De Woningwet De belangrijkste wijzigingen in de uit 1901 daterende en laatst in 1991 herziene Woningwet hebben betrekking op de (gemeentelijke) bouwvergunningsprocedures, op de introductie van de gefaseerde bouwvergunning en op het welstandstoezicht. De (gemeentelijke) bouwvergunningsprocedure Ter vereenvoudiging van de vergunningsprocedures is een nieuwe categorisering van bouwwerken geïntroduceerd, waarbij een onderverdeling is gemaakt in vergunningsvrije en vergunningplichtige bouwwerken. Daarbij is de categorie vergunningsvrije bouwwerken verruimd en is voor de vergunningplichtige bouwwerken een onderscheid gemaakt in een lichte vergunningprocedure en een reguliere vergunningprocedure. Het voordeel van de lichte procedure is dat de beslistermijn geen 12, maar nog slechts 6 weken bedraagt, die in tegenstelling tot die voor de reguliere procedure niet te verdagen is. De categorie meldingsplichtige bouwwerken is uit de Woningwet geschrapt. In het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken is gedetailleerd gedefinieerd welke bouwwerken onder de genoemde categorieën vallen. In algemene zin handelt dit Besluit over kleine, marginale bouwinitiatieven. Voor grotere projecten in het kader van de WZV zal in de regel de reguliere procedure moeten worden doorlopen. Voor de aanvraag van een gemeentelijke bouwvergunning gelden voortaan landelijk uniforme formulieren. Voor de heffing van leges is daarentegen nog geen uniformiteit bepaald. Gezien de zeer grote variatie in de legesheffing is dit eerder door het Bouwcollege als een gemis ervaren. Het Bouwcollege heeft de minister van VWS hierover met schrijven van 3 juni 2002 geïnformeerd. Tot besluit is te wijzen op artikel 53 van de Woningwet. Net als in de vorige versie van de Woningwet regelt dit artikel dat als er geen grond is de gemeentelijke bouwvergunning te weigeren, deze moet worden aangehouden indien voor de uitvoering van het initiatief tevens een vergunning is vereist als bedoeld in artikel 6, eerste lid, onderdeel a, van de WZV. De gefaseerde bouwvergunning In de gewijzigde Woningwet is geregeld dat de bouwvergunning gefaseerd moet worden behandeld als de aanvrager daarom verzoekt. De eerste fase heeft betrekking op de ruimtelijke en welstandsaspecten van het bouwplan. In de tweede fase komen de bouwtechnische aspecten aanbod. Het nut van de gefaseerde vergunningverlening is dat in de eerste fase op basis van minimale gegevens (gevelaanzichten en plattegronden) een appellabel besluit over de uitleg van het bestemmingsplan en de welstandsbeoordeling kan worden verkregen. Als onherroepelijk vaststaat dat er op dit punt geen belemmering voor de bouw bestaat, kan in de bouwtechnische uitwerking van het bouwplan worden geïnvesteerd. Welstandstoezicht Op basis van de gewijzigde Woningwet zijn gemeenten thans onder meer verplicht een welstandsnota op te stellen die het uitgangspunt zal vormen bij de welstandsbeoordeling van ingediende plannen. Volgens een overgangsbepaling moeten gemeenten binnen 18 maanden na de inwerkingtreding van de gewijzigde Woningwet hun welstandsnota hebben vastgesteld. Indien geen welstandsnota wordt gemaakt, is het na het verlopen van de overgangstermijn niet langer mogelijk om bouwplannen en bestaande bouwwerken te beoordelen op redelijke eisen van welstand. De gewijzigde Woningwet definieert verder zaken met betrekking tot de samenstelling, inrichting en werkwijze van de Welstandscommissie. Deze wijzigingen zullen kunnen leiden tot een meer objectieve, transparante werkwijze.
