No title

QA DUO Programma & ketenafhankelijkheden Passend Onderwijs

Den Haag, 22-08-2014 Kenmerk: RS/ib/14-996.2

Agenda

Leeswijzer Introductie Management samenvatting Analyse per aandachtsgebied: 1: Inrichting testproces 2: Interne afhankelijkheden 3: Beheer 4: Externe afhankelijkheden Bijlagen: 1: Deloitte Programma review raamwerk 2: Bevindingen per aandachtsgebied 3: Interviews 4: Geanalyseerde documenten

1

QA DUO Programma Passend Onderwijs

© 2014 Deloitte The Netherlands

Leeswijzer

Het rapport is als volgt opgebouwd: - In de introductie worden de achtergrond en het doel, de scope en aandachtsgebieden en de aanpak voor meting 2 (intern en extern) toegelicht. - Management samenvatting waarin de belangrijkste risico’s en aanbevelingen zijn opgenomen. - Het rapport vervolgt zoals opgedragen voor meting 2 met de hoofdrisico’s per aandachtsgebied en aanbevelingen. - Afgesloten wordt met bijlagen waarin de bevindingen per aandachtsgebied zijn opgenomen, de resultaten en opvolging aanbevelingen meting 1, een overzicht van de gehouden interviews alsmede van de geraadpleegde documentatie. Introductie Achtergrond en Doel Resultaten meting 1 Scope en aandachtsgebieden Aanpak Management samenvatting

Analyse per aandachtsgebied meting 2

1. Inrichting testproces

2. Interne afhankelijkheden

3. Overdracht naar beheer

4. Externe afhankelijkheden

Opvolging aanbevelingen meting 1

Bijlagen

2



Agenda


3



Introductie (1/6) Achtergrond en doel Achtergrond Het programma passend onderwijs beoogt een verandering in het PO& VO veld die veel van alle betrokken partijen zal vergen. Zaken als de zorgplicht van scholen, de nauwe betrokkenheid van ouders, altijd de juiste begeleiding van een kind en zoveel mogelijk kinderen in het regulier onderwijs zijn hierbij belangrijke uitgangspunten. Het nieuwe wettelijke kader van passend onderwijs dient op een gecontroleerde wijze te worden ingevoerd in de informatiesystemen, processen en procedures van zowel DUO, de scholen en de op te richten samenwerkingsverbanden (SWV’n) PO en VO. Daarbij dienen tevens afspraken gemaakt te worden met de softwareleveranciers (SWL’s) van de leerling-administratiepakketten voor het laten doorvoeren van wijzigingen in de software. Het DUO programma is onderdeel van het bredere programma dat door het ministerie is gestart om implementatie van de veranderingen te bewerkstelligen.

DUO is voor de invoering van het nieuwe wettelijke kader primair verantwoordelijk voor haar eigen werkgebied, te weten de realisatie van de registratie, bekostiging en informatievoorziening voor passend onderwijs. Voor de gecontroleerde realisatie is door DUO een meerjarig programma ingericht: passend onderwijs DUO. Het programma richt zich op de technische- en organisatorische aspecten die door DUO ten behoeve van de uitvoering worden aangepast. Deloitte is gevraagd de QA functie van dit programma invulling te geven, in opdracht van de gedelegeerd opdrachtgever bij het ministerie van OCW, Directie Kennis.

Doel Doel van de opdracht is het invullen van de QA functie gedurende de doorlooptijd van het Programma. De QA functie dient om inzichtelijk te krijgen of de programma aanpak waarborgen biedt voor een succesvolle realisatie van de beoogde resultaten en garantie biedt dat binnen het gestelde tijdspad en budget de afgesproken kwaliteit wordt geleverd. Tevens dienen de kritieke succesfactoren voor implementatie van passend onderwijs in de uitvoeringsketen inzichtelijk te worden. Het gaat hierbij zowel om de kritieke succesfactoren die DUO zelf kan beïnvloeden als de kritieke succesfactoren vanuit de omgeving. Onze diensten worden niet uitgevoerd in het kader van een assurance-opdracht en derhalve wordt geen zekerheid verstrekt omtrent de getrouwheid van de informatie. 4



