen. Daarnaast kunnen er ook macro-economische impacts zijn, bvb. door de stijgende prijzen zullen de reële lonen binnen de samenleving dalen. Dit zal dan weer een negatieve impact hebben op het arbeidsaanbod – de emissieheffing heeft dus indirecte effecten die gelijkaardig zijn aan het verhogen dan de belastingen op arbeid. In het geval van een NOx heffing kunnen we er echter vanuit gaan dat deze macro-economische impacts verwaarloosbaar klein zijn en laten we ze verder buiten beschouwing. Merk op dat in een extreem geval een bedrijf zelfs gewoon zijn activiteit kan stopzetten, zelfs indien het per saldo een positieve bijdrage levert aan de maatschappij6. Er zal wel minder uittrede uit de markt plaatsvinden wanneer de heffingen worden teruggesluisd dan wanneer er geen terugsluizing plaatsvindt. Tenslotte is er een belangrijke randvoorwaarde waar we specifiek in deze studie rekening mee moeten houden. Bedrijven in Vlaanderen zijn reeds aan VLAREM onderworpen: dat impliceert dat, voor die bedrijven, de marginale reductiekost reeds positief is, zelfs zonder emissieheffing. Indien de emissieheffing voor bepaalde bedrijven lager is dan de marginale reductiekost die overeenkomt met VLAREM, dan moeten die bedrijven hun vervuiling verder terugdringen dan het punt waarbij de marginale reductiekost gelijk is aan de eenheidsheffing omdat ze anders de VLAREM normen

6

De totale te betalen heffing is immers hoger dan de totale externe kost die het bedrijf oplegt aan de maatschappij…

15/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport niet zullen respecteren. De gelijkstelling van marginale kosten zal alleen opgaan indien de heffing zo hoog is dat alle bedrijven hun emissies verder zullen terugdringen dan de VLAREM normen. Dus, aangezien we binnen het kader van deze opdracht VLAREM niet in vraag stellen, kunnen we niet van uitgaan dat bij een emissieheffing de marginale reductiekosten dezelfde zal zijn voor alle bedrijven7. Onze enige ambitie kan er in bestaan om de totale reductiekosten te minimaliseren binnen de perken die mogelijk zijn met VLAREM8. Of dit probleem belangrijk is in de praktijk, is een empirische kwestie die niet op een theoretische basis alleen kan worden uitgemaakt.

2.2.

TE BEPALEN PARAMETERS

Ten eerste dienen we alle parameters en modaliteiten van de heffing te bepalen. De volgende tabel geeft een lijst van alle parameters die dienen gedefinieerd te worden, alsook van een aantal mogelijke invullingen van deze parameters. Tabel 1: Parameters van een emissieheffing

Parameter

Mogelijkheden

Heffingsgrondslag

Alle NOx emissies NOx emissies boven een drempel NOx emissies boven een benchmark

Tarief

Lineair/progressief/degressief tarief Aangekondigd tarief versus jaarlijks aanpasbaar tarief Stijgend doorheen de tijd/dalend doorheen de tijd/vast

Tijdsperspectief

Tijdelijke heffing (al dan niet met vooraf aangekondigde duurtijd) versus permanente heffing Gelijktijdige of gefaseerde invoering voor alle sectoren (bvb proefprojecten)

Kortingen en vrijstellingen

Sloveense systeem: Het Sloveense systeem omhelst een systeem waarbij een bedrijf dat onderworpen is aan de CO2-heffing en dat investeert in een CO2 reductiemaatregel hiervoor subsidies kan krijgen in het kader van een convenant tussen het bedrijf en de overheid. Deze subsidies bedragen maximaal de totale heffing dat het bedrijf heeft betaald. Kortingen op basis van uitgevoerde investeringen

7

Het is interessant hier even te verwijzen naar de “Green Paper on market-based instruments for environment and related policy purposes” (European Commission, COM(2007) 140 final). De Commissie heeft daar vragen gesteld met betrekking tot de relatie tussen verhandelbare emissierechten, de herziening van de NEC Richtlijn en de evaluatie van de IPPC. Een belangrijk punt is dat de Commissie zich de vraag stelt of men de toelatingen gebaseerd op de BAT zou kunnen vervangen door verhandelbare emissierechten. Een specifieke vrees is dat het invoeren van verhandelbaarheid voor specifieke polluenten de geïntegreerde benadering van IPPC zou kunnen ondermijnen. 8 Merk op dat het combineren van een emissieheffing met emissie- of technologienormen verdedigbaar is indien er een gevaar bestaat voor lokale “hot spots”. Zie OECD, The Political Economy of Environmentally Related Taxes, p. 158.

16/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport Kortingen voor reducties ten opzichte van een basisjaar Vrijstelling op basis van: de sector, deelname aan een MBO, indien emissies lager dan in een referentiejaar, monitoring Met betrekking tot de terugsluizing stelt zich de vraag of deze uitsluitend compenserend bedoeld is, of dat ze ook een sturend effect dient te hebben. In het eerste geval is de bedoeling enkel om de weerstand tegen de heffing te doen afnemen. In het geval van sturende subsidies is het ook de bedoeling om aan te zetten tot een extra reductie van de emissies. De volgende tabel geeft een lijst van alle parameters die dienen gedefinieerd te worden, alsook van een aantal mogelijke invullingen van deze parameters. Tabel 2: Parameters van een terugsluissysteem

Parameter

Mogelijkheden

Instrument

Percentage van gemaakte kosten Forfaitair bedrag Subsidie met de vroeger betaalde heffingen als bovengrens Fiscale voordelen (bijvoorbeeld korting op eventueel geregionaliseerde vennootschapsbelasting, op werkgeversbijdragen, versnelde afschrijvingen) Leningen tegen voordelige voorwaarden Ondersteuning MBO (financiële steun voor beheersorganismes) Uitbreiding ecologiesteun

Begunstigden

Bijdragende bedrijven Bedrijven in sectoren die blootgesteld staan een internationale concurrentie Bedrijven in sectoren met beperkte financiële draagkracht Bedrijven die deelnemen aan een MBO Beheersorganismes van MBOs Producenten van reductietechnieken

Grondslag

Investeringskosten reductietechnieken Operationele kosten reductietechnieken Meetapparatuur Voor emissiereducties die verder gaan dan een bepaalde benchmark

17/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport Voor emissiereducties ten opzichte van een basisjaar Voor R&D uitgaven Voor uitgaven gedaan in het kader van een MBO Tijdsperspectief

Tijdelijk/onbepaald Jaarlijks aanpasbaar of vast

Een aantal mogelijkheden kan hier in elk geval al worden uitgesloten. Ten eerste, in de beslissing van de Vlaamse Regering van 9/3/2007 is ook opgenomen dat de heffing die wordt ingevoerd ‘tijdelijk en regulerend’ zal zijn. Dit betekent dat de heffing regelmatig zal moeten geëvalueerd worden met betrekking tot de gerealiseerde en nog te realiseren reducties en de kosten voor de industrie en de overheid. Op basis van de evaluatie kan worden beslist over het afschaffen, aanpassen of behouden van het bestaande systeem. Een aanpassing kan zowel betrekking hebben op de modaliteiten van de heffing of terugsluizing als op het toepassingsgebied (inkrimping of uitbreiding). Het beleidskader voor deze specifieke parameter is dus reeds vastgelegd. Ten tweede, een gefaseerde invoering zou ernstige problemen kunnen stellen in het kader van het gelijkheidsbeginsel en zal in elk geval leiden tot bijkomende lobbying. Dit zal leiden tot bijkomende reguleringskosten en zal de milieueffectiviteit en de kostenefficiëntie van het systeem ondermijnen. Ten derde zou het beperken van de subsidie tot bedrijven die blootgesteld staan aan internationale concurrentie kunnen leiden tot problemen met betrekking tot de juridische haalbaarheid (zie Sectie 3). In elk geval bestaan er geen algemeen aanvaardbare en objectieve criteria voor het meten van “blootstelling aan internationale concurrentie”9. Ten vierde bestaan er geen algemeen aanvaardbare en objectieve criteria voor de financiële draagkracht van sectoren. Dit criterium gebruiken zal ook weer leiden tot lobbywerk en dus bijkomende reguleringskosten.

Een laatste belangrijk element is de mate waarin de instrumenten aan elkaar dienen gekoppeld te worden. Tabel 3: Koppeling van heffing en terugsluizing

Parameter

Modaliteiten

Koppeling van de financiële stromen

Wat indien inkomsten en te betalen subsidies van elkaar verschillen?

Koppeling van de modaliteiten

Dit verwijst naar de mate waarin de modaliteiten op elkaar worden afgestemd om samen regulerend te werken

Koppeling van doelgroep

In welke mate dienen de begunstigden van de terugsluizing dezelfde te zijn als de heffingsplichtigen

Koppeling van tijdsperspectief

Hoeven beide instrumenten simultaan te blijven bestaan?

9

De eenvoudigste indicator van buitenlandse concurrentie is de handelsintensiteit: de verhouding tussen de waarde van de import en deze van het totaal binnenlands aanbod, plus de verhouding tussen de waarde van de export en deze van de totale vraag. Deze waarde kan echter substantieel veranderen onder invloed van prijswijzigingen. Bovendien geeft deze indicator geen idee over het relatief belang van de verschillende handelsbarrières (zoals transportkosten en productdifferentiatie). Zie Demailly D, Grubb M, Hourcade J-C, Neuhoff K and Sato M, Differentiation and dynamics of EU ETS competitiveness impacts, Research Theme 1.3, Interim Report, p. 12 en 36.

18/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport De eventuele problemen die zich zouden kunnen stellen bij de koppeling van de financiële stromen (ook vanuit een tijdsperspectief) zullen bestudeerd worden in de volgende fase van het project, wanneer de uitvoeringsmodaliteiten van het gekozen instrument zullen uitgewerkt worden. In de meeste gevallen vereist de juridische analyse (zie Sectie 3) een koppeling van de modaliteiten (bijvoorbeeld, dat de subsidies worden gebruikt voor het financieren van reductietechnieken), tenzij het gaat over een algemene terugsluizing (bijvoorbeeld onder de vorm van een algemene verlaging van de vennootschapsbelasting). Rekening houdende met de fundamentele doelstelling van terugsluizing (het milderen van de maatschappelijke weerstand tegen de heffing), is het duidelijk dat er een koppeling dient plaats te vinden van de doelgroepen, tenzij dit juridische problemen zou stellen.

2.3.

BEOORDELINGSCRITERIA

Op basis van de analyse in Sectie 2.1, kunnen we besluiten dat we, om de geest van het besluit van de Vlaamse regering te respecteren, op zoek dienen te gaan naar een systeem dat: •

De totale reductiekosten minimaliseert, rekening houdende met de beperkingen opgelegd door VLAREM en met het gegeven dat meerdere sectoren a priori zijn uitgesloten van de heffing (zie Sectie 4.1).

•

Zonder dat de overheid moet beschikken over gedetailleerde informatie over de marginale reductiekosten van individuele bedrijven

• De financiële lasten van de bedrijven beperkt Daarnaast zijn er echter nog een aantal andere beoordelingscriteria mogelijk. In wat volgt zullen wij de verschillende soorten heffingen en terugsluissystemen bondig beoordelen op basis van een aantal criteria die grotendeels dezelfde zijn als degenen die gebruikt werden in de studie “Inzetbaarheid van economische instrumenten in het reductiebeleid voor NOx en SO2 emissies in Vlaanderen”, uitgevoerd door VITO en Ecolas. Wij vatten deze criteria hieronder nog even samen – voor een meer volledige tekst wordt verwezen naar bovenvermelde studie. We hebben er ook nog een aantal criteria aan toegevoegd: •

Juridische haalbaarheid: hierbij wordt vooral, maar niet uitsluitend, verwezen naar de compatibiliteit met de Europese regelgeving met betrekking tot staatssteun.

•

Directe impact op de kosten van de bedrijven: dit verwijst naar de som van de netto transfers van de bedrijven naar de overheid en van de reductiekosten voor de bedrijven. Dit criterium heeft impact op het concurrentievermogen van de bedrijven, op de werkgelegenheid, … enz..

•

Impact op de first movers: het gaat hier over de impact op bedrijven die bij recent uitgevoerde investeringen hebben geanticipeerd op strengere reguleringen van NOx emissies en daardoor hun emissies reeds hebben verlaagd.

Net zoals in de voorafgaande studie wordt de parameter 'integratie in het sectoraal beleid' niet opgenomen aangezien er meer gedetailleerde informatie nodig is om de economische instrumenten op deze parameter te evalueren. Aangezien de fundamentele politieke keuze ten voordele van een heffing met terugsluizing reeds gemaakt is (zie Sectie 1) kijken we ook niet meer naar het criterium “politieke aanvaardbaarheid”. We zullen in deze sectie ook niet kijken naar de toepassing van het “de vervuiler betaalt” principe. In het decreet houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid wordt “de vervuiler betaalt” ingeschreven als een belangrijk principe. Dit principe situeert zich in het klassieke aansprakelijkheidsrecht: diegene die door zijn handelen schade toebrengt, moet die schade vergoeden. Een strikte toepassing van dit principe zou inhouden dat elke kilo NOx uitgestoten door een bedrijf zou moeten onderworpen worden aan een heffing die precies gelijk is aan de marginale

19/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport externe kost van deze kilo. Een dergelijk systeem is in de praktijk niet haalbaar, en elke realistische variante zal in minder of meerdere mate van dit principe afwijken. Aangezien de marginale externe kostencurve voor NOx niet gekend is, kan dit criterium niet zinvol ingevuld worden. Er dient wel op gewezen te worden dat: •

De compatibiliteit met het landbouwbeleid een rol zal spelen in het operationaliseren van de terugsluismodaliteiten, vermits de staatssteunregels in deze sector afwijken van deze in andere sectoren (zie de juridische analyse voor meer details).

•

Het criterium “politieke haalbaarheid” ook voor een deel vervat zit in de criteria “directe financiële last” en “impact op de first movers”.

Het criterium “transferratio”10 zal behandeld worden door voor elk bestudeerd instrument een vergelijking te maken tussen de technische reductiekosten en de netto financiële transfers tussen bedrijven en overheid. 1. Milieu-effectiviteit Dit criterium gaat na in welke mate en met welke zekerheid het beleidsinstrument bijdraagt om de milieudoelstelling (in dit geval is dit het halen van de NEC plafonds voor de bedoelde doelgroep) te halen. Het gaat met andere woorden over de additionaliteit ten opzichte de situatie zonder het instrument. In de modelleringen met het MKM (zie Sectie ¨5.1) werd bij alle varianten verondersteld dat de heffing zo gemodelleerd wordt dat de doelstelling voor de betrokken doelgroep gehaald wordt. Natuurlijk zijn er beperkingen aan de mogelijkheden van het model, zodat het mogelijk is dat de gemodelleerde heffing in de praktijk toch niet het voorspelde effect heeft. Indien de heffing moeilijker modelleerbaar wordt, stijgt de onzekerheid over het al dan niet behalen van de doelstelling. 2. Efficiëntie Er kunnen drie soorten efficiëntie onderscheiden worden: kostenefficiëntie, allocatieve efficiëntie en dynamische efficiëntie. Met kostenefficiëntie wordt bedoeld het minimaliseren van totale (maatschappelijke) kosten voor het behalen van een bepaalde doelstelling. In een kostenefficiënte oplossing is de marginale kost gelijk voor alle bedrijven/sectoren/doelgroepen. Inderdaad, moest de marginale kost voor één installatie lager zijn dan voor een andere installatie, dit wil zeggen moest installatie A een extra ton kunnen reduceren aan een lagere kost dan een andere installatie B, dan zou de doelstelling globaal goedkoper bereikt kunnen worden door A meer te doen reduceren en B minder reducties op te leggen. Zoals reeds uiteengezet in Sectie 2.1, moeten we in alles wat volgt voor ogen houden dat deze gelijkheid van marginale reductiekosten in de praktijk nooit kan bereikt worden: •

Door de vrijstelling van verbrandingsinstallaties met een nominaal thermisch vermogen van minder dan 300 kW (zie Sectie 4.1) kan de gelijkstelling van marginale reductiekosten alleen bekomen worden voor actoren die niet vrijgesteld zijn.

•

Bedrijven zullen in elk geval hun emissies moeten terugdringen tot het punt dat voortvloeit uit de toepassing van VLAREM, zelfs al zijn er elders meer kostenefficiënte mogelijkheden om de emissies terug te dringen die nog niet benut zijn.

Met allocatieve efficiëntie wordt bedoeld dat een bepaald beleidsinstrument ook vervuiling kan reduceren door het effect op de relatieve prijzen. Door gestegen productiekosten als gevolg van een bepaald beleidsinstrument (v.b. heffing) door te rekenen in de consumentenprijzen van milieuvervuilende producten/diensten worden consumenten gemotiveerd om 10 De transferratio van een bepaald instrument geeft de ratio van de transfers tot de minimale kosten om de beoogde reductiedoelstelling te realiseren.

20/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport minder vervuilende en/maar meer goedkopere substituten te kopen. Tevens kan de gedaalde vraag naar een bepaald vervuilend product leiden tot industriële herstructurering. Dynamische efficiëntie is het synoniem voor 'aansporing', wat later in deze paragraaf wordt besproken. 3. Uitvoerbaarheid Uitvoerbaarheid omvat hier twee parameters: 'Reguleringskosten' en 'Eenvoudige uitvoering', die heel nauw verbonden zijn met elkaar. Reguleringskosten Wanneer in het vervolg van dit document gesproken wordt over de reguleringskosten dan omvat deze term volgende kosten: kosten voor opmaak van de wetgeving (informatiekosten), administratieve reguleringskosten (beheerskosten) en handhavingkosten. Verder zal ook aandacht besteed worden aan de kosten voor opvolging, evaluatie en eventuele bijsturing van het instrument. Deze kost kan eveneens opgedeeld worden naar kosten voor de publieke sector en kosten voor de private sector: •

De kost voor de publieke sector (= administratie) bestaat in het operationeel maken/houden van de instrumenten: informatiekosten (metingen en monitoring), kosten voor het innen van heffingen en kosten voor de controle op naleving.

•

De kost voor de private sector bestaat uit administratieve en managementkosten voor het naleven van de wetgeving. Eventueel kunnen de informatiekosten (metingen en monitoring) (deels) doorgeschoven worden van de publieke naar de private sector.

Eenvoudige uitvoering Ingewikkelde regelgeving of economische instrumenten kan resulteren in een povere naleving, fraude en overdadige administratieve en handhavingskosten. Hoe complexer het heffingsysteem, hoe groter de kans dat de (schaarse) aandacht van de bedrijven zal gaan naar de juridische interpretatie van de regelgeving in plaats van naar de technische en bedrijfsmatige optimalisatie. Bijna alle instrumenten die we hier zullen bespreken zijn relatief eenvoudig als men de instrumenten op zichzelf beschouwt. Bij de evaluatie van de complexiteit van een maatregel, moet men echter kijken naar wat deze maatregel qua complexiteit toevoegt aan de reeds bestaande regelgeving. Met andere woorden, we moeten kijken naar het marginaal effect van deze maatregel. 4. Aansporing - Dynamische efficiëntie Dynamische efficiëntie wijst naar de impact op innovatie, meer bepaald naar de al dan niet aanwezigheid van een continue prikkel om vervuiling te reduceren en om te innoveren. Die prikkels kunnen leiden tot eigen technologisch innovatie of dat innovaties die elders werden ontwikkeld ook in Vlaanderen snel hun toepassingen vinden. 5. Flexibiliteit - Technische efficiëntie Technische efficiëntie en flexibiliteit verwijzen naar de flexibiliteit die vervuilers hebben omtrent de wijze waarop ze voldoen aan milieudoelstellingen, bijvoorbeeld bij het kiezen van de emissiereductiemaatregel. Bij een heffing en bij de varianten op de heffing, is het typisch dat vervuiler zelf kan kiezen of het emissies reduceert of niet en indien hij beslist te reduceren, hoe hij/zij volledig zelf kan beslissen hoe hij/zij dat zal doen. 6. Kunnen nieuwkomers relatief gemakkelijk toetreden Het instrument mag geen belemmering zijn voor de economische groei in Vlaanderen. Voor nieuwe bedrijven moeten dezelfde voorwaarden gelden als voor bestaande bedrijven.

21/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport 7. Kan het instrument ook toegepast worden op kleine bedrijven Indien een groot deel van de emissies afkomstig is van veel kleine bedrijven (met kleine emissies) dan is het belangrijk dat het instrument ook kan toegepast worden op deze vele kleine vervuilers.

3. JURIDISCHE HAALBAARHEID De juridische haalbaarheid van het instrument werd uitgebreid onderzocht door LDR Milieuadvocaten in het eerste tussentijds verslag van dit project. We verwijzen de lezer naar dit verslag voor meer details en beperken ons hier tot een samenvatting van de belangrijkste conclusies. In wat volgt verwijzen de paragraafnummers altijd naar de indeling van het juridisch rapport. In de juridische studie werd nagegaan in hoeverre een NOx-heffing met bepaalde vrijstellingsdrempels, waaraan bepaalde terugsluissystemen worden gekoppeld, in overeenstemming is met de Europese regelgeving inzake staatssteun. Dit gebeurde na een grondige analyse van de regeling inzake staatssteun (sectie 2.2. en Bijlage 1) - waarin meer specifiek is ingegaan op de vraag welke steun juist kan worden beschouwd als staatssteun, welke procedurele aspecten in acht moet worden genomen – en de overige relevante regelgeving (art. 90 EG-verdrag, grondwettelijke beperkingen, enz.). Daarna volgde een uitgebreide screening van de specifieke Europese richtsnoeren inzake milieusteun (deel 2.3. en Bijlage 3) en werd in detail nagegaan welke van de voorgestelde terugsluisopties verenigbaar kunnen zijn met het Europese kader (deel 3). Voorliggend onderzoek had op de eerste plaats uitgewezen dat het werken met bedrijfsspecifieke vrijstellingdrempels bij een NOx-heffing verenigbaar is met het Europese recht. Deze conclusie leek gewettigd in het licht van een uitspraak van het Gerecht van Eerste Aanleg uit 2006. Het Gerecht van Eerste Aanleg heeft onder meer in het arrest T-210/02 van 13 september 2006 duidelijk gesteld dat het feit dat sommige ondernemingen of sectoren meer dan andere van een aantal belastingsmaatregelen profiteren, niet noodzakelijk tot gevolg heeft dat deze binnen de werkingssfeer van de mededingingsregels voor staatssteun komen te vallen11. Ook de Commissie verdedigde in deze zaak de stelling dat een zogenaamde “uitzonderlijke heffing” – i.e. een regeling waarbij een bijzondere last aan een bepaalde sector wordt opgelegd - geen staatssteun is. Een lidstaat is in beginsel vrij om te bepalen welke goederen of diensten zij aan een milieuheffing onderwerpen. Dit valt in beginsel binnen de bevoegdheid van de lidstaten om sectorale milieuheffingen in te voeren teneinde bepaalde doelstellingen te bereiken, voor zover dit verenigbaar is met de ratio en doelstellingen van het heffingsregime12. Het voorzien van bepaalde vrijstellingsdrempels lijkt dan ook in beginsel 11

Zie overweging 115 arrest Gerecht Eerste Aanleg 13 september 2006, zaak T-210/02: “Dienaangaande dient te worden benadrukt dat het de lidstaten – die bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht door het ontbreken van coördinatie op dit gebied bevoegd blijven ter zake van het milieubeleid – vrij staat sectorale milieuheffingen in te voeren teneinde bepaalde milieudoelstellingen die in het vorige punt zijn vermeld, te bereiken. Zo zijn de lidstaten vrij om de bij de afweging van de diverse aan de orde zijnde belangen hun prioriteiten ter zake van milieubescherming te definiëren en om bijgevolg te bepalen welke goederen of diensten zij aan een milieuheffing zullen onderwerpen. Derhalve volstaat de omstandigheid dat een milieuheffing een gerichte maatregel vormt, die bepaalde specifieke goederen of diensten treft en geen deel uitmaakt van een algemeen stelsel van heffing over alle gelijkaardige activiteiten met een vergelijkbare milieu-impact, in beginsel niet om te oordelen dat gelijkaardige activiteiten, die niet aan deze milieuheffing zijn onderworpen, een selectief voordeel genieten”. 12 Zie overweging 128 arrest Gerecht Eerste Aanleg 13 september 2006, zaak T-210/02: “In de eerste plaats maken materialen die verhandeld worden met het oog op een ander gebruik dan dat van aggregaat geen deel uit van de aan de AGL onderworpen sector. Anders dan verzoekster beweert; wordt met de vrijstelling ervan dus niet afgeweken van het stelsel van de betrokken milieuheffing. In het bijzonder behoort de beslissing, alleen een milieuheffing in te voeren in de aggregaatsector in plaats van in alle sectoren van exploitatie van steengroeven en mijn met dezelfde milieu-impact als de winning van aggregaat, tot de bevoegdheid van de betrokken lidstaat ter zake van de vaststelling van zijn prioriteiten bij het economisch, fiscaal en milieubeleid. Bijgevolg is die keuze, ook al is zij ingegeven door de wil om het 22/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport principieel niet te moeten worden aanzien als staatssteun, voor zover deze de aard of de algemene opzet van het systeem weerspiegelen. Indien dit niet het geval is, zullen deze drempels niettemin worden aanzien als een vorm van staatssteun. Ondertussen is het Hof van Justitie (in beroep) enigszins teruggekomen op deze eerder soepele invulling van het begrip staatssteun door het Gerecht van Eerste Aanleg. Hierdoor lijkt het minder evident om het werken met bepaalde vrijstellingsdrempels (die inpasbaar lijken in de aard en opbouw van het belastingsstelsel) a priori vrij te stellen van het regime inzake staatssteun. Hoewel het Hof van Justitie in zijn arrest van 22 december 2008 nog steeds erkent dat volgens haar vaste rechtspraak het begrip staatssteun niet van toepassing is op overheidsmaatregelen die tussen ondernemingen differentiëren, wanneer deze differentiatie het gevolg is van de aard en de opzet van het lastenstelsel waarbinnen deze plaatsvinden13, stelt het duidelijk dat het door het belastingsregime aangehaalde doel (bv. milieudoelstelling) evenwel niet volstaat om daarvan meteen de kwalificatie als steunmaatregel uit te sluiten. Het Hof fluit het Gerecht van Eerste Aanleg dus terug waar deze heeft geoordeeld dat lidstaten vrij zijn om bij de afweging van de diverse aan de orde zijnde belangen hun prioriteiten ter zake van milieubescherming te definiëren en bijgevolg te bepalen welke goederen of diensten zij aan een heffing zou onderwerpen14. Hoewel het Hof het werken met vrijstellingsdrempels o.i. dus niet principieel uitsluit, lijkt het anderzijds wel te stellen dat met louter beroep op de milieudoelstelling men niet kan ontsnappen aan het regime inzake staatssteun. Het feit dat bepaalde marktdeelnemers die zich in een vergelijkbare situatie bevinden worden uitgesloten van een heffingsregime kan dus wel degelijk een selectief voordeel uitmaken (en moet dus principieel worden aanzien als staatssteun)15. Wij concluderen dan ook uit dit arrest dat beperkte vrijstellingsdrempels die voortvloeien uit de aard en opzet van een belastingssysteem nog steeds buiten het toepassingsgebied van het staatssteunregime blijven, maar dat dit niet het geval is voor het vrijstellen van een heffing van marktdeelnemers met een vergelijkbare situatie (bv. eveneens een belangrijke NOx-uitstoot). In dat geval lijkt wel sprake te kunnen zijn van staatssteun. Er zal dan ook principieel een aanmelding dienen te gebeuren, tenzij toepassing kan worden gemaakt van de algemene groepsvrijstellingsverordening. In het juridische onderzoek is ook nagegaan of de opbrengsten (terugsluizing) van heffingen al dan niet als staatssteun moeten worden aanzien. Principieel zou men immers kunnen voorhouden dat deze steun moet worden afgewogen tegen de heffingen zelf, waardoor misschien niet altijd sprake zou zijn van een netto-steun. In het onderzoek is niettemin vastgesteld dat de Commissie in dergelijke omstandigheden steevast nagaat of voldaan is aan de voorwaarden van het arrest van 15 juli 2004 in de zaak Pearle (nr. C-345/02). In dit arrest heeft het Hof van Justitie aanvaard dat verplichte bijdragen die door een intermediair orgaan worden geïnd bij alle ondernemingen van een bepaalde bedrijfssector, in bepaalde gevallen niet mogen worden aanzien als staatssteun. Een van de vereisten is dat de betrokken maatregel is vastgesteld door de beroepsorganisatie die de ondernemingen en de werknemers van een bedrijfssector vertegenwoordigt, en niet dient als instrument voor de uitvoering van door de staat vastgesteld beleid. Aangezien in voorliggende constellatie de constructie van een heffingssysteem met terugsluisopties in wezen door de staat zelf wordt beoogd – en niet door beroepsorganisaties – lijkt de hoger vernoemde voorwaarde uit het Pearle-arrest niet voldaan, waardoor in beginsel sprake lijkt te zijn van staatssteun. Uit de mededeling van de Commissie inzake milieubelastingen kan worden afgeleid dat er in beginsel evenwel geen inhoudelijke bezwaren bestaan vanuit het Europese recht tegen het herverdelen van inkomsten uit een milieuheffing, hoewel deze steeds moeten worden aanzien als staatssteun (indien ze niet voldoen aan de voorwaarden uit het arrest

internationale concurrentievermogen van bepaalde sectoren veilig te stellen, geen reden om de coherentie van de AGL met de nagestreefde milieudoelstellingen in twijfel te trekken (zie punt 115 hierboven)”. 13 Zie overweging 83 arrest Hof van Justitie 22 december 2008 in de zaak C-487/06P. 14 Overweging 86 arrest Hof van Justitie 22 december 2008 in de zaak C-487/06P. 15 Overweging 87 arrest Hof van Justitie 22 december 2008 in de zaak C-487/06P. 23/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport Pearle). Wel zal dan steeds moeten worden aangetoond dat de betrokken steunmaatregelen voldoen aan de voorwaarden uit de richtsnoeren inzake milieusteun teneinde geen aanleiding te geven tot ongerechtvaardigde milieusteun. De principiële kwalificatie als staatssteun (enkel de vierde en vijfde optie lijken niet kwalificeerbaar als staatssteun) brengt in beginsel een hele reeks verplichtingen met zich mee, die nauwgezet moeten worden nageleefd alvorens de steun ook effectief kan worden toegekend. Bij het verlenen van nieuwe staatssteun hebben lidstaten een dubbele verplichting, met name een verplichting om een voorgenomen nieuwe steunmaatregel aan te melden en een standstill- of opschortingsverplichting die impliceert dat men een steunmaatregel niet zal uitvoeren vooraleer de Commissie de staatssteun heeft goedgekeurd. Op de verplichting tot aanmelding bestaan er evenwel een aantal uitzonderingen.Indien een bepaalde steunregeling voldoet aan de diverse voorwaarden uit de algemene Groepsvrijstellingsverordening, wordt aangenomen dat deze regeling verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt en hoeft de regeling niet meer te worden aangemeld bij de Commissie. Op de modaliteiten van deze groepsvrijstelling wordt verder nader ingegaan. In deze fase wordt enkel benadrukt dat het nieuwe vrijstellingsregime – onder bepaalde voorwaarden - van toepassing is op een ruim scala aan milieumaatregelen: investeringssteun die ondernemingen in staat stelt communautaire normen te overtreffen of om, bij ontstentenis van communautaire normen, het niveau van de milieubescherming te doen toenemen, steun voor de aanschaf van nieuwe vervoersmiddelen die verder gaan dan communautaire normen of die, bij ontstentenis van communautaire normen, het niveau van milieubescherming doen toenemen, steun voor vroege aanpassing door kmo’s aan toekomstige communautaire normen, milieu-investeringssteun ten behoeve van energiebesparing, milieu-investeringssteun ten behoeve van hoogrenderende warmtekrachtkoppeling, milieu-investeringssteun ter stimulering van hernieuwbare energiebronnen, daaronder begrepen investeringssteun ten behoeve van duurzame biobrandstoffen, steun voor milieustudies en bepaalde steun in de vorm van verlagingen van milieubelastingen. Tussen deze algemene Groepsvrijstellingsverordening en de nieuwe richtsnoeren (Bijlage 3) die op 2 april 2008 in werking zijn getreden bestaat een duidelijk verband. De groepsvrijstellingsverordening zal de lidstaten immers ontheffen van de verplichting om bepaalde steunmaatregelen aan te melden aan de Commissie . Meer specifiek met betrekking de voorgestelde terugsluisopties heeft de juridische analyse uitgewezen dat het aanwenden volgens de modaliteiten van de algemene Groepsvrijstellingsverordening van 29 augustus 2008 dan wel de nieuwe richtsnoeren inzake milieu van de inkomsten uit de NOx-heffing binnen bepaalde marges mogelijk is ter ondersteuning van NOx-reductiemaatregelen, resp. algemene milieu- en/of energiemaatregelen. Er wordt – zowel in de algemene Groepsvrijstellingsverordening als in de richtsnoeren - steeds een onderscheid gemaakt tussen directe en indirecte steun. Voor zover wordt voldaan aan de voorwaarden uit de algemene Groepsvrijstellingsverordening zal de steunregeling niet moeten worden aangemeld. In wat volgt wordt aangegeven welke voorwaarden zullen spelen inzake meldingsplichtige milieusteun. •

Het terugsluizen van de inkomsten in de vorm van subsidies naar de heffingsplichtige bedrijven toe (directe steun) is enkel mogelijk binnen bepaalde percentages (50 tot 60, 70 en zelfs 80 % voor kleine KMO’s bij het verwerven van eco-innovatieve activa, en tot 100 % onder strikte voorwaarden, zie Sectie 3.3.2., onder A) voor NOx-reductiemaatregelen die de onderneming toelaten de communautaire normen te overtreffen of bij ontstentenis daarvan het niveau van milieubescherming doen toenemen. Steeds zal ook het stimulerend effect en de noodzaak van de steun aantoonbaar moeten zijn. Cruciaal is natuurlijk de vereiste dat de ondersteunde maatregelen alleszins verder moeten gaan dan hetgeen waartoe zij door Vlarem II tot op heden worden verplicht. Ook steun voor algemene milieu- en/of energiemaatregelen, die immers een indirect effect kunnen hebben op de NOx-uitstoot van ondernemingen, is mogelijk voor zover steeds wordt voldaan aan de strikte voorwaarden uit de richtsnoeren. Naast extra investeringssteun komen exploitatiekosten enkel in aanmerking

24/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport voor zover het gaat om extra productiekosten die voortvloeien uit deze extra investeringen voor milieubescherming. •

Een alternatief voor deze eerder strikt gereglementeerde steunmaatregelen is het voorzien van indirecte steun voor reductiemaatregelen in de vorm van vrijstellingen en/of kortingen op een heffing, bijvoorbeeld een NOx-heffing. In elk geval dient staatssteun in de vorm van fiscale maatregelen minstens de milieubescherming aanzienlijk te verbeteren en mogen de belastingsverlagingen en belastingsvrijstellingen niet ten koste gaan van de nagestreefde algemene doelstellingen. Zoals in het juridisch rapport aangetoond, lijken in dergelijk geval twee opties voorhanden. Ofwel moeten de begunstigden als tegenprestatie minstens het communautair minimumbelastingniveau betalen, ofwel moet de regeling noodzakelijk en evenredig zijn (door middel van criteria die waarborgen dat elke individuele begunstigde een deel van de belasting betaalt, via het betalen van ten minste 20 % van de nationale belasting of door overeenkomsten te sluiten om de vervuiling te doen afnemen). Aangezien het in casu niet mogelijk is om een communautair minimumbelastingniveau te betalen, zal echter voor de tweede optie moeten worden geopteerd: de regeling moet noodzakelijk en evenredig zijn.

Het terugsluizen van de inkomsten van de heffing aan de bijdragende sectoren via een andere sleutel dan milieumaatregelen (bv. energieverbruik, korting op de vennootschapsbelasting) lijkt moeilijker te liggen. Dit is immers moeilijker inpasbaar binnen de strikte voorwaarden uit de richtsnoeren inzake staatssteun, zowel inzake directe als indirecte steun. Het lijkt dus weinig waarschijnlijk dat de Commissie haar goedkeuring zal geven aan zulke maatregel. Een terugsluizing aan alle bedrijven in Vlaanderen via een korting op regionale belasting (bv. eventueel geregionaliseerde vennootschapsbelasting) lijkt echter wel mogelijk, voor zover de grenzen van art. 90 EG-Verdrag worden gerespecteerd (non-discriminatiebeginsel). Er kan immers worden geargumenteerd dat dergelijke algemene maatregel geen selectief karakter bezit, reden waarom deze dan ook niet als staatssteun zou moeten worden aanzien. In elk geval lijken ook kortingen op een Vlaamse belasting – voor zover van toepassing op alle bedrijven en niet enkel op een sector (wel selectief!) – niet meer als selectief te worden beschouwd, en bijgevolg ook niet meer als staatssteun. Ook de laatste optie, een terugsluizing aan de Vlaamse samenleving is in theorie mogelijk aangezien dergelijke optie strikt juridisch gezien niet kwalificeerbaar is als staatssteun. Globaal beschouwd kan dus op juridisch vlak enkel de optie “terugsluizing via een andere sleutel dan milieumaatregelen” worden uitgesloten. Strikt juridisch gezien zijn alle andere opties mogelijk, enerzijds omdat de opties niet als staatssteun moeten worden beschouwd (terugsluizing aan alle bedrijven of terugsluizing aan de Vlaamse samenleving), anderzijds omdat een beroep kan worden gedaan op de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming (en in de toekomst mogelijkerwijs op de algemene groepsvrijstellingsverordening).

25/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport Samengevat voor de voorgestelde terugsluisopties geeft dit volgend resultaat16: Tabel 4: Juridische haalbaarheid van de verschillende terugsluisopties

a. Terugsluizing aan de bijdragende sectoren en voor NOx-maatregelen in de enge zin

Specifieke maatregel(en)

Verenigbaarheid met de richtsnoeren/ algemene regelgeving inzake staatssteun

a) subsidie voor investeringskosten van NOx-reductietechnieken

Enkel extra investeringskosten, mits overtreffen communautaire normen/ niveau milieubescherming doen toenemen binnen bepaalde percentages van de kosten noodzakelijk en stimulerend effect dient te worden aangetoond Extra investeringskosten, behoudens de uitzondering voor exploitatiekosten (die in de vorm van extra productiekosten aan de extra investeringskosten mogen worden toegevoegd).

b) subsidie voor zowel investerings- als operationele kosten van NOx-reductietechnieken

Idem als onder a) maar operationele steun voor NOxreductiemaatregelen is uitgesloten, behoudens de uitzondering voor exploitatiekosten (die in de vorm van extra productiekosten aan de extra investeringskosten mogen worden toegevoegd).

c) subsidie voor NOxmeetapparatuur

Mogelijk mits de meetapparatuur een noodzakelijke investeringskost vormt die onlosmakelijk samenhangt met NOxreductietechnieken.

16

Deze tabel omvat een beknopt en schematisch overzicht van de diverse mogelijkheden. Hiermee wordt geenszins een sluitend overzicht beoogd, maar wel een soort leidraad. Voor een volledig en genuanceerd beeld kan worden verwezen naar de uitgebreide uiteenzetting van de diverse opties in het juridisch verslag.

26/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport d) indirecte steun (cf. Sloveens systeem)

- Vrijstelling of vermindering mogelijk, mits betalen communautair minimumbelastingniveau17. - Noodzakelijke en evenredige steunmaatregel mogelijk, waarbij het evenredig karakter wordt gegarandeerd dat: * door middel van criteria die waarborgen dat elke individuele begunstigde een deel van de belasting betaalt dat grotendeels equivalent is aan de milieuprestatie van elke individuele begunstigde in vergelijking met de prestatie van de best presterende technieken in de EER (Europees Economische Ruimte)18; * via het betalen van ten minste 20 % van de nationale belasting * door overeenkomsten te sluiten om de vervuiling te doen afnemen.

17

Dit niveau is enkel vastgesteld voor energieproducten en elektriciteit in bijlage I bij Richtlijn 2003/96/EG. In de andere gevallen dient men te opteren voor het tweede streepje. Immers, wanneer de ondernemingen niet ten minste het communautaire minimum betalen, blijven afwijkingen van lange duur mogelijk, maar de lidstaten moeten aantonen dat die afwijkingen noodzakelijk en evenredig zijn. 18 In het kader van de steunregeling kan een onderneming die de best presterende techniek hanteert, maximaal voordeel halen uit een vermindering die overeenstemt met de toename van de productiekosten veroorzaakt door de belasting, onder gebruikmaking van de best presterende techniek, en die niet op klanten kan worden afgewenteld. Een onderneming met een slechtere milieuprestatie krijgt een lagere vermindering, evenredig met haar milieuprestatie.

27/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport b. terugsluizing aan de bijdragende sectoren voor milieumaatregelen in het algemeen

a) subsidie voor investerings- en/of operationele kosten van algemene milieumaatregelen

Mogelijk mits overtreffen communautaire normen/ niveau milieubescherming doen toenemen binnen bepaalde percentages van de kosten Noodzakelijk en stimulerend effect dient te worden aangetoond Operationele steun niet mogelijk, behoudens de uitzondering voor exploitatiekosten (die in de vorm van extra productiekosten aan de extra investeringskosten mogen worden toegevoegd).

b) subsidie voor investerings- en/of operationele kosten van algemene energiemaatregelen

Mogelijk voor maatregelen inzake energiebesparing/ steun voor het gebruik van hernieuwbare energiebronnen/WKK, mits vervullen van de specifieke voorwaarden (bv. enkel hoogrenderende WKK’s) binnen bepaalde percentages van de kosten Noodzakelijk en stimulerend effect dient te worden aangetoond. Operationele steun is wel mogelijk onder bepaalde voorwaarden die verschillen per specifieke steuncategorie

c) via een verhoging van het budget voor ecologiesteun

28/167

Idem als onder a)

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport d) indirecte steun (kortingen, vrijstellingen, verminderingen, etc.)

- Vrijstelling of vermindering mogelijk, mits betalen communautair minimumbelastingniveau19. - Noodzakelijke en evenredige steunmaatregel mogelijk, waarbij het evenredig karakter wordt gegarandeerd dat: * door middel van criteria die waarborgen dat elke individuele begunstigde een deel van de belasting betaalt dat grotendeels equivalent is aan de milieuprestatie van elke individuele begunstigde in vergelijking met de prestatie van de best presterende technieken in de EER (Europees Economische Ruimte)20; * via het betalen van ten minste 20 % van de nationale belasting * door overeenkomsten te sluiten om de vervuiling te doen afnemen

c. terugsluizing aan bijdragende sectoren volgens een andere sleutel

a) financiering van de administratie van het systeem

mogelijk, wordt zelfs niet aanzien als staatssteun

b) algemene terugsluisregeling (bv. a rato geproduceerde energie)

niet mogelijk, het stimulerend en noodzakelijk karakter van de steun lijkt in dit geval moeilijk aantoonbaar

c) korting op Vlaamse vennootschapsbelasting

Staatssteun, maar moeilijk verenigbaar met richtsnoeren: -er lijkt geen sprake te zijn van een ‘milieubelasting’ -stimulerend en noodzakelijk effect moeilijk aantoonbaar

19 Dit niveau is enkel vastgesteld voor energieproducten en elektriciteit in bijlage I bij Richtlijn 2003/96/EG. In de andere gevallen dient men te opteren voor het tweede streepje. Zie hoger onder eerste optie, punt d. 20 In het kader van de steunregeling kan een onderneming die de best presterende techniek hanteert, maximaal voordeel halen uit een vermindering die overeenstemt met de toename van de productiekosten veroorzaakt door de belasting, onder gebruikmaking van de best presterende techniek, en die niet op klanten kan worden afgewenteld. Een onderneming met een slechtere milieuprestatie krijgt een lagere vermindering, evenredig met haar milieuprestatie.

29/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport d. Terugsluizing aan alle belastingplichtige bedrijven (in Vlaanderen) in het algemeen

Mogelijk, wordt niet aanzien als staatssteun, want voldoet niet aan selectiviteitscriterium.

e. Terugsluizing aan de Vlaamse samenleving

Mogelijk, wordt niet aanzien als staatssteun, want voldoet niet aan selectiviteitscriterium.

4. MODALITEITEN VAN HET INSTRUMENT 4.1.

TOEPASSINGSGEBIED VAN DE HEFFING

Eén van de doelstellingen van dit project is de afbakening van het toepassingsgebied van de heffing: voor welke NOxbronnen moet deze heffing gelden? In de beslissing van de Vlaamse Regering van 9/3/2007 wordt niet expliciet vermeld dat de heffing enkel van toepassing zou zijn op industriële bronnen. De heffing zou dus ook van toepassing kunnen zijn op kleinere bronnen zoals de huishoudens en bepaalde bedrijven uit de tertiaire sector of de glastuinbouw. Voor de huishoudens en ook voor heel wat bronnen in de tertiaire sector en zelfs in de glastuinbouw is een meting van de NOx-emissies uiteraard niet haalbaar21, wat betekent dat de heffing moet bepaald worden op basis van het brandstofverbruik en eventueel een aantal karakteristieken van de verbrandingsinstallatie (leeftijd, type, …). Het sturende effect zal voor deze bronnen dus zeer beperkt zijn. Bovendien gaat de inning van een heffing bij huishoudens en in de tertiaire sector gepaard met een grote administratieve last (en dus kost), des te meer wanneer de heffing gepaard gaat met een systeem van terugsluizing van de inkomsten. Aan het beperkte regulerende effect zou kunnen tegemoet gekomen worden door bepaalde (nieuwe) ketels uit te sluiten van de heffing. Dit leidt echter opnieuw tot een verhoging van de administratieve lasten. Indien men het effect hiervan wil inschatten is bovendien veel informatie nodig (over de verdeling van de verschillende types en de leeftijden van de installaties die gebruikt worden) die op dit moment niet beschikbaar is. Tenslotte zijn de NOx-emissies van deze sectoren voornamelijk afhankelijk van het energieverbruik en van de specifieke NOx-emissies van de ketel (en komen end of pipe maatregelen hier in tegenstelling tot bij grotere bronnen niet in aanmerking). Voor het energieverbruik zijn in het kader van het klimaatbeleid al heel wat maatregelen ontwikkeld, terwijl de NOx-emissies al geregeld worden door federale productreglementering. Deze federale reglementering is van toepassing op ketels tot 400 kW, wat betekent dat er een kleine overlapping is met de ketels die onder Vlarem vallen. Bij de modelleringen in de studie door Vito en Ecolas (2004-2006) werd ervan uitgegaan dat op elk kg NOx die wordt uitgestoten een heffing wordt betaald, dus ook voor de kleine bronnen. Hierboven worden evenwel een aantal argumenten aangehaald om deze kleinere bronnen niet aan de heffing te onderwerpen. Op basis van deze argumenten werd beslist om a priori alle verbrandingsinstallaties met een nominaal thermisch vermogen van minder dan 300 kW uit te sluiten van de emissieheffing – verbrandingsinstallaties zijn trouwens pas vanaf

21

Vanderreydt et al. (2008) schatten dat de monitoringkosten in het geval van een continue meting variëren van 7.172 tot 18.291 EUR per jaar per installatie. Voor elke extra discontinue meting kunnen de kosten oplopen van 624 tot 2.295 EUR per installatie. 30/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport 300 kW opgenomen in de indelingslijst van Vlarem I. Het kabinet van Minister Crevits heeft zich akkoord verklaard met dit standpunt22. Indien bij de invoering van het systeem alsnog wordt beslist deze sectoren onder het toepassingsgebied van de heffing te laten vallen, zal dit mogelijk (i.e. wanneer zij niet onder het terugsluissysteem zouden vallen) enkel leiden tot een verhoging van het beschikbare budget voor terugsluizing.

4.2.

SOORTEN HEFFINGEN

Hieronder worden de vermelde mogelijkheden aangehaald. In wat volgt nemen we een eenvoudige heffing zonder terugsluizing als referentiescenario; dit wil zeggen dat we alleen die criteria zullen bespreken waar de beschouwde variante significant anders op presteert dan het referentiescenario. Een niet ingekleurd vakje in de tabel op het einde van dit hoofdstuk betekent dus niet dat niet naar dat criterium werd gekeken, maar wel dat de beoordeling hier niet (fundamenteel) afwijkt van die van een eenvoudige heffing.

4.2.1.

Optie A: Stijgende heffing in functie van de emissies

Hiermee wordt bedoeld dat het heffingstarief hoger wordt naarmate de emissies toenemen. Bedrijven met veel emissies zullen relatief zwaarder worden belast en zullen dus meer worden aangespoord om te reduceren. Enerzijds betekenen hogere emissies niet noodzakelijk dat de emissies ook makkelijker kunnen gereduceerd worden. Anderzijds is in het kader van de NEC-Richtlijn een emissiereductie van 200 ton NOx naar 100 ton NOx evenveel waard als een reductie van 2.000 ton naar 1.900 ton, zodat er niet echt een reden lijkt te zijn om bedrijven met hogere emissies te onderwerpen aan een hogere eenheidsheffing. Door ongelijke tarieven in te stellen gaat trouwens het grootste voordeel van een heffing, namelijk de kostenefficiëntie, verloren. Ten opzichte van een eenvoudige heffing zal de financiële last voor de bedrijven afhankelijk zijn van de concrete invulling van het systeem. Tenslotte is dit een relatief ingewikkeld systeem, waarvan zowel het sturend als het budgettair effect moeilijk van te voorspellen is. Daarom werd besloten deze optie niet verder te bestuderen. Om dezelfde reden is ook een heffing die daalt in functie van de emissies niet opportuun.

4.2.2.

Optie B: Getrapte heffing

Analoog als hiervoor, maar de toename gebeurt in trappen in plaats van continu.

4.2.3.

Optie C: Stijgende heffing in functie van de tijd

Om bedrijven de kans te geven zich aan te passen aan de heffing en investeringen uit te voeren voor reductiemaatregelen kan men de heffing geleidelijk invoeren. De evolutie van de heffing moet reeds bij de invoering ervan vastliggen (en mag dus niet afhankelijk zijn van bijkomende politieke beslissingen). Het nadeel van dit systeem is dat het beschikbare budget voor subsidies kleiner is dan wanneer de heffing onmiddellijk voor het volledige bedrag wordt ingevoerd.

22

In Sectie 5.1.1 leggen we uit hoe hiermee rekening werd gehouden in de MKM simulaties.

31/167

07/13045/LF


4.2.4.

Optie D: Heffing met een relatieve drempel

In dit geval wordt gesteld dat een bedrijf slechts wordt belast op een bepaald percentage van zijn emissies. Hiermee wordt impliciet tegemoet gekomen aan het argument dat niet alle NOx-emissies kunnen gereduceerd worden. Het voordeel is dat de financiële last voor de industrie lager zou liggen. Men kan echter gemakkelijk aantonen dat er geen verschil bestaat tussen een vrijstelling van een percentage van de emissies en een verlaging van de heffing met hetzelfde percentage. Beschouwen we inderdaad een bedrijf dat onderworpen is aan een NOx heffing waarbij een percentage van de emissies vrijgesteld is van heffing. Laten we de relevante variabelen als volgt definiëren: e

NOx emissies in kg

e*

De NOx emissie in kg indien geen enkele reductiemaatregel genomen wordt

RK(e*-e)

De totale reductiekost, die afhangt van de afname van de emissie

T

De heffing per kg NOx

α

vrijstellingspercentage

In de bovenstaande formulering gaan we er dus van uit dat de emissies niet kunnen worden teruggedrongen door de activiteit van het bedrijf terug te dringen – deze hypothese is consistent met het MKM (zie Sectie 5.1.1). Het probleem van de onderneming is dan het minimaliseren van haar kosten, dit is de som van reductiekosten en emissieheffingen: RK (e * −e) + t (1 − α )e . Uit deze formulering blijkt duidelijk dat er geen verschil bestaat tussen: •

Een vrijstelling van α percent van de emissies

•

Een verlaging van het heffingtarief met hetzelfde percentage

Het enig effect van dit systeem is dat het leidt tot een verlaging van de effectieve heffing. In dat opzicht is het dus niet relevant dit systeem verder als een afzonderlijk systeem te behandelen.

4.2.5.

Optie E: Heffing met een absolute drempel

We zullen in de evaluatie het onderscheid maken tussen: •

E1: absolute, bedrijfsspecifieke drempel

•

E2: absolute, niet bedrijfsspecifieke drempel

4.2.5.1. Optie E1: absolute, bedrijfsspecifieke drempel In het eerste geval wordt voor elk bedrijf een drempel bepaald waaronder het bedrijf niet wordt belast op zijn emissies. Ook hier wordt de financiële last voor de industrie verlaagd. Het juridische luik heeft op de eerste plaats uitgewezen dat het werken met bedrijfsspecifieke vrijstellingdrempels bij een NOx-heffing verenigbaar is met het Europese recht. Het grootste nadeel van dit systeem is dat de facto aan elk bedrijf gratis emissierechten moeten worden toegekend, wat dus betekent dat er een soort allocatieplan moet worden opgemaakt, net als bij verhandelbare emissierechten. In tegenstelling tot bij verhandelbare emissierechten (VER), is er echter geen stimulans om verder te reduceren dan tot net onder de drempel. Bovendien nemen voor een deel ook de financiële prikkels voor het zoeken naar nieuwe reductietechnieken af, aangezien bedrijven geen stimulans meer hebben om hun emissies verder terug te dringen dan de vrijstellingsdrempel.

32/167

07/13045/LF


4.2.5.2. E2: absolute, niet bedrijfsspecifieke drempel Indien zou gewerkt worden met een absolute niet-bedrijfsspecifieke drempel zal dat ertoe leiden dat bedrijven met weinig emissies volledig vrijgesteld zullen zijn waardoor de kostenefficiëntie van het systeem sterk vermindert. Dit kan aangetoond worden aan de hand van een grafische analyse. Beschouwen we een bedrijf dat onderworpen is aan een NOx heffing met een vaste vrijstellingsdrempel ε. Het probleem is natuurlijk alleen relevant indien ε > 0. Laten we de relevante variabelen als volgt definiëren: e e* RK(e*-e) t0 ε

NOx emissies in kg De NOx emissie in kg indien geen enkele reductiemaatregel genomen wordt De totale reductiekost, die afhangt van de afname van de emissie De heffing per kg NOx vrijstellingsdrempel

We veronderstellen dat: MRK =

d 2 RK (.) dRK (.) > 0 en > 0. d ( e * − e) d (e * −e) 2

In woorden, hoe verder de emissies worden teruggedrongen, hoe hoger de reductiekosten, en dit in toenemende mate. Deze hypothese van positieve en stijgende marginale reductiekosten is standaard en intuïtief. Indien het bedrijf minder zou emitteren dan de drempel, dan is het probleem van het bedrijf eenvoudigweg: Min e RK (e * −e) waarbij e ≤ ε . Het is dan evident dat met stijgende marginale reductiekosten de kosten van het bedrijf worden geminimaliseerd wanneer e = ε. Het bedrijf zal dus nooit strikt minder emitteren dan de vrijstellingsdrempel. Indien het bedrijf méér emitteert dan de drempel, dan is het probleem van het bedrijf:

Mine RK (e * −e) + t 0 (e − ε ) waarbij e ≥ ε . Er blijven dan nog twee mogelijkheden. Indien de heffing per kilo NOx hoger ligt dan de marginale reductiekost overeenkomende met de drempelwaarde ( t 0 > MRK voor ε = e), dan zal het bedrijf niet meer emitteren dan de drempelwaarde. Aangezien we daarjuist hebben aangetoond dat het bedrijf ook niet minder zal emitteren dan de drempelwaarde, wil dit zeggen dat het bedrijf precies de drempelwaarde zal emitteren – we zeggen dan dat we een hoekoplossing hebben. Dit geval wordt hieronder geïllustreerd.

33/167

07/13045/LF


t0

MRK

ε

e

e*

Figuur 3: “Hoekoplossing” bij een absolute, niet bedrijfspecifieke drempel

Indien daarentegen de gelijkheid van marginale reductiekosten en heffing per kilo NOx wordt bekomen bij een emissieniveau dat strikt hoger ligt dan de drempel ( t 0 = MRK voor e0 > ε), dan is de hoeveelheid NOx onafhankelijk van de drempel en zal de marginale reductiekost gelijk zijn aan de heffing per kilo NOx. Dit geval wordt hieronder geïllustreerd.

MRK

t0

e ε

e0

e*

Figuur 4: t = MRK bij een absolute, niet bedrijfspecifieke drempel

34/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport Conclusie: bij een systeem van vaste drempels zijn er twee mogelijkheden: − Indien de heffing relatief hoog ligt ten opzichte van de marginale reductiekosten van het bedrijf, dan zal het bedrijf niet meer emitteren dan de vrijstellingsdrempel − In het ander geval zal het bedrijf NOx terugdringen tot waar de marginale reductiekost gelijk is aan de heffing per kilo NOx; deze marginale voorwaarden zijn onafhankelijk van de drempel In elk geval wordt er geen gelijkheid van marginale kosten bekomen indien er bedrijven zijn die niet meer emitteren dan de vrijstellingsdrempel. De oplossing zal dan niet kosten-efficiënt zijn. Simulaties aan de hand van het MKM hebben aangetoond dat er veel bedrijven zijn met zeer lage emissies – in Vlaanderen zou de drempel dus zeer laag moeten gezet worden om niet ten koste te gaan van kostenefficiëntie. Ook hier nemen voor een deel ook de financiële prikkels voor het zoeken naar nieuwe reductietechnieken af, aangezien bedrijven geen stimulans meer hebben om hun emissies verder terug te dringen dan de vrijstellingsdrempel.

4.2.6.

Optie F: Heffing met een ‘absoluut gemaakte relatieve drempel’

In dit systeem krijgt elke installatie een vaste vrijstellingsdrempel die is bepaald als percentage van de emissies in een basisjaar. Deze drempel geldt dan voor een bepaald aantal jaren. Hierdoor worden de voordelen van de vaste drempel (geen invloed op de kosteneffectiviteit als drempel laag genoeg is) gecombineerd met die van de procentuele drempel (één regel voor alle installaties). Belangrijke en moeilijke vragen hier zijn welk jaar als basisjaar zal worden gekozen en hoe met nieuwkomers zal worden omgegaan. Deze regel biedt het voordeel eenvoudig toepasbaar te zijn. Hoewel de berekeningswijze voor alle bedrijven hetzelfde is, zal het bovendien leiden tot een bedrijfsspecifieke vrijstelling. Ook hier kunnen de eigenschappen geanalyseerd worden aan de hand van een grafische analyse. Laten we de relevante variabelen als volgt definiëren: e e0 t0 α e'

NOx emissies in kg De NOx emissie in kg waarbij de marginale reductiekost gelijk is aan de heffing per kg NOx De heffing per kg NOx Het percentage van de emissies in het referentiejaar dat wordt vrijgesteld De emissies in het referentiejaar

Om ons te concentreren op de eigenschappen specifiek aan dit systeem zullen we voorlopig abstractie maken van het gegeven dat bedrijven ook nog onderworpen zijn aan VLAREM. Er zijn dan twee mogelijkheden. Indien α.e’ > e0, dan zal het bedrijf zijn vervuiling terugdringen tot α.e’. Immers, indien de vervuiling verder wordt teruggedrongen, moeten reductiekosten worden betaald die hoger liggen dan de vermeden belasting (die immers gelijk is aan nul indien het bedrijf minder vervuilt dan α.e’). Indien het bedrijf meer zou vervuilen dan α.e’, dan moet het een eenheidsbelasting t betalen die hoger ligt dan de marginale reductiekost. Dat wordt hieronder geïllustreerd. De reductiekost is gelijk aan de groene driehoek en het bedrijf betaalt geen emissieheffingen.

35/167

07/13045/LF


MRK MEK

t0

α e’

e0

e e*

Figuur 5: Emissieheffing met een “hoge” vrijstellingsdrempel

Indien α.e’ < e0, dan zal het bedrijf zijn vervuiling terugdringen tot e0. Immers, indien de vervuiling verder wordt teruggedrongen, moeten reductiekosten worden betaald die hoger liggen dan de vermeden belasting t. Indien het bedrijf meer zou vervuilen dan e0, dan moet het een eenheidsbelasting betalen die hoger ligt dan de marginale reductiekost. Het bedrijf betaalt een deel van de heffing (grijze rechthoek) en de reductiekosten (groene driehoek).