Conclusie en aanbevelingen In algemene zin worden de wijzigingen van de Woningwet niet als zeer ingrijpend ervaren. Wel vormen zij een verbetering ten opzichte van de oude Woningwet. De wijzigingen bieden met name voordelen op het gebied van transparantie en de procesgang. Zo kan de geboden mogelijkheid van de gefaseerde bouwvergunning als een verbetering worden aangemerkt. Het verdient dan ook aanbeveling dat zorginstellingen in principe deze gefaseerde procedure volgen. Het valt te betreuren dat nog steeds geen sprake is van uniformiteit op het punt van de door gemeenten aan de afgifte van de bouwvergunning te verbinden kosten. Het verdient aanbeveling dat, zoals door het kabinet is toegezegd, de praktijk van gemeentelijke legesheffingspoedig wordt geëvalueerd en zo nodig bijgesteld. Het Bouwbesluit Het Bouwbesluit is in oktober 1992 voor het eerst in werking getreden. Het verving de technische bouwvoorschriften die via de gemeentelijke Bouwverordening werden opgelegd. Sindsdien zijn enkele malen aanpassingen in het Bouwbesluit doorgevoerd. De belangrijkste waren: o invoering van de energieprestatienormering (1995); o aanscherping van toegankelijkheidseisen voor woningen (1997, 1999); o het schrappen van enkele voorschriften uit het oogpunt van duurzaam bouwen (1999); o verbetering van de inbraakwerendheid van woningen (1999). Via een omvangrijk evaluatietraject is de werking van het Bouwbesluit en de Woningwet beoordeeld, wat al in 1997 een aankondiging opleverde dat het stelsel ingrijpend zou worden herzien. De actie om veranderingen door te voeren, was enerzijds gebaseerd op ervaringen en wensen vanuit de bouwwereld, en anderzijds op een behoefte om de regelgeving te verbeteren en te stroomlijnen, vooral om de concurrentiekracht van de Nederlandse bouw te vergroten (MDW-project: "Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit"). De bouwwereld was in eerste instantie wel gecharmeerd van het streven naar uniforme regels, maar zag knelpunten in de uitvoering ontstaan. In studies naar de effecten van het Bouwbesluit 1992 van onder meer BNA/Stawon en RRBouw (nu VG-Bouw) bleek dat de problemen in de ontwerppraktijk zich met name toespitsten op: o afhandelingsprocedures (meetbaarheid van eisen / interpretaties); o slechte toegankelijkheid (ingewikkelde eisen); o verschillen in inzichten over gelijkwaardigheid; o belemmeringen voor normale ontwerpoplossingen. Een deel van de problemen die zich in de praktijk voordeden, had te maken met het feit dat het Bouwbesluit 1992 nog onvolledig was, de tweede fase moest nog formeel worden ingevoerd. In 1998 werd hiervoor een uitwerkingsvoorstel gepubliceerd, dat overigens geen wettelijke status kreeg. Verder werd in 1998 op grond van de evaluaties besloten de structuur van het Bouwbesluit ingrijpend te veranderen, de zogeheten conversie. In het uitwerkingstraject dat daarop volgde en enkele jaren in beslag zou nemen, zijn in overleg met het Overlegplatform Bouwregelgeving nog enkele aanpassingen doorgevoerd, zoals het streven naar integrale toegankelijkheid van utiliteitsgebouwen. De volledige tekst van het nieuwe Bouwbesluit is op 7 augustus 2001 gepubliceerd. De invoeringsdatum werd uiteindelijk formeel vastgesteld op 1 juli 2002. Door middel van wijzigingsbesluiten zijn daarna diverse aanpassingen doorgevoerd. Het belangrijkste - bestaande uit correcties en aanvullingen van het Bouwbesluit en aanpassing