Introductie (2/6) Resultaat meting 1: Dashboard risicogebieden Overall beeld gerapporteerd met 1e meting. In de periode april - begin juni 2013 is de eerste meting uitgevoerd. De belangrijkste resultaten daaruit zijn hieronder weergegeven. Het programma verloopt beheerst. Het resterende risicoprofiel van het programma is over het algemeen laag (groen), met enkele aandachtspunten (oranje). De door het programma ingezette beheersing (sturingsmodel) functioneert adequaat . Er zijn diverse maatregelen getroffen door DUO om te borgen dat de doelstellingen van het programma tijdig zullen worden gerealiseerd. Aan het programma is hoge prioriteit toegekend en de interne opdrachtgever is nauw betrokken bij de uitvoering. Het programma wordt uitgevoerd met mensen die veel ervaring hebben met gelijksoortige verandertrajecten en de DUO-organisatie goed kennen. De mijlpalenplanning wordt gerealiseerd. Voor de toekomstige mijlpalen is deze onderbouwd met een heldere detailplanning. Op onderdelen constateren we dat risico’s bestaan, waarvoor we adviseren aanvullende maatregelen te treffen. Deze risico’s zijn voornamelijk gelegen buiten de DUO-organisatie, op de koppelvlakken, de wetgeving en de sturing door OCW. Programma Governance Legenda

Programma besturing

Programma omgeving

DUO Programma bureau

Programma management Passend Onderwijs DUO

Beheerorganisatie

Product Life Cycle

Hoog risico dat de doelstellingen zonder directe bijsturing niet worden gerealiseerd Medium risico dat (onderdelen van) de doelstellingen zonder aanvullende maatregelen niet worden gerealiseerd. Laag of geen risico op het niet realiseren van de doelstellingen

Strategische samenhang

Programma plan

Proces definitie

Inzicht en afhankelijkheden

Programma procedures en kwaliteitsman.

Functioneel/technisch ontwerp

Cultuur en verandering

Planning

Configuratie en conversie

Belanghebbenden

Business case

Functioneel/technisch testen

Wet- en regelgeving

Leveranciers management

Opleiding, training en documentatie

Uitvoeringsketen

5


Op dit moment niet van toepassing

Acceptatie


Introductie (3/6) Aanbevelingen meting 1 Hieronder zijn de belangrijkste aanbevelingen uit meting 1 weergegeven. Meting 2 besteed aandacht aan de opvolging van de aanbevelingen uit de eerste meting. Aanbeveling meting 1

Opvolging

Programma governance

•

De informatievoorziening voor de positie van OCW als opdrachtgever versterken door tolerantiegrenzen met het programma overeen te komen, die basis voor informatievoorziening vormen

Onder het aandachtsgebied interne afhankelijkheden wordt ingegaan op de opvolging van deze aanbevelingen

Programma omgeving

•

PO-raad zou meer eigenaarschap kunnen nemen om te bevorderen dat de SWL voldoende voortgang houden op het tijdspad van implementatie. Zorg op korte termijn voor duidelijkheid richting SWL’s over de (niet) bekostiging van de benodigde aanpassingen. PO-raad kan een meer proactieve rol vervullen als vertegenwoordiger van de instellingen richting leveranciers om druk te zetten op het ontwikkelen en starten met testwerkzaamheden door de leveranciers. Monitor voortgang SWV en hun planning gedetailleerd.

Onder het aandachtgebied externe afhankelijkheden wordt ingegaan op de rol van de raden

HPR: rapporteren over status t.o.v. voorgaande periode en rapporteren over status per KSF Stel tolerantiegrenzen vast op programmaniveau Geef in de HPR aan wat de criteria zijn voor status van de onderwerpen waarover gerapporteerd wordt

Onder het aandachtsgebied interne afhankelijkheden wordt ingegaan op de hoofdrapportages en andere instrumenten voor programma management.

Programma steekproefsgewijs de onderbouwing van de testplannen laten toetsen en eerder de ketenintegratietest uitvoeren. Dit kan door testgevallen eerder van het begin tot het eind het DUO proces te laten doorlopen.