36/167

07/13045/LF


MRK MEK

t0

e αe’

e0

e*

Figuur 6: Emissieheffing met “lage” vrijstellingsdrempel

Een eerste probleem van dit systeem is dat indien α te hoog is, bepaalde bedrijven zullen terechtkomen in situatie 1 indien hun historische emissie hoog genoeg zijn. In dat geval is er geen gelijkstelling van marginale kosten over de bedrijven heen. Bovendien bevoordeelt men zo de bedrijven die in het verleden de minste inspanningen hebben geleverd om hun emissies terug te dringen ten opzichte van bedrijven die in het verleden wel inspanningen hebben geleverd om emissies te verminderen. Zij krijgen immers een relatief hogere vrijstellingsdrempel, zullen hierdoor relatief minder heffingen betalen en zullen dus relatief minder tot emissiereducties aangezet worden. Een tweede probleem is analoog aan het probleem dat zich stelt bij het gratis toekennen van verhandelbare emissierechten23. Indien bedrijven hun emissies terugdringen door hun output te verminderen24, zal de prijs van het eindproduct toenemen. Doordat de inframarginale emissies vrijgesteld zijn van heffing, is het best mogelijk dat het nettoeffect van het systeem is dat in markten met monopolie of oligopolie de winsten van de bedrijven zullen toenemen (zoals in bepaalde sectoren is gebeurd bij de invoering van het Europees systeem van emissiehandel25). Een derde nadeel heeft betrekking op de dynamische efficiëntie. In een systeem met emissieheffingen worden bedrijven gestimuleerd om verder te investeren in het onderzoek naar en de ontwikkeling van nieuwe, nog niet gekende reductietechnieken, want daardoor dalen zowel hun marginale reductiekosten26 als de te betalen heffing.

23 Zie Goulder, L.H. en Parry, I.W.H., Instrument Choice in Environmental Policy, April 2008, Resources For the Future Discussion Paper 08-07. 24 Zoals daarboven reeds gesteld, is dit iets dat niet kan worden gemodelleerd aan de hand van het MKM. 25 Zie bijvoorbeeld Sijm, J, Neuhoff K and Chen Y (2006), CO2 Cost Pass Through and Windfall Profits in the Power Sector, CWPE 0639 and EPRG 0617. 26 Deze interpretatie is compatibel met de interpretatie van de MRK als de lange termijn marginale kostencurve indien men voor ogen houdt dat deze altijd wordt opgesteld voor een gegeven stand van technologische ontwikkeling. Door de ontwikkeling van nieuwe technieken kan de MRK alleen maar dalen, vermits een bedrijf altijd kan terugvallen op de huidige stand van de techniek.

37/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport Dit wordt geïllustreerd in onderstaande figuur: door de investering dalen de marginale reductiekosten van MRK tot MRK’. Bij het heffingstarief t0 dalen de emissies van e0 tot (e0)’. De reductiekosten veranderen (met ABC-ADE), en te betalen heffingen dalen van t0. e0 tot t0.(e0)’ .

MRK

MRK’ D

B

t0

E

C (e0)’

e0

A

e

e*

Figuur 7: De dynamische efficiëntie van emissieheffingen

Indien een bedrijf zich bevindt in de situatie waarbij α.e’ > e0 (zie Figuur 5), dan blijft de stimulans bestaan om de reductiekosten te verminderen, maar deze zal niet leiden tot een verdere afname van de emissies: de marginale reductiekost is immers nu al zo laag ten opzichte van de heffing dat het bedrijf zijn vervuiling niet verder terugdringt dan de vrijstellingsdrempel, en verdere verlagingen van de marginale reductiekosten zullen hier niets aan veranderen. Een deel van de dynamische voordelen van een emissieheffing gaat dan verloren. Een vierde nadeel is dat dit systeem geen rekening houdt met lange termijn evoluties in de sectoren onderworpen aan de heffing: inkrimpende bedrijven zullen gemakkelijker de vrijstellingsdrempel bereiken dan bedrijven in groeisectoren. We moeten ook hier voor ogen houden dat een heffing altijd twee effecten heeft. Er is het effect op de productiebeslissingen van individuele bedrijven die op de markt aanwezig zijn, en er is de impact op uittrede en intrede op de markt. Indien een bedrijf besluit om op een markt aanwezig te zijn, maximaliseert ze haar winsten door haar emissies te reduceren tot het punt waar de marginale reductiekosten gelijk zijn aan de heffing of tot aan de vrijstellingsdrempel (dat is de marginale beslissingsregel). Maar daarnaast is er ook de beslissing om al dan niet op een markt aanwezig te zijn, en deze wordt genomen door de totale kosten te vergelijken met de totale opbrengsten. Een hogere vrijstellingsdrempel betekent in elk geval hogere winsten, en verhoogt dus de kans dat een bedrijf op een markt aanwezig zal blijven. De paradox is dus dat bedrijven die groeien (omdat ze tegen een lagere kost kunnen inspelen op een maatschappelijke behoefte zoals deze wordt uitgedrukt in de vraag naar een product, of omdat de maatschappelijke behoefte naar hun product is toegenomen) worden geconfronteerd met een vrijstellingsdrempel die relatief strenger zal liggen dan indien ze zouden inkrimpen (bijvoorbeeld omdat hun productiekosten stijgen of omdat de vraag naar hun producten daalt)… Dus, zelfs indien er aan de marge een juiste afweging plaatsvindt tussen de baten die de maatschappij haalt uit een bepaald product (en die wordt uitgedrukt door de vraag naar dat product) en de aan dat

38/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport product verbonden negatieve externe effecten, zal dit systeem “stervende” sectoren langer in leven laten ten nadele van de groeisectoren27. Een analoog probleem stelt zich met de zogenaamde “early movers”: bedrijven die bij nieuwe investeringen hebben geanticipeerd op strengere reguleringen van NOx emissies en daardoor hun emissies reeds hebben verlaagd. Een mogelijke oplossing van dit specifiek probleem zou er dan in kunnen bestaan om het referentiejaar periodiek aan te passen. Een nadeel hiervan is dan weer dat periodieke aanpassingen zullen leiden tot strategisch gedrag telkens de drempels worden aangepast: het is niet ondenkbaar dat bedrijven hun emissies zullen doen toenemen met de bedoeling hogere vrijstellingsdrempels te bekomen28. Inderdaad, een bedrijf dat in jaar n haar emissies met ∆(e) opdrijft spaart RK(∆(e)) aan reductiekosten uit in het lopende jaar en bovendien α*t ∆(e) in alle toekomstige jaren waar n als referentiejaar wordt gebruikt. De kostprijs van deze toename is dat het bedrijf t ∆(e ) aan heffingen zal moeten bijbetalen in het referentiejaar. Indien een vrijstellingsdrempel met periodieke aanpassingen wordt ingevoerd, dan zullen de emissies dus toenemen ten opzichte van het punt dat de bedrijven kiezen bij eenvoudige heffing (namelijk het punt waar de marginale reductiekosten gelijk zijn aan de heffing). Met andere woorden, de emissies zullen niet meer worden teruggedrongen tot het punt waar marginale reductiekosten gelijk zijn aan de eenheidsheffing, en het systeem zal niet meer kosteneffectief zijn. Of dit effect in de praktijk belangrijk zal zijn, hangt af van de discontovoet en van de berekeningswijze van de vrijstellingsdrempel – a priori valt daar weinig over te zeggen. Aangezien dit soort gedrag niet kan gemodelleerd worden met het MKM, zal het zeer moeilijk zijn om het effect op het halen van de NEC plafonds in te schatten. De volgende elementen pleiten er in elk geval voor om er van uit te gaan dat dit bedrag in de praktijk niet belangrijk zal zijn: •

Bedrijven blijven in elk geval onderworpen aan VLAREM. Heel veel marge om de emissies om strategische redenen aan te passen bestaat er dus niet altijd.

•

De redenering hierboven heeft betrekking op marginale veranderingen in de emissies, en gaat ervan uit dat de marginale reductiekosten een continue functie zijn van de reductie-inspanningen. De kostenreductiecurven die geschat werden aan de hand van het MKM tonen echter duidelijk aan dat veel reductiemaatregelen een “getrapt” karakter vertonen.

De redenering hierboven suggereert echter wel dat de aanpassingen niet te frequent mogen plaatsvinden. Door te werken met een voortschrijdend gemiddelde zou men dit gedrag verder kunnen inperken. Een specifiek probleem stelt zich bij nieuwe bedrijven. De letterlijke toepassing van het hierboven beschreven systeem zou inhouden dat deze helemaal geen vrijstellingsdrempel zouden genieten. Een mogelijke oplossing zou er hier in kunnen bestaan dat deze bedrijven in de eerste jaren worden belast aan een verlaagd tarief en dat ze vervolgens genieten van een vrijstellingsdrempel op basis van hun emissies in de eerste jaren. Merk wel dat een volledige vrijstelling in de eerste jaren moet vermeden worden, want dan zou alleen VLAREM nog als rem staan op het hierboven beschreven speculatief gedrag. Net als bij een absolute drempel stelt zich het probleem van de bepaling van de drempel (in dit geval: vrijstellingspercentage), maar waar een lage drempel enkel een significant effect zal hebben voor zeer kleine bedrijven, is het procentuele belang van de drempel in dit geval voor alle bedrijven vergelijkbaar en profiteren ook grote bedrijven hier dus van. Het is bovendien niet zeker dat de distorties die worden teweeg gebracht door dit systeem belangrijk zijn 27

Immers, om de NEC plafonds te halen, zullen de emissies van de groeisectoren lager moeten liggen dan indien de inkrimpende bedrijven effectief van de markt zouden verdwijnen (wat waarschijnlijker is indien er geen emissiedrempel zou zijn). 28 Bij de initiële vastlegging kan dit worden vermeden door een referentiejaar van voor het tijdstip waarop het systeem werd aangekondigd: bedrijven kunnen immers hun emissies niet retroactief wijzigen.

39/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport ten opzichte van deze die volgen uit de toepassing van VLAREM29 en de vrijstelling van bepaalde sectoren. Het relatief belang van het probleem kan alleen ingeschat worden op basis van numerieke simulaties. We zullen in de evaluatie het onderscheid maken tussen twee varianten: •

F1: vast basisjaar

•

F2: glijdend basisjaar

4.2.7.

Optie G: Heffing met een drempel op basis van een prestatienorm

In dit geval is geen heffing verschuldigd zolang men minstens even goed presteert als de prestatienorm. Een dergelijk systeem zou toelaten om de heffingsinkomsten te beperken en om de voorlopers niet te benadelen die volgens de Europese regels immers geen steun kunnen krijgen voor maatregelen die reeds genomen zijn voor de invoering van de heffing. Bij een prestatienorm gebaseerd op BBT/BREF zouden zich problemen kunnen stellen qua interpretatie. Bovendien is er dan geen rechtstreeks verband met de doelstelling. Bij een prestatienorm uitgedrukt als NOx-emissie per energieverbruik kan de drempel bepaald worden door een vergelijking te maken tussen de NEC-doelstelling en het totale energieverbruik. Voor procesemissies zou een analoog systeem kunnen bedacht worden. De last voor de industrie kan dus beperkt worden terwijl de beschikbare gegevens moeten toelaten de drempel zo in te stellen dat de doelstelling wordt gehaald. Het voornaamste probleem dat zich hier stelt zijn de informatievereisten om de drempels zodanig vast te leggen dat ze niet ten koste gaan van de kosteneffectiviteit van het systeem.

4.2.8.

Optie H: Heffing met een jaarlijks aanpasbaar tarief

Een jaarlijkse aanpassing van het tarief maakt het mogelijk om in te spelen op omstandigheden zoals evolutie van de emissies (afstand tot de doelstelling bv), budgettaire noden (bv. in functie van terugsluisbehoeften), economisch klimaat, evolutie van de reductietechnologie etc. Een dergelijk systeem creëert evenwel veel onzekerheden bij zowel overheid als industrie en is dus niet te verkiezen. Gebrek aan voorspelbaarheid is immers geen goede zaak voor investeringen in het algemeen en voor investeringen in emissiereducties in het bijzonder.

4.2.9.

Evaluatie van de verschillende opties

De onderstaande tabel geeft een overzicht van de voor- en nadelen van de voorgestelde opties. Voor iedere optie wordt een bepaalde score gegeven: Groen:

zeer goed

Blauw

goed

Geel:

slecht

Rood:

zeer slecht

We wijzen er hier nogmaals op dat deze criteria worden beoordeeld ten opzichte van een eenvoudige emissieheffing zonder terugsluizing. Indien het verschil verwaarloosbaar is wordt niets ingevuld; we beperken ons tot de criteria waar er een uitgesproken verschil is. Optie (d) is niet hernomen in deze tabel wegens irrelevant.

29 Door de toepassing van VLAREM zullen zelfs bij een eenvoudige emissieheffing de marginale reductiekosten van bedrijven onderling verschillen, zodat geen kosteneffectieve reductie wordt bekomen.

40/167

07/13045/LF

Directe impact op de kost voor de bedrijven Benadeling first movers

Juridische haalbaarheid

Van toepassing op kleine bedrijven

Toegankelijkheid nieuwkomers

Flexibiliteit

Dynamische efficiëntie

Uitvoerbaarheid

Allocative effiëntie

Kostenefficiëntie

Milieu-effectiviteit


A B C E1 E2 F1 F2 G H Op basis van deze analyse werd beslist om naast de eenvoudige heffing ook opties c, f en g (emissie per brandstofverbruik en een soortgelijk criterium voor procesemissies) te onderzoeken in deze studie en de andere opties a priori te verwerpen.

4.3.

SOORTEN TERUGSLUIZINGEN

Net als in het vorige hoofdstuk worden de verschillende opties hier afgewogen tegenover een eenvoudige heffing zonder terugsluizing en worden in de tabel op het einde van dit hoofdstuk enkel de verschillen in evaluatie opgenomen.

4.3.1.

Optie A: Subsidie van reductiemaatregelen (directe steun) – enkel investeringskosten

Het terugsluizen van de inkomsten in de vorm van subsidies naar de heffingsplichtige bedrijven toe (directe steun) is enkel mogelijk binnen bepaalde percentages voor NOx-reductiemaatregelen die de onderneming toelaten de communautaire normen te overtreffen (of bij ontstentenis daarvan het niveau van milieubescherming doen toenemen). Steeds zal ook het stimulerend effect en de noodzaak van de steun aantoonbaar moeten zijn. Cruciaal is natuurlijk dat de ondersteunde maatregelen alleszins verder moeten gaan dan hetgeen waartoe zij door Vlarem II tot op heden worden verplicht. Ook steun voor algemene milieu- en/of energiemaatregelen, die immers een indirect effect kunnen hebben op de NOxuitstoot van ondernemingen, is mogelijk voor zover steeds wordt voldaan aan de strikte voorwaarden uit de richtsnoeren. Indien een bepaalde milieu-investering ook leidt tot bepaalde exploitatiebaten (bijvoorbeeld in de vorm van een afname van de energiekosten), dan schrijven de Richtsnoeren voor milieusteun voor dat deze baten afgetrokken worden van de subsidie. Exploitatiekosten verbonden aan deze investering (bijvoorbeeld extra productiekosten zoals extra grondstoffen

41/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport om de installaties te laten functioneren) mogen wel worden gesubsidieerd. Dit geldt wel slechts voor de vijf jaar volgend op de investering. De exploitatiebaten verbonden aan investeringen in NOx-reducerende maatregelen zijn verwaarloosbaar. Er bestaat dus geen risico dat dit gegeven zal leiden tot een belangrijke toename van de administratieve kosten verbonden aan directe steun. Wat kunnen we nu al zeggen aan de hand van een economische analyse? Laten we eerst als referentiescenario de mogelijkheid beschouwen dat de overheid een deel van de reductiekosten subsidieert, en dat het bedrijf niet is onderworpen aan een emissienorm. Dat is het geval dat wordt geïllustreerd in de eerste grafiek: de marginale reductiekosten dalen van MRK naar MRK’30, en het verschil tussen de reductiekosten komt overeen met de betaalde subsidie. Merk op dat in deze analyse de interpretatie van de marginale reductiekosten consistent is met deze die in het MKM wordt gebruikt: het gaat hier over lange termijn marginale kosten. Concreet betekent dit dat in een dergelijke setting alle kosten, met inbegrip van investeringskosten, variabel zijn en dus mee vervat zitten in de marginale kostencurve. (Een alternatieve benadering wordt aangeboden wanneer we de indirecte steun bespreken).

MRK

C

t0

F

MRK’ A

I

D G

B

H

E (e0)’

J e

e0

e*

Figuur 8: Een emissieheffing gecombineerd met eenvoudige investeringsubsidie

Het resultaat van deze vorm van terugsluizing is: •

Emissie dalen van e0 tot (e0)’

•

De totale reductiekosten veranderen van JFHJ tot JDEJ, maar we kunnen niet zeggen of ze toe- of afnemen

•

De te betalen heffing daalt van AFHBA tot ADEBA

•

De totale kosten voor de bedrijven dalen van JFABJ tot JDABJ

•

De overheid moet JCDJ aan subsidies uitbetalen

30

In deze voorstelling subsidieert de overheid een vast percentage van de reductiekosten. Deze specificatie heeft geen belang voor de conclusies van de analyse. 42/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport De bedrijven winnen ondubbelzinnig bij het invoeren van een dergelijk systeem. In dit systeem bekomen de bedrijven overheidssteun voor elke afname van de emissies ten opzichte van een systeem zonder regulering. Het is echter weinig waarschijnlijk dat een dergelijk systeem in de praktijk de toets zal kunnen doorstaan van de juridische criteria, die immers eisen dat de gesteunde maatregelen minstens verder moeten gaan dan waar Vlarem II toe verplicht (zie Sectie 3 voor meer details). We zullen daarom dit systeem niet verder in overweging nemen. Laten we daarom van nu af aan veronderstellen dat het bereiken van de VLAREM drempel overeenkomt met een emissieniveau ε. Op basis van de juridische criteria hierboven zullen de MRK ongewijzigd blijven zolang de emissies hoger liggen dan ε, waarna deze zullen dalen met het bedrag van de uitgekeerde subsidie. Er zijn nu drie scenario’s denkbaar. Een eerste mogelijkheid is dat ε > e0. Er verandert dan niets fundamenteel aan de analyse hierboven.

MRK

C

t0

F

MRK’ A

I

D K

G B

E (e0)’

H e0

J ε

e*

e

Figuur 9: Een emissieheffing met “stimulerende” directe steun: geval 1

In Figuur 9 31 zien we dat ten opzichte van een situatie zonder terugsluizing: •

Emissies dalen van e0 tot (e0)’

•

De totale reële reductiekosten nemen toe van JFHJ tot JCEJ

•

Het bedrijf ontvangt CKGDC aan subsidies

•

De te betalen heffing daalt van AFHBA tot ADEBA

•

De totale kosten voor de bedrijven dalen van JFABJ tot JKGDABJ

31

In deze voorstelling subsidieert de overheid een vast bedrag per eenheid emissiereductie. Deze specificatie heeft geen belang voor de conclusies van de analyse. 43/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport Aangezien het niet de bedoeling is dat de emissies afnemen ten opzichte van een systeem zonder terugsluizing (met andere woorden, het is niet de bedoeling om het beter te doen dan het NEC plafond) zal de overheid nu ook het belastingtarief kunnen verlagen. Laten we, ter illustratie, en als extreem geval eerst veronderstellen dat het tarief wordt verlaagd tot t1:

MRK

C

t0

t1

F

MRK’ A

I

D

K

M

L G

B

E (e0)’

H e0

J ε

e*

e

Figuur 10: Een eenvoudige investeringssubsidie gecombineerd met een lagere eenheidsheffing

Ten opzichte van een situatie zonder terugsluizing bekomen we: •

De emissies en de reële reductiekosten blijven constant

•

Het bedrijf ontvangt FKGLF aan subsidies

•

De te betalen heffing daalt van AFHBA tot MLHBL

•

De totale kosten voor het bedrijf dalen van JFABJ tot JKGLMBJ

In realiteit verschillen de marginale reductiekosten van bedrijf tot bedrijf: sommige bedrijven zullen bij t1 hun emissies verder terugdringen dan in een systeem zonder terugsluizing, sommige bedrijven zullen het minder verder doen. De precieze verdeling kan alleen worden geschat aan de hand van numerieke simulaties. Een tweede mogelijkheid is nu dat (e0)’ < ε < (e0) . Dat geeft:

44/167

07/13045/LF


MRK

C K T0

L

MRK’ A

D

I

M G

B

E (e0)’

F ε

J

H e0

e*

e

Figuur 11: Een emissieheffing met “stimulerende” directe steun: geval 2

Er zijn nu twee punten waarbij de eenheidsheffing gelijk is aan de marginale reductiekost: (e0)’ en e0. Aangezien ε echter een emissiedrempel is die strikt dient te worden gerespecteerd, zijn er nu twee mogelijkheden32; •

Indien het bedrijf haar emissies houdt op het niveau ε, dan zijn haar reductiekosten gelijk aan JKFJ en betaalt ze AMFBA aan heffingen. Haar totale kosten zijn dus JKMABJ.

•

Indien het bedrijf haar emissies verder terugdringt tot het niveau (e0)’, dan zijn haar reductiekosten gelijk aan JCEJ, ze betaal ADEBA aan heffingen en ontvangt CKGDC aan subsidies. Haar totale kosten zijn gelijk aan JKGDABJ.

De vervuiling zal dus worden teruggedrongen tot (e0)’. Nogmaals, ook in dit geval moet men voor ogen houden dat de overheid de eenheidsheffing zal verlagen om te verhinderen dat de regio globaal beter presteert dan de NEC plafonds. Het precieze effect inschatten vereist echter numerieke modellen. Een laatste mogelijkheid is natuurlijk dat ε zo laag valt dat MRK’ > t voor elk niveau van de emissie. In dat geval zal het bedrijf niets veranderen aan haar gedrag ten opzichte van een situatie zonder subsidies. Een ander probleem dat zich kan stellen is het volgende. In het algemeen is het inefficiënt om als overheid bepaalde technologiekeuzes te bevoordelen ten opzichte van andere. De reden is wederom dat de overheid geen zicht heeft op de specifieke omstandigheden van een individueel bedrijf. Uit de juridische voorwaarden hierboven blijkt dat élke technologie die zou toelaten om de VLAREM normen te overschrijden in aanmerking zou komen voor subsidiëring. Op het eerste gezicht is er dus geen probleem. Hierbij gaat men echter voorbij aan het feit dat emissiereducties niet alleen mogelijk zijn door investeringen in reductietechnologieën, maar ook door het volledig herzien van productieprocessen.

Hoel heeft nog andere problemen geïdentificeerd die zich stellen bij non-convexiteiten in de marginale reductiekosten. Deze problemen stellen zich echter niet indien men er van uit gaat dat de marginale reductiekosten overeenkomen met de lange termijn kosten en dat er op lange termijn geen vaste kosten bestaan. Zie Hoel, M. (1998), Emission Taxes versus Other Environmental Policies, Scandinavian Journal of Economics, 100(1), pp. 79-104. 32

45/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport Opdat investeringen in het herzien van productieprocessen zouden in aanmerking komen voor milieusteun, moeten zij voldoen aan de voorwaarden van de richtsnoeren. Er moet dus minstens worden aangetoond dat de reorganisatie voor een stimulerend effect zorgt en een reductie van de NOx-emissies wordt behaald met die reorganisatie. Het leveren van dergelijk bewijs kan voor moeilijkheden zorgen omdat men moet kunnen aantonen verder te gaan dan bestaande normen/niveau van milieubescherming. Er is dus een zware bewijslast verbonden aan het aantonen van het stimulerend effect. De administratieve lasten die voortvloeien uit dit systeem zullen dus ook belangrijk zijn. Besluit: Zelfs indien we abstractie maken van de juridische onzekerheden die blijven hangen rond de vraag welke technologieën al dan niet beantwoorden aan de juridische normen, dan nog zien we het directe terugsluissysteem suboptimale keuzen in technologieën (in plaats van processen) kan stimuleren. Daar tegenover staat dan weer dat het verstorend effect van een investeringssubsidie naar meer kapitaalsintensieve investeringen wordt getemperd omdat volgens de Richtsnoeren de exploitatiekosten verbonden aan de investering moeten worden toegevoegd aan het subsidieerbaar bedrag. Het voornaamste nadeel van dit systeem is dus waarschijnlijk de administratieve kost: bedrijven zullen immers moeten bewijzen dat een gegeven investering leidt tot een verbetering ten opzichte van Vlarem II. Het voornaamste voordeel van dit systeem is dat de lasten voor de bedrijven dalen, enerzijds door de subsidieregeling, maar anderzijds ook doordat dit systeem toelaat een lagere heffing in te stellen (om dezelfde NOx reductie te realiseren).

4.3.2.

Optie B: Subsidie van reductiemaatregelen (directe steun) –investerings- en operationele kosten

Rekening houdende met de opmerkingen van hierboven, moeten de operationele kosten verbonden aan een investering sowieso worden opgeteld bij het subsidieerbaar bedrag. Het is niet direct duidelijk of er operationele kosten bestaan die: •

Niet gelieerd zijn aan een investering in NOx reducerende maatregelen

•

Beantwoorden aan de criteria gesteld in de Richtsnoeren voor het toekennen van milieusteun

We denken dus niet dat er ruimte bestaat voor steun onder optie b) die niet al gedekt is door optie a).

4.3.3.

Optie C: (Gedeeltelijke) vrijstelling van heffing (indirecte steun) - enkel investeringskosten

Een alternatief voor deze eerder strikt gereglementeerde steunmaatregelen is het voorzien van indirecte steun voor reductiemaatregelen in de vorm van vrijstellingen en/of kortingen op een heffing, bijvoorbeeld een NOx-heffing. In elk geval dient staatssteun in de vorm van fiscale maatregelen minstens de milieubescherming aanzienlijk te verbeteren en mogen de belastingsverlagingen en belastingsvrijstellingen niet ten koste gaan van de nagestreefde algemene doelstellingen. Een groot verschil met directe steun is dat bij indirecte steun de heffing en de subsidies als een "package" worden gezien als het gaat over de beoordeling van het stimulerend effect; bij directe steun is dat niet het geval omdat het daar veel moeilijker is om de link tussen heffing en steun aan te tonen. De belastingsverlagingen en belastingsvrijstellingen mogen maximum voor tien jaar worden toegekend. In dat geval lijken twee opties voorhanden: •

ofwel moeten de begunstigden als tegenprestatie minstens het communautair minimumbelastingniveau betalen: aangezien dit minimumbelastingniveau niet bestaat voor milieuaangelegenheden is dit niet relevant.

•

ofwel moet de regeling beantwoorden aan de criteria van noodzakelijkheid (objectieve en doorzichtige criteria, aanzienlijke toename van productiekosten zonder verlaging van milieubelasting en toename van deze productiekosten kan niet worden afgewenteld op de klanten zonder aanzienlijk omzetverlies) en evenredigheid (door middel van criteria die waarborgen dat elke individuele begunstigde een deel van de belasting betaalt, via het betalen van ten minste 20 % van de nationale belasting of door overeenkomsten te sluiten om de vervuiling te doen afnemen).

46/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport We overlopen hier daarom drie mogelijke interpretaties van deze regel.

4.3.3.1. Voorwaardelijke verlaging van de eenheidsheffing Een eerste mogelijkheid (optie c1) is dat de overheid het tarief van de emissieheffing verlaagt voor ondernemingen die bepaalde investeringen hebben doorgevoerd. Ook hier kunnen de gevolgen van de invoering van dit systeem beter begrepen worden aan de hand van een grafische analyse. Laten we veronderstellen dat de overheid de heffing verlaagt van t tot t1 voor bedrijven die een aantal specifieke investeringen hebben doorgevoerd. Laten we ook veronderstellen dat het effect van deze investeringen is dat de korte termijn marginale reductiekosten naar beneden schuiven33 (zie Bijlage A voor meer uitleg over het effect van investeringen op het verloop van marginale kostencurven). Dit geeft het volgende beeld:

MRK

C

t0 t1

MRK’

D

F

A L

G

t2 B

E (e0)’

H

K e1

J e

e0

e*

e2

Figuur 12: Een emissieheffing gecombineerd met een indirecte investeringsubsidie

Dit leidt tot volgende situatie. Indien ondernemingen onderworpen zijn aan een emissieheffing t0 en hun marginale reductiekosten zijn gelijk aan MRK, dan:

33

•

Zijn hun emissies gelijk aan e0

•

Zijn hun reductiekosten gelijk aan JFHJ

•

Betalen ze ABHFA aan heffingen

Hier wijken wij dus af van de interpretatie gegeven in het MKM, waar men met een lange termijn marginale kostencurve werkt.

47/167

07/13045/LF


Zijn hun totale kosten gelijk aan JFABJ

Indien ondernemingen onderworpen zijn aan een emissieheffing t0 en hun marginale reductiekosten zijn gelijk aan MRK’, dan: •

Zijn hun emissies gelijk aan (e0)’

•

Zijn hun reductiekosten gelijk aan JDEJ, plus een vaste investering I

•

Betalen ze ABEDA aan heffingen

•

Zijn hun totale kosten gelijk aan JDABJ +I

Opdat de indirecte subsidie (dit is, de verlaging van de eenheidsheffing) als stimulerend zou kunnen worden beschouwd, moet het zijn dat een bedrijf zonder subsidie deze investeringen niet zou uitvoeren, dus dat JDABJ + I > JFABJ of dus dat: I > JFDJ. Of om het anders te formuleren: indien JFDJ > I, dan zal het bedrijf de investering uitvoeren, zelfs zonder subsidie, en dan kan men niet betogen dat de subsidie stimulerend heeft gewerkt. Stel nu dat de overheid een onderneming die de investering I uitvoert onderwerpt aan een lagere emissieheffing t1. Dan bekomen we dat: •

De emissies gelijk zijn aan e1

•

De reductiekosten gelijk zijn aan JGKJ, plus een vaste investering I

•

De betaalde heffingen gelijk aan LBKGL

•

De totale kosten voor de bedrijven gelijk aan JGLBJ + I

Bedrijven zullen hier dus voor kiezen en de investering uitvoeren indien JFALGJ > I. Het probleem dat zich stelt bij dit systeem is het volgende: indien I hoog genoeg is, dan zal de vereiste verlaging van de emissieheffing zo groot zijn dat de emissies zullen toenemen ten opzichte van een systeem zonder terugsluizing – dat is bijvoorbeeld het geval indien de eenheidsheffing gelijk is aan t2 (ten opzichte van een systeem zonder regulering zullen de emissies natuurlijk wél afnemen). Net als bij directe steun creëert de bewijslast van het stimulerend effect overigens juridische onzekerheid en hoge reguleringskosten.

4.3.3.2. Voorwaardelijke vrijstelling op basis van emissies in referentiejaar Laten we daarom volgend alternatief beschouwen. Bedrijven die een bepaalde investering doorvoeren, krijgen geen vrijstelling, maar men trekt van de te betalen emissieheffingen een bedrag af dat gelijk is aan de eenheidsheffing maal α.e’ (waarbij e’ de emissie zijn in een gegeven referentiejaar). Dus, indien de emissies gelijk zijn aan e en de eenheidsheffing t, dan betalen de bedrijven t.e, en krijgen ze t.α.e’terug (wat ook de waarde van e is) indien ze de investering I* hebben uitgevoerd. Dus, ongeacht het niveau van e, worden bedrijven altijd beloond als ze hun emissies verder terugdringen. In een systeem met vrijstellingdrempels (zie Sectie 4.2.5 en 4.2.6) daarentegen gaat het sturend effect van de heffing verloren zodra de emissies het niveau van de drempel hebben bereikt. Dit is een voordeel ten opzichte van een systeem met vrijstellingsdrempels. Als we kijken naar Figuur 12 dan kunnen we stellen dat het resultaat zal zijn dat de investering zal worden doorgevoerd indien: JFDJ + t.α.e’> I*. De emissies zullen dan dalen van (e0) tot (e0)’. Dus, in tegenstelling tot het vorig systeem kunnen we stellen dat, indien een vrijstelling wordt verleend, deze automatisch zal leiden tot een afname van de emissies.

48/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport Stel nu dat men als randvoorwaarde zou stellen dat een bedrijf nooit méér mag terugtrekken dan wat het aan heffingen betaalt (bijvoorbeeld omdat men het surplus zou kunnen beschouwen als een vorm van directe steun): de te betalen netto-heffing is dan: •

t. e- t.α.e’ indien t. e > t.α.e’

•

0 indien t.α.e’ > t. e

In dit geval zitten we met hetzelfde systeem als beschreven in Sectie 4.1: indien α.e’ > (e0)’dan zullen deze bedrijven hun emissies niet verder terugdringen dan α.e’ en er zal geen gelijkstelling van marginale kosten bekomen worden. Een alternatieve benadering zou er in kunnen bestaan om het eventuele surplus t.α.e’ - t. e te onderwerpen aan de terugbetalingpercentages die gelden in het geval van directe steun. Het is in dat geval echter absoluut niet duidelijk hoe zoiets kan passen in de voorwaarden voor directe steun. In elk geval is het duidelijk dat deze optie dient verworpen te worden wegens administratief te ingewikkeld.

4.3.3.3. Investeringskost aftrekken van de te betalen heffing Het laatste systeem dat we hier beschouwen bestaat er in dat (een deel van) het bedrag van de investering wordt afgetrokken van de te betalen heffing. Bedrijven die een bepaalde investering doorvoeren, krijgen een gedeeltelijke vrijstelling van de emissieheffing; de vrijstelling is gelijk aan het (verdisconteerde) investeringsbedrag maar kan nooit groter zijn dan 80% van de te betalen heffing (d.w.z. dat elk bedrijf ten minste 20% van de heffing moet blijven betalen). Het economisch effect van een dergelijk systeem zal zijn dat de korte termijn marginale reductiekosten afnemen ten gevolge van de investering; de eenheidsheffing blijft echter ongewijzigd vermits de aftrek compleet onafhankelijk is van de emissies. Dit is de situatie beschreven in Figuur 7: de emissies zullen dalen ten opzichte van een situatie zonder terugsluizing. Zoals hierboven reeds aangehaald, is het echter juist niet de bedoeling dat men in het reduceren van de emissies globaal bekeken verder gaat dan wat nodig is voor het bereiken van de NEC plafonds. Ten opzichte van een systeem zonder terugsluizing zal de emissieheffing dus kunnen dalen. Zoals hierboven reeds aangehaald, kan het netto effect hiervan zijn dat sommige bedrijven hogere emissies zullen hebben dan in een geval zonder terugsluizing. Een mogelijk nadeel van dit systeem ten opzichte van een systeem van directe steun is dat bedrijven die een grote reductie realiseren slechts een beperkte heffing moeten betalen en dus ook slechts een beperkt deel van hun investering zullen recupereren door de heffingsvrijstelling. Het gevaar bestaat dus dat zeer performante reductietechnieken niet zullen gekozen worden. Dit nadeel wordt wel enigszins ingeperkt doordat de aftrek kan gespreid worden over tien jaar. Het bedrag dat met dit systeem kan worden teruggetrokken kan hoger komen te liggen dan de jaarlijks te betalen heffing, maar kan wel gespreid worden over tien jaar. Om te weten of dit voordelig is ten opzichte van een systeem van directe steun dient men de netto actuele waarde van beide systemen met elkaar te vergelijken. Dat zal onder andere afhangen van de maximale steunpercentages waar het bedrijf van kan genieten in een systeem van directe steun. Ten opzichte van een systeem van directe steun zou het ook kunnen dat de terugverdientijd langer zal zijn.

4.3.3.4. Samenvatting Het voornaamste probleem verbonden aan indirecte steun is dat men een lijst zou moeten opstellen van maatregelen die aanleiding kunnen geven tot een vrijstelling. Indien er veel potentiële maatregelen bestaan, betekent dit dat men opnieuw zal komen tot een ingewikkelde regelgeving, en dus tot hogere reguleringkosten. In dat opzicht is werken met

49/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport een vast subsidiepercentage voor alle maatregelen die verder gaan dan VLAREM (zoals bij directe steun) veel eenvoudiger. Uit bovenstaande analyse is ook gebleken dat er heel veel onduidelijkheid bestaat over wat indirecte steun concreet zou kunnen inhouden. Aangezien de Europese richtsnoeren zeer recent zijn, is het ook niet duidelijk wat in de praktijk kan aanvaard worden.

4.3.4.

Optie D: (Gedeeltelijke) vrijstelling van heffing (indirecte steun) - investerings- en operationele kosten

De Richtsnoeren maken voor indirecte steun geen onderscheid tussen investerings- en operationele kosten. In het algemeen lijkt het ons gemakkelijker om de noodzaak van een investering aan te tonen (zie hierboven Sectie 4.3.3) dan van operationele kosten. Deze optie zou dus eventueel praktische moeilijkheden kunnen stellen qua bewijslast met betrekking tot het aantonen van de noodzakelijkheid.

4.3.5.

Optie E: Een combinatie van bovenstaande

Door een combinatie van directe en indirecte steun kan de totale steunverlening groter worden en de lasten van het gecombineerde heffings- en steunregime verlagen. Dit lijkt een interessante optie. Administratief kan dit systeem wel zwaar wegen.

4.3.6.

Optie F: Idem als opties a tot d, maar dan niet beperkt tot maatregelen voor de reductie van NOx

Gelet op de doelstelling van het systeem, namelijk een reductie van de NOx-emissies waarbij de last voor de (reducerende) bedrijven zo laag mogelijk wordt gehouden, is dit geen geprefereerde optie.

4.3.7.

Optie G: Terugsluizing volgens een andere sleutel aan de deelnemende bedrijven

Uit de juridische doorlichting van de diverse opties is gebleken dat deze optie in strijd is met de staatssteunregels.

4.3.8.

Optie H: Terugsluizing aan alle bedrijven

In dit geval zal het bedrag van de terugsluizing zeer beperkt zijn. Volgens de simulaties uitgevoerd aan de hand van het MKM zou een tarief van 2,75 EUR/kg immers toelaten om het NEC plafond te realiseren, en leiden tot 108 miljoen EUR aan inkomsten. Ten opzichte van een Vlaams bruto regionaal product van (orde van grootte) 190.000 miljoen EUR is dat verwaarloosbaar. Ten opzichte van een Vlaamse bijdrage aan de vennootschapsbelasting is het dat niet, maar in dit stadium is het bijzonder onzeker of dit in een nabije toekomst mogelijk zal zijn binnen het kader van de Belgische staatsstructuur. Bovendien gaat dit compleet voorbij aan de doelstelling om de NOx heffing draaglijker te maken voor de bijdragende bedrijven.

4.3.9.

Optie I: Terugsluizing aan de Vlaamse samenleving

Dit systeem komt de facto neer op een eenvoudige heffing zonder terugsluizing.

50/167

07/13045/LF


4.3.10.

Optie J: Terugsluizing naar een beheersorganisatie, een onderzoeksfonds of voor onderzoek en ontwikkeling in het algemeen (zoals bvb. IWT-beurzen)

Deze terugsluisopties leiden niet tot een directe en kwantificeerbare verlaging van de marginale reductiekosten, maar kunnen indirect wel bijdragen tot een verlaging van de lasten voor de industrie. Indien via een fonds wordt gewerkt is de randvoorwaarde hierbij dat de organisatie of het fonds alle bijdragende sectoren en bedrijven ondersteunt. Indien dit niet het geval zou zijn, dan komt deze regeling in botsing met de staatssteunregels. Het takenpakket van een beheersorganisatie kan op diverse manieren ingevuld worden: bijv. informatie en sensibiliseren, forumwerking, beheer van projecten, bundeling van emissiereductie-investeringen, technologiediffusie (ervaringen delen), het verschaffen van goedkope of gratis leningen voor investeringen in emissiereducties, solidarisering van te dragen lasten, tot de volledige verantwoordelijkheid voor het behalen van een doelstelling (in dit geval ligt het dicht bij een MBO).

4.3.11.

Optie K: Terugsluizing a rato van de gerealiseerde emissiereductie

Een laatste mogelijkheid zou er in bestaan om de subsidie toe te kennen op basis van het verschil in emissies tussen het betreffende jaar en een referentiejaar (jaar x-1 of x-2). Het probleem is echter dat dit een systeem van directe steun is. Omdat de subsidie geen vergoeding inhoudt voor gedane investeringen, voldoet deze niet aan de criteria van de communautaire richtsnoeren. Deze conclusie verandert niet wanneer dit niet als een terugsluizing, maar als een modaliteit van de heffing wordt gepresenteerd. Deze opties dient dus verworpen te worden op juridische gronden

4.3.12.

Optie L: Terugsluizing a rato van de gerealiseerde emissiereductie te wijten aan niet-outputgerelateerde maatregelen

Een mogelijke variante op optie k zou er in kunnen bestaan om de terugsluizing te beperken tot dat deel van de afname in NOx emissie die te wijten is aan andere maatregelen dan het reduceren van de output (investeringen in NOx reducerende uitrusting, fuel mix, enz). Dit vereist echter dat de reductie ten gevolge van deze maatregel moet kunnen gekwantificeerd worden, wat niet steeds (of vaak niet) eenvoudig of zelfs haalbaar zal zijn. Deze mogelijkheid lijkt dan ook gepaard te gaan met een extreem zware administratieve last.

4.3.13.

Optie M: Dalend subsidietarief in functie van de tijd

Dit systeem zet aan om snel emissiereducerende investeringen uit te voeren en dus emissiereducties binnen een bepaald tijdskader te houden (een uitdoofscenario dus). Voor zover de subsidie daalt tot nul staat het gelijk met een tijdelijke subsidie.

4.3.14.

Evaluatie van de verschillende opties

De onderstaande tabel geeft een overzicht van de voor- en nadelen van de voorgestelde opties. Voor iedere optie wordt een bepaalde score gegeven: Groen:

zeer goed

Blauw

goed

Geel:

slecht

Rood:

zeer slecht

51/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport We wijzen er hier nogmaals op dat deze criteria worden beoordeeld ten opzichte van een eenvoudige emissieheffing zonder terugsluizing. Indien het verschil verwaarloosbaar is wordt niets ingevuld; we beperken ons tot de criteria waar er een uitgesproken verschil is.

Directe impact op de kost van de bedrijven Benadeling first movers




Flexibiliteit


Uitvoerbaarheid


Kostenefficiëntie


Rekening houdende met de opmerkingen hierboven werden optie (b), (f), (g), (h), (i) en (k) niet hernomen in deze tabel.

A C1 C2 D E J K L M Op basis van bovenstaande analyse werd beslist om opties a, c, j en m te onderzoeken in deze studie en de andere opties a priori te verwerpen.

4.4.

BESLUIT – DOOR TE REKENEN OPTIES

Op basis van de bovenstaande argumenten, werd beslist dat de volgende opties met het MKM zouden worden doorgerekend: -

-

voor de heffing:

eenvoudige heffing

stijgende heffing in functie van de tijd

heffing met een absoluut gemaakte relatieve drempel

heffing op basis van een prestatienorm (in de vorm van g NOx/GJ, analoge factor voor procesemissies)

voor de terugsluizing:

subsidie van reductiemaatregelen (directe steun)

52/167

07/13045/LF


(gedeeltelijke) vrijstelling van heffing (indirecte steun)

dalende subsidie in functie van de tijd

De mogelijkheid van terugsluizing naar een beheersorganisatie of een onderzoeksfonds wordt ook meegenomen, maar heeft geen impact op de marginale kosten en leidt dus niet tot een bijkomende modellering. Gegeven de technische mogelijkheden van het MKM werden uiteindelijk volgende opties weerhouden voor simulatie met het MKM: •

eenvoudige heffing,

•


Aangezien in het MKM uitgegaan wordt van de realisatie van het NEC-plafond in 2010, is het voor deze beperkte tijdsperiode weinig zinvol om de optie van een stijgende heffing of subsidie in functie van de tijd met het model door te rekenen. Een heffing met absoluut gemaakte relatieve drempel wordt niet gesimuleerd met het MKM omwille van de inputgegevens: het MKM bevat enkel gegevens voor het basisjaar 2000 of 2006 en niet alle installaties binnen één bedrijf hebben hetzelfde referentiejaar. Daarnaast kunnen met de huidige modelversie de effecten van een glijdend basisjaar niet gemodelleerd worden. Een heffing met een drempel op basis van prestatienorm wordt niet met het MKM gesimuleerd omwille van het gebrek aan inputgegevens. De verbrandingsgerelateerde emissies kunnen uitgedrukt worden per eenheid energieverbruik (TJ of MWth). De procesgerelateerde emissies daarentegen kunnen niet altijd gerelateerd worden aan activiteitsgegevens (deze informatie is niet altijd beschikbaar in de integrale milieujaarverslagen van bedrijven) –dit betekent dat een prestatienorm voor deze emissies niet kan worden gesimuleerd. Daarnaast vertaalt deze optie zich in een niet-lineair probleem. Dergelijk probleem kan met de huidige modelversie niet opgelost worden. Dit betekent dat de andere opties die door LNE werden weerhouden voor verdere analyse enkel het voorwerp kunnen uitmaken van een kwalitatieve analyse.

5. GEVOLGEN VOOR DE EMISSIES EN DE KOSTEN 5.1. 5.1.1.

GEVOLGEN VOOR DE EMISSIES EN KOSTEN Algemeenheden

Voor de evaluatie van de impact van de instrumenten op de emissies en de kosten van de bedrijven wordt in deze studie gebruik gemaakt van het Milieukostenmodel voor Vlaanderen (MKM). Deze berekeningen werden uitgevoerd door VITO. Het Milieukostenmodel voor Vlaanderen is een technisch-economisch, bottom-up model. Bij het optimaliseren staat kostenefficiëntie centraal. Daarnaast worden met het model ook verschillende varianten op de meest optimale oplossing doorgerekend en wordt het model gebruikt om toekomstige emissies in te schatten. De objectieffunctie van het MKM minimaliseert de netto actuele waarde (NAW) van de totale jaarlijkse (systeem)kosten en dit voor elke periode binnen een vooropgestelde tijdshorizon: t= p

NAW = ∑ (1 + r ) t =1

jx (1− t )

× TK (t ) × (1 + (1 + r ) −1 + (1 + r ) −2 + ... + (1 + r )1− j ) 53/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport t

= periode in een tijdshorizon (1 tot p)

j

= aantal jaren in elke periode

r

= discontovoet in %

TK

= totale jaarlijkse kost in periode t

In het kader van deze opdracht, wordt verondersteld dat de vraag inelastisch is – dit betekent dat de gevraagde hoeveelheden niet veranderen wanneer de prijzen veranderen, en dus dat veranderingen in NOx emissies niet het gevolg kunnen zijn van veranderingen in de vraag naar het eindproduct. De jaarlijkse kosten worden in rekening gebracht voor elke (vijfjaarlijkse) periode binnen de tijdshorizon 2000 – 2020. De totale jaarlijkse kost (TK) bestaat uit volgende componenten: • jaarlijkse kapitaalkost technologieën, • jaarlijkse (vaste en variabele) operationele kosten technologieën, • brandstofkosten, Indien de levensduur van een technologie verder gaat dan de tijdshorizon, wordt tevens rekening gehouden met de restwaarde op het einde van de tijdshorizon. De jaarlijkse kapitaalkosten worden berekend door de investeringsuitgaven over de levensduur van de milieumaatregel met een annuïteitenfactor te vermenigvuldigen. De som van de afschrijvingen en de rentekost wordt als een constant bedrag over de levensduur van de milieumaatregel beschouwd:

 r (1 + r ) n  I   n  (1 + r ) − 1 Waarbij: •

I

= investeringsbedrag

•

r

= discontovoet in %

•

n

= levensduur in jaren

We zullen later (Sectie 5.2.1.2) terugkomen op de interpretatie van deze factor. In deze studie werd gekozen voor een private, reële discontovoet van 8%, uitgaande van volgende veronderstellingen: •

lange termijn gemiddelde inflatie : 2%;

•

financiering uit eigen vermogen 30% en vreemd vermogen 70%;

•

risico-opslag 3% (omdat het meestal grote bedrijven zijn en omdat de investeringen vrij beperkt zijn in risico);

•

gemiddelde nominale kost eigen vermogen 12% (dus reëel 10%)

•

reële kost vreemd vermogen: risicovrije reële rente (4%) + risicopremie (3%)

De modelberekeningen aan de hand van het MKM zijn statisch: het heffingstarief wordt bepaald om in 2010 op een kostenefficiënte manier aan het NEC-plafond van NOx te voldoen. Er wordt wel uitgegaan van een perfecte kennis over de tijdshorizon 2000-2020. Technologische innovatie en wijzigingen van de heffingstarieven doorheen de tijd kunnen met de huidige modelversie niet gemodelleerd worden. Zoals reeds uiteengezet in Sectie 2.1 is bij een eenvoudige heffing het heffingstarief gelijk aan de marginale kost van de bijkomende eenheid emissiereductie die vereist is om het plafond te realiseren. Geconfronteerd met een dergelijke

54/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport heffing, zullen bedrijven de som van de emissiereductiekosten én de heffing op de restemissies trachten te minimaliseren. Dit leidt dan tot een kostenefficiënte verdeling van de reductie-inspanningen over de sectoren zonder dat de overheid over perfecte informatie dient te beschikken over de reductiekosten van individuele bedrijven. Het MKM brengt reeds in het referentiescenario (i.e. zonder heffing) de bestaande regelgeving en instrumenten in rekening (milieubeleidsovereenkomst elektriciteitsector, VLAREM II-emissiegrenswaarden stookinstallaties en afvalverbrandingsinstallaties, bubbel emissiegrenswaarden raffinaderijen, WKK-en groenestroomcertificaten). Hierdoor hebben de modelresultaten enkel betrekking op die reductie-inspanningen (en gerelateerde kosten) die specifiek genomen worden onder invloed van de heffing. Tabel 5 geeft voor elk van de gerapporteerde sectoren de geschatte emissies in 2010 volgens het referentiescenario: Tabel 5: Overzicht sectoren Sector Emissies (ton) Elektriciteit 12.500 Raffinaderijen 4.524 ijzer en staal 6.881 1 coatings 402 2 chemie 11.730 kleiverwerkende nijverheid 544 non ferro 627 Automobielnijverheid 204 3 grafische nijverheid 26 intensieve veehouderij 149 Glasnijverheid 1.337 Glastuinbouw 1.889 afvalverbrandingsinstallaties 904 Papier 254 Textiel 165 Voeding 651 productie plantaardige oliën 197 Overige 1.079 Zelfsproducenten 2.222 34 collectieve bijschattingen 2.653 Gebouwenverwarming 13.574 Totaal 62.694 1

coatings: coatings hout, coatings lijmproducenten, coatings metaal en kunststof, coatings verfproducenten, coatings andere basischemie, bulkchemie, bestrijdingsmiddelen, farmacie, fotografie, gassen, kunststof en rubber, smeermiddelen, tankopslag, zepen en cosmetica

2 chemie:

34 De Emissie-Inventaris Lucht geeft een overzicht van de emissies van de meeste luchtverontreinigende stoffen door de industrie, de gebouwenverwarming, het verkeer en de landen tuinbouw. Alle emissies van industriële en niet-industriële bronnen in Vlaanderen worden verzameld en in detail opgeslagen in een centraal databank bij de Vlaamse Milieumaatschappij. Voor de industrie komen de cijfers uit de geïntegreerde milieujaarverslagen (IMJV’s). De drempelwaarden waarboven een individuele melding van de emissies via een IMJV verplicht is, zijn zodanig gekozen dat hiermee 90% van de totale emissie geïnventariseerd wordt. De emissies van de overige (niet-individueel) geregistreerde bedrijven, die onder deze drempelwaarden vallen en bijgevolg niet rapporteringsplichtig zijn, worden ‘collectief’ bijgeschat. Voor de opmaak van de emissie-inventaris wordt zoveel mogelijk gesteund op meetresultaten. Wanneer echter geen meetgegevens beschikbaar zijn, wordt gebruik gemaakt van massabalansen of emissiefactoren.

55/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport 3 grafische:

flexo en diepdruk, heatset, illustratiediepdruk, vellenoffset, zeefdruk

Zoals reeds uiteengezet in Sectie 1.1, valt de transportsector buiten het toepassingsgebied van de heffing. Een aantal emissiebronnen wordt a priori uitgesloten van het toepassingsgebied van de heffing omdat er onvoldoende (betrouwbare) informatie beschikbaar is omtrent het reductiepotentieel van deze bronnen (collectieve bijschattingen en gebouwenverwarming). Aangezien voor deze bronnen geen maatregelen in het MKM gedefinieerd werden, beïnvloeden ze het heffingstarief niet en genereren ze enkel bijkomende heffingsinkomsten. De ‘vrijgestelde’ emissiebronnen vertegenwoordigen ca. 16.407 ton NOx in 201035. Uit de juridische evaluatie is gebleken dat een belangrijk mogelijk knelpunt de implementatie van de IPPC-richtlijn is. In ieder geval kan enkel steun gegeven worden aan maatregelen die de IPPC-normen overschrijden. De vraag die zich hier stelt is in hoeverre de huidige Vlarem-wetgeving al overeenstemt met de IPPC-normen en welke bijkomende maatregelen/normen nodig zijn om hieraan te voldoen. Deze evaluatie kan niet gebeuren binnen het kader van deze studie. Daarom wordt er van uitgegaan dat de huidige Vlarem-normen in overeenstemming zijn met de bepalingen uit de IPPC-richtlijn. Dit betekent dat elke techniek die in het MKM zit en niet moet genomen worden om aan de Vlarem-normen te voldoen kan gesubsidieerd worden.

5.1.2.

Eenvoudige heffing zonder terugsluizing

Met een NOx-heffing van 2,75 euro per kg NOx worden de emissies in 2010 in Vlaanderen (ca. 62,7 kton) gereduceerd met 4,5 kton (tot 58.165 ton), waarvan de elektriciteitsector (centrale productie) 62% van de inspanningen voor zijn rekening neemt. De scheikundige nijverheid en de raffinaderijen vertegenwoordigen een aandeel van respectievelijk 20% en 10%. Het aandeel van de resterende sectoren is < 2%. Tabel 6 geeft een overzicht van de reductie-inspanningen (in ton en %) en de restemissies in 2010. Tabel 6: Reductie-inspanningen en NOx-emissies in 2010 bij eenvoudige heffing

Sector

papier elektriciteit automobielnijverheid productie plantaardige oliën raffinaderijen chemie voeding glasnijverheid overige non ferro afvalverbranding coatings ijzer en staal kleiverwerkende nijverheid grafische nijverheid

Reductie (ton) -66 -2.805 -37 -32 -446 -866 -41 -84 -49 -27 -31 -5 -18 0 0

Reductie tov Restemissies referentiescenario (ton) (%) -26% 188 -22% 9.695 -18% 167 -16% 165 -10% 4.079 -8% 10.844 -6% 609 -6% 1.253 -5% 1.030 -4% 599 -3% 873 -1% 397 0% 6.863 0% 544 0% 26

Zoals reeds opgemerkt in Sectie 4.1 heeft het kabinet van Minister Crevits zich akkoord verklaard met een vrijstelling van alle verbrandingsinstallaties met een nominaal thermisch vermogen van minder dan 300 kW. Door de sectoren “collectieve bijschattingen en gebouwenverwarming” in de modelsimulaties uit te sluiten van het toepassingsgebied wordt hier grotendeels rekening mee gehouden. 35

56/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport intensieve veehouderij glastuinbouw textiel zelfproducenten collectieve registratie gebouwenverwarming TOTAAL

0 0 0 0 0 0 -4.529

0% 0% 0% 0% 0% 0%

149 1.889 165 2.222 2.653 13.754 58.165

De totale jaarlijkse kost voor de bedrijven bedraagt ca. 119 miljoen euro. Volgende sectoren vertegenwoordigen een aandeel van 10% of meer in deze kost: scheikundige nijverheid (26%), elektriciteitsector (25%), ijzer en staal (16%) en raffinaderijen (10%). De heffing die de bedrijven moeten betalen vertegenwoordigt een aandeel van ca. 97% (115 miljoen euro) in de totale jaarlijkse kosten. Voor elke sector kan gesteld worden dat de heffing het grootste aandeel in de totale kosten vertegenwoordigt (> 91%) – dit is consistent met onze analyse in Sectie 2.1. Tabel 7 biedt een overzicht van de kosten per sector, waarbij het onderscheid wordt gemaakt tussen het bedrag van de heffing en de reductiekost. Tabel 7: Totale jaarlijkse kosten eenvoudige NOx-heffing (in k€) sector elektriciteit (excl. zelfproducenten) zelfproducenten raffinaderijen ijzer en staal coatings chemie kleiverwerkende nijverheid non ferro automobielnijverheid grafische nijverheid intensieve veehouderij glasnijverheid glastuinbouw afvalverbranding Papier Textiel Voeding productie plantaardige oliën Overige Collective registratie Gebouwenverwarming

Heffing (k€ per jaar) 26.660 6.112 11.217 18.873 1.091 29.820 1.497 1.648 458 73 411 3.446 5.193 2.402 516 454 1.675 455 2.833 0 0 114.833

57/167

Reductiekosten totale kosten (k€ per jaar) (k€ per jaar) 2.665 0 428 0,02 5,15 573.10 0.00 14,87 17,53 0 0 38,62 0 13,36 8,42 0.00 32,07 6,10 5,47 0 0 3.749

29.325 6.112 11.645 18.873 1.096 30.393 1.497 1.663 476 73 411 3.485 5.193 2.415 524 454 1.707 461 2.838 0 0 118.583

07/13045/LF


5.1.3.

Heffing met terugsluizing

Voor de berekeningen in deze sectie gaan we er van uit dat de investering in NOx-reductietechnieken gesubsidieerd wordt aan de maximaal toegelaten percentages (50/60/70%), waarbij de subsidie gelijkmatig wordt verdeeld over de verwachte levensduur van de gesubsidieerde installaties. Met een heffing van 1,9 euro per kg NOx nemen de emissies dan in 2010 af met 4.426 ton (tot 58.272 ton NOx). Het benodigde heffingstarief om het NOx plafond te bereiken is dus lager dan in het geval zonder subsidies – dit is consistent met onze analyse in Sectie 4.3.1. De intuïtie hiervan is dat dankzij de investeringssubsidie de marginale kostencurve naar beneden gedrukt wordt. De gesubsidieerde reductiemaatregelen zijn goedkoper en dus zal ook met een lager heffingstarief aan bedrijven voldoende stimulans gegeven worden om te kiezen voor reductiemaatregelen. De elektriciteitsector (centrale productie), scheikundige nijverheid en raffinaderijen vertegenwoordigen ook met terugsluizing van de heffingsinkomsten het grootste aandeel in de reductie-inspanningen. De totale jaarlijkse kost voor de bedrijven bedraagt ca. 83 miljoen euro (waarbij de uitgekeerde subsidies (2 miljoen euro) reeds in mindering gebracht zijn van de jaarlijkse reductiekosten). De scheikundige nijverheid, elektriciteitsector, ijzer en staal en raffinaderijen vertegenwoordigen een aandeel van 10% of meer in deze kost. De heffing die de bedrijven moeten betalen vertegenwoordigt een aandeel van ca. 96% (79,5 miljoen euro) in de totale jaarlijkse kosten. Voor elke sector kan ook hier gesteld worden dat de heffing het grootste aandeel in de totale kosten vertegenwoordigt (> 91%). Tabel 8 geeft een overzicht van de reductie-inspanningen (in ton en %) en de restemissies in 2010. Tabel 8: Reductie-inspanningen en restemissies in 2010 bij heffing met terugsluizing

Sector

papier elektriciteit automobielnijverheid productie plantaardige oliën chemie raffinaderijen voeding glasnijverheid overige non ferro afvalverbranding coatings ijzer en staal kleiverwerkende nijverheid grafische nijverheid intensieve veehouderij glastuinbouw textiel zelfproducenten collectieve registratie gebouwenverwarming TOTAAL

Reductie (ton) -66 -2.728 -42 -32 -929 -357 -45 -84 -49 -27 -31 -9 -24 0 0 0 0 0 0 0 0 -4.424

58/167

Reductie tov Restemissies referentiescenario (ton) (%) -26,1% 188 -21,8% 9.772 -20,6% 162 -16,2% 165 -7,9% 10.798 -7,9% 4.168 -6,9% 606 -6,3% 1.253 -4,6% 1.030 -4,3% 599 -3,4% 873 -2,3% 392 -0,3% 6.863 0% 544 0% 26 0% 149 0% 1.889 0% 165 0% 2.222 0% 2.653 0% 13.754 58.271

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport Tabel 9 biedt een overzicht van de kosten en van de uitgekeerde subsidies per sector, waarbij het onderscheid wordt gemaakt tussen het bedrag van de heffing en de reductiekost.