van andere besluiten aan het Bouwbesluit - is dat van 17 april 2002 (Staatsblad 2002 / 203). Het wijzigingsbesluit, een reactie op commentaren en vragen vanuit de bouwpraktijk, was bedoeld om onbedoelde effecten en inhoudelijke inconsistenties in de prestatie-eisen voor utiliteitsbouw weg te werken. De invoeringsdatum werd verschoven naar 1 januari 2003, gelijktijdig met de invoering van de nieuwe Woningwet. In het najaar van 2002 werden nog twee wijzigingsbesluiten bekendgemaakt, die inhielden: o correcties en aanvullingen van het Bouwbesluit en aanpassing van andere besluiten aan het Bouwbesluit (Staatsblad 2002 / 516, 16 oktober 2002); o aanscherping van de EPC-eisen voor de utiliteitsbouw (Staatsblad 2002 / 518, 22 oktober 2002). Het invoeringstraject werd gecompleteerd met de bekendmaking van de Regeling Bouwbesluit 2003 (Staatscourant 2002 / 241, 13 december 2002). De conversie In het Bouwbesluit staan de (technische) minimumbouwvoorschriften die gelden voor alle bouwwerken. Deze voorschriften hebben betrekking op veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en milieuvriendelijkheid. Uit een evaluatie van het Bouwbesluit in 1996 was naar voren gekomen dat de bouwwereld in de praktijk moeite had met de toegankelijkheid daarvan. Besloten werd via een vormtechnische verandering, de conversie, aan deze kritiek tegemoet te komen. Deze conversie is in samenspraak met de bouwwereld, de VNG en VROM, vertegenwoordigd in het Overleg Platform Bouwregelgeving, tot stand gekomen. Door de conversie hoeft de gebruiker niet langer per type bouwwerk de eisen voor alle beoordelingsaspecten op te zoeken, maar kan hij nu per beoordelingsaspect (bijvoorbeeld 'vrije doorgang') de eisen voor alle gebruiksfuncties in een gebouw bij elkaar vinden. Gebouwen - zeker die in de zorgsector - hebben namelijk steeds vaker meer dan één gebruiksfunctie. Per beoordelingsaspect staan de eisen voor alle gebruiksfuncties in het nieuwe Bouwbesluit nu in één tabel. De conversie van het uit 1992 daterende Bouwbesluit heeft geleid tot het per 1 januari 2003 in werking getreden nieuwe Bouwbesluit. Met deze conversie is het Bouwbesluit toegankelijker en daarmee gebruiksvriendelijker geworden. Bouwbesluit tweede fase Met de inwerkingtreding van het nieuwe Bouwbesluit is tevens de zogenoemde tweede fase van het Bouwbesluit van kracht geworden en geïntegreerd in het Bouwbesluit. Deze tweede fase was overigens al in 1998 gepubliceerd en bevat met name de aan utiliteitsgebouwen te stellen prestatie-eisen. In het Bouwbesluit eerste fase uit 1992 waren deze prestatie-eisen alleen aan woningen en woongebouwen, kantoren en logiesgebouwen en -verblijven gesteld, voor de andere functies werd vooralsnog volstaan met functionele eisen (1). In het herziene Bouwbesluit is deze leemte opgevuld, waarmee de tweede fase was afgerond. De uitgewerkte prestatie-eisen voor alle gebouwtypen lagen overigens al langer op de plank. Voor de invulling van brandveiligheidseisen was door de Nederlandse Brandweerfederatie al de leidraad "Een brandveilig gebouw bouwen" uitgegeven. Door VROM is in 1998 als zogenoemde auteurstekst een voorpublicatie van het volledige Bouwbesluit uitgebracht, maar deze prestatie-eisen zijn nooit formeel van kracht verklaard. Vanaf 1 januari 2003 is in het Bouwbesluit precies te vinden welke eisen gelden voor bijvoorbeeld een theater, een productiehal of een winkel. Bij het samenstellen van de eisen is volgens de opstellers zo veel mogelijk rekening gehouden met bouwtechnische regels uit andere wetten zoals het Arbobesluit, de Drank- en Horecawet en de onderwijswetgeving. Door deze afstemming zal