Onder het aandachtsgebied testen wordt ingegaan op de opvolging van deze aanbevelingen

• •

• Programma management

• • •

Product Life Cycle

6

•



Introductie (4/6) Scope en aandachtsgebieden 2e meting Voor het onderzoek naar de kwaliteit van inrichting, beheersing en besturing van het programma passend onderwijs hebben wij gebruik gemaakt van het Programma en project Review Raamwerk (zie bijlage 1). Dit raamwerk is opnieuw op maat gemaakt voor meting 2. In overleg met de opdrachtgever zijn 4 aandachtgebieden gedefinieerd. Onderstaand figuur geeft aan hoe deze zijn gerelateerd aan het raamwerk. Voor de tweede meting vallen de grijs gearceerde onderwerpen buiten de scope van de te onderzoeken aandachtsgebieden.

Programma Governance

Programma besturing Programma omgeving

Programma bureau

Beheerorganisatie

Programma management

Product Life Cycle

Aandachtsgebieden: Strategische samenhang

Programma plan

Proces definitie





Planning


Belanghebbenden

Business case


Wet- en regelgeving



Overdracht beheerorganisatie Interne afhankelijkheden Externe afhankelijkheden Inrichting testproces

Uitvoeringsketen

7


Acceptatie


Introductie (5/6) Scope en aandachtsgebieden 2e meting

Bij deze tweede meting is nadrukkelijk de externe omgeving beschouwd. De keten die wordt gevormd door scholen, SWV’n en DUO wordt in dit rapport gekarakteriseerd met de term uitvoeringsketen. Voor het beschouwen van de externe omgeving is het van belang om ook daar de scope van het onderzoek goed af te bakenen. De scope van de uitvoeringsketen beperkt zich tot die aspecten die gerelateerd zijn aan de programma opdracht van DUO, waarbij DUO verantwoordelijk is voor de realisatie van de aspecten registratie, bekostiging en informatievoorziening voor passend onderwijs. In scope zijn derhalve de technische en administratieve inrichting met bijbehorende processen en ondersteunende ICT voor zover gerelateerd aan registratie, (interne) bekostiging en informatievoorziening bij SWV’n en scholen. In deze rapportage wordt dit kortheidshalve samengevat met de term bedrijfsvoering. Buiten scope van de meting vallen hiermee een oordeel over de beleidsmatige uitgangspunten die ten grondslag liggen aan de keuze de stelselwijziging door te voeren, evenals de eventuele onderwijskundige gevolgen van de invoering van passend onderwijs.

8



Introductie (5/6) Scope en aandachtsgebieden 2e meting In overleg met de opdrachtgever punten van aandacht benoemd waar meting 2 per aandachtsgebied aandacht aan besteedt.

Inrichting Testproces

9

A. Binnen DUO

• • • •

Uitvoering van testplannen Koppelvlakken met informatiesysteembeheerorganisatie en inregelingenbeheerorganisatie Simulatietest, integratietest, penetratietest en performancetest Navolging functiescheiding binnen testen en acceptatieproces

Interne afhankelijkheden

Aandachtsgebied 2

•

Risico’s van de wijze waarop de afhankelijkheden tussen het programma en overige veranderinitiatieven binnen DUO worden geïdentificeerd en beheerst, zoals de beschikbaarheid van benodigde resources voor het programma, sturing op prioriteit programma binnen portfoliomanagement, releasemanagement

Overdracht aan Beheerorganisatie •

Aandachtsgebied 3

B. Buiten DUO

Uitvoeringsketen

Aandachtsgebied 1

•

Is beheer organisatie en lijn DUO in staat het programma in beheer te nemen ( bv. beschikbare expertise, compliance aan geldende architectuurprincipes, flexibiliteit beheerorganisatie om nieuwe releases door te voeren indien aanpassingen nodig zijn) Is inzichtelijk welke kosten met beheer zijn gemoeid?