Sector

Elektriciteit Zelfproducenten

Tabel 9: Totale jaarlijkse kosten NOx-heffing met terugsluizing (in k€ per jaar) Heffing Reductie Totaal Subsidie (k€ per jaar) (k€ per jaar) (k€ per jaar) (k€ per jaar) 18.566 1.744,30 20.311 1.767 4.223 0 4.223 0

Raffinaderijen

7.918

105,58

8.024

105

ijzer en staal

13.040

0,03

13.040

0

746

5,86

752

6

20.515

1.310,73

21.826

216

1.034 1.139

0 7,43

1.034 1.146

0 7

Automobielnijverheid

307

17,31

325

9

grafische nijverheid

50

0

50

0

Coatings Chemie kleiverwerkende nijverheid non ferro

intensieve veehouderij Glasnijverheid

284

0

284

0

2.381

22,16

2.403

16

Glastuinbouw

3.588

0

3.588

0

Afvalverbranding

1.660

6,72

1.666

7

Papier

356

4,21

361

4

Textiel

314

0

314

0

productie plantaardige oliën

1.151 314

18,83 3,05

1.170 317

21 3

Overige

1.957

2,74

1.960

3

Collectieve registratie

0

0

0

0

Gebouwenverwarming TOTAAL

0

0

0

0

79.543

3.249

82.792

2.164

Voeding

Op basis van voornoemde modelresultaten kunnen we besluiten dat terugsluizing van de heffingsinkomsten een relevante impact heeft op de hoogte van het heffingstarief en de totale jaarlijkse kosten die de (sub)sectoren moeten dragen. Het heffingstarief wordt gereduceerd van 2,75 euro per kg NOx naar 1,9 euro per kg NOx. Dit houdt een reductie van jaarlijkse heffingsinkomsten in met 28 miljoen euro of 26%. De totale jaarlijkse kosten worden eveneens met 26% gereduceerd en voor de verschillende subsectoren kan deze reductie variëren tussen 24% en 28%. De elektriciteitsector en scheikundige nijverheid krijgen het grootste deel van de subsidies uitgekeerd, respectievelijk 82% en 10%. Met uitzondering van de raffinaderijen (5%), vertegenwoordigen de overige sectoren een aandeel < 1% in het uitgekeerde subsidiebedrag. De inkomsten uit de heffing (79,5 miljoen euro per jaar) overtreffen de uit te keren subsidies (2,2 miljoen euro per jaar) met een factor 40! Dit groot verschil vloeit voort uit de beperkingen die worden opgelegd door de Europese richtsnoeren. In elk geval vloeit hieruit voort dat, ondanks alle onzekerheden verbonden aan de modelsimulaties, er weinig risico bestaat dat de heffingsinkomsten ontoereikend zullen zijn om de uit te keren subsidies te financieren. 59/167

07/13045/LF


5.1.4.

Varianten

5.1.4.1. Sectoriële vrijstellingen Gebouwenverwarming en collectieve bijschattingen vallen niet onder het toepassingsgebied van de NOx-heffing. Daarnaast zijn er een aantal (sub)sectoren die enkel heffing betalen en geen bijkomende reductieinspanningen leveren onder invloed van de NOx-heffing, namelijk: kleiverwerkende nijverheid, grafische nijverheid, glastuinbouw, intensieve veehouderij, textielverwerkende nijverheid, zelfproducenten. Deze sectoren leveren geen bijkomende reductieinspanningen omdat (a) de marginale reductiekost (incl. brandstofomschakeling) hoger is dan de NOx-heffing (bv. glastuinbouw, kleiverwerkende nijverheid, textielverwerkende nijverheid) of (b) er geen NOx-reductietechnieken gedefinieerd zijn in het MKM (bv. zelfproducenten, intensieve veehouderij, grafische nijverheid). Indien deze sectoren zouden worden vrijgesteld van het toepassingsgebied van de heffing, dan zou dit geen effect uitoefenen op het heffingstarief, noch op de totale reducties of reductiekosten. Het enige effect is een vermindering van de totale heffingsontvangsten met 12%: de inkomsten nemen af met 13 miljoen euro per jaar voor de eenvoudige heffing en met 9,5 miljoen euro per jaar voor de heffing met terugsluizing. Aangezien de geschatte heffingsinkomsten de subsidies ruimschoots overtreffen, heeft een mogelijke vrijstelling van deze sectoren geen impact op de subsidies die kunnen uitgekeerd worden. Uiteraard zijn dit slechts modelresultaten en is een model nooit volledig: ook in sectoren waar volgens de modelleringen geen maatregelen genomen worden, kunnen in realiteit toch reducties gerealiseerd worden. Het lijkt dus niet aangeraden bepaalde sectoren enkel op basis van deze modelresultaten vrij te stellen van de heffing.

5.1.4.2. Stookinstallaties < 5 MW Indien de industriële stookinstallaties met een vermogen kleiner dan 5 MW uitgesloten worden van het toepassingsgebied van de heffing, is er wel een stijging van het heffingstarief nodig om het NEC-plafond te halen. Immers, 2,5% (heffing met terugsluizing) tot 4% (eenvoudige heffing) van de reductie-inspanningen wordt geleverd door voornoemde stookinstallaties. In geval van de eenvoudige heffing is een heffingstarief van 3,25 euro per kg NOx voldoende om het verlies aan reductie-inspanningen (196 ton) op te vangen. De vereiste toename in het tarief van de heffing met terugsluizing is beperkter: 2,05 euro per kg NOx is voldoende om het ‘verlies’ aan reductie-inspanningen (111 ton) op te vangen. Een mogelijke verrechtvaardiging voor het vrijstellen van stookinstallaties < 5 MW kan men vinden in de studie die VITO parallel met deze opdracht heeft uitgevoerd naar de monitorings- en rapporteringvereisten met betrekking tot de hier bestudeerde instrumenten. Inderdaad, in het geval van stookinstallaties hangt de meetfrequentie van de NOx concentraties af van de capaciteit (Vanderreydt et al. 2008, p. 45). Tabel 10: Meetverplichtingen stookinstallaties Capaciteit

Frequentie

> 100 MWth

continu

60/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport 50-100 MWth

Om de drie maanden

5-50 MWth

Om de drie maanden

1-5 MWth

Om de 2 jaar

300 kW-1MWth

Om de 5 jaar

De onzekerheid met betrekking tot de totale emissievracht vloeit zowel voort uit de meetonzekerheid als uit de onzekerheid met betrekking tot de representativiteit van discontinue metingen. De totale onzekerheid kan niet gekwantificeerd worden, maar het lijkt redelijk om aan te nemen dat deze bijzonder hoog kan komen te liggen indien de frequentie van meting minder dan jaarlijks is. Het is dan mogelijk te schatten hoeveel het in totaal zou kosten om bij alle stookinstallaties < 5MW minstens een maal om de drie maand een meeting uit te voeren. Dit wordt weergegeven in onderstaande tabel. Het aantal installaties per vermogensklasse hebben we bekomen van LNE. Hierbij moet worden benadrukt dat het aantal installaties slechts een ruwe schatting is op basis van gegevens uit milieujaarverslagen en monitoringplannen; niet alle uitbaters van stookinstallaties onder 5 MW moeten echter dergelijke rapporten indienen. Om het aantal bijkomende metingen per jaar te schatten gaan we er van uit dat er 4 metingen per jaar nodig zijn; daarvan trekken we het aantal metingen per jaar volgens Tabel 10 af. De ondergrens voor de kost is gebaseerd op eenheidskost per inspectie van 624 EUR en de bovengrens van de kost is gebaseerd op een eenheidskost per inspectie van 2295 EUR. Deze waarden zijn gebaseerd op Vanderreydt et al. (2008, p. 91): zij schatten dat de monitoringkosten in het geval van een continue meting variëren van 7.172 tot 18.291 EUR per jaar per installatie. Voor elke extra discontinue meting kunnen de kosten oplopen van 624 tot 2.295 EUR per installatie.

Vermogen Van 300 kW tot 5MW

Bijkomende metingen Aantal Ondergrens Bovengrens installaties per jaar kost kost 722

3,50

1.576.848

5.799.465

Aangezien we de baten van een grotere nauwkeurigheid niet kunnen kwantificeren, is het niet duidelijk waarmee deze kosten dienen vergeleken te worden. Merken we gewoon op dat: •

De totale reductiekosten variëren van 3,25 tot 3,75 miljoen EUR (naar gelang er al dan niet met terugsluizing wordt gewerkt). De totale monitoringkosten zijn van dezelfde orde van grootte. De monitoringkosten blijven wel relatief klein ten opzichte van de waarde van de geïnde heffingen (die gaan van 79,54 tot 114,83 miljoen EUR). Voor kleine bedrijven kunnen deze bedragen wel relatief belangrijk zijn.

•

Deze heffingsinkomsten deze metingkosten ruimschoots overtreffen, zodat men zou kunnen overwegen om deze kosten deels te subsidiëren. De juridische analyse heeft alvast uitgewezen dat een dergelijke maatregel onder bepaalde voorwaarden zou kunnen.

•

Door een koppeling van de meetverplichtingen aan de verplichte periodieke controle van de stookinstallaties, kunnen de kosten nog gereduceerd worden.

61/167

07/13045/LF


5.1.4.3. Drempel > 10% van de emissies In geval van een heffing met ‘een absoluut gemaakte relatieve drempel’ kan een vrijstellingsdrempel ertoe leiden dat voor niet-optimale oplossingen gekozen wordt (zie Sectie 4.2.6). In het MKM nemen de marginale reductiekosten de vorm aan van een trapfunctie, en kunnen zich specifieke problemen voordoen indien reductietechnieken kunnen ingezet worden die de NOx-emissies verder reduceren dan de vooropgestelde vrijstellingsdrempel en met een marginale reductiekost die lager is dan de NOx-heffing. We illustreren dit aan de hand van een voorbeeld. Voorbeeld Emissies basisjaar: 100 ton Vrijstelling: 80% (of drempel: 80 ton) Heffing: 6 euro per kg Reductietechniek 1: mogelijke reductie 50 ton, marginale kost: 3 euro per kg, dus totale kost: 150 000 euro. Reductietechniek 2: mogelijke reductie 20 ton, marginale kost: 5 euro per kg, dus totale kost: 100 000 euro. Aangezien de te vermijden heffingskost door reducties voor beide technieken dezelfde is (120.000 euro of 6000 euro per ton x 20 ton) kiest het bedrijf niet voor techniek 1 (met de laagste marginale kost), maar voor techniek 2 (met de laagste totale kost). In realiteit zou dit probleem zich kunnen stellen voor installaties die (bijkomend) kunnen investeren in selectieve katalytische reductie, welke een reductierendement kan halen van 90%. Indien het gebruik van een vrijstellingsdrempel ertoe leidt dat meer dan 10% van de NOx emissies van de betrokken installaties wordt vrijgesteld, kan het zijn dat bedrijven niet voor deze techniek zullen kiezen. Om het belang van deze problematiek correct in te schatten dienen we hierbij op te merken dat in het geval van een eenvoudige heffing zonder vrijstelling slechts door één installatie geïnvesteerd wordt in SCR. In het geval van een heffing met terugsluizing wordt door twee installaties geïnvesteerd in SCR. In het referentiescenario wordt door een aantal bedrijven geïnvesteerd in SCR, met een inzet die echter lager ligt dan 100%. Onder invloed van de NOx-heffing zullen de operationele kosten van deze SCR toenemen omdat deze dan voor 100% zal ingezet worden. Ook hier gaat het in de modelberekeningen om een beperkt aantal installaties die een reductie van 595 ton NOx voor zich nemen. Om het totaal ‘verlies’ aan reductie-inspanningen op te vangen, moet het heffingstarief verhoogd worden. Voor de eenvoudige heffing houdt dit een stijging in van 2,75 naar ca. 3,3 euro per kg NOx. Het tarief van de heffing met terugsluizing moet verhoogd worden van 1,9 naar ca. 2,05 euro per kg NOx.

5.1.4.4. Rodenhuize 4 Uit de kostenefficiënte afweging tussen de sectoren komt als resultaat dat in 2010 geïnvesteerd wordt in SCR op de elektriciteitscentrale Rodenhuize 4. Indien de centrale wordt gesloten in 2015 is het echter weinig waarschijnlijk dat er nog geïnvesteerd wordt – indien geen NOx heffing wordt opgelegd, wordt niet in SCR geïnvesteerd, en dient met deze beperking geen rekening gehouden te worden. Om de gevoeligheid van de modelresultaten na te gaan, werd het heffingstarief bepaald waarbij de mogelijkheid tot bijkomende investering in reductie-opties (zowel SCR als Low NOx brander) op Rodenhuize 4 uitgesloten wordt. Om de NEC doelstellingen te halen, zal het tarief van de heffing hoger komen te liggen en zullen ook de kosten en de reductieinspanningen van de andere sectoren wijzigen.

62/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport Uit de simulaties met het MKM blijkt dat het tarief van de eenvoudige heffing bijzonder gevoelig is voor de veronderstellingen die gemaakt worden met betrekking tot Rodenhuize 4. Slechts bij een lineair heffingstarief van 4,4 euro per kg NOx (dit is een toename van het heffingstarief met 60 %) worden de NOx emissies gereduceerd tot voorbij wat strikt nodig is om te voldoen aan het NEC-plafond. Tabel 11 geeft een overzicht van de verdeling van de reductie-inspanningen en de restemissies in 2010 over de sectoren. Tabel 11: Reductie-inspanningen en NOx- emissies bij eenvoudige heffing indien geen maatregelen op Rodenhuize 4

Sector

Reductie (ton)

glasnijverheid ijzer en staal papier automobielnijverheid productie plantaardige oliën chemie raffinaderijen voeding overige non ferro afvalverbranding coatings textiel elektriciteit kleiverwerkende nijverheid grafische nijverheid intensieve veehouderij glastuinbouw zelfproducenten collectieve registratie gebouwenverwarming TOTAAL

-546 -2.710 -66 -46 -32 -1.154 -446 -45 -49 -29 -31 -9 0 0 0 0 0 0 0 0 0 -5.163

Reductie tov Restemissies basisscenario (%) (ton) -41% 791 -39% 4.172 -26% 188 -22% 158 -16% 165 -10% 10.576 -10% 4.078 -7% 606 -5% 1.030 -5% 597 -3% 873 -2% 392 0% 165 0% 12.500 0% 544 0% 26 0% 149 0% 1.889 0% 2.222 0% 2.653 0% 13.754 57.530

Tabel 12 geeft weer hoe het aandeel van elke sector in de totale reductie-inspanningen wijzigt wanneer er geen investering wordt doorgevoerd op Rodenhuize 4. Tabel 12: Aandeel sectoren in totale reductie-inspanningen naar gelang maatregelen op Rodenhuize4 (eenvoudige heffing)

Sector

Aandeel in reductie met (%)

elektriciteit zelfproducenten raffinaderijen ijzer en staal coatings chemie kleiverwerkende nijverheid non ferro automobielnijverheid

61,9% 0% 9,8% 0,4% 0,1% 19,6% 0% 0,6% 0,8%

63/167

Aandeel in reductie zonder (%) 0% 0% 8,6% 52,5% 0,2% 22,3% 0% 0,6% 0,9%

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport grafische nijverheid intensieve veehouderij glasnijverheid glastuinbouw afvalverbranding papier textiel voeding productie plantaardige oliën overige collectieve registratie gebouwenverwarming

0% 0% 1,9% 0% 0,7% 1,5% 0% 1,0% 0,7% 1,1% 0% 0%

0% 0% 10,6% 0% 0,6% 1,3% 0% 0,9% 0,6% 1,0% 0% 0%

De totale jaarlijkse kosten nemen toe met 70%. De heffing die de bedrijven moeten betalen vertegenwoordigt een aandeel van ca. 95% in de totale kosten. Tabel 13 geeft een overzicht van de kosten per sector. Tabel 13: Totale jaarlijkse kosten eenvoudige NOx-heffing indien geen maatregelen op Rodenhuize 4 (in k€)

Sector elektriciteit zelfproducenten

Heffing (k€ per jaar) 55.000

Reductie (k€ per jaar) 0

Totaal (k€ per jaar) 55.000

% 29,0%

9.778

0

9.778

5,2%

17.945 18.356

429,12 5866,02

18.374 24.222

9,7% 12,8%

coatings

1.727

11,73

1.739

0,9%

chemie

46.534

1.153,32

47.687

25,1%

2.396

0

2.396

1,3%

2.628

21,10

2.649

1,4%

automobielnijverheid

696

31,52

727

0,4%

grafische nijverheid

116

0

116

0,1%

intensieve veehouderij

657

0

657

0,3%

glasnijverheid

3.480

1.306,31

4.787

2,5%

glastuinbouw

8.309 3.843

0 13,36

8.309 3.856

4,4% 2,0%

papier

825

8,42

834

0,4%

textiel

726

0,11

727

0,4%

voeding productie plantaardige oliën

2.665

37,63

2.702

1,4%

728

6,10

734

0,4%

overige

4.532 0

5,47 0

4.538 0

2,4% 0%

0

0

0

0%

180.942

8.890

189.832

100%

raffinaderijen ijzer en staal

kleiverwerkende nijverheid non ferro

afvalverbranding

collectieve registratie gebouwenverwarming TOTAAL

Het valt hierbij op dat de kosten van de elektriciteitssector toenemen ten opzichte van het scenario waarbij er wél maatregelen worden genomen op Rodenhuize 4 – de afname van de reductiekosten wordt meer dan gecompenseerd door de toename van de te betalen heffingen.

64/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport In het geval van een heffing met terugsluizing, is een heffingstarief van 2,2 euro per kg NOx nodig om de NEC doelstelling te halen – dit komt neer op een stijging van het tarief met 16%. Tabel 14 geeft de reductie-inspanningen (in ton en %) en de restemissies in 2010. Tabel 14: Reductie-inspanningen en restemissies (heffing met terugsluizing en geen maatregelen op Rodenhuize4).

Sector

Reductie (ton)

ijzer en staal papier automobielnijverheid productie plantaardige oliën chemie raffinaderijen voeding glasnijverheid non ferro afvalverbranding coatings overige textiel elektriciteit kleiverwerkende nijverheid grafische nijverheid intensieve veehouderij glastuinbouw zelfproducenten collectieve registratie gebouwenverwarming TOTAAL

-2.715 -66 -46 -32 -1.053 -357 -45 -84 -27 -31 -9 -49 0 0 0 0 0 0 0 0 0 -4.514

Reductie tov Restemissies basisscenario (%) (ton) -39% 4.172 -26% 188 -22% 158 -16% 165 -9% 10.674 -8% 4.168 -7% 606 -6% 1.253 -4% 599 -3% 873 -2% 392 -1% 1.030 0% 165 0% 12.500 0% 544 0% 26 0% 149 0% 1.889 0% 2.222 0% 2.653 0% 13.754 58.181

In Tabel 15 geven we het aandeel van de verschillende sectoren in de totale reductie-inspanningen voor de situatie met en zonder maatregelen voor Rodenhuize4. Tabel 15: Aandeel sectoren in totale reductie-inspanningen in functie van maatregelen op Rodenhuize 4 (heffing met terugsluizing)

Sector

Aandeel in reductie met (%)

elektriciteit zelfproducenten raffinaderijen ijzer en staal coatings chemie kleiverwerkende nijverheid non ferro automobielnijverheid grafische nijverheid intensieve veehouderij glasnijverheid

61,6% 0% 8,1% 0,5% 0,2% 21,0% 0% 0,6% 0,9% 0% 0% 1,9% 65/167

Aandeel in reductie zonder (%) 0% 0% 7,9% 60,1% 0,2% 23,3% 0% 0,6% 1,0% 0% 0% 1,9% 07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport glastuinbouw afvalverbranding papier textiel voeding productie plantaardige oliën overige collectieve registratie gebouwenverwarming

0% 0,7% 1,5% 0% 1,0% 0,7% 1,1% 0% 0%

0% 0,7% 1,5% 0% 1,0% 0,7% 1,1% 0% 0%

De kosten stijgen met 16%. Tabel 16 geeft een overzicht van de kosten en subsidies per sector. Tabel 16: Totale jaarlijkse kosten NOx-heffing met terugsluizing indien geen investering op Rodenhuize 4 (in k€)

Sector elektriciteit zelfproducenten raffinaderijen ijzer en staal Coatings Chemie kleiverwerkende nijverheid non ferro automobielnijverheid grafische nijverheid intensieve veehouderij glasnijverheid glastuinbouw afvalverbranding papier textiel voeding productie plantaardige oliën overige collectieve registratie gebouwenverwarming TOTAAL

Heffing (k€ per jaar)

Reductie (k€ per jaar)

27.500 4.889 9.169 9.178 863 23.482 1.198 1.319 348 58 328 2.757 4.155 1.922 413 363 1.332 364 2.266 0 0 91.903

0 0 105,6 2.933,0 5,9 640,5 0 7,4 19,9 0 0 22,2 0 6,7 4,2 0,07 18,83 3,1 2,7 0 0 3.770

Totaal (k€ per jaar)

%

27.500 4.889 9.274 12.111 869 24.122 1.198 1.326 368 58 328 2.779 4.155 1.928 417 363 1.351 367 2.269 0 0 95.673

28,8% 5,1% 9,7% 12,7% 0,9% 25,2% 1,3% 1,4% 0,4% 0,1% 0,3% 2,9% 4,3% 2,0% 0,4% 0,4% 1,4% 0,4% 2,4% 0% 0% 100%

Subsidie (k€ per jaar) 0 0 105 2.792 6 256 0 7 12 0 0 16 0 7 4 0 21 3 3 0 0 3.232

Door de inzet van maatregelen in Rodenhuize 4 uit te sluiten, is er dus een verschuiving van de reductie-inspanningen van de elektriciteitsector naar hoofdzakelijk de ijzer en staal sector en de scheikundige nijverheid.

66/167

07/13045/LF


5.2.

IMPACT OP DE FINANCIËLE DRAAGKRACHT

De analyse aan de hand van het MKM laat toe om per sector te simuleren welke de impact zal zijn op de emissies en de totale kosten van de sector. Informatie over deze totale kosten volstaat echter niet om de impact op de financiële draagkracht in te schatten. Naar gelang de omvang van de sector, kan eenzelfde toename van de kosten een zeer uiteenlopende impact hebben op de financiële gezondheid van de sector. Bovendien hangt deze impact ook in grote mate af van de initiële financiële situatie in een gegeven sector. Dit hoofdstuk biedt daarom een aanvulling op Sectie 5.1.

5.2.1.

Methodologie

In Sectie 2.4.2 van de offerte hadden we volgende benadering voorgesteld: Voor de berekening van het effect op de financieel-economische draagkracht zal grotendeels dezelfde benadering worden gevolgd als tijdens de studie “Opstellen en uitwerken van een methodologie voor een intersectorale afweging van de haalbaarheid en kostenefficiëntie van mogelijke maatregelen voor de reductie van diverse polluentemissies naar de lucht” uitgevoerd voor AMINAL – cel lucht. In concreto zullen voor de verschillende sectoren de meest relevante financiële ratio’s (de zogenaamde “sleutelratio’s”) worden geïdentificeerd. Voor elke sector zal het gewogen gemiddelde, de score van de zwakste bedrijven (de 20percentiel) en de score van de sterkste bedrijven (de 80-percentiel) worden berekend voor elk van de scenario’s (…). We hebben de nodige data voor deze berekeningen gehaald uit de BEL-FIRST database die de volledige jaarrekeningen bevat van alle Belgische handelsvennootschappen toegeleverd door de Nationale Bank van België. Op basis van de informatie die in de loop van het project bijkomend beschikbaar is geworden, is het duidelijk dat een aantal bijsturingen nodig waren ten opzichte van de initieel voorgestelde aanpak. Deze worden hieronder besproken.

5.2.1.1. Sector versus bedrijfsgegevens Omwille van de vertrouwelijkheidsclausule afgesloten door het VITO, biedt het MKM alleen kosten per sector aan. Daarom heeft ARCADIS per sector een “geconsolideerde” balans en resultatenrekening opgesteld voor de bedrijven die hernomen zijn in het MKM, en werden de ratio’s berekend voor de geconsolideerde balans en resultatenrekening. In de studie “intersectorale afweging” (p. 16) werd de volgende benadering gebruikt: •

De slecht presterende ondernemingen binnen een sector kunnen met extra kosten worden geconfronteerd die voor de sector in globaal als haalbaar werden beoordeeld, maar voor de betrokken onderneming absoluut onhaalbaar zijn. Het uitgangspunt van de studie “intersectorale afweging” was echter niet dat elke onderneming de extra kosten moet kunnen dragen, wel de gemiddelde onderneming.

•

Indien de analyse op bedrijfsniveau zou gebeuren, bestaat het gevaar dat ondernemingen die economisch slecht presteren, beloond worden ten opzichte van hun directe concurrenten door ze minder zware reductieinspanningen op te leggen. In de studie “intersectorale afweging” werd dit vermeden door sectoren in plaats van ondernemingen te vergelijken naar draagkracht.

•

De gegevens uit de sectorstudies laten veelal niet toe de trappen uit de kostencurven toe te wijzen tot op bedrijfsniveau. Dit zou ook niet wenselijk zijn naar het beleid toe, waar instrumenten veelal op sectorniveau ingezet worden (cf. sectorale normen).

Deze logica toepassen op de huidige studie is echter betwistbaar. In deze studie wordt immers berekend wat de impact is van een gegeven heffing-subsidie combinatie, en wat daarbij de knelpunten zijn qua financieel-economische

67/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport draagkracht. De “optimale” verdeling van de lasten over sectoren is niet het onderwerp van deze studie, en dus kan er ook niet echt gesproken worden over het “belonen” van sectoren of bedrijven. Bedrijven binnen eenzelfde sector (althans zoals gedefinieerd in de NACE BEL categorieën) kunnen zeer uiteenlopende eindproducten produceren, en zullen daarbij ook heterogene productietechnologieën gebruiken. Een “gemiddeld” bedrijf zal daarom niet noodzakelijk “representatief” zijn. De gegevens vanuit het MKM werden daarom aangeleverd op het laagste niveau dat verenigbaar is met de vertrouwelijkheidsclausule waar het VITO aan onderworpen is. Voor elke weerhouden ratio wordt dan een vergelijking gemaakt tussen de ratio zonder de invoering van het instrument en de ratio na de invoering van het instrument. Deze procedure zal toelaten om problemen te identificeren als deze zich stellen voor het gemiddelde bedrijf binnen de sector. Indien er veel spreiding is binnen een sector, kan het zijn dat bepaalde bedrijven in moeilijkheden zullen geraken, hoewel dat niet blijkt uit de sectorgemiddeldes. Het effect van de “gemiddelde sectoriële kost” op de rentabiliteit van individuele bedrijven berekenen zou ook mogelijk zijn, maar leidt evenzeer tot vertekeningen als er een paar grote bedrijven met hoge kosten in die sectoren zitten – dit zou dan weer te erg drukken op het resultaat van kleine bedrijven.

5.2.1.2. Tijdsperspectief Het MKM voert de berekeningen uit voor het jaar 2010, en gaat er van uit dat alle investeringen in dat jaar worden uitgevoerd. De gegevens waarover wij beschikken zijn afkomstig van de balanscentrale van de Nationale Bank, en dekken de periode 2004-2006. In het licht van de huidige economische recessie moeten we hier natuurlijk benadrukken dat de referentieperiode een periode was van hoge economische conjunctuur. Volgens de laatste projecties van het Federaal Planbureau36 zou de daling van de economische activiteit bijna 4% bedragen in 2009. In 2010 wordt een nulgroei verwacht, en vanaf 2011 zou de economische groei aantrekken tot gemiddeld 2,3% tijdens de periode 2011-2014. Dit groeitempo zou vergelijkbaar zijn met dat van de laatste twintig jaar, maar sterker dan de voorbije zes jaar. Volgens de projecties zou de verwerkende nijverheid disproportioneel zwaar getroffen worden, met een gecumuleerde daling van de activiteit met 9% over de periode 2008-2010. Ongeacht de eventuele invoering van een heffing, is de financiële situatie van ondernemingen in elk geval minder gunstig dan in de referentietoestand. De relatieve impact van de invoering van een heffing zal dus belangrijker zijn dan de berekeningen hier aangeven. Daar tegenover staat dan weer dan bij lagere economische activiteit, de NOx uitstoot van bedrijven in elk geval lager zal liggen, zelfs zonder technische reductiemaatregelen. Vanuit dat perspectief gezien, houden de gebruikte cijfers met betrekking tot de reductiekosten en de te betalen heffing waarschijnlijk een overschatting in van de kosten van de bedrijven. Het netto effect van de crisis kan dus moeilijk ingeschat worden. Rekening houdende met het beperkt tijdsperspectief wordt voorgesteld om de gegevens niet te actualiseren. Om conjunctuurschommelingen te beperken werd bij de berekening van de ratio’s gewerkt met fictieve jaarrekeningen waarbij elke post van balans en resultatenrekening gelijk is aan het gemiddelde over de laatste drie jaar waarvoor een jaarrekening beschikbaar is. Indien geen 3 jaren beschikbaar zijn, dan wordt natuurlijk slechts een gemiddelde berekend over 2 jaar of wordt slechts 1 jaar meegnomen.

36

Federaal Planbureau, Communiqué van 20 mei 2009, Economische vooruitzichten getekend door de financiële crisis 68/167

07/13045/LF


5.2.1.3. Welke ratio’s moeten we berekenen? De volgende tabel geeft de ratio’s weer die weerhouden werden in de studie “intersectorale afweging”: Tabel 17: Financiële ratio’s gebruikt in studie “intersectorale afweging”

TOEGEVOEGDE WAARDE

Ratio

Definitie

Bruto toegevoegde waarde min personeelskost per werknemer (1.000 EUR)

(Bruto toegevoegde waarde – Totale personeelskost)/ personeelsbestand

Liquiditeitsratio in ruime zin of current ratio

Beperkte vlottende activa/ Vreemd vermogen op korte termijn

Nettokasratio (%)

(Geldbeleggingen + liquide middelen – financiële schulden op ten hoogste 1 jaar)/ Beperkte vlottende activa

Nettoverkoopmarge vóór belastingen (%)

Netto bedrijfsresultaat na nietkaskosten/ verkopen

Nettorendabiliteit van het totaal der activa vóór belastingen (%)

Netto resultaat na nietkaskosten, vóór financiële kosten en vóór belastingen/ totaal der activa

Nettorendabiliteit van het eigen vermogen ná belastingen (%)

Winst of verlies van het boekjaar na belastingen/ eigen vermogen

Brutorendabiliteit van het eigen vermogen ná belastingen (%)

(Winst of verlies van het boekjaar na belastingen + nietkaskosten) = uitgebreide cashflow na belastingen/ eigen vermogen

Algemene graad van financiële onafhankelijkheid

Eigen vermogen/ totaal vermogen

Dekking van het totaal vreemd vermogen door de cashflow (%)

Uitgebreide cashflow na belastingen/ Vreemd vermogen

LIQUIDITEIT

RENDABILITEIT

SOLVABILITEIT

Deze ratio’s kunnen direct bekomen worden aan de hand van de databank van de balanscentrale van de Nationale Bank van België. We moeten ons voor elke categorie afvragen welke de relevantie is voor de studie in onderwerp.

5.2.1.3.1. Toegevoegde waarde De toegevoegde waarde meet wat een onderneming bijdraagt aan het regionaal inkomen. Het is géén indicator van de financiële draagkracht van het bedrijf (een onderneming met hoge loonkosten en een lage winst kan voor een gegeven omzet dezelfde toegevoegde waarde hebben als een onderneming met lage loonkosten en een hoge winst). Er wordt daarom voorgesteld om deze categorie indicatoren weg te laten uit de analyse.

69/167

07/13045/LF


5.2.1.3.2. Liquiditeit Liquiditeit is wél een indicator van financiële draagkracht (een onderneming met een slechte kaspositie zal failliet gaan, ongeacht zijn rendabiliteit en solvabiliteit). De voornaamste determinant van de liquiditeitspositie van een onderneming is echter het financieel management van de onderneming (klanten- en leveranciersbeheer, voorraadbeheer, structuur van de financiële schulden). Het overstijgt het kader van deze studie om na te gaan wat de determinanten zijn van het kasmanagement van elke individuele onderneming Voor de berekening van het effect van het economisch instrument werd daarom uitgegaan van volgende hypothesen: •

Alle investeringsuitgaven worden uitsluitend gefinancierd door langlopende financiering: 30 % aan de hand van het eigen vermogen en 70% aan de hand van schulden op lange termijn. We gaan er van uit dat voor de financiering met eigen vermogen géén externe financiering wordt aangegaan (geen kapitaalsverhoging) en dus dat deze integraal uit kasmiddelen wordt gehaald. De schulden op lange termijn hebben een impact op de liquiditeitspositie omwille van de kapitaalaflossingen en interestbetalingen.

•

Alle lopende uitgaven (variabele operationele kosten verbonden aan de NOx heffing plus het bedrag van de heffing plus de interest op de bijkomende lange termijn leningen minus de jaarlijkse subsidie) worden contant betaald.

We denken dat deze hypothese met betrekking tot de financiering van de lopende uitgaven de beste benadering is voor het identificeren van eventuele liquiditeitsproblemen bij de invoering van de heffing. Voor de volledigheid moeten we opmerken dat een onderneming té liquide kan zijn (liquide activa zijn weinig rendabel). Dit specifiek probleem zullen we hier niet bekijken. Als algemene regel moeten we er ons sowieso aan verwachten dat de emissieheffing tot een afname van de liquiditeit zal leiden - tenzij de jaarlijkse subsidie belangrijker is dan de bijkomende uitgaven, wat weinig waarschijnlijk is (maar ook niet volledig uitgesloten indien de subsidie investeringsuitgaven terugbetaalt). Onze bedoeling zal dus in de eerste plaats bestaan in het identificeren van flagrante liquiditeitstekorten die zouden kunnen ontstaan ten gevolge van de invoering van een NOx heffing. Vanuit deze optiek lijkt het ons aangewezen om ons te beperken tot het berekenen van de current ratio en van de acid test37.

5.2.1.3.3. Solvabiliteit Ook solvabiliteit is een indicator van financiële draagkracht. Het is met betrekking tot solvabiliteit echter veel moeilijker om een algemene regel te vinden voor het gedrag van een “goed” financieel manager. De beslissing om een bepaalde investeringsuitgave al dan niet met schulden te financieren hangt af van vele factoren (kost van vreemd versus eigen vermogen, hefboomwerking) – een toename van de schuldgraad kan dus wijzen op een goed financieel management eerder dan op problemen.

De acid test werd niet weerhouden voor de studie “intersectorale afweging” maar is wel een van de ratio’s die standaard wordt berekend bij financiële analyse. Het enig verschil tussen de current ratio en de acid test is dat bij de acid test de voorraden niet worden meegenomen in de berekening van de teller. Hierdoor houdt men er rekening mee dat het soms moeilijk kan zijn om bepaalde voorraden op korte termijn te gelde te maken. Deze ratio houdt ook geen rekening met overlopende rekeningen. 37

70/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport Rekening houdende met de finaliteit van de studie38, leek het ons aangewezen om hier alleen te kijken naar een extreem scenario. Daarom werd beslist om te berekenen hoe de algemene graad van financiële onafhankelijkheid verandert indien 70% van de investeringsuitgaven worden gefinancierd aan de hand van schuldfinanciering op lange termijn. Dit zal ons toelaten om potentiële probleemgevallen van extreme schuldfinanciering te identificeren, en dat is uiteindelijk de bedoeling van dit deel van de studie. Er werd gewerkt met een reële kost van het vreemd vermogen gelijk aan 7% (zie Sectie 5.1.1). Uitgaande van een lange termijn gemiddelde inflatie van 2%, komt dit overeen met een nominale interest van 9%.

5.2.1.3.4. Rendabiliteit Voor de berekening van het effect op de rendabiliteit zijn we er van uitgegaan dat er geen impact is op de omzet van de onderneming. Dit is natuurlijk niet realistisch indien de milieumaatregelen een impact hebben op de marginale kosten van de ondernemingen. De mate waarin de omzet van de onderneming wijzigt hangt echter af van de prijselasticiteit van vraag en aanbod op de betrokken markt. Bij gebrek aan robuuste informatie over de afwentelingsmogelijkheden39 (in Sectie 5.2.7 gaan we hier dieper op in), kunnen we hier geen betekenisvolle uitspraken over doen. Dit is bovendien consistent met de benadering die in het MKM wordt gebruikt. Voor de finaliteit van deze studie lijkt de enige relevante ratio de nettorendabiliteit van het eigen vermogen na belastingen. Immers, alleen deze variabele geeft aan of het aangewezen kan zijn voor de onderneming om een bepaalde sector te verlaten40. De andere indicatoren geven een idee van de kwaliteit van het management van de onderneming, maar dat is niet de finaliteit van deze studie.

5.2.1.4. Samenvatting Stel dat een bepaalde combinatie emissieheffing/terugsluismechanisme leidt tot volgende financiële effecten: •

Initiële investering van v EUR, met afschrijving van w EUR

•

Jaarlijkse variabele reductiekost van x EUR

•

Jaarlijkse emissieheffing van y EUR

•

Jaarlijkse subsidie van z EUR

•

Interestvoet i op lening (≠ gewogen gemiddelde kapitaalkost of private discontovoet r)

•

Aflossingsbedrag lening eerste jaar a EUR

•

Vennootschapsbelasting van α percent

De subsidie kan in deze formulering zowel een eenmalige betaling zijn als een betaling in jaarlijkse schijven. We gaan er van uit dat de initiële investering voor 70% met lange termijn leningen wordt gefinancierd, waarvan a EUR het eerste jaar wordt afgelost. Voor de 30% die met eigen middelen worden gefinancierd wordt géén kapitaalsverhoging doorgevoerd – dit is het scenario dat de meest ongunstige impact zal hebben op de liquiditeit. Milieuheffingen zijn niet aftrekbaar van de belastbare winst, maar subsidies moeten wel toegevoegd worden aan de belastbare winst.

38

En om consistent te blijven met de hypothesen die gebruikt werden bij de berekeningen van het MKM.

39

Zie Demailly et.al. (2007), Differentiation and dynamics of EU ETS competitiveness impacts, Interim report, pp. 61-62. 40 Zie Ooghe, H. en Spaenjers, C. (2006), De financiële toestand van de Belgische ondernemingen 2006, Working Paper, Universiteit Gent.

71/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport Indien we ervan uitgaan dat de belastbare winst van het bedrijf positief blijft na invoering van de heffing-subsidie combinatie en dat de winst niet wordt uitgekeerd aan de aandeelhouders, dan zal deze combinatie de volgende impact hebben op de balans: Tabel 18: Wijzigingen in een balans ten gevolge van een emissieheffing

Activa

Passiva

Vaste activa + (v – w)

Eigen vermogen: + (1- α) z - (1- α) [i (70%v) + x + w] y

Vorderingen op lange termijn

Voorzieningen

Voorraden en vorderingen op korte termijn

Schulden op lange termijn (LT) + (70%v) – a

Kasmiddelen+ beleggingen –(30%v) + (1- α) z - (1- α) [i (70%v) + x] - y + α.w – a

Schulden op korte termijn (KT)

Overlopende rekeningen

Overlopende rekeningen

Totaal activa –(30%v) + (v – w) + (1- α) z - (1- α) [i (70%v) + x] - y + α.w – a

Totaal passiva + (1- α) z - (1- α) [i (70%v) + x + w] - y + (70%v) – a

En dit op de resultatenrekening: Tabel 19: Wijzigingen in een balans ten gevolge van een emissieheffing

Kosten voor belastingen + [i (70%v) + x + w] + y

Opbrengsten voor belastingen + z EUR

Belastingen + α. z – α [i (70%v) + x + w] Winst van het boekjaar na belastingen + (1- α) z - (1α) [i (70%v) + x + w)] - y Deze impact kan als volgt verklaard worden. De waarde van de vast activa neemt toe met v EUR, min de eerste afschrijving van w EUR. Vermits deze investering voor 70% wordt gefinancierd door schulden op lange termijn, nemen de schulden op lange termijn toe met het geleende bedrag verminderd met de eerste aflossing. De kasmiddelen veranderen als volgt: −

Ze nemen toe met de subsidie na belastingen ((1-α)z).

−

Ze nemen af met de interest en de variabele reductiekosten na belastingen ((1-α) [i(70%v)+x]

−

Ze nemen af met de jaarlijkse emissieheffing y, welke niet kan afgetrokken worden van het belastbaar inkomen

−

Ze nemen toe met het bedrag αw, dit is het bedrag aan belastingen dat wordt uitgespaard door de fiscale aftrekbaarheid van de afschrijvingen

−

Ze nemen af met a, de eerste terugbetaling van de lening.

72/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport −

Ze nemen af met (30%v), het gedeelte van de investering dat met eigen middelen wordt gefinancierd.

De kosten vóór belasting van het bedrijf nemen toe met de interest op de lening, de variabele reductiekosten, de afschrijving en de emissieheffing. De opbrengsten vóór belastingen nemen toe met het bedrag van de subsidie. De verandering in de te betalen belastingen wordt berekend op basis van het verschil tussen opbrengsten en winsten, met uitzondering van de milieuheffing (deze is niet aftrekbaar van de belastbare winst). De winst van het boekjaar na belastingen neemt dus toe met de veranderingen in de opbrengsten vóór belastingen min de veranderingen in de kosten vóór belastingen en min de veranderingen in de te betalen belastingen. In het algemeen kunnen we er ons aan verwachten dat deze toename negatief zal zijn. De verandering in de winst wordt dan toegevoegd aan het eigen vermogen. De weerhouden ratio’s worden samengevat in Tabel 20. Voor de berekening van de rendabiliteit van het eigen vermogen nemen we het vermogen in het scenario zonder heffing als referentiewaarde.

73/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten –eindrapport

Tabel 20: Weerhouden ratio’s voor de financiële analyse

algemene graad van financiële onafhankelijkheid nettorendabiliteit van het eigen vermogen

Vorderingen op korte termijn + Liquide middelen + [(1 - α ) z - (1 - α ) [i(70%v) + x ] - y + αw - a - (30%v)] Schulden op korte termijn

Eigen vermogen + (1 - α ) z - (1 - α ) [i(70%v) + x + w ] - y Totaal passiva + (1 - α ) z - (1 - α ) [i(70%v) + x + w ] - y + (70%v) - a

Winst van het boekjaar na belastingen + (1 - α ) z - (1 - α ) [i(70%v) + x + w ] - y Eigen vermogen

Opmerking: ORA staat voor “overlopende rekeningen van het actief”.

74/167

2008.MXXXX

a

Acid test

Voorraden + Vorderingen KT + kasmiddelen + Beleggingen + [(1 - α ) z - (1 - α ) [i(70%v) + x ] - y + Schulden op korte termijn + Overlopende rekeningen passief

α w

current ratio

− − (30%v)] + ORA

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport Voor we kunnen overgaan tot de effectieve berekeningen, dienen we ook nog hypothesen in te voeren met betrekking tot de waarde van de afschrijving en van de kapitaalaflossingen op de lening. Omdat het MKM geen expliciete hypothesen bevat met betrekking tot de financieringsmethode, zullen we drie mogelijke interpretaties beschouwen: •

•

•

Interpretatie 1:

Aflossing lening via constante annuïteit

Afschrijvingen gelijk aan jaarlijkse kapitaalaflossing (en dus stijgend in de tijd)

Interpretatie 2:

Aflossing lening via constante annuïteit

Lineaire afschrijvingen

Interpretatie 3:

Aflossing lening op basis van constante terugbetaling van de hoofdsom

Lineaire afschrijvingen

Door de resultaten van alle scenario’s te vergelijken, zullen we kunnen evalueren of de resultaten gevoelig zijn voor de gebruikte hypothesen. We gaan uit van een (constante) vennootschapsbelasting van 34%. De analyse in Sectie 5.1.2 en 5.1.4.4 heeft aangetoond dat de hoogte van de heffing zeer gevoelig is voor de aannames die gebruikt worden met betrekking tot de maatregelen die genomen worden in de centrale van Rodenhuize 4. We zullen daarom de impact op de financieel-economische draagkracht nagaan onder volgende hypothesen: •

Eenvoudige heffing, SCR op Rodenhuize 4

•

Eenvoudige heffing, geen investeringen op Rodenhuize 4

•

Heffing met terugsluizing, SCR op Rodenhuize 4

•

Heffing met terugsluizing, geen investeringen op Rodenhuize 4

Voor de andere hypothesen (sectoriële vrijstellingen, vrijstelling stookinstallaties < 5 MW, vrijstellingsdrempel) zijn er geen gegevens die kunnen gebruikt worden voor de draagkrachtanalyse.

5.2.2.

Eenvoudige heffing, SCR op Rodenhuize 4

In Tabel 21 geven we de resultaten van de berekening die uitgevoerd werden zoals beschreven in Sectie 5.2.1. De kolom “ex ante” geeft voor elke ratio de gemiddelde waarde over de laatste drie jaar die zijn opgenomen in de databank van de balanscentrale. Voor elke weerhouden interpretatie van de financieringsmethode geven we zowel de absolute waarde als de procentuele verandering ten opzichte van het referentiescenario. De cellen werden als volgt ingekleurd: •

Rood indien er een verandering is van meer dan 10% ten opzichte van het referentiescenario

•

Oranje indien er een verandering is van 5-10% ten opzichte van het referentiescenario

•

Geel indien er een verandering is van 1-5% ten opzichte van het referentiescenario

75/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport Tabel 21: Impact op financieel-economische draagkracht (eenvoudige heffing, SCR op Rodenhuize) Absolute waarden Sector

Ratio netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim automobiel acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim chemie acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim coatings acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim glasnijverheid acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV grafische liquiditeit ruim nijverheid acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim afvalverbranding acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV kleiverwerkende liquiditeit ruim nijverheid acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim non-ferro acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim overige acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim papier acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim raffinaderijen acid test solvabiliteit

Ex ante 11.857 1.069 0.953 0.206 27.176 0.779 0.643 0.307 24.304 0.961 0.701 0.349 2.949 1.239 1.131 0.451 3.749 0.629 0.377 0.353 6.466 0.689 0.873 0.343 14.035 0.563 0.409 0.321 6.258 0.552 0.335 0.311 8.796 0.944 0.911 0.532 2.691 0.752 0.647 0.426 59.726 0.456 0.354 0.202

Int. 1 11.707 1.069 0.952 0.206 26.991 0.776 0.641 0.307 24.282 0.961 0.700 0.349 2.755 1.234 1.126 0.450 3.706 0.629 0.377 0.353 5.462 0.681 0.861 0.341 13.314 0.558 0.405 0.320 6.156 0.551 0.334 0.310 8.707 0.942 0.909 0.531 2.583 0.750 0.645 0.425 59.527 0.453 0.352 0.201

76/167

Int. 2 11.707 1.069 0.952 0.206 26.990 0.776 0.641 0.307 24.282 0.961 0.700 0.349 2.755 1.234 1.126 0.450 3.706 0.629 0.377 0.353 5.461 0.681 0.861 0.341 13.314 0.558 0.405 0.320 6.156 0.551 0.334 0.310 8.707 0.942 0.909 0.531 2.583 0.750 0.645 0.425 59.526 0.453 0.352 0.201

% verandering tov ex ante scenario Int. 3 11.706 1.069 0.952 0.206 26.990 0.776 0.641 0.307 24.282 0.961 0.700 0.349 2.755 1.234 1.126 0.450 3.706 0.629 0.377 0.353 5.461 0.681 0.861 0.341 13.314 0.558 0.405 0.320 6.156 0.551 0.334 0.310 8.707 0.942 0.909 0.531 2.583 0.750 0.645 0.425 59.526 0.453 0.352 0.201

Int. 1 -1.26% -0.05% -0.05% -0.12% -0.68% -0.29% -0.36% -0.13% -0.09% -0.02% -0.03% -0.01% -6.58% -0.38% -0.43% -0.11% -1.15% -0.04% -0.07% -0.03% -15.52% -1.19% -1.34% -0.67% -5.14% -0.76% -1.05% -0.49% -1.62% -0.16% -0.26% -0.07% -1.01% -0.18% -0.20% -0.04% -3.99% -0.29% -0.35% -0.07% -0.33% -0.52% -0.67% -0.16%

Int. 2 -1.27% -0.05% -0.05% -0.12% -0.68% -0.29% -0.36% -0.13% -0.09% -0.02% -0.03% -0.01% -6.59% -0.38% -0.43% -0.11% -1.15% -0.04% -0.07% -0.03% -15.53% -1.19% -1.34% -0.67% -5.14% -0.76% -1.05% -0.49% -1.62% -0.15% -0.26% -0.07% -1.01% -0.18% -0.20% -0.04% -4.00% -0.29% -0.34% -0.07% -0.33% -0.52% -0.67% -0.16%

07/13045/LF

Int. 3 -1.27% -0.05% -0.05% -0.12% -0.68% -0.29% -0.36% -0.13% -0.09% -0.02% -0.03% -0.01% -6.59% -0.38% -0.43% -0.11% -1.15% -0.04% -0.07% -0.03% -15.54% -1.19% -1.34% -0.67% -5.14% -0.76% -1.05% -0.49% -1.63% -0.16% -0.27% -0.07% -1.01% -0.18% -0.20% -0.04% -4.01% -0.29% -0.35% -0.07% -0.34% -0.52% -0.67% -0.16%


textiel

voeding

electriciteit

ijzer en staal


netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim acid test solvabiliteit

10.518 0.514 0.295 0.206 13.788 0.526 0.432 0.208 16.506 1.304 1.318 0.391 49.309 1.060 0.554 0.264 -27.655 0.830 0.456 0.173

10.350 0.513 0.295 0.206 13.685 0.525 0.431 0.208 16.194 1.299 1.312 0.390 47.813 1.050 0.545 0.261 -28.813 0.827 0.454 0.171

10.350 0.513 0.295 0.206 13.685 0.525 0.431 0.208 16.189 1.299 1.312 0.390 47.813 1.050 0.545 0.261 -28.816 0.827 0.454 0.171

10.350 0.513 0.295 0.206 13.684 0.525 0.431 0.208 16.187 1.299 1.312 0.390 47.813 1.050 0.545 0.261 -28.817 0.827 0.454 0.171

-1.59% -0.16% -0.29% -0.13% -0.75% -0.14% -0.18% -0.08% -1.89% -0.39% -0.42% -0.25% -3.04% -0.89% -1.72% -1.11% -4.19% -0.32% -0.59% -0.97%

-1.59% -0.16% -0.29% -0.13% -0.75% -0.14% -0.18% -0.08% -1.92% -0.39% -0.41% -0.26% -3.04% -0.89% -1.72% -1.11% -4.20% -0.32% -0.59% -0.98%

-1.59% -0.16% -0.29% -0.13% -0.75% -0.14% -0.18% -0.08% -1.93% -0.40% -0.42% -0.26% -3.04% -0.89% -1.72% -1.11% -4.20% -0.33% -0.59% -0.98%

We kunnen uit deze tabel de volgende conclusies trekken: •

Het exact financieringsscenario heeft nauwelijks een impact op de waarde van de ratio’s.

•

Alleen in het geval van afvalverbranding zien we een zeer significante verslechtering van de netto rendabiliteit van het eigen vermogen (-15%). Uit de simulaties aan de hand van het MKM is gebleken dat de emissies van deze sector ten opzichte van het referentiescenario slechts met 3% afnemen.

•

In het geval van de glasnijverheid en de kleiverwerkende nijverheid neemt de netto rendabiliteit van het eigen vermogen af met respectievelijk 7 en 5 %. In het geval van de kleinijverheid staat daar geen emissiereductie tegenover, in het geval van de glasnijverheid een reductie met 6%.

•

In het geval van chemie, coatings, raffinaderijen en voeding ligt de afname van de netto rendabiliteit van het eigen vermogen onder de 1%. Uit de simulaties aan de hand van het MKM is gebleken dat de emissies van chemie en raffinaderijen alleen al ten opzichte van het referentiescenario met 18% afnemen en dat het aandeel van de sectoren in de totale kost rond de 35% ligt.

•

In alle andere gevallen ligt de afname van de netto-rendabiliteit tussen de 1 en de 5%. Deze gevallen dekken ook de sectoren elektriciteit (afname van de emissies met 22%), papier (afname van de emissies met 26%), automobielnijverheid (afname van de emissies met 18%) en productie plantaardige oliën (afname van de emissies met 16%)

•

De impact op liquiditeit en solvabiliteit is zeer beperkt, en overstijgt nooit de 5%.

Globaal bekeken zien we dus dat de impact op de rendabiliteit absoluut niet gecorreleerd is met de afname van de emissies.

5.2.3.

Eenvoudige heffing, geen investeringen op Rodenhuize 4

Ten opzichte van de hypothese dat SCR op Rodenhuize 4 wordt geïnstalleerd, zien we de volgende belangrijke verschillen (Tabel 22):

77/167

07/13045/LF


Een verdere drastische verslechtering van de netto rendabiliteit van het eigen vermogen voor afvalverbranding (tot 25%). De emissiereductie van deze sector verandert niet ten opzichte van een scenario waar de investering in Rodenhuize 4 wél plaatsvindt.

•

Vier sectoren zien hun rendabiliteit op eigen vermogen nu afnemen met 5 tot 10%: glas, kleiverwerking, papier en productie plantaardige oliën. Buiten glas (-11%) neemt bij geen van deze bedrijven de emissies met meer dan 1% af ten opzichte van het basisscenario.

•

Ondanks de drastische toename van de reductie-inspanningen van ijzer en staal (52% minder emissies ten opzichte van het basisscenario) enerzijds en chemie anderzijds (22%), blijft de impact op de netto rendabiliteit van het eigen vermogen beperkt tot minder dan 5%.

•

De impact op liquiditeit en solvabiliteit blijft zeer beperkt, en overstijgt nooit de 5%.

De enige sectoren waar de impact op de netto rendabiliteit beperkt blijft tot minder dan 1% zijn coatings en raffinaderijen. Tabel 22: Impact op financieel-economische draagkracht (eenvoudige heffing, geen investeringen op Rodenhuize)

Sector

Ratio netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim Automobiel acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim Chemie acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim Coatings acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim glasnijverheid acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV grafische liquiditeit ruim nijverheid acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim afvalverbranding acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV kleiverwerkende liquiditeit ruim nijverheid acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim non-ferro acid test solvabiliteit

Ex ante 11.857 1.069 0.953 0.206 27.176 0.779 0.643 0.307 24.304 0.961 0.701 0.349 2.949 1.239 1.131 0.451 3.749 0.629 0.377 0.353 6.466 0.689 0.873 0.343 14.035 0.563 0.409 0.321 6.258 0.552 0.335 0.311

Absolute waarden Int. 1 Int. 2 11.629 11.628 1.068 1.068 0.952 0.952 0.206 0.206 26.886 26.885 0.775 0.775 0.640 0.640 0.306 0.306 24.270 24.270 0.961 0.961 0.700 0.700 0.349 0.349 2.709 2.706 1.232 1.232 1.124 1.124 0.450 0.450 3.680 3.680 0.629 0.629 0.377 0.377 0.353 0.353 4.862 4.861 0.676 0.676 0.854 0.854 0.340 0.340 12.881 12.881 0.556 0.556 0.402 0.402 0.319 0.319 6.096 6.096 0.550 0.550 0.334 0.334 0.310 0.310

78/167

Int. 3 11.627 1.068 0.952 0.206 26.885 0.775 0.640 0.306 24.269 0.961 0.700 0.349 2.705 1.232 1.124 0.450 3.680 0.629 0.377 0.353 4.861 0.676 0.854 0.340 12.881 0.556 0.402 0.319 6.096 0.550 0.334 0.310

% verandering tov ex ante scenario Int. 1 Int. 2 Int. 3 -1.92% -1.93% -1.94% -0.07% -0.07% -0.07% -0.08% -0.08% -0.08% -0.19% -0.19% -0.19% -1.07% -1.07% -1.07% -0.46% -0.46% -0.46% -0.57% -0.57% -0.57% -0.21% -0.21% -0.21% -0.14% -0.14% -0.14% -0.03% -0.03% -0.03% -0.04% -0.04% -0.04% -0.02% -0.02% -0.02% -8.15% -8.24% -8.28% -0.53% -0.53% -0.54% -0.60% -0.60% -0.61% -0.17% -0.17% -0.17% -1.83% -1.83% -1.83% -0.06% -0.06% -0.06% -0.11% -0.11% -0.11% -0.04% -0.04% -0.04% -24.80% -24.82% -24.83% -1.89% -1.89% -1.89% -2.13% -2.13% -2.13% -1.07% -1.07% -1.07% -8.22% -8.22% -8.22% -1.22% -1.22% -1.22% -1.68% -1.68% -1.68% -0.79% -0.79% -0.79% -2.59% -2.59% -2.59% -0.25% -0.25% -0.25% -0.42% -0.42% -0.42% -0.11% -0.11% -0.11%

07/13045/LF


Overige

Papier

Raffinaderijen

Textiel

Voeding

Electriciteit

ijzer en staal


5.2.4.

netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim acid test solvabiliteit

8.796 8.654 0.944 0.941 0.911 0.908 0.532 0.531 2.691 2.519 0.752 0.749 0.647 0.644 0.426 0.425 59.726 59.410 0.456 0.452 0.354 0.350 0.202 0.201 10.518 10.250 0.514 0.513 0.295 0.294 0.206 0.206 13.788 13.623 0.526 0.524 0.432 0.431 0.208 0.208 16.506 15.893 1.304 1.296 1.318 1.309 0.391 0.389 49.309 47.624 1.060 1.042 0.554 0.536 0.264 0.259 -27.655 -29.504 0.830 0.826 0.456 0.452 0.173 0.170

8.654 0.941 0.908 0.531 2.519 0.749 0.644 0.425 59.409 0.452 0.350 0.201 10.250 0.513 0.294 0.206 13.623 0.524 0.431 0.208 15.893 1.296 1.309 0.389 47.549 1.042 0.537 0.259 -29.506 0.826 0.452 0.170

8.654 0.941 0.908 0.531 2.519 0.749 0.644 0.425 59.409 0.452 0.350 0.201 10.250 0.513 0.294 0.206 13.623 0.524 0.431 0.208 15.893 1.296 1.309 0.389 47.514 1.042 0.536 0.259 -29.508 0.826 0.452 0.170

-1.62% -0.29% -0.32% -0.07% -6.37% -0.46% -0.54% -0.10% -0.53% -0.81% -1.05% -0.26% -2.55% -0.26% -0.46% -0.21% -1.19% -0.22% -0.28% -0.13% -3.72% -0.63% -0.67% -0.37% -3.42% -1.66% -3.20% -1.91% -6.68% -0.51% -0.93% -1.55%

-1.62% -0.29% -0.32% -0.07% -6.38% -0.46% -0.54% -0.10% -0.53% -0.81% -1.05% -0.26% -2.55% -0.26% -0.46% -0.21% -1.20% -0.22% -0.28% -0.13% -3.72% -0.63% -0.67% -0.37% -3.57% -1.64% -3.15% -1.96% -6.69% -0.51% -0.93% -1.55%

-1.62% -0.29% -0.32% -0.07% -6.38% -0.46% -0.54% -0.10% -0.53% -0.81% -1.05% -0.26% -2.55% -0.26% -0.46% -0.21% -1.20% -0.22% -0.28% -0.13% -3.72% -0.63% -0.67% -0.37% -3.64% -1.70% -3.27% -1.97% -6.70% -0.51% -0.93% -1.55%

Heffing met terugsluizing, SCR op Rodenhuize 4

Ten opzichte van een heffing zonder terugsluizing merken we volgende verschillen op (Tabel 23): •

De afname van de netto rendabiliteit van afvalverbranding blijft nu beperkt tot – 11%, terwijl de emissies afnemen met 3,5%.

•

In alle andere sectoren blijft de afname van de netto rendabiliteit van het eigen vermogen beperkt tot minder dan 5% ten opzichte van het referentiescenario.

•

De impact op liquiditeit en solvabiliteit is zeer beperkt, en overstijgt nooit de 1% (behalve bij ijzer en staal).

79/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport Tabel 23: Impact op financieel-economische draagkracht (heffing met terugsluizing, SCR op Rodenhuize) Sector

Ratio netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim Automobiel acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim Chemie acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim Coatings acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim glasnijverheid acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV grafische liquiditeit ruim nijverheid acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim afvalverbranding acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV kleiverwerkende liquiditeit ruim nijverheid acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim non-ferro acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim Overige acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim Papier acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim Raffinaderijen acid test solvabiliteit Textiel netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim

Ex ante 11.857 1.069 0.953 0.206 27.176 0.779 0.643 0.307 24.304 0.961 0.701 0.349 2.949 1.239 1.131 0.451 3.749 0.629 0.377 0.353 6.466 0.689 0.873 0.343 14.035 0.563 0.409 0.321 6.258 0.552 0.335 0.311 8.796 0.944 0.911 0.532 2.691 0.752 0.647 0.426 59.726 0.456 0.354 0.202 10.518 0.514

Absolute waarden Int. 1 Int. 2 11.756 11.755 1.069 1.069 0.952 0.952 0.206 0.206 27.045 27.044 0.777 0.777 0.642 0.642 0.307 0.307 24.289 24.289 0.961 0.961 0.700 0.700 0.349 0.349 2.815 2.815 1.235 1.235 1.128 1.128 0.451 0.451 3.719 3.719 0.629 0.629 0.377 0.377 0.353 0.353 5.774 5.773 0.684 0.684 0.864 0.864 0.342 0.342 13.537 13.537 0.560 0.560 0.406 0.406 0.320 0.320 6.188 6.188 0.551 0.551 0.335 0.335 0.310 0.310 8.735 8.734 0.943 0.943 0.910 0.910 0.531 0.531 2.617 2.617 0.751 0.751 0.646 0.646 0.425 0.425 59.588 59.587 0.454 0.454 0.352 0.352 0.202 0.202 10.402 10.402 0.513 0.513

80/167

Int. 3 11.754 1.069 0.952 0.206 27.044 0.777 0.642 0.307 24.289 0.961 0.700 0.349 2.815 1.235 1.128 0.451 3.719 0.629 0.377 0.353 5.772 0.684 0.864 0.342 13.537 0.560 0.406 0.320 6.188 0.551 0.335 0.310 8.734 0.943 0.910 0.531 2.616 0.751 0.646 0.425 59.587 0.454 0.352 0.202 10.402 0.513

% verandering tov ex ante scenario Int. 1 Int. 2 Int. 3 -0.85% -0.86% -0.86% -0.03% -0.03% -0.03% -0.04% -0.04% -0.04% -0.09% -0.09% -0.09% -0.48% -0.48% -0.48% -0.21% -0.21% -0.21% -0.26% -0.26% -0.26% -0.10% -0.10% -0.10% -0.06% -0.06% -0.06% -0.01% -0.01% -0.01% -0.02% -0.02% -0.02% -0.01% -0.01% -0.01% -4.53% -4.55% -4.55% -0.27% -0.26% -0.27% -0.30% -0.30% -0.30% -0.08% -0.08% -0.08% -0.79% -0.79% -0.79% -0.03% -0.03% -0.03% -0.05% -0.05% -0.05% -0.02% -0.02% -0.02% -10.71% -10.72% -10.73% -0.83% -0.83% -0.83% -0.93% -0.93% -0.93% -0.47% -0.47% -0.47% -3.55% -3.55% -3.55% -0.53% -0.53% -0.53% -0.72% -0.72% -0.72% -0.34% -0.34% -0.34% -1.12% -1.12% -1.12% -0.11% -0.11% -0.11% -0.18% -0.18% -0.18% -0.05% -0.05% -0.05% -0.70% -0.70% -0.70% -0.13% -0.13% -0.13% -0.14% -0.14% -0.14% -0.03% -0.03% -0.03% -2.75% -2.76% -2.76% -0.20% -0.20% -0.20% -0.24% -0.24% -0.24% -0.05% -0.05% -0.05% -0.23% -0.23% -0.23% -0.37% -0.37% -0.37% -0.48% -0.47% -0.48% -0.11% -0.12% -0.12% -1.10% -1.10% -1.10% -0.11% -0.11% -0.11%

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport Sector

Voeding

Electriciteit

ijzer en staal


5.2.5.

