2
Samenvatting Sinds een aantal jaren worden vooral bij de grote projecten nieuwe contractvormen voor Publiek Private Samenwerking (PPS) zoals DBFMO toegepast omdat het meerwaarde oplevert. DBFMO staat voor Design, Build, Finance, Maintain and Operate kortweg het hele traject dat in de bouw begint met een ontwerp en dat eindigt met het functioneren van een pand met de bijbehorende diensten. Het geïntegreerd aanbesteden van de verschillende onderdelen van huisvesting levert synergievoordelen op. De gedachte hierachter is dat huisvesting beter en waarschijnlijk goedkoper wordt als in het ontwikkelingsproces al onmiddellijk de consequenties van een ontwerp op het functioneren tegen het licht worden gehouden. De levenscycluskosten kunnen afnemen als investerings- en exploitatiekosten beter op elkaar aansluiten. Door toepassing van DBFMO kan hetzelfde gebouw goedkoper gerealiseerd worden of een beter gebouw zijn voor dezelfde prijs. Voor de realisatie van kantoorhuisvesting voor het Rijk wordt de markt in traditionele projecten ingezet op basis van losse onderdelen van het proces en onder regie van de overheid. Bij PPS projecten is de opdrachtnemer verantwoordelijk voor een functionerend object. Afstemming van ontwerp en bouw is een verantwoordelijkheid van opdrachtnemer, maar ook het functioneren tijdens de operationele periode. Het bijzondere is dat de overheid pas betaalt bij bewezen functioneren. De financiële component is een belangrijke prikkel voor opdrachtnemer om de overeengekomen kwaliteit te leveren. Indien de kwaliteit achter blijft zal de opdrachtgever over gaan tot het inhouden van kortingen, hetgeen direct van invloed is op het financiële resultaat van opdrachtnemer. Om realisatie volgens traditioneel en geïntegreerd model te vergelijken wordt gebruik gemaakt van de Publieke Private Comparator (PPC) en Publieke Sector Comparator (PSC). De PPC resulteert in een financiële vergelijking van publieke en publiek-private uitvoering van een project (bijvoorbeeld DBFMO) over de gekozen levensduur en gegeven één bepaalde oplossings(-richting) voordat een project wordt aanbesteed. De PPC geeft dus inzicht in hetgeen wordt geraamd voor realisatie in eigen beheer (of traditioneel) en hetgeen wordt geraamd voor realisatie door de markt. De PPC ligt ten grondslag aan het besluit om al dan niet PPS in te zetten. De PSC geeft inzicht in de totale kosten over de levenscyclus van een project. De uitkomst van de vergelijking laat zien of de private biedingen in een PPS aanbesteding wel of niet economisch voordeliger zijn dan de publieke uitvoering. De uitkomst van de PSC wordt veelal gebruikt als benchmark bij een aanbesteding. De PSC vergelijkt dus binnen het proces van aanbesteding, biedingen van marktpartijen met de kosten van projectuitvoering door de overheid.
3
Een veelgehoorde uitspraak over DBFMO contracten is: Betere gebouwen voor dezelfde of een lagere prijs. Bij de gunning van de DBFMO opdrachten voor de renovatie van het Ministerie van Financiën (KV7) en de realisatie van de Kromhout Kazerne (KHK) werd in beide gevallen een voordeel van 15% ten opzichte van traditionele uitvoering gemeld. Dit leidt tot de volgende centrale vraag: Leidt PPS en geïntegreerde contracten ook in de praktijk tot economisch meest voordelige wijze van realisatie van rijkshuisvesting, en kan dit verder worden verbeterd? Om deze vraag volledig te kunnen beantwoorden zijn een aantal subvragen opgesteld: 1 Welke verschillen zijn er tussen traditionele realisatie en PPS, waar ontstaan deze gedurende het traject van eerste initiatief tot einde exploitatieperiode van het contract? Welke invloed hebben deze verschillen o.a. op het vlak van financiën, kwaliteit, risico(overdracht), meerwaarde en overige doelstellingen zoals bijvoorbeeld duurzaamheid? 2 Welke ervaringen zijn er op dit moment met PPC en PPS beschikbaar en welk beeld laten zij zien bij evaluatie van de doorlopen trajecten? 3 Hoe verhouden de prestaties van geïntegreerde contracten zich ten opzichte van andere (Rijks-)huisvesting? 4 Is het mogelijk middels PPC en PSC een zuivere, volledige en juiste afweging te maken? 5 Kan de realisatie van (Rijks-)huisvesting verder worden verbeterd om de gestelde doelen te bereiken? Om antwoord op de centrale vraag en de subvragen te kunnen geven wordt in dit verkennend onderzoek een vergelijking gemaakt tussen de huisvestingskosten van twee DBFMO praktijkcases en de resultaten uit twee benchmarks, de Benchmark Facilitair Rijk 2008 (BFR 2008) en de NFC Index Kantoren. Om een volledig antwoord te geven is ook een kwalitatief oordeel nodig. Met behulp van semigestructureerde interviews is de informatie verzameld om een kwalitatief oordeel te kunnen vellen. De werkplekprijs van de KV7 heeft afhankelijk van het aantal opgestelde werkplekken 2% hogere tot 4% lagere kosten dan de gemiddelde Rijkswerkplek. Door het hoge ruimtegebruik per werkplek lijkt de bereikte economische meerwaarde beperkt, echter gekeken naar de gemiddelde m2 prijs blijkt de prijs/prestatie van KV7 veel beter te scoren met 13% lagere kosten dan de benchmark BFR 2008. De gemiddelde prijs van een werkplek op de Kromhout Kazerne is 9% lager becijferd dan de gemiddelde rijkswerkplek uit de BFR 2008. Door het moderne inrichtingsconcept en HNW wordt het complex efficiënt gebruikt en is het gemiddeld ruimtegebruik laag is. Ook de ruime m2 voor algemene voorzieningen drukken hier op de gemiddelde meterprijs. Daardoor zijn de kosten per m2 circa 3% hoger dan het gemiddelde.
4
Concluderend kan men stellen dat in economisch opzicht de geleverde prestaties afhankelijk zijn de invalshoek (per m2 of per werkplek) die men kiest. Het blijkt van groot belang de sleutel voor deze waardering te uniformeren. Beschouwing op basis van kosten per werkplek levert tegengestelde resultaten ten opzichte van de gerealiseerde prijs per m2. Ten opzichte van de organisatie met de laagste werkplekkosten in de BFR 2008 is duidelijk dat per werkplek in beide gevallen een groot besparingspotentieel aanwezig is. Het is zowel vooraf als achteraf moeilijk de exacte meerwaarde ten opzichte van een nietbestaand ontwerp en de realisatie hiervan vast te stellen. Daardoor wordt ook de toetsing van de gebruikte modellen en rekenmethodiek van PPC en PSC op overeenstemming met de praktijk erg gecompliceerd of zelfs onmogelijk. Hieruit volgt ook het antwoord op de centrale vraag: Leidt PPS en geïntegreerde contracten ook in de praktijk tot economisch meest voordelige wijze van realisatie van rijkshuisvesting, en kan dit verder worden verbeterd? Het antwoord luidt: Ja, aanbesteding van geïntegreerde contracten voor Rijkshuisvesting leidt tot economisch meest voordelige wijze van realisatie van deze huisvesting. Ondanks de in de praktijk gesignaleerde tekortkomingen en valkuilen wordt in de bestudeerde DBFMO cases op de economisch meest voordelige wijze invulling gegeven aan de huisvestingsbehoefte. Het gebruik van deze geïntegreerde contracten levert kwalitatief hoogwaardige en duurzame gebouwen op. De bestudeerde cases tonen tijdig en binnen budget opgeleverde gebouwen met meer kwaliteit voor hetzelfde geld en voldoen daarmee aan de vooraf geformuleerde doelstelling best-value-for-taxpayers-money. Verdere verbeteringen lijken mogelijk door de gewenste kwaliteiten vooraf exacter te bepalen en in de dialoog hierop te sturen. Hierdoor is het mogelijk de kwaliteit dichter te laten aansluiten bij het (minimum) gewenste kwaliteitsniveau en daarmee de doelmatigheid te verhogen. Daarmee verandert het beginsel van ‘meer kwaliteit voor hetzelfde geld’ naar gelijke kwaliteit voor minder geld’ en levert het een verdere bijdrage aan de nagestreefde doelmatigheid van de bedrijfsvoering. De ervaringen met geïntegreerde contracten zijn positief en de werkwijze past uitstekend in de plannen van het huidige kabinet Rutte zoals het Uitvoeringsprogramma Compacte Rijksdienst en het recentelijk vastgestelde beleid om het aantal kantoorlocaties terug te brengen naar twaalf concentratielocaties voor de rijkskantoren in Nederland. Daarmee lijkt deze vorm van aanbesteding en contractering een meer dan voorspoedige toekomst tegemoet te gaan.
5
6
Inhoudsopgave Definities en afkortingen
1
2
3
4
5
6
9
Inleiding
11
Rijksvastgoed en DBFMO
12
1.1 1.2 1.3 1.4
13 14 14 16
Probleemstelling Doelstelling Onderzoeksmethode Leeswijzer
Theorie en regelgeving bij PPS
17
2.1 2.2 2.3 2.4 2.5
17 20 22 24 25
PPS bij rijksvastgoed Hoe te bepalen: Traditionele of PPS realisatie Gunning op basis van meerwaarde (EMVI) DBFMO overeenkomst Samenvattend
Toepassing van geïntegreerde contracten in de praktijk
26
3.1 3.2 3.3
Ministerie van Financiën, Korte Voorhout 7 De Kromhout Kazerne Samenvattend
27 29 32
Berekening van de economische meerwaarde
33
4.1 4.2 4.3 4.4
36 40 43 47
Ministerie van Financiën Kromhout Kazerne Rijk versus markt Samenvattend
Beoordeling van de kwalitatieve meerwaarde
49
5.1 5.2 5.3 5.4
49 51 53 54
Ministerie van Financiën Kromhout Kazerne Kwaliteit in de benchmarks BFR 2008 en NFC Samenvattend
Conclusie
55
Reflecties
59
Literatuurlijst
61
Bijlage I Bijlage II Bijlage III Bijlage IV Bijlage V
Europese aanbestedingsregelgeving Uitgangspunten Benchmark Facilitair Rijk 2008 De realisatie van de Kromhout Kazerne Waardering ICT pakket in DBFMO contract Kromhout Kazerne Vragenlijsten t.b.v. semi-gestructureerde interviews KV7 en KHK
7
8
Definities en afkortingen: BFR 2008
Benchmark Facilitair Rijk 2008. Benchmarkonderzoek waarbij de kosten van panden, beheer en onderhoud, en dienstverlening van de diverse ministeries nauwkeurig in beeld is gebracht. Het geeft daarmee inzicht in gemiddelde facilitaire kosten per (Rijks-)werkplek.
DBFMO
Design, Build, Finance, Maintain and Operate (ontwerp, bouw, financiering, onderhoud en dienstverlening in een geïntegreerde opdracht)
EMVI
Wijze van gunning bij een aanbesteding waarbij op basis van de economisch meest voordelige inschrijving of EMVI, naast de inschrijvingsprijs, ook andere aspecten worden beoordeeld en voorzien van een waarde in euro’s of in punten.
Geïntegreerd contract Contract waarbij bouw en onderhoud van een (kantoor)pand of complex aanbesteed wordt en tevens het ontwerp, financiering en onderhoud en/of de exploitatie in de opdracht opgenomen is. KHK
Kromhout Kazerne. Militaire kazerne in de stad Utrecht
KV7
Korte Voorhout 7, adres van het Ministerie van Financiën
NCW
De contante waarde of huidige waarde van kasstromen die op verschillende tijdstippen plaatsvinden naar één tijdstip contant gemaakt om deze te kunnen vergelijken. Dit maakt het mogelijk om te beoordelen of bijvoorbeeld opbrengsten op termijn kosten van nu kunnen dekken.
NFC Index
De door NFC Index Coöperatie jaarlijks opgestelde NFC Index geeft per werkplek de mediane marktconforme facilitaire kosten
OS
In de Output Specificaties staan de taken en specificaties beschreven van de opdrachtgevende partij en deze vormt daarmee de leidraad voor de taak- en risicoverdeling in de uiteindelijke DBFMO overeenkomst.
PPC
Publieke Private Comparator. Een financiële vergelijking van de publieke uitvoering en de publiek-private uitvoering van een project (bijvoorbeeld DBFMO) over de gekozen levensduur en gegeven één bepaalde oplossings(richting). Bij een positieve uitkomst voor een PPS realisatie heeft wordt veelal besloten het project middels DBFMO te realiseren.
PPS
Publiek-private samenwerking. Samenwerking tussen overheid en bedrijfsleven waarbij beide partijen hun eigen identiteit en verantwoordelijkheid behouden. Door deze samenwerking bij veelal grote investeringsprojecten kunnen gestelde doelen beter, goedkoper of succesvoller worden behaald. Komt in diverse varianten en toepassingen voor.
PSC
Publieke Sector Comparator. Geeft inzicht in de totale kosten over de levenscyclus van een project. De uitkomst van de vergelijking laat zien of de private biedingen in een PPS-aanbesteding wel of niet economisch voordeliger zijn dan de publieke uitvoering. De uitkomst van de PSC wordt veelal gebruikt als benchmark bij een aanbesteding.
9
10
Inleiding Het kabinet Balkenende IV heeft het licht op groen gezet voor publiek-private samenwerking (PPS) voor bouw- en verbouwprojecten van rijkshuisvesting. Dat betekent dat de markt kan worden ingeschakeld als het gaat om renovatie, nieuwbouw, maar ook om onderhoud, facilitaire dienstverlening, beheer én financiering. De verwachting is dat door PPS de kosten beter beheersbaar zijn en dat innovatie een kans krijgt. In Nederland bezit de Rijksoverheid een enorme vastgoedportefeuille voor huisvesting van haar rijksdiensten. Het betreft ongeveer 7 miljoen vierkante meter vloeroppervlak, waarvan 70% in eigendom. De diversiteit is groot, binnen deze voorraad is 3,9 miljoen vierkante kantoor (ca. 10% van de totale kantorenmarkt in Nederland), circa 350 objecten met een monumentenstatus en vele andere soorten vastgoed zoals gerechtsgebouwen, musea en laboratoria. Daarnaast wordt ongeveer 1,2 miljoen m2 gebruikt als penitentiaire inrichting (Rijksgebouwendienst 2011) . Vanaf het besluit in 2003 het Ministerie van Financiën te renoveren in de vorm van een PPS samenwerking is er met een aantal DBFMO (ontwerp, bouw, financiering, onderhoud en dienstverlening in een geïntegreerde opdracht) projecten ervaring opgedaan. De ervaringen lijken positief (Buwalda e.a. 2006, PIANOo 2010) en de werkwijze past uitstekend in de huidige beleidsplannen van kabinet-Rutte als Uitvoeringsprogramma Compacte Rijksdienst en het recentelijk vastgestelde beleid om het aantal kantoorlocaties terug te brengen naar twaalf concentratielocaties voor de rijkskantoren in Nederland. Daarmee lijkt deze vorm van aanbesteding en contractering een meer dan voorspoedige toekomst tegemoet te gaan.
11
Hoofdstuk 1 Rijksvastgoed en DBFMO Voor de realisatie van kantoorhuisvesting voor het Rijk wordt de markt in traditionele projecten ingezet op basis van onderdelen van het proces en onder regie van de overheid. Zo maakt bijvoorbeeld een architect of adviesbureau een ontwerp, dat de overheid als opdrachtgever accepteert. In een volgende opdracht wordt een aannemer ingeschakeld om dit ontwerp te bouwen. In de PPS projecten is de opdrachtnemer verantwoordelijk voor een functionerend object. Afstemming van ontwerp en bouw is een verantwoordelijkheid van opdrachtnemer, maar ook het functioneren tijdens de operationele periode. Het bijzondere is dat de overheid pas betaalt bij bewezen functioneren. De financiële component is een belangrijke prikkel voor opdrachtnemer om de overeengekomen kwaliteit te leveren. Indien de kwaliteit achter blijft zal de opdrachtgever over gaan tot het inhouden van kortingen, hetgeen direct van invloed is op het financiële resultaat van opdrachtnemer. En omdat profit een belangrijke drijfveer is voor de private sector (naast continuïteit) zal de opdrachtnemer er alles aan doen om te leveren. Het is de verwachting dat de kosten èn de kwaliteit gedurende de gehele contractperiode (meestal levenscyclus) beter beheerst worden. Het gaat dus om meer dan beheersing van de ‘bouwkosten’. De kern van de gebouwgebonden PPS is het begrip DBFMO. Dit staat voor Design, Build, Finance, Maintain and Operate, kortom het hele traject dat in de bouw begint met een ontwerp en dat eindigt met het functioneren van een pand met de bijbehorende diensten. Het sleutelwoord is integraliteit. De gedachte hierachter is dat huisvesting beter en waarschijnlijk goedkoper wordt, als in het ontwikkelingsproces al onmiddellijk de consequenties van een ontwerp op het functioneren tegen het licht worden gehouden. De levenscycluskosten kunnen afnemen als investerings- en exploitatiekosten beter op elkaar aansluiten. Door optimalisering in het plan (ontwerp van bijvoorbeeld een gebouw inclusief een plan voor de exploitatie) wordt een efficiencywinst behaald. Ook biedt een integrale opdracht betere mogelijkheden voor risicobeheersing en –verdeling, waardoor kosten worden bespaard en de klanttevredenheid vergroot (vrij naar: Rijksgebouwendienst 2008). DBFMO is de meest uitgebreide variant van opdrachtverstrekking voor realisatie, financiering, onderhoud en dienstverlening voor (Rijks-)huisvesting. In de praktijk komen ook andere combinaties van samengestelde opdrachten voor realisatie voor zoals D&B en B&M. Het grootste verschil met andere, traditionele realisatie van projecten is het echter moment van betalen door de opdrachtgever. Achter D&B en B&M werken andere mechanismen omdat na realisatie van het object de opdrachtnemer volledig betaald is. Bij een volledig geïntegreerd model (DBFMO) vindt betaling plaats in de vorm van een overeengekomen beschikbaarheidsvergoeding. Als gekozen wordt voor het totale pakket DBFMO wordt een langdurige relatie met een private partij aangegaan, waarin het gebouw, financiering, facilitaire
12
dienstverlening, exploitatie en het onderhoud zijn voorzien. De investering vraagt ook om een lange terugverdientijd om zo risico’s te dempen (vrij naar: Rijksgebouwendienst 2008). Om realisatie van traditioneel en geïntegreerd model te vergelijken wordt gebruik gemaakt van de Publieke Private Comparator (PPC) en Publieke Sector Comparator (PSC). De PPC resulteert in een financiële vergelijking van de publieke uitvoering en de publiek-private uitvoering van een project (bijvoorbeeld DBFM) over de gekozen levensduur en gegeven één bepaalde oplossings(-richting) voordat een project wordt aanbesteed (Ministerie van Financiën, Kenniscentrum PPS, 2002a). De PPC geeft dus inzicht in hetgeen wordt geraamd voor realisatie in eigen beheer (of traditioneel) en hetgeen wordt geraamd voor realisatie door de markt. De PPC ligt ten grondslag aan het besluit om al dan niet PPS in te zetten. De PSC geeft inzicht in de totale kosten over de levenscyclus van een project. De uitkomst van de vergelijking laat zien of de private biedingen in een PPS-aanbesteding wel of niet economisch voordeliger zijn dan de publieke uitvoering (Ministerie van Financiën, Kenniscentrum PPS, 2002b). De uitkomst van de PSC wordt veelal gebruikt als benchmark bij een aanbesteding. Deze wordt gebruikt om een vergelijking met de private bieding te maken. De PSC vergelijkt dus binnen het proces van aanbesteding, biedingen van marktpartijen met de kosten van projectuitvoering door de overheid. Van deze projectbegroting, met als basis realisatie door de markt, wordt meestal het projectbudget afgeleid.
1.1
Probleemstelling
Sinds een aantal jaren worden vooral bij de grote projecten nieuwe contractvormen voor Publiek Private Samenwerking zoals DBFMO toegepast omdat het meerwaarde oplevert. Het geïntegreerd aanbesteden van de verschillende onderdelen van huisvesting levert synergievoordelen op. Niet alleen economisch, maar ook kwalitatief in de vorm van betere gebouwen. Door toepassing van DBFMO kan hetzelfde gebouw goedkoper gerealiseerd worden of een beter gebouw zijn voor dezelfde prijs. Deze meerwaarde ten opzichte van traditionele realisatie wordt vooraf door middel van de PSC berekend. Er zijn echter geen gegevens beschikbaar over het economisch voordeel na de bouw en ingebruikname van het project. Dat leidt tot de volgende centrale vraag: Leidt PPS en geïntegreerde contracten ook in de praktijk tot economisch meest voordelige wijze van realisatie van rijkshuisvesting, en kan dit verder worden verbeterd? Om deze vraag volledig te kunnen beantwoorden zijn een aantal subvragen opgesteld: 1. Welke verschillen zijn er tussen traditionele realisatie en PPS, waar ontstaan deze gedurende het traject van eerste initiatief tot einde exploitatieperiode van het contract? Welke invloed hebben deze verschillen o.a. op het vlak van financiën, kwaliteit, risico(overdracht), meerwaarde en overige doelstellingen zoals bijvoorbeeld duurzaamheid?
13
2. Welke ervaringen zijn er op dit moment met PPC en PPS beschikbaar en welk beeld laten zij zien bij evaluatie van de doorlopen trajecten? 3. Hoe verhouden de prestaties van geïntegreerde contracten zich ten opzichte van andere (rijks)huisvesting. 4. Is het mogelijk middels PPC en PSC een zuivere, volledige en juiste afweging te maken? 5. Kan de realisatie van (rijks-)huisvesting verder worden verbeterd om de gestelde doelen te bereiken?
1.2
Doelstelling
Doel van dit verkennend onderzoek is tweeledig; aan de hand van beperkt beschikbare cijfers en gebruikerservaringen wordt geprobeerd een toegepast wetenschappelijke analyse te maken om daarmee andere partijen in de toekomst te laten profiteren van ervaringen opgedaan in eerdere DBFMO projecten. Anderzijds probeert deze studie bij te dragen aan het maatschappelijk doel om de kosten voor Rijkshuisvesting te minimaliseren en daarmee bestvalue-for-taxpayers-money te realiseren.
1.3
Onderzoeksmethode
De PPC en PSC rekenmodellen zijn niet openbaar beschikbaar waardoor een directe vergelijking met de rekenmodellen en de praktijkrealisatie niet mogelijk is. Toch is het mogelijk antwoord op de centrale vraag en subvragen over de prestaties van PPS en geïntegreerde contracten te geven. Doordat bij de selectieprocedure voor een DBFMO contract (verplicht) gegund wordt op basis van economisch meest voordelige inschrijving is ook een vergelijking met kosten en kwaliteit van soortgelijke huisvesting mogelijk. Door de met PPS en DBFMO gerealiseerde huisvestingskosten van twee geselecteerde praktijkcases en de resultaten uit twee representatieve benchmarks te vergelijken is een kwantitatief oordeel over de geleverde prestaties en behaalde voordelen mogelijk. Hiertoe is gebruik gemaakt van de Benchmark Facilitair Rijk 2008 (BFL 2008) waarin de kosten van vergelijkbare Rijkshuisvesting in beeld zijn gebracht. Ook wordt er een vergelijking gemaakt met de markt door toetsing van de cijfers aan de NFC Index Kantoren van de Netherlands Facility Costs Index Coörperatie U.A. In deze benchmarks zijn de gemiddelde kosten van (traditionele) huisvesting en werkplekken voor Rijkshuisvesting en het marktgemiddelde opgenomen. Door te vergelijken met de laagste totaalkosten uit de Benchmark Facilitair Rijk 2008 kan een uitspraak worden gedaan over het behaalde voordeel van de lifecycle-benadering bij de geïntegreerde opdracht voor ontwerp, bouw, realisatie, dienstverlening en onderhoud. Bij aanvang is een literatuurstudie verricht naar de kaders en regelgeving van Europese aanbesteding, drempelbedragen en uitzonderingen. Bij de aanbesteding van deze DBFMO projecten wordt in alle gevallen gebruik gemaakt van toegestane uitzonderingen waardoor een onderhandelingsprocedure c.q. concurrentiegerichte dialoog is toegestaan.