Externe afhankelijkheden

Aandachtsgebied 4

• •

•

Voortgang binnen de keten (op basis van PID en doelstellingen programmaplan) Lessons learned en knelpunten bij de experimenten (hierbij hele keten aflopen voor een specifiek te benoemen proces, bijvoorbeeld van registratie tot uitbetaling overgangsbekostiging, tot op niveau van AO/IC van een SWV om te bepalen welke knelpunten resteren) Knelpunten die door de uitvoeringspartners in de keten worden gesignaleerd



Introductie (6/6) Aanpak De tweede meting is uitgevoerd in de periode april- begin juni 2014. De resultaten en opvolging vanuit de eerste meting zijn binnen de verschillende aandachtsgebieden van de tweede meting verwerkt. Tijdens deze tweede meting zijn op basis van documentstudie en de risico’ s uit de eerste meting verschillende interviews binnen DUO gehouden om beeld te krijgen op de vier aandachtsgebieden zoals geformuleerd bij de scope van deze meting. Op basis hiervan is allereerst onderzocht wat het risicoprofiel intern het DUO programma is. Hierbij zijn tevens onze ervaringen met de uitvoering van complexe projecten en onze kennis van de DUO-organisatie en het onderwijsveld ingebracht om te komen tot vaststelling van de belangrijkste risico’s met bijbehorende aanbevelingen voor het DUO programma. In de tussenrapportage op 18/4/2014 zijn de resultaten van de interne DUO meting met de opdrachtgever besproken. De opdrachtgever heeft gevraagd om aanvullend onderzoek naar de externe afhankelijkheden in de DUO-keten Passend Onderwijs. Tijdens dit vervolgonderzoek zijn verschillende softwareleveranciers (SWL’s), samenwerkingsverbanden (SWV’n) en OCW betrokkenen geïnterviewd (zie bijlage 3) en is aanvullende documentstudie uitgevoerd (bijlage 4) om een zo volledig mogelijk risico profiel te kunnen schetsen voor het DUO Passend Onderwijs programma. In bijlage 2 zijn de bevindingen weergegeven die berusten op uitspraken van meerdere geïnterviewden. Naast de documentstudie hebben wij conform de opzet van het onderzoek geen achterliggend feitenonderzoek uitgevoerd en onderzoeksbevindingen mogen dan ook niet als vaststaande feiten worden geïnterpreteerd. Bij onze analyse is rekening gehouden met deze beperking. Gezien het onderkende belang van de externe afhankelijkheden doordat juist daar de grootste risico’s worden voorzien is dit aandachtsgebied verder gesplitst naar de onderwerpen algemeen, efficiency, effectiviteit, ondersteuning van de leerling en scholen. Deze rapportage bevat de resultaten van de 2de meting van het interne onderzoek bij DUO, alsmede de resultaten van het aanvullend onderzoek op de externe afhankelijkheden in de keten passend onderwijs.

10



Agenda


11



Management Samenvatting (1/4) Dashboard met overzicht resultaten meting 2 Programma Governance

Programma besturing

Programma omgeving

DUO Programma bureau

Programma management Passend Onderwijs DUO

Beheerorganisatie

Product Life Cycle Legenda Hoog risico dat de doelstellingen zonder directe bijsturing niet worden gerealiseerd


Programma plan

Proces definitie




Medium risico dat (onderdelen van) de doelstellingen zonder aanvullende maatregelen niet worden gerealiseerd. Laag of geen risico op het niet realiseren van de doelstellingen Op dit moment niet van toepassing


Planning


Belanghebbenden

Business case


Wet- en regelgeving



Uitvoeringsketen

12


Acceptatie


Management Samenvatting (2/4)

ALGEMEEN • Programma passend onderwijs DUO ligt intern op schema en wordt beheerst uitgevoerd. De mijlpaal 1 april voor het uitgeven van voorlopige beschikkingen is gehaald. De live datum van 1/8/2014 is haalbaar. De SWL’s voorzien vanuit het onderwijsveld eveneens geen onoverkomelijke problemen richting 1/8/2014. • Het programma en de uitvoering daarvan is in control. De programma sturing, het plan en de planning, de procedures en kwaliteitsmanagement staan groen. • De tweede meting heeft nu ook de externe afhankelijkheden daadwerkelijk onderzocht. Daarbij is bevestigd dat hier de grootste risico’s liggen voor de uitvoeringsketen DUO. TESTPROCES: • De totale testopzet is doordacht, het totaal aan testen dekt de gehele keten maar kent beperkingen: – Een daadwerkelijke volledige ketentest, die het gehele proces doorloopt beginnend bij Leerling Administratie Systemen en gebruik maakt van werkelijke data, is niet goed uitvoerbaar. – De testuitvoering bij de ketenpartners is vrijblijvend en hieraan kunnen geen zekerheden worden ontleend. – Testen worden in hoofdzaak met gesimuleerde data uitgevoerd om de technische werking aan te tonen, issues verbonden aan datakwaliteit worden niet zichtbaar. • Het samenvattende oordeel is hierdoor van groen op geel gezet. • Vanaf live gang op 1/8/2014 moet rekening worden gehouden met aanvullende (reparatie)werkzaamheden. Pas dan manifesteren zich de inherente beperkingen en vrijblijvendheid van testen en voorbereiding aan de leveranciers- en gebruikerszijde. Beschikbaarheid van voldoende resources vormt een risico.