Ratio acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim acid test solvabiliteit

Ex ante 0.295 0.206 13.788 0.526 0.432 0.208 16.506 1.304 1.318 0.391 49.309 1.060 0.554 0.264 -27.655 0.830 0.456 0.173

Absolute waarden Int. 1 Int. 2 0.295 0.295 0.206 0.206 13.718 13.718 0.525 0.525 0.431 0.431 0.208 0.208 16.292 16.286 1.300 1.300 1.313 1.314 0.390 0.390 48.275 48.275 1.053 1.053 0.548 0.548 0.262 0.262 -28.453 -28.455 0.828 0.828 0.454 0.454 0.172 0.172

% verandering tov ex ante scenario Int. 3 Int. 1 Int. 2 Int. 3 0.295 -0.20% -0.20% -0.20% 0.206 -0.09% -0.09% -0.09% 13.718 -0.50% -0.51% -0.51% 0.525 -0.10% -0.10% -0.10% 0.431 -0.12% -0.12% -0.13% 0.208 -0.06% -0.06% -0.06% 16.284 -1.30% -1.33% -1.35% 1.300 -0.31% -0.30% -0.31% 1.313 -0.32% -0.32% -0.33% 0.390 -0.21% -0.21% -0.21% 48.275 -2.10% -2.10% -2.10% 1.053 -0.62% -0.62% -0.62% 0.548 -1.19% -1.19% -1.19% 0.262 -0.76% -0.76% -0.76% -28.457 -2.88% -2.89% -2.90% 0.828 -0.23% -0.23% -0.23% 0.454 -0.41% -0.41% -0.41% 0.172 -0.68% -0.68% -0.68%

Heffing met terugsluizing, geen investeringen op Rodenhuize 4

Indien we uitgaan van het waarschijnlijk meer realistisch scenario dat er geen investeringen zullen plaatsvinden op Rodenhuize 4, vallen volgende resultaten op: •

Ook hier ziet alleen afvalverbranding een afname van zijn netto rendabiliteit van het EV met meer dan 10%. De negatieve impact van het ontbreken van maatregelen op Rodenhuize 4 is echter veel beperkter dan wanneer geen terugsluizing plaatsvindt.

•

Behalve in het geval van de glasnijverheid blijft de impact op de netto rendabiliteit EV van het EV in de andere sectoren beperkt tot minder dan 5%.

•

De impact op liquiditeit en solvabiliteit is zeer beperkt, en overstijgt nooit de 1% (behalve bij ijzer en staal en HVVI).

Tabel 24: Impact op financieel-economische draagkracht (heffing met terugsluizing, geen investeringen op Rodenhuize) Sector Automobiel

Chemie Coatings

Ratio netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim acid test

Ex ante 11.857 1.069 0.953 0.206 27.176 0.779 0.643 0.307 24.304 0.961 0.701

Absolute waarden Int. 1 Int. 2 11.743 11.742 1.069 1.069 0.952 0.952 0.206 0.206 27.029 27.029 0.777 0.777 0.641 0.641 0.307 0.307 24.287 24.287 0.961 0.961 0.700 0.700

81/167

Int. 3 11.741 1.069 0.952 0.206 27.029 0.777 0.641 0.307 24.287 0.961 0.700

% verandering tov ex ante scenario Int. 1 Int. 2 Int. 3 -0.96% -0.97% -0.98% -0.04% -0.04% -0.04% -0.05% -0.05% -0.05% -0.10% -0.10% -0.10% -0.54% -0.54% -0.54% -0.24% -0.24% -0.24% -0.29% -0.29% -0.29% -0.11% -0.11% -0.11% -0.07% -0.07% -0.07% -0.01% -0.01% -0.01% -0.02% -0.02% -0.02%

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport solvabiliteit netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim glasnijverheid acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV grafische liquiditeit ruim nijverheid acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim afvalverbranding acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV kleiverwerkende liquiditeit ruim nijverheid acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim non-ferro acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim Overige acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim Papier acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim Raffinaderijen acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim Textiel acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim Voeding acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim Electriciteit acid test solvabiliteit netto rendabiliteit EV liquiditeit ruim ijzer en staal acid test solvabiliteit productie netto rendabiliteit EV plantaardige liquiditeit ruim

0.349 0.349 2.949 2.794 1.239 1.235 1.131 1.127 0.451 0.451 3.749 3.714 0.629 0.629 0.377 0.377 0.353 0.353 6.466 5.664 0.689 0.683 0.873 0.863 0.343 0.341 14.035 13.458 0.563 0.559 0.409 0.406 0.321 0.320 6.258 6.177 0.552 0.551 0.335 0.335 0.311 0.310 8.796 8.725 0.944 0.942 0.911 0.909 0.532 0.531 2.691 2.605 0.752 0.751 0.647 0.645 0.426 0.425 59.726 59.566 0.456 0.454 0.354 0.352 0.202 0.201 10.518 10.384 0.514 0.513 0.295 0.295 0.206 0.206 13.788 13.707 0.526 0.525 0.432 0.431 0.208 0.208 16.506 16.199 1.304 1.300 1.318 1.313 0.391 0.390 49.309 48.505 1.060 1.048 0.554 0.542 0.264 0.261 -27.655 -28.578 0.830 0.828

82/167

0.349 2.794 1.235 1.127 0.451 3.714 0.629 0.377 0.353 5.663 0.683 0.863 0.341 13.458 0.559 0.406 0.320 6.177 0.551 0.335 0.310 8.725 0.942 0.909 0.531 2.605 0.751 0.645 0.425 59.565 0.454 0.352 0.201 10.384 0.513 0.295 0.206 13.707 0.525 0.431 0.208 16.199 1.300 1.313 0.390 48.431 1.048 0.542 0.261 -28.581 0.828

0.349 2.794 1.235 1.127 0.451 3.714 0.629 0.377 0.353 5.663 0.683 0.863 0.341 13.458 0.559 0.406 0.320 6.177 0.551 0.335 0.310 8.725 0.942 0.909 0.531 2.605 0.751 0.645 0.425 59.565 0.454 0.352 0.201 10.384 0.513 0.295 0.206 13.706 0.525 0.431 0.208 16.199 1.300 1.313 0.390 48.396 1.047 0.542 0.261 -28.582 0.828

-0.01% -5.25% -0.31% -0.35% -0.09% -0.92% -0.03% -0.05% -0.02% -12.39% -0.95% -1.07% -0.54% -4.11% -0.61% -0.84% -0.39% -1.29% -0.12% -0.21% -0.06% -0.81% -0.15% -0.16% -0.03% -3.18% -0.23% -0.28% -0.05% -0.27% -0.42% -0.55% -0.13% -1.27% -0.13% -0.23% -0.11% -0.59% -0.11% -0.14% -0.07% -1.86% -0.32% -0.33% -0.19% -1.63% -1.14% -2.19% -1.26% -3.34% -0.26%

-0.01% -5.26% -0.31% -0.35% -0.09% -0.92% -0.03% -0.05% -0.02% -12.41% -0.95% -1.07% -0.54% -4.11% -0.61% -0.84% -0.39% -1.30% -0.12% -0.21% -0.06% -0.81% -0.15% -0.16% -0.03% -3.19% -0.23% -0.28% -0.05% -0.27% -0.42% -0.54% -0.13% -1.27% -0.13% -0.23% -0.11% -0.59% -0.11% -0.14% -0.07% -1.86% -0.32% -0.33% -0.19% -1.78% -1.11% -2.14% -1.31% -3.35% -0.26%

07/13045/LF

-0.01% -5.26% -0.31% -0.35% -0.09% -0.92% -0.03% -0.05% -0.02% -12.42% -0.96% -1.07% -0.54% -4.11% -0.61% -0.84% -0.39% -1.30% -0.12% -0.21% -0.06% -0.81% -0.15% -0.16% -0.03% -3.19% -0.24% -0.28% -0.05% -0.27% -0.42% -0.55% -0.13% -1.27% -0.13% -0.23% -0.11% -0.59% -0.11% -0.14% -0.07% -1.86% -0.32% -0.33% -0.19% -1.85% -1.18% -2.26% -1.32% -3.35% -0.26%

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport oliën

5.2.6.

acid test solvabiliteit

0.456 0.173

0.454 0.172

0.454 0.172

0.454 0.172

-0.48% -0.78%

-0.47% -0.78%

-0.48% -0.78%

Besluit met betrekking tot de draagkrachtanalyse

Op basis van bovenstaande analyse is het duidelijk dat de impact van de emissieheffing op liquiditeit en solvabiliteit beperkt zal blijven, mét of zonder terugsluizing. Om de resultaten met betrekking tot de impact op het eigen vermogen enigszins in perspectief te plaatsen, kunnen we ook kijken naar Tabel 25 waar we volgende cijfers naast elkaar plaatsen: •

het jaarlijks sectorgemiddelde van deze variabele over de periode 2004-2006

•

de standaardafwijking over die periode

•

de procentuele afname van het rendement op eigen vermogen voor elk van de gesimuleerde instrumenten (enkel voor de 1ste interpretatie van de financieringwijze 141): eenvoudige heffing, SCR op Rodenhuize 4 (1); eenvoudige heffing, geen investering op Rodenhuize 4 (2), heffing met terugsluizing, SCR op Rodenhuize 4 (3); heffing met terugsluizing, geen investering op Rodenhuize 4 (4)

Sector Automobiel Chemie Coatings Glasnijverheid grafische nijverheid afvalverbranding kleiverwerkende nijverheid non-ferro Overige Papier Raffinaderijen Textiel Voeding Elektriciteit ijzer en staal productie plantaardige oliën

Tabel 25: Rendement op eigen vermogen: synthesetabel (1) (2) (3) (4) 2004 2005 2006 St Afw 5.74 12.01 17.48 5.874541 1.26 1.92 0.85 0.96 20.96 17.44 2.63 4.65 3.32 14.59 6.18 6.42 1.13 35.67 17.41 -1.27 12.28 53.74 -94.68

36.43 37.68 3.46 1.26 11.38 9.64 6.04 9.95 5.94 93.15 7.33 23.47 17.5 107.37 -47.72

23.22 19.03 2.75 6.18 9.09 23.48 11.43 9.78 0.92 50.58 10.7 18.59 19.15 28.22 21.61

8.355962 0.68 1.07 0.48 0.54 11.25469 0.09 0.14 0.06 0.07 0.44859 6.58 8.15 4.53 5.25 2.517916 1.15 1.83 0.79 0.92 4.153324 15.52 24.8 10.71 12.39 7.012848 5.14 8.22 3.55 4.11 3.072301 1.62 2.59 1.12 1.29 0.7 0.81 1.990787 1.01 1.62 3.99 6.37 2.75 3.18 2.839619 0.33 0.53 0.23 0.27 29.82858 5.131397 1.59 2.55 1.10 1.27 0.5 0.59 13.10408 0.75 1.19 3.586265 1.89 3.72 1.30 1.86 40.39837 3.04 3.42 2.10 1.63 58.5025 4.19 6.68 2.88 3.34

Uit deze tabel blijkt duidelijk dat de procentuele afname van het rendement op eigen vermogen groter is dan de standaardafwijking in de volgende gevallen:

41

•

glasnijverheid en afvalverbranding voor alle instrumenten

•

kleiverwerkende nijverheid en elektriciteit indien een eenvoudige heffing wordt gebruikt en geen investeringen in Rodenhuize 4 plaatsvinden

•

papier, tenzij er terugsluizing plaatsvindt en SCR geplaatst wordt op Rodenhuize 4

De verschillen met interpretatie 2 en 3 zijn toch verwaarloosbaar.

83/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport Voor alle andere onderzochte gevallen valt de afname van de rendabiliteit volledig binnen de normale conjuncturele fluctuaties. Hierbij dient opgemerkt te worden dat volgens Sectie 5.1.4.1 de kleiverwerkende nijverheid sowieso geen reductieinspanningen levert.

5.2.7.

Effecten op de productmarkten

Bij de interpretatie van de resultaten uit Secties 5.1 en 5.2, dient de lezer er rekening mee te houden dat het MKM, zoals elk simulatiemodel, slechts een benadering van de werkelijkheid is. We vullen daarom de zuiver kwantitatieve analyse uit de voorgaande Sectie aan met een aantal kwalitatieve bedenkingen. De meest belangrijke beperking van het MKM is waarschijnlijk dat deze geen rekening houdt met wat er gebeurt op de productmarkten. We zullen de gevolgen hiervan hier even overlopen. Ten eerste kan er uittrede uit de markt plaatsvinden: bedrijven kunnen zich laten overnemen (om vaste kosten beter te spreiden), of kunnen zelfs in vereffening gaan indien door de invoering van het instrument het rendement op eigen vermogen daalt onder het vereiste rendement. We hebben gezien dat voor de meeste sectoren de verwachte daling van dit rendement volledig valt binnen de normale fluctuaties van de conjunctuur. In sommige specifieke gevallen is dit echter niet zo: •

in het geval van afvalverbranding, is er een significante afname maar deze vindt wel plaats ten opzichte van een baseline rendement van 6.45%

•

in het geval van de glas- en de papiernijverheid is de relatieve afname minder belangrijk, maar ligt het baseline rendement veel lager (2,79% en 2,69% respectievelijk)

•

in het geval van de kleiverwerkende nijverheid en de elektriciteit ligt het baseline rendement hoog genoeg (5,6 % en 16,5 % respectievelijk) om geen problemen op sectorniveau te moeten verwachten

Het zou dus kunnen dat de invoering van de heffing leidt tot enige bijkomende consolidatie in de glas- en papiernijverheid, maar dit zou dan alleen een versterking inhouden van een reeds aanwezige tendens. Ten tweede kunnen bedrijven hun NOx emissies ook reduceren door hun productie in te krimpen in plaats van door te investeren in maatregelen die de NOx emissie per eenheid output doen afnamen. Een afname van de productie gaat gepaard met een opportuniteitskost (verloren omzet minus uitgespaarde productiekosten) die vergeleken dient te worden met de kost van de technische reductiemaatregelen. Indien deze opportuniteitskost minder belangrijk is dan de technische reductiekost, kan een inkrimping van de productie de optimale reactie zijn. Wegens gebrek aan relevante data, kunnen we niet schatten hoe belangrijk dit effect in de praktijk zal zijn. We kunnen in elk geval wel stellen dat deze bijkomende flexibiliteit voor de bedrijven met zich meebrengt dat het effect van de heffing op de rendabiliteit minder uitgesproken zal zijn dan wat de modelresultaten suggereren. Ten derde kunnen bedrijven (een deel van) de kostentoename afwentelen op de consument. De mate waarin de kosten kunnen worden afgewenteld hangt in zeer sterke mate af van de structuur van vraag en aanbod. Dit kan gemakkelijk geïllustreerd worden aan de hand van een aantal extreme gevallen. In de 2 volgende figuren wordt steeds het effect getoond van een NOx heffing in de vorm van een verschuiving van de aanbodscurve42 naar boven door de toegenomen kosten. Laten we eerst een markt veronderstellen met een zeer elastische vraag en een inelastisch aanbod (Figuur 13): •

Een elastische vraag betekent dat kleine wijzigingen in de prijs aanleiding geven tot zeer grote veranderingen in de gevraagde hoeveelheden. Dit zal voor een NOx emissieheffing onder andere het geval zijn indien de

42

De aanbodscurve voor een markt wordt bekomen door een horizontale sommering van de aanbodscurven van individuele bedrijven. De aanbodscurve voor individuele bedrijven wordt gegeven door de marginale productiekostencurve 84/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport betrokken bedrijven blootgesteld zijn aan internationale concurrentie die onderworpen is aan minder strenge regulering, of indien er substituten bestaan waarvan de productie minder NOx emissies teweegbrengt. •

Een inelastisch aanbod betekent dat grote wijzigingen in de prijs aanleiding geven tot relatief kleine veranderingen in de aangeboden hoeveelheden. Aangezien de aanbodscurve een weergave is van de marginale productiekosten, betekent dit dat de marginale kosten van het gemiddeld bedrijf in deze markt zeer stel stijgen, of, met andere woorden, dat bedrijven opbotsen tegen de grenzen van hun productiecapaciteit. Dit zal het geval zijn indien het bedrijf geconfronteerd wordt met een of meer schaarse productiefactoren (bijvoorbeeld, arbeid in een periode van hoogconjunctuur, of kapitaal in het geval van een credit crunch). In het algemeen is het aanbod op korte termijn minder elastisch dan op lange termijn (op lange termijn kan een bedrijf door investeringen zijn productiecapaciteit opdrijven).

Een inkrimping van het aanbod omwille van een toename van de kosten zal dan gepaard gaan met een kleine impact, zowel op de geproduceerde hoeveelheden (omdat het aanbod inelastisch is) als op de prijzen (omdat de vraag elastisch is). De afwenteling is in dit geval zeer beperkt, en de producent draagt grotendeels de last van de kostentoename. Prijs Aanbod2

Aanbod1

Vraag

Hoeveelheden Figuur 13: Afwenteling bij een zeer elastische vraag en inelastisch aanbod

Laten we vervolgens een markt veronderstellen met een inelastische vraag en elastisch aanbod: •

Indien de vraag zeer inelastisch is, dan geven zelfs grote wijzigingen in de prijs aanleiding tot relatief kleine veranderingen in de gevraagde hoeveelheden. Dit kan het geval zijn indien de internationale concurrentie beperkt is, indien er weinig substituten bestaan en/of indien het gaat over een levensnoodzakelijk goed.

•

Indien het aanbod zeer elastisch is, dan geven kleine wijzigingen in de prijs aanleiding tot zeer grote veranderingen in de aangeboden hoeveelheden. Aangezien de aanbodscurve de som is van de marginale productiekosten van de bedrijven, komt een elastisch aanbod overeen met een markt met lage marginale productiekosten. Dit zal typisch het geval zijn indien bedrijven zich ver bevinden van de grenzen van hun productiecapaciteit.

85/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport Dit wordt geïllustreerd in Figuur 14 (waarbij het aanbod dezelfde verticale verschuiving ondergaat als in Figuur 13). Dan zal een inkrimping van het aanbod gepaard gaan met een zeer sterke toename van de prijs, maar de impact op de verhandelde hoeveelheden zal zeer beperkt zijn. In dit geval wordt de kostentoename bijna volledig afgewenteld op de consument.

Prijs Aanbod2

Aanbod1

Vraag Hoeveelheden Figuur 14: Afwenteling bij een zeer inelastische vraag en elastisch aanbod

Het is dus duidelijk dat de mate waarin producenten de kostentoenames kunnen afwentelen op de consument zeer sterk afhangt van de relatieve elasticiteit van vraag en aanbod. Daarnaast hangt het afwentelingpercentage ook af van43 •

de aard en de intensiteit van de onderlinge concurrentie tussen de ondernemingen die onderworpen zijn aan de toename van de marginale kosten

•

de aard en de intensiteit van de concurrentie tussen de ondernemingen die onderworpen zijn aan de toename van de marginale kosten en zij die er niet aan onderworpen zijn.

Voor het probleem dat wij analyseren is de vraag dus welke de aard en de intensiteit is van de concurrentie tussen de Vlaamse ondernemingen en ondernemingen buiten Vlaanderen. Ondanks een zeer uitgebreide literatuurstudie hebben we weinig bruikbare gegevens gevonden voor Vlaanderen. Empirisch onderzoek naar afwenteling heeft vooral betrekking op de afwenteling van wijzigingen in wisselkoersen en van veranderingen in accijnzen. Dit vereist de beschikbaarheid van data rond prijzen en marginale kosten44, terwijl de boekhouding van bedrijven alleen informatie verschaft over gemiddelde kosten.

43

Demailly, D, Quirion, P. European Emission Trading Scheme and competitiveness: A case study on the iron and steel industry, Energy Economic (2007), doi:10.1016/j.eneco.2007.10.020 44 Stennek, J en Verboven, F, Merger Control and Enterprise Competitiveness – Empirical Analysis and Policy Recommendations, IUI, The Research Institute of Industrial Economics, Working Paper N° 556, 2001

86/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport Al bij al zijn er hier zeer weinig betrouwbare resultaten rond gekend. Er zijn bijvoorbeeld zeer grote verschillen tussen de schattingen komende van sectorexperts en industriëlen enerzijds en deze komende vanuit de empirische economische literatuur anderzijds45. Voor ijzer en staal variëren de bestaande schattingen van de afwentelingpercentages op Europees niveau van 0 tot 100%46. Rekening houdende met de relatief kleine impact van de heffing op de rendabiliteit van de getroffen bedrijven, is het waarschijnlijk niet onredelijk om er van uit te gaan dat de prijseffecten klein zullen zijn47. Met uitzondering van afvalverbranding en de elektriciteitssector zijn Vlaamse bedrijven bovendien onderworpen aan buitenlandse concurrentie en kunnen we er van uitgaan dat de elasticiteit van de vraag zeer hoog zal zijn. Dit betekent dat in de andere sectoren de bedrijven weinig ruimte zullen hebben om hun kosten op de consument af te wentelen. Indien een afvalverbrandingsinstallatie in handen is van een intercommunale, bestaat het klantenbestand uit: •

de vennoten (de gemeenten, lid van de intercommunale die de afvalverbrandingsinstallatie in bezit heeft waar de intercommunale de inzameling van huishoudelijke afvalstoffen voor organiseert)

•

occasioneel externe gemeenten of bedrijven die met huishoudelijk afval vergelijkbaar afval aanleveren, of andere bedrijfsafvalstoffen die conform haar milieuvergunning door de afvalverbrandingsinstallatie mogen aanvaard worden.

De kost van de heffing zal dus gespreid worden over de belastingbetalers48, over de privé eigenaars of mede-eigenaars van afvalverbrandingsinstallatie en over de commerciële klanten van de afvalverbrandingsinstallatie. Door gebrek aan meer specifieke gegevens kan de precieze verdeling over deze drie categorieën niet kwantitatief worden geschat binnen het bestek van deze opdracht. In het geval van elektriciteit is er weinig buitenlandse concurrentie en is de vraag inelastisch. Schattingen van de afwentelingpercentages in Duitsland en Nederland gaan van 40 tot 120%49. Ook McKinsey and Ecofys gaan uit van een volledige afwenteling door de elektriciteitssector50. Uit Tabel 26 blijkt ook dat de toename van de kosten voor elektriciteitssector relatief belangrijk is in vergelijking met de totale kostentoename voor de Vlaamse bedrijven.

Demailly, D, Quirion, P. European Emission Trading Scheme and competitiveness: A case study on the iron and steel industry, Energy Economic (2007), doi:10.1016/j.eneco.2007.10.020 46 Demailly D, Grubb M, Hourcade J-C, Neuhoff K and Sato M, Differentiation and dynamics of EU ETS competitiveness impacts, Research Theme 1.3, Interim Report, p 23. 47 Zie bijvoorbeeld ECOTEC Research and Consulting (in collaboration with CESAM, CLM, University of Gothenburg, UCD and IEEP), Study on the Economic and Environmental Implications of the Use of Environmental Taxes and Charges in the European Union and its Member States, April 2001, p.56. 48 Zowel in hun hoedanigheid als (indirecte) aandeelhouder als in hun hoedanigheid van afvalproducent. 49 Demailly D, Grubb M, Hourcade J-C, Neuhoff K and Sato M, Differentiation and dynamics of EU ETS competitiveness impacts, Research Theme 1.3, Interim Report. 50 McKinsey & Company and Ecofys (2006), EU ETS Review, Report on International Competitiveness, for the European Commission, Directorate General for Environment. 45

87/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport Tabel 26: Totale kostentoename in k€: elektriciteitssector versus totale kostentoename51 Eenvoudige heffing, Heffing maatregelen op terugsluizing, Rodenhuize 4 maatregelen Rodenhuize 4 29.325,00 18.544,00

Kosten elektriciteitssector Totale kostentoename 118.583,00 voor Vlaamse industrie Relatief aandeel kosten 0,25 elektriciteit

met Eenvoudige heffing, Heffing geen maatregelen op terugsluizing, op Rodenhuize 4 maatregelen Rodenhuize 4 55.000,00 27.500,00

80.568,00

189.774,00

92.381,00

0,23

0,29

0,30

met geen op

Het is daarom nuttig om na te rekenen welke het effect zou zijn op de Vlaamse bedrijven indien deze kosten volledig zouden afgewenteld worden op de gebruikers. Voor de verdeling van kostenafwenteling over de verschillende maatschappelijke sectoren gaan we uit van het energieverbruik zoals gerapporteerd in de meest recente Energiebalans Vlaanderen52. We beschouwen daarbij alle sectoren naar dewelke de elektriciteitssector zijn kostentoename zou kunnen afwentelen: •

de finale verbruikers: industrie, de residentiële en gelijkgestelde sectoren en de transportsector

•

de transformatiesector behalve de elektriciteit- en warmteproductie, en de verliezen van het elektriciteitsnet Tabel 27: Sectorieel elektriciteitsverbruik in 2006

Ijzer en staal Non-ferro Chemie Voeding, drank en tabak Papier en uitgeverijen Minerale niet-metaalprodukten Metaalverwerkende nijverheid Textiel, leder en kleding Andere industrieën Som industrie Residentiële en gelijkgestelde sectoren Transport Finaal verbruik Raffinaderijen Cokesfabrieken Totaal verbruik (min eigenverbruik elektriciteit en warmte)

51 52

Elektriciteitsverbruik in PJ 10,5 6,5 35,9 12,1 7 3,6 9,3 5,2 11 101,1 86,9 2,8 190,8 4,8 0,2

Relatief aandeel in totaal verbruik 5,36% 3,32% 18,34% 6,18% 3,58% 1,84% 4,75% 2,66% 5,62% 51,63% 44,38% 1,43% 97,45% 2,45% 0,10%

195,8

100,00%

We berekenen hier de netto toename van de kosten, dit wil zeggen na aftrek van de subsidies. http://www.emis.vito.be/EMIS/Media/energie_cijfers_totaal_rapport_energiebalans_2006.pdf 88/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport Indien we er van uit gaan dat de afwenteling van de kosten volledig proportioneel is met het sectorieel elektriciteitsverbruik in 2006, geeft Tabel 28 een schatting van de bijkomende kostentoename per sector. Tabel 28: Sectoriële kostentoename bij volledige afwenteling Eenvoudige Heffing met heffing, terugsluizing, maatregelen maatregelen op op Rodenhuize Rodenhuize 4 4

Ijzer en staal Non-ferro Chemie Voeding, drank en tabak Papier en uitgeverijen Minerale niet-metaalprodukten Metaalverwerkende nijverheid Textiel, leder en kleding Andere industrieën Som industrie Residentiële en gelijkgestelde sectoren Transport Finaal verbruik Raffinaderijen Cokesfabrieken Totaal verbruik (min eigenverbruik electricteits en warmte)

1.573 974 5.377 1.812 1.048 539 1.393 779 1.647 15.142 13.015 419 28.576 719 30 29.325

994 616 3.400 1.146 663 341 881 492 1.042 9.575 8.230 265 18.070 455 19 18.544

Eenvoudige heffing, geen maatregelen op Rodenhuize 4

Heffing met terugsluizing, geen maatregelen op Rodenhuize 4

2.949 1.826 10.084 3.399 1.966 1.011 2.612 1.461 3.090 28.399 24.410 787 53.596 1.348 56 55.000

1.475 913 5.042 1.699 983 506 1.306 730 1.545 14.199 12.205 393 26.798 674 28 27.500

De sectordefinities gebruikt in de Energiebalans komen niet volledig overeen met de sectordefinities zoals gebruikt in het MKM. Na overleg met het VITO hebben we besloten te werken met onderstaande afstemming tussen de sectordefinities: Tabel 29: Afstemming sectoren EB-MKM

Sectoren EB

Sectoren MKM

Ijzer en staal

Ijzer en staal

Non-ferro

Non ferro

Chemie

Chemie

Textiel, leder en kleding

Textiel

Raffinaderijen

Raffinaderijen

Voor volgende sectoren hebben we na overleg met VITO besloten dat er geen betrouwbare koppeling mogelijk was tussen de sectordefinities in de energiebalans en deze in het MKM: •

Voeding, dranken en tabak

•

Papier en uitgeverijen

•

Minerale niet-metaalproducten

•

Metaalverwerkende nijverheid

•

Andere industrieën

89/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport Tabel 30 geeft, per sector, weer welke de totale kostentoename is indien de elektriciteitsproducenten hun kosten volledig afwentelen op hun klanten. Tabel 30: Totale kosten per sector bij volledige afwenteling van de kosten door de elektriciteitsproducenten Eenvoudige Heffing met Eenvoudige Heffing met heffing, terugsluizing, heffing, geen terugsluizing, geen maatregelen op maatregelen op maatregelen op maatregelen op Rodenhuize 4 Rodenhuize 4 Rodenhuize 4 Rodenhuize 4 Ijzer en staal 20.446 14.034 27.171 10.794 Non-ferro 2.637 1.755 4.475 2.232 Chemie 35.770 25.010 57.771 28.908 Textiel, leder en kleding 1.233 806 2.188 1.093 Raffinaderijen 12.364 8.374 19.722 9.843

Tabel 31 geeft, per sector, weer welke de relatieve kostentoename is ten opzichte van een scenario waarbij de kostentoename van de elektriciteitsproducenten door henzelf worden gedragen. Tabel 31: Relatieve kostentoename per sector bij volledige afwenteling van de kosten door de elektriciteitsproducenten Eenvoudige heffing, maatregelen op Rodenhuize 4 Ijzer en staal

Heffing met terugsluizing, maatregelen op Rodenhuize 4

Heffing met Eenvoudige heffing, terugsluizing, geen geen maatregelen maatregelen op op Rodenhuize 4 Rodenhuize 4

8%

8%

12%

16%

Non-ferro

59%

54%

69%

69%

Chemie

18%

16%

21%

21%

172%

157%

201%

201%

6%

6%

7%

7%

Textiel, leder en kleding Raffinaderijen

We zien dat de relatieve kostentoename vooral belangrijk is bij de sectoren voor dewelke de absolute kostentoename relatief beperkt is: non-ferro enerzijds en textiel, leder en kleding anderzijds. We bekijken nu de impact van een eventuele volledige afwenteling op de netto rendabiliteit van het eigen vermogen, eerst in absolute termen (Tabel 32) en in termen van een relatieve afname ten opzichte van een situatie zonder heffing (Tabel 33)53. Tabel 32: Netto rendabiliteit per sector bij volledige afwenteling van de kosten door de elektriciteitsproducenten Eenvoudige heffing, maatregelen op Rodenhuize 4 Ijzer en staal



47,730

48,223

47,470

48,428

6,117

6,163

6,022

6,140

Chemie

26,969

27,031

26,845

27,009


10,161

10,282

9,894

10,206

Raffinaderijen

59,518

59,582

59,394

59,558

Non-ferro

53

We beperken ons ook hier tot Interpretatie 1 van de financieringsmethode. 90/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport Tabel 33: Relatieve afname van de netto rendabiliteit per sector bij volledige afwenteling van de kosten door de elektriciteitsproducenten Eenvoudige heffing, maatregelen op Rodenhuize 4



Ijzer en staal

-3,20%

-2,20%

-3,73%

-1,79%

Non-ferro

-2,25%

-1,52%

-3,77%

-1,88%

Chemie

-0,76%

-0,53%

-1,22%

-0,61%


-3,40%

-2,24%

-5.93%

-2,96%

Raffinaderijen

-0,35%

-0,24%

-0,56%

-0,28%

We zien dat zelfs bij het extreme scenario va een volledige afwenteling door de elektriciteitssector, de impact op de netto rendabiliteit van de beschouwde sectoren beperkt blijft tot minder dan 5 % (met uitzondering van de textielsector indien er geen maatregelen genomen worden op Rodenhuize 4 én indien de heffing niet wordt teruggesluisd. Rekening houdende met de onzekerheden die gepaard zijn gegaan met de koppeling EB-MKM moeten deze cijfers natuurlijk met de nodige omzichtigheid worden behandeld.

5.3.

AANVULLENDE KWALITATIEVE BESCHOUWINGEN

5.3.1.

Stijgende heffing doorheen de tijd

Zoals aangehaald in Sectie 4.2.3, biedt dit systeem een aantal voordelen: •

bedrijven krijgen de tijd om te zoeken naar de meest aangepaste technologieën om hun NOx emissies te reduceren en om deze aan te passen aan hun specifieke omstandigheden

•

bedrijven zullen over meer flexibiliteit beschikken om investeringen in NOx reducerende technologieën in te passen in hun investeringscyclus; dit is zeker aangewezen indien het reductiepotentieel niet vooral ligt in endof-pipe toepassingen, maar in een volledige herziening van het productieproces

•

indien er een belangrijk tijdsinterval bestaat tussen het moment waarop een bedrijf beslist om NOx reducerende technologieën aan te kopen en het moment waarop deze investeringen inderdaad resulteren in verminderde emissies, worden bedrijven tijdens de overgangsfase minder zwaar belast

Aangezien de simulaties met het MKM hebben aangetoond dat de heffinginkomsten de uit te keren subsidies ruimschoots overtreffen, hoeven we ons alvast geen zorgen te maken dat het budget voor de subsidies ontoereikend zou zijn in de beginjaren (zoals geopperd werd in Sectie 4.2.3 ). Om onvoorspelbaarheid te vermijden is het echter essentieel dat het tijdspad van een stijgende heffing op voorhand wordt aangekondigd. Dit brengt ons direct tot het voornaamste nadeel van dit systeem, namelijk het geloofwaardigheidsprobleem: hoe kan de overheid er zich toe verbinden om inderdaad het aangekondigd tijdspad te volgen? In de praktijk kunnen we er ons aan verwachten dat bepaalde bedrijven erop zullen speculeren dat de aangekondigde toenames niet zullen plaatsvinden. Een heffing die stijgt in de tijd is ook complexer dan een eenvoudige heffing, en dit doet de kans toenemen dat de bedrijven niet zullen kiezen voor de optimale manier om hun emissies te reduceren (zie Sectie 2.3). Omdat bij een dergelijk systeem meer beleidsparameters moeten bepaald worden, zal het ook leiden tot hogere reguleringskosten.

91/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport Een dergelijk systeem zal onvermijdelijk ook de invoering van dure maatregelen met een korte implementatietijd vertragen. Indien het hier gaat om maatregelen met een hoog reductiepotentieel, zal dit systeem dus leiden tot een tragere afname van de NOx emissies. Zoals reeds uiteengezet in sectie 4.4 is het niet mogelijk om aan de hand van het MKM een kwantitatieve evaluatie te maken deze voor- en nadelen, vermits het MKM uitgaat van het halen van de NEC plafonds in 2010. Hoogstens zou een schatting kunnen gemaakt worden van de minimale heffing die nodig is om de nodige subsidies te financieren.

5.3.2.

Heffing met absoluut gemaakte relatieve drempel

In Sectie 4.2.6 hebben we er op gewezen dat in een dergelijk systeem niet kan vermeden worden dat bepaalde bedrijven hun emissies niet zullen terugdringen tot het punt waar de marginale reductiekost gelijk is aan de eenheidsheffing – in tegenstelling tot een “eenvoudige” heffing zal dit systeem niet kostenefficiënt zijn. Hoe belangrijk dit verlies in kostenefficiëntie is, hangt af van de vrijstellingsdrempel. Het grote voordeel ten opzichte van een “eenvoudige” heffing is dan weer de grotere maatschappelijke aanvaardbaarheid, omdat de totale kosten voor de bedrijven zullen dalen. Het is daarom belangrijk dat we een idee hebben van het verlies in kostenefficiëntie ten opzichte van een “eenvoudige” heffing, zodat we weten welke prijs we betalen voor de grotere aanvaardbaarheid. In Sectie 4.4 hebben we er echter op gewezen dat een heffing met absoluut gemaakte relatieve drempel moeilijk kan gesimuleerd worden aan de hand van de modellen en de data die momenteel beschikbaar zijn (zeker niet indien men zou opteren voor een glijdend basisjaar).

5.3.3.

Heffing op basis van een prestatienorm

Omwille van redenen die compleet analoog zijn aan deze die uiteengezet werden in Sectie 4.2.7, zou een dergelijk systeem in principe kunnen leiden tot een oplossing die niet kostenefficiënt zal zijn. Indien de prestatienorm gebaseerd is op energieverbruik, dan leidt een toename van het energieverbruik ten opzichte van de NOx emissies tot een afname van de emissieheffing. In principe zouden sommige bedrijven er dus bij kunnen winnen als ze hun netto energieverbruik opdrijven. Hoe belangrijk dit effect in de praktijk zal zijn is een empirische vraag. In het geval van de Zweedse NOx heffing zijn er bijvoorbeeld geen aanwijzingen dat bedrijven meer energie hebben geproduceerd met de bedoeling om de belasting te ontwijken54. Met een heffing die in Vlaanderen hoogstens een paar EUR per kg NOx bedraagt, kan betwijfeld worden of het opdrijven van het energieverbruik inderdaad tot significante voordelen zou leiden, zeker indien men rekening houdt met de prijzen van brandstof. Net zoals een systeem met vrijstellingsdrempels, zou een dergelijk systeem toelaten om de heffingsinkomsten te beperken. In tegenstelling tot een systeem met “absoluut gemaakte relatieve drempels” zou dit systeem echter de voorlopers niet benadelen die volgens de Europese regels geen steun kunnen krijgen voor maatregelen die reeds genomen zijn voor de invoering van de heffing55 (zie Sectie 4.2.6). Daar tegenover staat dan wel dat bedrijven die bepaalde maatregelen hebben genomen in het verleden (zoals bijvoorbeeld toepassing van de BBT) reeds worden beloond omdat ze minder heffingen moeten betalen (tenminste, indien de toepassing van de BBT inderdaad tot lagere NOx emissies leidt).

Zie ECOTEC Research and Consulting (in collaboration with CESAM, CLM, University of Gothenburg, UCD and IEEP), Study on the Economic and Environmental Implications of the Use of Environmental Taxes and Charges in the European Union and its Member States, April 2001, p. 56. 55 Bijvoorbeeld, omdat ze investeren in functie van aangekondigde beleidsmaatregelen. 54

92/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport De cruciale vraag is of de informatie beschikbaar is die zou toelaten de prestatienormen zodanig te definiëren dat een kostenefficiënte verdeling van de reductie-inspanningen wordt bekomen. In Sectie 4.4 hebben we er bijvoorbeeld al op gewezen dat een dergelijk systeem problemen stelt qua modelsimulaties. De verbrandingsgerelateerde emissies kunnen immers uitgedrukt worden per eenheid energieverbruik (TJ of MWth). Maar voor de procesgerelateerde emissies bevat het MKM geen activiteitsgegevens die op een betekenisvolle manier met elkaar kunnen vergeleken worden. Dit brengt al direct met zich mee dat ook met dit systeem geen betrouwbare schattingen kunnen gegeven worden van het effect op de emissies, op de reductiekosten en op de heffingsinkomsten. In de toekomst zal het MKM bovendien werken met een geaggregeerde databank, en zullen zelfs voor verbrandingsgerelateerde emissies prestatienormen niet meer kunnen worden gemodelleerd op het niveau van individuele installaties56. Maar zelfs indien deze problemen zich niet zouden voordoen, stelt zich nog altijd de vraag welke activiteitsgegevens men zou moeten gebruiken voor procesgerelateerde emissies. Er zijn talrijke indicatoren denkbaar. Omdat we de gevolgen van de keuze van een bepaalde indicator niet kunnen simuleren op basis van bestaande modellen en data, zal er een grote mate van onzekerheid bestaan met betrekking tot de uiteindelijke verdeling van de lasten over de verschillende industriële sectoren. Om dit te vermijden moeten de bestaande modellen, in casu het milieukostenmodel, dus worden aangevuld met een relevante indicator, waarbij productiehoeveelheden een logische keuze lijkt. De vraag stelt zich dus welke voordelen dit systeem biedt ten opzichte van een traditionele “command and control” benadering, vooral aangezien een systeem met emissieheffing hogere kosten voor de bedrijven met zich teweegbrengt dan een “command and control” benadering. Een belangrijke beschouwing hierbij is dat met “command and control” alleen nooit het volledig reductiepotentieel zal gerealiseerd worden. Er bestaat echter weinig informatie over het besparingspotentieel gerelateerd aan het beter afstellen van verbrandingsprocessen (en het optimaal inzetten van de reductietechnieken, m.a.w. good housekeeping), en over het reductiepotentieel van kleine bedrijven. Deze gegevens zijn in elk geval niet gemodelleerd in het MKM, maar kunnen in hun totaliteit een belangrijk kostenefficiënt reductiepotentieel inhouden. Daarom zou de benchmark zo bepaald moeten worden dat er toch nog een stimulans is naar deze maatregelen toe. Met andere woorden, er moet gezorgd worden dat de prestatienorm zo gekozen is dat de meeste installaties toch nog een restheffing moeten betalen. Op deze manier zou een heffing met prestatienorm een extra dynamische stimulans betekenen in vergelijking met een gewone MBO. Een mogelijk criterium voor de drempel bestaat er dan in om de technisch maximaal haalbare reductie als referentiepunt te nemen. Het deel van de emissies dat men zou uitstoten indien men aan de norm zou voldoen zou niet belast worden, en alleen de rest zou belast worden. Terwijl bij “command and control” de norm in belangrijke mate bepaald wordt door de slechtst presterende bedrijven (omdat iedereen aan de norm moet kunnen voldoen), kan bij een heffing met prestatienorm die norm net wel op basis van de best mogelijke prestaties bepaald worden.

5.3.4.

Dalende subsidie in functie van de tijd

In Sectie 4.3.13 hebben we geopperd dat dit systeem zou aanzetten tot een snellere uitvoering van emissiereducerende maatregelen. Er zijn echter meerdere nadelen verbonden aan dit systeem.

56

Hierbij dienen we op te merken dat dit geen modeltechnische beperking is: het vloeit gewoon voort uit de beschikbaarheid van data. 93/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport Net zoals in een systeem met stijgende heffing (zie Sectie 5.3.1) stellen zich problemen qua geloofwaardigheid, vooral omdat de geschatte heffingsinkomsten de uitkeerbare subsidies ruimschoots overtreffen. Dit systeem is ook ingewikkelder dan een systeem met constante terugsluizing, en zal leiden tot hogere reguleringskosten. Doordat dit systeem bedrijven ertoe aanzet om het nemen van NOx reducerende maatregelen te bespoedigen, verstoort dit hun algemene investeringsplanning – dit is precies het tegenovergestelde effect van een systeem met stijgende heffing.

5.3.5.

Terugsluizing naar beheersorganisatie of onderzoeksfonds

De simulaties in Sectie 5.1.3 hebben reeds aangetoond dat de geschatte heffingsinkomsten veel hoger zullen zijn dan de subsidies die volgens de wetgeving kunnen uitbetaald worden. Er stelt zich dus in elk geval de vraag wat dient te gebeuren met het saldo. Een mogelijkheid zou zijn om het saldo terug te sluizen naar een onderzoeksfonds of naar beheersorganisaties. Het terugsluizen naar een beheersorganisatie zou zinnig kunnen zijn in de mate dat beheersorganisaties in bepaalde activiteiten schaalvoordelen kunnen realiseren in vergelijking met individuele bedrijven. De voornaamste vraag die men zich hierbij kan stellen is of de vaste kosten die verbonden zijn aan de oprichting van een dergelijke organisatie opwegen tegen de baten voor een heffing: •

Waarvan nu reeds is vastgelegd dat ze tijdelijk van aard dient te zijn (zie Sectie 2.2)

•

Waarvan de economische impact zo beperkt is, zeker indien ze gecombineerd wordt met steunmechanismen

Om te begrijpen of het steunen van een onderzoeksfonds een zinnige benadering is, dienen we ons eerst de vraag te stellen in welke omstandigheden overheidssteun voor onderzoeksuitgaven zinnig kan zijn57. Vooreerst dienen we op te merken dat technologische vooruitgang altijd twee stappen vereist: •

Vooreerst dient er wetenschappelijk onderzoek plaats te vinden om tot nieuwe technische ideeën te komen en om deze ideeën om te zetten in een commercieel bruikbaar product of proces.

•

Adoptie is het proces waarbij het nieuw product of proces geleidelijk de oude technologie vervangt in uiteenlopende ondernemingen en processen. Dit proces vergt tijd en middelen: ondernemingen moet vernemen dat een nieuwe technologie bestaat, moeten hun uitrusting vernieuwen, en het aanpassen aan hun eigen context.

Beide stappen worden gekenmerkt door marktfalingen: •

Kennis-externaliteiten. Wanneer een onderneming investeert in nieuwe technologieën, draagt het alle kosten verbonden aan deze investering. Het kan echter niet verhinderen dat anderen deze kennis ook gebruiken en zich dus een deel van de baten toe-eigenen. De bescherming geboden door intellectuele eigendomsrechten is bovendien verre van waterdicht.

•

Adoptie-externaliteiten. In sommige gevallen hangt de waarde van een nieuwe technologie voor de gebruiker af van het aantal andere gebruikers dat deze technologie heeft aangenomen. Dit kan te wijten zijn aan de volgende oorzaken:

Ondernemingen kunnen leren over de kosten en baten van een nieuwe technologie door te kijken naar de adoptie van deze technologie door derden, en naar het leerproces bij anderen

57

Deze tekst volgt grotendeels Jaffe, A.B., Newell, R.G. and Stavins R.N., A Tale of Two Market Failures, Technology and Environmental Policy, RFF Discussion Paper DP 04-38, Resources for the Future, Washington DC, 2004.

94/167

07/13045/LF


•

In het geval van netwerk externaliteiten neemt de waarde van een product toe naar mate meer andere gebruikers een compatibel product kopen (telefonen zijn hier een typisch voorbeeld van).

In het algemeen kan de ontwikkelaar van een nieuwe technologie gemakkelijker de succeskansen van de technologie inschatten dan derden. Daarom zullen ontwikkelaars vaak moeite hebben om hun O&O gefinancierd te krijgen.

Welke vormen van overheidstussenkomst zouden dan kunnen bijdragen tot het aanpakken van deze marktfalingen? De economische literatuur heeft de nadelen aangetoond van een technologiebeleid dat er op gericht is om welbepaalde technologieën te kiezen en te steunen (“picking winners”). Men kan zich daarom de vraag stellen of het zinnig is om milieutechnologie specifieke steun te bieden (bovenop de algemene steun die verleend wordt aan O&O). Een mogelijke reden zou kunnen zijn dat het politiek gemakkelijker is om het milieu te beschermen aan de hand van het subsidiëren van innovatie dan bijvoorbeeld door nieuwe normen en/of heffingen: de kosten van een dergelijk subsidiebeleid worden gespreid over alle belastingsbetalers, terwijl de baten juist die bedrijven ten goede komen die de kosten van het milieubeleid moeten dragen. Een heffing zal weliswaar de vraag naar minder vervuilende oplossingen doen toenemen, maar zoals hierboven uitgelegd zullen de bedrijven die dergelijke oplossingen ontwikkelen een deel van de baten verloren zien gaan aan concurrenten – daarom zal een heffing op zichzelf nooit tot een optimale ontwikkeling en verspreiding van nieuwe milieutechnologieën leiden. Een tweede vraag is dan of de overheid zich niet beter zou beperken tot het steunen van fundamenteel onderzoek. Het subsidiëren van het onderzoek in bedrijven biedt echter het voordeel dat bedrijven een beter zicht hebben op de commerciële haalbaarheid van bepaalde technologieën. Een derde vraag is of het subsidiebeleid gericht moet zijn op specifieke oplossingen. Indien er schaalvoordelen zijn in de ontwikkeling van nieuwe technologieën is het beter om zich te concentreren op de ontwikkeling van een klein aantal, veelbelovende technologieën. Een nadeel hiervan is dat deze specifieke technologieën, eenmaal wijdverspreid, de ontwikkeling van andere, betere technologieën kunnen afremmen – met andere woorden, het is ook wenselijk dat het beleid technologisch neutraal blijft. Een laatste punt is dat het subsidiëren van innovatie ertoe kan leiden dat belastingsgeld wordt gebruikt om technologieën te subsidiëren die sowieso toch zouden ontwikkeld zijn. Het is echter niet duidelijk hoe dit probleem kan vermeden worden. Besluit: Overheidssteun voor O&O in milieutechnologieën kan onder bepaalde voorwaarden verantwoord zijn. De vraag blijft dan wel open of deze steun beperkt zou moeten blijven tot steun voor NOx reducerende technologieën. Indien men het toepassingsdomein zou beperken tot NOx reducerende maatregelen loopt men het risico dat middelen zullen worden geïnvesteerd in bepaalde technologieën, terwijl grotere milieubaten zouden kunnen worden bereikt door dezelfde sommen te investeren in technologieën die de emissies van andere polluenten reduceren. Het opentrekken van het fonds naar andere polluenten kan dan weer een probleem stellen qua aanvaardbaarheid: zullen sectoren die relatief veel NOx uitstoten bijvoorbeeld aanvaarden dat zij zullen bijdragen tot onderzoek in reductietechnieken voor VOS en NH3?

6. REGULERINGSKOSTEN Parallel met deze studieopdracht is de Cel Milieu-economie van LNE nagegaan welke reguleringskosten de NOx subsidieregeling teweegbrengt. We vatten hier de belangrijkste resultaten samen van dit onderzoek. Voor een gedetailleerde beschrijving van de bron en de gemaakte veronderstelling bij elke parameterwaarde verwijzen we naar

95/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport het volgende rapport: Cerulus T. (2009), Reguleringskosten van een subsidieregeling voor investeringen in industriële NOx-reductietechnieken in Vlaanderen, Departement LNE, mei 2009, Brussel. Reguleringskosten zijn de bijkomende kosten die de overheid en de doelgroepen maken als gevolg van de door de overheid ingezette milieubeleidsinstrumenten, maar die niet rechtstreeks bijdragen tot het bereiken van de beoogde milieudoelstellingen. Voorbeelden hiervan zijn de kosten van de voorbereiding van het beleid en de kosten van metingen en rapportages. De Cel Milieu-economie heeft zowel een minimum- als een maximumscenario opgesteld. In het minimumscenario voeren zowel de overheid als de bedrijven de nodige processtappen zo uit dat de reguleringskosten het laagst zijn. Het maximumscenario beschrijft het andere uiterste. Hierbij werd rekening gehouden met zowel juridische als technische beperkingen. De werkelijke reguleringskosten zullen binnen de vork van resultaten liggen die hieruit voorkomt. In het onderzoek van de Cel Milieu-economie is nagegaan welke reguleringskosten de NOx-subsidieregeling in beide scenario´s veroorzaakt voor zowel de overheid als de betrokken sectoren, en vooral wat de verschillen in reguleringskosten zijn tussen de twee scenario´s. Vanuit het perspectief van de administratieve lasten en andere reguleringskosten zou het volgens de Cel Milieueconomie ideaal zijn mochten de gewenste subsidies voor NOx-reductietechnieken via de bestaande ecologiepremie van het beleidsdomein Economie, Wetenschap en Innovatie uitgekeerd kunnen worden. Omwille van een aantal uiteenlopende redenen blijkt dit echter niet mogelijk. Aangezien deze ecologische investeringssteun één van de weinige voorbeelden is voor investeringssubsidies aan bedrijven in Vlaanderen en omdat het Agentschap Economie de ecologiepremie de afgelopen jaren een aantal keren hervormd heeft (met onder meer het oog op administratieve lastenverlaging), heeft de Cel Milieu-economie de praktische uitwerking van de NOx-subsidieregeling hier wel op gebaseerd. Vooraleer de nodige berekeningen konden worden uitgevoerd, heeft de Cel Milieu-economie voor ieder scenario een gedetailleerde procesbeschrijving opgesteld met een volledig overzicht van alle stappen die de overheid en de bedrijven moeten nemen in het kader van de NOx-subsidieregeling. Deze procesbeschrijvingen werden in hoofdzaak gebaseerd op de generieke procesbeschrijving van een subsidie zoals opgenomen in de reguleringskostendatabank. Dit overzicht van hoofd- en subprocessen doorheen de reguleringsketen (normstelling-toepassing-handhaving) werd aangevuld op basis van de nodige (vergelijkbare) processtappen uit de werking van de ecologiepremie en inzichten uit de afgenomen interviews. Op aanraden van de SERV werd ook de evaluatiefase toegevoegd. Om deze procesbeschrijvingen op te kunnen stellen moesten bovendien ook de ontvankelijkheidscriteria bepaald worden waaraan een bedrijf dat investeert in een NOx-reductietechniek moet voldoen om een subsidie te kunnen ontvangen. Allereerst moet het bedrijf heffingsplichtig zijn voor NOx. Bovendien moet het bedrijf voldoen aan de huidige milieuwetgeving inzake NOx. Tenslotte moet het bedrijf investeren in een industriële NOx-reductietechniek. Vooraleer het bedrijf echter het volledige subsidiebedrag krijgt uitbetaald, zal een inspectiedienst eerst nog controleren of de investering ook daadwerkelijk gerealiseerd is. Daarnaast zal de subsidiedienst verifiëren dat het bedrijf in kwestie geen achterstallige schulden heeft bij de overheid. Om vervolgens de reguleringskosten van de NOx-subsidieregeling te meten werd gebruik gemaakt van de internationaal aanvaarde standaardkostenmethode. Dit is dezelfde methode die de Dienst Wetsmatiging gebruikt voor het meten van administratieve lasten. Dankzij de bereidwilligheid van talrijke contactpersonen van verschillende instanties om zich te laten bevragen en allerlei informatie aan te leveren, was het mogelijk om in grote mate een full scan uit te voeren.

96/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport Om de standaardkostenmethode correct toe te kunnen passen, zijn voor elke processtap in de reguleringsketen gegevens nodig over: •

De tijdsbestedingskosten (aantal manuren * relevante uurtarief) en de geldkosten (uitbestedingskosten en outof-pocketkosten);

•

Het aantal actoren en de periodiciteit waarvoor deze stap van toepassing is;

•

Het toewijzingspercentage als gevolg van samenloop met andere wetgeving/handelingen.

De Cel Milieu-economie heeft de waarden van deze verschillende parameters hoofdzakelijk bekomen op basis van de bevraging van ervaringsdeskundigen van het Agentschap Economie, de Departementen BZ, LNE en MOW, LDR Milieuadvocaten, de SERV, VITO en Voka. Daarnaast vormden ook het Milieukostenmodel (MKM), een aantal reguleringsimpactanalyses van het Agentschap Economie met betrekking tot de ecologiepremie en de standaarduurtarieven die de Kenniscel Wetsmatiging aanhoudt, een goede bron van informatie. Aan processtappen die niemand kon inschatten, heeft de Cel Milieu-economie tenslotte naar beste vermogen een realistische tijdsbesteding toegekend. Door al de verzamelde parameterwaarden in te geven in de Excel-tabel die de Dienst Wetsmatiging ter beschikking stelt voor het uitvoeren van een meetproject, berekent deze applicatie automatisch de reguleringskosten voor de opeenvolgende stappen in de reguleringsketen. De kost voor elke stap is hierbij gelijk aan: het toewijzingspercentage * de kost van de handeling * het aantal bedrijven * de periodiciteit. De totale reguleringskost van het instrument is de som van de kosten van elke afzonderlijke stap van enerzijds de overheid en anderzijds de betrokken sectoren. Tabel 34 geeft een overzicht van de globale resultaten van de berekeningen.

Tabel 34: Overzicht van de totale reguleringskosten per actor

Overheid

Maximumscenario

Gemiddeld

229.255 €

312.983 €

271.119 €

Eenmalige kost

205.114 €

266.549 €

235.831 €

Structurele kost

24.141 €

46.434 €

35.288 €

78.306 €

Bedrijven

Totaal

Minimumscenario

122.114 €

100.210 €

Eenmalige kost

38.855 €

38.855 €

38.855 €

Structurele kost

39.450 €

83.259 €

61.355 €

307.560 €

435.097 €

371.329 €

Hieruit blijkt dat de totale reguleringskost gemiddeld 371.329 € bedraagt, waarvan bijna drie vierde ten laste is van de overheid en de rest gedragen wordt door de industrie. Als de overheid er voor zou opteren om de NOx-subsidieregeling minimalistisch uit te werken, daalt de reguleringskost tot 307.560 €. Volgens de Cel Milieu-economie zijn de meeste processtappen die het maximumscenario bijkomend veronderstelt aanbevolen, waardoor de totale reguleringskost eerder 435.097 € zal bedragen, of misschien zelfs meer. Een aantal factoren is wegens gebrek aan informatie hierover immers niet mee in rekening gebracht en leiden waarschijnlijk tot een onderschatting van de totale reguleringskost.

97/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport Het grootste aandeel van de totale reguleringskosten bestaat uit eenmalige kosten, die hoofdzakelijk samenhangen met de normstellingsfase. Vooral de studiekosten zijn verantwoordelijk voor een grote hap uit het budget van de overheid. Het resterende deel van de totale reguleringskosten slaat op de kosten die periodiek terugkeren. Een aantal van deze kosten, zoals de tijdsbestedingskost van het op de hoogte komen van de NOX-subsidieregeling, zijn wel eenmalig voor de onderneming, maar hiervoor geldt voor de economie in haar geheel dat er zich elk jaar ondernemingen zullen informeren. Per subsidieaanvraag bedraagt deze structurele reguleringskost gemiddeld 2.040 €. Tabel 35 toont tevens aan hoe deze kost kan verschillen tussen beide scenario´s en actoren. Tabel 35: Overzicht van de structurele reguleringskosten per subsidieaanvraag

Minimumscenario

Maximumscenario

Gemiddeld

Overheid

823 €

774 €

799 €

Bedrijven

1.096 €

1.388 €

1.242 €

Totaal

1.919 €

2.162 €

2.040 €

Om de kosten van het invoeren van het steunregime of het aanvragen van een NOx-subsidie tegen de baten hiervan af te kunnen wegen, is het voor de overheid respectievelijk de bedrijven belangrijk om de verhouding te kennen tussen de totale reguleringskost en het totale subsidiebedrag. Omdat het resultaat van de simulatie met het MKM is weergegeven in jaarlijkse subsidiebedragen per bedrijf, heeft de Cel Milieu-economie deze bedragen eerst geactualiseerd op basis van de formule voor het berekenen van periodiek terugkerende uitgaven. De private discontovoet bedraagt hierbij 8 % en het aantal perioden 15. Dit is namelijk de gemiddelde levensduur van de NOx-reductietechnieken. Rekening houdende met de maximale steunpercentages die de Europese Commissie in het kader van de Vrijstellingsverordening toestaat, geeft dit voor het minimumscenario een totaal subsidiebedrag van bijna 13 miljoen €, ofwel 223.822 € per techniek. Het maximumscenario daarentegen veronderstelt dat het Departement van Leefmilieu, Natuur en Energie de NOx-subsidieregeling zal aanmelden bij de Europese Commissie, waardoor ze op basis van de Communautaire richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming 25 % hogere subsidies mag toekennen. Het totale subsidiebedrag stijgt dan tot iets meer dan 19 miljoen €. Dit is een gemiddelde van 319.282 € per techniek. Hieruit volgt dat de totale reguleringskosten in verhouding met het totale uit te keren subsidiebedrag 2,37 % bedragen in het minimum- en 2,27 % in het maximumscenario. De overheid kan haar aandeel van de reguleringskost bovendien ruim dragen door de inkomsten uit de NOx-heffing. Op jaarbasis overtreffen deze inkomsten de uit te keren subsidies namelijk ruimschoots. Voor de bedrijven komt de reguleringskost van de NOx-subsidieregeling overeen met een gemiddelde van 0,62 % van de te ontvangen subsidies. Bedrijven die investeren in goedkopere NOx-reductietechnieken hebben in verhouding echter een grotere reguleringskost te verwerken, waardoor deze verhouding van sector tot sector kan verschillen. Daarom heeft de Cel Milieu-economie voor elke sector afzonderlijk het aandeel van zowel de totale als de structurele reguleringskosten ten opzichte van de te ontvangen subsidies nagegaan. De structurele reguleringskosten werden apart onderzocht omdat de Cel Milieu-economie er van uit gaat dat een bedrijf voornamelijk op basis van dit aandeel van de reguleringskosten de beslissing zal nemen om al dan niet te investeren in een NOx-reductietechniek. De eenmalige reguleringskosten zijn immers voornamelijk kosten uit het verleden die deze beslissing niet kan veranderen. Deze ‘gezonken kosten’ worden hierdoor als irrelevant beschouwd in het beslissingsproces.