14
Ook zijn de literatuur en beschikbare publicaties rondom de aanbestedingen van Nederlands Rijksvastgoed bestudeerd en essentiële gegevens die van belang zijn bij het beoordelen van het wel of niet behalen van de gestelde doelstellingen weergegeven. Hoewel er veel aandacht is voor PPS projecten is er tot op heden weinig ervaring met in de praktijk gerealiseerde (kantoor)huisvesting voor het Rijk middels DBFMO. Daarom zijn twee praktijkcases, de renovatie van het Ministerie van Financiën en de realisatie van de nieuwe Kromhout Kazerne, bestudeerd. Deze zijn geselecteerd op basis van functie en grootte van het project en datum van besluitvorming en realisatie. De overige gerealiseerde PPS Rijkshuisvestingsprojecten waren of onvoldoende vergelijkbaar qua uitgevraagde functies, looptijd of gerealiseerd oppervlak danwel gegevens niet beschikbaar door latere fasering in de tijd. De twee geselecteerde projecten worden in hoofdstuk 3 nader beschreven. Om een kwantitatief oordeel over de geleverde prestaties te geven, wordt de dienstverlening en financiële resultaten van de PPS projecten vergeleken met de bijbehorende cijfers van de Benchmark Facilitair Rijk 2008. De BFR 2008 geeft inzicht in gemiddelde facilitaire kosten per werkplek van circa 1.000.000 m2 bvo vergelijkbare Rijkskantoorhuisvesting en biedt daardoor een uitstekend instrument de prestaties te toetsen. Door het in de DBFMO uitgevraagde en geleverde dienstenpakket te ontleden en te vergelijken met de onderdelen en kosten uit de Benchmark ontstaat inzicht in de geleverde (meer-)waarde van het geïntegreerde contract. Het resultaat geeft inzicht in het kwantitatieve deel uit de centrale vraag van economisch meest voordelige wijze van realisatie van rijkshuisvesting. Om een volledig antwoord te geven op de vraagstelling van economisch meest voordelige wijze van realisatie, is naast het kwantitatief ook een kwalitatief oordeel nodig. Met behulp van semigestructureerde interviews en literatuur is informatie verzameld om een kwalitatief oordeel te kunnen vellen. Er is beperkte ervaring met toepassing van geïntegreerde contracten in Rijkskantoorhuisvesting en weinig literatuur over de resultaten en ervaringen van Nederlandse vastgoedcases in de praktijk. Er is echter wel veel kennis en ervaring over de geleverde prestaties, de beleving, knelpunten en pro’s en con’s bij de projectmedewerkers en uit de praktijk waardoor interviews een waardevolle bron van informatie vormen. Vanwege de complexe opbouw en specifieke onderdelen van elk project, in aanpak en vraagstelling naar de markt, is gekozen voor een vragenlijst als leidraad voor het gesprek. Op basis hiervan zijn de projectspecifieke details, knelpunten en oplossingen verder uitgediept. Het is vanuit het oogpunt van validiteit wenselijk meerdere informatiedragers te raadplegen over een onderwerp en niet met één bron te volstaan. Om dit te bereiken kan eenzelfde onderzoekstechniek, bijvoorbeeld interviews, worden toegepast op meerdere personen om hen naar hun mening te vragen over hetzelfde onderwerp (Abernethy-Brownell, 1999). Het is ook mogelijk verschillende soorten bronnen te gebruiken (personen vs. documenten). In deze verkennende studie zijn zowel schriftelijke informatiebronnen (voor zover beschikbaar) onderzocht als interviews met half gestructureerde vragenlijst gehouden met meerdere personen binnen de geselecteerde projecten.
15
Per casus zijn interviews van ieder ca. twee uur afgenomen gehouden met personen die inhoudelijk de meeste kennis van de dossiers hebben. Bij het Ministerie van Financiën heeft het eerste gesprek plaatsgevonden met de Expert Huisvesting & Faciliteiten van de Directie Bedrijfsvoering. Zij is binnen het departement verantwoordelijk voor de inrichting, het gebruik van de huisvesting en dienstverlening van het kerndepartement. Ook is er contact geweest met de Senior Contractmanager PPS contract van de Directie Bedrijfsvoering voor de exacte contractinhoud, de nadere afspraken en financiële gegevens uit het contract. Hij is de expert met betrekking tot gemaakte afspraken, de uitleg hiervan en overeengekomen beschikbaarheidsvergoedingen in het DBFMO contract van het Ministerie van Financiën. Voor de kwalitatieve gegevens van de realisatie en gebruiksfase van de Kromhout Kazerne (KHK) heeft een gesprek plaatsgevonden met de plaatsvervangend Projectdirecteur PPS Kromhout Kazerne. Hij is vanaf begin tot oplevering betrokken bij alle onderdelen en resultaten van de aanbesteding en realisatie. Ook heeft een gesprek plaatsgevonden met de projectleider Output Specificaties, de specialist die binnen het project KHK verantwoordelijk was voor opstellen en bewaken van deze zogenoemde OS. In de OS staan exact de taken en specificaties beschreven van de opdrachtgevende partij en deze vormt daarmee de leidraad voor de taak- en risicoverdeling in de uiteindelijke DBFMO overeenkomst. Ook is de vragenlijst in schriftelijke vorm voorgelegd aan de Contractmanager PPS KHK. Helaas konden de financiële gegevens van dit project niet beschikbaar worden gesteld, omdat deze contractueel commercieel vertrouwelijk zijn. Op basis van de openbare (financiële) gegevens is de beschikbaarheidsvergoeding berekend. De ontbrekende variabelen zijn uit de casus van Financiën berekend en in de berekeningen van Defensie toegepast. Omdat rentestand en projectspecifieke risico-opslag per project verschillen moet bij het gebruik van de (exacte) uitkomsten voorzichtigheid worden betracht. Door deze interviews is een beeld gevormd van de eerste ervaringen gezien vanuit de opdrachtgever met de volledige uitbesteding middels een geïntegreerd contract. Aan de hand van theorie en de eerste praktijkervaringen worden voorzichtig eerste conclusies getrokken en aanbevelingen voor toekomstige DBFMO trajecten.
1.4 Leeswijzer In deze scriptie worden in hoofdstuk 2 achtergronden van het aanbesteden, de werkwijze bij DBFMO, verschillen tussen traditionele realisatie en PPS project beschreven. In hoofdstuk 3 worden de twee geselecteerde DBFMO praktijkcases beschreven en geanalyseerd. In hoofdstuk 4 worden structuur en opbouw van de gebruikte benchmarkgegevens toegelicht, de kosten van de PPS cases naast de benchmark gelegd en de resultaten beoordeeld. In hoofdstuk 5 wordt aan de hand van de interviews een oordeel gegeven over de geleverde kwaliteit. In het laatste hoofdstuk worden overall conclusies getrokken, zowel kwalitatieve als economische aspecten van toepassing van deze geïntegreerde contracten. Op basis hiervan worden ook aanbevelingen gedaan voor toekomstige PPS projecten. Tot slot zijn aan het einde reflecties met betrekking tot dit verkennend onderzoek en de uitkomsten beschreven.
16
Hoofdstuk 2
Theorie en regelgeving bij toepassing van PPS
In dit hoofdstuk is nut en noodzaak van PPS bij Rijksvastgoed beschreven. Om de verderop gemaakte vergelijkingen van kosten en kwaliteit volledig te begrijpen wordt in dit hoofdstuk kort inzicht gegeven in de opbouw van geïntegreerde contracten. Daarvoor worden ook beknopt achtergronden, regels en uitzonderingen van de aanbestedingsregels en –wetgeving op Europees en nationaal niveau uit de doeken gedaan. Een uitgebreidere beschrijving is opgenomen in bijlage I. De afweging tussen traditionele en DBFMO realisatie wordt toegelicht evenals de juiste werkwijze om te komen tot gunning van de opdracht.
2.1 PPS bij rijksvastgoed De term Publiek Private Samenwerking wordt bij veel projecten gebruikt. Wat wordt er nu precies bedoeld met PPS? Zoals de term al aangeeft is het een samenwerking tussen overheid en bedrijfsleven. Beide partijen houden bij deze samenwerking hun eigen identiteit en verantwoordelijkheid. Door deze samenwerking bij veelal grote investeringsprojecten kunnen gestelde doelen beter, goedkoper of succesvoller worden behaald. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om de aanleg van infrastructuur, denk hierbij aan wegen, bruggen, tunnels etc, (her-)ontwikkeling van gebieden, bijvoorbeeld stadsvernieuwing, een bedrijventerrein, of vastgoed zoals een kantoorcomplex, kazerne of ziekenhuis (vrij naar: Expertisecentrum Aanbesteden Rijksgebouwendienst, 2008). In deze scriptie wordt gebouwgebonden Publiek Private Samenwerking besproken. Bij deze projecten worden verschillende onderdelen van het traditionele proces van realisatie van huisvesting voor de eigen medewerkers gebundeld en als één opdracht in de markt gezet. Het betreft veelal DBFM(O) waarbij de onderdelen Design, Build, Finance, Maintain en Operate door één opdrachtnemer (of consortium) binnen het project wordt verzorgd. Bij een dergelijk project wordt dus niet alleen de bouw en het onderhoud van een (kantoor)pand of complex aanbesteed maar ook het ontwerp, de financiering en het onderhoud en/of de exploitatie. Dit verklaart ook de veelgebruikte term van ‘geïntegreerde contracten’ voor huisvestingsprojecten (Expertisecentrum Aanbesteden Rijksgebouwendienst, 2008). Het handelt hier om een vorm van dienstverlening (Pianoo 2011a). Marktpartijen stellen als dienst een (kantoor)pand of complex ter beschikking dat zij zelf ontworpen, gebouwd en gefinancierd hebben. Voor deze dienstverlening wordt veelal betaald in de vorm van een beschikbaarheidsvergoeding. Toch wordt het aangaan van een DBFM(O)-contract in het kader van de Europese richtlijnen beschouwd worden als een ‘Werken’-opdracht, als op grond van het contract het eigendom (eventueel op termijn) overgaat naar de opdrachtgever. Dat is meestal het geval en in dat geval moet de aanbesteding voldoen aan het aanbestedingsregime van de Richtlijn Werken. Wanneer de overheid behoefte heeft aan een bepaald product, een vorm van dienstverlening of een bouwkundig of civieltechnisch werk leidt dit tot een inkoopopdracht. Wanneer de (Rijks-
17
)overheid inkoopt, zijn er diverse kaders en regels op zowel Europees en nationaal niveau waar zij zich aan moet conformeren. Zo moet er, afhankelijk van de behoefte, de dienst of product en het bedrag een aanbesteding plaatsvinden. De aanbestedingsregels zijn opgesteld om het vrij verkeer van goederen, diensten en kapitaal tussen EU-lidstaten te bevorderen en op die manier te zorgen voor een optimale marktwerking. Een dergelijke aanbesteding heeft diverse doelen zowel voor het Rijk als voor de mogelijke opdrachtnemers. Voor de overheid is het primaire doel dat zij inkoopt op een transparante en effectieve manier tegen de beste prijs-kwaliteitverhouding. Ook is het belangrijk dat alle mogelijke opdrachtnemers een eerlijke kans maken op de opdracht. Door de aanbieders te laten concurreren wordt ook voor de overheid de kans het grootst dat zij de beste aanbieding uit de markt ontvangen (PIANOo, 2011b). Dit tezamen zorgt voor best-value-for-taxpayersmoney! Voor welke partijen gelden deze aanbestedingsregels? Onder aanbestedende diensten vallen: overheid (het Rijk, provincies, gemeenten, waterschappen) en publiekrechtelijke instellingen. Als overheden of publiekrechtelijke instellingen samenwerken geldt de aanbestedingsplicht voor het samenwerkingsverband als geheel of zijn de samenwerkende partijen individueel aanbestedingsplichtig (Conducto 2011).
Fig 1. Opbouw van de overheid
18
De overheid bestaat uit verschillende rechtspersonen: het Rijk, de provincies, de gemeenten en de waterschappen. Veelal zijn ook onderdelen binnen deze rechtspersonen zelfstandig aanbestedende diensten (bijvoorbeeld de ministeries en Directoraten Generaal daarbinnen). Op Europees niveau zijn op het gebied van overheidsopdrachten een aantal richtlijnen vastgelegd. Europese richtlijnen hebben overigens geen rechtstreekse werking, ze moeten hiervoor in nationale regelgeving worden omgezet. De eerste aanbestedingsrichtlijn (Richtlijn voor Werken) stamt uit 1971. Daarna werden in 1993 specifieke richtlijnen voor leveringen en diensten van kracht (vrij naar: Pianoo 2011a). De Europese richtlijnen zijn op nationaal niveau van toepassing via de Raamwet EEGvoorschriften Aanbestedingen. In Nederland is de Richtlijn vertaald in het Besluit Aanbestedingsregels voor Overheidsopdrachten (Boa) en het Besluit Aanbestedingsregels Speciale Sectoren (Bass). Door de omzetting van de richtlijnen in nationale regelgeving kregen aanbestedende diensten de formele aanbestedingsplicht (Pianoo 2011a). ARW 2005 Het Boa is verder uitgewerkt in het Aanbestedingsreglement Werken 2005 (ARW 2005) en is bedoeld als een praktische ondersteuning bij het aanbesteden van werken. De rijksoverheid heeft zich verplicht om bij aanbesteden van werken dit reglement te gebruiken. Het ARW 2005 bevat ook procedures voor nationale aanbestedingen, dus voor aanbestedingen onder de Europese drempel. Doordat alle procedures volledig zijn uitgeschreven biedt het ARW 2005 een heldere handleiding. Bij toepassing van het ARW is interpretatie van BAO of de Europese richtlijn overbodig (Gribnau, Petit, Doornbos, Oehler 2006). Decentrale overheden passen het ARW 2005 vaak vrijwillig toe op de aanbesteding van zowel Europese als nationale aanbestedingen van werken omdat het een erg praktisch handvat biedt. Voor overheidsopdrachten gelden dus Europese en nationale aanbestedingsregels. Een aanbestedende dienst is niet vrij in de keuze van de procedure om de opdracht te plaatsen. Welke regels moeten worden toegepast, wordt grotendeels bepaald door de geraamde waarde van de opdracht. Voor de meeste opdrachten met een geraamde waarde boven de Europese aanbestedingsdrempels is de opdrachtgever verplicht de volledige Europese aanbestedingsprocedure te volgen. Voor Werken bedraagt het drempelbedrag € 4.845.000 exclusief btw waarmee alle beschreven gebouwgebonden PPS contracten aanbestedingsplichtig zijn (Pianoo 2011c). Bij opdrachten onder de drempelwaarden en bij de aanbesteding van zogenaamde 2B diensten geldt deze verplichting niet. Voor deze opdrachten worden de eigen regels, een nationale procedure, of een verlicht Europees regime gevolgd. Op de nationale procedures en bij de aanbesteding van 2B diensten zijn ook de algemene beginselen van het aanbestedingsrecht van toepassing (Pianoo 2011 a,b).
19
Bij de PPS aanbesteding van KV7 is gebruik gemaakt van de onderhandelingsprocedure na voorafgaande aankondiging, bij latere DBFMO aanbestedingen is veelal gebruik gemaakt van de concurrentiegerichte dialoog. Er is gebruik gemaakt van een toegelaten uitzonderingssituatie, het betreft zogenaamde ‘bijzonder complexe opdrachten’. Een opdracht geldt als bijzonder complex wanneer de technische middelen (prestatie-eisen en functionele eisen), juridische of financiële voorwaarden van de opdracht vooraf niet kunnen worden aangeven (PIANOo, 2011a). Bij de concurrentiegerichte dialoog worden net als bij de onderhandelingsprocedure, vooraf door de opdrachtgever eisen gesteld aan aanbieders om deel te kunnen nemen. Alle potentiële aanbieders die hieraan voldoen mogen meedingen. De opdracht en omschrijving worden vooraf vastgesteld en op de vereiste manier gepubliceerd. In de meeste gevallen volgt hierbij ook een selectieprocedure om het aantal aanbieders te beperken tot drie tot vijf (soms meer) partijen. Daarna volgen met alle geselecteerde partijen een aantal dialoogronden. In deze dialoogronden kan het aantal kandidaten eventueel worden teruggebracht door partijen af te laten vallen op grond van vooraf vastgestelde en bekendgemaakte gunningscriteria (Nagelkerke, Oehler, Muntz-Beekhuis, Staay, 2009). Omdat bij de aanbesteding de oplossing voor het gestelde probleem niet bekend is, worden in de dialoog met de aanbieders de (een of meer) oplossingsrichtingen verder uitgewerkt. Na de dialoogfase, waarin wederzijds informatie over probleem en oplossing wordt uitgewisseld, doen de partijen een aanbieding het best-andfinal-offer (bafo). De opdracht dient gegund te worden op basis van de economisch meest voordelige aanbieding. De voordelen zijn groot; door de concurrentiegerichte dialoog worden (nieuwe) oplossingen aangeboden voor een bestaand probleem of opgave. Dit leidt tot meer innovatie. Een verdere verfijning van probleem en oplossing vindt plaats door de dialoogronden. Wanneer de dialoog goed en met voldoende partijen wordt gevoerd, zorgt het voor onderlinge concurrentie en leidt het tot een objectieve en transparante aanbesteding. Nadelen van een aanbesteding volgens deze procedure zijn hoge transactiekosten en een lange(re) doorlooptijd door de dialoogronden en bijbehorende termijnen (vrij naar: Nagelkerke, Oehler, Muntz-Beekhuis, Staay, 2009).
2.2
Hoe te bepalen: Traditionele of PPS realisatie
In 2005 heeft de Ministerraad besloten dat voor alle rijkshuisvestingsprojecten waarvan de investering naar verwachting meer dan 25 miljoen euro bedraagt, verplicht een Publiek Private Comparator (PPC) opgesteld moet worden (Pianoo 2010). De PPC is een financieel vergelijkingsinstrument waarbij de uitvoering van een traditionele uitvoering vergeleken wordt met uitvoering door middel van een geïntegreerd contract. Bij een positieve uitkomst voor een PPS realisatie heeft wordt veelal besloten het project middels DBFMO te realiseren. Voor de PPC worden een aantal stappen gezet om tot een juiste afweging te komen. Gestart wordt met het beschrijven van de publieke en PPS varianten. In deze zogenoemde scope
20
worden de grenzen van het project, welke elementen zitten er wel / niet in, aangegeven. Ook de gehanteerde aannames en veronderstellingen worden vastgelegd. Aan de hand van de visie van experts worden vervolgens de kosten-, opbrengsten en risicoposten gedurende de levensduur van het project middels traditionele realisatie nauwkeurig in kaart gebracht. Voor de PPC worden kosten onderverdeeld in vier fasen; voorbereidingsfase, transactiefase, realisatiefase en onderhoudskosten. Opbrengsten kunnen ontstaan tijdens exploitatie en door restwaarde. Ook worden van elke fase de risico’s in kaart gebracht en gewaardeerd. Vervolgens wordt door een team van experts de verschillen in kaart gebracht wanneer het project middels PPS uitvoering wordt gerealiseerd. Hierbij worden een aantal uitgangspunten gehanteerd: 1. het voordeel van een geïntegreerd project van ontwerp, realisatie en onderhoud wordt zo veel mogelijk herleid tot afzonderlijke kostenposten en risico’s. 2. Ook de verborgen kosten, bijvoorbeeld juridische, management of overheadkosten, moeten duidelijk in beeld worden gebracht. 3. Alle risico’s die het best gedragen kunnen worden door de opdrachtnemer (= het consortium) moeten daar ook worden ondergebracht. Elk risico dat aldus wordt overgeheveld moet beprijsd worden net als de risico’s die bij de opdrachtgever achterblijven. 4. Het eindproduct moet hetzelfde zijn. Er moet dus worden uitgegaan van dezelfde outputspecificatie en kwaliteiten van producten en diensten. 5. Van beide varianten moeten de kritische succesfactoren nauwkeurig in beeld worden gebracht. Het resultaat is een matrix met verschillen van hetzelfde project bij de twee uitvoeringswijzen. Om de kwantitatieve verschillen duidelijk in beeld te brengen worden de kosten, opbrengsten en risico’s van publieke uitvoering bepaald. Vervolgens worden de verschillen gekwantificeerd om daarmee de PPS variant te bepalen. In dit onderdeel van de PPC komt ook de waardevermeerdering van PPS uitvoering naar voren. Een aantal onderdelen waar op basis van ervaringen meerwaarde kan worden gecreëerd zijn: • Beter integratie van ontwerp op realisatie en toekomstige exploitatie • Gunstiger verkoop van vrijkomende materialen en rest- en afvalstoffen • Additionele opbrengsten door alternatieve aanwending van restcapaciteit van bijvoorbeeld vergaderzalen, fitness- en ontspanningsruimtes. • Lagere rentekosten door beter kasstroommanagement • Hogere restwaarde aan het einde van de levenscyclus door innovatie Het resultaat is twee kasstroomoverzichten van het project op de twee wijzen van realisatie. Deze bedragen worden in de tijd uitgezet en de netto contante waarde berekend. Op basis van deze kasstroomoverzichten wordt het verschil tussen publieke en PPS uitvoering bepaald. De beslissing om een project door middel van een geïntegreerd contract te realiseren wordt
21
genomen op basis van deze uitkomst (vrij naar: Ministerie van Financiën, Kenniscentrum PPS 2002a, 2002b). Wanneer tot een PPS aanbesteding is besloten, wordt voor en tijdens deze aanbesteding een Publieke Sector Comparator (PSC) opgesteld. Deze PSC geeft een scherp beeld van de totale levensduurkosten van het project. De PSC kent min of meer dezelfde opbouw om de kosten te bepalen als de PPC. Verschillen zijn dat een startmoment wordt bepaald en (eerdere) voorbereidingskosten niet worden meegerekend. De risicoanalyse in de PSC wordt onderverdeeld in pure en spreidingsrisico’s. Deze spreidingsrisico’s worden weer onderverdeeld in technische (bijv. meerkosten t.g.v. vertraging in de oplevering door slechte weersomstandigheden) en marktgerelateerde (macro-economische omstandigheden, grondstofprijzen etc) risico’s (vrij naar: Ministerie van Financiën, Kenniscentrum PPS 2002b). Een extra stap in de PSC is het bepalen van de aanvullende kosten en opbrengsten in de private inschrijving die niet in de financiële vergelijking zijn of kunnen worden meegenomen. In de literatuur worden zeven verschilposten genoemd: BTW, vennootschapsbelasting, kosten van (tijdstip van) beschikbaarheid, heraanbestedingkosten in het geval van een mislukte aanbesteding, waardering van de zekerheid van een vast projectbudget, mogelijke opbrengsten in het geval van herfinanciering en monitoringskosten tijdens de uitvoering. Voor een aantal kerngevoeligheden kan, indien noodzakelijk of gewenst, nog een nadere analyse plaatsvinden om deze scherper in beeld te krijgen of nauwkeurig te ramen. Ook verbeteringen in het rekenmodel of doorrekenen van meerdere scenario´s is een mogelijkheid om de zekerheid van de PSC uitkomst te verhogen. Afhankelijk in welke fase van de aanbesteding de PSC wordt voltooid bevat deze voorstellen voor aanpassingen van PSC tijdens de aanbesteding, vergelijkingen met de private biedingen en adviezen om de PSC in te zetten tijdens de dialoog of onderhandelingen met de private consortia (vrij naar: Ministerie van Financiën, Kenniscentrum PPS 2002b, Nagelkerke, Oehler, Muntz-Beekhuis, Staay, 2009)
2.3
Gunning op basis van meerwaarde (EMVI)
Een belangrijke doelstelling bij het aanbesteden van een DBFMO contract is het optimaliseren van de levenscycluskosten en het bevorderen van innovatie (Expertisecentrum Aanbesteden Rijksgebouwendienst, 2008). Deze meerwaarde komt terug in een economisch voordeel en in kwalitatief betere gebouwen. Om de inschrijvingen op de juiste wijze te beoordelen is het daarom ook noodzakelijk op een ander criterium dan laagste inschrijvingsprijs te beoordelen. Daarom wordt gegund op basis van de economisch meest voordelige inschrijving of EMVI, waarbij naast de inschrijvingsprijs, ook andere aspecten worden beoordeeld en voorzien van een waarde in euro’s of in punten. Enkele voorbeelden van (sub)gunningscriteria zijn: prijs, uitvoering, levertijd, planning, projectmanagement, kwaliteit, milieukenmerken, duurzaamheid, esthetische kwaliteit, energieverbruik, aantal dagen of nachten van overlast etc. Het gunningscriterium van de economisch meest voordelige aanbieding is dwingend voorgeschreven in het
22
Aanbestedingsreglement Werken (art. 4.17.1 ARW 2005) bij de concurrentiegerichte dialoog (Nagelkerke, Oehler, Muntz-Beekhuis, Staay, 2009). Het is te begrijpen dat het opstellen van de juiste (sub)gunningscriteria en weegfactoren geen eenvoudige opgave is. De aanbestedende partij heeft voorafgaand aan de aanbesteding zijn behoeften vastgelegd in de outputspecificatie maar middels de dialoogronden moet nog worden vastgesteld hoe daar het best invulling aan kan worden gegeven. In het reglement is bepaald dat vóóraf de gunningscriteria en hun relatieve gewicht moet worden bepaald (art. 4.17.2 ARW 2005). Dit lijkt tegenstrijdig met de ervaringen uit de praktijk waarbij gedurende de dialoogronden bij de aanbestedende partij een steeds beter beeld ontstaat van de mogelijke oplossingen, bijbehorende ontwerpen en economisch effecten en dus ook gaandeweg steeds beter in staat is te bepalen welke onderdelen in welke mate van belang zijn bij de bepaling van economisch meest voordelige aanbieding. Het is belangrijk onderscheid te maken tussen selectie- en gunningscriteria. Voor het bepalen van de EMVI worden alleen de gunningscriteria gebruikt. De selectiecriteria worden gebruikt bij het selecteren van de deelnemers aan de procedure en richten zich op de kenmerken van de onderneming. Deze selectiecriteria omvatten uitsluitingsgronden, geschiktheidseisen en selectiemaatstaven. Uitsluitingsgronden betreft bijvoorbeeld zaken als faillissement, beroepsfouten, betalingsgedrag belastingen; dit zijn criteria waardoor een partij van verdere deelname wordt uitgesloten. Geschiktheidseisen betreft zaken zoals kennis en ervaring, financiële en economische draagkracht. In de voorselectie worden ook vaak selectiemaatstaven gebruikt om te komen tot sortering op mate van geschiktheid. Gunningscriteria richten zich op de kenmerken van de biedingen en hebben dus alleen betrekking op de te realiseren opdracht. Ze worden gebruikt voor de beoordeling van inschrijvingen en kunnen worden onderverdeeld in drie soorten: prestatiecriteria, prijscriteria en kwaliteitscriteria. Een prestatiecriterium is direct te kwantificeren in prestatie-eenheden. De kwaliteit van dit aspect in de aanbieding blijkt meteen uit de kwantitatieve uitkomst. Voorbeelden hiervan zijn: eerder beschikbaar of langere levensduur (in meetbare tijdseenheden) of meer functionaliteit (meetbaar gemaakt in functie-eenheden). Bij een prijscriterium is er geen kwaliteitsaspect enkel een prijselement. Voorbeelden hiervan zijn inschrijvingsprijs en effect op een noodzakelijke neveninvestering. Kwaliteitscriteria kunnen betrekking hebben op tal van zaken zoals capaciteit, duurzaamheid, garantie, risico´s, klantenservice en esthetische kenmerken. De uitvoerende partijen bij de in dit onderzoek beschreven cases zijn in beide gevallen geselecteerd op basis van EMVI. Het door het consortium ingebrachte ontwerp is door de selectiecommissie als beste prijs/prestatie beoordeeld. Bij de in de probleemstelling opgenomen centrale vraag of PPS en geïntegreerde contracten in de praktijk ook daadwerkelijk tot economisch meest voordelige wijze van realisatie van huisvesting leidt wordt
23
de geselecteerde en gerealiseerde EMVI van het project langs de (kwalitatieve) lat van een andere benchmark, de Benchmark Facilitair Rijk 2008, gelegd. Voor beoordeling van de geleverde kwaliteit worden de ervaringen en het oordeel van betrokken deskundigen gebruikt. De criteria voor de beoordeling van de geleverde prestaties (in hoofdstukken 4 en 5) komen hier logischerwijze uit voort: naast de basisvergelijking van totale kosten per werkplek is het ruimtegebruik per werkplek van groot belang. Hieruit volgen de kosten per m2 kantoorruimte. De (meer-)waarde van een mogelijke inrichting volgens moderne huisvestingsconcepten wordt hier duidelijk; door een inrichting volgens Het Nieuwe Werken is een lager aantal werkplekken per fte mogelijk en dalen de (totale) huisvestingskosten. Bij de criteria om de geleverde kwaliteit te toetsen wordt een onderscheid gemaakt in kwaliteit van het gebouw, het beheer en de geleverde dienstverlening. De kwaliteit van het gebouw toont zich in het ontwerp, de inrichtingsmogelijkheden, gebruikte materialen en energieverbruik. Voor het beheer zijn vanuit het oogpunt van de gebruiker onder andere de taak- en rolverdeling, beschikbaarheidsgraad en advisering van belang. Om de dienstverlening te beoordelen wordt onder andere naar prijs/prestatie van het eindproduct, continuïteit en leverbetrouwbaarheid en zeker ook de klantbeleving gekeken.