13



Management Samenvatting (3/4)

INTERNE AFHANKELIJKHEDEN: • Het DUO programma heeft weinig directe project resources en is grotendeels afhankelijk van werkzaamheden door reguliere lijnorganisaties in Zoetermeer en Groningen. Het programma heeft op alle koppelvlakken formele- dan wel informele overleggen ingesteld waarin wordt afgestemd, verslagen en actuele actielijsten worden opgemaakt en getrapte verantwoording naar de Stuurgroep plaatsvindt. De sturing en formele- en informele interne afstemming is daarmee juist van opzet en effectief. Het samenvattend oordeel op deze aspecten staat op groen. • Tot heden is veel planningsruimte verbruikt. Voor vervolgwerkzaamheden voor 1/1/15 en Plateau 4 en 5 is de slack uit de planning. Dit vormt in combinatie met resource schaarste en een niet in tijd en detail beschikbare DUO resource planning en nog vast te stellen wetgeving en aanvullende maatregelen en de benodigde nadere uitwerkingen door SWV’n en SWL’s een risico voor toekomstige leveringen en uiteindelijk voor een tijdig goed werkende keten passend onderwijs. OVERDRACHT NAAR BEHEER: De overdracht naar beheer is inhoudelijk geborgd doordat het programmawerk al grotendeels door de lijnorganisatie wordt uitgevoerd. Niettemin zijn er een aantal uitdagingen: • Er is een risico dat DUO onvoldoende capaciteit met kennis- en ervaring beschikbaar heeft om bij invoering na 1/8 slagvaardig de te verwachten problemen op te lossen. • De DUO organisatie is nog niet voorbereid op het ondersteunen van de SWV’n, de ondersteuningsvraag vanuit de in ontwikkeling zijnde SWV’n is nog onbekend. Het risico bestaat dat bij invoering van de stelselwijziging Passend Onderwijs deze organisaties nog niet adequaat kunnen worden ondersteund. • Thans (april 2014) zijn separate helpdesks ingericht bij zowel OCW, DUO Groningen en Zoetermeer. Best practices en het denken vanuit de integraliteit van de keten maken het logischer en effectiever een centrale helpdesk met goed aansluitende en ingerichte back offices te organiseren. Het samenvattende oordeel is dat ten opzichte van meting 1 de status van beheer naar geel is gegaan.