98/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport Tabel 36 en Tabel 37 geven deze opsplitsing per sector weer voor het minimum- respectievelijk het maximumscenario. Tabel 36: Overzicht van aandeel reguleringskosten t.o.v. totaal te ontvangen subsidies per sector in het minimumscenario

Sector

elektriciteitssector raffinaderijen ijzer- en staalsector sector coatings chemiesector kleiverwerkende nijverheid non ferro sector automobielnijverheid grafische nijverheid glasnijverheid huisvuilverbrandingsinstallaties (HVVI) papiersector textielsector voedingssector productie plantaardige oliën overige Totaal

Aantal investeringen per sector

Totaal te ontvangen subsidies per sector

10.627.303 € 0€ 44.518 € 272.127 € 1.686.500 € 0€

Aandeel totale RK t.o.v. te ontvangen subsidies 0,03 % 0% 21,23 % 1,49 % 2,24 % 0%

Aandeel structurele RK t.o.v. te ontvangen subsidies 0,01 % 0% 10,70 % 0,75 % 1,13 % 0%

2 0 7 3 28 0 4 5 0 0 0

98.562 € 65.369 € 0€ 0€ 0€

5,48 % 10,33 % 0% 0% 0%

2,76 % 5,20 % 0% 0% 0%

1 0 6 1

25.225 € 0€ 127.382 € 18.274 €

5,35 % 0% 6,36 % 7,39 %

2,70 % 0% 3,20 % 3,72 %

1 58

16.417 € 12.981.678 €

8,22 % 0,60 %

4,14 % 0,30 %

Tabel 37: Overzicht van aandeel reguleringskosten t.o.v. totaal te ontvangen subsidies per sector in het maximumscenario

Sector

elektriciteitssector raffinaderijen ijzer- en staalsector sector coatings chemiesector kleiverwerkende nijverheid non ferro sector automobielnijverheid grafische nijverheid

Aantal investeringen per sector

Totaal te ontvangen subsidies per sector

15.181.862 € 0€ 63.597 € 362.836 € 2.408.295 € 0€

Aandeel totale RK t.o.v. te ontvangen subsidies 0,03 % 0% 22,40 % 1,68 % 2,37 % 0%

Aandeel structurele RK t.o.v. te ontvangen subsidies 0,02 % 0% 15,27 % 1,15 % 1,61 % 0%

2 0 7 3 28 0 4 5 0

140.803 € 93.384 € 0€

5,78 % 10,90 % 0%

3,94 % 7,43 % 0%

99/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport glasnijverheid huisvuilverbrandingsinstallaties (HVVI) papiersector textielsector voedingssector productie plantaardige oliën overige Totaal

0 0

0€ 0€

0% 0%

0% 0%

1 0 6 1

36.035 € 0€ 181.975 € 26.106 €

5,65 % 0% 6,71 % 7,80 %

3,85 % 0% 4,58 % 5,32 %

3 60

662.017 € 19.156.910 €

0,92 % 0,64 %

0,63 % 0,43 %

Uit deze opsplitsing per sector blijkt dat er onderling grote verschillen zijn in de verhouding tussen de totale reguleringskosten van een sector en de subsidies die zij ontvangt. Voor de elektriciteitssector bedraagt dit aandeel 0,03 %, waar dit voor de ijzer- en staalsector kan oplopen tot 22,40 %. Op basis van bovenstaande analyse concludeert de Cel Milieu-economie dat de reguleringskosten waarschijnlijk geen doorslaggevende rol zullen spelen bij de te nemen beslissingen die hiermee samenhangen. Bij de uitwerking van het steunregime zou LNE volgens de Cel Milieu-economie voor een aantal processtappen de afweging moeten maken tussen een lagere reguleringskost (het minimumscenario) en hogere baten (het maximumscenario). Het verschil in reguleringskosten tussen beide scenario´s is voor de overheid per hoofdprocesstap opgenomen in Tabel 38. Tabel 38: Overzicht van de reguleringskosten voor de overheid per hoofdstap

Minimumscenario

Maximumscenario

Verschil

Normstellingsfase G1: Voorbereiding en goedkeuring wettelijk kader

193.529 €

194.964 €

1.436 €

G2: Uitwerken praktische richtlijnen voor toekenning subsidie

14.403 €

44.403 €

30.000 €

G3: Aanvraag subsidie

1.475 €

1.475 €

0€

G4: Beoordelen subsidieaanvraag

6.062 €

7.366 €

1.303 €

G5: Uitbetaling subsidie

4.412 €

8.112 €

3.700 €

G6: Controle op subsidievoorwaarden

3.878 €

12.234 €

8.356 €

G7: Terugvorderen subsidie

0€

233 €

233 €

G8: Beroep tegen terugvorderingsbeslissing

0€

8.700 €

8.700 €

5.496 €

35.496 €

30.000 €

Toepassingsfase

Handhavingsfase

Evaluatiefase G9: Evaluatie van de NOx-subsidieregeling

100/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport Op basis van het verschil in reguleringskosten tussen beide scenario´s beveelt de Cel Milieu-economie aan om bij de voorbereiding en goedkeuring van het wettelijke kader er voor te kiezen om de NOx-subsidieregeling aan te melden bij de Europese Commissie om hogere steunpercentages te bekomen. Campagne voeren voor de nieuwe subsidieregeling lijkt volgens de Cel Milieu-economie dan weer niet nodig. Wel raadt de Cel Milieu-economie aan om, zeker ten tijde van een economische crisis, de subsidie in drie schijven uit te betalen zodat de investering voor de bedrijven financieel een heel stuk draaglijker wordt. Omwille van het beperkte aantal dossiers en het belang van de daadwerkelijke realisatie van de investeringen in normale omstandigheden, beveelt de Cel Milieu-economie aan dat de overheid de meerkost maakt om dit bij de bedrijven ter plaatse te gaan controleren. Tenslotte heeft LNE er volgens de Cel Milieu-economie heel wat baat bij om een evaluatiestudie uit te besteden eens de NOx-subsidieregeling een tijd in werking gesteld is. Al deze handelingen gaan gepaard met een hogere reguleringskost ten opzichte van hun alternatieven in het minimumscenario. Om die reden zou het volgens de Cel Milieu-economie voor LNE interessant kunnen zijn om net als het Agentschap Economie te investeren in een volledig automatische webapplicatie. Hierdoor zou LNE kunnen besparen op de structurele reguleringskosten. Een break-even-analyse wijst echter uit dat dit in elk geval verlieslatend is wanneer de uitbouw hiervan meer zou kosten dan 28.912 €. En zelfs dan zouden alle bedrijven die NOx uitstoten een subsidieaanvraag moeten indienen, wat zeer onwaarschijnlijk is. Niet alleen de overheid, maar ook de bedrijven hebben een aantal keuzes te maken. De verschillen in reguleringskosten tussen het minimum- en het maximumscenario op basis waarvan zij dit doen, zijn opgenomen in Tabel 39. Tabel 39: Overzicht van de reguleringskosten voor de bedrijven per hoofdstap

Minimumscenario

Maximumscenario

Verschil

Normstellingsfase G1: Overleg via Voka met de industrie ter voorbereiding en goedkeuring wettelijk kader

21.993 €

21.993 €

0€

G2: Overleg tussen SERV en sociale partners over adviezen over NEC-emissiereductieprogramma en MBO NOx

2.009 €

2.009 €

0€

G3: Overleg tussen SERV en sociale partners over SERVadvies over regelgevend kader

4.062 €

4.062 €

0€

G4: Aanvraag subsidie

28.377 €

39.073 €

10.696 €

G5: Beoordelen subsidieaanvraag

884 €

884 €

0€

G6: Uitbetaling subsidie

4.431 €

8.070 €

3.639 €

G7: Controle op subsidievoorwaarden

5.759 €

21.027 €

15.267 €

G8: Terugvorderingsprocedure subsidie

0€

323 €

323 €

G9: Beroep tegen terugvorderingsbeslissing

0€

13.882 €

13.882 €

10.790,66 €

10.790,66 €

0€

Toepassingsfase

Handhavingsfase

Evaluatiefase G10: Evaluatie van de NOx-subsidieregeling

Op basis van bovenstaande gegevens trekt de Cel Milieu-economie volgende conclusies:

101/167

07/13045/LF


Als de bedrijven zouden overwegen om te investeren in een NOx-reductietechniek die niet zou zijn opgenomen in de Limitatieve Technologieën Lijst, moeten zij dit zeker niet laten omwille van de meerkost die de in dat geval verplichte BBT-studie met zich mee brengt.

•

De bedrijven zouden zeker gebruik moeten maken van de opportuniteit om het subsidiebedrag in drie schijven uit te laten betalen.

•

Tenslotte hebben de bedrijven het recht om de eventuele beslissing van LNE om de (rest van de) subsidie niet uit te betalen aan te vechten. In de veronderstelling dat het bedrijf bij verlies ook de advocaatkosten van de overheid op zich zal moeten nemen, is dit enkel aan te raden wanneer het bedrijf zichzelf een kans acht die groter is dan 8 % om het pleidooi te winnen. Deze kans lijkt misschien laag maar is het gevolg van een hoge verwachte winst, namelijk het gemiddelde subsidiebedrag per techniek.

De totale reguleringskosten zijn een stuk lager dan de Cel Milieueconomie verwacht had. Volgens de Cel Milieueconomie is de belangrijkste conclusie dan ook dat ze de invoering van het onderzochte instrument niet in de weg lijken te staan. Vooral op het niveau van een aantal processtappen was de omvang van de reguleringskosten soms anders dan verwacht. De Cel Milieueconomie ging er bijvoorbeeld ex ante van uit dat de aanmeldingsprocedure bij de Europese Commissie zou leiden tot hoge reguleringskosten die het de hogere steunpercentages misschien niet waard zouden zijn. Uit dit onderzoek is echter het tegendeel gebleken. Bij deze resultaten moet wel de kanttekening gemaakt worden dat de betrouwbaarheid van de verzamelde parameterwaarden niet altijd even hoog was. Dit kan ook moeilijk anders wanneer men ex ante de reguleringskosten wil inschatten van een instrument dat nog niet in voege is getreden en waarvan de modaliteiten zelfs nog niet bepaald zijn. De resultaten van deze gevalstudie worden dus best als een eerste ruwe schatting beschouwd. Om die reden heeft de Cel Milieu-economie veel aandacht besteed aan de transparantie van de berekeningen en een gedetailleerde rapportering opgesteld58 dat veel input zal kunnen leveren bij het opstellen van de RIA.

7. REGELGEVENDE OMKADERING VOOR EEN NOX-HEFFING EN TERUGSLUISMECHANISME De invoering van een NOx-heffing met directe dan wel indirecte terugsluismodaliteiten zal steeds noodzaken tot het opstellen van een regelgevende omkadering. Hierin zullen dan de nodige modaliteiten van dit heffingsinstrument en de ermee gepaard gaande terugsluismodaliteiten aan bod dienen te komen. In wat volgt zullen de voornaamste aandachtspunten in dat verband kort worden geduid.

7.1.

UITGANGSPUNT: RESPECTEER DE GRONDWETTELIJKE FISCALE BEGINSELEN

Sinds de grondwetsherziening van 1980 beschikken – door toevoeging van een nieuwe paragraaf aan art. 170 GW – naast de federale overheid ook de gemeenschappen en gewesten over een bevoegdheid om belastingen te heffen. De fiscale bevoegdheid van de gemeenschappen en gewesten is echter onderworpen aan enkele belangrijke grondwettelijke beperkingen. Ook de invoering van een milieuheffing in het kader van de implementatie van de NECRichtlijn, zal bijgevolg aan deze beginselen moeten worden afgetoetst. In wat volgt worden kort de voornaamste beginselen opgelijst waarnaar ook steeds de nodige aandacht zal dienen te gaan bij de opmaak van een NOx-heffing. 58

Cerulus T. (2009), Reguleringskosten van een subsidieregeling voor investeringen in NOx-reductietechnieken in Vlaanderen, Departement LNE, mei 2009, Brussel.

102/167

07/13045/LF


7.1.1.

Fiscaal doel en niet-fiscaal nevenresultaat

De federale overheid, de gemeenschappen en gewesten en de lokale besturen maken van hun fiscale bevoegdheid gebruik om milieubelastingen in te voeren. Dit beginsel zal voor gewestelijke milieuheffingen (bv. NOx-heffing) echter weinig problemen scheppen gezien de principiële bevoegdheid van de gewesten inzake leefmilieu (art. 6, § 1, II BWHI).

7.1.2.

Non bis in idem

In fiscale aangelegenheden houdt dit beginsel in dat “dezelfde belastbare grondslag in hoofde van dezelfde belastingplichtige, geen tweemaal mag worden belast uit hoofde van eenzelfde belasting of soortgelijke belastingen met hetzelfde doel”. Uit deze definitie volgt evenwel niet dat eenzelfde grondslag niet het voorwerp kan vormen voor verschillende heffingsregimes indien deze een duidelijk van mekaar onderscheiden doelstelling nastreven. Bij gebreke aan een duidelijke grondwettelijke of wettelijke tekst, kan dit beginsel niet worden beschouwd als een eigenlijk rechtsbeginsel. Toch beschouwt de rechtsleer het in werkelijkheid als een door de billijkheid ingegeven richtsnoer voor de wetgever. Deze wetgever zal bovendien wel gehouden zijn om het non bis in idem-beginsel in acht te nemen, van zodra de wetgever dit, al dan niet impliciet, in een wetsbepaling heeft opgenomen. In dit verband heeft het Hof van Cassatie beslist dat het niet verboden is dat eenzelfde belastingplichtige voor eenzelfde feit door verschillende overheden wordt belast . Zowel provincies, agglomeraties en federaties van gemeenten als de gemeenten zouden op grond van hun fiscale autonomie ook materies kunnen belasten waar ook de federale wetgever belasting op heft. Een echt juridisch non bis in idem-beginsel geldt – zoals algemeen wordt aangenomen – wel voor de gemeenschappen en de gewesten, in die zin dat zij geen belastingen mogen heffen op materies die reeds het voorwerp uitmaken van een federale belasting. Daarnaast moet de uitoefening van de fiscale bevoegdheden van de gewesten, bedoeld in de Bijzondere Wet van 16 januari 1989 betreffende de financiering van de gemeenschappen en gewesten, gebeuren met inachtneming van het principe van vermijding van dubbele belasting (art. 1, ter al. 1). Bij eventuele strijdigheid met laatstgenoemd principe, dient het gewest in overleg te treden met de andere betrokken overheden, teneinde deze strijdige belastingheffing ongedaan te maken. Aangezien de bevoegdheden voor leefmilieu voornamelijk bij de gewesten liggen (supra), rijst er geen enkel probleem op vlak van een voorgenomen NOx-heffing. In principe zal dus enkel het (in casu Vlaamse) Gewest een milieuheffing kunnen invoeren, zonder dat hierbij enige interferentie bestaat met de bevoegdheden van de federale overheid.

7.1.3.

Fiscaal gelijkheidsbeginsel

Blijkens art. 172, eerste lid GW kunnen inzake belastingen geen voorrechten worden ingevoerd. Algemeen wordt aangenomen dat deze bepalingen op de eerste plaats een toepassing vormen van het gelijkheidsbeginsel uit art. 10-11 GW . Dit verbod om fiscale voorrechten in te voeren geldt voor alle overheden. Bovendien kan elke fiscale wet, decreet en ordonnantie door het Grondwettelijk Hof worden getoetst aan het grondwettelijk gelijkheidsbeginsel. Het Hof erkent echter wel de beoordelings- en beleidsvrijheid van de belastingheffende overheid en spreekt zich bijgevolg niet uit over de wenselijkheid of opportuniteit van een differentiërende maatregel, noch gaat het Hof na of het nagestreefde doel ook door andere maatregelen zou kunnen worden bereikt. In de rechtsleer wordt het gelijkheidsbeginsel als volgt omschreven: “het gelijkheidsbeginsel verzet zich ertegen dat zekere belastingen een welbepaalde categorie van belastingsplichtigen zou treffen, en verbiedt evenmin het verlenen van belastingsverminderingen of –vrijstellingen. Maar gelijkheid wil dat alle burgers die zich onder gelijkaardige omstandigheden zouden bevinden op dezelfde wijze zouden worden behandeld en de modalisering van de belastingen (vrijstellingen, tariefverminderingen, enz.) enkel met haar doel en aard verband zouden houden”.

103/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport Er onderscheiden zich dus twee essentiële voorwaarden die bij het (eventueel) invoeren van een NOx-heffing in acht zullen moeten worden genomen. (1) Objectieve en redelijke verantwoording: deze voorwaarde vereist dat het onderscheid tussen verschillende categorieën redelijk verantwoord is. Niet om het even welke verantwoording kan volstaan: het onderscheid moet relevant zijn in het licht van het doel en de aard van de belasting. (2) Het evenredigheidsbeginsel en het vergelijkbaarheidsbeginsel: ook als een belasting slechts één categorie aan belasting onderwerpt, kan er sprake zijn van een schending van het gelijkheidsbeginsel. Er kan immers een onverantwoorde ongelijke behandeling zijn ten opzichte van personen die, hetzij niet belast worden, hetzij aan een andere belasting worden onderworpen. De juridische lijdensweg van de ecotaksen-regeling heeft aangetoond dat het werken met vrijstellingen in milieuheffingen op gespannen voet kan staan met het gelijkheidsbeginsel, indien hiervoor geen objectieve en redelijke verantwoording voorligt. Zo vernietigde het Grondwettelijk Hof in zijn arrest nr. 186/2005 de onderscheiden fiscale behandeling tussen herbruikbare en niet-herbruikbare verpakkingen (B.16): “Gelet op hetgeen voorafgaat is het niet objectief en redelijk verantwoord dat de niet-herbruikbare drankverpakkingen onder geen enkele voorwaarde, zelfs niet wanneer bijzonder hoge recyclagepercentages zouden worden bereikt, vrijgesteld kunnen worden van de verpakkingsheffing” . In zijn arrest nr. 9/2007 heeft het Grondwettelijk Hof nogmaals gewezen op het belang van grondig wetenschappelijk onderzoek bij het invoeren van milieuheffingen, en meer specifiek bij het vrijstellen van bepaalde categorieën van producten en installaties (B.6.4): (…) “De door de Ministerraad aangehaalde verwijzing naar de milieudoelstelling zou geen reden kunnen vormen om nu geen rekening te houden met dergelijke gegevens. In de parlementaire voorbereiding van de bestreden wet wordt echter niet aangegeven dat de wetgever de voorwaarden waaronder, rekening houdend met de genoemde wetenschappelijke gegevens, een dergelijke regeling aan de betrokken belastingsplichtigen had kunnen worden toegekend, heeft onderzocht en niet haalbaar heeft geacht” . Deze rechtspraak speelt mutatis mutandis tevens wanneer men op gewestelijk niveau zou willen overgaan tot het invoeren van een NOx-heffing met bepaalde vrijstellingen (als indirecte terugsluismogelijkheid). In dat verband is het aanbevelenswaardig om in de memorie van toelichting steeds duidelijk aan te geven (met eventueel een verwijzing naar objectieve wetenschappelijke gegevens) waarom men een bepaalde sector onderwerpt aan een heffing (of al dan niet vrijstelt) en waarom een andere niet, nu deze motivering zal worden gehanteerd door het Grondwettelijk Hof bij de toetsing van het heffingsregime. Merk overigens op dat het Grondwettelijk Hof sinds 2003 rechtstreeks kan toetsen aan de artikelen 170 en 172 van de Grondwet.

7.1.4.

Non-retroactiviteit

Het spreekt voor zich dat een belasting slechts voor het toekomende kan gelden. Op dit vlak zijn dan ook geen problemen te verwachten nu niet de invoering wordt beoogd van een heffingsregime met retroactieve kracht..

7.1.5.

Territorialiteitsbeginsel

Hoewel een overheid principieel vrij is om op basis van haar soevereiniteit belasting te heffen, wordt deze belastingssoevereiniteit in België nog steeds beperkt door de noodzaak om de soevereiniteit van andere landen te eerbiedigen. Haar uitoefening blijft dan ook beperkt tot het grondgebied: opdat een overheid belasting zou kunnen heffen, is het noodzakelijk dat het subject of het object van de belasting voldoende aanknopingspunten met het grondgebied vertoont. In tegenstelling tot de gemeenschappen waarvoor in functie van de aangelegenheden de territoriale bevoegdheid werd bepaald, wordt voor de gewesten voorzien in een geografische aflijning. Luidens art. 2 BWHI omvat het Vlaamse 104/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport Gewest het grondgebied van de provincies Antwerpen, Limburg, Oost- en West-Vlaanderen, alsook het grondgebied van de administratieve arrondissementen Halle-Vilvoorde en Leuven. Dit lijkt echter voor een NOx-heffing weinig problemen te stellen, zolang de heffingsplichtige handeling een territoriaal aanknopingspunt heeft met het Vlaamse grondgebied.

7.1.6.

Economisch en monetaire unie

Het beginsel van de EMU kan in bepaalde gevallen een beperking impliceren op de fiscale bevoegdheden van de deelentiteiten. Het heeft echter niet een dergelijke draagwijdte dat de bevoegdheden van de deelentiteiten uitgehold zouden worden. Specifiek voor milieubelastingen kan worden gesteld dat het beginsel niet vereist dat in elk gewest dezelfde belastingen zouden moeten worden geheven en dat ook het tarief van de verschillende belastingen steeds identiek zou moeten zijn. Het feit dat in Vlaanderen zou worden overgegaan tot de invoering van een NOx-heffing (met directe dan wel indirecte terugsluizing) kan op zich dan ook niet worden aanzien als een verstoring van de economische en monetaire unie.

7.1.7.

Annaliteitsbeginsel

Luidens art. 171 GW moeten de belastingen ten behoeve van de staat, de gemeenschap en het gewest jaarlijks gestemd worden. De regelen die ze invoeren zijn slechts voor één jaar van kracht indien zij niet worden vernieuwd. Het annaliteitsbeginsel houdt niet in dat jaarlijks over de gehele belastingswetgeving moet worden gestemd, wel dat ieder jaar – in de zogenaamde middelenbegroting of in een financieringswet – door de decreetgever machtiging moet worden verleend aan de uitvoerende macht, voor één jaar, om de belastingen te innen. Dit zal geen bijkomende problemen opleveren.

7.1.8.

Legaliteitsbeginsel

Finaal dient nog te worden gewezen op het legaliteitsbeginsel. Op basis van artikel 170 GW kan geen belasting ten behoeve van de Staat worden ingevoerd dan door een wet. Overeenkomstige bepalingen gelden voor onder meer de gemeenschappen en gewesten (art. 170, §§ 2 t.e.m. 4 GW). Uit dit beginsel kan worden afgeleid dat een NOx-heffing enkel kan worden ingevoerd via een decreet. Bovendien impliceert dit legaliteitsbeginsel eveneens dat de wet- of decreetgever in beginsel over de mogelijkheid zou beschikken om de bevoegdheid om belastingen in te voeren, te delegeren aan de uitvoerende macht. Concreet betekent dit dat alle essentiële elementen of wezenlijke bestanddelen van een heffingsregime moeten worden geregeld in een wet of decreet. Traditioneel wordt in de rechtsleer gesteld dat volgende zaken moeten worden aanzien als wezenlijke elementen van een heffing: de grondslag van de belasting (cf. toepassingsgebied), de aanslagvoet en de eventuele vrijstellingen. Zonder het principiële delegatieverbod te schenden kunnen de bepalingen met betrekking tot de aanslag, de controle of inning dus in een uitvoeringsbesluit worden geregeld59. Het Grondwettelijk Hof aanvaardt bovendien ook onder bepaalde strikte voorwaarden dat ook essentiële elementen van een belastingsregime worden geregeld in een uitvoeringsbesluit. Het Hof stelt hieromtrent de volgende (cumulatief toe te passen) voorwaarden60:

59 60

•

De wet- of decreetgever moet zich in de onmogelijkheid bevinden om alle essentiële elementen van de heffing zelf vast te stellen omdat de inachtneming van de parlementaire procedure er hem niet ertoe in staat zou stellen met de vereiste spoed te handelen om een doelstelling van algemeen belang te realiseren;

•

Het voorwerp van de machtiging moet uitdrukkelijk en ondubbelzinnig zijn;

A. ALEN, Handboek van het Belgisch staatsrecht, Antwerpen, Kluwer Rechtswetenschappen België, 1995, 780. Arbitragehof, nr 195/2004, 1 december 2004; Arbitragehof, nr. 186/2005, 14 december 2005. 105/167

07/13045/LF


De maatregelen die worden aangenomen door de Koning of de Regering moeten worden onderzocht door de wet- of decreetgevende macht;

•

Dit onderzoek dient plaats te vinden binnen een relatief korte termijn, vastgesteld in de machtigingswet.

7.2.

CONCRETE MODALITEITEN VAN EEN NOX-HEFFING

Indien men wenst over te gaan tot het invoeren van een NOx-heffing, zal men hiervoor in de eerste plaats een decretale regeling dienen te voorzien, op zijn minst wat betreft de essentiële elementen van het heffingsregime (cf. legaliteitsbeginsel- zie ook verder). Inhoudelijk zal men de klassieke onderdelen van een heffingsprocedure moeten specificeren gaande van de precieze bepaling van het toepassingsgebied tot de invorderingsmodaliteiten én een eventuele geschillenprocedure. Bij de concrete uitwerking van een NOx-heffingsregime kan – zoals gezegd – de nodige inspiratie worden gevonden in de bestaande heffingsprocedures, zoals o.m. uitgewerkt in het Afvalstoffendecreet (hoofdstuk IV Milieuheffingen) en in de Wet van 26 maart 1971 op de bescherming van de oppervlaktewateren tegen verontreiniging (hoofdstuk IIIbis. Bijzondere bepalingen voor het Vlaamse Gewest inzake heffingen op de waterverontreiniging). Wel zal steeds moeten worden nagegaan in welke mate de specifieke modaliteiten van de sectoren beoogd door de NOx-heffing geen afwijkende regeling (kunnen) noodzaken. Finaal zal uiteraard de nodige aandacht moeten worden besteed aan de administratieve lasten en kosten die bepaalde modaliteiten met zich meebrengen. Zo kan, met betrekking tot de administratieve beroepsprocedures, alsnog worden beslist om geen beroepscommissie in te richten teneinde de administratieve lasten van de regeling te beperken. De financiële impact van een decretale regeling en de modaliteiten die men uiteindelijk weerhoudt, moeten echter het voorwerp uitmaken van een reguleringsimpactanalyse (RIA) en kunnen pas in detail worden ingeschat aan de hand van meer concrete gegevens.

7.2.1.

Opschrift

Het opschrift van de tekst van het NOx-decreet moet duidelijk, nauwkeurig, volledig en beknopt zijn. In dit verband is het aangewezen om het concrete onderwerp reeds in het opschrift van het decreet te vermelden. Werk dus niet met algemene omschrijvingen zoals ‘Decreet houdende invoering van een NOx-heffing’, maar wel als ‘Decreet houdende invoering van een NOx-heffing in overeenstemming met de Richtlijn 2001/81/EG (NEC-Richtlijn) van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2001 inzake nationale emissieplafonds voor bepaalde luchtverontreinigde stoffen’. Indien dit opschrift te lang wordt bevonden, kan desgevallend een officieel ingekort opschrift worden toegevoegd, d.i. de zogenaamde citeertitel. Op die manier wordt de vermelding ervan vergemakkelijkt in latere verwijzingen. Deze titel (vb. NOx-heffingsdecreet) kan evenwel enkel worden gegeven door de overheid die bevoegd is om de betrokken tekst aan te nemen.

7.2.2.

Aanhef en dispositief

Bij een decreet wordt het opschrift onmiddellijk gevolgd door het dispositief. Dit betreft het gedeelte van een tekst dat de regels bevat die de rechtsordening wijzigen. Het dispositief bevat dus de nieuwe rechten en plichten. Vormelijk begint het dispositief met artikel 1 en eindigt het met het laatste artikel van de regelgevende tekst. Desondanks bestaat ook voor decreten de verplichting om in de omzettingstekst een verwijzing op te nemen naar de omgezette richtlijn. Hoewel de lidstaten (in casu het Vlaamse Gewest) vrij zijn in de keuze hoe dit gebeurt, lijkt het aangewezen om de verwijzing op te nemen in een artikel van de internrechtelijke tekst die de richtlijn omzet.

106/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport In de aanhef kan de regelgever eveneens de plaats van het besluit in het algemeen beleid kaderen en al deels aangeven waar hij met het besluit naartoe wil. Met andere woorden wordt in het besluit melding gemaakt van de regelingen van intern recht en de artikelen die er de rechtsgrond van vormen, alsook de bepalingen die worden opgeheven, gewijzigd of ingetrokken. Daarnaast worden onder meer de ministers vermeld die het besluit hebben voorgedragen. In de mate dat zou worden gewerkt met een uitvoeringsbesluit, dient in de aanhef van het besluit ook verwezen te worden naar de relevante Europese richtlijnen inzake NOx. Er wordt dan met name gedacht aan de NEC-Richtlijn, de Richtlijn inzake Grote Stookinstallaties, de IPPC-Richtlijn en de Richtlijn Afvalverbranding. Hoger werd overigens reeds aangegeven dat het leefmilieu een gewestelijke bevoegdheid betreft, wat expliciet moet worden aangegeven in artikel 1 van het decreet. Deze vermelding is verplicht krachtens artikel 19, § 1, 2e lid BWHI van 8 augustus 1980.

7.2.3.

Definities

Er dient een lijst met duidelijk omschreven definities van de belangrijkste termen in het heffingsdecreet te worden opgenomen. Gelet op het verduidelijkende karakter, dienen deze definities in het begin van de tekst te worden opgenomen. Het verdient aanbeveling voorafgaand te controleren of de gebruikte definities gelijk lopen met de definities die voor dezelfde termen in andere regelgeving (zeker milieu- en fiscale regelgeving) wordt gebruikt. Belangrijkste definitie is natuurlijk de omschrijving van het begrip ‘heffingsplichtige’. Aangezien dit eerder een normerend begrip omhelst lijkt het niet aangewezen dit concept op te nemen in een lijst met definities, maar eerder duidelijk te omschrijven in de inleidende bepaling van het heffingsregime zelf. Meer generieke begrippen als ‘exploitant’ lijken dan weer wel te kunnen worden opgenomen in de definitielijst. Als algemene regel verdient het aanbeveling om enkel de noodzakelijke begrippen te definiëren en geen definitie op te nemen indien dit louter een weergave betreft van de algemene betekenis van het begrip. Op die manier wordt vermeden dat de lezer zich telkens moet afvragen of een begrip een bijzondere betekenis heeft gekregen én telkens deze betekenis moet nagaan in het begin van de regelgevende tekst. Men zal eveneens duidelijk dienen aan te geven welke natuurlijke en/of rechtspersonen heffingsplichtig zijn. In dit verband kan men onder meer denken aan alle natuurlijke en/of rechtspersonen die in de periode van één heffingsjaar minstens een bepaalde hoeveelheid aan NOx hebben geëmitteerd. Hoewel men hier ook reeds de link kan maken met een aantal vergunningsplichtig gemaakte exploitaties uit de indelingenlijst van Bijlage I van VLAREM I, zal men – gelet op het legaliteitsbeginsel – steeds moeten garanderen dat het toepassingsgebied van het heffingsregime steeds decretaal wordt uitgewerkt. Bij de definitie van het begrip ‘heffingsplichtige’ zal men – indien gewenst – meteen ook dienen over te gaan tot het uitsluiten van bepaalde inrichtingen van het toepassingsgebied van de NOx-heffing. Er kan dan bijvoorbeeld worden gedacht aan het uitsluiten van huishoudens en bepaalde bedrijven uit de tertiaire sector of glastuinbouw uit het toepassingsgebied van de NOx-heffing, hoewel dit op zich ook de vorm van een klassieke vrijstelling en/of korting kan aannemen. Let wel, de definiëring van een begrip komt enkel toe aan de bevoegde overheid. Dit houdt in dat geen woorden uit een hogere regeling (anders) gedefinieerd kunnen worden. Evenmin mag een definitie rechten of plichten bevatten, nu deze moeten blijken uit de daaropvolgende artikelen.

7.2.4.

Heffingsprincipe

Hier wordt het algemeen principe verwoord. Het kan hierbij onder meer gaan om een bepaling dat al wie een bepaalde hoeveelheid NOx emitteert een heffing dient te betalen. Op dit punt kan men ook reeds de nodige vrijstellingsdrempels 107/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport (o.m. heffing met een relatieve drempel, heffing met een absolute drempel, heffing met een ‘absoluut gemaakte relatieve drempel’) invoeren en meer in detail uitwerken. Indien men gebruik wenst te maken van een vrijstellingsregime (bv. er wordt een drempel bepaald waaronder een bedrijf niet wordt belast) dan wordt dit uitgangspunt best ook meegenomen bij de omschrijving van het heffingsregime. Gelet op de strikte toepassing van het gelijkheidsbeginsel in fiscale materies dient goed te worden gemotiveerd – in de Memorie van Toelichting – waarom men opteert voor het gebruiken van bepaalde vrijstellingsdrempels.

7.2.5.

Heffingsbedrag (grondslag en tarieven)

Het is essentieel dat op duidelijke en transparante wijze wordt voorgeschreven hoe het heffingsbedrag precies bepaald wordt. Hierbij kan worden rekening gehouden met volgende aspecten: •

De basis van de heffing dient duidelijk te worden omschreven. Hierbij komt het erop neer om de componenten van de berekeningsformule te definiëren. In voorkomend geval zal het hier gaan over de vuilvracht (uitstoot NOx) en een bepaald eenheidstarief. De berekening van de vuilvracht kan dan verder worden uitgewerkt in een apart hoofdstuk of afdeling van het betrokken decreet. Zo kan men naar analogie met de afvalwaterheffing verschillende manieren uitwerken om de vuilvracht te berekenen. Net als bij de afvalwaterheffing zou men twee meettechnieken kunnen hanteren: (1) ofwel wordt de vuilvracht berekend op basis van meet- en bemonsteringsresultaten61; (2) ofwel – indien dergelijke gegevens niet of onvolledig beschikbaar zijn (bv. in een geval van overmacht) – berekent men de vuilvracht op basis van omzettingscoëfficiënten. In tegenstelling tot de regeling voorzien in art. 35septies Oppervlaktewater (forfaitair systeem) lijkt het bij een NOx-heffing minder evident om terug te vallen op het gefactureerde waterverbruik, aangezien dit op een eerste gezicht een minder sterke correlatie zal vertonen met de NOx-uitstoot van een bedrijf. Er zal dan ook moeten worden gezocht naar een parameter die geschikt is om te dienen als terugvaloptie voor het geval geen meetgegevens beschikbaar zijn. Er kan in dat verband onder meer worden gedacht aan het energieverbruik, de aangevoerde grondstoffen (die aanleiding kunnen geven tot NOx-uitstoot) of de globale omzet van het bedrijf. Met betrekking tot de NOx-heffing lijkt het eveneens aangewezen om rekening te houden met de periode waarin de uitstoot wordt gemeten, nu een éénmalige meting een momentopname betreft en dus een verkeerd (positief of negatief) beeld kan vormen. Het eenheidstarief kan op zijn beurt ook variëren naar gelang de categorie van heffingsplichtigen (bv. naar gelang de aangewende exploitatietechnieken (gelet op verschillende vuilvracht, uitstoot, enz.). Dit zijn keuzes die zullen gedetermineerd worden door de conclusies van het economische luik van voorliggende studie, maar hierbij moet de nodige aandacht worden besteed aan het verbod op willekeur.

•

De wijze waarop de heffing wordt berekend, moet worden bepaald. Dit omhelst in feite niet meer dan het uitschrijven van de berekeningsformule en – in voorkomend geval – de van toepassing zijnde modaliteiten hierop. In de artikel 35ter, §1 van de Wet Oppervlaktewateren wordt bijvoorbeeld volgende berekeningsformule gehanteerd:

61 De wijze waarop bedrijven zelf kunnen zorgen voor meet- en bemonsteringsresultaten kan worden geregeld in een uitvoeringsbesluit. Illustratief kan worden verwezen naar het besluit van de Vlaamse regering van 28 juni 2002 dat de wijze regelt waarop de monsternames dienen te gebeuren.

108/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport H=NxT waarin: H = het bedrag van de verschuldigde heffing voor de waterverontreiniging; N = de vuilvracht uitgedrukt in vervuilingseenheden, berekend volgens één van de in afdelingen 3, 4, 5 en 6 bepaalde berekeningsmethoden, veroorzaakt in het jaar voorafgaand aan het heffingsjaar; T = in het §2 hierna vermelde bedrag van het eenheidstarief van de heffing. De volgende paragrafen van het artikel gaan verder in op de vaststelling van het bedrag van het eenheidstarief van de heffing, vrijstellingen op de heffing, verminderingen op de heffing en compensatieregelingen . •

Indien men specifieke modaliteiten aangaande de heffingsplicht wil voorzien (bv. stijgende heffing in functie van emissies (cf. eventueel verschil tussen groot- en kleinverbruikers), getrapte heffing, stijgende heffing in functie van tijd) dan zal men dit ook op dit punt dienen te implementeren. Een voorbeeld van een getrapte heffing is terug te vinden in artikel 1 van het Decreet van 19 april 1995 houdende maatregelen ter bestrijding en voorkoming van leegstand en verwaarlozing van bedrijfsruimten, dat in een degressief tarief voorziet dat van toepassing is op het kadastraal inkomen van een gebouw dat leegstaand wordt geacht: Voor de vestiging van de aanslagvoet zijn er 4 tarieven: 1° tarief 1: 150 % op de schijf van het kadastraal inkomen t.e.m. 12.350 euro, met een minimum van 3.700 euro; 2° tarief 2: 125 % op de schijf van het kadastraal inkomen groter dan 12.350 euro t.e.m. 37.150 euro; 3° tarief 3: 100 % op de schijf van het kadastraal inkomen groter dan 37.150 euro t.e.m. 74.350 euro; 4° tarief 4: 75 % op de schijf van het kadastraal inkomen groter dan 74.350 euro. […]

•

Eventueel kunnen bijzondere gevallen, die van toepassing zijn op specifieke groepen personen en/of ondernemingen, in een apart onderdeel worden vermeld. Exemplatief kan opnieuw verwezen worden naar artikel 35ter van de Wet oppervlaktewateren, dat bepaalde groepen heffingsplichtigen vrijstelt van betaling van de heffing wegens waterverontreiniging : Elke heffingsplichtige, vermeld in artikel 35quater, § 1, wordt vrijgesteld van de verplichting tot betaling van de heffing vermeld in § 1, als hij zelf op 1 januari van het heffingsjaar of op de datum van overlijden één van de betrokkene tegemoetkomingen geniet. Uiteraard zou in het kader van een NOx-heffing niet met vrijstellingen op basis van een gewaarborgd inkomen, leefloon, e.d.m. moeten gewerkt worden. Een meer realistische optie zou kunnen zijn om een onderscheid te beogen tussen groot- en kleinverbruikers. Er kan ook gewerkt worden met schalen en schijven, waarbij het heffingstarief bij elke desgevallend hogere schijf wordt verhoogd. Een cruciaal element is de heffingsformule die gehanteerd zal worden voor het berekenen van het heffingsbedrag. Het is via deze formule dat eventuele kortingen in het uiteindelijke bedrag kunnen verrekend worden.

7.2.6.

Heffingsvrijstellingen en/of heffingsverminderingen

Bijkomend zal in de decretale regeling van een NOx-heffing de nodige aandacht moeten worden besteed aan de vraag welke groepen van heffingsplichtigen in aanmerking komen voor een vrijstelling of vermindering van de heffing, alsook of het opportuun is om te voorzien in een schorsingsmogelijkheid ingevolge bedrijfseconomische

109/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport omstandigheden (cf. leegstandsheffing voor bedrijfsruimtes). Op die manier zal invulling kunnen worden gegeven aan de te weerhouden (indirecte) terugsluisopties. Er zal duidelijk moeten worden aangegeven aan welke voorwaarden de in aanmerking komende heffingsplichtigen moeten voldoen om van een vrijstelling of vermindering te genieten. Mede gelet op het legaliteitsbeginsel (zie hoger) zullen mogelijke heffingsvrijstellingen of heffingsverminderingen in beginsel steeds in de decreettekst zelf moeten worden opgenomen. Bovendien zullen deze voorwaarden eveneens in overeenstemming dienen te zijn met de voorwaarden die de richtsnoeren van de Commissie inzake staatssteun op milieuvlak op dit punt voorschrijven. Het gebruik van een lijst (al dan niet als bijlage bij het decreet) met daarin de aanduiding van de groepen van heffingsplichtigen die in aanmerking komen voor een vrijstelling of een vermindering is aanbevelenswaardig omdat het de duidelijkheid en overzichtelijkheid ten goede komt. Er kan ook overwogen worden om de link te leggen met de VLAREM-lijsten van hinderlijke inrichtingen, maar dit zal voor een deel samenhangen met het toepassingsgebied van de regelgeving.

7.2.7.

Heffingsprocedure

Hieronder vallen de voorschriften inzake de aangifte, de vestiging, de invordering en het bezwaar omtrent de NOxheffing. Opnieuw is het vereist dat de bepalingen die de heffingsprocedure vastleggen duidelijk, transparant en coherent zijn. Bijkomend kunnen eveneens bepalingen worden opgenomen die bepalen wat er gebeurt wanneer de procedure niet gevolgd wordt. In dit verband dient te worden benadrukt dat er een essentieel verschil bestaat tussen enerzijds de heffingsprocedure en anderzijds de innings- en invorderingsprocedure62. In het decreet moet duidelijk het onderscheid tussen de aangifte, de vestiging, de invordering en bezwaar worden aangegeven. Meer algemeen gesteld: de indeling en redactie van het decreet of het uitvoeringsbesluit moet de lezer toelaten het onderscheid tussen de verschillende stappen in de procedure te ontwaren, zonder dat de onderlinge samenhang tussen de verschillende procedurele stappen verloren gaat. Bij voorkeur worden de essentiële procedurestappen van de heffingsregeling – en dan met name de innnings- en vorderingsprocedure decretaal geregeld, waar eventuele modaliteiten (bv. aanduiding bevoegde ambtenaren, enz.) – indien nodig – bij uitvoeringsbesluit kunnen worden geregeld. Zo kan de heffingsprocedure probleemloos verder worden uitgewerkt door de Vlaamse regering. Indien men opteert voor een nadere toelichting van deze modaliteiten in een uitvoeringsbesluit, zal hiervoor uiteraard een decretale grondslag moeten worden voorzien. In dit verband wordt meestal bepaald dat de Vlaamse regering nadere regelen kan vaststellen betreffende deze modaliteiten. Dergelijke bepaling kan als volgt worden geformuleerd: “De Vlaamse regering stelt nadere regelen vast betreffende de aangifte van de heffing.” “De Vlaamse regering kan nadere regelen vaststellen betreffende de aangifte van de heffing.” Merk op dat in dit eerste voorbeeld een verplichting rust op de Vlaamse regering om een uitvoeringsbesluit uit te vaardigen, terwijl de mogelijkheid enkel wordt opengehouden in het tweede voorbeeld, maar niet noodzakelijk verdere uitwerking behoeft in een uitvoeringsbesluit. Met betrekking tot de innings- en invorderingsprocedure lijkt het evenwel minder evident om dit via uitvoeringsbesluiten te regelen. Indien men immers wil voorzien in een dwangbevel en bevoorrechte vordering, is het noodzakelijk om dit decretaal te regelen, mede gelet op het beginsel van de hiërarchie der rechtsnormen (zie verder). Concreet kunnen volgende modaliteiten worden onderscheiden: 62

Met inning (ook wel: “vrijwillige invordering”) doelt men op de situatie waarin een heffingsplichtige vrijwillig overgaat tot het betalen van de betrokken belasting. Met ”gedwongen invordering” doelt men daarentegen op de hypothese waarin een heffingsplichtige niet vrijwillig overgaat tot het betalen van de betrokken belasting en de betrokken belastingsadministratie de heffingsplichtige zal verplichten over te gaan tot het betalen van de heffing. 110/167

07/13045/LF


(eventuele) indexering van de heffingsbedragen. Hier wordt het heffingsbedrag berekend door het te vermenigvuldigen met een index die periodiek (meestal op jaarlijkse basis) geïndexeerd wordt. De index wordt in de meeste gevallen afgeleid van het indexcijfer der consumptieprijzen. Dit systeem wordt o.a. toegepast voor het berekenen van de heffing op de winning van grondwater. In het geval van grondwaterverbruiken vanaf 500 m³ tot en met 30.000 m³ die integraal werden opgepompt uit een freatisch watervoerende laag wordt zo volgende formule gehanteerd om de belasting op het totale verbruik te berekenen: H = (GW * 5 eurocent) * index waarin: H = heffingsbedrag in euro GW = grondwaterverbruik in m³ Index = jaarlijkse indexering (terug te vinden in de indexlijst – voor 2009 bedroeg de index 1,1670);

•

het tijdstip van verschuldigd zijn van de heffing. Hier is geen echte lijn in te trekken tussen de verschillende wetten en decreten die een heffing invoeren. Vaak wordt het tijdstip vastgelegd op een herkenbare, vaste dag zoals de helft van het jaar , al is dit niet steeds het geval;

•

(eventuele) terugvorderingsmodaliteiten (bv. de vordering van de heffingsplichtige moet blijken definitief oninbaar te zijn bij gebrek aan activa na opname als onbetwistbare vordering in het passief van het faillissement van de medecontractant). Het Vlaams afvalstoffendecreet bevat bijvoorbeeld de volgende terugvorderingsmodaliteiten : De heffingsplichtige kan het gedeelte van de heffing door hem opgenomen in zijn aangifte en regelmatig voldaan op de wijze voorzien bij artikel 50, § 6, Afvalstoffendecreeet terugvorderen onder volgende voorwaarden:

•

1.

de heffing moet onbetwistbaar en duidelijk omschreven zijn op een factuur uitgereikt door de heffingsplichtige aan een medecontractant met verwijzing naar het in artikel 50, § 8 Afvalstoffendecreet, bedoelde register;

2.

de vordering van de heffingsplichtige moet blijken definitief oninbaar te zijn bij gebrek aan activa na opname als onbetwistbare vordering in het passief van het faillissement van de medecontractant op grond van een attest uitgereikt door de behandelende curator;

3.

de aanvraag tot teruggave van de heffing moet gebeuren per aangetekend schrijven aan de Openbare Vlaamse Afvalstoffenmaatschappij en moet vergezeld zijn van de factuur vermeld in 1°, alsmede van een afschrift van het attest uitgereikt door de behandelende curator, zoals vermeld in 2°;

de inningsmodaliteiten. De inning kan periodiek gebeuren, jaarlijks of per kwartaal. Ook andere intervallen zijn denkbaar. Daarnaast bepalen de regels inzake inningsmodaliteiten welke ambtenaren precies belast zijn met de inning van de heffingen. Hierbij moet worden nagegaan of de bestaande regelgeving al in een kader voorziet. Indien bijvoorbeeld de VMM wordt aangeduid, lijkt de opdrachtbepaling al vervat in het DABM en uitvoeringsbesluit. Nadere regels inzake de inning kunnen desgevallend worden vastgelegd in een uitvoeringsbesluit, met dien verstande dat bepaalde zaken enkel decretaal kunnen worden geregeld (cf. dwangbevel, bevoorrechte vorderingen); 111/167

07/13045/LF


de aangiftemodaliteiten. Deze hebben betrekking op de modaliteiten die de heffingsplichtige dient na te leven met het oog op de aangifte die hij doet inzake de door hem of haar verschuldigde heffing. Zo kan de heffingsplichtige bijvoorbeeld verplicht zijn in de loop van de maanden april, juli, oktober en januari een aangifte in te dienen met betrekking tot de heffing verschuldigd voor het voorgaande kwartaal;

•

de betalingsmodaliteiten bepalen de modaliteiten die de heffingsplichtige na moet leven met betrekking tot de betaling van de heffing. Zo kan de heffingsplichtige verplicht zijn om voor een vaste, jaarlijks weerkerende datum (bv. 10 mei, 10 augustus, 10 november en 10 februari) de betaling van het voorbije kwartaal te doen. Ook kan overwogen worden om te werken met voorschotten (bv. de heffingsplichtige is ertoe verplicht voor 10 december van elk jaar een voorschot te betalen op de heffing van het vierde kwartaal van dat jaar). Vanuit het standpunt van de ondernemingen kan het interessant zijn om tevens aan te geven of een gespreide betaling mogelijk is (bv. via voorschotten), een afbetalingsplan in geval van betalingsmoeilijkheden of het opschorten van interestberekening;

•

de controlemodaliteiten zorgen ervoor dat controle op de naleving van de verplichtingen inzake de heffing mogelijk is. Zo kunnen er ambtenaren aangesteld worden die zich over de controle ontfermen. Het lijkt aanbevelenswaardig het toezicht en de handhaving op dergelijk NOx-heffingsregime af te stemmen met het algemene handhavingsregime uit Milieuhandhavingsdecreet van 21 december 200763. Hoewel het de regels inzake het onderzoek, de vaststelling en de sanctionering van de milieu-inbreuken en milieumisdrijven uit Milieuhandhavingsdecreet op heden niet van toepassing lijken te zijn op de verplichting om aan de heffingen te voldoen zoals voorzien in het Afvalstoffendecreet64 en de Oppervlaktewaterwet65,66, lijkt enige coördinatie op dit punt geen overbodige luxe. Men zou bijvoorbeeld een afstemming bij de invoering van een NOx-heffingsregime inzake de controlemodaliteiten een afstemming kunnen voorzien met de regeling inzake toezicht uit het Milieuhandhavingsdecreet67. Voor een effectieve controle kan inderdaad bepaald worden (al dan niet met verwijzing naar of toepassing van het regime uit het Milieuhandhavingsdecreet) dat de heffingsplichtigen, en desgevallend andere besturen , verplicht zijn hun volledige medewerking te verlenen aan het onderzoek van de controlerende ambtenaren (cf. art. 35 octies, § 5 Oppervlaktewaterwet). Ze kunnen o.a. verplicht worden gesteld de ambtenaren toe te laten tot controle op de bedrijfsterreinen, op ieder verzoek van de ambtenaren belast met de controle op de naleving van de verplichtingen inzake de heffing in te gaan, of mondeling of schriftelijk alle inlichtingen te verschaffen die door de ambtenaren gevraagd worden om de voldoening van de heffing of de juistheid van de aangegeven bedragen na te gaan.

63

Decr. Vl. R. 21 december 2007 tot aanvulling van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid, met een titel XVI “Toezicht, handhaving en veiligheidsmaatregelen”, B.S. 29 februari 2008. Een verdere uitwerking van de toezichtsmodaliteiten heeft plaatsgevonden in volgend besluit: B. Vl. Reg. 12 dec. 2008 tot uitvoering van titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid, B.S. 10 februari 2009. 64 Zie art. 23 Decreet van 21 december 2007. 65 Zie art. 14 Decreet van 21 december 2007. 66 Overtredingen van op deze heffingsplichten zijn niet alleen uitgesloten van de strafrechtelijke handhaving door art. 16.6.1. §1 DABM, zij zijn ook niet opgenomen in de lijst met milieu-inbreuken, bedoeld in art. 16.1.2, 1°, f) DABM (cf. bijlagen bij het hoger vermelde Handhavingsbesluit van 12 december 2008). 67 Het Milieuhandhavingsdecreet onderscheidt vijf categorieën van toezichtshouders: (1) gewestelijke toezichtshouders; (2) provinciale toezichtshouders; (3) gemeentelijke toezichtshouders; (4) toezichtshouders van intergemeentelijke verenigingen; (5) toezichtshouders van politiezones. 112/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport Ook hier zou men zich kunnen inspireren aan de specifieke toezichtrechten die worden voorzien in het Milieuhandhavingsdecreet. De toezichthouders uit het Milieuhandhavingsdecreet bezitten over volgende zeven toezichtrechten: (1) recht op toegang; (2) recht op inzage en kopie van zakelijke gegevens; (3) recht van onderzoek van zaken, m.i.v. monsternemings-, metings-, beproevings- en analyserecht; (4) het recht van onderzoek van transportmiddelen; (5) het recht op ondersteuning door personen op grond van hun deskundigheid; (6) het recht op het doen van vaststellingen dmv audiovisuele middelen; (7) het recht op bijstand van de politie. In elk geval lijkt het noodzakelijk deze controlemodaliteiten decretaal te regelen aangezien zij in voorkomend geval en op gespannen voet kunnen staan grondwettelijk gewaarborgde rechten (bv. bescherming woonst, recht op privacy). In bepaalde gevallen wordt het begrip “woning” immers dermate ruim geïnterpreteerd dat ook professionele ruimtes en plaatsen waar men een handelsactiviteit of een beroep uitoefent onder dit begrip kunnen vallen68. Hoewel het recht op toegang sowieso zal stuiten op de begrenzingen van art. 15 Grondwet en een huiszoeking enkel mogelijk zal zijn mits voorafgaande en schriftelijke toestemming van de bewoner, ofwel met de voorafgaande en schriftelijke machtiging van een politierechter, is het sowieso verkieslijk dergelijke potentieel indringende toezichtrechten wettelijk te omschrijven. •

de opleg van een ambtelijke aanslag wanneer de aangifteplicht of aan nauw daarmee samenhangende verplichtingen niet zijn nagekomen (op dat punt kan men ook voorzien dat de heffing dan wordt vastgesteld op basis van de gevraagde stukken of, bij ontstentenis daarvan, worden opgelegd ten belope van de heffing die vermoedelijk verschuldigd is). Net zoals voorzien is in de Oppervlaktewaterwet, kan men in geval van nietaangifte of melding of bij niet-tijdige aangifte of melding of in geval van onvolledige of onjuiste aangifte voorzien dat de heffing wordt vermeerderd met een heffingsverhoging en/of overgaan tot het opleggen van een geldboete (zie art. 35quaterdecies Oppervlaktewaterwet). Op dit punt lijkt het ook verkieslijk een duidelijke bewijslastregeling uit te werken. Zo kan een heffingsplichtige van oordeel zijn dat hij beroep kan doen op een vrijstellingsregeling, terwijl de belastingsadministratie deze redenering niet volgt. In dergelijke gevallen speelt in principe het beginsel ‘in dubio contra fiscum’ zodat het van belang is op dit punt in het decreet ook duidelijk aan te geven wat de heffingsplichtige in dergelijke situaties dient te bewijzen (bv. bewijs voorleggen waarom deze aanspraak zou kunnen maken op een bepaald vrijstellingsregime. Dergelijke expliciete regeling lijkt eventuele interpretatieproblemen bij latere rechterlijke procedures te kunnen vermijden.

•

de beroepsmodaliteiten tegen een ambtelijke aanslag of navordering. Hier kan dan worden gedacht aan de uitwerking van een administratieve beroepsprocedure, waarbij eveneens de oprichting van een beroepscommissie kan worden overwogen. In elk geval dient men te bepalen: - een beroepstermijn (bv. dertig dagen69 na datum ontvangst van het aangetekend schrijven, van een ambtelijke aanslag of navordering); - de manier waarop het beroep dient te worden ingesteld (bv. per aangetekend schrijven bij de minister bevoegd inzake leefmilieu); - de beslissingsprocedure (bv. de minister doet uitspraak binnen zes maanden vanaf de datum van de verzending van het beroepschrift; wat zijn de consequenties van een niet-tijdige uitspraak);

68

J. VANDE LANOTTE en G. GOEDERTIER, Overzicht Publiekrecht, die keure, 2003, 407 en de aldaar vermelde verwijzingen naar de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (art. 8 EVRM- recht op privacy). 69 Afhankelijk van de andere termijnen, dien de evenredigheid van de termijnen in acht te worden genomen indien met het aantal dagen/maanden bepaalt.

113/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport - de samenstelling en werkingsmodaliteiten van een (eventuele) adviescommissie; Indien ook een administratief bezwaar wordt voorzien, dient deze procedure de beroepsprocedure uiteraard vooraf te gaan. •

de mogelijkheid om tegen de beroepsbeslissing (bv. beslissing van de minister) een burgerlijke vordering in te stellen conform art. 1385decies en undecies van het Gerechtelijk Wetboek. Gelet op het fundamentele karakter van dergelijke bijkomende gerechtelijke beroepsmodaliteit lijkt het noodzakelijk dit in de decreettekst zelf te voorzien. Desgevallend kan voor het overige worden verwezen naar het Wetboek van de Inkomstenbelasting (W.I.B. 92) worden verwezen in de mate dat het decreet hierover niets bepaald.

•

(eventueel) een systeem van administratieve geldboeten voorzien degenen die de verplichting om de heffing te voldoen overtreden. In voorkomend geval dient ook de omvang van dergelijke administratieve geldboete duidelijk te worden aangegeven en, in voorkomend geval, het minimumbedrag. Nu administratieve geldboetes in bepaalde gevallen kunnen worden aanzien als een straf in de zin van art. 6 EVRM lijkt het op zijn minst aanbevelenswaardig de basisprincipes hieromtrent in de decreettekst zelf te voorzien.

•

de verjaringsregels die spelen bij de vordering tot voldoening van de heffing (eventueel met doorverwijzing naar de verjaringsregels uit het Burgerlijk Wetboek). Gelet op het beginsel van de hiërarchie der rechtsnormen is het aangewezen dergelijke verjaringsregels eveneens bij decreet vast te leggen, aangezien men via een uitvoeringsbesluit in elk geval niet zal kunnen afwijken van wettelijk bepaalde verjaringstermijnen.

•

de bevoegdheden van de bevoegde ambtenaren om de verzoeken tot kwijtschelding te onderzoeken. Er kan aan gedacht worden om de bevoegde ambtenaren de bevoegdheid te verlenen om te beslissen over de gemotiveerde verzoeken van de heffingsplichtige tot kwijtschelding of vermindering van de administratieve geldboete;

•

de regeling inzake de toepassing van het dwangbevel bij gebrek aan voldoening van de heffing, intresten, administratieve geldboeten e.d.m. Opnieuw komt het de duidelijkheid ten goede indien een hiervoor specifiek aangewezen ambtenaar met deze taak belast wordt. De visering en het uitvoerbaar verklaren van het dwangbevel kan eventueel als extra taak in de omschrijving van het takenpakket van de bevoegde ambtenaar worden opgenomen. In elk geval moet dergelijk dwangbevel decretaal worden voorzien. Bijkomend dient de beroepsprocedure bij de beslagrechter te worden vermeld en de nodige aandacht te worden besteed aan de territoriale toewijzing;

•

het voorzien van een voorrecht en/of wettelijke hypotheek tot zekerheid van de voldoening van de heffing. Het voorrecht en de wettelijke hypotheek kunnen als samenhangend met het dwangbevel worden beschouwd. Zo is het denkbaar dat op grond van een uitvoerbaar verklaard dwangbevel het Vlaamse Gewest een algemeen voorrecht op alle roerende goederen van de heffingsplichtige zou verkrijgen. Dit tot zekerheid van de voldoening van de heffing, intresten, administratieve geldboete en kosten. Ook kan voorzien worden dat het Vlaamse Gewest een wettelijke hypotheek kan nemen op alle in het Vlaamse Gewest gelegen of geregistreerde goederen van de heffingsplichtige welke vatbaar zijn voor een wettelijke hypotheek. Opnieuw is een decretale basis vereist.