2.4
DBFMO overeenkomst
Aan de hand van de PPC wordt besloten of realisatie van het project door middel van een PPS aanbesteding zal plaatsvinden. Nadat onderhandelingen of dialoogronden hebben plaatsgevonden en beoordeling van de inschrijvingen heeft plaatsgevonden kan worden gegund. Voorwaarde hierbij is overigens dat de geselecteerde economisch meest voordelige inschrijving onder de PSC berekende referentiewaarde ligt. Na deze gunning vinden nog twee stappen plaats; de Contract Close en de Financial Close. In de Contract Close worden de wederzijdse verplichtingen op basis van de uitgewerkte aanbestedingsdocumenten en de EMVA- bieding in het te ondertekenen contract verwerkt. In dit contract zijn outputspecificaties, monitoringssysteem en betalingsmechanismen opgenomen. Verder zijn ook inputspecificaties, te volgen wijzigingsprocedures en geschillenregeling opgenomen. Ter zekerheid worden borgstellingen of bankgaranties opgenomen. Om de projectfasen en ingebruikname op een juiste en volledige manier te toetsen en vast te leggen worden in het contract ook de procedures van gereedmelding, bij oplevering en exploitatie, en het contracteinde beschreven. In de Financial Close wordt de definitieve beschikbaarheidsvergoeding van het DBFMO contract bepaald aan de hand van de actuele rentestand van die dag en het financieel model. Ook wordt dan de directe overeenkomst met de financier aangegaan. De reden om de Contract Close en de Financial Close afzonderlijk en na elkaar te laten plaatsvinden wordt veroorzaakt door de wens van de financiers om een uitgewerkt en ondertekend DBFMO contract te hebben voordat de financiering van het project definitief wordt toegezegd.
24
2.5
Samenvattend
In dit hoofdstuk is nut en noodzaak van PPS bij Rijksvastgoed beschreven. Op basis van regelgeving op Europees niveau, vertaald in een aanbestedingsrichtlijn en aanbestedingsplicht uit het Boa, wordt deze verder uitgewerkt in het Aanbestedings Reglement Werken 2005. Hierin staan ook de toegestane uitzonderingsgevallen beschreven waar gebouwgebonden DBFMO met onderhandelingsprocedure of concurrentiegerichte dialoog gebruik van maakt. De PPC beschrijft de afweging tussen traditionele realisatie of DBFMO. De wijze van gunning op basis van economisch meest voordelige inschrijving (EMVI) wordt in paragraaf 2.3 toegelicht. Aan de hand van de EMVI worden ook de criteria uitgewerkt op basis waarmee in hoofdstuk 4 een kwalitatief en hoofdstuk 5 een kwalitatief oordeel wordt gegeven over de geleverde prestaties in de twee DBFMO cases. In paragraaf 2.4 tenslotte wordt de het sluiten van de DBFMO overeenkomst kort beschreven.
25
Hoofdstuk 3 Toepassing van geïntegreerde contracten in de praktijk In 2005 is er door de Ministerraad besloten dat voor alle projecten waarbij de geraamde investering meer dan 25 mln. euro bedraagt verplicht een PPC uitgevoerd moet worden. Op basis hiervan is voor een aantal grote project deze toets uitgevoerd waarbij berekend is dat aanbesteding middels een DBFMO contract tot economische meerwaarde zou leiden. De eerste projecten voor rijkshuisvesting van omvang waarbij gebruik gemaakt werd van een DBFMO overeenkomst zijn de renovatie van het Ministerie van Financiën aan de Korte Voorhout 7, het Detentiecentrum Rotterdam Airport, renovatie en nieuwbouw van het Belastingkantoor met Informatie Beheergroep Groningen, het Belastingkantoor te Doetinchem en de realisatie van de nieuwe Kromhout Kazerne te Utrecht (Rijksgebouwendienst, 2009a) (PIANOo, 2010). Voor deze verkennende studie zijn twee cases, de renovatie van het Ministerie van Financiën en de nieuwe Kromhout Kazerne, geselecteerd op basis van functie en grootte van het project evenals datum van besluitvorming en realisatie. Van deze twee cases worden de geleverde prestaties in hoofdstukken 4 en 5 getoetst aan de hiervoor geformuleerde criteria voor beoordeling: basisvergelijking van totale kosten per werkplek en kosten per m2 kantoorruimte. De criteria waarop de geleverde kwaliteit wordt beoordeeld zijn kwaliteit van het gebouw, beheer en geleverde dienstverlening. De twee projecten worden in de volgende paragrafen uitvoeriger beschreven. In beide DBFMO aanbestedingen betrof het ontwerp, realisatie, onderhoud en dienstverlening van een aanzienlijk oppervlak (65 tot 80.000 m2 bvo) aan bebouwing of renovatie met bestemming kantoorfuncties en bijbehorende faciliteiten. Hoewel elk pand of complex zijn eigen bijzonderheden kent zorgt het overwegende gebruiksdoel van kantooroppervlakte ervoor dat de uitkomsten vergeleken mogen worden met ander Rijksvastgoed met deze zelfde gebruiksfunctie en vergelijkbare omvang. Het project voor het kantoor voor de Belastingdienst te Doetinchem is in maart 2009 gestart, is circa 7500 m2 groot en kent een looptijd van 15 jaar na oplevering. Het is (pas) in april 2011 opgeleverd en daarmee na opzet van dit onderzoek. Het te realiseren Detentiecentrum Rotterdam Airport heeft een sterk afwijkende gebruiksfunctie waardoor het niet past binnen de scope van dit verkennend onderzoek. De nieuw te realiseren gezamenlijke huisvesting van de Dienst Uitvoering Onderwijs (voorheen IB-Groep) en de Belastingdienst in Groningen past goed binnen de kaders van deze verkennende studie. Het is een indrukwekkend PPS project met vergelijkbare omvang (ca. 47.000 m2), contractering en looptijd. Het nieuwe gebouw biedt plaats aan ongeveer 2500 werkplekken, heeft grotendeels ondergrondse parkeerfaciliteiten voor 675 auto’s en 1500 fietsen. Daarboven is een grote openbare stadstuin met waterpartij gepland met een multifunctioneel paviljoen met commerciële functies. Het beheer en onderhoud van het gebouw en de verzorging van facilitaire diensten is uitbesteed voor een periode van 20 jaar
26
(Pianoo, 2010). Het pand is in maart 2011 (fase 1a) gedeeltelijk opgeleverd en in gebruik genomen. De fasen 1b/1c moeten nog starten en zijn verwacht gereed begin c.q. eind 2013 waardoor de gegevens van dit project niet op het juiste moment beschikbaar waren. In de toekomst is een aanvulling van dit onderzoek met de resultaten van dit project zeker aan te bevelen.
3.1
Ministerie van Financiën, Korte Voorhout 7
In 2005 is besloten tot renovatie van het pand van het Ministerie van Financiën. Het werd het eerste Rijksgebouw dat door middel van een Europese aanbesteding en Publiek Private Samenwerking als opdracht in de markt werd gezet. Het gebouw van Financiën was destijds zijn tijd ver vooruit met voorzieningen als centrale gasverwarming, automatische zonwering en plaatstalen wanden. Het had airconditioning en zelfs een eigen uitgebreide telefooncentrale met doorkiesnummers. Maar zoals bijna alles, was ook het pand van het Ministerie van Financiën aan veroudering onderhevig. De inrichting was te weinig flexibel. In de jaren na 2000 bleek de klimaatbeheersing verouderd en na 2006 kon geen garantie meer op het functioneren worden afgegeven. De enkelglas ramen waren erg oncomfortabel en weinig energiezuinig en het gebouw was daardoor in de winter slecht te verwarmen. Ooit modern maar nu uit de tijd. In de jaren voorafgaand aan de renovatie zijn alle mogelijke scenario’s van sloop en nieuwbouw, nieuwbouw elders in Den Haag tot renovatie bestudeerd. Uiteindelijk werd in december 2003 besloten tot renovatie van het huidige gebouw met een geheel nieuwe aanpak. Een consortium van een ontwerper, bouwer, installateur, financier en exploitant zou door middel van een selectieprocedure worden gekozen. De opdracht zou niet alleen het ontwerp en de renovatie omhelzen maar tevens de financiering, het onderhoud en het beheer voor een periode van 25 jaar. Omdat deze manier van aanbesteden van renovatie van een kantoor nog niet eerder was uitgevoerd, kreeg het project de status van pilot. De bedoeling van deze aanpak was in eerste instantie kostenbesparing maar ze paste ook in de nieuwe zienswijze waarbij de overheid zich meer concentreert op zijn core business. In 2005 werd de aanbesteding met diverse onderhandelingsronden uitgevoerd die uiteindelijk leidde tot de gekozen aanbieding van Safire, een samenwerkingsverband van Burgers Ergon, Cofely, ISS Facility Services, Strukton, een investeringsfonds van The Royal Bank of Scotland en Dutch Infrastructure Fund. Hun ontwerp is gekozen op basis van economisch meest voordelige aanbieding. Op 2 november 2006 is het DBFMO contract tussen Staat en consortium Safire getekend. De diensten naast ontwerp en renovatie opgenomen in het contract betreffen risicobeheersing, schoonmaak, catering, beheer en onderhoud, reststoffenmanagement, verstrekken van (vergader-)ruimten en het beschikbaar stellen van sportfaciliteiten. De overeenkomst heeft een looptijd van 25 jaar na oplevering en een totale netto contante contractwaarde van 173 mln euro exclusief btw (Ministerie van Financiën, 2009).
27
Na ondertekening van de contracten werd op 1 maart 2007 begonnen met de sloopwerkzaamheden en het gebouw met een oppervlak van 67.200 m2 bvo werd op 9 december 2008, binnen de afgesproken tijd en budget opgeleverd. Op 1 december 2008 is de exploitatiefase van het project ingegaan. Het project heeft vanwege ontwerp èn proces nationaal en internationaal veel aandacht gekregen en vele prijzen gewonnen. Vanuit de visie van de overheid als opdrachtgever is het project geslaagd; op tijd klaar en zonder budgetoverschrijdingen. Ook de architectonische kwaliteit is, ondanks aanvankelijke scepsis, gehandhaafd. De eerste toepassing van PPS voor Rijkshuisvesting was daarmee zeer geslaagd en richtinggevend voor de toekomst! Contractinhoud Naast allerlei uitgangspunten voor ontwerp, realisatie en bouw die zijn vastgelegd in de zogenaamde Output Specificatie (OS) bevat het DBFMO-contract zoals gezegd de omschrijving van de dienstverlening en monitoring, vergoedingen, facturering en betalingen hiervan. Ook opgenomen zijn de procedure bij wijzigingen, risicoverdeling voor en na oplevering, aansprakelijkheid en verzekeringen, en procedures bij bijzonder verloop of geschillen. Een aanmerkelijk gedeelte van het contract gaat natuurlijk over de financiële vergoedingen en betalingen. De basis is een maandelijkse vergoeding opgebouwd uit een vast en variabel deel, het GBV en BBV. De Gegarandeerde Beschikbaarheidsvergoeding (GBV) is vast, los van prestaties of kortingen en wordt niet geïndexeerd. Het kan gezien worden als integrale huurkosten en afschrijving. Het variabele deel, de Bruto Beschikbaarheidsvergoeding (BBV) is ook een vast bedrag maar wordt wel jaarlijks geïndexeerd volgens een contractueel vastgelegde sleutel. Daarnaast worden op deze vergoeding kortingen berekend bij onderpresteren ten opzichte van de afgesproken prestatienormen en beschikbaarheid (Rijksgebouwendienst, 2009b). Er zijn nog drie andere financiële vergoedingen. De eerste betreft de meer-/minderkosten als gevolg van aanpassingen op de DBFMO-overeenkomst. Voorbeelden hiervan zijn o.a. meer/minder meubilair, meer/minder diensten, meer/minder wanden etc. Door het Ministerie van Financiën worden investeringskosten betaald op moment van realisatie en de eventuele verhogingen worden opgenomen in maandelijks te betalen exploitatiekosten. Verder omvat de maandelijkse betaling de vergoeding van de Standaard Variabele Diensten. Het betreft diensten waarvoor contractuele prijsafspraken zijn gemaakt, maar waar de kwantiteit vooraf niet bekend is. Voorbeeld zijn verhuisbewegingen en koffie/thee uit automaten (tikken). Als derde wordt er een maandelijkse vergoeding betaald voor Specieke Variabele Diensten. Het betreft dan veelal evenementencatering. Prijs en kwantiteit wordt afgesproken op basis van offerte. Safire heeft hiervoor het eerste recht van offreren, maar geen alleenrecht van levering. De contractwaarde op het moment van Financial Close is vastgesteld op € 173 mln. netto contante waarde exclusief btw. De PSC is tijdens de aanbesteding twee maal geactualiseerd
28
in verband met aanpassingen in de scope, risicoverdeling, rentestand en andere factoren en de NCW bedroeg uiteindelijk € 212,2 mln. bij een rentestand van 3,82%, een projectspecifieke renteopslag van 1,95% en een discontovoet van 5,76%. De berekende meerwaarde van PPS realisatie bedroeg 15% (Ministerie van Financiën, J.H. Buwalda et al, 2006). De basisvergoeding voor GBV en BBV in het startjaar 2005 bedroeg € 16,25 mln. inclusief btw en na indexering bedroeg deze in 2008, € 17,1 mln. en in 2010 € 17,5 mln. inclusief btw. Voor het beoordelen van de economische meerwaarde is uitgegaan van de betalingen over het boekjaar 2010. Van dit jaar waren de volledige cijfers beschikbaar en kan van het eerste jaar in een ‘normale’ situatie gesproken worden. In het eerste jaar zijn, omdat beide partijen nog in hun rol moeten groeien, kortingen (gedeeltelijk) wel in beeld gebracht maar niet doorbelast en was daarmee de werking nog niet volledig.
3.2
De Kromhout Kazerne
De Kromhout Kazerne in de stad Utrecht is vanaf 1913 in gebruik bij de Genie. In het oudste gedeelte van de kazerne is tegenwoordig de campus van het Engelstalige University College gevestigd. Dit stuk is in 1992 van de rest afgescheiden en verkocht aan de Universiteit van Utrecht. De noodzaak van een groot leger verviel toen begin jaren ’90 de Koude Oorlog eindigde en er brak voor de Landmacht een tijd van krimp en bezuinigingen aan. De gebouwen en werkplaatsen werden door een verplaatsing van activiteiten naar Soesterberg overbodig en stonden vanaf 2002 grotendeels leeg. Vanaf 2006 is gefaseerd begonnen met de sloop van de oude gebouwen. In 1997 werd binnen Defensie een strategische visie Huisvesting geschreven. De belangrijkste conclusie daarin was dat het hebben van vastgoed en kantoren geen core-business was maar dat Defensie er rijkelijk en zeer verspreid over beschikte. Als oplossing werd er toen een lijn van concentratie van kantoren ingezet. In 2003 volgde opnieuw een belangrijke koerswijziging. In de Prinsjesdagbrief werd uiteengezet hoe een nieuw evenwicht bereikt moest worden tussen omvang, samenstelling en uitrusting van de krijgsmacht en de beschikbare financiële middelen. Een grote reorganisatie volgde, de Haagse staven werden ontvlochten en omgevormd en de krijgsmachtdeelstaven werden opgeheven. Operationele commando’s van de krijgsmachtdelen kregen daarbij een plek buiten de Haagse regio. Begin 2011 viel binnen Defensie het besluit om de kantoren verder te concentreren in Den Haag en Utrecht. Dat betekent dat de nieuwe Kromhout Kazerne in de toekomst maximaal benut zal worden en met een flexfactor van 0,8 of mogelijk zelfs 0,75 werkplek per medewerker, tot ongeveer 5000 medewerkers een werkplek zou kunnen bieden. De oorspronkelijke plannen gingen uit van circa 2000 werkplekken met faciliteiten voor legering, gezondheidszorg en sport. Tijdens de dialoogronden is intern binnen Defensie besloten meer organisatieonderdelen op de Kromhout Kazerne te plaatsen en is de outputspecificatie (OS) verhoogd tot 3000 werkplekken. Dit had natuurlijk gevolgen voor de overige faciliteiten zoals de parkeergarage (uitbreiding), een derde legeringsgebouw en de
29
plaatsing van bar/ huiskamer in de sporthal. Hierover is na gunning onderhandeld met het consortium. Voor het project is vanwege tijdsdruk en het ontbreken van ervaring en beleid binnen Defensie een speciale projectorganisatie in het leven geroepen. Onder de projectdirectie werden drie projectgroepen opgehangen: Technisch, Financieel en Juridisch. De vierde projectgroep Ruimtelijke Ordening heeft bij aanvang de geschiktheid en ruimtelijke inpassing van het terrein beoordeeld, daarna is ruimtelijke ordening ondergebracht bij de projectgroep Technisch. Op 28 juli 2006 is de aanbesteding gestart met de officiële publicatie van de aankondiging op de Europese aanbestedingswebsite waarna acht consortia zich hadden aangemeld voor deelname aan de aanbesteding. Hiervan zijn er vijf zijn toegelaten tot de eerste fase van de concurrentiegerichte dialoog. Na opnieuw een selectie zijn er drie doorgegaan naar de tweede en derde fase. Op 4 juni 2008 is de DBFMO overeenkomst met het winnende consortium Komfort getekend. Komfort is een samenwerking tussen Ballast Nedam, Strukton, Jones Laing, ISS, Karres en Brands, en Meyer en Van Schoten (Projectorganisatie PPS Kromhout Kazerne, 2011a/b). Na uitwerking van het ontwerp en aanvraag van de benodigde vergunningen is in maart 2009 gestart met de bouwwerkzaamheden. Op 29 oktober 2010 is het Beschikbaarheidscertificaat voor het eerste deel, en op 4 maart 2011 is het Beschikbaarheidscertificaat Extra afgegeven. Vanaf oktober 2010 is de kazerne gefaseerd door de verschillende Defensie onderdelen in gebruik genomen. De overeenkomst kent een looptijd van 25 jaar na oplevering (tot eind 2035) en de netto contante waarde bedraagt ruim 450 miljoen euro. In een periode van circa 18 maanden werd voor Defensie een complex gebouwd op het terrein van 19 hectare bestaande uit zes grote kantoorpanden (K01 tot K10) met een totaal oppervlak van circa 78.000 m2 bvo, een ondergrondse parkeerkelder voor 1000 auto’s, een vergadercentrum, sporthal, fitnesscentrum en bedrijfsrestaurant, en drie legeringsgebouwen met 150 overnachtingsplaatsen. Het totaal oppervlak van de overige bebouwing is ongeveer 14.200 m2 (Projectorganisatie PPS Kromhout Kazerne, 2011a/b). Bij ontwerp en realisatie was er veel aandacht voor duurzaamheid, terug te vinden in: • efficiënt gebruik van materiaal en materieel • maximaal hergebruik van materiaal • Gebruiksflexibiliteit van de gebouwen • Integratie van bouwfysisch en installatietechnisch ontwerp met de constructie • Een centraal energieopwekkingsconcept met distributie van warmte en koude over de panden dat een relatief laag verbruik van fossiele brandstoffen kent. Het contract is zoals bij alle DBFMO overeenkomsten een zeer uitgebreid document waarin alle financiële, technische en juridische aspecten zijn vastgelegd. Bij de selectie van ontwerp en consortium is niet alleen van een innovatieve manier van aanbesteden gebruik gemaakt, ook de wijze waarop de outputspecificatie is opgesteld was nieuw. Er is gebruik gemaakt van
30
een softwarepakket waarin de specificatie-eisen zijn vastgelegd. Bij het opstellen van de prestatie-eisen voor de Kromhout Kazerne is veel aandacht besteed aan het uitvragen van oplossingen, en niet techniek of producten (bijv. de beschikbaarheid van ruimten zoals de basis vormen voor het KV7 contract). Ondanks het hoge detailniveau van de outputspecificatie is in de evaluatie gebleken dat tijdens de aanbesteding en de realisatie veel aspecten toch nog onvolledig waren en verder uitgewerkt of toegelicht moesten worden (Projectorganisatie PPS Kromhout Kazerne, 2011b). In de overeenkomst zijn naast deze prestatie-eisen ook onderdelen opgenomen voor het meten van de geleverde prestaties, een malus-systeem bij onderpresteren, wijzigingsprocedures voor wijzigingen door opdrachtgever en afspraken over benchmarking en markettesting. Een ander belangrijk onderdeel van de DBFMO-overeenkomst is de vastlegging van een aantal acceptatiemomenten. Op deze momenten, vooraf vastgelegd in de planning, worden na toetsing en eventuele audits, certificaten afgegeven door Defensie. Deze certificaten markeren belangrijke ijkpunten in het proces, zonder het benodigde certificaat kan de uitvoerende partij niet verder naar de werkzaamheden in de volgende fase. De drie fasen van het project worden gemarkeerd door certificaten. De eerste fase loopt tussen het Aanvangscertificaat en het Beschikbaarheidscertificaat. In deze fase wordt het complex gerealiseerd en wordt ook de dienstverlening ingericht. Op het moment dat de afgesproken dienstverlening en functies beschikbaar zijn en aan de voorwaarden voor afgifte van het Beschikbaarheidscertificaat voldoen, kan het project over naar de volgende fase. In deze fase wordt het geleverde door de gebruiker gefaseerd in gebruik genomen. De fase van contractmanagement start en ook de betaling van de beschikbaarheidsvergoeding starten. Tegelijkertijd met de ingebruikname worden door de opdrachtnemer de laatste werkzaamheden verricht aan de buitenzijde van de gebouwen en de laatste zaken van de terreininrichting. Wanneer alle geconstateerde gebreken verholpen zijn en de opdrachtnemer de dienstverlening volledig heeft georganiseerd en alle benodigde vergunningen beschikbaar zijn kunnen de toetsing, acceptatie en audits in gang worden gezet om te komen tot uitreiking van het Voltooiingscertificaat (Rijksgebouwendienst, 2009b). Ook in het DBFMO contract van de Kromhout Kazerne zijn natuurlijk vergoedingen, indexeringen, boete/malussysteem en betalingswijzen uitgebreid vastgelegd. Ook hier wordt de basis gevormd door een maandelijkse vergoeding opgebouwd uit een vast en variabel deel, het GBV en BBV. De Gegarandeerde Beschikbaarheidsvergoeding (GBV) is een vast bedrag, los van prestaties of kortingen en wordt niet geïndexeerd. Het kan gezien worden als integrale huurkosten en afschrijving. Het variabele deel, de Bruto Beschikbaarheidsvergoeding (BBV) is ook een vast bedrag maar wordt wel jaarlijks geïndexeerd volgens een contractueel vastgelegde sleutel. Daarnaast worden op deze vergoeding kortingen berekend bij onderpresteren ten opzichte van de afgesproken prestatienormen en beschikbaarheid. In tegenstelling tot het Ministerie van Financiën is bij de Kromhout Kazerne alleen een malus (zonder bonus) systeem van toepassing (Projectorganisatie PPS Kromhout Kazerne, 2011b). Over de hoogte en exacte opbouw kan
31
Defensie in verband met contractafspraken (commercieel vertrouwelijk) geen uitspraken doen. Op basis van openbare projectinformatie (netto contante waarde van het project) en de variabelen van de casus van KV7 zijn berekeningen uitgevoerd waarmee de werkplekprijs is bepaald. Enige voorzichtigheid vanwege mogelijke afwijkingen in uitkomsten door de gebruikte variabelen (die elkaar in totaalberekeningen opheffen) voor disconteringsvoet, indexering en geïndexeerd deel is dus noodzakelijk. Aan de hand van de netto contante contractwaarde van € 450 mln. is berekend dat in het jaar 2010 een beschikbaarheidsvergoeding van € 41 mln. wordt betaald. Hierbij zijn de benodigde variabelen zoals disconteringsvoet en verhouding geïndexeerd/ niet geïndexeerd deel van beschikbaarheidsvergoeding van KV7 bepaald en in de berekeningen van de Kromhout Kazerne gebruikt. Dit betekent dat jaarlijks een bedrag van € 12.916 inclusief btw per werkplek aan het consortium betaald wordt.