14



Management Samenvatting (4/4) EXTERNE AFHANKELIJKHEDEN: •

• • • •

•

•

•

• •

De SWV’n zijn nog niet klaar met het operationaliseren van de bedrijfsvoering. De meesten staan aan het begin van een groeitraject en zijn doende om hun bedrijfsvoering in te richten. Dit betreft aspecten als planning & control cyclus, bekostigingsmodellen, procesinrichting rond TLV en centrale ondersteuning, aanbestedingsaspecten en informatievoorziening. Het DUO programma heeft contact met en zicht op de technische registratie door scholen in BRON, er is nauwelijks zicht op de activiteiten van de SWV’n en diens onderlinge relatie met de scholen. De SWV’n hechten aan de verkregen beleidsvrijheid maar missen een ondersteuningstraject voor hun sector waarin gemeenschappelijke standaarden voor b.v. processen en gegevens worden ontwikkeld. Ieder werkt nu zijn eigen oplossingen uit, dit leidt op macro niveau tot inefficiënties en verspilling. Andere partijen zoals raden, SWL’s, DUO en platformen dragen in de huidige situatie nog niet of nog onvoldoende bij aan het groeitraject van de bedrijfsvoering, op dat gebied is geen synergie en ontbreekt strategische samenhang. De effectiviteit van de bedrijfsvoering bij de startende SWV’n zal laag zijn door de combinatie van gebrek aan kennis en ervaring met de relevante bedrijfsvoering aspecten, de opgave om zelf de eigen inrichting vorm te geven en het veelal ontbreken van een samenhangende informatievoorziening toegesneden op een SWV. De hiervoor beschreven risico’s van een niet effectief en efficiënt functionerende bedrijfsvoering bij de SWV’n kan uiteindelijk ook invloed hebben op het vermogen van SWV’n en scholen om de ondersteuning van de leerling op het gewenste niveau te brengen en te houden. Deze invloed is niet direct merkbaar, maar als middelen niet goed worden beheerd of ondoordacht worden toegewezen zal dit vrijwel zeker met enige vertraging gevolgen hebben voor het primaire proces. Dit is ook vanuit DUO perspectief een risico voor invoering van passend onderwijs. Het risico bestaat dat de technische deelketen binnen DUO werkt maar dat de passend onderwijs keten in functionele zin als geheel tekortschiet. Wanneer in de uitvoeringsketen buiten DUO de risico’s zich manifesteren, dan is imagoschade met uitstralingseffect naar DUO waarschijnlijk. DUO loopt bij aanvullende leveringen vooruit op de wetgeving. Software leveranciers wachten af en zullen de bijbehorende wijzigingen in LAS’n pas later voor scholen beschikbaar maken. Niet uitgesloten is dat nog wijzigingen in weten regelgeving of aanvullende maatregelen optreden. Dit levert een extra risico voor een functioneel goed werkende keten tussen SWV’n, scholen en DUO en leidt tot het oordeel geel op weten regelgeving. JOZ heeft adequaat gefaciliteerd in de communicatie over passend onderwijs, in het bijzonder richting de SWV’n. Het voorafgaand aan de uiteindelijke realisatie van de gehele keten afstoten van extern deskundig personeel bij DUO zonder adequate interne vervanging, alsmede de opheffing van de JOZ organisatie per 1/1/2015, vormen risico’s voor de uiteindelijke realisatie van de keten passend onderwijs.

In de strategische samenhang tussen OCW en DUO, SWV’n, scholen en raden vormt de bedrijfsvoering voor de invoering van passend onderwijs één van de aandachtsgebieden. Dit aandachtsgebied wordt gekenmerkt door een individuele aanpak van de SWV’n zonder gestructureerde afstemming met de overige partijen. Hierbij onderkennen wij dat de SWV’n een gepland groeitraject ingaan en dat sprake is van een vangnet tot medio 2015. Dit leidt uiteindelijk tot het oordeel geel op de aspecten strategische samenhang en belanghebbenden. RISICO Het niet klaar zijn met het operationaliseren van de bedrijfsvoering bij de SWV’n leidt tot het risico dat zonder verdere maatregelen een niet functioneel werkende keten ontstaat die op termijn gevolgen kan hebben voor het primaire proces . Het huidige vangnet mitigeert de gevolgen hiervan. Dit heeft geleid tot het samenvattende oordeel ‘geel’ op het aspect uitvoeringsketen. AANBEVOLEN wordt de voorgestelde specifieke maatregelen bij de hierna volgende aandachtsgebieden door te voeren en daarnaast voorafgaand aan beëindiging van het vangnet van de overgangsbekostiging de laatste meting te verrichten naar de status van de keten passend onderwijs. 15



Agenda


16



Aandachtsgebied 1 – Inrichting Testproces De totale testopzet is goed doordacht en dekt stapsgewijs de gehele keten af. Intern DUO wordt deze opzet volledig geïmplementeerd.