114/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport Teneinde de hoger gedane vaststellingen enigszins te schematiseren, wordt hieronder in een resumerende tabel aangeven per heffingsmodaliteit in welke mate best wordt gekozen voor een decretale dan wel reglementaire vertaling (lees: in tekst decreet of uitvoeringbesluit). Nu het niet altijd mogelijk is om eenduidig aan te geven of een bepaalde modaliteit decretaal moet worden geregeld, dan wel in een uitvoeringsbesluit, werd in de mate van het mogelijke de geprefereerde optie in het vet aangegeven. Afhankelijk van de keuze die de overheid maakt (rechtszekerheid, legaliteit, …) kan evenwel in bepaalde gevallen toch voor een uitvoeringsbesluit worden gekozen in situaties die bij voorkeur in een decreet worden geregeld. Hierbij zal in eerste instantie rekening worden gehouden met het dwingend legaliteitsbeginsel en het beginsel van de hiërarchie der rechtsnormen. Tevens zal ook de nodige aandacht gaan naar de implicaties van een keuze voor een decretale dan wel reglementaire vertaling van een heffingsmodaliteit op het vlak van de rechtszekerheid en de afdwingbaarheid ervan. Globaal is het natuurlijk zo dat uitvoeringsbesluiten relatief sneller tot stand zullen komen dan decreten, maar aangezien het hoger omschreven legaliteitsbeginsel op zijn minst impliceert dat minstens het basiskader van het heffingsregime decretaal moet worden omschreven, lijkt daarmee sowieso minstens een decretale totstandkomingsprocedure noodzakelijk, zodat de voordelen naar eventuele tijdwinst bij uitvoeringsbesluiten relatief beperkt blijven. Modaliteit heffing Grondslag van (heffingsprincipe heffingsgrondslag)

Decreet de

Uitvoeringsbesluit

heffing Zowel het heffingsprincipe als de en heffingsgrondslag dienen in beginsel volledig te worden geregeld in decreet op basis van het legaliteitsbeginsel. De basis van de heffing, de wijze waarop de heffing wordt berekend (regeling via meetresultaten en/of via een forfaitair systeem) en de eventuele modaliteiten ervan (bv. stijgende heffing in functie emissies) vormen immers essentiële elementen van een heffingssysteem.

Het toepassingsgebied kan enkel worden geregeld in een uitvoeringsbesluit indien wordt voldaan aan de hoger omschreven voorwaarden uit de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof (zie hoger: de wet- of decreetgever moet zich in de onmogelijkheid bevinden om alle essentiële elementen van de heffing zelf vast te stellen omdat de inachtneming van de parlementaire procedure er hem niet ertoe in staat zou stellen met de vereiste spoed te handelen om een doelstelling van algemeen belang te realiseren). Wat wel kan worden geregeld in een uitvoeringsbesluit is de wijze waarop de meetresultaten dienen te gebeuren (indien men zou kiezen voor o.m. een complexe berekeningswijze op basis van meetgegevens, zie bv. Besluit Vlaamse regering van 28 juni 2002 inzake afvalwaterheffing). De regeling van dergelijke meetcampagnes betreft immers geen essentieel

115/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport element van het heffingsregime. Aanslagvoet

Heffingsvrijstellingen heffingsverminderingen

Moet in beginsel worden geregeld Enkel mogelijk in uitvoeringsbesluit in decreet op basis van het indien wordt voldaan aan de hoger legaliteitsbeginsel. omschreven voorwaarden uit de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof (zie hoger). en Moeten in beginsel worden geregeld in decreet op basis van het legaliteitsbeginsel. Het is dus in beginsel uitgesloten om aan de Vlaamse regering een delegatie te geven in de decreettekst teneinde de lijst met inrichtingen te bepalen waarop de heffing van toepassing is, tenzij zou zijn voldaan aan de strikte voorwaarden uit de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof.

Enkel mogelijk in uitvoeringsbesluit indien wordt voldaan aan de hoger omschreven voorwaarden uit de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof (zie hoger: de wet- of decreetgever moet zich in de onmogelijkheid bevinden om alle essentiële elementen van de heffing zelf vast te stellen omdat de inachtneming van de parlementaire procedure er hem niet ertoe in staat zou stellen met de vereiste spoed te handelen om een doelstelling van algemeen belang te realiseren). Aan deze voorwaarden zal wellicht niet snel kunnen worden voldaan in een NOx-context, hoewel dit op zich niet uitgesloten lijkt.

Lijst met definities

Aangezien de gedefinieerde begrippen veelal zullen samenhangen met de grondslag en het toepassingsgebied van het heffingsregime lijkt het noodzakelijk om op zijn minst de fundamentele definities in te voegen in een decreettekst.

Enkel bepaalde begrippen die geen onmiddellijke weerslag hebben op de essentiële elementen van een heffingsregime kunnen in een uitvoeringsbesluit worden geregeld.

Indexering van de heffingsbedragen

In beginsel lijkt het legaliteitsbeginsel niet te vereisen dat eventuele indexeringsmodaliteiten volledig in een decreettekst moeten geregeld staan. Anderzijds lijkt het op zijn minst nuttig vanuit rechtszekerheidsen afdwingbaarheidsoogpunt de basisprincipes inzake indexering in de decreettekst te bepalen, temeer nu dergelijke indexeringsmodaliteiten meestal

De nadere uitvoeringsmodaliteiten van een indexeringsmechanisme kunnen zonder problemen worden geregeld in een uitvoeringsbesluit. Vanuit rechtszekerheidsoogpunt lijkt het zoals gezegd verkieslijk minstens het basisbeginsel in een decreettekst in te schrijven.

116/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport ook samenhangen met de essentiële elementen van een heffingsregime. Tijdstip van het verschuldigd zijn van Het legaliteitsbeginsel lijkt niet te de heffing vereisen dat het tijdstip van het verschuldigd zijn van de heffing decretaal wordt geregeld. Niettemin moet worden vastgesteld dat dit in de meeste andere sectoren (afvalwater, afvalheffing, enz.) wel decretaal is geregeld, wellicht omdat hierdoor de afdwingbaarheid ervan minder contesteerbaar is.

Deze modaliteit kan vanuit legaliteitsoogpunt perfect worden geregeld in een uitvoeringsbesluit, hoewel vanuit rechtszekerheidsoogpunt een decretale regeling te verkiezen valt.

Terugvorderingsmodaliteiten

Het legaliteitsbeginsel lijkt niet te vereisen dat (eventuele) terugvorderingsmodaliteiten volledig decretaal worden geregeld. Ook hier moet echter worden vastgesteld dat in de sectoren waar men heeft geopteerd voor terugvorderingsmodaliteiten (bv. afvalheffingen), dit wel heeft plaatsgevonden in een decreettekst (bv. art. 50, §6 Afvalstoffendecreet).

Deze modaliteit kan vanuit legaliteitsoogpunt perfect worden geregeld in een uitvoeringsbesluit, hoewel vanuit rechtszekerheidsoogpunt een decretale regeling te verkiezen valt.

Aangiftemodaliteiten

Naar analogie met de inningsmodaliteiten lijkt het niet zo te zijn dat alle bepalingen met betrekking tot de aangifte decretaal moeten worden geregeld. Wederom lijkt het wel degelijk vanuit rechtszekerheidsoogpunt nuttig om de basisprincipes terzake wel decretaal vast te leggen, zoals ook is gebeurd bijvoorbeeld bij de afvalwaterheffing (art. 35 octies Wet Oppervlaktewateren).

Bepaalde aangiftemodaliteiten kunnen worden geregeld in uitvoeringsbesluiten. Het legaliteitsbeginsel verzet zich hier niet principieel tegen.

Inningsmodaliteiten

Er lijkt in de rechtsleer (zie hoger) geen twijfel over te bestaan dat bepalingen met betrekking de inning van een heffingsregime kunnen worden geregeld in uitvoeringsreglementering. Dit lijkt

Het is niet zo dat alle inningsmodaliteiten moeten geregeld worden in een decreettekst. Het legaliteitsbeginsel verhindert in beginsel niet dat bijvoorbeeld de bevoegde instanties bij

117/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport dus niet strijdig te zijn met het uitvoeringsbesluit worden aangeduid legaliteitsbeginsel. Ook hier lijkt het (zie ook hieronder). vanuit rechtszekerheidoogpunt verkieslijk de basisprincipes (periodiek, jaarlijks of per kwartaal) decretaal vast te leggen. Betalingsmodaliteiten

Er lijkt in de rechtsleer (zie hoger) geen twijfel over te bestaan dat betalingsmodaliteiten kunnen worden geregeld in uitvoeringsreglementering. Dit lijkt dus niet strijdig te zijn met het legaliteitsbeginsel. Ook hier lijkt het vanuit rechtszekerheidoogpunt verkieslijk de basisprincipes (periodiek, jaarlijks of per kwartaal) decretaal vast te leggen.

Het is niet zo dat alle betalingsmodaliteiten moeten geregeld worden in een decreettekst. Het legaliteitsbeginsel verhindert in beginsel niet dat bijvoorbeeld de bevoegde instanties bij uitvoeringsbesluit worden aangeduid (zie ook hieronder).

Controlemodaliteiten

In de onderzochte rechtsleer wordt duidelijk aangegeven dat niet alle bepalingen omtrent de controlemechanismen die worden gekoppeld aan een heffingsregime in een decreet moeten worden geregeld. Bepaalde controlemodaliteiten kunnen dus worden geregeld in een uitvoeringsbesluit. Dit neemt niet weg dat het wel degelijk verkieslijk lijkt om de meest indringende controlemodaliteiten (inlichtingen zoeken, boeken opvragen, enz.) wel degelijk wettelijk of decretaal worden geregeld, temeer nu dergelijke controlemodaliteiten een duidelijk inbreuk vormen op het eigendomsrecht en het recht op privacy (zeker voor bedrijfsgebouwen die eveneens het karakter van woning zouden kunnen hebben, cf. art. 15 GW – onschendbaarheid van de woning). In elk geval lijkt het vanuit rechtszekerheidsoogpunt verkieslijk om deze toezichtrechten duidelijk te omschrijven in de

Bepaalde modaliteiten inzake de controle kunnen wel degelijk worden geregeld in een uitvoeringsbesluit. Het legaliteitsbeginsel staat dit niet in de weg. Dit neemt niet weg dat de concrete omschrijving van de controlemodaliteiten best plaatsvindt in een decreet, teneinde mogelijke knelpunten inzake de afdwingbaarheid ervan te vermijden.

118/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport decreettekst, zoals bijvoorbeeld ook is gebeurd in art. 35novies Oppervlaktewaterwet. Op dit punt kan ook worden afgestemd met de toezichtsregeling die is voorzien in het Milieuhandhavingsdecreet. Ambtelijke aanslag heffingsverhoging

Beroepsmodaliteiten/mogelijke burgerlijke vorderingen

of Ook hier geldt het uitgangspunt dat de regeling van de ambtelijke aanslag niet moet worden aanzien als een essentieel element van het heffingsregime, waardoor niet alle bepalingen hieromtrent in de tekst van een decreet moeten worden opgenomen op grond van het legaliteitsbeginsel. Niettemin verdient het ook hier de voorkeur om de gevallen waarin een ambtelijke aanslag kan worden gevestigd duidelijk te omschrijven in de decreettekst (zie naar analogie art. 35duodecies Oppervlaktewaterwet).

Bepaalde uitvoeringsmodaliteiten inzake ambtelijke aanslag kunnen worden opgenomen in een uitvoeringsbesluit.

Hoewel beroepsmodaliteiten (bv. tegen ambtelijke aanslagen) wellicht evenmin kwalificeerbaar zijn als essentiële elementen van een heffingsregime, lijkt het niettemin verkieslijk de basisprincipes inzake de beroepsregeling in het decreet zelf te bepalen (dwingende termijnen, hoorplicht, manier waarop het beroep dient te worden ingesteld). In de bestaande heffingsregimes zijn deze belangrijke toepassingsmodaliteiten evenzeer in de decreettekst terug te vinden (zie bv. art. 50, §15 Afvalstoffendecreet). Ook de mogelijkheid om tegen dergelijke een burgerlijke vordering in te leiden bij de fiscale rechtbank conform art. 1385decies en undecies Gerechtelijk Wetboek lijkt bij uitstek een bepaling te zijn die dient te

Bepaalde uitvoeringsmodaliteiten inzake de beroepsprocedure (bv. exacte samenstelling van een eventueel op te richten adviescommissie) kunnen bij uitvoeringsbesluit worden geregeld.

119/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport worden vertaald in een decreettekst aangezien dit een fundamentele gerechtelijke beroepsoptie betreft die minstens indirect betrekking heeft op de principiële fiscale bevoegdheden van de rechterlijke macht (rechtbank van eerste aanleg, zie art. 569, eerste lid, 32° Gerechtelijk Wetboek). Administratieve geldboeten

Hoewel op zich niet kwalificeerbaar als essentieel element van een heffingsregime, lijkt het ten zeerste wenselijk de uitgangspunten van een regime inzake administratieve geldboeten bij decreet vast te leggen. Dit zal op de eerste plaats de rechtszekerheid en de afdwingbaarheid ervan tegemoet komen (zie bv. art. 52 Afvalstoffendecreet). Bovendien is het niet helemaal uitgesloten dat dergelijke geldboeten door de rechtspraak zouden worden gekwalificeerd als een strafsanctie (cf. autonome strafbegrip art. 6 EVRM), waardoor sowieso het legaliteitsbeginsel weer dwingend om de hoek komt kijken.

Verjaringsregels

De verjaringsregels worden bij voorkeur decretaal bepaald, aangezien deze al dan niet zullen aansluiten bij de wettelijk omschreven verjaringsregels uit het burgerlijk wetboek (art. 2244 e.v. BW). In die zin lijkt het – mede gelet op de hiërarchie der rechtsnormen – onmogelijk om nieuwe, afwijkende verjaringsregels te introduceren op basis van een uitvoeringsbesluit. Een decretale grondslag lijkt dus noodzakelijk te zijn.

De specifieke invorderingsmodaliteiten van een systeem van administratieve geldboeten lijken bij uitvoeringsbesluit te kunnen worden geregeld.

Mogelijkheid tot het sluiten van Hoewel ook dit duidelijk een niet- De concrete uitwerking van de dadingen essentieel element van het procedure inzake het sluiten van heffingsregime betreft, lijkt het dadingen en/of het behandelen van

120/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport niettemin wenselijk om de regeling de verzoeken tot kwijtschelding kan inzake het sluiten van dadingen gebeuren in een uitvoeringsbesluit. en/of de beslissingen inzake gemotiveerde verzoeken tot kwijtschelding duidelijk in het decreet in te schrijven, temeer nu dergelijke regelingen wel van groot belang kunnen zijn voor de heffingsplichtige (zie bv. art. 53 Afvalstoffendecreet). Het lijkt verkieslijk vanuit het oogpunt van de rechtszekerheid de regeling inzake dwangbevelen zoveel als mogelijk decretaal uit te werken.

Regeling inzake dwangbevelen

Moet decretaal worden voorzien. Hoewel het ook hier gaat om een niet-essentieel element van het heffingsregime, neemt dit niet weg dat een dwangbevel decretaal moet worden voorzien, mede gelet op het ingrijpend karakter ervan op de situatie van de heffingsplichtige en de link die zal bestaan aangaande mogelijke beroepsprocedures bij de beslagrechter. Het lijkt vanuit het oogpunt van de hiërarchie der rechtsnormen om de regeling inzake bewarend en uitvoerend beslag uit het Gerechtelijk Wetboek toepasselijk te verklaren op een procedure inzake dwangbevel die louter reglementair zou zijn geregeld (

Hypotheken en voorrechten

Ook voor het voorzien van een De regeling inzake hypotheken en voorrecht en/of wettelijke voorrechten dient plaats te vinden in hypotheek tot zekerheid van de een decreettekst. voldoening van de heffing is een decretale regeling vereist, mede gelet op de hiërarchie der rechtsnormen. Er zal immers nood zijn aan een afstemmingsregeling (rangorde) met de hypotheekwet, hetgeen logischerwijs niet mogelijk is via uitvoeringsbesluit.

121/167

07/13045/LF


7.3.

CONCRETE OMKADERING VAN DE TERUGSLUISOPTIES

Zoals reeds aangegeven zal het introduceren van een NOx-heffing op zich niet de gewenste effecten bekomen. Om deze reden wordt onderzocht in welke mate aan het heffingsregime terugsluisopties kunnen worden gekoppeld die o.m. zullen toelaten dat het maatschappelijk verzet tegen een emissieheffing zal afnemen. Deze terugsluisopties kunnen grosso modo twee vormen aannemen: directe terugsluizing (via subsidies) dan wel indirecte terugsluizing (via vrijstellingen of kortingen op de NOx-heffing zelf). Juridisch gesproken zal ook moeten worden gewaarborgd dat dergelijke regeling juridisch wordt vertaald in een geijkt instrumentarium. Volgende weten regelgevende stappen kunnen op dit punt worden onderscheiden.

7.3.1. •

Voorzie een koppeling met NOx-heffingsregime directe terugsluizing

Aangezien het de bedoeling is om hoe dan ook een systeem te voorzien waarin de inkomsten uit een heffingsregime worden gehanteerd als subsidie voor maatregelen die helpen de NOx-emissies te reduceren, is het verkieslijk om te voorzien in een decretale verankering van dit principe. In een van de decretale bepalingen voorziet men dan ook best al de oprichting van een soortement NOx-fonds dat gespijsd zal worden met de opbrengsten van de NOx-heffing. In dat verband kan men zich inspireren op het Rubiconfonds dat werd opgericht na de hevige overstromingen van 2002. Dit Fonds stelt de Vlaamse overheid in staat de voorfinanciering op zich te nemen van de herstelkosten in door overstromingen getroffen gebieden. Het verleent voorts financiële steun bij preventieve acties die toekomstige schade door nieuwe overstromingen kunnen voorkomen. De subsidies uit het Rubiconfonds zijn decretaal geregeld en worden met besluiten van de Vlaamse Regering geoperationaliseerd. In het Decreet houdende bepalingen tot begeleiding van de aanpassing van de begroting 200370 kan men niet alleen de decretaal vastgestelde middelen terugvinden waarmee het Fonds zal functioneren – waaronder o.m. de opbrengst van de planbatenheffing uit het Decreet Ruimtelijke Ordening – in artikel 30 wordt ook nog eens bepaald waarvoor de middelen van het Fonds kunnen worden aangewend (met name voor de gehele of gedeeltelijke financiering van waterkeringswerken, uitvoering van stroomgebiedbeheerplannen e.d.m). De specifieke uitwerking van een subsidieregeling heeft vervolgens plaatsgevonden in een uitvoeringsbesluit van 9 januari 2009 (zie ook verder). Op dergelijke manier zou men ook een regeling een NOx-fonds kunnen creëren in een NOx-decreet. In dit verband kan men zich eveneens de vraag stellen of niet evengoed gebruik kan worden gemaakt van het bestaande MINA-fonds. Dit fonds – dat is opgericht bij decreet van 23 januari 199171 - wordt gespijsd door o.m. de ontvangsten uit de afvalheffingen, afvalwaterheffingen en grondwaterheffingen. Mits aanpassing van het Decreet van 23 januari 1991 kunnen ook de opbrengsten uit een eventuele NOx-heffing hieraan worden toegevoegd. Niettemin lijkt het o.i. nuttiger te zijn om te blijven werken met een apart, onderscheiden NOx-fonds (in navolging van het Rubiconfonds) dat toelaat om meteen een directe doorsluizing door te voeren naar NOx-investeringen. Dit lijkt minder evident indien gebruik zou worden gemaakt van het MINA-Fonds, dat op dit punt eerder een algemene financieringsclausule bevat. Conform artikel 4 van het Decreet van 23 januari 1991 financiert het MINA-fonds ‘de uitgaven, ongeacht de aard, tot al wat dienen kan met betrekking tot het beleid van het Vlaamse Gewest inzake de preventie, de bescherming, de administratie, het beheer en de sanering van het leefmilieu, met inbegrip van de watervoorziening, het natuurbehoud en de bos- en groenvoorziening, in de ruime zin’. 70

Decreet van 27 juni 2003 tot begeleiding van de aanpassing van de begroting van 2003, B.S. 12 september 2003. Decreet van 23 januari 1991 tot oprichting van het fonds voor de preventie en sanering inzake leefmilieu en natuur als gewestdienst met afzonderlijk beheer. Zie ook: Besluit van de Vlaamse regering betreffende het financieel en materieel beheer van het Fonds voor Preventie en Sanering inzake Leefmilieu en Natuur, afgekort: MINA-Fonds. 71

122/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport De financiering van NOx-reductie-uitgaven lijkt niet uitgesloten in de context van het MINA-fonds, maar anderzijds ook niet gegarandeerd. Het lijkt dan ook verkieslijker om een duidelijk onderscheiden NOx-fonds decretaal op te richten, waarin duidelijk omschreven staat dat de inkomsten van de heffingen rechtstreeks kunnen worden aangewend (“teruggesluisd”) voor uitgaven inzake NOx-reductie-maatregelen (zie verder). In voorkomend geval kunnen wel afstemmingsmodaliteiten worden voorzien tussen beide fondsen. Zo zou men het decretaal op te richten NOx-Fonds voor haar eerste werkingsjaar kunnen spijzen door een deel van de inkomsten van het MINA-fonds. In de omgekeerde zin zou men decretaal kunnen voorzien dat verwachte (jaarlijkse) overschotten uit het NOx-fonds (i.e. opbrengsten uit de heffing die niet worden aangewend voor NOx-reductiemaatregelen) worden doorgestort naar het MINA-fonds72 of naar de algemene begroting. Dergelijke doorsluizing is echter niet noodzakelijk nu men decretaal ook zou kunnen worden voorzien dat de jaarlijkse overschotten worden getransfereerd naar het volgende begrotingsjaar, dan wel worden aangewend in functie van het verder onderzoek en ontwikkeling inzake NOx-reductietechnieken of andere energiebesparende maatregelen. In deze gevallen zal men er evenwel steeds moeten over waken dat aan de toepassingsvoorwaarden uit de richtsnoeren inzake milieusteun of de algemene groepsvrijstellingsverordening wordt voldaan. Gelet op de bestaande regelingen, gaat de voorkeur dan ook uit naar het uitwerken van dergelijke regeling in een decreet, waarbij de operationalisering desgevallend via uitvoeringsbesluiten op punt kan worden gezet. •

indirecte steun

Indien zou worden geopteerd voor indirecte terugsluizing via vrijstellingen en/of kortingen op het heffingsregime, dan is sowieso sprake van een koppeling tussen heffing en (indirecte) terugsluizing. Het komt er dan vooral op aan om : 1) de voorziene vrijstellingen en/of kortingen op de NOx-heffing duidelijk te omschrijven zodanig dat op dit punt geen rechtsonzekerheid kan rijzen. Overigens volgt uit het legaliteitsbeginsel dat mogelijke vrijstellingen en/of verminderingen decretaal moeten worden omschreven; 2) motiveer op een adequate en onderbouwde manier waarom voor een bepaalde vrijstelling wordt gekozen teneinde latere betwistingen bij het Grondwettelijk Hof (gelijkheidsbeginsel) te vermijden (zie hoger).

7.3.2.

Werk een duidelijke subsidieregeling uit (indien keuze voor directe terugsluizing)

Om aan het directe steunregime uitvoering te geven zal er een subsidieregeling dienen te worden uitgewerkt. De decretale grondslag hiervoor moet men voorzien in het NOx-decreet zelf (zie hoger). De concrete uitwerking van de subsidieregeling vindt evenwel beter plaats in een uitvoeringsbesluit. In dit verband kan eveneens worden verwezen naar wat hoger werd uiteengezet met betrekking tot de uitvoeringsbevoegdheid van de Vlaamse regering In dit besluit voorziet men – naast een lijst met definities van de meest gebruikte begrippen (o.m. steunbegrip, welke onderneming kan erop beroep doen, enz.) op zijn minst volgende zaken: (1) algemene voorwaarden ; (2) de projecten/kosten waarvoor de subsidieregeling van toepassing kan zijn (zie verder); (3) de procedure voor de aanvraag van subsidiëring; (4) de selectie - en toekenningscriteria ; (5) de voorwaarden voor subsidiëring via een NOx-fonds; 72

Naar analogie met art. 5, §3 Decreet van 23 januari 1991 zou men ook kunnen voorzien dat het per 31 december van het lopende jaar beschikbare saldo van het MINA-fonds wordt overgedragen naar het volgende begrotingsjaar. 123/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport (6) eventuele verdere modaliteiten (bv. investeringen moeten binnen bepaalde termijn zijn beëindigd; betalingsmodaliteiten e.d.); (7) sancties indien de subsidievoorwaarden niet of niet-tijdig worden uitgevoerd, en bijgevolg ook een regeling voor de controle hierop. In elk geval dient men duidelijk de subsidiepercentages (steunintensiteit) en/of subsidiabele kosten te omschrijven in functie van de totale kosten, rekening houdende met de eisen die de Europese richtsnoeren inzake milieusteun op dat punt stellen. Zo zullen de voorwaarden steeds zo dienen te worden bepaald dat enkel steunverlening mogelijk is voor projecten waarbij ondernemingen verder gaan dan de voor handen zijnde communautaire normen of in casu bij ontstentenis van communautaire normen het niveau van milieubescherming doen toenemen. Men kan zich op dit punt ook spiegelen aan de bestaande subsidiereglementen die reeds bestaan in de sector van het milieuhygiënerecht. Meest representatief is in dat verband de regeling inzake steun voor ondernemingen voor ecologie-investeringen, zoals uitgewerkt in het Besluit van 16 mei 2007, dat onder meer ecologie-investeringen in de zin van art. 1.12° van het Besluit van 16 mei 2007 die in aanmerking komen voor steun als volgt omschrijft “Ecologie-investeringen komen in aanmerking voor steun als ze voorkomen op de limitatieve technologieënlijst vermeld in artikel 1,15°. Als er geen Vlaamse normen van toepassing zijn, hebben de technologieën de volgende doelstellingen: 1° de Europese normen overtreffen die zijn goedgekeurd ook al zijn die normen nog niet van toepassing; 2° milieuvoordelen bereiken waarbij nog geen Europese normen van toepassing zijn. Als er Vlaamse normen van toepassing zijn, moeten de technologieën de Vlaamse normen overtreffen die strenger zijn dan de Europese normen”. Uit het voorgaande blijkt ook dat men op verschillende manieren kan overgaan tot het afbakenen van het toepassingsgebied van dergelijke subsidieregeling. Ofwel bepaalt men algemene criteria73 waaraan subsidie-aanvragen moeten voldoen, ofwel bakent men duidelijk technologieën af waarvoor men investeringen wil verlenen, zoals is gebeurd in de regeling inzake de ecologiepremie. Hier geeft men de minister niet alleen de bevoegdheid om een limitatieve lijst met technologieën vast te stellen74, men bakent verder dan nog ook eens de materiële en immateriële investeringen af die voor subsidiëring in aanmerking komen. Wellicht is het verkieslijk om ook in een bijlage bij een NOx-subsidiebesluit de NOx-reductietechnologieën af te bakenen die voor subsidie in aanmerking komen, hetzij om te werken via een accreditatiesysteem. Indien men de subsidieregeling een ruimer toepassingsgebied wil geven – bijvoorbeeld door meer algemene milieumaatregelen te subsidiëren – dan zal men ook het toepassingsgebied op dit punt dienen te verruimen (bv. steun voor energiebesparing, steun voor hernieuwbare energie, e.d.m.). Indien men voor de laatste optie kiest, vergt het eveneens de moeite na te gaan in hoeverre geen overlap kan spelen met de bestaande steunregeling zoals uitgewerkt in het regime voor de ecologiesteun. Dit zou onder meer van belang kunnen zijn met betrekking tot mogelijke cumulatie van diverse steunmaatregelen. In voorkomend geval kan men ook het deelnemen aan een of andere vorm van convenant/milieubeleidsovereenkomst als voorwaarde opleggen als voorwaarde voor het toekennen van milieusteun. Op die manier kan men de voorwaarden uit dergelijke convenanten en/of overeenkomsten ook indirect laten doorwerken in de procedure tot steunverlening.

7.3.3.

Werk duidelijke voorwaarden uit voor vrijstellingen en/of kortingen op de NOx-heffing

Indien men zou opteren voor indirecte vormen van steunverlening zal men – zoals hoger reeds aangegeven – in de vrijstellings- of kortingsbepalingen duidelijk de voorwaarden dienen te omschrijven waaraan de heffingsplichtige zal

73

Er zal dan bijvoorbeeld moeten worden aangetoond dat de techniek waarvoor men subsidies wel bekomen voldoet aan bepaalde vooropgestelde technische vereisten. 74 Die op gezette tijdstippen wordt aangepast (bv. om de zes maanden) teneinde rekening te houden met de technologische evoluties. 124/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport dienen te voldoen alvorens sprake kan zijn van een vrijstelling dan wel korting op de heffing. Zoals gezegd dienen dergelijke vrijstellingen en/of kortingen in beginsel decretaal te worden omschreven. Op dit punt dient wel te worden gegarandeerd dat de vrijstellingen en/of verminderingen voldoen aan één van de voorwaarden gesteld in de richtsnoeren van de Europese Commissie inzake milieusteun. De steun zal immers noodzakelijk en evenredig dienen te zijn. Dit laatste criterium omhelst volgens de richtsnoeren onder meer dat de regeling waarborgen bevat dat ofwel een deel van de nationale belasting betaalt die grotendeels equivalent is aan de milieuprestatie van elke individuele begunstigde in vergelijking met de prestatie van de best presterende technieken in de EER, ofwel de begunstigden van de steun tenminste 20% van de nationale belasting betalen (tenzij een lager tarief gerechtvaardigd is in het licht van de beperkte mededingingsvervalsing) ofwel de verlaging of vrijstellingen afhankelijk worden gesteld van het sluiten van een overeenkomst tussen de lidstaat en de begunstigde ondernemingen of ondernemingsverenigingen, waarbij deze zich ertoe verbinden de milieudoelstellingen te verwezenlijken die dezelfde gevolgen hebben als onder de eerste twee gevallen. Indien men zou opteren om de vrijstellings- of kortingsregimes vast te koppelen aan het sluiten van overeenkomsten, dan moet men zeker ook kunnen garanderen dat deze overeenkomsten voldoen aan het strikte kader zoals dat voorzien is in de richtsnoeren.

7.3.4.

Algemene terugsluissystemen

Indien men zou opteren voor andere terugsluissystemen (terugsluizing aan de bijdragende sectoren volgens een andere sleutel (bv. a rato van de geproduceerde energie); terugsluizing aan de Vlaamse bedrijven in het algemeen; terugsluizing aan de Vlaamse samenleving) dan lijkt een directe koppeling met een eventuele NOx-heffing minder noodzakelijk. Bovendien is in het juridische luik van deze studie gebleken dat terugsluizing via dergelijke sleutels – die los staan van concrete milieuprestaties op het vlak van NOx – wellicht moeilijk verzoenbaar is met de Europese regelgeving inzake milieusteun. Terugsluizing aan de Vlaamse bedrijven in het algemeen en aan de Vlaamse samenleving in globo kunnen dan weer niet worden aanzien als staatssteun. Een directe koppeling in de NOx-regelgeving lijkt ook hier onnodig aangezien het in feite hier gewoon gaat om het aanwenden volgens een politiek afgesproken begrotingsprogramma van de inkomsten van de overheid (o.m. uit een NOx-heffing).

7.4.

WIJZIGINGS-, OPHEFFINGS- OF OVERGANGSBEPALINGEN

In een aantal gevallen is het eveneens noodzakelijk om de nodige wijzigings-, opheffings- of overgangsbepalingen in het decreet op te nemen. Nu het in casu gaat om nieuwe regelgeving, zal de vraag naar wijzigingsbepalingen of overgangsbepalingen in principe niet rijzen. Wel kan het aangewezen zijn om te voorzien in een aantal overgangsbepalingen. Dit hangt onder meer af van de gevolgen die de nieuwe regelgeving met zich zal meebrengen voor de situaties onder de oude regels (vb. Vlarem II). Wellicht zal eveneens een inwerkingstredingsbepaling moeten worden opgenomen, zodat duidelijk is vanaf wanneer de betrokken hun verplichtingen dienen na te leven, hun rechten kunnen opeisen, het toezicht van de overheid een aanvang kan nemen en de rechtbanken de regelgeving moeten toepassen. Indien wordt geopteerd voor een aanmeldingsplichtig regime, zou bijvoorbeeld kunnen worden bepaald dat de regelgeving in werking treedt 10 dagen nadat de beschikking van de Commissie definitief is geworden. Een andere mogelijkheid betreft de inwerkingtreding te laten afhangen van een besluit van de uitvoerende macht.

125/167

07/13045/LF


7.5.

BIJLAGEN

Zoals hoger aangegeven, bestaat de mogelijkheid om te werken met bijlagen bij het decreet of het uitvoeringsbesluit. Het kan in dit verband zowel gaan om een nieuwe bijlage die in het verlengde ligt van de regels van het dispositief, maar waarvan de leesbaarheid vereist dat de regels worden uitgewerkt in een bijlage, alsook om een reeds bestaande bijlage waarnaar wordt verwezen. Een voorbeeld hiervan is de indelingslijst van Bijlage I bij Vlarem I.

8. BESLUIT Het doel van deze studieopdracht bestond er in om de (eventuele) invoering van een NOx emissieheffing met terugsluizing mee voor te bereiden en de praktische aspecten ervan mee uit te tekenen. Als een eerste stap in de analyse hebben we de lezer herinnerd aan de voordelen van emissieheffingen ten opzichte van traditionele reguleringsystemen, en hebben we aangetoond dat terugsluizing kan bijdragen tot het wegnemen van maatschappelijke weerstand tegen dit instrument (Sectie 2.1). Vervolgens hebben we een inventaris opgesteld van de parameters die dienen bepaald te worden in een “heffing met terugsluizing”. Het tijdelijk en regulerend karakter van de heffing werd al vastgelegd in de beslissing van de Vlaamse Regering van 9/3/2007. Op basis van een eerste analyse werd een aantal mogelijkheden al uitgesloten van verdere analyse (Sectie 2.2): •

een gefaseerde invoering van de heffing

•

een beperking van de subsidie tot de bedrijven die blootgesteld staan aan internationale concurrentie

•

een beperking van de subsidie tot de sectoren met beperkte financiële draagkracht

We hebben de beoordelingscriteria die we gebruiken in dit rapport besproken in Sectie 2.3. De volgende criteria werden weerhouden: •


•

Kostenefficiëntie

•


•

Uitvoerbaarheid

•


•

Flexibiliteit

•

Toegankelijkheid voor nieuwkomers

•


•


•

Directe impact op de kost voor de bedrijven

•

Benadeling first movers

Sectie 3 bevat een samenvatting van de analyse van de juridische haalbaarheid van mogelijke instrumenten. Op basis van deze analyse hebben we alvast één instrument (terugsluizing van de inkomsten van de heffing naar de bijdragende sectoren via een andere sleutel dan uitgaven voor milieumaatregelen) uitgesloten van verdere analyse. In Sectie 4 wordt dan overgegaan tot een meer gedetailleerde kwalitatieve evaluatie van de mogelijke modaliteiten van het instrument. Tabel 40 vat samen welke de voor- en nadelen zijn van de beschouwde types heffingen. Voor iedere optie wordt een bepaalde score gegeven:

126/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport Groen:

zeer goed

Blauw

goed

Geel:

slecht

Rood:

zeer slecht

Voor een gedetailleerde argumentatie verwijzen we naar Sectie 4. Deze criteria worden beoordeeld ten opzichte van een eenvoudige emissieheffing zonder terugsluizing. Indien het verschil verwaarloosbaar is wordt niets ingevuld; we beperken ons tot de criteria waar er een uitgesproken verschil is. De mogelijkheid om een heffing met relatieve vrijstellingsdrempel in te voeren werd niet hernomen in deze tabel wegens irrelevant. Op basis van deze tabel werd besloten om de volgende varianten niet a priori te verwerpen voor verdere analyse: • Eenvoudige heffing, i.e. een lineaire heffing, die constant blijft doorheen de tijd en waarbij geen gebruik wordt gemaakt van een vrijstellingsdrempel • Stijgende heffing in functie van de tijd • Heffing met een “absoluut gemaakte relatieve drempel” met vast basisjaar • Heffing met een “absoluut gemaakte relatieve drempel” met glijdend basisjaar •

Heffing met een drempel op basis van een prestatienorm

127/167

07/13045/LF


Stijgende heffing in functie van de emissie Getrapte heffing Stijgende heffing in functie van de tijd Heffing met een absolute, bedrijfsspecifieke drempel Heffing met een absolute niet-bedrijfsspecifieke drempels Heffing met een “absoluut gemaakte relatieve drempel” met vast basisjaar Heffing met een “absoluut gemaakte relatieve drempel” met glijdend basisjaar Heffing met een drempel op basis van een prestatienorm Heffing met een jaarlijks aanpasbaar tarief

128/167

07/13045/LF

Directe impact op de kost voor de bedrijven Benadeling first movers




Flexibiliteit


Uitvoerbaarheid


Kostenefficiëntie


Tabel 40: Voor- en nadelen van voorgestelde heffingen (op basis van a priori analyse)

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport Tabel 41 vat samen welke de voor- en nadelen zijn van de beschouwde terugsluissystemen. Voor iedere optie wordt een bepaalde score gegeven: Groen:

zeer goed

Blauw

goed

Geel:

slecht

Rood:

zeer slecht

Voor een gedetailleerde argumentatie verwijzen we naar Sectie 4. Deze criteria worden beoordeeld ten opzichte van een eenvoudige emissieheffing zonder terugsluizing. Indien het verschil verwaarloosbaar is wordt niets ingevuld; we beperken ons tot de criteria waar er een uitgesproken verschil is. Op basis deze tabel werd besloten volgende opties niet a priori uit te sluiten van verdere analyse: •

Directe steun voor investeringskosten

•

Voorwaardelijke verlaging van de eenheidsheffing

•

Voorwaardelijke vrijstelling op basis van de emissies in een referentiejaar

•

Terugsluizing naar een beheersorganisatie, onderzoeksfonds of voor onderzoek en ontwikkeling in het algemeen

•

Dalend subsidietarief doorheen de tijd

129/167

07/13045/LF


Directe steun voor investeringskosten Voorwaardelijke verlaging van de eenheidsheffing Voorwaardelijke vrijstelling op basis van de emissies in een referentiejaar Indirecte steun voor investerings- en operationele kosten Combinatie van bovenstaande Terugsluizing naar een beheersorganisatie, onderzoeksfonds of voor onderzoek en ontwikkeling in het algemeen Terugsluizing a rato van de gerealiseerde emissiereductie Terugsluizing a rato van de gerealiseerde emissiereductie te wijten aan niet-outputgerelateerde maatregelen Dalend subsidietarief doorheen de tijd

130/167

07/13045/LF

Directe impact op de kost van de bedrijven Benadeling first movers




Flexibiliteit


Uitvoerbaarheid


Kostenefficiëntie


Tabel 41: Voor- en nadelen van voorgestelde terugsluissystemen (op basis van a priori analyse)

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport De gevolgen van elk weerhouden instrument op de emissies en de kosten van de bedrijven hebben we geanalyseerd in Sectie 5. Voor de evaluatie van deze impact wordt in deze studie gebruik gemaakt van het Milieukostenmodel voor Vlaanderen (MKM). Gegeven de technische mogelijkheden van het MKM werden enkel volgende opties weerhouden voor simulatie: •

eenvoudige heffing,

•


Dit betekent dat de andere opties enkel het voorwerp kunnen uitmaken van een kwalitatieve analyse. De berekeningen met het MKM werden uitgevoerd door het VITO en worden samengevat in Sectie 5.1. Omwille van redenen van commerciële vertrouwelijkheid wordt gerapporteerd op sectorniveau, en niet op het niveau van individuele bedrijven. De modelresultaten werden dan gebruikt als input in de financieel-economische analyse van de impact op de draagkracht van de bedrijven (Sectie 5.2). Voor elke heffingsplichtige sector werd een evaluatie gemaakt van de impact op de liquiditeit, de solvabiliteit en de rendabiliteit van het “gemiddeld” bedrijf in de betrokken sectoren. We hebben er ook nagezien welke de mogelijke indirecte effecten zouden kunnen zijn van een volledige afwenteling van de kosten door de elektriciteitssector. De kwantitatieve analyse hebben we aangevuld met kwalitatieve beschouwingen in Sectie 5.3. Met betrekking tot de eenvoudige emissieheffing zonder terugsluizing kunnen we de situatie als volgt samenvatten (uitgaande van de hypothese dat er geen investering zal plaatsvinden op Rodenhuize 4): •

Een significante verslechtering van de netto rendabiliteit van het eigen vermogen van de afvalverbrandingsinstallaties (tot 25%). De emissiereductie van deze sector (3 % ten opzichte van het referentiescenario) is echter zeer beperkt.

•

Vier sectoren zien hun rendabiliteit op eigen vermogen afnemen met 5 tot 10%: glas, kleiverwerking, papier en productie plantaardige oliën. Buiten glas (-11%) nemen bij geen van deze bedrijven de emissies met meer dan 1% af ten opzichte van het basisscenario.

•

Ondanks de drastische toename van de reductie-inspanningen van ijzer en staal (52% minder emissies ten opzichte van het basisscenario) enerzijds en chemie anderzijds (22%), in geval geen investeringen op Rodenhuize 4 mogelijk zijn, blijft de impact op de netto rendabiliteit van het eigen vermogen beperkt tot minder dan 5%.

•

De impact op liquiditeit en solvabiliteit overstijgt nooit de 5%.

•

De afname van de netto rendabiliteit van het eigen vermogen is groter dan de standaardafwijking van deze ratio over de periode 2004-2006 voor de volgende sectoren: glasnijverheid, afvalverbranding, kleiverwerkende nijverheid, papier en elektriciteit.

•

Buiten in het geval van afvalverbranding en elektriciteit lijkt het redelijk om er van uit te gaan dat de producenten hun kosten slechts in zeer beperkte mate zullen kunnen afwentelen op de gebruiker.

•

Door gebrek aan concrete gegevens kan niet berekend worden hoe de toegenomen kosten van de afvalverbrandingsinstallaties zullen verdeeld worden over de belastingbetalers, de privé eigenaars en de commerciële klanten.

•

Zelfs indien de elektriciteitssector zijn kosten volledig zou afwentelen op de gebruikers, blijft de impact op de netto rendabiliteit van bedrijven beperkt. .

In Tabel 42 beoordelen we elke optie ten opzichte van een eenvoudige emissieheffing zonder terugsluizing - we beperken ons tot de criteria waar er een uitgesproken verschil is met dit referentiescenario. Indien sommige opties een

131/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport variante zijn ten opzichte van een “basisoptie” (bijvoorbeeld, indirecte steun ten opzichte van directe steun), dan wordt de variante enkel met de basisoptie vergeleken.

132/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport Tabel 42: Voor en nadelen ten opzichte van een eenvoudige emissieheffing: finale synthesetabel

Argumenten pro

Argumenten contra

Stijgende heffing in functie van de tijd

- lagere kosten en grotere flexibiliteit voor de bedrijven - reductiedoelstelling wordt bereikt in de eindfase - geen nadelig effect op budget voor subsidies indien initiële heffing hoog genoeg

- geloofwaardigheid van aangekondigd tijdspad van de heffing - hogere reguleringskosten - tragere afname van de NOx emissies - voor- en nadelen kunnen niet gekwantificeerd worden aan hand van bestaande modellen en beschikbare data

Heffing met een absoluut gemaakte relatieve drempel (vast basisjaar)

- leidt tot een afname van de kosten van individuele bedrijven - grotere maatschappelijke aanvaardbaarheid

- niet kostenefficiënt: de kosten voor de maatschappij in haar geheel nemen toe; het negatief effect op de kostenefficiëntie neemt toe naarmate de gemiddelde drempel hoger komt te liggen (en dus naarmate het positief effect op de aanvaardbaarheid groter is) - beloont bedrijven die in het verleden laagste inspanningen hebben geleverd - kan leiden tot een toename van monopoliewinsten - lagere stimulans tot dynamische efficiëntie - houdt geen rekening met de lange termijn evoluties van de betrokken sectoren - voor- en nadelen kunnen niet gekwantificeerd worden aan hand van bestaande modellen en beschikbare data

Heffing met een absoluut gemaakte relatieve drempel (glijdend basisjaar)

Ten opzichte van een systeem met een vast basisjaar: houdt beter rekening met de lange termijn evoluties van de sector

Ten opzichte van een systeem met een vast basisjaar: kan leiden tot strategisch gedrag van bedrijven (verdere afname van de kostenefficiëntie). Het is echter onwaarschijnlijk dat dit effect een belangrijk effect zal hebben in de praktijk.

Heffing op basis van een prestatienorm

- leidt tot een afname van de kosten van individuele bedrijven

- hoge reguleringskosten: de prestatienorm zal anders zijn voor procesgerelateerde emissies ten voor verbrandingsgerelateerde emissies, en dat zal leiden tot discussies met betrekking tot de relevante norm - kan niet gekwantificeerd worden aan hand van bestaande modellen en beschikbare data

Directe steun

- afname van de kosten voor bedrijven met circa 30% (ook omdat het belastingstarief kan dalen) - zeer significante verbetering van het effect op financiële draagkracht van individuele sectoren (maar afvalverbranding blijft problematisch) - de inkomsten uit de heffing overtreffen de uit te keren subsidies met een factor 40, zodat er ruimte blijft voor andere mogelijke bestemmingen van de inkomsten - reguleringskosten blijven beperkt tot minder dan 2,5% van het uit te keren subsidiebedrag

- kan leiden tot suboptimale keuzes in technologieën in plaats van processen - administratieve last verbonden aan de bewijslast van het overtreffen van IPPC - bovenstaande nadelen kunnen niet gekwantificeerd worden aan hand van bestaande modellen en beschikbare data

133/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport Indirecte steun

Ten opzichte van een systeem van directe steun: is soepeler qua juridische voorwaarden

Ten opzichte van een systeem van directe steun: investeringssteun kan nooit hoger komen te liggen dan 80% van de heffing Hogere reguleringskosten

Dalende subsidie in functie van de tijd

Zet aan tot snellere emissiereductie

- geloofwaardigheid van aangekondigd tijdspad van de heffing - hogere reguleringskosten - voor- en nadelen kunnen niet gekwantificeerd worden aan hand van bestaande modellen en beschikbare data - verstoort investeringplanning van bedrijven indien reductiepotentieel vooral ligt in volledige herzieningen van het productieproces

Aangezien de geschatte heffingsinkomsten de nodige subsidies ruimschoots overtreffen, moet de terugsluizing naar een beheersorganisatie of een onderzoeksfonds niet aanzien worden als een substituut voor directe of indirecte steun, maar eerder als een complement. Het is niet duidelijk of de oprichting van een beheersorganisatie veel toegevoegde waarde zou bieden in de context die we hier behandelen. In het geval van een onderzoeksfonds stelt zich vooral de vraag van de afbakening van de taken van een dergelijk fonds (alleen voor NOx reducerende maatregelen of voor milieumaatregelen in het algemeen). De analyse aan de hand van het MKM heeft duidelijk aangetoond dat vrijstellingen op sectoriële basis ook kunnen leiden tot een verdere afname van de kosten van de bedrijven zonder dat dit ten koste dient te gaan van de emissiedoelstelling of van de sommen die beschikbaar zijn voor de subsidies. Een vrijstelling op basis van het thermisch vermogen van stookinstallaties zal echter leiden tot een toename van het heffingstarief (en dus van de kosten voor de bedrijven die niet vrijgesteld zijn) – dit effect kan enigszins ingeperkt worden indien de heffingen worden teruggesluisd. Tenslotte dienen we op te merken dat indien een bepaalde optie niet kan gemodelleerd worden aan de hand van het MKM, dit niet zomaar als een academisch probleem dient te worden beschouwd. Vermits de NEC plafonds moeten gehaald worden, is het essentieel om te kunnen inschatten of een bepaalde heffing-subsidie-vrijstelling combinatie inderdaad zal toelaten om deze plafonds te halen. Modelsimulaties spelen een essentiële rol bij deze inschatting.

9. LITERATUUR Cerulus T. (2009), Reguleringskosten van een subsidieregeling voor investeringen in NOx-reductietechnieken in Vlaanderen, Departement LNE, mei 2009, Brussel. Demailly, D, Quirion, P. European Emission Trading Scheme and competitiveness: A case study on the iron and steel industry, Energy Economic (2007), doi:10.1016/j.eneco.2007.10.020 Demailly D, Grubb M, Hourcade J-C, Neuhoff K and Sato M, Differentiation and dynamics of EU ETS competitiveness impacts, Research Theme 1.3, Interim Report ECOTEC Research and Consulting (in collaboration with CESAM, CLM, University of Gothenburg, UCD and IEEP), Study on the Economic and Environmental Implications of the Use of Environmental Taxes and Charges in the European Union and its Member States, April 2001, p.56.

134/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport European Commission, COM(2007) 140 final, Green Paper on market-based instruments for environment and related policy purposes Federaal Planbureau, Communiqué van 20 mei 2009, Economische vooruitzichten getekend door de financiële crisis Goulder, L.H. en Parry, I.W.H., Instrument Choice in Environmental Policy, April 2008, Resources For the Future Discussion Paper 08-07. Jaffe, A.B., Newell, R.G. and Stavins R.N., A Tale of Two Market Failures, Technology and Environmental Policy, RFF Discussion Paper DP 04-38, Resources for the Future, Washington DC, 2004. Hoel, M. (1998), Emission Taxes versus Other Environmental Policies, Scandinavian Journal of Economics, 100(1), pp. 79-104. McKinsey & Company and Ecofys (2006), EU ETS Review, Report on International Competitiveness, for the European Commission, Directorate General for Environment. Meynaerts, E en Lodewijks, P (2009), Operationalisering van een emissieheffing on NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten, Berekeningen met het MilieuKostenModel voor Vlaanderen, VITO. OECD, The Political Economy of Environmentally Related Taxes Ooghe, H. en Spaenjers, C. (2006), De financiële toestand van de Belgische ondernemingen 2006, Working Paper, Universiteit Gent. Sijm, J, Neuhoff K and Chen Y (2006), CO2 Cost Pass Through and Windfall Profits in the Power Sector, CWPE 0639 and EPRG 0617 Stennek, J en Verboven, F, Merger Control and Enterprise Competitiveness – Empirical Analysis and Policy Recommendations, IUI, The Research Institute of Industrial Economics, Working Paper N° 556, 2001 VITO en Ecolas (2004) Inzetbaarheid van economische instrumenten in het reductiebeleid voor NOX en SO2 emissies in Vlaanderen, Deel 1: discussietekst symposium 12 maart 2004 VITO en Ecolas (2006) , Inzetbaarheid van economische instrumenten in het reductiebeleid voor NOx, SO2 en VOS emissies in Vlaanderen, Deel 2: Stappenplan en conclusies Vanderreydt I, Meynaerts E, De Fré R en Duerinck J (2008), Monitorings- en rapportvereisten NOx heffing met terugsluizing, VITO.

A. KORTE TERMIJN VERSUS LANGE TERMIJN KOSTEN Er bestaat geen eenduidige definitie van het onderscheid tussen "korte" en "lange" termijn, omdat de afbakening tussen de twee zeer bedrijfsafhankelijk is. Op korte termijn kan een bedrijf haar NOx emissies terugstoten door een aantal beslissingen te nemen met een zeer korte uitvoeringstermijn (haar productie inkrimpen, veranderingen in de fuel mix enz). Het is aannemelijk om er van uit te gaan dat de kostprijs van het terugdringen van de overblijvende emissies zal toenemen naarmate de emissies lager zijn (dat is de hypothese van "stijgende marginale kosten"). Indien het bedrijf haar productie niet inkrimpt, zal er zelfs snel een punt worden bereikt waar, met de bestaande installaties, de emissies gewoon niet meer verder kunnen worden teruggedrongen: in dat punt worden de marginale kosten vertikaal. Op langere termijn kan de onderneming echter overgaan tot de aankoop van bijkomende installaties met een levensduur van langer dan een jaar ("investeringen"). Dit kan niet op korte termijn, omdat de aankoop van installaties typisch gepaard gaat met langere onderhandelingen, langere leveringstermijnen, enz.... Deze investering kan twee effecten hebben.

135/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport Ten eerste kan het voor elk niveau van de terugdringing leiden tot een lagere kost van het terugdringen (dat zal vooral het geval zijn indien het gaat over investeringen die een complete reorganisatie van het productieproces teweegbrengen). Een tweede mogelijkheid is dat de investering leidt tot een verplaatsing naar links van het punt waar de marginale kosten curve verticaal wordt, zonder impact op de andere NOx eenheden. Voor didactische doeleinden is het echter aanvaardbaar om te stellen dat investeringen leiden tot een "verplaatsing naar links en beneden" van de marginale kostencurven. Naast de "korte termijn" marginale kostencurve (die dus wordt opgesteld voor een gegeven machinepark), bestaat er ook een "lange termijn" marginale kostencurve (zoals in het MKM). Deze stelt de marginale kosten voor indien alle productiefactoren (met inbegrip van het machinepark) variabel zijn voor een gegeven stand van zaken van de technologie. Ook deze zal stijgend zijn: bedrijven zullen immers eerst de goedkoopste maatregelen nemen om de emissies terug te dringen, en pas zwaardere uitgaven doen indien ze verplicht zijn om nog verder te gaan. In lange termijn marginale kostencurven zijn de investeringen endogeen. Daarom kunnen ze niet grafisch worden geanalyseerd.

B. AANMELDING VAN EEN STEUNREGIME: BEOORDELING DOOR DE COMMISSIE Het EG-Verdrag stelt in art. 88, lid 3, dat de Commissie van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen tijdig op de hoogte moet worden gebracht75. Daarom moeten de Lidstaten elke steunmaatregel aanmelden. Vervolgens zal de Commissie in een eerste onderzoeksfase nagaan of de voorgenomen maatregel verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. Deze fase duurt in principe twee maanden, maar kan met instemming van de lidstaat worden verlengd, dan wel ingekort76. Deze inleidende fase heeft tot doel de Commissie in staat te stellen zich een eerste oordeel te vormen over de – gehele of gedeeltelijke - verenigbaarheid van de aangemelde steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt, zonder dat zij hiervoor een diepgaand onderzoek moet voeren. Wanneer de Commissie geen duidelijkheid kon scheppen na de inleidende onderzoeksfase, moet de formele onderzoeksfase haar toelaten zich volledig te informeren over alle relevante gegevens van de zaak alvorens tot een eindbeschikking te komen77. Er kan dus worden besloten dat de Commissie een centrale rol speelt in de beoordeling van de verenigbaarheid van een voorgenomen steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt, ongeacht of het hierbij om bestaande, dan wel nieuwe steun gaat. Op basis van de verkregen gegevens zal de Commissie dan tot een oordeel komen over de verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt, dat zij meedeelt aan de Lidstaat middels een positieve, negatieve of voorwaardelijke beschikking. Een voorwaardelijke beschikking verbindt voorwaarden of verplichtingen aan een positieve beoordeling (‘dienstige maatregelen’). Vaak komt dit neer op een aparte rapportageverplichting. Een negatieve beschikking betekent dat de maatregel niet mag worden uitgevoerd. Indien dit toch is gebeurd (in het geval van onrechtmatige steun) moet alle steun, inclusief de rente, van de begunstigden worden teruggevorderd (zie infra). De vraag die zich nu stelt, is evenwel op welke manier deze beoordeling gebeurt. Bij haar onderzoek is de Commissie gehouden alle relevante gegevens in acht te nemen, met inbegrip van de wijze waarop de maatregel wordt gefinancierd en desgevallend de reeds in een eerdere beschikking onderzochte context en de verplichtingen die bij die eerdere beschikking aan een lidstaat zouden zijn opgelegd78. In dit verband kunnen dan ook 75

Er bestaan weliswaar een aantal uitzonderingen – en een algemene groepsvrijstellingsverordening – waardoor een steunmaatregel niet moet worden aangemeld, maar dit geldt enkel voor zover deze maatregel voldoet aan de gestelde voorwaarden. 76 De eerste onderzoeksfase is geregeld in artikel 88, lid 3 EG-Verdrag en artikel 4 Procedureverordening. 77 De formele onderzoeksfase is geregeld in artikel 88, lid 2, 1e alinea EG-Verdrag en artikel 6 Procedureverordening. 78 Zaak C-261/89, Italië/Commissie, Jur. 1991, p. I-4437, nr. 20.

136/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport een aantal algemene tips worden geformuleerd, teneinde een maatregel zo snel mogelijk te laten goedkeuren door de Commissie. Meer in het bijzonder is het aangewezen om alle informatie die nodig is van bij het begin te geven, geen overbodige informatie te bezorgen, het steunregime duidelijke verwijzingen bevat naar de toepasselijke rechtsgronden en een duidelijke en transparante toelichting waarom de maatregelen verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt. Hoewel in principe alle relevante gegevens moeten worden onderzocht, kan de Commissie zich bij de beoordeling van een steunregeling wel beperken tot een onderzoek van de algemene kenmerken van de regeling. Zij hoeft volgens het Hof van Justitie immers niet elk afzonderlijk geval waarin die regeling is toegepast beoordelen79. Als uitgangspunt van de inhoudelijke beoordeling door de Commissie geldt artikel 87, lid 1 EG-Verdrag, waarin steunmaatregelen in beginsel onverenigbaar worden verklaard. Dit principe wordt echter al gedeeltelijk uitgehold door de algemene Groepsvrijstellingverordening, en ook artikel 87, lid 2 en lid 3 EG-Verdrag bevatten diverse uitzonderingsgronden (die in casu echter niet van toepassing zijn en dus niet nader worden toegelicht – zie meer uitgebreid in Bijlage 1 van het juridisch onderzoek). In het kader van de Communautaire richtsnoeren beschikt de Commissie over een relatief grote beoordelingsvrijheid. Dit houdt in dat de Commissie een discretionaire bevoegdheid heeft bij de afweging tussen de negatieve en de positieve aspecten van de steunregeling, waarbij zij een bepaald beleid kan voeren over de verenigbaarheid van de diverse steunmaatregelen van de lidstaten. Dit belet echter geenszins dat de Commissie zich kan laten leiden door willekeur. Integendeel, nu de Commissie op grond van artikel 253 EG-Verdrag gehouden is haar beschikkingen te motiveren, zal zij zich moeten houden aan een duidelijk en transparant beleid zonder enige willekeur, waarbij eerdere beschikkingen als leidraad kunnen dienen. Bovendien heeft het Hof van Justitie duidelijk geoordeeld dat de Commissie is gebonden door de uitgangspunten die zij in het kader van de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid heeft vastgesteld en zoals die zijn bepaald in kaderregelingen of mededelingen80. Dit alles geldt uiteraard op voorwaarde dat deze kaderregelingen of mededelingen indicatieve regels bevatten voor het door haar te volgen beleid en deze regels niet afwijken van de verdragsregels. In die zin kan – naar analogie – worden besloten dat de Commissie eveneens gehouden is om bij haar beoordeling rekening te houden met de overwegingen uit de Communautaire richtsnoeren. Uit een nadere analyse van de aanmeldingen voor milieusteunmaatregelen, blijkt overigens duidelijk dat de Commissie zich bij haar beoordeling van steunmaatregelen inzake milieubescherming nauwgezet laat leiden door hoger vermelde Communautaire richtsnoeren81. Meer bepaald zal de Commissie nagaan of de verschillende doelstellingen en voorwaarden die de richtsnoeren aan de verschillende steunmaatregelen verbinden, in realiteit vervuld kunnen worden. Uit de praktijk blijkt bovendien dat de Commissie hierbij de toepasselijke bepalingen uit de Communautaire richtsnoeren één voor één zal overlopen en in concreto zal beoordelen. Indien aan deze bepalingen voldaan is, zal de Commissie gewoonlijk oordelen dat de milieusteunmaatregel toepassing kan vinden. Bij wijze van voorbeeld kan worden gewezen op een recente beschikking van de Commissie, met betrekking tot een Finse regeling inzake een belastingvrijstelling voor biobrandstoffen82. In deze beschikking wordt, net zoals in andere beschikkingen, eerst vermeld hoe het steunregime werd aangemeld en wordt dit steunregime beknopt omschreven, met aandacht voor onder meer de vorm van de steunmaatregel, het doel van de regeling, de begunstigden, de duur en de kostprijs ervan. Hierna volgt de eigenlijke beoordeling, waarin wordt nagegaan of de voorgenomen maatregelen

Zaak C-278-00, Griekenland/Commissie, Jur. 2004, p. I-3997, nr. 24. Zaak C-261/89, Italië/Commissie, Jur. 1991, p. I-4437, nr. 45; zaak C-278-00, Griekenland/Commissie, Jur. 2004, p. I-3997, nr. 98. 81 Deze conclusie werd getrokken op basis van een beoordeling van diverse recente beschikkingen van de Commissie, alsook op basis van een reeks beschikkingen van de Commissie die dateren van voor de inwerkingtreding van de nieuwe richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming. 82 N 59/2008 – C(2008) 4683 van 29 augustus 2008. 79 80

137/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport staatssteun betreffen, en in voorkomend geval of deze maatregelen verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt. In de betrokken beschikking wordt vervolgens expliciet aangegeven dat het steunregime verenigbaar is met artikel 87, 3e lid EG-Verdrag nu het conform de bepalingen is van de nieuwe Communautaire richtsnoeren inzake staatsteun voor milieubescherming. In wat volgt wordt stap voor stap aangegeven welke overwegingen werden beoordeeld, met vermelding dat de betrokken regeling voldoet aan deze overweging(en). In casu werd onder meer bepaald dat de steunregeling voldoet aan overweging 70, 101, 107 en 109 van de richtsnoeren (i.e. bepalingen over de definitie van hernieuwbare energiebronnen, het feit dat staatssteun kan gerechtvaardigd zijn wanneer er geen verplichte communautaire norm is inzake het aandeel van hernieuwbare energiebronnen voor individuele ondernemingen, het feit dat exploitatiesteun voor de opwekking van energie uit hernieuwbare bronnen kan gerechtvaardigd zijn om het verschil tussen de productiekosten van de energie uit hernieuwbare energiebronnen en de marktprijs van de betrokken energie te dekken en de toegelaten overschrijding van de investeringskosten). Voor meer gedetailleerde voorbeelden wordt verwezen naar punt E van dit rapport.