3.3
Samenvattend
Er zijn veel overeenkomsten bij de twee cases die hier worden beschreven. Beide hebben als doel Rijkshuisvesting te verzorgen waarbij gebruikt gemaakt wordt van een geïntegreerd contract waarbij een consortium van architect, bouwer, financier en facilities gedurende een lange looptijd, hier beide 25 jaar, zowel huisvesting, onderhoud, beheer en dienstverlening leveren. Andere overeenkomsten van de twee cases zijn een duidelijk vastgelegde prestatieovereenkomst, vaste en heldere financiële verplichtingen en risicoverdeling. Ook is bij beide projecten een snelle doorlooptijd bereikt waarbij de voorbereiding/transactiefase relatief veel tijd kostte maar de realisatie duidelijk sneller verliep dan bij een traditionele realisatie van projecten. Er zijn ook duidelijke verschillen in de twee cases. De renovatie van het Ministerie van Financiën was de eerste gebouwgebonden PPS voor de Rijksoverheid. Er is een procedure gevolgd met onderhandelingsronden met de aanbieders terwijl in latere PPS aanbestedingen gebruik (ook de aanbesteding van de Kromhout Kazerne) werd gemaakt van dialoogronden. Ook de benadering van de Outputspecificatie verschilde, waar bij KV7 de nadruk lag op gewenste ruimtes met eisen en specificaties, is bij de KHK bewust gekozen voor het uitvragen van activiteiten en oplossingen dus werkplekken in plaats van ruimten. Hierdoor is veel grotere flexibiliteit in het contract ingebouwd bijvoorbeeld t.a.v. inrichtingsconcepten (open, gesloten, Het Nieuwe Werken of combinaties) en organisatiegrootte (groei, inkrimping, afstoot of medegebruik). Een ander verschil was het uitgangspunt bij de KHK van het werkelijk volledig uitbesteden van alle diensten en services tenzij aangetoond dat het niet mogelijk of economisch niet aantrekkelijk was. Zo is de beveiliging van het complex volledig uitbesteed met uitzondering van gewapende interventie. Ook de ICT dienstverlening is zoveel mogelijk uitbesteed. Dat betekent in de praktijk bekabeling, actieve componenten en hardware op de werkplek. Software werd op het moment van opstellen toen (nog) niet mogelijk geacht maar staat nu desondanks op de nominatie voor verdere uitbesteding. Er is duidelijk gestreefd om ook in minder voor de hand liggende gevallen de grenzen te verkennen.
32
Hoofdstuk 4 Berekening van de economische meerwaarde Een veelgehoorde uitspraak over DBFMO contracten is: Betere gebouwen, voor dezelfde of een lagere prijs! Bij de bekendmaking van de winnaar en gunning van de opdracht werd in beide gevallen een voordeel van 15% ten opzichte van traditionele realisatie gemeld. Naast dit economische voordeel, zo wordt er benadrukt, is er ook een niet in geld uit te drukken kwaliteitsvoordeel gerealiseerd. Deze meerwaarde ontstaat door het aanbesteden in een DBFMO opdracht. De geïntegreerde opdrachtverlening leidt tot meerwaarde doordat 1) de levensduurkosten worden geminimaliseerd door integreren van kostencalculaties van bouw- en exploitatiefase, 2) er ruimte is voor innovatieve oplossingen binnen de opdracht en 3) de risico’s zodanig worden verdeeld over het Rijk en een private partij dat diegene die de risico’s het best kan beheersen er verantwoordelijk voor is (vrij naar: Expertisecentrum Aanbesteden Rijksgebouwendienst, 2008). Vooraf was met de Publieke Sector Comparator voor de renovatie KV7 een voordeel van 10% berekend maar met de uiteindelijke bieding van Safire werd 15% bespaard ten opzichte van de PSC (Ministerie van Financiën, J.H. Buwalda et al, 2006). Dit betekent dat het berekend (theoretisch) verschil ten opzichte van realisatie door de overheid met aparte deelopdrachten voor ontwerp, bouw en dienstverlening (inclusief beprijzing van de risicoverdeling) tussen partijen 15% duurder zou zijn uitgevallen. De berekeningen van de PSC zijn niet openbaar, en een belangrijk punt, èr heeft geen traditionele realisatie plaatsgevonden. Het is een zuiver theoretische vergelijking opgesteld door een team van experts op basis van ervaringscijfers, kentallen en het inschatten en beprijzen van risico’s. Daarmee komt ook de vraag (subvraag 5) naar voren of het mogelijk is door middel van een PPC en PSC de twee trajecten goed te vergelijken; er is immers nooit een Programma van Eisen opgesteld maar alleen een Output Specificatie. In de praktijk werden door de diverse consortia ook hele verschillende ontwerpen gepresenteerd om invulling te geven aan de opdracht. In onderhandelings- of dialoogronden wordt het ontwerp en de invulling van de dienstverlening aangescherpt en worden daarmee de bijbehorende kosten bepaald. Daarom is het moeilijk achteraf de exacte meerwaarde ten opzichte van een niet-bestaand ontwerp en realisatie hiervan vast te stellen.
33
Hoe dan het voordeel te beoordelen? Er zijn geen andere projecten waar dit voordeel van optimale afstemming van ontwerp, bouw en exploitatie voor minimalisering van de totale levensduurkosten wordt bereikt. Er is een andere manier om de geleverde prestaties kwantitatief te toetsen. Vergelijking van de DBFMO werkplekprijs met de gemiddelde (en laagste) kostprijs van een traditioneel gerealiseerde (Rijks-)werkplek in soortgelijke objecten uit benchmark onderzoeken geeft een beeld van de gerealiseerde economische meerwaarde. In 2009 zijn binnen de Rijksoverheid voor de derde keer financiële cijfers van de bedrijfsvoering van een aantal verschillende ministeries verzameld. Door meer samenwerking tussen de departementen ontstond ook behoefte aan informatie en een meer uniforme, transparante en efficiënte werkwijze van de bedrijfsvoering binnen het Rijk. Dit is het resultaat van de strategie die hiertoe is uitgewerkt door de Interdepartementale Commissie Bedrijfsvoering Rijk (ICBR), Betere Bestuurbaarheid van de Bedrijfsvoering. In 2003, 2007 en 2009 zijn benchmark onderzoeken uitgevoerd. In 2009 is het onderzoek uitgevoerd onder leiding van de directie Faciliteiten-, Huisvesting- en Inkoopbeleid Rijk (FHIR), onderdeel van het DG Organisatie en Bedrijfsvoering Rijk (DGOBR). In de Benchmark Facilitair Rijk 2008 zijn de kosten van panden, beheer en onderhoud, en dienstverlening van de diverse ministeries nauwkeurig in beeld gebracht. De aldus geïnventariseerde kantoren omvatten samen 994.900 m2 bruto vloeroppervlak en bieden 31.856 werkplekken ten behoeve van 32.038 werknemers en 28.340 fte. Het totaal van geïnventariseerde kosten bedraagt maar liefst € 425.490.175. De gemiddelde werkplek uit de BFR 2008 heeft een oppervlak van 32,2 m2 bvo en kost inclusief alle voorzieningen en diensten € 13.357 per jaar (vrij naar: Directoraat-generaal Organisatie en bedrijfsvoering Rijk, 2009). Daarmee biedt het een goede basis om de prestaties van de twee onderzochte DBFMO Rijkshuisvesting cases te toetsen. Door verschillen in huisvestingsconcept en inrichtingsmodel kan het ruimtegebruik per werkplek aanzienlijk verschillen. Om deze verschillen in beeld te brengen wordt ook de werkplekprijs na correctie van het gebruikte metrage berekend. Als basis om de kosten van de bedrijfsvoering in de BFR 2008 in beeld te brengen werd de uitgaventabel van FMWEB gebruikt. Deze tabel is bij de eerste inventarisatie in 2003 ontwikkeld op basis van NEN 2748 indeling voor facilitaire kosten. De BFR 2008 geeft inzicht in gemiddelde facilitaire kosten per (Rijks-)werkplek onderverdeeld in vier hoofdrubrieken te weten: • Huisvesting (omvat o.a. de subrubrieken gebouwen, stallingen, terreinen, huur en servicekosten, onderhoud en investeringen voor de gebruiker en nutsvoorzieningen) • Diensten en middelen (bedrijfsrestaurant, vergaderservice, risicobeheersing, schoonmaak, verhuizingen, post en repro, archief, losse inrichting en kantoorartikelen) • Voorzieningen (auto’s, reizen en verblijven) • Facilitair Management (facilitair beleid & management, kwaliteit-, arbo-, milieumanagement)
34
Benchmark facilitair Rijk 2008
TOTALE FACILITAIRE KOSTEN 1 Huisvesting 1.1 Gebouwen/stallingen/terreinen 1.1.10 Huur + service RGD 1.1.20 Investeringen voor rekening gebruiker 1.1.30 Onderhoud 1.2 Exploitatie 1.2.10 Belastingen 1.2.20 Heffingen 1.2.30 Nutsvoorzieningen 2 Diensten en Middelen 2.1 Consumptieve diensten 2.1.10 Bedrijfsrestaurant 2.1.20 Werkplek- en vergaderservice 2.1.30 Dranken- en versnaperingvoorzieningen 2.1.40 Catering t.b.v. evenementen 2.2 Risicobeheersing 2.2.10 Bewaking en beveiliging 2.2.20 Preventie en bestrijding calamiteiten (BHV) 2.3 Schoonmaak 2.3.10 Schoonmaak 2.3.20 Reststoffen afvoeren 2.4 Verhuizen 2.4.10.1 Verhuizingen 2.4.10.2 Verbouwingen/systeemwanden 2.5 Post & Reprografie 2.5.10 Reprografie 2.5.20 Verzendkosten 2.6 Archiveren 2.6.10 Departementaal archief 2.6.20 Statisch archief 2.7 Verstrekken van inrichting 2.7.10 Werkplekken 2.7.20 Vergaderruimte 2.7.30 Openbare ruimte 2.8 Verstrekken van benodigdheden 2.8.10 Kantoorartikelen 2.8.20 Groenvoorziening 2.8.30 Kunst
Gemiddelde kosten per werkplek (BFR 2008)
Nummer o.b.v. NEN-2748
13.357 7.390 6.759 6.075 150 702
1.7.1.1 1.1 1.4 1.2.1 1.2.2 1.6
631 3.901 513 315 137 119 80 948 875 79 531 499 38 664
2.1.1 2.1.1.1 2.1.1.2 2.1.1.3 2.1.1.4 2.2 2.2.1 2.2.2 2.3 2.3 2.6 2.4 2.4 2.4 2.5 2.5 2.5 2.5.4 2.5.4 2.5.4 2.7 2.7.1.1 2.7.1.3 2.7.1.4 2.7.2 2.7.2.1 2.7.2.3 2.7.2.4
896 459 556 450 583 76 301 223 65 189 169 141 26 20
3 ICT 3.1 Informatie Technologie 3.1.10 Interne/externe infrastructuur 3.1.20 Hardware 3.1.30 Software 3.2 Telecommunicatie 3.2.10 Telefooncentrale en vaste telefonie 3.2.20 Mobiele telefonie 4 Voorzieningen 4.1 Verblijven 4.1.10 Externe vergaderlocaties 4.2 Reizen 4.2.10 Dienstvervoer/VIP vervoer 4.2.20 Binnenland/buitenland 5 Facilitair Management 5.1 Facility Management 5.1.10 Facilitair beleid en management 5.1.20 Kwaliteit-, Arbo-, Milieumanagement
fig 2.
3.1 3.1 3.1.3 3.1.4 3.2 3.2 3.2 1.161 314 1.033 464 827
4.1.1 4.1.2 4.1.3 4.1.3 4.1.3
904 904 858 86
5.1 5.1.1 5.2
Opbouw hoofd- en subrubrieken BFR 2008: facilitaire kosten per werkplek
Een aantal uitgangspunten dat van belang is bij bestudering van de resultaten: • Er is uitgegaan van een virtueel gebouw per departement; de hoofdzetel van het kerndepartement inclusief bijgebouwen. • In 2008 is in tegenstelling tot eerdere jaren geen maximale bandbreedte toegepast voor de aangeleverde inputcijfers. • Alle data hebben betrekking op de gerealiseerde cijfers van 2008 • Investeringen en rente zijn buiten beschouwing gelaten. • De kosten van ICT in de uitgaven tabel zijn niet meegenomen in deze benchmark
35
Er moeten ook een voorbehoud worden gemaakt wanneer de resultaten worden bestudeerd; • Het prestatieniveau van de dienstverlening was niet bij alle departementen gelijk. • Voor de dataverzameling hadden sommige departementen alleen die gegevens ingevuld waarvoor zij verantwoordelijk zijn (en daarmee soms zaken als archiveren, externe vergaderlocaties etc. niet opgenomen zijn). • Er is steeds uitgegaan van opgegeven kosten en werkplekken. In het geval van geen opgegeven kosten is dat in de subrubriek terug te vinden. Bij de bundeling van gegevens tot rubrieken en hoofdrubrieken zijn deze (noodgedwongen) verwerkt alsof ze compleet zijn. Voor de totale kosten zijn alle gemelde kosten opgenomen en worden gedeeld door het totale aantal werkplekken. Hoewel de afwijkingen op het totaal van de verzamelde kosten, oppervlakten en werkplekken slechts leidt tot kleine afwijkingen dienen de cijfers wel met enige voorzichtigheid te worden geïnterpreteerd. De gemiddelde facilitaire kosten in de benchmark zijn in 2008 ten opzichte van 2006 met 4,3% afgenomen (Directoraat-generaal Organisatie en bedrijfsvoering Rijk, 2009).
4.1
Ministerie van Financiën
In hoofdstuk 3.1 en bijlage III met achtergrondinformatie over KV7 zijn de afwegingen voorafgaand aan de renovatie van het Ministerie van Financiën geschetst. Uiteindelijk is besloten dat het ministerie op dezelfde plaats en in hetzelfde gebouw zou blijven. Om dat mogelijk te maken is als eerste (pilot-) project, een 25-jarige DBFMO-overeenkomst aangegaan met een consortium van partijen. In de outputspecificaties van KV7 is terug te vinden dat het uitbesteden van diensten vanzelfsprekend was maar het uit handen geven van de regie gevoelsmatig een brug te ver was. Zo worden de meldingen door eigen medewerkers in een eigen facilitair management informatiesysteem vastgelegd alvorens de klacht, vraag of storing naar de uitvoerende partij wordt doorgezet. Ook beveiliging/ veiligheid is uitbesteed maar coördinatie en aansturing van de meldkamer gebeurt (nog) door eigen medewerkers. De uitbestede taken en diensten uit de DBFMO overeenkomst zijn in kaart gebracht en vertaald naar de FMWEB kostentabel, zie de figuur hieronder.
36
Benchmark facilitair Rijk 2008
TOTALE FACILITAIRE KOSTEN 1 Huisvesting 1.1 Gebouwen/stallingen/terreinen 1.1.10 Huur + service RGD 1.1.20 Investeringen voor rekening gebruiker 1.1.30 Onderhoud 1.2 Exploitatie 1.2.10 Belastingen 1.2.20 Heffingen 1.2.30 Nutsvoorzieningen 2 Diensten en Middelen 2.1 Consumptieve diensten 2.1.10 Bedrijfsrestaurant 2.1.20 Werkplek- en vergaderservice 2.1.30 Dranken- en versnaperingvoorzieningen 2.1.40 Catering t.b.v. evenementen 2.2 Risicobeheersing 2.2.10 Bewaking en beveiliging 2.2.20 Preventie en bestrijding calamiteiten (BHV) 2.3 Schoonmaak 2.3.10 Schoonmaak 2.3.20 Reststoffen afvoeren 2.4 Verhuizen 2.4.10.1 Verhuizingen 2.4.10.2 Verbouwingen/systeemwanden 2.5 Post & Reprografie 2.5.10 Reprografie 2.5.20 Verzendkosten 2.6 Archiveren 2.6.10 Departementaal archief 2.6.20 Statisch archief 2.7 Verstrekken van inrichting 2.7.10 Werkplekken 2.7.20 Vergaderruimte 2.7.30 Openbare ruimte 2.8 Verstrekken van benodigdheden 2.8.10 Kantoorartikelen 2.8.20 Groenvoorziening 2.8.30 Kunst
Gemiddelde kosten per werkplek (BFR2008)
BFR MinFin o.b.v. gemiddelde
13.357 7.390 6.759 6.075 150 702
11.329
6.075 150 702
631 3.901 513 315 137 119 80 948 875 79 531 499 38 664
896 459 556 450 583 76 301 223 65 189 169 141 26 20
5 Facilitair Management 5.1 Facility Management 5.1.10 Facilitair beleid en management 5.1.20 Kwaliteit-, Arbo-, Milieumanagement
ja (kosten casco door RGD apart berekend) ja ja
631
nee nee ja
315 137 119 80
ja ja ja ja
875 79
ja (uitgezonderd coordinatoren en management) ja ja ja ja
499 38 664
301 223 65 189 141 26 20
3 ICT 3.1 Informatie Technologie 3.1.10 Interne/externe infrastructuur 3.1.20 Hardware 3.1.30 Software 3.2 Telecommunicatie 3.2.10 Telefooncentrale en vaste telefonie 3.2.20 Mobiele telefonie 4 Voorzieningen 4.1 Verblijven 4.1.10 Externe vergaderlocaties 4.2 Reizen 4.2.10 Dienstvervoer/VIP vervoer 4.2.20 Binnenland/buitenland
In DBFMO Min Fin opgenomen
ja ja, investering gebruiker nee nee nee nee nee nee ja ja ja ja deels wel hulpmiddelen, geen kantoorartikelen ja nee (aanpassing)
ja, gebouwbekabeling nee nee receptiebemensing en telefonisten nee 1.161 314 nee dienstfietsen nee nee
1.033 464 827 904 904 858 86
deels voor eigen processen deels voor eigen processen
fig 3. Het dienstenpakket van het Ministerie van Financiën
De overeengekomen beschikbaarheidsvergoeding bedroeg 173 mln. euro netto contante waarde vanaf oplevering voor de periode van 25 jaar. De aanvangsvergoeding bedroeg 16,6 mln. euro op jaarbasis (prijspeil 2006) en in 2010, het jaar waarvan de kosten zijn bestudeerd, bedroeg de (basis-)vergoeding 17,5 mln. euro (Ministerie van Financiën, 2009).
37
Dit maandelijkse te betalen bedrag is opgebouwd uit twee (hoofd-)componenten, de Gegarandeerde en Bruto beschikbaarheidsvergoeding (GBV en BBV). Deze zijn vergelijkbaar met integrale huurkosten, afschrijving en diensten. Met inbegrip van een aantal aanpassingen in de overeenkomst en de variabele diensten is door het ministerie van Financiën in 2010 een totaalbedrag van € 18.335.243 betaald. De Rijksgebouwendienst is eigenaar van het casco van het pand KV7 en brengt aan het Ministerie een bedrag van € 3.3 mln. voor afschrijving, rente en heffingen in rekening. Ruimtegebruik De huisvesting van KV7 kent een traditioneel inrichtingsmodel met een verhouding van ongeveer 20/80 % tussen open en gesloten ruimten Hoewel het pand na renovatie en overkapping beter past bij de behoefte en veel efficiënter in gebruik is, ligt het gemiddelde ruimtegebruik per werkplek ruim boven het gemiddelde van de rijkshuisvesting. Op het moment van sluiten van de overeenkomst waren 1750 werkplekeenheden (wpe) in het contract opgenomen, op dit moment is het gebouw ingericht met 1860 werkplekken. In het pand zijn op basis van beschikbaar oppervlak en klimaatinstallaties maximaal 1978 werkplekken te realiseren. Voor deze twee laatste werkplekaantallen zijn de vergelijkingen met de BFR 2008 uitgevoerd. In de huidige situatie zijn 1860 werkplekken in gebruik waarmee de vergoeding op € 11.645 per werkplek uitkomt. Op basis van de geleverde dienstverlening is de gemiddelde kostprijs van deze werkplek berekend op € 11.329 en wordt er € 45 aan dienstverlening geleverd die geen onderdeel is van de opgenomen rubrieken in de BFR 2008. Kosten KV7 incl. RGD vergoeding op basis van 1860 werkplekken O.b.v. Benchmark Facilitair Rijk 2008 is aan gebouw, werkplek, dienstverlening en middelen ingekocht Extra dienstverlening buiten BFR 2008 ; niet opgenomen in BFR GBV en BBV beschikbaarheidsvergoeding aan gebouw, werkplek, dienstverlening en middelen betaald Resulterend in een bruto besparing op kosten per wpe / jr Resulterend in een bruto besparing op jaarbasis (o.b.v. 1860 wpe)
TOV BFR 2008 gemid. kosten
TOV BFR 2008 laagste kosten
€
11.329 €
€
45
€
45
€ €
11.645 € 270- €
11.645 3.673-
€
502.371- €
6.831.951-
Als percentage is dit Per wpl met correctie ruimtegebruik
7.926
-2,4% 13,0%
-46,3% -0,3%
fig 4. Kostencalculaties Ministerie van Financiën op basis van huidig gebruik (1860 wpe)
In bovenstaande figuur is een negatief voordeel van € 270 per werkplek per jaar berekend voor KV7 waarmee de gerealiseerde werkplek inclusief dienstverlening dus duurder is dan de gemiddelde rijkswerkplek uit de Benchmark. Vergeleken met de goedkoopste huisvester binnen de BFR 2008, de Belastingdienst, zijn de verschillen nog groter. De gerealiseerde werkplek is dan € 3.673 duurder waardoor de meerkosten oplopen tot ruim € 6,8 mln. euro.