Aanbeveling

Risico

Subconclusies

Een daadwerkelijke volledige ketentest, die begint bij LAS'n en gebruik maakt van werkelijke data, ontbreekt. Zo’n test is niet volledig te realiseren en deels ook onnodig vanwege het asynchrone karakter van de koppelingen in de keten tussen Scholen, Registratie en Bekostiging. Naar buiten faciliteert DUO het testen van de LAS’n. De beslissing van SWL’s om al dan niet gebruik te maken van deze testvoorziening is de eigen verantwoordelijkheid en daarmee vrijblijvend. Leveranciers hebben de intentie om de test-setup te gebruiken, de intensiteit waarmee en de voortgang van het testen van de LAS'n verschilt sterk. Sommigen zijn klaar terwijl anderen nog niet zijn begonnen. Vanuit DUO perspectief kunnen geen zekerheden voor het functioneren van de keten worden ontleend aan de test opzet. Dit hangt samen met het gegeven dat DUO wel controleert op volledigheid van de gegevens maar niet verantwoordelijk is voor de functionele juistheid. Gevolg hiervan is dat een aantal problemen pas bij invoering naar voren komt. Een overall compliance- en security testspoor ontbreekt. Dit wordt niet nodig geacht doordat inherent blijft worden voldaan aan de geaccrediteerde oplossingen. In een ketenoplossing met interfaces en gewijzigde componenten is het naar onze mening niet voldoende op voorhand van deze juiste werking uit te gaan.

De inherente beperkingen, de vrijblijvendheid in de testuitvoering en het ontbreken van ‘real life’ data bij de testen vormen een risico als na live-gang op 1/8/2014 de keten gaat worden gevoed met de ‘real life’ data van de scholen en reparatiewerkzaamheden moeten plaatsvinden. Het risico bestaat dat onvoldoende waarborg aanwezig is dat voldaan wordt aan compliance- of security vereisten in de gehele keten.

•

Draag zorg voor voldoende capaciteit , kennis en plannigsruimte om problemen bij invoering slagvaardig op te lossen.

•

Laat vaststellen dat het programma DUO passend onderwijs is gebaseerd op de juiste aanname, namelijk om te steunen op het bestaande systeemconcept met de bestaande accreditatie zowel in technische- als functionele zin over de gehele keten.

17



Aandachtsgebied 2 – Interne afhankelijkheden De inrichting van de DUO governance, de sturing en de formele- en informele interne afstemming zijn juist in opzet en effectief.

Subconclusies

De beheersing van het programma functioneert naar behoren. Binnen het programma DUO is een breed scala aan programma-controls ingezet om de uitvoering van het programma te beheersen. Daarbij wordt gebruikt gemaakt van diverse besturingsinstrumenten zoals de baseline, de milestoneplanning, de communicatieplanning, het issuelog, het mastertestplan en het risicolog. Het programma heeft op alle koppelvlakken formele- dan wel informele overleggen ingesteld waarin wordt afgestemd, verslagen en actuele actielijsten worden opgemaakt en getrapte verantwoording naar de Stuurgroep plaatsvindt. Het programma ligt op schema maar bevat geen slack meer in de planning. Het programma heeft weinig directe project resources en is grotendeels afhankelijk van werkzaamheden door reguliere lijnorganisaties in Zoetermeer en Groningen. Het programma wordt geleid door extern personeel. De projectleiders passend onderwijs hebben geen directe sturing op de capaciteiten die door de lijnorganisatie ter beschikking worden gesteld. De DUO lijnorganisatie beschikt niet over een uitgewerkte resourceplanning van personele capaciteiten in de tijd.

Aanbeveling

Risico

Wijzigingen in behoeftestelling zijn niet uit te sluiten wegens de onzekerheden in het wetgevingstraject. Daarbij komt dat DUO in overleg met OCW in haar huidige planning bewust vooruitloopt op die wetgeving en de aanvullende maatregelen om meer tijd te hebben voor realisatie om de planning te kunnen halen. Ook andere omgevingsfactoren, zoals een werkpiek voor correcties bij invoering op 1/8/2014, kunnen programma impact hebben met planningsconsequenties.

Er is geen slack in de planning en op sommige gebieden schaarste aan resources. Problemen bij realisatie en/of wijzigingen in behoeftestelling kunnen nauwelijks worden opgevangen. Wijzigingen in behoeftestelling zijn niet uit te sluiten wegens de onzekerheden in het wetgevingstraject en de aanvullende maatregelen waar DUO bewust op vooruitloopt. Omgevingsfactoren kunnen programma impact hebben met planningsconsequenties. De tolerantie grenzen om tegenvallers op te vangen zijn beperkt en het risico bestaat dat software opleveringen na 1/8/2014 niet tijdig worden gerealiseerd. Het risicolog beschrijft risico’s die op basis van kans en impact grote gevolgen hebben maar niet door de medewerkers en stakeholders als zodanig worden onderkend. Het gevaar bestaat dat niet op maatregelen wordt geacteerd.