C. TOELICHTING BIJ DE NIEUWE ALGEMENE GROEPSVRIJSTELLINGSVERORDENING C.1.

INLEIDING

In Bijlage 1 van het eerste juridische rapport werd reeds uitgebreid stilgestaan bij de voorwaarden waaraan een steunmaatregel moet voldoen om als staatssteun te worden gekwalificeerd. Deze kwalificatie als staatssteun brengt vervolgens een hele reeks verplichtingen met zich mee, die nauwgezet moeten worden nageleefd alvorens de steun ook effectief kan worden toegekend. Tevens kon worden vastgesteld dat een aantal van de voorgenomen steunmaatregelen in het kader van de NOx heffing als een vorm van nieuwe staatssteun kunnen worden beschouwd. Dit is echter niet het geval voor de vierde en vijfde optie. Bij het verlenen van nieuwe staatssteun hebben lidstaten een dubbele verplichting, met name een verplichting om een voorgenomen nieuwe steunmaatregel aan te melden en een standstill- of opschortingsverplichting die impliceert dat men een steunmaatregel niet zal uitvoeren vooraleer de Commissie de staatssteun heeft goedgekeurd. Op de verplichting tot aanmelding bestaan er evenwel een aantal uitzonderingen. Vooreerst voorziet het EG-Verdrag zelf in een aantal materies die verenigbaar (kunnen) zijn met de gemeenschappelijke markt. Daarnaast geldt er ook een vrijstelling van de aanmeldingsplicht op basis van de in 2008 in werking getreden algemene Groepsvrijstellingsverordening .

C.2.

TOT VOOR DE INWERKINGTREDING VAN DE ALGEMENE GROEPSVRIJSTELLINGVERODERNING VAN TOEPASSING ZIJNDE UITZONDERINGRREGIME: DIVERSE VRIJSTELLINGSVERODERINGEN

Overeenkomstig artikel 89 EG-Verdrag heeft de Raad de bevoegdheid om op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement met gekwalificeerde meerderheid alle verordeningen vast te stellen die dienstig zijn voor de toepassing van de artikelen 87 en 88 EG. Op die rechtsgrond kan de Raad onder meer bepalen welke soorten steunmaatregelen van de hierboven besproken (aanmeldings-)procedure zijn vrijgesteld. In dit verband heeft de Raad Verordening 994/98 aangenomen, waarbij aan de Commissie de bevoegdheid werd gegeven om bepaalde steunmaatregelen te bepalen die als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden beschouwd en dus niet aanmeldingsplichtig zijn. De Europese Commissie heeft bepaalde soorten steunmaatregelen vrijgesteld van voorafgaande melding. Het gaat hierbij onder meer om de minimissteun, steun aan KMO’s, steun voor onderzoek en ontwikkeling, steun voor werkgelegenheid en opleiding en steun voor milieubescherming. Voor de uitvoering van deze maatregelen hoeft de Commissie geen goedkeuring te verlenen, maar – met uitzondering van de

138/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport minimissteun – geldt er wel een publicatieverplichting (kennisgeving door de staat aan de Commissie voor publicatie in het Publicatieblad van de EU). Tot voor de inwerkingtreding van de algemene Groepsvrijstellingsverordening heeft de Commissie slechts een beperkt aantal vrijstellingsverordeningen aangenomen, met name voor steun aan KMO’s, voor opleidingssteun en voor werkgelegenheidssteun . Het is evenwel enkel voor zover de steunmaatregel voldoet aan de specifieke voorwaarden uit één van deze verordeningen, dat deze maatregel niet bij de Commissie hoeft te worden aangemeld. Deze vrijstellingsverordeningen zouden normaal verstrijken op 31 december 2006, maar de geldigheidsduur is verlengd tot 30 juni 2008 , teneinde de geldigheidsduur te verlengen tot de nieuwe algemene Groepsvrijstellingsverordening zou worden aangenomen. Om de overgangsperiode tussen 30 juni 2008 en de uiteindelijke inwerkingtreding van de algemene Groepsvrijstellingsverordening te overbruggen, werd de geldigheidsduur van de 'oude' vrijstellingsverordeningen nr. 2204/2002 (werkgelegenheidssteun), 70/2001 (steun aan het MKB en O&O) en 68/2001 (opleidingssteun) verlengd van 30 juni 2008 tot de inwerkingtreding van de nieuwe algemene groepsvrijstellingsverordening op 29 augustus 2008 . De Commissie heeft de artikelen 87 en 88 van het Verdrag dus toegepast in talrijke beschikkingen en besluiten en heeft voldoende ervaring opgedaan om algemene verenigbaarheidscriteria vast te stellen – al dan niet in de vorm van vrijstellingsverordeningen - onder meer wat betreft steun aan KMO's, steun in de vorm van risicokapitaalregelingen opleidingssteun, werkgelegenheidssteun en steun op het gebied van onderzoek en ontwikkeling . Daarnaast beschikt de Commissie ook over voldoende ervaring bij de toepassing van de artikelen 87 en 88 op milieusteun, steun ten behoeve van onderzoek en ontwikkeling en regionale steun ten aanzien van zowel KMO's als grote ondernemingen . Hoewel de mogelijkheid was voorzien om ook een vrijstellingsverordening aan te nemen voor steun voor milieubescherming, werd hieraan geen uitvoering gegeven. Specifiek op vlak van milieusteun heeft de Commissie in de Communautaire Kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu wel vastgesteld in welke mate en in welke omstandigheden zij steunmaatregelen kan toestaan die overheden ontwerpen ter bescherming van het milieu en de duurzame ontwikkeling. De milieusteun moet wel nog steeds vooraf worden gemeld bij de Commissie, die deze steun kan toestaan als aan de voorwaarden van de kaderregeling wordt voldaan. Zoals hoger vermeld heeft de Commissie op 23 januari 2008 nieuwe richtsnoeren vastgesteld voor overheidssteun ten behoeve van het milieu, die op 2 april 2008 in werking zijn getreden (zie meer uitgebreid in bijlage 3 van het eerste juridische rapport). Hoewel elke terugsluisoptie principieel in aanmerking kon voor deze vrijstellingsverordeningen, was het belang hiervan sowieso beperkt, nu geen van deze verordeningen relevant leken te zijn voor de betrokken sectoren. Met de inwerkingtreding van de algemene groepsvrijstellingsverordening zijn de hoger vermelde vrijstellingsverordeningen hoe dan ook niet meer toepasselijk.

C.3.

HUIDIG UITZONDERINGSREGIME: DE ALGEMENE GROEPSVRIJSTELLINGVERORDENING

C.3.1. Totstandkoming en inwerkingtreding De totstandkoming van de algemene groepsvrijstellingsverordening heeft heel wat voeten in de aarde gehad. Reeds in 2005 en 2006 werd hieraan gewerkt, waarbij de lidstaten hun opmerkingen konden formuleren, wat uiteindelijk heeft geleid tot de presentatie van een voorstel van de nieuwe vrijstellingsverordening voor staatssteun in september 2007. Op 28 februari 2008 volgde een nieuw ontwerp. Het laatste ontwerp van de groepsvrijstellingsverordening werd eind april met de lidstaten besproken. Uiteindelijk werd de algemene groepsvrijstellingsverordening goedgekeurd op 6 augustus 2008 en is zij in werking getreden op 26 augustus 2008. In deze zogenaamde ‘groepsvrijstellingsverordening’ worden bestaande vrijstellingen gebundeld, nieuwe eraan toegevoegd (onder meer op vlak van milieu) en de vrijstellingsvoorwaarden gestroomlijnd en vereenvoudigd. Met de

139/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport nieuwe groepsvrijstellingsverordening worden de bestaande vrijstellingsverordeningen dus geconsolideerd in één verordening. Specifieke regels zijn toegevoegd voor steunverlening in de sectoren landbouw, visserij en vervoer. Daarnaast bevat de ontwerpverordening drie nieuwe vormen van vrijgestelde steun: milieusteun, steun in de vorm van risicokapitaal en steun voor onderzoek en ontwikkeling ten behoeve van grote ondernemingen. Enkel staatssteun in de zin van art. 87, lid 1 die niet onder deze verordening valt, zou dan nog aanmeldingsplichtig zijn. Gelet op dit grote procedurele belang, staan we hierna nog even stil bij dit regelgevend initiatief, meer in het bijzonder wat betreft de milieusteun. Tussen deze algemene Groepsvrijstellingsverordening en de nieuwe richtsnoeren (Bijlage 3 bij eerste juridisch deelrapport) die op 2 april 2008 in werking zijn getreden bestaat een duidelijk verband. De groepsvrijstellingsverordening zal de lidstaten immers ontheffen van de verplichting om bepaalde steunmaatregelen aan te melden aan de Commissie. Nu bij de toepassing van de communautaire richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming voldoende ervaring is opgedaan, dienen investeringssteun die ondernemingen in staat stelt communautaire normen te overtreffen of om, bij ontstentenis van communautaire normen, het niveau van de milieubescherming te doen toenemen, steun voor de aanschaf van nieuwe vervoersmiddelen die verder gaan dan communautaire normen of die, bij ontstentenis van communautaire normen, het niveau van milieubescherming doen toenemen, steun voor vroege aanpassing door kmo’s aan toekomstige communautaire normen, milieu-investeringssteun ten behoeve van energiebesparing, milieuinvesteringssteun ten behoeve van hoogrenderende warmtekrachtkoppeling, milieu-investeringssteun ter stimulering van hernieuwbare energiebronnen, daaronder begrepen investeringssteun ten behoeve van duurzame biobrandstoffen, steun voor milieustudies en bepaalde steun in de vorm van verlagingen van milieubelastingen te worden vrijgesteld van de aanmeldingsverplichting. Bepaalde soorten milieusteun onder een bepaald bedrag zullen in de toekomst dus niet meer bij de Commissie hoeven te worden aangemeld. Bovendien zal in het kader van de groepsvrijstellingsverordening een vereenvoudigde methode kunnen worden gebruikt om het steunbedrag te berekenen. De hoger vermelde algemene groepsvrijstellingsverordening heeft een ruim toepassingsgebied en is zoals gezegd onder meer van toepassing op steun voor milieubescherming. Overeenkomstig artikel 3 zijn steunregelingen die aan alle voorwaarden voldoen, verenigbaar met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 87, lid 3 EG-Verdrag en bijgevolg niet aanmeldingsplichtig. Naast de algemene voorwaarden uit Hoofdstuk I, dient de steunregeling voor milieubescherming dan ook te voldoen aan de voorwaarden uit deel 3 van Hoofdstuk II.

C.3.2. Algemene voorwaarden In hoofdstuk 1 worden de algemene voorwaarden geschetst waaraan een steunregeling dient te voldoen, onder meer inzake vrijstellingsvoorwaarden, steunintensiteit, transparantie en monitoring, stimulerend effect en drempels voor individuele aanmelding. •

Vrijstellingsvoorwaarden: steunregelingen, individuele steun die op grond van dergelijke steunregeling wordt verleend en ad hoc-steun moeten niet worden aangemeld bij de Commissie indien deze steunregeling aan alle voorwaarden van Hoofdstuk I en aan de desbetreffende bepalingen van Hoofdstuk II van deze verordening voldoet, de steunregeling een uitdrukkelijke verwijzing naar de Groepsvrijstellingsverordening bevat en voor wat de laatste twee vormen een uitdrukkelijke verwijzing naar het door de Commissie toegekend identificatienummer als bedoeld in art. 9 Groepsvrijstellingsverordening;

•

Daarnaast wordt in artikel 4 Groepsvrijstellingsverordening bepaald welke kosten in aanmerking komen voor de berekening van de steunintensiteit;

140/167

07/13045/LF


De verleende steun moet tevens transparant en stimulerend zijn, maar moet wel nog worden gepubliceerd in het Publicatieblad, waarbij een identificatienummer wordt verleend aan de bewuste steunmaatregel om een meer doeltreffende monitoring mogelijk te maken;

•

De Groepsvrijstellingsverordening is niet van toepassing indien de individuele steun bepaalde drempels overschrijdt;

•

Inzake cumulering mag steun die krachtens de Groepsvrijstellingsverordening is vrijgesteld met andere krachtens deze verordening vrijgestelde steun worden gecumuleerd mits die steunmaatregelen verschillende identificeerbare in aanmerking komende kosten betreffen. Dit belet niet dat er geen cumulering is toegelaten met enige andere steun uit de Groepsvrijstellingsverordening, noch met de de minimisverordening. Dergelijke cumulering is dus verboden indien dit ertoe zou leiden dat daarmee de hoogste steunintensiteit of het hoogste toegelaten steunbedrag krachtens deze verordeningen zou worden overschreden (m.u.z. inzake gehandicapte werknemers en risicokapitaal) .

C.3.3. Specifieke voorwaarden voor steun voor milieubescherming Voor de toepassing van deel 3 (‘Steun voor milieubescherming’) van hoofdstuk 2 worden onder meer volgende begrippen verduidelijkt: •

•

•

‘milieubescherming’: elke maatregel die is gericht op de preventie of het herstel van aantastingen van de natuurlijke omgeving of de natuurlijke hulpbronnen door de eigen activiteiten van de begunstigde, op het beperken van het risico op dergelijke aantastingen, dan wel op de aanmoediging van een rationeler gebruik van die hulpbronnen, met inbegrip van energiebesparende maatregelen en het gebruik van hernieuwbare energiebronnen; ‘communautaire norm’: i) een verplichte communautaire norm waarbij de op milieugebied te bereiken normen per onderneming zijn vastgesteld , of ii) de verplichting om op grond van Richtlijn 2008/1/EG van het Europees Parlement en de Raad de beste beschikbare technische middelen te gebruiken, zoals uiteengezet in de recentste relevante informatie die de Commissie overeenkomstig artikel 17, lid 2, van die richtlijn heeft bekendgemaakt; ‘milieubelasting’: een belastingmaatregel waarvan de bijzondere belastinggrondslag een duidelijk negatief milieueffect heeft of die op bepaalde activiteiten, goederen of diensten drukt, zodat de milieukosten in de prijs ervan worden opgenomen en/of de producenten en verbruikers worden aangezet tot activiteiten die voor het milieu minder schadelijk zijn.

Vervolgens worden de voorwaarden bepaald waaraan bepaalde vormen van steun moeten voldoen, cumulatief met de bovenvermelde algemene voorwaarden, teneinde te worden vrijgesteld van de aanmeldingsverplichting. •

Voor investeringssteun die ondernemingen in staat stelt verder te gaan dan communautaire normen inzake milieubescherming of, bij ontstentenis van communautaire normen, het niveau van milieubescherming doen toenemen, is de geplande investering verenigbaar met de gemeenschappelijke markt wanneer er cumulatief is voldaan aan volgende voorwaarden: de gesteunde investering voldoet aan een van de volgende voorwaarden: a) dankzij de investering kan de begunstigde het uit zijn activiteiten voortvloeiende niveau van milieubescherming doen toenemen, door verder te gaan dan de geldende communautaire normen, ongeacht of er nationale normen bestaan die strenger zijn dan de communautaire norm; 141/167

07/13045/LF


-

-

-

b) dankzij de investering kan de begunstigde het uit zijn activiteiten voortvloeiende niveau van milieubescherming doen toenemen bij ontstentenis van communautaire normen; er kan geen steun worden verleend wanneer de verbeteringen ervoor moeten zorgen dat de ondernemingen voldoen aan reeds vastgestelde, maar nog niet van toepassing zijnde communautaire normen; de steunintensiteit bedraagt ten hoogste 35% van de in aanmerking komende kosten. De steunintensiteit kan evenwel met 20 procentpunt worden verhoogd voor steun aan kleine ondernemingen en met 10 procentpunt voor steun aan middelgrote ondernemingen; a) De in aanmerking komende kosten zijn de extra investeringskosten die noodzakelijk zijn een niveau van milieubescherming te bereiken dat de betrokken communautaire normen overtreft, zonder de exploitatiebaten en exploitatiekosten in aanmerking te nemen. b) De kosten van de investering die rechtstreeks op milieubescherming betrekking hebben, worden door verwijzing naar de contrafeitelijke situatie vastgesteld: i) wanneer het aandeel van de kosten van de milieu-investering in de totale investeringskosten gemakkelijk kan worden vastgesteld, zijn deze specifiek op milieubescherming betrekking hebbende kosten, de in aanmerking komende kosten; ii) in alle overige gevallen worden de extra investeringskosten vastgesteld door de investering af te zetten tegen de contrafeitelijke situatie waarin geen staatssteun wordt verleend. De juiste contrafeitelijke situatie stemt overeen met de kosten van een technisch vergelijkbare investering die een lager niveau van milieubescherming biedt (die overeenstemt met de verplichte communautaire normen, voor zover die bestaan) en waarvan aannemelijk is dat zij zonder steun zou worden uitgevoerd (hierna "de referentie-investering"). Een technisch vergelijkbare investering is een investering met dezelfde productiecapaciteit en alle andere technische eigenschappen (met uitzondering van die welke rechtstreeks op de extra investering voor milieubescherming betrekking hebben). Bovendien moet een dergelijke referentie-investering uit zakelijk oogpunt een geloofwaardig alternatief zijn voor de te beoordelen investering. c) De in aanmerking komende investering moet gebeuren in de vorm van materiële en/of immateriële activa . d) In het geval van investeringen om een hoger niveau van milieubescherming te bereiken dan de communautaire normen, wordt de contrafeitelijke situatie als volgt gekozen: i) wanneer de onderneming zich aanpast aan nationale normen die bij ontstentenis van communautaire normen zijn vastgesteld, omvatten de in aanmerking komende kosten de extra investeringskosten die nodig zijn om het door de nationale normen vereiste beschermingsniveau te bereiken; ii) wanneer de onderneming zich aanpast83 aan of verder gaat dan nationale normen die strenger zijn dan communautaire normen, of verder gaat dan communautaire normen,

83

Op een eerste zicht zou men hieruit kunnen afleiden dat het zou volstaan voor de bedrijven om zich te conformeren aan de toepasselijke Vlarem-regels om te voldoen aan de toepassingscriteria uit de algemene Groepsvrijstellingsverordening. Het lijkt o.i. echter niet zo dat binnen het toepassingsgebied van de Algemene Groepsvrijstellingsverordening milieusteun zou kunnen worden verleend voor bedrijven die zich willen conformeren aan de bestaande Vlarem-regels. Net zoals in de richtsnoeren inzake milieusteun is gesteld, moet er immers sprake zijn van een stimulerend effect (algemene voorwaarden hoofdstuk I Algemene Groepsvrijstellingsverordening). Er kan moeilijk worden ingezien in welke mate aan steun voor het bereiken van op vandaag reeds van toepassing zijnde Vlarem-regels een stimulerend effect zal kunnen worden toegeschreven. Deze regelgeving dient immers op vandaag reeds sowieso te worden gerespecteerd door de ingedeelde inrichtingen. M.a.w. ook in de contrafeitelijke situatie – 142/167

07/13045/LF


-

omvatten de in aanmerking komende kosten de extra investeringskosten die nodig zijn om het beschermingsniveau te bereiken dat de communautaire normen overtreft. De kosten die verband houden met investeringen om het door communautaire normen vereiste beschermingsniveau te bereiken, komen niet in aanmerking; iii) wanneer er geen normen bestaan, komen de investeringkosten in aanmerking die noodzakelijk zijn om een milieubeschermingsniveau te bereiken dat hoger is dan het niveau dat de betrokken onderneming of ondernemingen zonder enige milieusteun zou bereiken. steun ten behoeve van investeringen met betrekking tot beheer van afval van andere ondernemingen is krachtens dit artikel niet vrijgesteld.

•

Inzake KMO-steun ten behoeve van vroege aanpassing aan toekomstige communautaire normen dient cumulatief te worden voldaan aan volgende voorwaarden: de communautaire normen zijn goedgekeurd en de investering moet ten minste één jaar voor de inwerkingtreding van de normen ten uitvoer zijn gelegd en beëindigd. de steunintensiteit bedraagt ten hoogste 15% voor kleine ondernemingen en 10% voor middelgrote ondernemingen wanneer de investering wordt ten uitvoer gelegd en afgerond meer dan drie jaar voor de datum van inwerkingtreding van de normen; de steunintensiteit bedraagt 10% procentpunt voor kleine ondernemingen wanneer de investering wordt ten uitvoer gelegd en afgerond tussen één en drie jaar vóór de datum van inwerkingtreding van de normen. de in aanmerking komende kosten zijn de extra investeringskosten die noodzakelijk zijn om het door de communautaire norm vereiste beschermingsniveau te bereiken ten opzichte van het bestaande niveau dat vóór de invoering van deze norm van toepassing was.

•

Met betrekking tot milieu-investeringssteun ten behoeve van energiebesparende maatregelen dient cumulatief aan volgende voorwaarden te worden voldaan: De steunintensiteit bedraagt ten hoogste 60% van de in aanmerking komende kosten. De steunintensiteit kan evenwel met 20 procentpunt worden verhoogd voor steun aan kleine ondernemingen en met 10 procentpunt voor steun aan middelgrote ondernemingen; a) De in aanmerking komende kosten zijn de extra investeringskosten die noodzakelijk zijn om een niveau aan energiebesparing te bereiken dat het door de communautaire normen vereiste niveau overtreft. b) De in aanmerking komende kosten worden berekend zoals beschreven in artikel 18, leden 6 en 7. c) De in aanmerking komende kosten worden berekend exclusief de exploitatiebaten en -kosten die betrekking hebben op de extra investering voor energiebesparing en die zijn ontstaan in de eerste drie jaar van de levensduur van deze investering in het geval van kmo's, in de eerste vier jaar in het geval van grote ondernemingen die niet aan het EU-systeem inzake CO2-emissiehandel deelnemen, en in de eerste vijf jaar in het geval van grote ondernemingen die wel aan het EU-systeem inzake CO2emissiehandel deelnemen. Voor grote ondernemingen mag deze periode worden beperkt tot de eerste drie jaar van de levensduur van deze investering indien kan worden aangetoond dat de afschrijvingsperiode van deze investering niet meer dan drie jaar bedraagt.

wanneer er geen steunregeling zou voorzien worden – moet worden voldaan aan de bestaande Vlarem-regels, zodat moeilijk sprake kan zijn van een stimulerend effect. Bovendien kan op deze hypothese sowieso enkel een beroep worden gedaan voor zover kan worden aangetoond dat de regels in kwestie verder gaan dan de toepasselijke communautaire regels. 143/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport d) De berekeningen van de in aanmerking komende kosten worden door een externe accountant gecertificeerd. •

Milieu-investeringssteun ten behoeve van hoogrenderende warmtekrachtkoppeling dient aan volgende voorwaarden te voldoen: -

-

-

•

•

•

De steunintensiteit bedraagt ten hoogste 45% van de in aanmerking komende kosten. De steunintensiteit kan evenwel met 20 procentpunt worden verhoogd voor steun aan kleine ondernemingen en met 10 procentpunt voor steun aan middelgrote ondernemingen; De in aanmerking komende kosten zijn de extra investeringskosten die noodzakelijk zijn om een hoogrenderende warmtekrachtkoppelingsinstallatie tot stand te brengen, in vergelijking met de referentie-investering. De in aanmerking komende kosten worden berekend zoals bepaald in artikel 18, leden 6 en 7, en zonder de exploitatiebaten en exploitatiekosten in aanmerking te nemen; Een nieuwe warmtekrachtkoppelingeenheid moet in totaal besparingen behalen van primaire energie ten opzichte van de gescheiden productie in de zin van Richtlijn 2004/8/EG en Beschikking 2007/74/EG. De verbetering van een bestaande warmtekrachtkoppelingeenheid of verbouwing van een bestaande stroomproductie-eenheid tot een warmtekrachtkoppelingeenheid moet resulteren in besparingen van primaire energie ten opzichte van de oorspronkelijke situatie.

Milieu-investeringssteun ter stimulering van energie uit hernieuwbare energiebronnen uit te voeren is verenigbaar met de gemeenschappelijke markt mits cumulatief aan volgende voorwaarden is voldaan: De steunintensiteit bedraagt ten hoogste 45% van de in aanmerking komende kosten. De steunintensiteit kan evenwel met 20 procentpunt worden verhoogd voor steun aan kleine ondernemingen en met 10 procentpunt voor steun aan middelgrote ondernemingen; De in aanmerking komende kosten zijn de extra kosten die ten laste van de onderneming komen ten opzichte van een traditionele stroomcentrale of een traditioneel verwarmingssysteem met dezelfde capaciteit inzake daadwerkelijke energieopwekking. De in aanmerking komende kosten worden berekend, zoals beschreven in artikel 18, leden 6 en 7, en zonder de exploitatiebaten en exploitatiekosten in aanmerking te nemen. Milieu-investeringssteun voor de productie van biobrandstoffen is alleen vrijgesteld voor zover de gesteunde investeringen uitsluitend voor de productie van duurzame biobrandstoffen worden gebruikt. Steun ten behoeve van milieustudies is verenigbaar met de gemeenschappelijke markt mits cumulatief aan volgende voorwaarden is voldaan: De steunintensiteit bedraagt ten hoogste 50% van de in aanmerking komende kosten. De steunintensiteit kan evenwel met 20 procentpunt worden verhoogd bij studies uitgevoerd voor kleine ondernemingen en met 10 procentpunt bij studies uitgevoerd voor middelgrote ondernemingen. De in aanmerking komende kosten zijn de kosten van de studie. Met betrekking tot milieusteun in de vorm van belastingverminderingen op milieubelastingsregelingen gelden volgende voorwaarden cumulatief vooraleer dergelijke steun als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kan worden beschouwd: De begunstigden van de belastingverlaging betalen ten minste het bij Richtlijn 2003/96/EG vastgestelde communautaire minimumbelastingsniveau. Belastingverminderingen worden voor een periode van ten hoogste tien jaar toegestaan. De onder deze verordening vallende steun in de vorm van belastingverlagingen ten gunste van milieubescherming dient, overeenkomstig de communautaire richtsnoeren inzake staatssteun voor

144/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport milieubescherming, tot een periode van 10 jaar beperkt te zijn. Na die periode moeten de lidstaten het passende karakter van de betrokken belastingverlagingen opnieuw beoordelen.

C.3.4. Specifieke voorwaarden voor steun voor andere vormen van staatssteun Volledigheidshalve dient er nog te worden gewezen op het feit dat, naast de steunmaatregelen voor milieubescherming, ook andere steunmaatregelen in aanmerking kunnen komen voor de vrijstelling van de aanmeldingsverplichting. Deze mogelijkheden komen aan bod in de andere delen van Hoofdstuk 2 van de Groepsvrijstellingsverordening. In dit verband kunnen zowel regionale steunmaatregelen (Deel 1), KMO-steun ten behoeve van investeringen en werkgelegenheid (Deel 2), steun voor vrouwelijk ondernemerschap (Deel 3), steun ten gunste van kmo’s voor advisering en deelneming aan beurzen (Deel 5), steun in de vorm van risicokapitaal (Deel 6), steun voor onderzoek, ontwikkeling en innovatie (Deel 7), opleidingssteun (Deel 8) en steun voor kwetsbare en gehandicapte werknemers (Deel 9) worden vermeld. Aangezien deze mogelijkheden geen aantoonbare invloed hebben op de reductie van de NOx-emissies, worden de respectieve voorwaarden in dit kader niet in detail besproken.

C.3.5. Conclusie Nu de algemene groepsvrijstellingsverordening van kracht is, zal moeten worden nagegaan in welke mate een voorgenomen maatregel voldoet aan de daarin vervatte voorwaarden (hoofdstuk 1 en deel 3 van hoofdstuk 2). Desgevallend kan er ook rekening gehouden worden met deze voorwaarden, teneinde een maatregel dusdanig op te maken dat de aanmeldingsprocedure niet meer hoeft te worden doorlopen. Indien een bepaalde steunregeling bijgevolg voldoet aan de diverse voorwaarden uit de algemene Groepsvrijstellingsverordening, wordt aangenomen dat deze regeling verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt en hoeft de regeling niet meer te worden aangemeld bij de Commissie. In casu is in elk geval niet uitgesloten dat bepaalde opties (deels) onder het toepassingsgebied van deze verordening vallen, zodat de steun mogelijk is zonder dat het steunregime zelf hoeft te worden aangemeld. Meer nog: gelet op het ruime toepassingsgebied van de algemene Groepsvrijstellingsverordening zal een aantal steunregimes niet moeten worden aangemeld en sowieso verenigbaar worden geacht met de Europese regelgeving inzake staatssteun. Op die manier rijzen er automatisch minder vragen bij eventuele geschillen naar aanleiding van het verlenen van al dan niet (on)rechtmatige staatssteun, waarop in het volgende punt nader wordt ingegaan.

D. TOELICHTING INZAKE GESCHILLENBESLECHTING Uit voorliggend onderzoek is gebleken dat er diverse vragen rijzen met betrekking tot het aanvechten van een steunregime an sich, dan wel van specifieke steun die werd toegekend aan een concurrerend bedrijf. Voorafgaandelijk dient te worden herhaald dat, ongeacht de optie die uiteindelijk zal worden gekozen, deze optie in principe steeds als staatssteun zal moeten worden aangemeld84, alsook dat de steun niet zal kunnen worden verleend vooraleer de Commissie een beschikking tot goedkeuring heeft gegeven, of geacht wordt die te hebben gegeven. De naleving van deze aanmeldings- en standstill-verplichting is van cruciaal belang om na te gaan of er sprake is van rechtmatige dan wel onrechtmatige staatssteun. Dergelijke onrechtmatige staatssteun betreft nieuwe steun die in strijd met artikel 88, lid

84 In de mate dat een steunregime onder het toepassingsgebied valt van de algemene Groepsvrijstellingsverordening nr. 800/2008 van 6 augustus 2008, zijn de milieumaatregelen die voldoen aan de voorwaarden van deze verordening sowieso verenigbaar met de gemeenschappelijke markt en is voor deze maatregelen geen aanmelding meer vereist bij de Commissie.

145/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport 3 EG-Verdrag tot uitvoering werd gebracht, met andere woorden zonder dat er werd aangemeld of zonder dat de beschikking tot goedkeuring werd afgewacht. Met betrekking tot de geschillenbeslechting dient bijgevolg een onderscheid te worden gemaakt tussen enerzijds het aanvechten van onrechtmatige staatssteun, en anderzijds het aanvechten van een steunregime, dat bij beschikking van de Commissie werd goedgekeurd, of de daaruit voortvloeiende staatssteun. In beide situaties zal steeds worden nagegaan welke procedures tot de mogelijkheden behoren, hetzij op Europees vlak, dan wel op nationaalrechtelijk vlak. Voor zover nodig wordt tevens aandacht besteed aan de hoedanigheid van de partij die de procedure kan inleiden, nu afhankelijk van de situatie zowel de lidstaat zelf, de begunstigde als eventuele concurrenten of andere derden belang kunnen hebben bij het aanvechten van een steunregime of een specifieke steunmaatregel. Finaal dient te worden opgemerkt dat bij de handhaving van het EG-rechtelijke staatssteunrecht een taak rust op zowel de Europese instanties, d.i. voornamelijk de Europese Commissie, als op de nationale rechters. Binnen deze laatste categorie wordt vervolgens een onderscheid gemaakt tussen de burgerrechtelijke en de administratieve rechters. Het Hof van Justitie heeft herhaaldelijk bevestigd dat de nationale rechter en de Commissie een belangrijke doch verschillende rol spelen bij de handhaving van de staatssteunregels85. In hoofdlijnen komt het erop neer dat de Europese Commissie exclusief86 bevoegd is om te beoordelen of een voorgenomen maatregel een steunmaatregel inhoudt die (on)verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt op basis van de in artikel 87, leden 2 en 3, van het Verdrag vastgelegde criteria, terwijl de taak van de nationale rechter hoofdzakelijk bestaat in het beschermen van de (subjectieve) rechten die individuen aan artikel 88, 3e lid EG-Verdrag kunnen ontleden. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie zijn de nationale rechterlijke instanties immers niet bevoegd om een steunmaatregel verenigbaar met artikel 87, lid 2 of lid 3, van het Verdrag te verklaren87. Ondanks deze schijnbaar duidelijke taakverdeling, heeft het Europese Hof van Justitie deze taakverdeling reeds verschillende keren moeten verduidelijken in een aantal principiële arresten. Zo moet de nationale rechter het begrip ‘steunmaatregel’ soms uitleggen om te kunnen beoordelen of de meldingsplicht werd geschonden, en in voorkomend geval actie ondernemen88. Daartegenover staat dat de Commissie niet de bevoegdheid heeft om steunmaatregelen onwettig te verklaren op de enkele grond dat zij niet zijn aangemeld89. Merk wel op dat, indien de Commissie een steunregime verenigbaar acht met de gemeenschappelijke markt, terwijl dat regime aanvankelijk niet was aangemeld overeenkomstig artikel 88, 3e lid EG-Verdrag, de steun die werd toegekend vóór deze beslissing onrechtmatig blijft en niet retroactief kan worden gedekt. Ook wat betreft de actoren heeft het Hof van Justitie reeds in het arrest Van Gend en Loos van 1963 onderkend dat ook particulieren, d.i. burgers en ondernemingen, een bijdrage kunnen leveren aan de handhaving van het EG-recht, naast het toezicht dat de (oude) artikelen 169 en 170 aan de Commissie en de lidstaten opdragen. Deze combinatie tussen publieke en private handhaving van EG-recht wordt in de literatuur aangeduid als ‘dual vigilance’, vrij vertaald als

85

Zaak C-368/04, Transalpine Ölleitung in Österreich, reeds aangehaald in voetnoot 8, punt 37; gevoegde zaken C-261/01 en C262/01, Van Calster en Cleeren, Jurispr. 2003, blz. I-12249, punt 74; en zaak C-39/94, SFEI e.a., reeds aangehaald in voetnoot 8, punt 41. 86 Deze beoordeling van de verenigbaarheid is de uitsluitende bevoegdheid van de Commissie en is onderworpen aan toetsing door de gemeenschapsrechters. 87 Zaak C-199/06, CELF en Ministre de la Culture et de la Communication, Jurispr. 2008, blz. I-469, punt 38; zaak C-17/91, Lornoy e.a./Belgische Staat, Jurispr. 1992, blz. I-6523, punt 30; en zaak C-354/90, Fédération Nationale du Commerce Extérieur des Produits Alimentaires e.a./Frankrijk, reeds aangehaald in voetnoot 8, punt 14. 88 Zaak C-354/90 (FNCEPA/Frankrijk). 89 Vgl. Zaak C-301 (Boussac) en zaak C-142/87 (België/Commissie).

146/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport dubbele waakzaamheid. Deze mogelijkheid bestaat eveneens op vlak van staatssteunrecht90. Deze dubbele waakzaamheid doet zich voornamelijk voor in situaties waarbij private belanghebbenden menen dat het EG-recht is geschonden en zich in procedures voor de nationale rechter beroepen op de rechtstreekse werking van de communautaire bepalingen. Uiteraard beschikken ook de Commissie en de lidstaten over (beperkte) handhavingsmogelijkheden in situaties van onrechtmatige staatssteun. Hoewel in een “Studie betreffende de handhaving van staatssteunregels op nationaal niveau”91 werd onderstreept dat particuliere handhavingszaken voor de nationale rechter tot nog toe op staatssteungebied een betrekkelijk geringe rol hebben gespeeld, is de Commissie van mening dat dergelijke zaken voor het staatssteunbeleid veel voordelen kunnen hebben. Procedures voor de nationale rechter geven derden immers de gelegenheid veel problemen in verband met staatssteun rechtstreeks op nationaal niveau aan te pakken en op te lossen. Daarnaast kan de nationale rechter, overeenkomstig de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, bij inbreuken op de staatssteunregels de eiser zeer doeltreffende rechtsbescherming bieden. Dit kan op zijn beurt bijdragen tot een sterkere algehele discipline inzake staatsteun, reden waarom de Commissie een nieuwe mededeling noodzakelijk achtte inzake de handhaving van staatssteunregels door de nationale rechterlijke instanties92.

D.1.

AANVECHTEN VAN ONRECHTMATIGE STAATSSTEUN

Hoger werd reeds aangegeven dat een steunregime in principe moet worden aangemeld, en niet kan worden uitgevoerd vooraleer de Commissie het steunregime verenigbaar heeft geacht met de gemeenschappelijke markt en het regime in een beschikking heeft goedgekeurd. Indien hetzij de aanmeldingsverplichting, hetzij (in de meeste gevallen) de standstill- of opschortingsverplichting niet werd nageleefd, is er sprake van onrechtmatige staatssteun. In wat volgt, wordt een beknopt overzicht gegeven van de diverse mogelijkheden die bestaan om onrechtmatige staatssteun aan te vechten93. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen de mogelijkheden die bestaan in hoofde van een (belanghebbende) onderneming, de Commissie en de lidstaten.

D.1.1. Concurrerende ondernemingen Concurrerende ondernemingen kunnen logischerwijs nadeel ondervinden indien hun concurrent staatssteun ontvangt, en beschikken in dit verband over verschillende mogelijkheden om dit aan te vechten. In dit deel wordt stilgestaan bij de voornaamste mogelijkheden in geval van staatssteun die niet werd aangemeld of die ten uitvoer werd gelegd zonder de beschikking van de Commissie af te wachten. Meer in het bijzonder kan een concurrerende onderneming klacht indienen bij de Commissie, alsook op nationaal niveau een procedure opstarten.

90 Zie de door de Commissie uitgevaardigde general invitation to tender for Enforcement of State Aid law at national level (No. COMP/2004/H4/010). 91 Te vinden op http://ec.europa.eu/comm/competition/state_aid/studies_reports/studies_reports.cfm. De studie had alleen betrekking op de EU-15. 92 Mededeling van de Commissie over de handhaving van de staatssteunregels door de nationale rechterlijke instanties, PB C 085 van 9 april 2009, 0001 – 0022. Hierna “de Mededeling Handhaving” 93 Hierna wordt beoogd een beknopt overzicht te geven van de voornaamste mogelijkheden inzake geschillenbeslechting met betrekking tot staatssteun. Voor een meer omvattend overzicht wordt verwezen naar P.C. ADRIAANSE, Handhaving van EG-recht in situaties van onrechtmatige staatssteun, Deventer, Kluwer, 2006, 396 p.; K. LENAERTS en D. ARTS, Europees procesrecht, Antwerpen, Maklu, 1995, 458 p. en W. DEN OUDEN, Staatssteun en de Nederlandse rechter, Deventer, Kluwer, 2005, 100 p., met bijdragen van P.C. ADRIAANSE, L. GOOSSENS, M.J. JACOBS, M.J. KUIPER, A.W.H. MEIJ, W. DEN OUDEN, R.J.M. VAN DEN TWEEL en R.J.G.M. WIDDERSHOVEN.

147/167

07/13045/LF


D.1.1.1. Klacht indienen bij de Commissie Vooreerst kan een private (concurrerende) onderneming in geval van onrechtmatige staatssteun klacht indienen bij de Commissie. Iedere burger en ieder bedrijf kan immers bij de Commissie een klacht indienen over een vermeende schending van het EU-recht door een lidstaat. Men hoeft hierbij overigens niet aan te tonen dat men rechtstreeks door de betwiste maatregel benadeeld is. In deze context kan de Commissie echter geen geschillen tussen particulieren onderling oplossen. Het EG-Verdrag bepaalt dat de Europese Commissie moet toezien op de behoorlijke uitvoering van het EU-recht in de lidstaten. Mogelijke inbreuken op het EU-recht door de lidstaten komen de Commissie ter kennis door haar eigen toezicht op de toepassing van het EU-recht of doordat bij haar een klacht wordt ingediend. Zo nodig herinnert de Commissie de lidstaten eraan dat zij het EU-recht op tijd in nationale wetgeving moeten omzetten en op de naleving ervan moeten toezien. Een klacht kan kosteloos worden ingediend zonder tussenkomst van een advocaat. Het is wel aangewezen om de relevante informatie en documentatie mee te sturen (bv. de nationale voorschriften waar het om gaat). Tenzij de klacht duidelijk ongegrond is, zullen de diensten van de Commissie de feiten en wettelijke bepalingen betreffende de zaak onderzoeken. De Commissie moet binnen een jaar beslissen of zij naar aanleiding van de klacht een procedure inleidt. Als klager is men geen partij bij de procedure, zodat men niet tegen de beslissing van de Commissie of tegen het uitblijven van een beslissing in beroep kan gaan. Hoewel een klager evenmin het recht heeft om gehoord te worden, wordt deze wel op de hoogte gehouden van alle belangrijke beslissingen over de betrokken klacht. Voordat de Commissie beslist de zaak te sluiten, stelt zij de klager in kennis van de redenen voor die beslissing en geeft zij de klager de gelegenheid haar nieuwe informatie over de zaak voor te leggen. Alle correspondentie wordt u toegezonden in de officiële EU-taal van uw keuze. Een klacht kan zowel schriftelijk als per e-mail worden overgemaakt, maar bij voorkeur wordt geopteerd voor het standaardformulier voor klachten94. Binnen de 15 werkdagen ontvangt de klager een bevestiging van de ontvangst van de klacht. Tevens wordt meegedeeld of er voldoende redenen zijn om de klacht te onderzoeken. De verdere procedure wordt omschreven in artikel 10 e.v. van de Procedureverordening95. Zo bepaalt artikel 10 dat, indien de Commissie, uit welke bron ook, over informatie beschikt met betrekking tot beweerdelijk onrechtmatige steun, zij die informatie onverwijld onderwerpt aan een onderzoek. Zo nodig verzoekt zij de betrokken lidstaat om informatie. Indien de betrokken lidstaat, ondanks een aanmaning, de gevraagde informatie niet binnen de door de Commissie gestelde termijn verstrekt of onvolledige informatie verstrekt, verlangt de Commissie de te verstrekken informatie bij beschikking ("bevel tot het verstrekken van informatie"). In deze beschikking wordt aangegeven welke informatie wordt verlangd, en wordt een passende termijn gesteld waarbinnen deze moet worden verstrekt. Vervolgens beschikt de Commissie op grond van artikel 11 over de mogelijkheid om een opschortingsbevel of terugvorderingsbevel van de staatssteun uit te vaardigen, nadat zij de betrokken lidstaat de gelegenheid heeft gegeven zijn opmerkingen in te dienen en in voorkomend geval mits naleving van de toepasselijke voorwaarden. Deze bevelen blijven gelden totdat de Commissie een beschikking heeft gegeven over de verenigbaarheid van de steun met de gemeenschappelijke markt. Indien de betrokken lidstaat geen gevolg geeft aan een opschortings- of terugvorderingsbevel, kan de Commissie, terwijl zij het materiële onderzoek aan de hand van de beschikbare informatie voortzet, zich rechtstreeks tot het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen wenden teneinde te doen vaststellen dat het verzuim een inbreuk op het Verdrag vormt. Deze mogelijkheid bestaat eveneens als de Commissie na het antwoord van de lidstaat of bij uitblijven 94

Meer in het bijzonder door te schrijven naar de Europese Commissie (ter attentie van de Secretaris-generaal), Wetstraat 200, B1049 Brussel; per e-mail: [email protected] of via het klachtenformulier op internet (http://ec.europa.eu/community_law/your_rights/your_rights_forms_en.htm). 95

Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 (nu art. 88) van het EG-Verdrag, PB L 83 van 27 maar 1999, 1-9.

148/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport van een antwoord nog altijd van mening is dat het EU-recht wordt geschonden. Deze inbreukprocedure is gebaseerd op grond van artikel 226 EG-Verdrag96. Naar aanleiding van een inbreukprocedure kan zij een met redenen omkleed advies naar de betrokken lidstaat sturen. Daarin zet zij duidelijk de redenen voor haar standpunt uiteen en verzoekt zij de lidstaat binnen een bepaalde termijn aan het EU-recht te voldoen. Deze procedure biedt een kader voor overleg met de betrokken lidstaat om vast te stellen of inderdaad van een inbreuk op het EU-recht sprake is. Zo ja, dan kan de situatie worden beëindigd of rechtgezet zonder dat het Hof van Justitie eraan te pas moet komen. Meestal wordt op deze manier een oplossing gevonden. Indien een lidstaat de inbreuk niet beëindigt, kan de Commissie zich genoodzaakt zien de zaak aanhangig te maken bij het Europese Hof van Justitie, dat vervolgens bepaalt of er inderdaad sprake is van schending van het EU-recht. De uitspraken van het Hof zijn in die gevallen tot de lidstaten gericht. Als het Hof oordeelt dat het EU-recht door een lidstaat wordt geschonden, moet deze alle nodige maatregelen treffen om een eind aan de inbreuk te maken. Als de lidstaat dat niet doet, kan de Commissie opnieuw naar het Hof stappen en hem vragen de lidstaat een boete op te leggen totdat de inbreuk is beëindigd. De uitspraken van het Europese Hof van Justitie verschillen evenwel van die van de nationale rechtbanken. Zij hebben immers geen rechtstreeks gevolg voor uw persoonlijke rechten, ook al was uw klacht bij de Commissie de aanleiding voor de procedure. Voorts kunnen de uitspraken van het Hof als zodanig geen beslissingen van nationale overheden vernietigen en kan u hierin geen schadevergoeding worden toegekend. Zodra de procedure is afgesloten, zijn de uitspraken van het Hof wel juridisch bindend. Niet alleen de klager maar alle burgers en bedrijven kunnen zich voor een nationale administratieve rechtbank op deze uitspraken beroepen. Het spreekt vanzelf dat deze formele gerechtelijke procedures tussen een Europese instelling en de regering van een lidstaat lang kunnen duren. Vaak moet de lidstaat die het EU-recht geschonden heeft zelfs zijn wetgeving aanpassen om aan zijn EU-verplichtingen te voldoen. De Commissie kan echter geen advies geven over de nationale procedures in individuele gevallen. Volledigheidshalve kan worden gewezen op een aantal nadelen bij het indienen van een klacht. Vooreerst duurt het soms jaren voor men duidelijkheid krijgt van de Commissie, zodat een kortgedingprocedure voor de nationale rechter vaak sneller resultaat zal opleveren. Een ander nadeel betreft het gebrek aan toegang. Ook al kan elke persoon of ondernemer een klacht indienen, dient te worden vastgesteld dat dit niet geldt voor het indienen van een beroep. Adressant van een beschikking op grond van artikel 88 is immers de lidstaat, zodat een onderneming enkel een beroep tegen de beschikking van de Commissie zal kunnen instellen indien zij door de beschikking rechtstreeks en individueel geraakt wordt. Finaal biedt een klacht geen soelaas indien de concurrerende onderneming een schorsing of terugbetaling van de steunmaatregel beoogt. Een terugvordering wordt immers enkel bevolen indien de Commissie een negatieve beschikking neemt, zodat de onderneming zich ook in dergelijk geval beter tot de nationale rechter wendt.

D.1.1.2. Procedures voor de nationale rechter Indien de belangen van een concurrerende onderneming zijn geschaad door de toekenning van onrechtmatige steun, kunnen deze ondernemingen bovendien, als alternatief voor of in combinatie met de indiening van een klacht bij de Commissie, de zaak aan een nationale rechtbank voorleggen. Immers, wegens de rechtstreekse werking van het in artikel 88, lid 3 EG-Verdrag vervatte aanmeldings- en standstill-verplichting rust op de nationale rechter de verplichting om de nodige maatregelen te treffen ten aanzien van in strijd met artikel 88, lid 3 EG-Verdrag ten uitvoer gelegd steun. Het behoort tot de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie dat de nationale rechter verplicht is om (rechts)handelingen waarmee steun ten uitvoer wordt gelegd in strijd met de aanmeldings- of standstill-verplichting ongeldig te verklaren en

Indien de Commissie van oordeel is dat een lidstaat een van de krachtens dit Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, brengt zij dienaangaande een met redenen omkleed advies uit, na deze staat in de gelegenheid te hebben gesteld zijn opmerkingen te maken. Indien de betrokken staat dit advies niet binnen de door de Commissie vastgestelde termijn opvolgt, kan de Commissie de zaak aanhangig maken bij het Hof van Justitie. 96

149/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport dienvolgens de terugbetaling van de reeds uitgekeerde steun te bevelen, zelfs wanneer de steun naderhand door de Commissie verenigbaar wordt geacht met de gemeenschappelijke markt. Dit is een gevolg van het hoger geschetste verbod op retroactiviteit. Het lijdt dan ook geen twijfel dat ook Belgische rechters gehouden zijn om alle nodige maatregelen te treffen ten aanzien van onrechtmatige steun. Een onmisbare leidraad hierbij betreft ongetwijfeld de nieuwe Mededeling Handhaving van de Commissie van 9 april 2009. De eerste vraag waarmee nationale rechterlijke instanties en potentiële eisers bij de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het Verdrag te maken krijgen, is of de betrokken maatregel daadwerkelijk staatsteun in de zin van het Verdrag is. Het Hof van Justitie heeft uitdrukkelijk verklaard dat de nationale rechterlijke instanties net als de Commissie bevoegd zijn om het begrip staatssteun uit te leggen97. Net als de artikelen 81 en 82 van het Verdrag, verleent de in artikel 88, lid 3, van het Verdrag vervatte opschortingsverplichting de betrokkenen (zoals de concurrenten van de begunstigde) individuele rechten die rechtstreekse werking hebben. De betrokkenen kunnen hun rechten uitoefenen door tegen de lidstaat die de steun heeft verleend een zaak aanhangig te maken bij de bevoegde nationale rechterlijke instanties. Dergelijke zaken behandelen en aldus de rechten van de concurrenten beschermen uit hoofde van artikel 88, lid 3, van het Verdrag is één van de belangrijkste taken van de nationale rechterlijke instanties op het gebied van staatssteun. Het instellen van beroep bij de nationale rechter vormt dan ook een belangrijk rechtsmiddel voor concurrenten en andere derden die door onwettige steun worden benadeeld. De maatregelen die door de nationale rechter kunnen worden gelast, omvatten: a) voorkomen dat onwettige steun wordt uitgekeerd; b) terugvordering van onwettige steun (ongeacht of deze verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt); c) betaling van rente; d) toekenning van schadevergoeding aan concurrerende bedrijven en andere derden; en e) voorlopige maatregelen tegen onwettige steun. Nationale rechterlijke instanties kunnen ook met staatssteunzaken te maken krijgen wanneer de Commissie reeds terugvordering heeft gelast. Hoewel het hierbij meestal om beroepsprocedures ter vernietiging van een nationaal terugvorderingsbevel zal gaan, kunnen ook derden schadevergoeding eisen van nationale autoriteiten omdat deze een terugvorderingsbeschikking van de Commissie niet ten uitvoer hebben gelegd. In dit verband kan het zowel gaan om een betwisting van de geldigheid van een nationaal terugvorderingsbevel als om het vorderen van een schadevergoeding wegens niet-tenuitvoerlegging van een terugvorderingsbeschikking. Volledigheidshalve dient nog te worden gewezen op de verschillende mogelijkheden waarover de nationale rechter beschikt in zijn beoordeling van de verenigbaarheid van een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt, teneinde na te gaan op de verplichtingen vervat in artikel 88, lid 3 EG-Verdrag dienen te worden nageleefd. Hoewel de hierna besproken mogelijkheden al langer bestaan, heeft de Commissie via een nieuwe mededeling inzake de handhaving van staatssteunregels door de nationale rechterlijke instanties, met name de Mededeling Handhaving, gepoogd om deze mogelijkheden voor de nationale rechter opnieuw onder de aandacht te brengen en deze meer toe te passen98. Meer in het bijzonder beschikt de nationale rechter over de mogelijkheid om inlichtingen te vragen aan de Commissie, om advies te vragen aan de Commissie en om prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie. Overeenkomstig artikel 10 van het Verdrag zijn de Europese instellingen en de lidstaten verplicht loyaal samen te werken om de doelstellingen van het Verdrag te verwezenlijken, wat impliceert dat de Commissie de nationale 97

Zaak 78/76, Steinike & Weinlig, Jurispr. 1977, blz. 595, punt 14; zaak C-39/94, SFEI e.a., Jurispr. 1996, blz. I-3547, punt 49; Zaak C-354/90 Fédération Nationale du Commerce Extérieur des Produits Alimentaires e.a./Frankrijk, Jurispr. 1991, blz. I-5505, punt 10; en zaak C-368/04, Transalpine Ölleitung in Österreich, Jurispr. 2006, blz I-9957, punt 39. 98 Mededeling van de Commissie over de handhaving van de staatssteunregels door de nationale rechterlijke instanties, PB C 085 van 9 april 2009, 0001 – 0022. Hierna “de Mededeling Handhaving”

150/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport rechterlijke instanties moet bijstaan bij de toepassing van het gemeenschapsrecht De Commissie kan de nationale rechterlijke instanties op twee manieren bijstand verlenen: a) de rechter kan de Commissie verzoeken hem relevante informatie te verstrekken waarover zij beschikt; b) de rechter kan de Commissie om advies vragen over de toepassing van de staatssteunregels. De verplichting van de Commissie om de nationale rechterlijke instanties bijstand te verlenen bij de toepassing van de staatssteunregels omvat dus ook de verplichting om relevante informatie waarover zij beschikt aan de nationale rechter te doen toekomen99. Een nationale rechter kan de Commissie onder meer verzoeken om inlichtingen over een lopende procedure van de Commissie, alsook om bepaalde documenten waarover de Commissie beschikt over te leggen. Wanneer een nationale rechter wordt verzocht in een bij hem aanhangige zaak de staatssteunregels toe te passen, moet hij alle toepasselijke communautaire voorschriften op het gebied van staatssteun evenals de bestaande rechtspraak van de gemeenschapsrechters in acht nemen. Daarnaast kan een nationale rechter zich laten leiden door de besluitvormingspraktijk van de Commissie en de door de Commissie bekendgemaakte mededelingen en richtsnoeren betreffende de toepassing van de staatssteunregels. Er kunnen zich evenwel omstandigheden voordoen waarin de genoemde instrumenten de nationale rechter onvoldoende houvast bieden met betrekking tot de betrokken vraagstukken. Gezien haar verplichtingen ingevolge artikel 10 van het Verdrag en gezien de belangrijke en complexe rol die de nationale rechterlijke instanties spelen met betrekking tot de handhaving van de staatssteunregels, biedt de Commissie de nationale rechterlijke instanties de gelegenheid om haar advies in te winnen over relevante kwesties betreffende de toepassing van de staatssteunregels100. Deze twee voorgaande mogelijkheden doen uiteraard geen afbreuk aan de mogelijkheid en/of de verplichting van een nationale rechter om de zaak overeenkomstig artikel 234 van het Verdrag voor een prejudiciële beslissing naar het Hof van Justitie te verwijzen. Zonodig moet de nationale rechter in dergelijk geval tijdelijke maatregelen treffen die de belangen van de betrokken partijen beschermen in afwachting van een definitieve uitspraak. Voordat een nationale rechtbank uitspraak doet in een zaak van Europees recht, kan of moet zij de zaak eerst voorleggen aan het Europese Hof van Justitie in Luxemburg om een bepaald aspect van het Europees recht te verduidelijken. Deze zogenaamde prejudiciële beslissingen zorgen ervoor dat het Europees recht in de gehele Europese Unie op dezelfde wijze wordt uitgelegd en toegepast. Dergelijke prejudiciële vraag kan zowel worden gevraagd door het concurrerend bedrijf, en desgevallend ambtshalve door de rechter. Een nationale rechtbank is verplicht een prejudiciële vraag die zich in een bij haar aangespannen zaak voordoet, aan het Europese Hof van Justitie voor te leggen, wanneer volgens het nationale recht tegen de beslissingen van die rechtbank geen hoger beroep mogelijk is. Hoewel het Hof verklaart hoe het EU-recht moet worden opgevat, kan het niet over de specifieke zaak beslissen. De uiteindelijke beslissing daarover wordt altijd door de nationale rechtbank genomen, die daarbij het EU-recht volgens de interpretatie van het Hof moet respecteren. Deze procedure kan de gebruikelijke procesduur echter aanzienlijk verlengen. Als het Hof uitspraak doet over de uitleg die aan het EU-recht moet worden gegeven, is dat tegelijkertijd echter ook een precedent voor vergelijkbare zaken in andere lidstaten. Er dient wel te worden opgemerkt dat er zeer weinig rechtspraak bestaat inzake het aanvechten van staatssteun. Dit kan worden verklaard door het feit dat staatssteun in principe bedoeld is om de eigen nationale ondernemeingen te steunen, en een concurrenrende onderneming niet snel geneigd zal zijn om haar eigen ruiten in te gooien door het opstarten van een procedure, maar veel sneller ‘on speaking terms’ wil blijven met de overheid, waarop zij nog vele jaren een beroep

99 Zaak C-39/94, SFEI e.a., reeds aangehaald in voetnoot 8, punt 50; beschikking van 13 juli 1990 in zaak C-2/88 Imm., Zwartveld e.a., reeds aangehaald in voetnoot 124, punten 17-22; zaak C-234/89, Delimitis/Henninger Bräu, reeds aangehaald in voetnoot 124, punt 53; en zaak T-353/94, Postbank/Commissie, reeds aangehaald in voetnoot 127, punten 64 en 65. 100 Zie zaak C-39/94, SFEI e.a., reeds aangehaald in voetnoot 8, punt 50.

151/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport zal moeten doen én desgevallend zelf steun van zal willen verkrijgen op basis van eenzelfde steunregime of een andere steunregeling. Ondanks het feit dat er geen uitgebreide Belgische rechtspraak bestaat met betrekking tot staatssteun, wordt hierna ingegaan op de situatie waarin enerzijds concurrenten van de steunbegunstigde een schending van artikel 88, lid 3 EG-Verdrag inroepen en anderzijds de situatie waarin deze bepaling wordt ingeroepen door de heffingsplichtigen van bijdragen die dienen ter financiering van de onrechtmatige staatssteun. In beide gevallen wordt een onderscheid gemaakt tussen procedures voor de burgerlijke rechter en procedures voor de administratieve rechter. Concurrenten van steunverkrijgende ondernemingen hebben vooreerst de mogelijkheid om een burgerlijke procedure in te leiden voor de Rechtbank van Koophandel, en meer in het bijzonder een stakingsvordering op grond van de Wet Handelspraktijken101 (hierna WHPC), omwille van een (vermeende) strijdigheid met de eerlijke handelspraktijken door het gebruik van onrechtmatige staatssteun. In het kader van dergelijke vordering is de rechter enkel bevoegd de staking te bevelen van een daad die een inbreuk maakt op de WHPC. In dit verband bevestigde de voorzitter van de Rechtbank van Koophandel te Brussel een eerder uitgevaardigd stakingsbevel ten aanzien van de Italiaanse onderneming BFM om, in concurrentie met anderen, een bod te doen in het kader van een aanbesteding, nu BFM steun genoot die niet was aangemeld bij, noch goedgekeurd door de Commissie102. Het feit dat BFM op die manier een abnormaal laag bod kon doen, werd strijdig geacht met de eerlijke handelspraktijken. In een tweede zaak oordeelt het Hof van Beroep te Brussel dat, ondanks de bevoegdheid van de nationale rechter op grond van artikel 88, lid 3 EGVerdrag, er geen juridische basis is voor de vordering tot staken van de activiteiten van de ziekenfondsen op het vlak van hospitalisatieverzekeringen103. Het voegt eraan toe dat door de stopzetting van alle activiteiten inzake hospitalisatieverzekeringen te eisen, de (eisende en concurrerende) verzekeringsondernemingen niet het herstel van de normale concurrentievoorwaarden op de markt beogen, maar wel de eliminatie van een concurrent op die markt. Vermits er geen andere maatregelen werden gevraagd, besloot het Hof dat niet verder diende te worden onderzocht of er sprake was van staatssteun. In België (of Vlaanderen) is voor besluiten van administratieve overheden tot toekenning van staatssteun (vb. subsidies) geen georganiseerd (willig) administratief beroep voorzien. Dit houdt in dat concurrenten van een steunontvangend bedrijf het steunbesluit rechtstreeks kunnen aanvechten voor de Raad van State, zonder dat zij hiervoor eerst het administratief beroep moeten uitputten (bij gebrek aan administratieve beroeps- of bezwaarprocedure). Op die manier kan een nietigheidsberoep (al dan niet in combinatie met een schorsingsberoep) worden aangetekend bij de Raad van State wegens een schending van artikel 88, lid 3 EG-Verdrag. Indien de ontvankelijksheidsvoorwaarden zijn vervuld (onder meer wat betreft het belang), is de Raad verplicht om het besluit te toetsen aan artikel 88, lid 3 EG-Verdrag, en dien desgevallend de schorsing of nietigheid te worden uitgesproken, wat in het laatste geval een herstel in de oorspronkelijke toestand impliceert. Als voorbeeld kan worden verwezen naar een verwerping van een schorsingsberoep door de Raad van State omdat de Raad de mening was toebedeeld dat de onmiddellijke toekenning van de steun niet de uiterst dringende noodzakelijkheid van de vordering tot schorsing rechtvaardigt, nu de concurrenten niet hebben aangetoond dat het om een moeilijk te herstellen ernstig nadeel gaat104. Immers, de aanmeldings- en standstill-verplichtingen doen geen afbreuk aan de regels van bevoegdheid, noch van procedure die de nationale rechtbanken moeten toepassen. Ook heffingsplichtige ondernemingen kunnen de schending van artikel 88, lid 3 EG-Verdrag inroepen, nu de wijze van financiering van de steunmaatregelen eveneens onderhevig is aan de aanmeldingsplicht. Bijgevolg gelden de gevolgen van de niet-inachtneming ervan zowel voor de steunmaatregel an sich als voor de maatregelen ter financiering 101 Wet van 14 juli 1991 betreffende de handelspraktijken en de voorlichting en bescherming van de consument, BS 29 augustus 1991. Hierna WHPC. 102 Voorz. Kh. Brussel 13 februari 1995, Jaarboek Handelspraktijken & Mededinging 1995, 728, noot P. DE VROEDE. 103 Brussel 23 mei 2003, IT.B.H. 2004, 285. 104 RvSt nr. 41.036, 12 november 1992, R.A.C.E. 1992.