een gebouw waarvoor een bouwvergunning is verleend, theoretisch ook voldoen aan de minimumeisen die andere overheidsdiensten stellen. Door het overhevelen van bouwtechnische wetgeving uit andere wetten naar het Bouwbesluit zijn overigens wel verbijzonderingen en kleine verschillen in eisen ontstaan waarvan de betekenis soms moeilijk kan worden doorgrond. Inhoudelijke wijzigingen In het nieuwe Bouwbesluit is een beperkt aantal inhoudelijke wijzigingen doorgevoerd, die zich vooral richten op de woonfunctie. Ze zijn bedoeld om de toekomstwaarde van de woningen te vergroten. De wijzigingen betreffen onder meer : - de wijziging van de plafondhoogte van 2,40 naar 2,60 m; - de verhoging van de vrije doorgang (en deurhoogte) van 2,10 naar 2,30 m; - de verbetering van de beloopbaarheid van trappen (minder steil); - de verbetering van de geluidsisolatie; - brandveiligheidseisen (o.a. worden rookmelders voorgeschreven). Voor de gezondheidszorgfunctie (2 ) beperken de inhoudelijke wijzigingen zich (naast de inwerking-treding van de tweede fase) tot de volgende aanscherping van de energieprestatiecoëfficiënt (EPC) voor niet tot bewoning bestemde gebouwen (Besluit van 22 oktober 2002): - voor functies voor 'aan bed gebonden patiënten' is de EPC verlaagd van 3,8 naar 3,6; - voor 'andere gezondheidszorgfuncties' is de EPC verlaagd van 1,8 naar 1,5. Kosteneffect van de inhoudelijke wijzigingen De wijzigingen van het Bouwbesluit betekenen voor de woningbouw een kostenstijging. Het Ministerie van VROM heeft deze meerkosten (excl. BTW, prijspeil januari 2000) als volgt becijferd: - voor een tussenwoning circa 2.000,- euro tot 3.000,- euro; - voor een ruime twee-onder-één-kapwoning circa 3.000,- tot 4.000,- euro. Afhankelijk van het type woning komen de kostenstijgingen daarmee overeen met circa 20,tot 30,- euro per m². Voor de verzorgingshuizen zal het effect voor de kostennorm verwaarloosbaar zijn. In de Bouwkostennota 2002 is immers reeds rekening met een grotere verdiepingshoogte (gemiddeld 3,30 m, overeenkomstig verpleeghuizen) en is al gerekend met de toepassing van rookmelders. Voor de woningen in de sectoren geestelijke gezondheidszorg en gehandicaptenzorg zal wel sprake zijn van een effect voor de bouwkostennorm. Voor deze voorzieningen wordt namelijk in principe gebruik gemaakt van de standaardwoningbouw. Rekening houdend met het feit dat de woningen al worden voorzien van rookmelders, wordt dit effect geraamd op 25,- euro per m² (inclusief extra afwerking en inclusief BTW, op prijspeil januari 2003). Voor de aanscherping van de energieprestatiecoëfficiënt (EPC) zijn de extra bouwkosten door het ministerie van VROM geraamd op circa 12,- euro per m². Bij het opstellen van de bouwkostennormen per 1 januari 2003 is met deze effecten rekening worden gehouden. Discrepantie in de voorschriften In de wijzigingen van het nieuwe Bouwbesluit is sprake van een discrepantie in de voorschriften voor de vrije hoogten voor de woonfunctie en onder meer de gezondheidszorgfunctie. Voor de woonfunctie gelden thans voor respectievelijk de vrije doorgang (toegang en route)
en de vrije hoogte van de verblijfsruimten minimumeisen van respectievelijk 2,30 m, 2,30 m en 2,60 m. Voor de gezondheidszorgfunctie (maar ook voor bijvoorbeeld het onderwijs) zijn deze eisen nog steeds respectievelijk 2,10 m, 2,10 m en 2,40 m. Een vergroting van de minimale vrije ganghoogte naar 2,30 m lijkt geen bezwaar. Deze hoogte treft men doorgaans ook nu al in bouwplannen aan. Een verdere verhoging van de vrije hoogte van de verblijfsruimten naar 2,60 m zal kunnen leiden tot een verhoging van de bruto verdiepingshoogte met 0,30 m. De noodzakelijke bruto verdiepingshoogte wordt immers veelal bepaald door de minimale netto hoogte (vaak de ganghoogte), het plafondpakket, de totale hoogte van het boven de gang op te nemen pakket aan kanalen en leidingen en de constructiehoogte. Het kosteneffect van deze maatregel is groter dan de 24,81 euro die door VROM is berekend. Op basis van studies van het Bouwcollege naar de effecten van de vormfactoren ligt een bedrag van circa 60,- euro per m² bruto vloeroppervlakte meer in de rede. Wijzigingen Bouwbesluit in 2005 Naar verwachting gaan de wijzigingen