38
De variant waarbij het maximaal aantal werkplekken binnen de bestaande huisvesting van KV7 wordt gerealiseerd is ter vergelijking ook doorgerekend. Van een negatief saldo van € 270 wijzigt de uitkomst naar € 425 positief en jaarlijkse minderkosten van zo’n € 840.000 ten opzichte van de Benchmark. Ook ten opzichte van het goedkoopste departement verbetert de score maar deze levert dezelfde hoeveelheid werkplekken nog steeds voor een veel lager bedrag, een verschil van € 5,9 mln. Kosten KV7 incl. RGD vergoeding op basis van 1978 werkplekken O.b.v. Benchmark Facilitair Rijk 2008 is aan gebouw, werkplek, dienstverlening en middelen ingekocht Extra dienstverlening buiten BFR 2008 ; niet opgenomen in BFR GBV en BBV beschikbaarheidsvergoeding aan gebouw, werkplek, dienstverlening en middelen betaald Resulterend in een bruto besparing op kosten per wpe / jr Resulterend in een bruto besparing op jaarbasis (o.b.v. 1978 wpe)
TOV BFR 2008 gemid. kosten
TOV BFR 2008 laagste kosten
€
11.329 €
€
45
€
45
€ €
10.950 € 425 €
10.950 2.978-
€
839.810 €
5.891.324-
Als percentage is dit Per wpl met correctie ruimtegebruik
7.926
3,7% 13,0%
-37,6% -0,3%
fig 5. Kostencalculaties Ministerie van Financiën op basis van maximaal gebruik (1978 wpe)
Het ruimtegebruik per werkplek heeft grote invloed op de kosten per werkplek. Daarom is ook het gemiddeld ruimtegebruik van het inrichtingsconcept bepaald. m2/ wpl (Min fin)
in % tov BFR
in % tov BD
BFR
31,2
100%
126%
KV7 (bij 1860 werkplekken) KV7 (bij 1978 werkplekken)
36,1 34,0
116% 109%
146% 137%
Belastingdienst
24,8
79%
100%
Ruimtegebruik per werkplek
fig 6. Ruimtegebruik van het Ministerie van Financiën en BFR 2008
Het huidig ruimtegebruik van KV7 ligt circa 16% hoger dan het gemiddelde uit de BFR en zelfs 46% hoger dan het gemiddelde ruimtegebruik bij de Belastingdienst. De Belastingdienst wordt binnen de Rijksoverheid dan ook als een zeer moderne huisvester gezien, met veel innovatieve huisvestingsoplossingen en een takenpakket binnen de organisatie dat zich goed leent voor Het Nieuwe Werken. Binnen de Belastingdienst wordt veel huisvesting ingericht als Organisatie Gericht Huisvesten (OGH), waarbij de vaste werkplek wordt ingeruild voor een flexibele werkplek die de medewerker kiest op basis van de activiteiten die voor die dag(-deel) op het programma staan. Door flexibele in plaats van vaste werkplekken kan het aantal fte per werkplek ook stijgen, de zogenoemde flexfactor, opnieuw met een daling van de huisvestingskosten als resultaat.
39
tarief per m2
kosten/ wpl
m2/ wpl
kosten/ m2
%
Benchmark Facilitair Rijk 2008 diensten bij KV7 kosten KV7 bij 1860 wpl kosten KV7 bij 1978 wpl
€ € €
11.329 11.645 10.950
31,2 36,1 34,0
€ € €
363 322 322
113% 100% 100%
Belastingdienst + extra diensten KV7
€
7.971
24,8
€
321
100%
2
fig 7. Ruimtegebruik en kosten per m van Ministerie van Financiën en BFR 2008
Wanneer de kosten van een geleverde werkplek worden gecorrigeerd voor het gebruikte oppervlak veranderen de resultaten aanzienlijk: De gerealiseerde prijs per m2 kantoorruimte is nagenoeg gelijk aan de goedkoopste huisvester binnen de BFR 2008!
4.2
Kromhout Kazerne
Zoals in hoofdstuk 3.2 al aangegeven kon Defensie geen financiële gegevens beschikbaar stellen. Daarom is aan de hand van de gepubliceerde projectgegevens berekend dat de jaarlijkse beschikbaarheidsvergoeding aan het consortium € 41 mln. bedraagt. Dit betekent een jaarlijks bedrag van € 12.916 incl. btw per werkplek. De geleverde diensten en services bij de KHK omvatten een uitgebreid pakket waarbij naast de dienstverlening ook coördinatie en aansturing is uitbesteed. Het uitgangspunt was “uitbesteden tenzij …”. Zo is bij de KHK de volledige telefonie, post, repro, receptietaken en beveiliging (m.u.v. gewapende interventieteams) uitbesteed. De dienstverlening is op gelijke wijze als KV7 gewaardeerd met behulp van de FMWEB tabel. Het dienstenpakket omvat bijna de volledig in beeld gebrachte kosten van de Benchmark en vertegenwoordigt een geleverde waarde van € 13.090 inclusief btw. Ook de ICT hardware en bijbehorende ondersteuning is volledig uitbesteed met uitzondering van software en programmatuur. Deze is echter geen onderdeel van de door de BFR 2008 in beeld gebrachte kosten. Met behulp van twee ICT specialisten is dit onderdeel gewaardeerd en is de waarde van het pakket bepaald op €1.020 per werkplek. Zie bijlage IV voor de opbouw van deze waardebepaling van ICT diensten.
40
Benchmark facilitair Rijk 2008
TOTALE FACILITAIRE KOSTEN 1 Huisvesting 1.1 Gebouwen/stallingen/terreinen 1.1.10 Huur + service RGD 1.1.20 Investeringen voor rekening gebruiker 1.1.30 Onderhoud 1.2 Exploitatie 1.2.10 Belastingen 1.2.20 Heffingen 1.2.30 Nutsvoorzieningen 2 Diensten en Middelen 2.1 Consumptieve diensten 2.1.10 Bedrijfsrestaurant 2.1.20 Werkplek- en vergaderservice 2.1.30 Dranken- en versnaperingvoorzieningen 2.1.40 Catering t.b.v. evenementen 2.2 Risicobeheersing 2.2.10 Bewaking en beveiliging 2.2.20 Preventie en bestrijding calamiteiten (BHV) 2.3 Schoonmaak 2.3.10 Schoonmaak 2.3.20 Reststoffen afvoeren 2.4 Verhuizen 2.4.10.1 Verhuizingen 2.4.10.2 Verbouwingen/systeemwanden 2.5 Post & Reprografie 2.5.10 Reprografie 2.5.20 Verzendkosten 2.6 Archiveren 2.6.10 Departementaal archief 2.6.20 Statisch archief 2.7 Verstrekken van inrichting 2.7.10 Werkplekken 2.7.20 Vergaderruimte 2.7.30 Openbare ruimte 2.8 Verstrekken van benodigdheden 2.8.10 Kantoorartikelen 2.8.20 Groenvoorziening 2.8.30 Kunst
Gemiddelde kosten per werkplek (BFR2008)
BFR Min Def o.b.v. gemiddelde
13.357 7.390 6.759 6.075 150 702
13.090
6.075 150 702
631 3.901 513 315 137 119 80 948 875 79 531 499 38 664
631
315 137 119 80
ja ja ja ja
875 79
ja (uitgezonderd bewapende beveiliging) ja ja ja ja
499 38 664
896 459 556 450 583 76 301 223 65 189 169 141 26 20
5 Facilitair Management 5.1 Facility Management 5.1.10 Facilitair beleid en management 5.1.20 Kwaliteit-, Arbo-, Milieumanagement
ja ja ja nee nee ja
459 583 76 223 65 189 141 26 20
3 ICT 3.1 Informatie Technologie 3.1.10 Interne/externe infrastructuur 3.1.20 Hardware 3.1.30 Software 3.2 Telecommunicatie 3.2.10 Telefooncentrale en vaste telefonie 3.2.20 Mobiele telefonie 4 Voorzieningen 4.1 Verblijven 4.1.10 Externe vergaderlocaties 4.2 Reizen 4.2.10 Dienstvervoer/VIP vervoer 4.2.20 Binnenland/buitenland
In DBFMO Min Def KHK opgenomen
ja ja, investering gebruiker ja ja nee ja ja ja ja ja ja ja deels wel hulpmiddelen, geen kantoorartikelen ja ja
ja, gebouwbekabeling ja, gebouwbekabeling nee ja nee 1.161 314 nee dienstfietsen nee nee
1.033 464 827 904 904 858 86
858 86
Fig 8. Het dienstenpakket van de Kromhout Kazerne
41
deels voor eigen processen deels voor eigen processen
Ruimtegebruik Het contract van Defensie biedt de mogelijkheid van zowel een traditioneel cellenkantoor als een innovatieve inrichting. De panden zijn grotendeels volgens een open en flexibel concept ingericht en bieden in de huidige opstelling 3356 werkplekken. Het gemiddelde ruimtegebruik per werkplek is circa 12% lager dan het gemiddelde uit de BFR. Door de aanvullende voorzieningen op het kazerneterrein (sportfaciliteiten, ontspannings- en legeringmogelijkheid komt het gemiddeld ruimtegebruik per werkplek 11% hoger dan bij Belastingdienstkantoren. Zie figuur 9.
Ruimtegebruik per werkplek BFR Kromhout Kazerne Belastingdienst
m2/ wpl (Min fin)
in % tov BFR
in % tov BD
31,2 27,5 24,8
100% 88% 79%
126% 111% 100%
Fig 9. Ruimtegebruik per werkplek in de Kromhout Kazerne en BFR 2008
Met behulp van bovenstaande gegevens kunnen de financiële resultaten van de Kromhout Kazerne worden berekend en beoordeeld. Kosten Kromhout Kazerne op basis van 3356 werkplekken O.b.v. Benchmark Facilitair Rijk 2008 is aan gebouw, werkplek, dienstverlening en middelen ingekocht
TOV BFR 2008 gemid. kosten €
13.090 €
7.926
extra dienstverlening buiten BFR 2008 O.b.v. Gegarandeerde en Bruto Beschikbaarheidsvergoeding aan gebouw, werkplek, dienstverlening en middelen berekend resulterend in een bruto besparing op kosten per werkplek / jr
€
1.140
1.140
€ €
12.916 € 1.314 €
12.916 3.850-
€
4.408.656 € 9,2%
12.921.728-42,5%
resulterend in een bruto besparing op jaarbasis (o.b.v. 3356 wpe) als percentage is dit (tov BFR+extra dienstverlening per wpl) per wpl tov BFR (+extra diensten) met correctie ruimtegebruik
TOV BFR 2008 laagste kosten
-3,1%
€
-22,2%
fig 10. Kostencalculaties Kromhout Kazerne op basis van 3356 werkplekken
Een werkplek op de KHK is ruim 9% voordeliger dan de gemiddelde Rijkswerkplek uit de BFR 2008. Wanneer echter gecorrigeerd wordt voor het efficiënte ruimtegebruik verdwijnt dit voordeel en is een iets hogere dan de BFR 2008 werkplekprijs gerealiseerd (3%). Vergeleken met de laagste kostprijs uit de BFR 2008 ontstaan per werkplek aanzienlijk hogere kosten (42%) maar wanneer het ruimtegebruik wordt opgenomen in de berekening en gekeken wordt naar de prijs per vierkante meter kantooroppervlak wordt dit verschil teruggebracht tot 22% meerkosten. Dit is te verklaren door de aanwezigheid van ruimere aanvullende voorzieningen op het terrein.
42
tarief per m2 BFR 2008 + extra diensten KHK kosten KHK
€ €
kosten/ wpl 14.230 12.916
Belastingdienst + extra diensten KHK
€
9.112
m2/ wpl 31,2 27,5
kosten/ m2 € 456 € 470
24,8
€
367
% 100% 103% 81%
fig 11. Kostencalculaties Kromhout Kazerne op basis van 3356 werkplekken
Door onderling kleinere afwijkingen van het gemiddeld ruimtegebruik per werkplek zijn de afwijkingen minder groot dan bij KV7. Wanneer de kosten van een werkplek worden gecorrigeerd voor het gebruikte oppervlak veranderen de resultaten: De gerealiseerde prijs per m2 kantoorruimte (inclusief de aanvullende voorzieningen) is bijna gelijk (+3%) aan de gemiddelde kostprijs uit de BFR 2008.
4.3
Rijk versus markt
In de twee voorgaande paragrafen zijn de economische prestaties van de DBFMO contracten ten opzichte van de BFR 2008 berekend. Daarmee wordt antwoord gegeven op het kwantitatieve deel uit de derde subvraag “Hoe verhouden de prestaties van geïntegreerde contracten zich ten opzichte van andere (rijks)huisvesting?” uit de probleemstelling. In deze twee paragrafen ontstaat een beeld van de kosten bij traditionele realisatie versus de kosten van een geïntegreerd contract voor het realiseren van rijkshuisvesting. Natuurlijk is het ook interessant om te kijken hoe de kosten van rijkshuisvesting zich verhouden tot soortgelijke huisvesting in de totale sector. Een geschikte kostenindex hiervoor wordt geleverd door de NFC Index Coöperatie. De door hen jaarlijks opgestelde NFC Index geeft per werkplek de mediane marktconforme facilitaire kosten. NFC Index verzamelt hiervoor jaarlijks informatie over het vloeroppervlak per werkplek en per werknemer in kantoren. Tot de 100 deelnemende leden behoren de grote rijksdiensten, andere overheidsdiensten, de meeste grote instellingen en grote bedrijven in Nederland (NFC Index, 2011). NFC Index Huisvesting Diensten en middelen ICT Externe voorzieningen Facility Management\ Totaal Index totaal excl ICT, incl btw index
fig 12.
2010 4.785 2.122 2.531 106 447 9.990
2009 4.958 2.176 2.558 104 484 10.280
2008 4.922 2.301 2.627 105 479 10.434
2007 4.518 2.214 2.713 102 454 10.002
2006 4.315 2.109 3.036 97 406 9.963
2005 4.038 1.947 3.265 112 429 9.791
2004 4.249 2.024 3.492 415 438 10.618
2003 4.368 2.578 3.308 578 625 11.457
87
90
91
87
87
85
93
100
8.876 92
9.189 95
9.290 96
8.673 89
8.243 85
7.766 80
8.480 87
9.697 100
NFC Index Kantoren: opbouw en totaalkosten (excl. btw)
De NFC Index Kantoren voor 2010 bedraagt € 9.990 per werkplek excl. btw per jaar bij een gemiddeld ruimtegebruik van 19,6 m2 vrij verhuurbaar oppervlak (vvo). De gebruikte rubricering van kosten is gelijk aan de BFR 2008 waardoor ook een vergelijking met de Benchmark mogelijk is (NFC Index, 2010).
43
Bij de kentallen uit de BFR 2008 en DBFMO overeenkomsten wordt gerekend met het bruto vloeroppervlak. Bruto vloeroppervlak (bvo) is het vloeroppervlak gemeten langs de buitenomtrek van het gebouw (volgens NEN 2580) dus inclusief transportruimtes als lift en galerij, luchtbehandelingsinstallaties, gevels (dikte van muren, balkons). Bij vrij verhuurbaar oppervlak (vvo) wordt alleen het nuttig (bruikbare) vloeroppervlak gemeten. De verhouding tussen beide meetmethoden is de vormfactor en deze bedraagt voor kantoren veelal ongeveer 0,85. Hoe hoger de vormfactor is, hoe efficiënter het gebouw in gebruik. Voor de berekeningen wordt uitgegaan van een vormfactor van 0,85.
Huisvesting Diensten en middelen ICT Externe voorzieningen Facility Management\ Totaal totaal excl ICT
fig 12.
NFC 2008 (incl btw) 5.857 2.738 3.126 125 570 12.416 9.290
BFR 2008 NFC per m2 BFR per m2 verschil per (incl btw) bvo bvo m2 7.390 269 237 32 3.901 126 125 1 nvt. 144 1.161 6 37 -31 904 26 29 -3 13.357 570 428 143 13.357
427
428
-1
Vergelijking NFC Index 2008 en BFR 2008
Er zijn forse verschillen waar te nemen tussen de twee standaarden. In de NFC zijn in tegenstelling tot de BFR ook ICT kosten per werkplek opgenomen. Ook wanneer deze worden weggelaten bedraagt het verschil 44%. De kosten van huisvesting bij de BFR zijn ruim €1500 per werkplek hoger (ruim 25%) te verklaren door de het gemiddelde ruimtegebruik van 31,2 m2 versus 21,8 m2 bvo in 2008 (+35%). Ook de kosten van diensten en middelen zijn fors hoger (+42%). Het gemiddeld ruimtegebruik heeft hier opnieuw veel invloed. Daardoor stijgen de kosten van bewaking en schoonmaak per werkplek met hetzelfde percentage. Ook het risicoprofiel van een ministerie leidt tot meer inzet en hogere kosten op het gebied van risicomanagement en beveiliging. Bij de externe voorzieningen zijn het dienstvervoer (onderdeel van de BFR) en VIP vervoer de oorzaak van het verschil. Naast de vergelijking van de hoogte van de kosten in een bepaald jaar is het ook interessant naar de trends in kosten te kijken. De NFC daalt sinds 2008 terwijl de kosten van de DBFMO volgens een overeengekomen sleutel worden geïndexeerd en elk jaar stijgen. Van KV7 zijn de exacte variabele kosten (verbruik en contract-aanpassingen) van voorgaande jaren niet beschikbaar, wel voor het jaar 2010. In dat jaar bedroegen de totale werkplekkosten voor de KV7 € 11.645. De vaste contractueel overeengekomen kosten GBV en BBV zijn wel bekend en in onderstaande tabel weergegeven.
44
KV7 NFC jaar
NFC
(incl. BTW incl. ICT)
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
€ € € € € € € €
13.634 12.635 11.651 11.856 11.902 12.416 12.233 11.888
(incl. aanv. dienstverlening)
(incl. BTW excl. ICT)
€ € € € € € € €
9.697 8.480 7.766 8.243 8.674 9.290 9.189 8.876
€ € € € € €
10.522 10.715 10.830 10.999 11.190 11.192
Fig 13. NFC Index Kantoren 2003-2010 vs. GBV&BBV van KV7
Deze jaarlijkse kosten in een grafiek weergegeven, laten een belangrijk verschil zien. De gemiddelde werkplekkosten van de totale markt vertonen vanaf 2008 een dalende lijn terwijl de kosten van KV7 jaarlijks volgens een overeengekomen indexsleutel stijgen. Werkplekkosten
€ 16.000
€ 14.000
€ 12.000
NFC (incl. BTW incl. ICT)
€ 10.000
NFC (incl. BTW excl. ICT)
€ 8.000
KV7 (incl. aanv. dienstverlening)
€ 6.000
€ 4.000
€ 2.000
€2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Fig 14. Werkplekkosten NFC en KV7 2003-2010
In de indexsleutel zijn o.a. de consumentenprijsindex, diverse CBS-indexcijfers voor lonen en de CBS index voor meubelprijzen voor producenten opgenomen. Bij de NFC werkplekprijs is een dalende trend waar te nemen. In 2010 zijn de kosten 3% gedaald voornamelijk door dalingen in de rubrieken Huisvesting en Diensten en middelen. Het gemiddeld vloeroppervlak per werkplek is een belangrijke variabele bij de kosten van een werkplek. Als dit stijgt of daalt, dalen de vloeroppervlak gerelateerde kosten naar rato. Veel bedrijven en overheid hebben flexibel werken of Het Nieuwe Werken ingevoerd wat tot grote reductie van het metrage per fte leidt. Het fte-aantal is in 2010 met 4% afgenomen maar door langlopende huurcontracten kan het vrijkomende metrage nog niet worden afgestoten wat leidt tot (verborgen) leegstand. Het gemiddeld oppervlak per werkplek is daardoor met 5% toegenomen.
45
NFC werkplekgrootte
30,0
25,0
NFC w erkplekgrootte
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0 2003
2004
2005
2006
j aar
2007
2008
2009
2010
Fig 15. NFC gemiddelde werkplekgrootte
Dat de huisvestingskosten desondanks zijn gedaald wordt veroorzaakt door een daling van huurlasten of kapitaalskosten. De komende jaren wordt een daling van het gehuurd metrage voorzien. Aangezien de huisvestingskosten bijna 50% van de totale werkplekkosten vormen, is de daling van de NFC Index, rekening gehouden met deze verborgen leegstand, zelfs 8%. De kosten van Diensten en middelen zijn 2% gedaald maar rekening gehouden met het stijgend ruimtegebruik zijn deze per m2 met 7% gedaald. Deze daling is vooral het resultaat van een versobering van het dienstenaanbod en dalende schoonmaakkosten. Prijsdruk door concurrentie en lagere schoonmaakfrequentie leiden tot 8% daling. Ook de kosten van reststoffen (7%) en kantoorbenodigdheden (9%) dalen aanzienlijk. werkplekkosten per m2 € 600
NFC per m2 (incl. BTW incl. ICT)
€ 500
NFC per m2 (incl. BTW excl. ICT) KV7 per m2 (incl. BTW excl. ICT)
€ 400
Kromhout per m2 (incl. btw, excl. ICT)
€ 300
€ 200
€ 100
€2003
2004
2005
2006
2007
Fig 16. NFC en KV7: Werkplekkosten per m
2008
2009
2010
2
In bovenstaande figuur zijn de kosten van per vierkante meter kantoorruimte weergegeven. De factor werkplekgrootte speelt dan geen rol meer. Hier is duidelijk de sturing op verdere kostenbeheersing en efficiency te zien. De kosten van het DBFMO contract vertonen echter een licht stijgende lijn doordat deze niet aan marktprijzen maar aan indexcijfers zijn gekoppeld.
46
Hier is een belangrijk onderscheid waar te nemen. Bij de inkoop van diensten via een DBFMO contract worden de prijzen geïndexeerd op basis van input: de kostprijs van grondstoffen en uurtarieven. Bij de NFC werkplekkosten is de outputzijde te zien. Een voorbeeld van dit verschil: ondanks een stijging van de schoonmaak uurtarieven (CPI CAO lonen schoonmaakbedrijven 2009 +6,3% en 2010 +4,0%) dalen de werkelijke schoonmaakkosten zowel per werkplek als per meter. Oorzaken hiervan zijn lagere schoonmaakfrequenties, schaalvoordeel bij inkoop (bijv. departementale of rijksbrede aanbestedingen) en prijsdruk door concurrentie. In de vergoeding van de DBFMO overeenkomst zijn deze kosten echter met de CPI gestegen! DBFMO kan worden gezien als de ultieme vorm van uitbesteden. Door de langjarige overeenkomst treedt marktwerking na de gunning echter minder op. Daarnaast zijn contractueel ook afspraken gemaakt over indexering. Aanpassing vindt plaats op basis van een vooraf overeengekomen sleutel van indexgetallen van kostprijs van grondstoffen en uurtarieven. Een voor- of nadeel ten opzichte van (prijs-) ontwikkelingen in de markt komt ten gunste aan de leverancier en de uitdaging om het beter dan de markt te doen (een van de pijlers onder de DBFMO gedachte) is grotendeels verdwenen. Periodiek, veelal eens per vijf jaar, kan door middel van benchmarking of markettesting het financiële verschil van gecorrigeerde (=geïndexeerde) kostprijs met uitbesteding aan de markt in beeld worden gebracht en het verschil 50/50 in de kostprijs worden verwerkt. Dit vergt echter goed contractmanagement en een behoorlijke inspanning om te bereiken. Zonder inzet van deze instrumenten zal op termijn het grootste deel van een eventueel behaald voordeel ten tijde van afsluiten van het contract zeker verdwijnen. Scherp inkopen op het moment van sluiten van het contract èn later de bewaking van kosten is daarom van het allergrootste belang.