152/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport ervan. Op burgerrechtelijk gebied vinden we een consequente toepassing van de gevolgen van een niet-aangemelde steunmaatregel terug in diverse uitspraken met betrekking tot het stelsel van verplichte heffingen aan het ‘Fonds voor de gezondheid en de productie van dieren’, ondanks verwoede pogingen van de Belgische overheid om aan de gevolgen te ontsnappen. Zo werd in 1987 een heffing opgelegd die ten goed kwam aan hoger vermeld fonds, ter financiering van steunmaatregelen ter bestrijding van allerlei dierenziektes, terwijl dit heffingsstelsel werd ten uitvoer gelegd zonder voorafgaande aanmelding. Er werden verschillende prejudiciële vragen gesteld (zie infra) en ook de Commissie oordeelde naderhand dat het heffingsstelsel onverenigbaar was met de gemeenschappelijke markt. Naar aanleiding van een vonnis van de Rechtbank van Eerste Aanleg te Turnhout van 10 februari 1994105, waarin werd geoordeeld dat de verplichte heffingen onrechtmatige steun uitmaken en dienen te worden terugbetaald, wilde de Belgische wetgever dit vermijden door de wet te wijzigen, opnieuw zonder deze wet aan te melden. Zowel het Hof van Beroep als het Hof van Cassatie hebben het eerste vonnis uiteindelijk bevestigd. Hoe dan ook blijkt dat bijna alle rechters die reeds uitspraak hebben gedaan, in overeenstemming met de hen door de rechtstreekse werking van artikel 88, lid 3 EG-Verdrag en de jurisprudentie van het Hof van justitie toegekende taak, de retroactieve werking als onrechtmatig hebben bestempeld en de terugbetaling ervan hebben bevolen. Ook op administratief gebied heeft onder meer het Arbitragehof (nu Grondwettelijk Hof) gesuggereerd dat een retroactief heffingstelsel strijdig is met het EG-Verdrag106.

D.1.2. Commissie Niet enkel ondernemingen zelf, maar ook de Commissie beschikt over een aantal handhavingsbevoegdheden inzake onrechtmatige staatssteun. De Commissie is immers op grond van artikel 211 EG-Verdrag in het algemeen belast met toezicht op de naleving van het EG-recht in de lidstaten. Ter uitvoering van haar taak zal de Commissie al het mogelijke moeten doen om die naleving te bevorderen, en zonodig handhavend optreden107. In dit gedeelte volgt dan ook een onderzoek naar de bevoegdheden die de Commissie heeft met betrekking tot de handhaving en communautaire controle op de steunmaatregelen. De bevoegdheden van de Commissie situeren zich in diverse fasen van de procedure inzake staatssteun. Meer in het bijzonder heeft de Commissie achtereenvolgens voorlopige handhavingsmogelijkheden gedurende het onderzoek, beschikt zij over handhavingsmogelijkheden na afloop van een formeel onderzoek en vervolgens in de fase van uitvoering van een terugvorderingsbeschikking en finaal kan zij ook na afloop van de uitvoeringstermijn van een terugvorderingsbeschikking nog handhavend optreden. Vooraleer de Commissie kan optreden tegen onrechtmatige staatssteun, dient zij die steun ook aan een inhoudelijk onderzoek naar de verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt te onderwerpen. Gedurende dat onderzoek kan de Commissie reeds voorlopige maatregelen nemen jegens de lidstaten. Zoals eerder aangegeven gaat het om een opschortings- of terugvorderingsbevel. Naast voorlopige maatregelen kan de Commissie eveneens definitieve maatregelen nemen, weliswaar enkel na afloop van een inhoudelijk onderzoek en zij de steun als gevolg daarvan onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt heeft verklaard. In dit verband is het onder meer mogelijk om de terugvordering te gelasten van onrechtmatige steun op grond van artikel 14, lid 1 Procedureverordening. Deze terugvordering mag echter niet in strijd zijn met de algemene beginselen van gemeenschapsrecht en moet, op straffe van verjaring, worden uitgeoefend binnen een termijn van 10 105

Turnhout 10 februari 1994, onuitg. Arbitragehof nr. 17/2000, 9 februari 2000, A.A. 2000, 179. 107 Dit werd tevens bevestigd in de vroegere Bekendmaking betreffende de samenwerking tussen nationale rechterlijke instanties en de Commissie op gebied van steunmaatregelen van de Staten. PB C 312/8, en inmiddels wegens ‘onbruik’ vervangen door de Mededeling Handhaving van 2009. 106

153/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport jaar na de dag waarop de onrechtmatige steun werd verleend. Deze terugvordering is gericht aan de lidstaat en niet aan de begunstigde, zodat voor de begunstigde geen rechtstreekse verplichtingen voortvloeien uit de beschikking. Wel rust op de lidstaat de verplichting om de onrechtmatige steun van de begunstigde terug te vorderen (wederom artikel 14, lid 1 Procedureverordening). Nu dergelijke terugvordering nadelige gevolgen heeft voor zowel de lidstaat als de begunstigde, dient te worden gewezen op hun beroepsmogelijkheden. In dit verband kan de lidstaat op grond van artikel 230 EGVerdrag een nietigheidsberoep instellen tegen de beschikking. De betrokken lidstaat kan deze procedure instellen bij het Gerecht van Eerste Aanleg binnen een termijn van twee maanden vanaf de bekendmaking van de beschikking aan die lidstaat. Nadien is het aanvechten niet meer mogelijk. Ook begunstigden kunnen tegen dergelijke beschikking beroep instellen bij het Gerecht van Eerste Aanleg op grond van artikel 230 EG-Verdrag, binnen een termijn van twee maanden na publicatie van de terugvorderingsbeschikking in het Publicatieblad. Merk wel op dat dergelijk beroep van een begunstigde slechts ontvankelijk zal worden verklaard indien er is voldoen aan bepaalde voorwaarden. Vooreerst moet de begunstigde procesbelang hebben (d.i. dat de handeling met dwingende rechtsgevolgen zijn belangen schaadt doordat zij zijn rechtspositie ingrijpend wijzigen). Daarnaast moet de begunstigde zowel rechtstreeks als individueel geraakt zijn door de beschikking. Nu de beroepsprocedure niet schorsend werkt, kan het Gerecht van Eerste Aanleg eveneens worden verzocht in een kortgedingprocedure om de terugvorderingsbeschikking te schorsen op grond van artikel 242 of 243 EG-Verdrag. In een derde fase staat de Commissie in voor de uitvoering van de terugvorderingbeschikking. Uitgaande van artikel 14, lid 1 Procedureverordening wordt in de terugvorderingsbeschikking aan de betrokken lidstaat de verplichting opgelegd om alle nodige maatregelen te treffen om de onrechtmatig verleende en onverenigbaar verklaarde steun van de begunstigde terug te vorderen. De uitvoering hiervan dient onverwijld en in overeenstemming met de nationaalrechtelijke procedures van de betrokken lidstaat te geschieden, voor zover die procedures een onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de beschikking van de Commissie toelaten. Uiteraard is de kans groot dat de ontvangers van de betreffende staatssteun zich tegen de tenuitvoerlegging van de terugvordering zullen verzetten in nationaalrechtelijke procedures. Voorafgaandelijk wordt opgemerkt dat de verplichting van de lidstaat in principe rust op het orgaan dat de steun heeft toegekend. Merk eveneens op dat een verzoek tot opschorting (zie supra) slechts mogelijk zal zijn indien de begunstigde de nationale beroepsmogelijkheden heeft aangewend, zoniet is er geen sprake van één van de essentiële voorwaarden, met name spoedeisendheid. Daarnaast is het evenmin mogelijk om de geldigheid van de terugvorderingsbeschikking nog nationaal te betwisten indien geen gebruik werd gemaakt van de beroepsmogelijkheid van artikel 230 EG-Verdrag. Concreet zullen begunstigden zich in veel gevallen enkel nog kunnen beroepen op uitzonderlijke omstandigheden om zich tegen de terugvordering te verweren. Finaal kan de Commissie na afloop van de uitvoeringstermijn van de terugvorderingsbeschikking, in geval de lidstaat de terugvordering niet heeft uitgevoerd binnen de termijn van (doorgaans) twee maanden, kan de Commissie op basis van het huidige recht een niet-nakomingsprocedure opstarten tegen de lidstaat om het geschonden EG-recht alsnog te doen handhaven. Deze procedure wordt geregeld in artikel 23, lid 1 Procedureverordening. Deze procedure is als dusdanig een variant van het algemene beroep wegens niet-nakoming op grond van artikel 226 EG-Verdrag. De lidstaat kan onder meer de ongeldigheid van de beschikking inroepen als verweer, dan wel dat de correcte uitvoering volstrekt of absoluut onmogelijk is. Nu naar aanleiding van de stuurgroepvergadering vooral werd toegespitst op de positie van de begunstigde en concurrerende bedrijven, wordt niet dieper ingegaan op de handhavingsmogelijkheden van de Commissie.

D.1.3.

Lidstaten

In de mate dat hoger nog niet werd verwezen naar de mogelijkheden van de lidstaten, wordt minstens aangehaald dat lidstaten de mogelijkheid hebben om een nietigheidsberoep in te stellen op grond van artikel 230 EG-Verdrag, en zij eveneens kunnen opkomen tegen een terugvorderingsbeschikking.

154/167

07/13045/LF


D.2.

AANVECHTEN VAN GOEDGEKEURDE STAATSSTEUN

In het eerste juridisch deelrapport werd reeds aangegeven dat een steunregime in principe steeds moet worden aangemeld, en de steun pas ten uitvoer kan worden gelegd nadat de Commissie deze steun bij beschikking verenigbaar heeft geacht met de gemeenschappelijke markt. Daarnaast bestaat tevens de mogelijkheid om een steunregime in te voeren dat voldoet aan de bepalingen van de Algemene Groepsvrijstellingsverordening, in welk geval er logischerwijs geen aanmelding vereist is. In beide gevallen is er in beginsel sprake van een rechtsmatige of goedgekeurd steunregime. Het spreekt echter voor zich dat er ook discussie kan rijzen omtrent dergelijke staatssteun, waarbij onder meer (en vooral) wordt gedacht aan situaties waarbij een individuele begunstigde onderneming steun ontvangt op basis van het goedgekeurde steunregime, maar waarbij de concurrerende onderneming van oordeel is dat de beschikking van de Commissie om de staatssteun goed te keuren onwettig is tot stand gekomen. M.a.w. de concurrerende onderneming en de Commissie verschillen dan van mening over de al dan niet verenigbaarheid van het steunregime met het EGVerdrag. Daarnaast kan de concurrerende onderneming ook van oordeel zijn dat de concrete voorwaarden van het steunregime niet waren vervuld, dan wel dat het besluit om de steun toe te kennen aan de begunstigde onwettig is. Daarnaast leidt ook misbruik van steun vaak tot een geschil. Vooraleer in te gaan op de mogelijkheden van de concurrerende ondernemingen, de Commissie en de lidstaten, volgt hierna een beknopte toelichting inzake misbruik van staatssteun. Op grond van artikel 1 sub g Procedureverordening gaat het enerzijds om steun in strijd met een beschikking van de Commissie om geen bezwaar te maken tegen steunmaatregelen waarvan de Commissie na een eerste onderzoek heeft aangenomen dat zij geen twijfel doen rijzen wat betreft verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt. Anderzijds betreft het steun die strijdig is met positieve of voorwaardelijke beschikkingen van de Commissie na afloop van een formele onderzoeksprocedure, waarin de Commissie (al dan niet onder voorwaarden) de verenigbaarheid van de steunmaatregelen heeft vastgesteld. Van misbruik is dus sprake wanneer een regeling, die op zichzelf verenigbaar is, voor andere dan de vooropgestelde doeleinden, hetzij in strijd met andere verdragsbepalingen wordt toegepast. Misbruik van staatssteun is met andere woorden een ander soort schending van het EG-recht dan onrechtmatige staatssteun. Terwijl onrechtmatige staatssteun een schending door de lidstaten betreft wegens het niet-naleven van hun verplichtingen, betreft misbruik van staatssteun de wijze waarop (al dan niet onder voorwaarden) de goedgekeurde steun in de praktijk door de begunstigden wordt gebruikt108. Dit neemt evenwel niet weg dat beide vormen van steun verwant zijn met elkaar, nu misbruik van verenigbaar verklaarde steun impliceert dat die steun alsnog onverenigbaar wordt. Om die reden werd ook in de considerans van de Procedureverordening aangegeven dat misbruik van steun de werking van de interne markt op dezelfde wijze kan beïnvloeden als onrechtmatige steun en bijgevolg volgens soortgelijke procedures moet worden behandeld.

D.2.1. Concurrerende ondernemingen Net zoals bij onrechtmatige staatssteun, kunnen concurrerende ondernemingen in geval van een goedgekeurde steunregeling opkomen tegen steun die wordt toegekend aan een concurrerende begunstigde. Gelet op hoger vermelde soortgelijke procedures en wat hierover reeds werd uiteengezet met betrekking tot onrechtmatige staatssteun, wordt hier niet nader ingegaan op deze mogelijkheden, zoals onder meer het indienen van een klacht bij de Commissie. Ook met betrekking tot de goedgekeurde staatssteun kunnen concurrerende ondernemingen bovendien de zaak zowel aan administratieve instanties voorleggen, als aan een nationale rechtbanken.

108

Het Gerecht van Eerste Aanleg bepaalde in de gevoegde zaken Saxonia Edelmetalle en ZEMAG/Commissie dat volgens de Procedureverordening slechts sprake was van misbruik van steun indien deze praktijk aan de begunstigde kon worden toegerekend. Gev. Zaken T-111/01 en T-133/01n Saxonia Edelmetalle en ZEMAG/Commissie, 11 mei 2005, randnr. 96.

155/167

07/13045/LF


D.2.1.1. Acties op nationaal niveau Vooreerst wordt stilgestaan bij de administratieve procedures, die de burgerrechtelijke procedures voorafgaan. Als de concurrent meent dat de overheidsinstantie hun rechten op de interne markt verkeerd geïnterpreteerd of toegepast heeft, moet deze eerst proberen om dit probleem via de interne bezwaar- en beroepsmogelijkheden van die instantie op te lossen. Het kan hierbij nuttig zijn voor het concurrerend bedrijf te preciseren aan welke Europese voorschriften het haar rechten ontleent. Als het bedrijf het niet eens is met het besluit van een instantie, kan het noodzakelijk zijn een formele klacht in te dienen indien hiervoor een procedure en/of termijn werd voorzien. Zoniet bestaat het gevaar dat men zijn rechten op nationaal niveau verliest, nu een eventuele procedure voor de Raad van State vereist dat de (georganiseerde) administratieve rechtsmiddelen zijn uitgeput vooraleer een schorsing- of vernietigingsberoep kan worden aangetekend bij de Raad van State. In Vlaanderen zijn er echter geen administratieve procedures voorzien, zodat men onmiddellijk naar de Raad van State zal moeten stappen (tenzij in de regelgeving alsnog een procedure wordt uitgewerkt waarin een administratief beroep wordt geregeld). In heel wat sectoren werden er overigens beroepsorganisaties en belangenverenigingen opgericht, die kunnen opkomen voor de belangen van hun leden. Zij bundelen de aan hen gemelde klachten en maken de bevoegde instanties attent op eventuele problemen. Daarnaast bestaan er een aantal andere niet-gerechtelijke procedures voor de beslechting van geschillen tussen burgers en overheid. Voorbeelden hiervan zijn de nationale ombudsman, nationale commissies voor verzoekschriften en diverse bemiddelingsprocedures. Als het concurrerend bedrijf na de verschillende niet-gerechtelijke stappen nog altijd meent dat haar rechten niet in acht worden genomen (of als deze buitengerechtelijke stappen niet voorhanden zijn), kan de onderneming een zaak aanhangig maken bij een burgerlijke rechtbank. Terwijl de nationale overheidsinstanties als eerste verantwoordelijk zijn voor de behoorlijke toepassing van het EG-recht, spelen de nationale rechtbanken een fundamentele rol door erop toe te zien dat persoonlijke rechten die uit het EG-recht voortvloeien door de overheidsinstanties van de lidstaten ook werkelijk worden gerespecteerd. Het voordeel van een procedure bij een burgerlijke rechtbank is dat deze een besluit van een nationale instantie kan terugdraaien. De onderneming kan echter ook een uitspraak in kort geding tot onmiddellijke schorsing van de betwiste maatregel eisen. Daarnaast kan schadevergoeding worden gevorderd, als men door de onjuiste toepassing van het EG-recht door een nationale instantie meent benadeeld te zijn. Alleen op nationaal niveau kan van een particulier, een bedrijf of een overheidsinstantie schadevergoeding worden geëist. Op Europees niveau bestaan daarvoor geen procedures. Concreet zal een beroep op de vordering tot staken op grond van de WHPC de meest voor de hand liggende optie zijn. De stakingsrechter is niet bevoegd om te oordelen omtrent aard en omvang van beweerde schade en de daaraan te verbinden schadevergoeding, zodat hij ook geen afgifte kan bevelen van de lijst met personen aan wie een voor een verkoper denigrerend schrijven werd verzonden en evenmin machtiging kan verlenen om die personen op kosten van de andere partij aan te schrijven met het oog op herstel van de aangerichte schade. Dit belet echter niet dat een belanghebbende concurrent een gemeenrechtelijke vordering tot schadevergoeding kan instellen op grond van artikel 1382 BW of een vordering tot voorlopige maatregelen. In dergelijk geval zal het stakingsbevel van de rechter worden beschouwd als de fout die vereist is om een schadevergoeding te vorderen op grond van artikel 1382 BW. Een tweede vorm van zaken die door concurrerende bedrijven kan worden ingeleid betreft zaken waarin concurrenten (of andere belanghebbenden zoals beroepsverenigingen) proberen de terugvordering van steun te bekomen die voor andere doeleinden werd gebruikt of waarvan het besluit niet wettig was. Net zoals hoger aangegeven beschikt een nationale rechter steeds over de mogelijkheid om de Commissie om inlichtingen of advies te vragen, alsook om een prejudiciële vraag te stellen aangaande de uitlegging van de staatssteunregels (zie echter meer in detail, D.2.1.2)

156/167

07/13045/LF


D.2.1.2. Acties op Europees niveau (beroep nietigverklaring en/of prejudiciële geldigheidstoetsing) De Commissie kan gedurende haar onderzoek naar steunmaatregelen diverse beschikkingen nemen over de kwalificatie van die maatregel of de rechtmatigheid hiervan in het licht van de staatssteunregels. In de rechtsleer stelt men dat dergelijke beschikkingen in beginsel verbindend zijn voor nationale rechters die gedurende het onderzoek van de Commissie of na afloop daarvan worden geacht zich eveneens over de betreffende maatregel uit te laten109. Dat betekent in beginsel dat wanneer de Commissie eerder dan een nationale rechter bij beschikking heeft vastgesteld dat de onderzochte maatregel geen staatssteun is in de zin van art. 87, lid 1 EG-Verdrag, de nationale rechter van dat oordeel zal moeten uitgaan in de aanhangige nationaalrechtelijke procedure. Niettemin dienen twee belangrijke nuances op de principiële verbindende werking van deze beschikken te worden aangebracht. Op grond van art. 230 EG-Verdrag heeft iedere natuurlijke of rechtspersoon het recht om beroep (tot nietigverklaring) in te stellen tegen de tot hem gerichte beschikkingen, alsmede tegen beschikkingen die, hoewel genomen in de vorm van een verordening, of van een beschikking gericht tot een andere persoon, hem rechtstreeks en individueel raken. Deze proceduremogelijkheid maakt het mogelijk voor concurrerende ondernemingen om een (eventueel positieve) beschikking van de Commissie in een het onderzoek naar de verenigbaarheid van steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt aan te vechten. Zonder in detail in te gaan op de uitgebreide rechtspraak van het Hof van Justitie en het Gerecht van Eerste Aanleg aangaande de (ontvankelijkheids-)vereiste van het ‘individueel geraakt zijn’ door een beschikking, kan worden gesteld dat in de staatssteunprocedure concurrerende ondernemingen op verscheidene ogenblikken worden geacht voldoende belang te hebben om een beschikking van de Commissie waarin zij de steunmaatregel verenigbaar acht met de gemeenschappelijke markt aan te vechten. Zo stellen Lenaerts en Arts terecht dat wanneer de Commissie na een procedure op tegenspraak de betrokken steunmaatregel verenigbaar verklaart met de gemeenschappelijke markt, dit individueel aan de concurrerende ondernemingen raakt die aan het formele onderzoek hebben deelgenomen en van wie de marktpositie door de steunmaatregel in het gedrang wordt gebracht110. Een gelijkaardige conclusie trekken beide auteurs wanneer de Commissie reeds ter afsluiting van het preliminair onderzoek de voorgenomen steunmaatregel verenigbaar acht met de gemeenschappelijke markt en daarom beslist geen procedure op tegenspraak te openen in de zin van art. 88 EG-Verdrag111. Wanneer dus tijdig door een concurrerende onderneming, die voldoet aan de hoger omschreven ontvankelijkheidsvereisten, een beroep tot nietigverklaring is ingediend tegen de beschikking van de Commissie, zal de nationale rechter – voor zover sprake is van twee parallelle procedures - zich evident dienen te richten naar de uitspraak van het Gerecht van Eerste Aanleg dan wel het Hof van Justitie (in hogere voorziening). In voorkomend geval kan de nationale rechter genoodzaakt zijn om de nationale procedure op te schorten totdat een definitieve uitspraak voorligt. Dit vloeit inderdaad voort uit de verplichting tot loyale samenwerking uit artikel 10 EG-Verdrag. Illustratief kan worden gewezen op één zaak waarin de concurrenten van een begunstigde onderneming de nietigheid van de positieve beschikking aangaande een Nederlands steunregime vorderden op grond van artikel 230 EG-Verdrag, en dit beroep gegrond werd verklaard112. Naast beroepen ingesteld door concurrenten of begunstigden, zijn ook beroepen mogelijk door een beroepsvereniging en door een lokale overheid. Tot slot rijst de vraag of een concurrerende onderneming de nationale rechter kan aanzetten tot een het stellen van een prejudiciële vraag – in de vorm van een incidentele wettigheidscontrole – over de verenigbaarheid van een (eventuele)

109

P.C. ADRIAANSE, Handhaving van EG-recht in situaties van onrechtmatige staatssteun, Kluwer, 2006, 204. K. LENAERTS en D. ARTS, Europees procesrecht, Maklu, 2001, 166. 111 K. LENAERTS en D. ARTS, Europees procesrecht, Maklu, 2001, 165. 112 HvJ EG, 28 januari 1986, zaak C-169/84. 110

157/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport positieve beschikking van de Commissie met de (primaire) regels uit het EG-Verdrag inzake staatssteun. De essentiële vraag die hier echter rijst is of het nog mogelijk is voor een concurrerende onderneming om een nationale rechter te verzoeken om door middel van prejudiciële vragen een uitspraak van het Hof uit te lokken over de geldigheid van een handeling (bv. positieve beschikking van de Commissie) waartegen die partij zelf een beroep tot vernietiging had kunnen richten binnen de daartoe gestelde termijn van twee maanden. Het Hof van Justitie heeft hier in beginsel ontkennend op geantwoord: in het arrest Deggendorf van 9 maart 1994 heeft het gesteld dat een natuurlijke of rechtspersoon die het recht heeft om op grond van art. 230 EG-Verdrag de nietigverklaring van een gemeenschapshandeling te vorderen, maar van dit recht geen gebruik maakt, zich niet meer mag beroepen op de onwettigheid van die handeling in een later geding voor de nationale rechter. Om als concurrerende onderneming de wettigheid van een positieve beschikking inzake staatssteun voor de nationale rechter te betwisten, zal je dus in beginsel moeten kunnen aantonen dat de betrokken onderneming niet de mogelijkheid (‘het recht’) heeft gehad om dergelijke vernietigingsprocedure bij het Gerecht van Eerste Aanleg meteen op te starten. Dit zal niet evident zijn nu – zoals hoger ook aangegeven – het Hof van Justitie (en ook het Gerecht van Eerste Aanleg) onder bepaalde voorwaarden wel degelijk aan concurrerende ondernemingen afdoende belang toekent om een positieve beschikking over een steunregime aan te vechten. Wellicht zal de mogelijkheid tot prejudiciële wettigheidstoetsing door de nationale rechter van een positieve beschikking van een steunregime veelal beperkt blijven tot een louter theoretische mogelijkheid.

D.2.2. Commissie Anders dan wat geldt voor onrechtmatige staatssteun, voorziet het EG-Verdrag wel in een uitdrukkelijke regeling voor misbruik van staatssteun. Artikel 88, lid 2, 1e alinea EG-Verdrag bepaalt namelijk dat indien de Commissie, na de belanghebbenden te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken, vaststelt dat een steunmaatregel door een staat of met staatsmiddelen bekostigd, volgens artikel 87 niet verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt of dat van deze steunmaatregel misbruik wordt gemaakt, bepaalt zij dat de betrokken staat die steunmaatregel moet opheffen of wijzigen binnen de door haar vast te stellen termijn. Indien deze staat dat besluit niet binnen de gestelde termijn nakomt, kan de Commissie of iedere andere belanghebbende staat zich in afwijking van de artikelen 226 en 227 rechtstreeks tot het Hof van Justitie wenden. Artikel 16 Procedureverordening bepaalt verder dat de Commissie, onverminderd artikel 23 Procedureverordening, in gevallen van misbruik van steun de formele onderzoeksprocedure kan inleiden overeenkomstig artikel 4, lid 4. De artikelen 6, 7, 9 en 10, artikel 11, lid 1, en de artikelen 12, 13, 14 en 15 zijn mutatis mutandis van toepassing. Artikel 23 verleent de Commissie de mogelijkheid om zich rechtstreeks tot het Hof van Justitie te wenden indien de betrokken lidstaat, met name in gevallen bedoeld in artikel 14, niet voldoet aan een voorwaardelijke of negatieve beschikking (voornamelijk terugvorderingsbeschikkingen), kan de Commissie overeenkomstig artikel 93, lid 2, van het Verdrag de zaak rechtstreeks bij het Hof van Justitie aanhangig maken. De bewijslast hiervoor ligt bij de Commissie, en verder kan worden verwezen naar de procedure in geval van onrechtmatige staatssteun gelet op de parallel die optreedt tussen onrechtmatige staatssteun en misbruik van staatssteun. Let wel, beide situaties kunnen niet volledig worden gelijkgesteld, nu artikel 11, lid 2 Procedureverordening niet van toepassing is op misbruik van steun, en de Commissie in dergelijk geval bijgevolg geen voorlopige terugvorderingsbevelen kan nemen.

D.2.3.

Lidstaten

De betrokken lidstaat heeft vooral de verplichting ervoor te zorgen dat goedgekeurde steun bij de juiste begunstigde terecht komt en dat de steun door de begunstigde vervolgens wordt gebruikt zoals bedoeld bij de goedkeuring. Nu de lidstaat het aanspreekpunt blijft voor de Commissie tijdens een onderzoeksprocedure, is de lidstaat gehouden tot loyale

158/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport samenwerking, dit op grond van artikel 10 EG-Verdrag en op grond van specifieke bepalingen in de Procedureverordening, aan het onderzoek dat de Commissie voert naar vermeend misbruik van steun.

D.3.

CONCLUSIE

Concurrerende ondernemingen hebben tal van mogelijkheden om op te treden in geval van onrechtmatige steun, misbruik ervan of om op te treden tegen een onwettig steunbesluit. Desondanks dient te worden vastgesteld dat het de toegang tot de Europese instanties relatief beperkt is, behoudens in de hypothese van een vernietigingsberoep tegen een beschikking op basis van art. 230 EG-Verdrag. Ook indien men via een klacht bij de Commissie alsnog genoegdoening bekomt, zal dit meestal geen genoegdoening impliceren indien zij ook getroffen waren in hun subjectieve rechten. Bijgevolg lijken nationale procedures – waarin men overigens ook steeds de nationale rechter kan verplichten over te gaan tot het stellen van prejudiciële vragen aangaande de toepassing van het staatssteunregime – efficiëntere middelen om bijvoorbeeld een schadevergoeding te bekomen. Desondanks dient te worden vastgesteld dat ook deze procedures al bij al beperkt blijven, wat enerzijds kan worden verklaard door een beperkte kennis van de diverse mogelijkheden, maar wellicht veel meer door het feit dat ondernemingen graag ‘on speaking terms’ willen blijven met de overheid, waarbij wordt geredeneerd dat het voordeel dat vandaag aan een concurrent wordt toegekend, morgen ook aan hen kan worden toegekend. Finaal kan worden opgemerkt dat een overheid, die enerzijds haar verplichtingen (onder meer inzake aanmelding, standstill en loyaliteit m.b.t. terugvorderingen e.d.) naleeft, en zich anderzijds houdt aan de voorwaarden van een goedgekeurd steunregime vooraleer steun toe te kennen, weinig kans loopt om te worden aangesproken door een benadeelde onderneming. Uiteraard dient een overheid zich wel te hoeden voor het willekeurig toekennen van steun, en kan zij steeds (voornamelijk administratief) worden aangesproken indien de beslissing om de steun toe te kennen door onwettigheid of onregelmatigheid aangetast zou blijken.

E. VERFIJNING BEGRIP ‘INDIRECTE STEUN’ AAN DE HAND VAN AANTAL RECENTE VOORBEELDEN E.1. TEN GELEIDE Aansluitend op de finalisering van het eerste luik van onze opdracht – namelijk het nagaan van de verenigbaarheid van een NOx-heffing met een terugsluizing van de inkomsten met de relevante bepalingen uit de Europese, grondwettelijke en regionale regelgeving – werd gevraagd om een verdere verduidelijking van het begrip indirecte staatssteun te geven. Onderstaand zal dan ook worden weergegeven wat het begrip indirecte staatssteun precies inhoudt (E.2.). Daarnaast zal het begrip indirecte staatssteun verder verfijnd worden aan de hand van de richtsnoeren inzake milieusteun (E.3.) en ten slotte zullen een aantal steunregimes die reeds bij de Commissie werden aangemeld verder toegelicht worden (E.4.).

E.2. INDIRECTE STAATSSTEUN Gelet op de ruime omschrijving van artikel 87, lid 1 EG heeft het begrip staatsteun niet alleen betrekking op directe steunmaatregelen (m.a.w. de directe transfers van fondsen van een lidstaat aan ondernemingen), maar ook op de indirecte steun van een staat aan haar ondernemingen. Indirecte steun kan men omschrijven als elke vorm van steun die geen betrekking heeft op een uitgave van de staat, maar op haar verminderde inkomsten. Het kan onder andere gaan over leningen (o.a. in de vorm van een lage rente,

159/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport lange doorlooptijd of voordelige aflossingen), garanties, vermindering, vrijstelling of kwijtschelding van belasting113 of sociale premies, de verkoop van onroerende zaken zoals panden of grond onder de marktwaarde, de verkoop van een openbare onderneming, levering van goederen of diensten tegen preferentiële tarieven, de aanleg van infrastructurele voorzieningen of deelnemingen in ondernemingskapitaal. In het kader van dit project zullen vanzelfsprekend vooral de tegemoetkomingen door middel van de terugsluizing van de opbrengsten van heffingsregimes aan bepaalde sectoren en/of ondernemingen van belang zijn. De Commissie heeft hieromtrent reeds beslist dat dergelijke maatregelen als steun beschouwd moeten worden114. Essentieel criterium om uit te maken of er al dan niet sprake is van indirecte steun is of er door de overheidsmaatregel aan een individuele onderneming of een groep van ondernemingen een voordeel wordt verschaft waarvoor geen adequate vergoeding wordt betaald of een tegenprestatie wordt geleverd. Of er sprake is van een dergelijk voordeel dient beoordeeld te worden aan de hand van het (potentiële) effect dat deze maatregel teweegbrengt. Hiertoe wordt gebruik gemaakt van het criterium van particuliere marktdeelnemer. Meer bepaald dient te worden nagegaan of een particuliere investeerder die qua omvang vergelijkbaar is met de organen die de overheidssector beheren, in vergelijkbare omstandigheden dezelfde maatregel zou hebben kunnen nemen, mede gelet op de ten tijde van de maatregel beschikbare informatie en de te verwachten evolutie115. Indien een dergelijke maatregel van de overheid beschouwd kan worden als indirecte steun – hetgeen impliceert dat aan alle voorwaarden van artikel 87, lid 1 EG voldaan is116 – dient er een aanmelding bij de Commissie te gebeuren117, behoudens in de gevallen waarop de algemene Groepsvrijstellingsverordening van toepassing is (zie ook supra onder punt C.). Ter illustratie kan verwezen worden naar de maatregelen die door Nederland genomen werden om tegemoet te komen aan de verplichtingen uit de NEC – richtlijn. Waar de Commissie in eerste instantie oordeelde dat deze maatregelen als indirecte steun beschouwd dienden worden118, werd zij later teruggefloten door het Gerecht van Eerst Aanleg die oordeelde dat het hier niet om indirecte steun gaat119. Ter uitvoering van haar verplichtingen uit de NEC – richtlijn werd door Nederland een systeem van verhandelbare emissierechten ingesteld. Ondernemingen die beter presteren dan de vastgestelde emissienorm (PSR – norm) maken aanspraak op emissierechten, ondernemingen die slechter dan deze norm presteren dienen emissierechten aan te kopen. Het Gerecht oordeelde dat Nederland hierdoor inderdaad afstand heeft gedaan van inkomsten, aangezien deze rechten ook verkocht of geveild hadden kunnen worden. Hiernaast stelt het Gerecht echter vast dat - vermits alle grote industriële installaties met een capaciteit van meer dan 20 MWth van deze maatregel gebruik kunnen maken – geen sprake is van de vereiste voorwaarden van selectiviteit en er derhalve dan ook geen sprake kan zijn van indirecte staatssteun. 113

Zaak 30/59, De Gezamenlijke Steenkoolmijnen in Limburg t. De Hoge Autoriteit van de EGKS, 1961, Jur. 1. Zaak C-34/01 en 38/01, H.v.J., 27 november 2003 115 Zaak C-142/87, België/Commissie (Tubemeuse), Jur. 1990, p. I-959. 116 Overeenkomstig artikel 87, lid 1 EG is er onder de volgende voorwaarden sprake van staatssteun: er moet sprake zijn van een maatregel van de staat of met staatsmiddelen bekostigd; de maatregel moet een voordeel verschaffen aan de begunstigde(n); er moet sprake zijn van begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties; de maatregel moet de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen; de maatregel moet het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden. 117 Artikel 88, lid 3 juncto artikel 2 van de verordening 659/1999 van de Raad tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 (nu 88) van het EG – Verdrag. 118 N 35/2003 119 Zaak PB C 128, GEA, 24 mei 2008 114

160/167

07/13045/LF


E.3. INDIRECTE STAATSSTEUN EN DE RICHTLIJNEN INZAKE MILIEUSTEUN Net als directe staatssteun, is ook indirecte staatssteun in principe onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt. Artikel 88 EG-Verdrag verleent de Commissie echter de bevoegdheid om staatssteun onder bepaalde voorwaarden toe te laten. Specifiek voor steunmaatregelen die gericht zijn op milieubescherming, werden op 1 april 2008 de Communautaire richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming uitgevaardigd120. Bij de beoordeling van een steunmaatregel die gericht is op milieubescherming, zal de Commissie in eerste instantie nagaan of deze maatregel gekwalificeerd kan worden als (directe of indirecte) staatsteun121. Indien dit het geval zou zijn, zal gekeken worden of de maatregel als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt beschouwd kan worden. Uit een nadere analyse van de aanmeldingen voor milieusteunmaatregelen, blijkt zeer duidelijk dat de Commissie zich bij haar beoordeling nauwgezet laat leiden door hoger vermelde Communautaire richtsnoeren122. Meer bepaald zal de Commissie nagaan of de verschillende doelstellingen en voorwaarden die de richtsnoeren aan de verschillende steunmaatregelen verbinden, in realiteit vervuld kunnen worden. Uit de praktijk blijkt dat de Commissie hierbij de toepasselijke bepalingen uit de Communautaire richtsnoeren één voor één zal overlopen en in concreto zal beoordelen. Indien aan deze bepalingen voldaan is, zal de Commissie gewoonlijk oordelen dat de milieusteunmaatregel toepassing kan vinden (zie ook supra onder punt B). De toepassingsvoorwaarden voor indirecte steun onder de vorm van belastingsverlagingen en vrijstellingen worden verder uitgewerkt onder Hoofdstuk IV van de Communautaire richtsnoeren. Overeenkomstig punt 160 – 162 volstaat hiervoor een standaardbeoordeling. Onder volgende voorwaarden kunnen deze steunmaatregelen toegestaan worden: •

de belastingsverlagingen en vrijstellingen dragen ten minste bij tot de verbetering van het niveau van milieubescherming en gaan niet ten koste van de met de belasting nagestreefde algemene doelstelling;

•

geharmoniseerde milieubelastingen123: steun verenigbaar gedurende 10 jaar wanneer de begunstigden ten minste het communautaire minimum betalen en de vermindering of vrijstelling verenigbaar is met de communautaire regelgeving; Aangezien er voor milieuaangelegenheden tot op heden nog geen minimumbelastingniveau werd vastgesteld, kan geen gebruik gemaakt worden van deze optie.

•

niet- geharmoniseerde belastingen: elke belastingsvrijstelling of -vermindering moet noodzakelijk en evenredig zijn: -

noodzaak van de steun: de begunstigde wordt gekozen op basis van objectieve en transparante criteria; de milieubelasting zonder korting moet resulteren in een aanzienlijke toename van de productiekosten die niet kan worden afgewenteld op de klanten zonder dat dit leidt tot aanzienlijk omzetverlies

-

evenredigheid van de steun: elke individuele begunstigde betaalt een deel van de nationale belasting in verhouding tot zijn prestatie ten opzichte van de best presterende techniek in de EER of 20 % van de nationale belasting (tenzij een lager tarief gerechtvaardigd is door een beperkte concurrentievervalsing) of er zijn overeenkomsten gesloten tussen de lidstaat en de begunstigde ondernemingen.

Deze richtsnoeren vervangen de oude communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve ven het milieu Voor deze criteria wordt verwezen naar p.6 – 15 van het eerste onderdeel van onze opdracht. 122 Deze conclusie werd getrokken op basis van een beoordeling van diverse recente beschikkingen van de Commissie, alsook op basis van een reeks beschikkingen van de Commissie die dateren van voor de inwerkingtreding van de nieuwe richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming. 123 Belastingen geharmoniseerd door Richtlijn 2003/96/EG – Verdrag. 120 121

161/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport Gelet op het belang dat de Commissie aan de voorwaarden uit de Communautaire richtsnoeren hecht, lijkt het ons essentieel dat het – nader te bepalen – steunregime in het kader van de NOx-heffing aan de bovenstaande voorwaarden tegemoetkomt. Bij het aanmelden van dit steunregime is het bovendien aangewezen om dan reeds toe te lichten welke voorwaarden toepasselijk zijn en hoe aan deze voorwaarden tegemoetgekomen kan worden door de lidstaat (zie ook onder hoofdstuk 6).

E.4. VOORBEELDEN UIT DE PRAKTIJK VAN DE COMMISSIE Onderstaand worden een aantal voorbeelden gegeven van indirecte milieusteunmaatregelen die door de Commissie als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt werden beschouwd. Op die manier wordt gepoogd om op een duidelijke en bevattelijke wijze een beeld te geven van diverse indirecte steunmaatregelen. Bij de selectie van deze voorbeelden worden voornamelijk steunregimes en steunmaatregelen toegelicht die vergelijkbaar zijn met het type van maatregelen die door Vlaanderen worden overwogen in het kader van de terugsluizing van de NOx-heffing. Op die manier kan dit document desgevallend een bron van inspiratie zijn bij de uiteindelijke keuze voor een bepaalde optie. Meer in het bijzonder worden voorbeelden besproken uit Finland met betrekking tot een belastingvrijstelling voor biobrandstoffen, uit Nederland met betrekking tot een investeringsaftrek voor milieuvriendelijke installaties, alsook met betrekking tot een bestemmingsheffing voor de pluimveesector en finaal wordt uit Denemarken een afwijkend afschrijvingstarief onder de loep genomen.

E.4.1. Finland: belastingsvrijstelling voor biobrandstoffen Eerst eerste voorbeeld van een indirect steunregime vinden we terug in Finland. Dit steunregime werd door de Commissie goedgekeurd in haar beschikking van 29 augustus 2008124. Finland wenst met een belastingsvrijstelling het gebruik van milieuvriendelijke energie te doen toenemen (richtsnoeren punt 101) en op die manier de emissie van CO2 te doen dalen. Op deze manier wenst zij eveneens de verplichtingen die haar naar de toekomst toe door de richtlijn ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen zullen worden opgelegd (RES-richtlijn), te vervullen. Meer bepaald kent Finland een vrijstelling van energiebelasting en de zogenaamde ‘strategic stockpile’ belasting toe aan de producenten van biobrandstoffen (voornamelijk biodiesel) die gebruikt worden voor verwarming en stilstaande motoren. Met deze vrijstelling komt Finland tegemoet aan de hogere exploitatiekosten die gepaard gaan met de productie van deze vorm van milieuvriendelijke energie (richtsnoeren punt 107 en 109, c). Deze hogere exploitatiekost wordt aan de hand van een tabel concreet aangetoond door de aanmeldende lidstaat. Cumulatie met eventuele andere staatssteunvoordelen die gepaard zouden kunnen gaan met de productie van biobrandstof wordt expliciet uitgesloten. De duurtijd van de investeringssteun is beperkt tot 31 december 2013 – dit betekent dat Finland tot 31 december 2013 kan beslissen om steun te verlenen aan een onderneming (richtsnoeren punt 71). De kost van deze maatregelen wordt geschat op 10 miljoen EUR per jaar. Aangezien exploitatiesteun voor het gebruik van hernieuwbare energie één van de steunmaatregelen is die door de Commissie werd vooropgesteld en uitgewerkt door de communautaire richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming én deze steunmaatregel na de inwerkingtreding van deze richtsnoeren werd aangemeld, wordt bij de beoordeling van deze maatregel rekening gehouden met de voorwaarden uit deze richtsnoeren (én zal de lidstaat in kwestie bij het opstellen van haar steunmaatregelen met deze richtsnoeren rekening dienen te houden). In casu werd 124

N 59/2008 – C(2008) 4683 van 29 augustus 2008.

162/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport door de Commissie aangenomen dat de maatregelen voldoen aan deze voorwaarden en bijgevolg toegepast mogen worden door de lidstaat Finland. Bovenstaand werden dan ook telkens de relevante punten uit de richtsnoeren weergegeven. Voor vergelijkbare staatssteunmaatregelen kan onder meer verwezen worden naar de belastingsvrijstellingen voor biobrandstof in Zweden (N 112/04)125, Tsjechië (N 305/2008)126 en Italië (N 326/07)127. Naast deze vergelijkbare steunregelingen, werd in Finland ook een individuele indirecte steunmaatregel uitgewerkt. Deze steunmaatregel kaderde in een proefproject voor hernieuwbare energiebronnen (meer in het bijzonder NExBTL – Next Generation Biomass to Liquid), waarvoor de Commissie haar goedkeuring verleende bij beschikking van 3 september 2008128.

E.4.2. Nederland: investeringsaftrek voor milieuvriendelijke installaties Ook in Nederland werden reeds een aantal indirecte steunregimes aangemeld bij én goedgekeurd door de Commissie. Een eerste steunregime betreft een regeling omtrent investeringen in uitrusting en installaties. Indien deze milieuvriendelijker zijn dan vereist is op grond van de minimumnormen van de Nederlandse Wet Milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewater komen deze investeringen in Nederland in aanmerking voor een milieu – investeringsaftrek129. Ter compensatie van de extra kosten voor investeringen in bepaalde milieuvriendelijke bedrijfsmiddelen (opgenomen in de Milieulijst) wordt het belastbaar inkomen verminderd met een belastingsaftrek. Afhankelijk van de categorie van deze milieuvriendelijke bedrijfsmiddelen wordt een verschillend percentage van belastingsaftrek bepaald (categorie 1 : 30% categorie 2: 15% - categorie 3: 40%). Categorie 1 en 3 omvatten investeringen waarvan snelle invoering wenselijk is uit milieuoogpunt of waarvoor de meerkosten van de milieuvriendelijke variant relatief hoog zijn in vergelijking met het conventionele bedrijfsmiddel. Categorie 2 omvat bedrijfsmiddelen die niet vallen onder categorie 1 en 3, maar waarvan nog altijd een gunstig effect voor het milieu wordt verwacht. Het oorspronkelijk voorziene budget voor deze steunmaatregel bedroeg aanvankelijk 27 miljoen Gulden (omgerekend ongeveer 13 miljoen EUR) per jaar. Tengevolge van het succes van deze maatregel werd door Nederland reeds tot driemaal toe een budgetverhoging aangemeld bij de Commissie. Aangezien deze maatregel werd aangemeld voor de inwerkingtreding van de Communautaire richtsnoeren, werd er bij de aanmelding vanzelfsprekend geen rekening gehouden met de specifieke voorwaarden uit deze richtsnoeren (er werd daarentegen wel gebruik gemaakt van de oude communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve ven het milieu130 – de voorganger van de Communautaire richtsnoeren). Om dezelfde reden werd er voor deze maatregelen geen beperking in de tijd opgelegd.

E.4.3. Nederland: bestemmingsheffing voor de pluimveesector Een volgend voorbeeld van een steunregime werd goedgekeurd door de Commissie bij beschikking van 17 december 2008131. In tegenstelling tot de bovenstaande voorbeelden, heeft deze steunmaatregel niet de bescherming van het N 112/2004 – C(2006) 849 van 13 maart 2006. N 305/2008 – C(2008) 8931 van 23 december 2008. 127 N 326/2007 – C(2008) 850 def. van 11 maart 2008. 128 N 58/2008 – C(2008) 4682 van 3 september 2008. 129 NN 24/2005 – C(2005)1955 van 23 juni 2005, met verwijzing naar beschikking N 247/1999 van 3 mei 2000, N 648/1999 van 20 juni 2000, N 79/2001 van 19 maart 2001 en N 634/2001 van 18 december 2001. 130 PB C 384 van 10 december 1998, blz. 3. 131 N 525/2008 – C(2008) 8737 van 17 december 2008. 125 126

163/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport milieu tot doel. Om deze reden zal bij de beoordeling van deze maatregel dan ook niet gekeken worden naar wat bepaald is in de Communautaire richtsnoeren inzake milieu of de oude kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu. Toch leek het ons interessant om dit voorbeeld op te nemen omdat er in casu een heffing wordt opgelegd aan een bepaalde sector die nadien wordt teruggesluisd (hetgeen ook in Vlaanderen tot de mogelijkheden behoort naar aanleiding van het opleggen van de NOx – heffing). Meer concreet wordt er door het Productschap Pluimvee en Eieren aan de pluimveesector een heffing opgelegd in het kader van de voorkoming en uitroeiing van dierenziekten (het bedrag van deze heffing dient evenwel te worden goedgekeurd door de minister van landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit). De opbrengsten van deze heffing worden gestort in het Veeziektenfonds van het voornoemde Productschap en worden hierna aangewend voor de financiering van de bijdrage van de pluimveesector in het Diergezondheidsfonds van het ministerie van landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Dit Dierengezondheidsfonds bevat de bijdragen die alle veehouderijsectoren leveren voor de preventie en de uitroeiing van dierenziekten in Nederland. In de pluimveesector worden er bijvoorbeeld de kosten betreffende de aviaire influenza en Newcastle mee gedekt. Belangrijk bij deze steunmaatregel is evenwel de vraag of er hier al dan niet sprake is van staatssteun. Artikel 87, lid 1 is immers slechts van toepassing als de steun door de staat of met staatsmiddelen wordt bekostigd. In casu zou men immers kunnen argumenteren dat aangezien de bijdragen geïnd en terug doorgestort worden door het Productschap en niet door de staat zelf , er geen sprake kan zijn van staatssteun. De Commissie volgt deze redenering echter niet en verwijst terug naar het arrest Pearle132. In deze zaak werd immers gesteld dat verplichte bijdragen die door een intermediair orgaan worden geïnd bij alle ondernemingen van een bepaalde bedrijfssector, alleen dan niet als staatsmiddelen mogen worden beschouwd als is voldaan aan elk van de volgende vier voorwaarden: a) De betrokken maatregel is vastgesteld door de beroepsorganisatie die de ondernemingen en de werknemers van een bedrijfssector vertegenwoordigt, en dient niet als instrument voor de uitvoering van door de staat vastgesteld beleid; b) De verwezenlijking van de doelstellingen van de betrokken maatregel wordt volledig gefinancierd door de bijdragen van de ondernemingen van de sector; c) De wijze van financiering en het percentage/bedrag van de bijdragen worden in de beroepsorganisatie van de bedrijfssector vastgesteld zonder enige bemoeienis van de staat; d) De bijdragen moeten voor de financiering van de maatregel worden gebruikt zonder dat de staat daarbij kan ingrijpen. De voorliggende steunmaatregel voldoet echter niet aan voorwaarde c aangezien de heffing dient te worden goedgekeurd door de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. De Nederlandse staat heeft met andere woorden een gelegenheid om in de grijpen in de vaststelling van de financieringsvoorschriften van de maatregelen, hetgeen ertoe leidt dat de steunmaatregel als staatssteun beschouwd dient te worden. Om deze reden werden deze maatregelen dan ook verder afgetoetst aan de richtsnoeren die specifiek voor steunmaatregelen in de landbouwsector werden uitgevaardigd.

132 Arrest van het Hof (Eerste kamer) 15 juli 2004 – Pearle BV, Hans Prijs Optiek Franchise BV en Rinck Opticiens BV tegen Hoofdbedrijfschap Ambachten.

164/167

07/13045/LF


E.4.4. Denemarken: afwijkend afschrijvingstarief Ook Denemarken heeft reeds met succes een steunregime aangemeld bij de Commissie, waarbij het steunregime als voorbeeld kan dienen voor een Vlaams steunregime in het kader van een NOx-heffing133. In Denemarken werd het afschrijvingstarief voor elektriciteitscentrales recentelijk gewijzigd. Het huidige afschrijvingstarief van 25% zal voor elektriciteitscentrales verlaagd worden tot 15% (deze verlaging zal geleidelijk worden ingevoerd gedurende de periode 2008 – 2016). In principe zouden dus ook elektriciteitscentrales die windenergie opwekken (voornamelijk windturbines) aan dit lage, en dus fiscaal minder gunstige afschrijvingstarief onderworpen worden. Aangezien deze maatregel de productie van milieuvriendelijke energie in belangrijke mate in gevaar zou brengen en Denemarken bovendien de doelstellingen m.b.t. milieuvriendelijke energie uit haar energieplan “ A visionary Danish energy policy 2025 ” – meer bepaald 30% hernieuwbare energie tegen 2025 - wenst te realiseren, werden elektriciteitscentrales die windenergie opwekken uitdrukkelijk uitgesloten van deze ongunstige maatregel. Meer in het bijzonder zal de volledige kost die gepaard gaat met het oprichten van deze centrales – waaronder de aankoopprijs van de windturbine, de oprichtingskosten, de kost voor de aansluiting op het elektriciteitsnetwerk,… – onder het huidige gunstige afschrijvingstarief blijven ressorteren. Enkel de kosten verbonden aan voorbereidende studies, financiële organisatie en de kost van de grond worden uitgesloten van dit afschrijvingstarief. Bovenstaand gunstregime is vanaf 2008 van toepassing op commerciële eigenaars van een windenergiecentrale die onderworpen zijn aan de Deense inkomensbelasting. Naar schatting zullen ongeveer 1000 eigenaars in aanmerking komen voor dit gunsttarief. De geschatte kost van deze maatregel wordt op 2 miljoen EUR per jaar gebracht. Aangezien de Communautaire richtsnoeren nog niet in werking getreden waren bij de aanmelding van deze maatregel, werd dit steunregime beoordeeld aan de hand van de oude communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve ven het milieu134, die evenwel geen bezwaren opleverden om het steunregime niet goed te keuren.

E.4.5. Zweden: CO2 – belastingsvermindering Recentelijk werd door de Commissie het Zweedse steunregime voor de sectoren die onder het systeem van de emissiehandel ressorteren, goedgekeurd135. Via dit steunregime wordt er in Zweden een CO2 - belasting opgelegd aan de gebruikers van fossiele brandstoffen (0,65 eurocent per kg CO2). Aangezien de sectoren onder het toepassingsgebied van de richtlijn van de Europese Raad en Parlement van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap136 reeds in ruime mate gestimuleerd worden om hun CO2 – uitstoot te beperken, oordeelde Zweden dat het opleggen van een CO2 belasting aan deze sectoren niet langer tot een bijkomende daling van hun CO2 uitstoot leidt en de belasting ten opzichte van deze sectoren dan ook zijn nut verloren heeft. Om deze reden wordt er dan ook in een geleidelijke belastingsverlaging voor deze sectoren voorzien. Aangezien de Commissie op heden over onvoldoende ervaring beschikt om over deze specifieke situatie algemene richtsnoeren uit te vaardigen (richtsnoeren punt 68), werd er bij de beoordeling van deze maatregel gebruik gemaakt van het algemeen criterium voor belastingsverlagingen uit punt 151 van de Communautaire richtsnoeren.

133

N 394/2007 – C(2008) 1083 van 13 maart 2008. PB C 384 van 10.12.1998, blz. 3. 135 N 22/2008 136 Richtlijn 2003/87/EG 134

165/167

07/13045/LF


E.4.6. Slovenië: CO2 – belastingsvermindering Zoals reeds aangegeven in het eerste deel van onze opdracht, werden er op 1 juni 2004 door Slovenië indirecte steunmaatregelen met betrekking tot de vermindering van de CO2 – belasting aangemeld137. Slovenië kent hierbij een vermindering van de CO2 - belasting toe aan drie types van ondernemingen: (1) ondernemingen die over een WKK- installatie beschikken; (2) elektriciteitscentrales aangesloten op een hoogspanningslijn en bepaalde grote stookinstallaties, en; (3) operatoren die elektriciteit leveren aan het hoogspanningsnet (evenwel zonder werkzaam te zijn en een energie – intensieve sector en zonder vrijwillige milieuovereenkomst). De eerste en derde maatregel werden door de Commissie aanzien als indirecte staatssteun maar verenigbaar met de gemeenschappelijke markt. Omtrent de derde maatregel rezen evenwel een aantal twijfels bij de Commissie, maar uiteindelijk werd geoordeeld dat voldaan werd aan de voorwaarden van de kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve ven het milieu138 (de voorganger van de Communautaire richtsnoeren). Meer in het bijzonder ging het om de voorwaarden uit overweging 51,1, b en 51,2 van deze kaderregeling. Hierin werd bepaald dat vrijstellingen niet afhankelijk zijn van het sluiten van overeenkomsten tussen de lidstaat en de begunstigde ondernemingen indien aan de volgende alternatieve voorwaarden is voldaan: a) wanneer de verlaging betrekking heeft op een communautaire heffing, moet het bedrag dat na de verlaging daadwerkelijk door de ondernemingen wordt betaald, hoger zijn dan het communautaire minimum, en minstens zo hoog dat de ondernemingen worden aangespoord inspanningen te leveren voor de verbetering van de milieubescherming; b) wanneer de verlaging betrekking heeft op een nationale heffing die is ingevoerd bij ontstentenis van een communautaire heffing, moeten de begunstigden van de verlaging niettemin een aanmerkelijk deel van de nationale heffing betalen. Punt 52.2. van deze regelgeving stelde dat de bepalingen in bovenstaand punt 51.1 slechts kunnen worden toegepast op bestaande heffingen indien cumulatief aan volgende voorwaarden is voldaan: a) de betrokken heffing moet een merkbaar positief effect sorteren op het gebied van de milieubescherming; b) de uitzonderingen ten gunste van de begunstigde ondernemingen moeten zijn ingevoerd bij de goedkeuring van de heffing of moeten noodzakelijk zijn wegens een aanzienlijke wijziging van de economische omstandigheden die de ondernemingen in een bijzonder moeilijke concurrentiepositie plaatst. In dit laatste geval mag het bedrag van de belastingverlaging de verhoging van de kosten welke voortvloeit uit de gewijzigde economische omstandigheden, niet overschrijden. Wanneer deze kostenverhoging verdwijnt, moet de belastingverlaging eveneens worden opgeheven. Het is duidelijk dat deze laatste voorwaarde op vandaag niet meer bestaat. Nu deze overweging op vandaag niet meer kan ingeroepen worden, kan men niet men stellen dat deze indirecte steunmaatregel vandaag nog verenigbaar zou worden geacht. De tweede maatregel werd door de Commissie niet aanzien als staatssteun en diende bijgevolg ook niet verder beoordeeld te worden.

137 p.53 - 54 van het eerste onderdeel van onze opdracht (Commission Decision of 23 November 2005 on the State Aid schemes implemented by Slovenia in the framework of its legislation on Carbon Dioxide Emission Tax, PB L. 268 van 27 september 2006, 19.) 138 PB C 384 van 10.12.1998, blz. 3.

166/167

07/13045/LF

ARCADIS Belgium – LDR Milieu-advocaten Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten – eindrapport Merk op dat ook in Noorwegen een vrijstelling wordt verleend op een CO2-belasting (alsook een verminderd tarief op stookoliebelasting). Deze maatregel werd op 16 juli 2008 goedgekeurd door de EFTA Surveillance Authority (d.i. de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA, in het kader van de EER-overeenkomst tussen de EU en Noorwegen, Ysland en Liechtenstein139. In dit verband dient immers te worden gewezen op de Richtsnoeren inzake staatssteun, die zijn gebaseerd (en kunnen worden aangepast) op basis van de Europese regelgeving inzake staatssteun. Deze richtsnoeren voor milieubescherming (Deel III van de Richtsnoeren inzake staatssteun van de EVA) beantwoorden aan de Europese richtsnoeren voor milieubescherming die werden aangenomen op 23 januari 2008. In die zin vormen de steunregimes van deze landen eveneens een indicatie voor de beoordeling van (indirecte) steunregimes in de EU.

E.4.7. Noorwegen: milieubeleidsovereenkomst betreffende de vermindering van NOx-emissies Finaal kan worden gewezen op een ander Noors regime dat werd goedgekeurd door de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA140. Deze regeling houdt in dat de Noorse overheid een belasting invoerde per kilogram emissie van NOx bij de energieproductie. De door de Noorse overheid aangemelde maatregel voorziet in de mogelijkheid voor ondernemingen om een volledige vrijstelling te bekomen van de NOx-heffing, indien zij een milieubeleidsovereenkomst hebben afgesloten met de Noorse overheid op basis waarvan zij zichzelf collectief hebben verbonden om de NOx-emissies te verminderen in overeenstemming met de vooraf bepaalde emissieplafonds. De Noorse NOx-heffing vindt haar grondslag in sectie 1, 1e paragraaf van de Resolutie van het Noorse Parlement (“Storting”) over NOx-emissies en werd vanaf 1 januari 2007 opgelegd aan 3 categorieën, met name: (1) Machines met een totaal geïnstalleerd vermogen van meer dan 750 kW; (2) Motoren, boilers en turbines met een totaal geïnstalleerd vermogen van meer dan 10 MW, en; (3) Afvangen op offshore-installaties en installaties op het vasteland. De zogenaamde NOx-overeenkomst zou vervolgens moeten leiden tot een (aanzienlijke) vermindering van de NOxemissies, teneinde de in vooropgestelde emissieplafonds te halen. In de beslissing wordt – meer uitgebreid dan door de Europese Commissie – beoordeeld in welke mate de steunregeling verenigbaar is met de bepalingen van de EER-Overeenkomst, om vervolgens te besluiten dat de regeling verenigbaar is. Wel dient te worden opgemerkt dat een aantal voorwaarden worden geformuleerd, onder meer met betrekking tot het bereiken van een hoger niveau van milieubescherming, de noodzaak en het proportioneel karakter.

139 Case No. 63030 – Beslissing 502/08/COL. 140 Case No. 64738 – Beslissing 501/08/COL.

167/167

07/13045/LF

No title

Recommend Documents