in de Woningwet en het Bouwbesluit per 1 januari 2005 in. De wijziging van de Woningwet richt zich met name op handhaving en handhaafbaarheid van de bouwregelgeving. Belangrijkste wijzigingen zijn een vereenvoudiging van het gemeentelijke aanschrijfinstrumentarium, een verplichting tot het vastleggen van gemeentelijk handhavingsbeleid en het explicieter regelen van de verantwoordelijkheid van de burger. Voor het opstellen van een handhavingsbeleid door gemeenten ontwikkelt VROM een handreiking. De wijziging van het Bouwbesluit betreft het verminderen van de regeldruk door het schrappen en vereenvoudigen van voorschriften. Het aantal aanscherpingen in de regelgeving zal beperkt zijn. Daarnaast worden de bouwtechnische voorschriften in het Bouwbesluit meer in overeenstemming gebracht met het beleid en de regelgeving van andere ministeries. Verder worden enkele fouten en onduidelijkheden gecorrigeerd. Conclusie en aanbevelingen In algemene zin is het Bouwbesluit aanmerkelijk toegankelijker en gebruiksvriendelijker geworden. De als gevolg van de tweede fase van het Bouwbesluit aan utiliteitsgebouwen te stellen prestatie-eisen komen de duidelijkheid van de regelgeving ten goede. Inhoudelijk gezien is het nieuwe Bouwbesluit vooral voor de woonfunctie op onderdelen gewijzigd. Deze wijzigingen hebben slechts in beperkte mate gevolgen voor de zorgvoorzieningen. Als gevolg van deze wijzigingen zal sprake zijn van enige kostenstijging bij de woningen in de sectoren geestelijke gezondheidszorg en gehandicaptenzorg. Het effect op de bouwkosten wordt geraamd op 25,- euro per m². Voor de andere sectoren geldt aanscherping van de energieprestatiecoëfficiënt (EPC). De extra bouwkosten hiervan zijn door het Ministerie van VROM geraamd op circa 12,- euro per m². Bij het opstellen van de bouwkostennormen is met deze effecten rekening gehouden. In het nieuwe Bouwbesluit is sprake van een discrepantie in de minimumeisen voor de hoogten voor de woonfunctie en de gezondheidszorgfunctie. Afwijkende hoogten zijn niet verklaarbaar en bezwaarlijk. Het Bouwcollege heeft het Ministerie van VWS doen weten een harmonisatie of nadere afstemming van deze eisen noodzakelijk te achten. Daarbij doet zich tevens de vraag voor welke hoogten er, gelet op de niet geheel duidelijke definitie (zie voetnoot 2), voor de care-voorzieningen moeten worden aangehouden. De voor de woonfuncties geldende eis van 2,60 m netto verdiepingshoogte voor de verblijfsruimte van verpleeg- en verzorgingshuizen (maar ook bestemmingen in de sectoren geestelijke gezondheidszorg en gehandicaptenzorg) wordt bij toepassing van verlaagde plafonds (bijvoorbeeld bij toepassing van mechanische ventilatie) in de relatief beperkte kamergrootte
door het Bouwcollege te zwaar en niet noodzakelijk geacht. Het Ministerie van VWS is betrokken bij onder meer het interdepartementaal overleg over de bouwregelgeving en de verdere wijziging van het Bouwbesluit. Inmiddels zou een verhoging van de plafondhoogte niet meer in de wijzigingsvoorstellen zijn opgenomen. 1 Als functionele eis geldt bijvoorbeeld dat een gebouw voldoende toegankelijk moet zijn voor rolstoelgebruik, terwijl de prestatie-eis minimumbreedten stelt voor bijvoorbeeld deuren en gangen. 2 De gezondheidszorgfunctie is in de toelichting bij het Bouwbesluit gedefinieerd als: "ruimten voor de behandeling of verpleging van patiënten in een ziekenhuis, een verzorgingstehuis, een psychiatrische inrichting, een medisch centrum, een polikliniek en een praktijkruimte voor een huisarts, fysiotherapeut of tandarts. Verder dient te worden opgemerkt dat een verpleeghuis, vanwege het feit dat de bewoners er over het algemeen permanent verblijven, naast de gezondheidszorgfunctie, tevens een woonfunctie omvat."