4.4
Samenvattend
In dit hoofdstuk is de economische meerwaarde van DBFMO aanbesteding en een geïntegreerd contract bepaald. In beide bekeken cases was vooraf een voordeel van 15% berekend. De PPC en PSC zijn echter theoretische vergelijkingen met een niet-gerealiseerd traditioneel ontwerp gevolgd door aanbestedingen voor realisatie, onderhoud en dienstverlening. Als eerste blijkt het moeilijk om inzicht te krijgen in de kosten en het exacte dienstenpakket (de demarcatie). Vanwege ondermeer commerciële vertrouwelijkheid is inzage hierin een probleem. Het gebrek aan inzicht zou daarnaast ook begrotingstechnische of politieke redenen kunnen hebben. Op basis van de gegevens die beschikbaar waren is voor het Ministerie van Financiën een bescheiden voordeel van 3,7% per werkplek ten opzichte van de Benchmark Facilitair Rijk uitgerekend. Gecorrigeerd naar de (gemiddeld grote) werkplekomvang wordt een voordeel van 13% behaald. Ten opzichte van de goedkoopste huisvester in de BFR 2008, de Belastingdienst, is per werkplek nog een groot voordeel te behalen. De Belastingdienst wordt
47
gekenmerkt door efficiënt gebruik van het gehuurd oppervlak. Dit past binnen de strategie èn hun bedrijfsprocessen. Per werkplek is de Belastingdienst in staat 38% goedkoper te leveren, uitgedrukt per vierkante meter is dit verschil echter bijna verdwenen en is de huisvesting voor het Ministerie tegen de laagste m2-prijs uit de BFR 2008 gerealiseerd. De werkplekprijs van de Kromhout Kazerne is berekend met behulp van de variabelen van KV7. Per werkplek wordt hier een voordeel van 9,2% behaald ten opzichte van de BFR 2008. Door een efficiënte inrichting volgens Het Nieuwe Werken verdwijnt dit voordeel wanneer gekeken wordt naar oppervlak. Per gerealiseerde meter kantooroppervlak is de prijs 3,1% hoger dan de gemiddelde prijs uit de BFR 2008. Voor het vergelijken van de prestaties ten opzichte van de markt is de NFC Index Kantoor gebruikt. Per werkplek is de KV7 ruim 26% duurder dan de gemiddelde werkplekprijs uit de NFC 2010. Wanneer gekeken wordt naar de prijs van een gerealiseerde en fullservice m2 kantooroppervlak blijkt echter tegen een meer dan marktconforme prijs te zijn ingekocht: de kosten per m2 van KV7 zijn 20% lager dan het marktgemiddelde uit de NFC. De gemiddelde prijs per meter van de KHK ligt 11% boven het NFC marktgemiddelde. Toch mag door aanwezigheid van ruime aanvullende voorzieningen ook hier van een scherpe inkoopprijs worden gesproken. Door de volledige uitbesteding is de nagestreefde integratie van ontwerp, beheer èn dienstverlening pas echt mogelijk. Een groot gedeelte van het behaalde voordeel wordt aangewend voor de gerealiseerde aanvullende voorzieningen binnen het complex. Daarnaast lijkt er minder voordeel bij de KHK door de volledigheid van de totaalkosten. Bij andere projecten of kostenoverzichten zitten vaak elders nog ‘verborgen’ kosten en blijven deze buiten beeld. In de overeengekomen beschikbaarheidsvergoeding is een indexering op basis van diverse CBS indexcijfers voor materiaalkosten en loonkosten vastgelegd. Hierdoor stijgen de contractkosten jaarlijks. Het blijkt dat de indexering geen koppeling heeft met de werkelijke prijsontwikkelingen (van de output: kosten per werkplek) in de markt. De werkplekkosten in de benchmarks BFR en NFC vertonen al jaren dalende kosten per werkplek en per m2. Een risico is dat door de afgesproken indexeringsformule een groot gedeelte van het initiële economisch voordeel in de latere jaren verdwijnt. Door goed contractmanagement en periodieke benchmarking of markettesting kan opnieuw (gedeeltelijk) aansluiting bij de markttarieven worden gezocht. Een tweede risico van een dergelijke index is dat de marktwerking in het contract, na het sluiten van de overeenkomst, verdwijnt. Weliswaar is een vijfjaarlijkse toetsing en correctie (50% van het gesignaleerde verschil) op markconformiteit mogelijk door tijdig een benchmarkonderzoek of markettesting aan te vragen maar ervaringen hiermee zijn er echter nog niet. Daarnaast zou markettesting tot knelpunten kunnen leiden wanneer op basis van markettesting een andere partij in de plaats moet treden voor de initiële aanbieder (voor bijvoorbeeld het bedrijfsrestaurant) wanneer de dienstverlening wordt geleverd door een integrale dienstverlener is die samen met een bouwer en financier het consortium vormt.
48
Hoofdstuk 5 Beoordeling van de kwalitatieve meerwaarde Een veelgehoorde uitdrukking over DBFMO of geïntegreerde contracten is de gecreëerde meerwaarde: Meer kwaliteit voor minder geld. In het vorige hoofdstuk zijn de economische resultaten bepaald en vergeleken met twee veelgebruikte benchmarks van rijkshuisvesting en markt. Niet alleen lagere kosten maar ook de geleverde kwaliteit is van belang. Om de geleverde kwaliteit in beeld te brengen en hier uitspraken over te doen zijn de beschikbare evaluatierapporten bestudeerd en semigestructureerde interviews gehouden met (plv-) projectdirecteur, contractmanager en beheerders uit de organisaties van de twee bestudeerde cases. Er is beperkte ervaring met toepassing van geïntegreerde contracten in Rijkshuisvesting en weinig literatuur over de resultaten en ervaringen van Nederlandse vastgoedcases. Er is echter wel veel kennis en ervaring over de geleverde prestaties, de beleving, knelpunten en pro’s en con’s bij de projectmedewerkers en bij medewerkers uit de praktijk waardoor interviews een waardevolle bron van informatie vormen. Om een goed beeld te krijgen van de geleverde kwaliteit van de DBFMO overeenkomsten is het verstandig de kwaliteit van het gebouw en de dienstverlening en beheer separaat te beoordelen. Ze worden bij de twee beschreven cases daarom ook separaat beschreven. Naast sterke punten zijn er ook knelpunten geweest, zowel in de opstartfase als later toen partijen beter in hun rol kwamen. Ook deze worden kort beschreven. Het uiteindelijke doel van het aanbesteden van een geïntegreerd contract is het creëren van meerwaarde en onder deze kop vindt u de resultaten van de kwalitatieve meerwaarde zoals hij door de experts vanuit de organisatie wordt ervaren.
5.1
Ministerie van Financiën
De aanbesteding van de renovatie van Korte Voorhout 7 was de eerste PPS aanbesteding van een geïntegreerd contract voor het realiseren van Rijkshuisvesting. In de praktijk betekende dit dat er op het vlak van formuleren van outputspecificaties nog geen ervaringen waren en er veel vanaf de grond uitgewerkt moest worden. In de outputspecificaties worden zowel gewenst kwaliteitsniveaus als prestatienormen beschreven. In de latere praktijk is dit ontbreken van ervaringen hier en daar nog terug te vinden. Van de resultaten en opgedane ervaringen bij KV7 is dankbaar gebruik gemaakt bij de latere gebouwgebonden DBFMO aanbestedingen. Kwaliteit van het gebouw Een belangrijk aspect bij de aanbesteding van KV7 was duurzaamheid zowel in gebruikte materialen als toekomstig energieverbruik. Door het integreren van ontwerp, realisatie en beheer voor een lange periode in één opdracht konden de consortia hier ook veel aandacht aanbesteden. Deze duurzaamheid is duidelijk terug te vinden in de toegepaste materialen waarbij een lange levensduur voorop stond. Ook was in het ontwerp veel aandacht voor toepassing van duurzame technieken. Zo beschikt het gebouw nu over een Warmte Koude Opslaginstallatie, een warmtepomp, klimaatplafonds, uitgebreide isolatie van dak, gevel en
49
plafonds. Ook de dubbele glazen gevel draagt bij aan een koeler gebouw in de zomer en werkt als warmtebuffer in de winter. Resultaat is een Energie Prestatie Coëfficiënt (EPC) van 0,89 waar een EPC van 1,4 de wettelijke eis is (Ministerie van Financiën, 2009). Een tweede punt waaruit een betere kwaliteit van het gebouw blijkt is het uiteindelijk gerealiseerde ontwerp. Voor de PPS aanbesteding is in 2003 onderzocht welke mogelijkheden binnen het bestaande gebouw gerealiseerd konden worden waarbij een aantal randvoorwaarden werden meegegeven; geen (gedeeltelijke) overkapping van de binnentuinen, geen verplaatsing van de hoofdingang en geen ‘fratsen´. Desondanks werden de kosten van renovatie op basis van het traditionele PvE destijds als te hoog ingeschat (Ministerie van Financiën, J.H. Buwalda et al, 2006). Deze randvoorwaarden werden niet opgenomen in de outputspecificatie om de ontwerpvrijheid van de consortia niet te beperken. In de ogen van het projectteam moesten de consortia de ruimte hebben om zelf hun afwegingen te maken. In het proces van aanbesteden is de lat door de inschrijvers hoger gelegd dan het Rijk (RGD/ Ministerie van Financiën) zelf bij een traditionele aanpak hadden durven doen en zijn de eerdere randvoorwaarden wel gerealiseerd en zelfs voor een lagere prijs dan in de PSC berekend was. In de praktijk kreeg de opdrachtgever dus meer kwaliteit voor minder geld. Beleving van kwaliteit vanuit beheer De medewerkers van Financiën ervaren in de dagelijkse praktijk een aantal duidelijke voordelen ten opzichte van het traditionele beheer van een pand. Zo hoeft men als opdrachtgever slechts één partij aan te spreken waar voorheen zowel de eigen onderhoudspartij als de eigenaar en RGD voor bepaalde installaties en taken verantwoordelijk waren. Vooral bij problemen leidt de nieuwe situatie tot focus op het (oplossen van het) probleem in plaats van discussies over taakverdeling, verantwoordelijkheid of aansprakelijkheid. Een tweede genoemde punt wat door de beheerders als duidelijk pluspunt wordt ervaren is de verbeteringen bij de adviserende rol. Door de beheerder wordt een gedegen advies uitgebracht waarin de afweging van facilitair beheer, techniek en kosten wordt integraal meegenomen. Als derde pluspunt wordt de deskundigheid genoemd in de aanpak en de beleving bij de medewerkers van het Ministerie bijvoorbeeld in het oppakken van arbo knelpunten zoals klimaat. Knelpunten In de dagelijkse praktijk worden vanzelfsprekend ook knelpunten ervaren door het gebruik van het geïntegreerd contract. Zo is de bezettingsgraad wel onderwerp van gesprek geweest in de onderhandelingsfase maar niet opgenomen in het contract. Door een hogere bezetting treden nu discussies op over slijtage, energieverbruik, toegenomen schoonmaak en extra kosten voor (inzet van en investeringen in) de catering. En hoewel er sprake is van een geïntegreerd contract wordt dit in de dagelijkse praktijk niet altijd zo beleefd. De partijen in het consortium treden niet altijd op als één partij en de met outputspecificaties in de markt gezette opdracht blijkt in de praktijk door de partijen omgezet in een traditioneel PvE.
50
De opdrachtverlening en manier van oplossen verliep in de opstartfase niet erg soepel. Ze werd door medewerkers van Financiën beschreven als “teruggegaan van facilitaire dienstverleners naar een Technische Dienst”. Na twee jaar begint de samenwerking daadwerkelijk op te leveren en kan gesproken worden van integrale dienstverlening. Als laatste knelpunt kunnen de hoge transactiekosten (7 mln. euro) genoemd worden (Buwalda e.a., 2006). Bij de aanbesteding en contractvorming van KV7 als pilot-PPS, was op financieel, technisch en juridisch gebied veel uit te zoeken. Uit de opgedane ervaring, lering uit het procesverloop en -fasering en standaardisatie van ontwikkelde documenten kon bij volgende PPS projecten worden geput waardoor deze kosten voor volgende projecten aanmerkelijk lager zijn uitgevallen. Meerwaarde In het voorgaande zijn al een aantal duidelijke voordelen van de DBFMO in de praktijk beschreven. Waar zit nu de echte meerwaarde van het geïntegreerd contract voor KV7? Allereerst natuurlijk in de kwaliteit van het gebouw: Meer kwaliteit voor minder geld. Maar ook de overeengekomen betaling in de vorm van een beschikbaarheidsvergoeding zorgt voor meerwaarde. Uitgangspunt voor deze betalingen is excellente dienstverlening minus korting waardoor voor alle partijen de inzet helder is. De ervaringen met uitvraag, procesverloop, fasering en documenten van KV7 hebben hun meerwaarde bij de volgende DBFMO opdrachten duidelijk bewezen. Ook in de sector zijn de bereikte resultaten van de DBFMO voor het Ministerie van Financiën hoog gewaardeerd. Dit blijkt ook uit de vele nationale en internationale prijzen die deze aanbesteding en het tot stand gekomen pand aan KV7 in de loop van de tijd hebben behaald.
5.2
Kromhout kazerne
Het opstellen van outputspecificaties voor en aanbesteding van de nieuwe Kromhout Kazerne vond plaats na de pilot-pps van het Ministerie van Financiën en er is gebruik gemaakt van de door de Rijksgebouwendienst en Ministerie van Financiën opgedane kennis en ervaring. Het resultaat is bijvoorbeeld andere uitgangspunten bij opstellen van de outputspecificaties en een andere aanbestedingswijze. Zowel het proces als het resultaat is daardoor verbeterd. De kwalitatieve aspecten van de KHK aanbesteding worden hieronder in dezelfde onderverdeling als KV7 beschreven. Kwaliteit van het gebouw De kantoren gerealiseerd op het Kromhout terrein zijn modern, herkenbaar, doelmatig en flexibel en voldoen daarmee aan de vooraf opgestelde kritische succesfactoren (Projectorganisatie PPS Kromhout Kazerne, 2011b). Het complex is duurzaam ontworpen zowel in keuze en (her-)gebruik van materialen als energieverbruik. De gebouwen kennen een hoge mate van inrichtings- en gebruiksflexibiliteit onder andere door integratie van het bouwfysische en installatietechnische ontwerp.
51
Het complex heeft een centraal energieopwekkingsysteem en distributiesystemen voor warmte en koude over de gebouwen. Door slim ontwerp en materiaalkeuze is een relatief laag energieverbruik mogelijk (Projectorganisatie PPS Kromhout Kazerne, 2011b). Door het uitvragen van werkplekken in plaats van ruimtes is het mogelijk verschillende huisvestingsconcepten of combinaties in de gebouwen te realiseren. Dit geeft veel gebruiksflexibiliteit. Door de invoering van HNW voor de organisatieonderdelen die op de KHK werden gehuisvest is ook een uiterst efficiënte huisvesting gerealiseerd. Het past daarmee uitstekend in de strategische huisvestingsvisie zoals in 1997 door Defensie geformuleerd. Ook de uitbreiding met 1000 werkplekken na gunning was mogelijk door optimale inrichting van het terrein en de modulaire opzet van het complex. Begin 2011 is binnen Defensie besloten de kantoren in de steden Den Haag en Utrecht te concentreren. Door het aanpassen van de flexfactor, mogelijk in de volgens HNW ingerichte panden, kan de KHK de komende jaren nog efficiënter worden benut. Beleving van kwaliteit vanuit beheer Het complex is pas in het vierde kwartaal van 2010 opgeleverd en daarna gefaseerd door Defensie in gebruik genomen. Dit betekent in de praktijk dat zowel opdrachtgever als opdrachtnemer zich nog in de opstartfase bevinden en zoeken naar de finetuning. De praktijk leert dat zelfs de erg gedetailleerde O.S. nog tot onduidelijkheden kan leiden. Zo is uitgegaan van een gedigitaliseerde postverwerking in de opdracht maar is dit project binnen Defensie begin 2008 stilgelegd. Ook op het gebied van telefonie (onderdeel van uitbesteed pakket) is door Komfort bijvoorbeeld gekozen voor een VOIP oplossing in plaats van een traditionele PABX telefooncentrale. De investeringskosten zijn aanzienlijk lager en flexibiliteit groter. Vervolgens ontstond echter de vraag over de invulling van het beheer (software is bij Defensie gebleven). Knelpunten Het vooraf formuleren van de gevraagde functionaliteiten en oplossingen is niet eenvoudig. Vaak wordt gedacht in termen van beschikbare technieken of producten. Het proces om te komen tot gedegen (formulering van de) Output Specificaties was dan ook intensief. Ook de medewerkers uit de Defensie organisatie willen soms terug naar de oude situatie van vóór de uitbesteding van de dienstverlening maar gezien de afspraken over taakverdeling, verantwoordelijkheden en bijbehorende vergoedingen is dat niet aan de orde. De conclusie van de betrokken projectmedewerker OS en projectdirecteur is dan ook dat op de koppelvlakken van de twee organisaties altijd dit soort discussies zullen ontstaan. Daarnaast werd tijdens de realisatie duidelijk dat de manier van (integraal) uitvragen en optimaliseren van levenscycluskosten alleen werkt bij een volwassen samenwerking van de partijen binnen het consortium. Zo blijken bepaalde ontwerpelementen in de praktijk erg kwetsbaar of besmettelijk; fouten die aantonen dat niet altijd sprake was van integratie van kennis uit ontwerp- en beheerfase. Tijdens de realisatie was er een duidelijk dominante rol van de bouwer, waarschijnlijk mede veroorzaakt door de tijdsdruk op de realisatie.
52
Bij de aanpassing van het inrichtingsconcept naar HNW is er opnieuw onderhandeld. Uiteindelijk zijn hierdoor minder wanden geleverd en meer werkplekken. Tijdens deze gesprekken werd het voor de opdrachtgever Defensie duidelijk dat de partijen van het consortium onderling niet overlegden. De ervaring leert ook dat de partijen zo groot zijn dat de beoogde synergie en innovatie voor hen moeizaam is, het zijn zelf bijna bureaucratieën. Meerwaarde Ondanks deze knelpunten wordt het DBFMO contract van de Kromhout Kazerne binnen Defensie maar ook daarbuiten als erg succesvol beschouwd. Vanuit de projectdirectie worden een aantal punten benadrukt. Als eerste is er geleverd wat Defensie verwacht had. Tweede punt: In het gehele project KHK zijn de lifecyclekosten beter bekeken resulterend in een beter ontwerp en lagere totaalkosten. Als derde punt wordt genoemd dat de totale huisvestingskosten nu bekend zijn en hoewel in sommige gevallen door de transparantie (…) als hoog ervaren is dit een groot voordeel. Ook het overdragen van risico’s aan partijen die deze het best kunnen managen wordt genoemd. De verantwoordelijkheid voor (bouw-)fouten is helder. Problemen met de gevelwaterdichtheid van het legeringsgebouw werden meteen aangepakt in plaats van discussies over de technische oorzaak of juridische aansprakelijkheid. Daarmee ontzorgt het de opdrachtgever en kan deze meer focussen op zijn corebusiness. Een kenmerkende uitspraak over de meerwaarde van dit project is: Het is er, in zijn geheel en op tijd opgeleverd! Van belang omdat het binnen de Rijksoverheid ook vaak anders verloopt. De opdracht in de vorm van een DBFMO opdracht zorgde ervoor dat aan de zijde van de opdrachtgever instemming op het gehele traject en project is gegeven. Het project is op tijd opgeleverd en de doorlooptijd is korter dan met een traditioneel project ooit bereikt had kunnen worden door de verschillende noodzakelijke aanbestedingen, selectieronden en interne goedkeuringen.
5.3
Kwaliteit in de benchmarks BFR 2008 en NFC 2010
De gebruikte benchmarks om de prestaties van de DBFMO cases te toetsen zijn hoofdzakelijk gericht op het in beeld brengen van de economische prestaties van de deelnemende partijen. Daardoor bieden zij geen houvast bij het extern toetsen van de geleverde kwalitatieve prestaties. In de laatste NFC was het geleverde serviceniveau onderdeel van de inventarisatie. Uit de gegevens bleek dat het gemiddelde niveau van de deelnemers niet extreem hoog of laag is voor de functies Huisvesting, Diensten en middelen en Facility Management (NFC Index, 2010). In de BFR 2008 is het onderdeel kwaliteit of serviceniveau geen onderdeel van de rapportage. Desondanks wordt het onderwerp in de aanbevelingen als interessante mogelijkheid voor nader onderzoek wel genoemd. Gesignaleerd wordt dat verschillende kwaliteitsniveaus mogelijk zijn en dat een lagere kwaliteit bespaart op kosten (Directoraat-generaal Organisatie en bedrijfsvoering Rijk, 2009). Voor een juiste interpretatie of sturingsmogelijkheden van
53
kosten is het dus van belang om ook kwaliteitsniveaus en klanttevredenheid nader te onderzoeken.
5.4
Samenvattend
In dit hoofdstuk is een beschrijving gegeven van de kwalitatieve prestaties van en ervaringen met de DBFMO cases. Na onderzoek is gebleken dat het moeilijk is gefundeerde uitspraken te doen over de kwalitatieve prestaties in relatie tot andere traditionele rijkshuisvesting. Ook de gebruikte benchmarks richten zich op de kwantitatieve aspecten. De geleverde kwaliteit van de twee cases is op vier onderdelen beoordeeld. Als eerste de kwaliteit van de gebouwen; in beide gevallen is een hoger kwaliteitsniveau geleverd dan vooraf binnen de budgettaire mogelijkheden mogelijk werd geacht. Ook heeft er een optimale afstemming van investeringsniveau en levensduurkosten plaatsgevonden. Dit heeft tevens geleid tot duurzaamheid bij toegepaste materialen, technieken en energieverbruik in de gebouwen. Als tweede is de kwaliteitsbeleving vanuit beheer onderzocht. De grootste winstpunten ten opzichte van de traditionele rol- en taakverdeling leiden in de praktijk tot een focus op het oplossen van eventuele problemen en niet tot discussies over verantwoordelijkheden van de verschillende partijen. Ook de kwaliteit van het integrale advies van de beherende partij waarin aandacht is voor facilitair beheer, techniek en kosten werd hoog gewaardeerd. Ontzorgen is een woord dat telkens terugkomt! Natuurlijk zijn er ook knelpunten waar te nemen. De opstartfase alvorens partijen goed in hun rol zitten wordt met 1,5 jaar als lang ervaren. Ook continuïteit in de personele invulling van de rollen bij beide partijen is hierbij van groot belang. En ondanks een grote mate van detaillering in de output specificatie van de KHK blijken er in de praktijk toch onduidelijkheden en interpretatieverschillen te bestaan. De beloofde meerwaarde wordt bij de geïnterviewde personen desondanks duidelijk waargenomen. Excellente dienstverlening minus korting als uitgangspunt voor de beschikbaarheidsvergoeding zorgt bij beide partijen voor een juist gerichte focus. Het zicht op de levensduurkosten en totale huisvestingskosten wordt als groot voordeel ervaren en gecombineerd met een project dat op tijd en binnen budget is opgeleverd, zorgt er in de ogen van de betrokkenen voor dat van doelmatige besteding van overheidsmiddelen gesproken kan worden.
54
Hoofdstuk 6 Conclusie In deze scriptie wordt antwoord gegeven op de centrale vraag: Leidt PPS en geïntegreerde contracten ook in de praktijk tot economisch meest voordelige wijze van realisatie van rijkshuisvesting en kan dit verder worden verbeterd? Met de geformuleerde subvragen in het hoofd ontstaat er een steeds scherper beeld van de verschillen en gezochte meerwaarde. De verschillen tussen traditionele realisatie en PPS uit subvraag 1 werden in de hoofdstukken 2 en 3 beschreven. Door het formuleren van een integrale opdracht ontstaat er meer aandacht voor de levenscycluskosten en duurzaamheid en door het uitvragen van oplossingen wordt innovatie in ontwerp en processen bij de potentiële opdrachtnemers gestimuleerd. Zowel bij KV7 als de KHK zijn de deelnemers aan het proces van mening dat de kwaliteit van de aangeboden oplossing door de onderhandelings- resp. dialoogronden aanzienlijk is verbeterd terwijl de prijs van de aangeboden oplossing niet is toegenomen. De tweede en derde subvraag respectievelijk “Welke ervaringen zijn er op dit moment met PPC en PPS” en “Hoe verhouden de prestaties van geïntegreerde contracten zich ten opzichte van andere (rijks)huisvesting” wordt in hoofdstuk 4 kwantitatief en hoofdstuk 5 kwalitatief beantwoord. Omdat de achterliggende rekenmodellen van PPC en PSC vertrouwelijk en daardoor niet beschikbaar zijn, worden de prestaties getoetst aan twee andere benchmarks. Door kosten, diensten en prijs/prestatieverhouding van twee PPS cases met andere huisvestingsstandaards te vergelijken wordt het toch mogelijk uitspraken te doen over de gecommuniceerde voordelen en besparingen. Hiertoe wordt vergeleken met de gemiddelde en laagste werkplekprijs uit de BFR 2008. BFR gemiddelde kostprijs Resultaat (%) t.o.v. BFR 2008
per werkplek
per m
KV7 ingericht met 1860 wpe
-2%
KV7 ingericht met 1978 wpe Kromhout Kazerne
2
BFR laagste kostprijs 2
per werkplek
per m
13%
-46%
-0,3%
4%
13%
-38%
-0,3%
9%
-3%
-42%
-22%
Fig 17. Vergelijking werkplekkosten DBFMO met benchmark BFR 2008
De werkplekprijs van de KV7 heeft afhankelijk van het aantal opgestelde werkplekken 2% hogere tot 4% lagere kosten dan de gemiddelde Rijkswerkplek. Door een hoog ruimtegebruik per werkplek lijkt de bereikte economische meerwaarde hier beperkt echter gekeken naar de gemiddelde m2 prijs blijkt de prijs/prestatie veel beter te scoren met 13% lagere kosten dan de benchmark BFR 2008.
55
De gemiddelde werkplekprijs van de Kromhout Kazerne is 9% lager becijferd dan de gemiddelde rijkswerkplek. Door het moderne inrichtingsconcept en HNW wordt het complex efficiënt gebruikt en is het gemiddeld ruimtegebruik laag is. Ook de ruime m2 voor algemene voorzieningen drukken hier op de gemiddelde meterprijs. Daardoor zijn de kosten per m2 3% hoger dan het gemiddelde. Ten opzichte van de organisatie met de laagste werkplekkosten in de BFR is duidelijk dat per werkplek in beide gevallen een groot besparingspotentieel aanwezig is. Per m2 kantoorruimte blijkt de prijs van KV7 echter nagenoeg gelijk. De KHK lijkt aanzienlijk hogere kosten te hebben. Door hoogwaardige panden met efficiënte indeling nemen de kosten per werkplek toe. Daar staat tegenover dat door het HNW concept en de volledig doorgevoerde outsourcing de kwaliteit en het rendement van de huisvesting maximaal is, terwijl de risico’s en inspanning geminimaliseerd zijn. Concluderend kan men stellen dat de beoordeling van de in economisch opzicht geleverde prestaties sterk afhankelijk is van de invalshoek (per m2 of per werkplek) die men kiest. Het blijkt van groot belang de sleutel voor deze waardering te uniformeren. Beschouwing op basis van kosten per werkplek levert tegengestelde resultaten ten opzichte van de gerealiseerde prijs per m2. Ten opzichte van de goedkoopste huisvester binnen de overheid is er bij de KHK ruimte tot verdere kostenreductie waaruit opgemaakt kan worden dat geïntegreerde contracten niet altijd tot de goedkoopste huisvestingsoplossingen leidt. Een gebrek aan (detail-)informatie zorgt ervoor dat de uitkomsten met enige marge bekeken moeten worden. Bij het beantwoorden van de vierde subvraag: “Is het mogelijk middels PPC en PSC een zuivere, volledige en juiste afweging te maken” blijkt de PPC en PSC een volledig rekenkundige exercitie te zijn waarin kosten, opbrengsten en (beprijsd) risico van de twee scenario’s worden vergeleken. De berekeningen van de PSC zijn niet openbaar, en een belangrijk punt, èr heeft geen traditionele realisatie plaatsgevonden. Door gebruik van Output Specificaties in plaats van een Programma van Eisen werden door de diverse consortia in de praktijk ook hele verschillende ontwerpen gepresenteerd om invulling te geven aan de opdracht. Daarmee komt het manco van PPC en PSC aan het licht. Het is zowel vooraf als achteraf moeilijk de exacte meerwaarde ten opzichte van een niet-bestaand ontwerp en de realisatie hiervan vast te stellen. Daardoor wordt ook de toetsing van de gebruikte modellen en rekenmethodiek van PPC en PSC op overeenstemming met de praktijk erg gecompliceerd of zelfs onmogelijk. Om antwoord te geven op de vijfde subvraag: “Kan de realisatie van (Rijks-)huisvesting verder worden verbeterd om de gestelde doelen te bereiken” is het allereerst nodig de door het Rijk gestelde doelen scherp te formuleren. In de huidige programma’s zoals Compacte Rijksdienst wordt sterk gefocust op huisvesting en concentratie van de kantoorlocaties. In dit beeld worden in een beperkt aantal steden zogenoemde Rijkskantoren ontwikkeld waarbij standaardisatie van werkplekken en generieke voorzieningen wordt nagestreefd. Door eenduidige normen voor huisvesting, fysieke beveiliging, facilitaire dienstverlening en
56
inrichting en gebruik van generieke voorzieningen wordt vraagbundeling, efficiency en leegstandsmanagement beter mogelijk. Toepassing van DBFMO contracten past uitstekend in deze visie. Het levert niet alleen kwalitatief hoogwaardige huisvesting tegen vaste, vooraf bekende en marktconforme kosten op maar zorgt ook voor meer efficiëntie, uniformiteit en transparantie in de bedrijfsvoering van de onderliggende departementen. Verdere verbeteringen lijken mogelijk door de gewenste kwaliteiten vooraf exacter te bepalen en in de dialoog hierop te sturen. Hierdoor is het mogelijk de kwaliteit dichter te laten aansluiten bij het (minimum) gewenste kwaliteitsniveau en daarmee de doelmatigheid te verhogen. Daarmee verandert het beginsel van ‘meer kwaliteit voor hetzelfde geld’ naar ‘gelijke kwaliteit voor minder geld’ en levert het een verdere bijdrage aan de nagestreefde doelmatigheid van de bedrijfsvoering. Een potentiële bedreiging voor het (economische) succes is de overeengekomen indexering. In de beschikbaarheidsvergoeding is een indexering op basis van diverse CBS indexcijfers voor materiaalkosten en loonkosten vastgelegd waardoor de contractkosten jaarlijks stijgen. Het is duidelijk geworden dat de indexering geen koppeling heeft met de werkelijke prijsontwikkelingen (van de output: kosten per werkplek) in de markt. De werkplekkosten in de benchmarks BFR en NFC vertonen al een aantal jaren dalende kosten per werkplek en per m2. Door de overeengekomen indexeringsformule zal een groot gedeelte van het initiële economisch voordeel in de latere jaren verdwijnen. Met goed contractmanagement is een vijfjaarlijkse toetsing op markconformiteit en correctie (50% van het gesignaleerde verschil) mogelijk. Door periodieke benchmarking of markettesting kan weliswaar opnieuw (gedeeltelijk) aansluiting bij de markttarieven worden gezocht maar ervaringen hiermee zijn er nog niet. Een tweede risico van een dergelijke index is dat de marktwerking in het contract door deze indexeringswijze, na sluiten van de overeenkomst, verdwijnt. Het derde risico vormt de opgenomen markettestingprocedure. Dit kan tot knelpunten leiden wanneer op basis van markettesting een andere partij voor een bepaald onderdeel als bedrijfsrestaurant in de plaats moet treden voor de initiële aanbieder. Zeker wanneer deze dienstverlening wordt geleverd door een single-party opdrachtnemer zoals bij het Belastingkantoor Doetinchem het geval is. Daarmee loopt ook de basisgedachte van de toepassing van integrale contracten en langlopende overeenkomsten met leveranciers gevaar. Het is mogelijk meer te leren van de ervaringen van zowel de uitgevoerde aanbestedingen als de fase van exploitatie. Vooral voor deze laatste fase lijkt (kwalitatief en kwantitatief) onvoldoende aandacht waardoor waardevolle leerpunten onopgemerkt blijven. Voorwaarde hiervoor is dat de vergelijkings- en beoordelingsnormen verder worden gestandaardiseerd. Daarmee ontstaat het antwoord op de centrale vraag: Leidt PPS en geïntegreerde contracten ook in de praktijk tot economisch meest voordelige wijze van realisatie van rijkshuisvesting, en kan dit verder worden verbeterd?
57
Het antwoord luidt: Ja, aanbesteding van geïntegreerde contracten voor Rijkshuisvesting leidt tot economisch meest voordelige wijze van realisatie van deze huisvesting. Ondanks de in de praktijk gesignaleerde tekortkomingen en valkuilen wordt in de bestudeerde DBFMO cases op de economisch meest voordelige wijze invulling gegeven aan de huisvestingsbehoefte. Het gebruik van deze geïntegreerde contracten levert kwalitatief hoogwaardige en duurzame gebouwen. De bestudeerde cases tonen tijdig en binnen budget opgeleverde gebouwen met meer kwaliteit voor hetzelfde geld en voldoen daarmee aan de vooraf geformuleerde doelstelling best-value-for-taxpayers-money. Resteert de vraag of verbetering mogelijk is. Aan de hand van dit onderzoek wordt een uitspraak gedaan over economisch meest voordelige realisatie van rijkshuisvesting. Los van het antwoord rijst de vraag of het überhaupt mogelijk is een goede inschatting te maken van behoefte aan en passendheid van deze kantoorruimte voor een zodanig lange looptijd. Door veranderende werkprocessen, technologie en rol en taak van de overheid is het de vraag of grootte, vestingplaats, inrichting en gebruik van de ingekochte kantoorruimte voor deze lange looptijd wel juist kan worden ingeschat. Een mogelijke tussenoplossing vormen integrale beheercontracten. Hierbij wordt een groot deel van de initiële doelstellingen van de gebouwgebonden PPS gerealiseerd maar is de looptijd een stuk korter. Bij integrale beheercontracten (of maincontracting) wordt voor het onderhoud één opdrachtnemer gecontracteerd, in plaats van meerdere aannemers. Deze opdrachtnemer coördineert het onderhoud en is verantwoordelijk voor de kwaliteit. Hierdoor wordt meer verantwoordelijkheid belegd bij de leverancier, de Rijksgebouwendienst krijgt als opdrachtgever de regierol en de gebruiker wordt beter bediend. Op 3 oktober jl. heeft de RGD aanbestedingen gepubliceerd voor het beheer en onderhoud in drie penitentiaire inrichtingen voor een periode van maximaal acht jaar. De RGD zoekt volgens de publicatie samenwerkingspartners die bereid zijn te investeren in de ontwikkeling van integrale beheercontracten. Ervaringen met deze samenwerkingsvorm zouden in de toekomst vergeleken moeten worden met de doelstellingen en resultaten van geïntegreerde DBFMO contracten. Daarmee wordt op termijn mogelijk een flexibeler alternatief gerealiseerd waarbij toch de doelstellingen van geïntegreerde contracten grotendeels worden behaald.
58
Reflecties Bij het verzamelen van de benodigde gegevens voor dit verkennend onderzoek bleek het moeilijk de gebruikte rekenmodellen en kosten van zowel traditionele huisvesting als DBFMO te achterhalen. Vaak blijken beschikbare gegevens en kosten niet juist te plaatsen waardoor een exact beeld van de kosten ontbreekt. In sommige gevallen wordt dit mogelijk zelfs bewust gedaan om bijvoorbeeld mee- en tegenvallende (project-)resultaten te verevenen. Een andere oorzaak ligt in het gebruik van het kasstelsel door de overheid waardoor schuiven met kosten over verschillende posten en jaren mogelijk is. Het heeft ook een politieke kant om geen helder inzicht in kosten te geven. Een reden om verschillen of afwijkingen niet te tonen, houdt verband met toekenning van budgetten, taakstellingen en besteding van de verkregen budgetten. Daarnaast is het goed te realiseren dat de overheid niet altijd een zakelijke afweging maakt maar soms een politieke. Dit alles zorgt ervoor dat de bij de exacte waarde van de berekende uitkomsten enige voorzichtigheid moet worden betracht. Als model voor de beoordeling van doelmatigheid en efficiency van de Rijkshuisvesting is de analyse uit dit onderzoek mijns inziens echter zeer geschikt. Voor het onderzoek zijn de twee bestudeerde cases op basis van passendheid geselecteerd. Op het moment van onderzoek waren geen gegevens van andere vergelijkbare projecten beschikbaar. Dat zorgt voor een beperkte basis om generieke uitspraken te doen over toepassing van geïntegreerde contracten in de grote diversiteit van alle benodigde (Rijks-) kantoorhuisvesting. De gegevens van DUO in Groningen zouden qua bouwvolume, gebruiksfunctie en looptijd van de overeenkomst goed binnen deze studie passen en latere aanvulling zou de basis van deze studie verbreden. Wanneer er drie (of meer) qua grootte en looptijd vergelijkbare DBFMO cases worden vergeleken levert dit ook een bredere grondslag. Toetsing van andere gerealiseerde DBFMO projecten waarbij omvang of looptijd duidelijk afwijkt wordt dan mogelijk. Een latere aanvulling van dit onderzoek met deze gegevens zou de bruikbaarheid van dit huidige onderzoek dan ook versterken. Als laatste wil ik twee uitspraken uit het vraaggesprek met Peter van Winden, plaatsvervangend projectdirecteur projectorganisatie PPS Kromhout Kazerne herhalen. Ik vond ze uiterst treffend na het bestuderen van alle literatuur en de interviews met de deskundigen: De S van samenwerking uit PPS kan beter worden vervangen door de Z van zakendoen! Maar het allerbelangrijkst: Het is er, in zijn geheel en op tijd!
Marc van Esch 1 oktober 2011
59
60
Literatuurlijst Abernethy, M.A. en Brownell, P. (1999). The role of budgets in organizations facing strategic change: an exploratory study, Accounting, Organizations and Society, vol.24, 189-20 Conducto (2011). Aanbesteden, Aanbestedingsrichtlijnen, -besluiten en –reglementen http://www.europeseaanbestedingen.eu/europeseaanbestedingen/europese_aanbestedin g/bronnen_van_aanbestedingsrecht/europese_aanbestedingsrichtlijnen, 13 aug 2011 Directoraat-generaal Organisatie en bedrijfsvoering Rijk: C. van der Lippe, H. de Mol, E. Trapman (2009). Benchmark Facilitair Rijk 2008 ICFH 2009-148 Directoraat-generaal Organisatie en bedrijfsvoering Rijk Directie Faciliteiten-, Huisvesting- en Inkoopbeleid Rijk Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Expertisecentrum Aanbesteden Rijksgebouwendienst (2008). Geïntegreerde contractvorming - een introductie Den Haag: Rijksgebouwendienst, Directie Publiek-private samenwerking en innovatie http://www.ppsbijhetrijk.nl/dsresource?objectid=724&type=org, 13 juli 2011 R.H. Gribnau, C.H.N.M. Petit, S.R. Doornbos, J.Th.H. Oehler (2006) Aanbestedingsreglement Werken 2005 http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/aanbesteden/aanbestedingsregelement-werken, 13 juli 2011 Ministerie van Financiën, Kenniscentrum PPS (2002a). Handleiding Publiek Private Comparator http://www.ppsbijhetrijk.nl/dsresource?objectid=592&type=org, 1 mei 2011 Ministerie van Financiën, Kenniscentrum PPS (2002b). Handleiding Publieke Sector Comparator http://www.ppsbijhetrijk.nl/dsresource?objectid=593&type=org, 1 mei 2011 Ministerie van Financiën, projectdirectie Eigentijds werken: J.H. Buwalda et al (2006). Evaluatierapport EU_aanbesteding PPS Renovatie Financiën Den Haag Nummer PEW 2006-0190 http://www.rijksoverheid.nl/ministeries/fin/documenten-enpublicaties/rapporten/2006/11/16/evaluatierapport-europese-aanbesteding-pps-renovatiefinancien.html, 3 juli 2011 Ministerie van Financiën (2009). Veelgestelde vragen pps-renovatie Financiën Versie maart 2009 http://www.rijksoverheid.nl/ministeries/fin/documenten-enpublicaties/brochures/2009/01/01/veelgestelde-vragen-over-de-publieke-privatesamenwerking-bij-de-renovatie-pps-renovatie-van-het-ministerie-van-financien.html, 15 juli 2011 M. Nagelkerke, J. Oehler, J. Muntz-Beekhuis, D. v.d. Staay (2009). De concurrentiegerichte dialoog, Een handreiking op basis van de ervaringen tot nu toe van de Rijksgebouwendienst, Rijkswaterstaat en Defensie http://www.ppsbijhetrijk.nl/dsresource?objectid=709&type=org, 16 nov 2011
61
NFC Index (2010). NFC Jaarbericht Kantoren 2010 http://www.nfcindex.nl/download/281-nfc+jaarbericht+kantoren+2010.pdf, 6 aug 2011 NFC Index (2011). Presentatie NFC index Kantoren 2010 d.d. 26 mei 2011 http://www.nfcindex.nl/view.php?Pagina_Id=48, 6 aug 2011 PIANOo (2010). DBFM(O) Voortgangsrapportage 2010 Minder geld, meer prestatie http://www.pianoo.nl/sites/default/files/documents/documents/dbfmovoortgangsrapportage 2010.pdf, 25 aug 2011 PIANOo (2011a). Aanbestedingsregels http://www.pianoo.nl/inkoopproces/aanbestedingsregels, 9 april 2011 PIANOo (2011b). Aanbestedingsplicht http://www.pianoo.nl/inkoopproces/aanbestedingsplicht, 9 april 2011 PIANOo (2011c). Inkoopproces http://www.pianoo.nl/regelgeving/drempelwaarden-europees-aanbesteden, 9 april 2011 Projectorganisatie PPS Kromhout Kazerne (2011a) Factsheet Project PPS Kromhout Kazerne http://www.ppsbijhetrijk.nl/dsresource?objectid=577&type=org, 13 juli 2011 Projectorganisatie PPS Kromhout Kazerne (2011b). Project PPS Kromhout Kazerne, projectinformatie (update maart 2011) http://www.komfortbouwtkromhout.nl/, 13 juli 2011 Rijksgebouwendienst (2008). Geïntegreerde contractvorming – een introductie, Den Haag, Directie Publiek-private samenwerking en innovatie, september 2008 Rijksgebouwendienst (2009a). PPS bij Huisvesting – PPS bij het Rijk http://www.ppsbijhetrijk.nl/PPS_Algemeen/PPS_bij_Huisvesting, 19 aug 2011 Rijksgebouwendienst (2009b). Model DBFMO overeenkomst RGD / Defensie 16 juli 2009 http://rgd.nl/fileadmin/redactie/Onderwerpen/PPS/Kennis_en_ervaring/Model_DBFMOovereenkomst_RGD-DEF_16072009.pdf, 9 april 2011 Rijksgebouwendienst (2009c). Geïntegreerde contractvorming, Den Haag, Directie Projecten, Expertisecentrum Aanbesteden, augustus 2008 Rijksgebouwendienst (2011). Kerntaken Rijksgebouwendienst 16 juli 2009 http://rgd.nl/organisatie/kerntaken, 9 april 2011
62
Bijlage I Europese aanbestedingsregelgeving Opdrachten met een waarde boven een vastgestelde drempelwaarde moeten in principe volgens voorgeschreven Europese procedures worden aanbesteed. De toe te passen drempelwaarde hangt af van het soort opdracht en van het type aanbestedende dienst. De Europese Commissie stelt deze drempelbedragen eens in de twee jaar vast. Deze Europese drempelwaarden voor overheidsopdrachten zijn vastgelegd in artikel 7 van de richtlijn 2004/18/EG. Drempelwaarden voor speciale sectoren zijn vastgelegd in richtlijn 2004/17/EG. Er zijn verschillende drempelwaarden voor de categorieën werken, diensten en leveringen. Daarnaast wordt er onderscheid gemaakt tussen de centrale overheid (het Rijk) en decentrale overheden. Onder de laatste categorie vallen de provincies, gemeenten, waterschappen en publiekrechtelijke instellingen. Voor opdrachten onder de Europese drempelwaarden en bij de aanbesteding van 2B-diensten gelden de inkooprichtlijnen van de eigen organisatie. Die bepalen dan bij welke bedragen het opvragen van één offerte volstaat. Hieronder een overzicht van de drempelwaarden in euro's (excl. btw):
Drempelwaarden overheidsopdrachten 2010-2011 Richtlijn 2004/18/EG Werken Leveringen
€ €
4.845.000 193.000
Diensten
€
193.000
Overheidsopdrachten op het gebied van onderzoeks- en ontwikkelingsopdrachten en telecommunicatiediensten, en diensten vallend onder bijlage IIB Prijsvragen algemeen (artikel 67)
€
193.000
€
193.000
Voor meer dan 50% door aanbestedende diensten gesubsidieerde werken (artikel 8a) Voor meer dan 50% door aanbestedende diensten gesubsidieerde diensten die verband houden met werken (artikel 8b) Concessie voor openbare werken (artikel 56) Richtlijn 2004/17/EG Opdrachten voor leveringen en diensten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten Opdrachten voor werken in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten
€ €
4.845.000 193.000
€
4.845.000
€
387.000
€
4.845.000
*Voor de centrale overheid is dit bedrag 125.000
Tabel 1 Opbouw Drempelwaarden overheidsopdrachten 2010-2011
63
* * *
Boven de genoemde drempelbedragen moeten opdrachten in principe dus worden aanbesteed in de openbare of niet-openbare procedure. Er zijn echter een aantal uitzonderingsgevallen, de 2B opdrachten, en bijzondere omstandigheden waarbij het gerechtigd is van de standaard procedure af te wijken en een bijzondere procedure toegepast mag worden. Een aanbestedende dienst moet goed en binnen de toegelaten uitzonderingen duidelijk kunnen onderbouwen waarom van de standaard wordt afgeweken. Er zijn een aantal bijzondere situaties waarbij van de standaard mag worden afgeweken. Voor de twee businesscases die in hoofdstuk 3 worden beschreven, de renovatie van het Ministerie van Financiën en de realisatie van de nieuwe Kromhoutkazerne, is in beide gevallen gebruik gemaakt van een afwijkende procedure door een toegestane uitzonderingssituatie, namelijk de onderhandelingsprocedure na aankondiging en de concurrentiegerichte dialoog. Hieronder worden ze kort uiteengezet met de situaties of voorwaarden waarbij het toegestaan is van deze procedure gebruik te maken. 1) In bijlage 2b van het Bao worden de diensten genoemd waarvoor een verlicht Europees regime geldt. Van deze 2B opdrachten wordt aangenomen dat het niet-Europees aanbesteden de mededinging tussen lidstaten niet wezenlijk beïnvloedt. Het betreft hier onder andere diensten op het gebied van de gezondheidszorg, onderwijs en arbeidsbemiddeling. Voor deze opdrachten hoeft daarom geen volledige EU-procedure gevolgd te worden. 2) Onderhandelingsprocedure na voorafgaande aankondiging Deze werkwijze mag (uitsluitend) worden toegepast bij de volgende bijzondere omstandigheden: - Er zijn alleen onregelmatige of onaanvaardbare inschrijvingen gedaan. Als inschrijvers in een openbare procedure, een niet-openbare procedure, een concurrentiegerichte dialoog alleen inschrijvingen hebben gedaan die onregelmatig of onaanvaardbaar zijn. - De totaalprijs kan door de aard en omstandigheden van de opdracht vooraf niet worden vastgesteld (bij raming en bij inschrijving). Deze omstandigheden mogen niet aan de aanbestedende partij te wijten zijn. Wanneer de af te nemen hoeveelheden niet bekend zijn, maar wel een prijs per eenheid is vast te stellen, mag van deze uitzondering geen gebruik worden gemaakt. Deze bepaling is uitsluitend van toepassing voor situaties waar om objectieve redenen inschrijvers geen prijs vooraf kunnen afgeven. Bij gunning van de opdracht komt er dus wel een prijs of een prijsformule (tarief) tot stand. Het gaat bijvoorbeeld om opdrachten waarbij op het moment van de uitvraag niet alle werkzaamheden te voorzien zijn, zoals het werken in geologisch onstabiel gebied of bij de restauratie van een historisch pand. Een ander voorbeeld zijn opdrachten waarbij de verdeling van de risico's tussen overheid en projectontwikkelaar niet eenzijdig in het bestek kunnen worden vastgelegd maar voor gunning uitonderhandeld
64
moeten worden, zoals grote infrastructurele projecten (DBFM(O)). Een derde categorie omvat opdrachten waarbij het onzeker is of de opdracht technisch uitvoerbaar is en welke oplossingen technisch mogelijk zijn, zoals innovatieve opdrachten. Er is in deze laatste situaties overlap met de gronden voor de concurrentiegerichte dialoog. In dit laatste geval mag tussen beiden worden gekozen. - De specificaties van de opdracht voor de levering van een dienst kunnen niet worden bepaald. Wanneer de specificaties van een opdracht voor een te leveren dienst niet voldoende nauwkeurig kunnen worden vastgesteld om ze volgens een openbare procedure of nietopenbare procedure te kunnen gunnen. De inhoud van zo’n opdracht kan in dit geval beter in samenspraak met de opdrachtnemer worden bepaald. Voorbeelden hiervan zijn financiële en intellectuele diensten. - Werken met betrekking tot onderzoek en ontwikkeling. Als het gaat om werken ten behoeve van onderzoek, proefneming of ontwikkeling, zonder het doel winst te maken of de kosten van onderzoek en ontwikkeling te dekken. Werkwijze bij onderhandelingsprocedure na voorafgaande aankondiging Vooraf worden door de opdrachtgever eisen gesteld aan aanbieders om deel te kunnen nemen. Alle potentiële aanbieders die hieraan voldoen mogen meedingen. De opdracht en omschrijving staan vooraf vast. In de meeste gevallen volgt hierna een selectieprocedure om het aantal aanbieders tot drie tot vijf partijen te beperken. Deze partijen doen een inschrijving waarna met alle partijen separaat onderhandelingen volgen over prijs en uitvoeringscondities. Soms wordt gebruik gemaakt van meerdere onderhandelingsronden waarbij (op basis van vooraf vastgestelde gunningscriteria) het aantal deelnemers kan worden teruggebracht. Wel is het zaak dat tot in de laatste onderhandelingsronde voldoende deelnemers voor onderlinge concurrentie overblijven. Aandachtspunten bij het volgen van deze procedure zijn verder het aan verstrekken van gelijke informatie aan de deelnemers en het gelijk behandelen van alle partijen tijdens de procedure. De voordelen zijn duidelijk; door deze werkwijze kan een uitgebreide fijnafstemming plaatsvinden tussen de aanbestedende dienst en àlle potentiële aanbieders. De nadelen van een aanbesteding met de onderhandelingsprocedure zijn dat door de vooraf vastgelegde selectie- en gunningscriteria eerdere ervaringen met leveranciers niet in de beoordeling mogen worden meegenomen en het feit dat subjectieve beoordeling mogelijk is. 3) Onderhandelingsprocedure zonder voorafgaande aankondiging Deze werkwijze mag (uitsluitend) worden toegepast bij de een van de volgende bijzondere omstandigheden: • Er geen of geen geschikte inschrijvingen zijn ontvangen. • Maar één ondernemer de opdracht kan uitvoeren. • De opdracht dwingende spoed heeft.
65
•
Alleen onregelmatige of onaanvaardbare inschrijvingen zijn ontvangen en u nodigt alleen ondernemers uit die aan de geschiktheidseisen en de formele eisen voor inschrijving hebben voldaan.
De onderhandelingsprocedure zonder voorafgaande aankondiging mag ook worden gebruikt bij herhalingsopdrachten voor werken en diensten waarbij de opdracht wordt gegund aan de opdrachtnemer die de oorspronkelijke opdracht heeft uitgevoerd. • Aanvullende werken of diensten (hieraan worden sluitende voorwaarden gesteld) • Aanvullende leveringen (ook hieraan worden sluitende voorwaarden gesteld) • Herhalingsopdrachten voor werken en diensten (idem) Ook in enkele andere gevallen mogen opdrachten die vallen onder het Bao 'uit de hand' worden gegund. Het gaat dan om onderzoeks- en ontwikkelingsopdrachten, op de goederenmarkt genoteerde en aangekochte goederen, aankopen in verband met bedrijfsbeëindiging en vervolgopdrachten na een prijsvraag. 4) Versnelde procedure Bij dringende redenen kan een versnelde procedure worden toegepast. In de regelgeving is niet exact vastgelegd wat 'dringende redenen' precies zijn. Uit Europese jurisprudentie volgt dat het moet gaan om een uitzonderlijke situatie, die niet door eigen toedoen is ontstaan. Daarnaast moet het onmogelijk zijn de normale termijnen te hanteren. Het gaat dus om situaties waarin de minimale termijnen voor de niet-openbare procedure of de onderhandelingsprocedure met voorafgaande bekendmaking te lang zijn, maar geen sprake is van dwingende spoed. Bij dwingende spoed mag een andere procedure worden toegepast, de onderhandelingsprocedure zonder voorafgaande aankondiging. De Europese Commissie heeft in een mededeling aangegeven dat de financiële crisis voor bepaalde projecten een dringende reden vormt die het volgen van een versnelde nietopenbare procedure rechtvaardigt. 5) Concurrentiegerichte dialoog Deze procedure is onder andere gebruikt voor de aanbesteding van de Kromhout kazerne en werd gevolgd bij andere recente DBFM(O) aanbestedingen van Rijksvastgoed. In paragraaf 2.2 en 2.3 wordt de werkwijze en contractvorming van een aanbesteding volgens de procedure van de concurrentiegerichte dialoog uitgebreider beschreven. De Concurrentiegerichte dialoog wordt gebruikt voor het plaatsen van bijzonder complexe opdrachten, waarvoor een openbare of een niet-openbare procedure niet te gebruiken is. Een opdracht geldt als bijzonder complex wanneer de technische middelen (prestatie-eisen en functionele eisen), juridische of financiële voorwaarden van de opdracht vooraf niet kunnen worden aangeven. Als voor de te stellen middelen en eisen kan worden verwezen naar Europese of nationale normen behoort hij niet tot de uitzonderingssituatie en mag de concurrentiegerichte dialoog niet worden toegepast.
66
Net als bij de onderhandelingsprocedure worden vooraf door de opdrachtgever eisen gesteld aan aanbieders om deel te kunnen nemen. Alle potentiële aanbieders die hieraan voldoen mogen meedingen. De opdracht en omschrijving worden vooraf vastgesteld en op de vereiste manier gepubliceerd. In de meeste gevallen volgt ook hierbij een selectieprocedure om het aantal aanbieders tot drie tot vijf (soms meer) partijen te beperken. Daarna volgen met alle geselecteerde partijen een aantal dialoogronden. In deze dialoogronden kan het aantal kandidaten eventueel worden teruggebracht door partijen af te laten vallen op grond van vooraf vastgestelde en bekendgemaakte gunningscriteria. Omdat bij deze aanbesteding de oplossing voor het gestelde probleem niet bekend is, worden in de dialoog met de aanbieders de (een of meer) oplossingsrichtingen verder uitgewerkt. Na de dialoogfase, waarin wederzijds informatie over probleem en oplossing wordt uitgewisseld, doen de partijen een aanbieding het best-and-final-offer (bafo). De opdracht wordt gegund op basis van het economisch meest voordelige aanbieding. Hier is een groot verschil met de onderhandelingsprocedure waar te nemen. Bij de concurrentiegerichte dialoog wordt niet onderhandeld over de inschrijving, de dialoog beperkt zich tot de opdracht en niet de inschrijving. Ook hier geldt dat tijdens de dialoog het verstrekken van gelijke informatie aan de deelnemers en het gelijk behandelen van alle partijen tijdens de procedure veel aandacht vraagt. De voordelen zijn groot; door de concurrentiegerichte dialoog worden (nieuwe) oplossingen aangeboden voor een bestaand probleem of opgave. Dit leidt tot meer innovatie. Een verdere verfijning van probleem en oplossing vindt plaats door de dialoogronden. Wanneer de dialoog goed en met voldoende partijen wordt gevoerd, zorgt het voor onderlinge concurrentie en leidt het tot een objectieve en transparante aanbesteding. Nadelen van een aanbesteding volgens deze procedure zijn hoge transactiekosten en een lange(re) doorlooptijd door de dialoogronden en bijbehorende termijnen. 6) Prijsvraag voor ontwerpen Bij de prijsvraag worden door de inschrijvers plannen of ontwerpen ingediend die door een jury worden beoordeeld. Wanneer het prijzengeld of de vergoeding hoger is dan het drempelbedrag voor diensten moet de regeling voor een Europese prijsvraag worden toegepast. Het bijzondere aan de prijsvraag is dat een uit de prijsvraag voorvloeiende opdracht, via onderhandelingen zonder voorafgaande aankondiging, uit de hand mag worden gegund aan de winnaar. De prijsvraag mag alleen worden toegepast voor diensten. De prijsvraag wordt voornamelijk gebruikt bij architectuuropdrachten voor bijvoorbeeld ruimtelijke ordening, stadsplanning, architectuur, weg- en waterbouw of automatische gegevensverwerking. De prijsvraag biedt als grote voordeel dat het idee of het ontwerp los staat van de opdracht. Indien gewenst kan het gecombineerd worden, maar het is geen voorwaarde. Een nadeel van het uitschrijven van een prijsvraag kan zijn dat het moeilijk is om een goede jury vast te stellen. Ook het later afwijken van de uitslag kan problemen geven. De juridische ervaringen op dit vlak zijn (nog) beperkt.
67
7) Concessieovereenkomst De overheid kan ook werken of diensten laten realiseren door het verlenen van concessies. Bij een concessie wordt een overeenkomst gelsoten tussen overheid en marktpartij voor de uitvoering van een werk of dienst waarbij de overheid niet betaalt voor het gerealiseerde maar een exploitatierecht verleent. Het is mogelijk dat de aanbestedende dienst een bijdrage levert in de exploitatie, of een bijdrage ontvangt uit de winst maar om van een concessie te kunnen spreken moet het bedrijfs- of exploitatierisico bij de marktpartij liggen. Voorbeelden van concessies zijn de aanleg en exploitatie van een jachthaven of een parkeergarage. Concessieovereenkomsten voor werken vallen onder het Boa en de voorschriften zijn daarin uitgewerkt. Het Bao is niet van toepassing op concessieovereenkomsten voor diensten. Een aantal uitgangspunten van het (eerlijk en transparant) aanbesteden is natuurlijk gelijk. 8) De elektronische veiling Een elektronische veiling kan als extra tussenstap worden toegepast in een aantal Europese procedures. De aanbestedende bepaalt welke aanbieders aan de veiling mogen meedoen. De prijs van de opdracht komt op de veiling tot stand. Bij een elektronische veiling verlagen de inschrijvers hun inschrijfsom in reactie op de inschrijfsom van andere deelnemers aan de veiling. Daarvoor kunnen twee manieren worden toegepast: continu veilen en veilen in rondes waarbij de biedingen via internet verlopen. 9) Werken met een bouwteam Deze manier van werken komt voort uit de enorme behoefte aan woonruimte na de Tweede Wereldoorlog. Doel van het bouwteam was het beperken van de voorbereidingstijd en het integreren van ontwerp en uitvoering. Een bouwteam is een projectgebonden samenwerkingsverband tussen opdrachtgever, een ontwerpende (architect) en uitvoerende partij (aannemer) die, in gecoördineerd verband, samenwerken aan het ontwerp, engineering van het ontwerp en de realisatie. Het bouwteam kan gedurende het proces eventueel worden uitgebreid met adviseurs, zoals een constructeur. Werken met een bouwteam heeft als grootste voordelen een relatief korte doorlooptijd en goede afstemming van ontwerp en uitvoering. De nadelen van een bouwteam is vaak een gebrek aan controle en de weinig open en transparante mededinging i.c. prijsvorming.
68
Bijlage II Uitgangspunten Benchmark Facilitair Rijk 2008 Een aantal uitgangspunten dat van belang is bij bestudering en gebruik van de resultaten van de Benchmark Facilitair Rijk 2008: • In 2008 is in tegenstelling tot eerdere jaren geen maximale bandbreedte toegepast voor de aangeleverde inputcijfers. • Een aantal departementen heeft in 2006 wel deelgenomen, in 2008 niet. Ook zijn er in 2008 deelnemers geweest die voor het eerst deelnamen. • Het aantal vierkante m2 bvo (994.900), werkplekken (31.856), werknemers (32.038) en fte (28.340) waarover cijfers zijn verzameld, zijn allen groter dan in 2006 (resp 933.053 m2 bvo, 27.339 werkplekken, 26.535 werknemers en 24.349 fte) • Basis is de uitgaventabel van FMWEB gebaseerd op NEN 2748, aangepast aan de activiteiten en registratie van kosten binnen de overheid • Er wordt uitgegaan van een virtueel gebouw per departement; de hoofdzetel van het kerndepartement inclusief bijgebouwen. • Alle data hebben betrekking op de gerealiseerde cijfers van 2008 • Investeringen en rente zijn buiten beschouwing gelaten. • Personele kosten zijn zoveel mogelijk toegerekend aan de afzonderlijke producten en diensten • De kosten van ICT in de uitgaven tabel (Hoofdstuk 3) zijn niet meegenomen in de benchmark • Alle uitgaven in de (hoofd-)rubrieken worden meegeteld in de benchmark, ook indien ze niet onder de verantwoordelijkheid van de facilitaire organisatie vallen. Er moeten ook een voorbehoud worden gemaakt wanneer de resultaten worden bestudeerd; • Voor de dataverzameling hebben sommige departementen alleen die gegevens ingevuld waarvoor zij verantwoordelijk zijn (en daarmee soms zaken als archiveren, externe vergaderlocaties etc. niet opgenomen zijn). • Het prestatieniveau van de dienstverlening is niet bij alle departementen gelijk. • Het (b-)leek in sommige gevallen op sommige onderdelen dat prestaties onvoldoende gespecificeerd waren of verkeerd of niet ingevuld. • Er is steeds uitgegaan van opgegeven kosten en werkplekken. In het geval van geen opgegeven kosten is dat in de subrubriek van het desbetreffende departement terug te vinden. Bij de bundeling van gegevens tot rubrieken en hoofdrubrieken zijn deze (noodgedwongen) verwerkt alsof ze compleet zijn. Naast deze cijfers werden voor de BFR2008 een aantal vragen gesteld om een beeld te vormen van de kwalitatieve aspecten van de dienstverlening. Voor de totale kosten zijn op deze manier dus alle gemelde kosten opgenomen en worden gedeeld door het totale aantal werkplekken. Hoewel de afwijkingen op het totaal van de verzamelde kosten, oppervlakten en werkplekken slechts leidt tot kleine afwijkingen dienen de cijfers wel met enige voorzichtigheid te worden geïnterpreteerd.
69
Bijlage III
De realisatie van de Kromhout Kazerne
De Kromhoutkazerne is een kazerne in de stad Utrecht vernoemd naar militair Joachim Hendrik Kromhout, luitenant-generaal en Inspecteur van het Wapen der Genie. De oorspronkelijke Kromhoutkazerne is gebouwd tussen 1910 en 1913 naar ontwerp van P.J. Post van der Steur. In september 1913 werd de kazerne in gebruik genomen door de Genie. In het oudste gedeelte van de kazerne is tegenwoordig de campus van het Engelstalige University College gevestigd. Dit stuk is in 1992 van de rest afgescheiden en verkocht aan de Universiteit van Utrecht. De oude kazernegebouwen hebben hierdoor nieuwe functies gekregen. Het hoofdgebouw werd een collegegebouw en de legeringsgebouwen die om het exercitieterrein liggen, zijn nu in gebruik als lesgebouwen. Het oudste schoolgebouw van de oorspronkelijke kazerne werd geschikt gemaakt voor huisvesting van studenten. Het veel jongere multifunctionele gebouw M, voorheen in gebruik als keuken, eetzaal en voor ontspanning, is tegenwoordig de Dining Hall. Dit gedeelte is in oude staat gebleven en niet betrokken bij de sloop en nieuwbouw van de door Defensie gebruikte Kromhoutkazerne. In de beginjaren van de Kromhoutkazerne werd deze met name gebruikt door de Genietroepen. In de 30’er jaren werd de bebouwing flink uitgebreid met werkplaatsen voor smederij en plaatwerkerij. Een paar jaar later werd een automobielwerkplaats (de latere motorrevisiewerkplaats) bijgebouwd. Na de Tweede Wereldoorlog beschikte het leger over een steeds groter aantal voertuigen en de Technische Dienst groeide in die jaren sterk. Zowel het onderhoud aan de voertuigen als opleidingen voor monteur en kaderopleidingen voor onderofficieren en reserve-officieren van de Technische Dienst vonden hun plaats op de Kromhout. De bebouwing groeide en er werden vele hallen op het terrein gebouwd. De noodzaak van een groot leger verviel toen begin jaren ’90 de Koude Oorlog eindigde. Er brak voor de Landmacht een tijd van krimp en bezuinigingen aan. De gebouwen en werkplaatsen werden door een verplaatsing van activiteiten naar Soesterberg overbodig en stonden vanaf 2002 grotendeels leeg. Vanaf 2006 is gefaseerd begonnen met de sloop van de oude gebouwen. Op het kazerneterrein waren drie monumenten aanwezig: voormalig Fort Vossegat (de bomvrije schuilplaats van het fort), de tamboershut en de Brug met de 12 Gaten. Deze zijn behouden gebleven en hebben na restauratie een prominente plaats gekregen in het nieuwe ontwerp. Op de nieuw gerealiseerde Kromhout kazerne zijn de hoofdkwartieren en onderdelen van Commando Landstrijdkrachten (CLAS) en Commando Diensten Centra (CDC) samen met Defensie Materieel Organisatie (DMO) geplaatst. De oorspronkelijke plannen gingen uit van circa 2000 werkplekken met faciliteiten voor legering, gezondheidszorg en sport. Tijdens de dialoogronden is intern binnen Defensie besloten meer organisatieonderdelen op de Kromhout kazerne te plaatsen en is de outputspecificatie verhoogd tot 3000 werkplekken. Dit had natuurlijk gevolgen voor de overige faciliteiten zoals een uitbreiding van de parkeergarage, een derde legeringsgebouw en
70
gewijzigde plaatsing van bar/ huiskamer in de sporthal. Hierover is na gunning onderhandeld met het consortium. Voor het project is vanwege tijdsdruk en het ontbreken van ervaring en beleid een speciale projectorganisatie in het leven geroepen, waarbij de projectdirectie ruim mandaat kreeg om zo nodig onorthodox te werk te gaan. Onder de projectdirectie werden drie projectgroepen opgehangen Technisch, Financieel en Juridisch. De vierde projectgroep Ruimtelijke Ordening heeft bij aanvang beoordeeld of het terrein geschikt was voor de gestelde opgave. Nadat de vraag positief was beantwoord zijn de ruimtelijke ordeningsaspecten verder ondergebracht bij de projectgroep Technisch. In de tijd gezien kent dit project de volgende mijlpalen: • Op 20 oktober is door de Secretaris Generaal de Projectorganisatie PPS Kromhout Kazerne ingesteld • Op 28 juli 2006 is de aanbesteding gestart met de officiële publicatie van de aankondiging op de Europese aanbestedingswebsite. • Op 11 januari 2008 zijn de definitieve inschrijvingen door de drie overgebleven consortia ingediend • Op 4 juni 2008 is de DBFMO overeenkomst met het winnende consortium Komfort getekend • Op 23 februari 2009 is de aanpassing van 1000 extra werkplekken in de wijzigingsovereenkomst officieel getekend. • Op 20 maart 2009 is de start van de bouwwerkzaamheden gevierd en op 1 oktober 2009 werd het hoogste punt van de bouw bereikt. • Op 29 oktober 2010 is het Beschikbaarheidscertificaat voor het eerste deel, en op 4 maart 2011 is het Beschikbaarheidscertificaat Extra afgegeven. • Vanaf oktober 2010 is de kazerne gefaseerd door de verschillende Defensie onderdelen in gebruik genomen. Acht consortia hadden zich oorspronkelijk aangemeld voor deelname aan de aanbesteding waarvan er vijf zijn toegelaten tot de eerste fase van de concurrentiegerichte dialoog. Na opnieuw een selectie zijn er drie doorgegaan naar de tweede en derde fase. Zoals hierboven weergegeven is de DBFMO overeenkomst op 4 juni 2008 met het winnende consortium Komfort getekend. Komfort is een samenwerking tussen Ballast Nedam, Strukton, Jones Laing, ISS, Karres en Brands, en Meyer en Van Schoten. De overeenkomst kent een looptijd van 25 jaar na oplevering (tot eind 2035) en de netto contante waarde bedraagt ruim 450 miljoen euro. In een periode van circa 18 maanden werd voor Defensie een complex gebouwd op het terrein van 19 hectare. Het bestaat uit zes grote kantoorpanden (K01 tot K10) voor ruim 3350 werkplekken met een totaal oppervlak van circa 78.000 m2 bvo, een ondergrondse parkeerkelder voor 1000 auto’s, een vergadercentrum, sporthal, fitnesscentrum en bedrijfsrestaurant, en drie legeringsgebouwen met 150 overnachtingsplaatsen. Het totaal oppervlak hiervan is ongeveer 14.200 m2.
71
Bijlage IV Waardering ICT pakket in DBFMO contract Kromhout Kazerne afschrijftermijn
bedrag per pc/ wplek
onderdeel
totaal investering
10 3 1 5 5 1
gebouwbekabeling (3 outlets p. wpl) € 200 € 671.200 thin clients + scherm € 550 € 1.845.800 installatie, plaatsing, vervangingen na €levensduur 50 € 167.800 switches / patchpanels in gebouwen € 83 € 279.667 hardware MER, kasten, koeling en glassitches € per 298 aansluiting € 1.000.000 onderhoud MER € 95 € 320.000
1
inrichting ruimte/ ondersteuning/ helpdesk € per pc (15 596mdw??) € 2.000.000 incl materialen € 2.000.000 Totaalkosten per jaar € 3.426.120 aantal werkplekken ICT diensten per werkplek /jr
€ € € € € €
67.120 615.267 167.800 55.933 200.000 320.000
3356 €
72
1.020,89
Bijlage V Vragenlijsten tbv semi-gestructureerde interviews KV7 en KHK
Vragen PPS renovatie KV7 Contract Zijn de kosten voor de oplevering (nog) gewijzigd door meerwerk, aanvullende dienstverlening of soortgelijke aanpassingen door opdrachtgever? Zijn er na ingebruikname van KV7 nog aanpassingen in scope/ dienstverlening geweest? Dienstverlening Sluit de inhoud van het DBFMO contract aan bij de eisen en wensen van de dagelijkse praktijk? Hoe ziet het monitoringssysteem er uit, geeft het de prestatie (of beleving) van de gebruikers of de beheerders weer. Wat zijn de positieve of negatieve scores geweest na ingebruikname? Pand KV7 / Ruimtegebruik Hoe groot is het gebouw (bruto bvo metrage) Is het geheel volgens een inrichtingsconcept ingericht; (semi-)innovatief, open of gesloten, HNW of anders? Hoeveel meter (bvo of fno) is beschikbaar voor de verschillende ruimtefuncties? (bureauwerkplekken, overlegruimte, algemene ruimte, verkeersruimte, technisch en anders) Hoeveel werkplekken (groeps-, concentratie, directie) Hoeveel medewerkers en fte werken er in dit gebouw? Personeel: Hoeveel fte zijn nog in eigen dienst? Huisvesting, facilitair, beheer, frontoffice, inkoop, KAM, beveiliging en/of coördinatie? Financieel Hoe hoog zijn de jaarlijkse vergoedingen aan RGD voor casco? Is er nu nog extra monitoring vanuit RGD, buiten (std) objectmanagement? Hoe hoog is de jaarlijkse vergoeding aan Safire? Is dit bedrag uit te splitsen naar delen (bijv. energie, afschrijvingen, personeelskosten) Zijn er obv het monitoringssyteem kortingen/ bonussen in de vergoeding doorgevoerd? Zijn er door RGD of MinFin na ingebruikname (over 2009 of 2010) kostencalculaties of vergelijkingen van gebruikskosten per m2, fte of werkplekgemaakt. Zijn er berekeningen uitgevoerd om de kosten te vergelijken met een benchmark of vergelijkbare panden?
73
Vragen PPS DBFMO Kromhout kazerne Contract Zijn de kosten vóór de oplevering gewijzigd door meerwerk, aanvullende dienstverlening of soortgelijke aanpassingen door opdrachtgever? Zijn er na ingebruikname nog aanpassingen in scope/ dienstverlening geweest? Is er een tabel waarin de onderdelen van de uitvraag (O.S.) is terug te vinden bijv. model uitgaventabel FMWEB of NEN 2748 Worden heffingen en belastingen door het Ministerie van Defensie betaald. Complex Kromhoutkazerne / Ruimtegebruik Hoe groot zijn de kantoordelen (K1-10) (bruto bvo metrage) Is het kantoorgedeelte volgens een vast inrichtingsconcept ingericht; (semi-)innovatief, open of gesloten, HNW of anders? Hoeveel werkplekken (groeps-, concentratie, directie) zijn er gerealiseerd. Welke sleutel of vergoeding is contractueel vastgelegd bij aanpassing van dit aantal. Hoeveel medewerkers en fte werken er in dit gebouw? Is bezettingsgraad een factor in de beschikbaarheidsvergoeding. Dienstverlening Hoe ziet het monitoringssysteem er uit, geeft het de prestatie (of beleving) van de gebruikers of de beheerders weer? Hoe is het kortingssysteem opgebouwd, er positieve of negatieve scores geweest na ingebruikname? Sluit de inhoud van het DBFMO contract aan bij de eisen en wensen van de dagelijkse praktijk? Heeft gunning middels DBFMO aan één partij tot meerwaarde en/ of innovatie geleid. Waar of hoe is dat terug te zien. En op welke vlakken (nog) niet? Personeel: Hoeveel fte zijn er nog in eigen dienst? Denk bijvoorbeeld aan taken op het gebied van huisvesting, facilitair, beheer, frontoffice, inkoop, KAM, beveiliging en/of coördinatie? Financieel Wat zijn de overeengekomen beschikbaarheidsvergoedingen, kortingen en indexeringen aan Komfort. Hoe is de verhoging van het aantal werkplekken contractueel en financieel geregeld. Is de periodieke vergoeding uit te splitsen naar de vaste, aanvullende (bijv. contractaanpassingen) en variabele dienstverlening (prijs is vast, aantal varieert bijv. lunches) Is dit bedrag uit te splitsen naar kostensoorten (bijv. energie, afschrijvingen, personeelskosten) Welke indexering wordt er toegepast? Is deze indexering vanaf afsluiten contract bekend? Is er monitoring vanuit RGD (object- of contractmanagement) of wordt deze rol door Defensie uitgevoerd? Zijn de gegevens van de uitgevoerde PPC en / of PSC beschikbaar? Zijn er na ingebruikname kostencalculaties of vergelijkingen van gebruikskosten per m2, fte of werkplekgemaakt. Zijn er berekeningen uitgevoerd om de kosten te vergelijken met een benchmark (markt of rijksoverheid) of vergelijkbare panden/complexen binnen het eigen departement? Aanvullende kosten Zijn er vergoedingen verschuldigd voor gebruik terrein/ ondergrond aan Staat of RGD?
74