•

• • 18

Ontwikkel een planscenario (contingency plan) waarin wordt aangegeven hoe verschillende typen capaciteitstekorten bij wijzigende behoeften en/of tegenvallende realisatie kunnen worden opgevangen binnen de projecten beheerportefeuille en welke voorbereidende maatregelen daarvoor nodig zijn. Bezie de interne competenties om extern Programma personeel (op termijn) te kunnen vervangen met interne DUOcapaciteit; Ontwikkel een contingency plan dat met het onderwijsveld kan worden gecommuniceerd als een complete levering niet tijdig wordt gerealiseerd; Stel zeker dat het risicolog een reëel inzicht schetst van de risico’s die het programma loopt. Draag zorg voor opname van risico’s vanuit interne DUO omgevingsfactoren, voorzien van maatregelen en blijf het risicolog als stuurinstrument hanteren op basis van reële risico inschatting. QA DUO Programma Passend Onderwijs


Aandachtsgebied 3 – Overdracht naar Beheer

Subconclusies

DUO programma passend onderwijs maakt gebruik van lijnorganisatie capaciteit van Groningen en Zoetermeer dat in de beheerfase wordt ingezet. Kennisoverdracht is daarmee geborgd. Voorzien wordt dat na inwerkingtreding van een functioneel werkende keten de werklast en daarmee de beheerkosten gelijk zijn aan de huidige situatie. Vanaf de invoering op 1/8/2014 worden verstoringen voorzien, zie onze opmerkingen bij het testtraject. Vooral de software leveranciers wijzen daarnaast op een lage gereedheid van de gebruikers. Door hen worden relatief veel problemen voorzien met correct inschrijven en uitschrijven van leerlingen die nu ambulant begeleid worden. Vanuit de optiek van de leveranciers speelt DUO nog onvoldoende in op het oplossen van knelpunten die buiten de directe DUO scope vallen. Gebruikers bij scholen zijn veelal matig voorbereid. Het zicht vanuit DUO op de bedrijfsvoering en (informatie) behoefte van de SWV’n ontbreekt nog, de DUO lijnorganisatie (relatiemanagement) onderhoudt nog geen relaties met de SWV’n. Wel is er via JOZ één weg communicatie naar SWV’n. Het gereed maken van de lijnorganisatie loopt, maar onduidelijk is of deze in staat zal zijn om vragen en problemen vanuit het veld gedurende de invoeringsperiode slagvaardig af te handelen. Eerder genoemde schaarste in de lijnorganisatie en ontbreken van slack in de planning spelen hierbij een rol.

Aanbeveling

Risico

De huidige DUO helpdesk functie is nog verdeeld over locaties Zoetermeer en Groningen die onderling communiceren. OCW voegt daar een derde locatie aan toe voor vraagstukken met een beleidskarakter die zijn voorbehouden aan het accountmanagement van OCW. Er is geen heldere structuur met één loket voor scholen en SWV’n en een interne backoffice organisatie.

Het risico bestaat dat DUO onvoldoende capaciteit beschikbaar heeft met kennis- en ervaring om bij invoering op 1/8/2014 slagvaardig problemen op te lossen. PM: Intussen is vernomen (juli 2014) dat de afslanking op helpdeskcapaciteit is getemporiseerd. Het risico bestaat dat de invoering van de stelselwijziging passend onderwijs met een belangrijke nieuwe organisatie als de SWV’n het passend onderwijs inadequaat kan wordt ondersteund.

•

•

19

Stel zeker dat DUO over voldoende capaciteit, kennis en ervaring beschikt om tijdens de invoeringspiek op 1/8/2014 de problemen op te kunnen vangen die bij de scholen zullen ontstaan, dit in relatie tot de benodigde capaciteit voor toekomstige leveringen (plateau 4 en 5) en de totale DUO portfolio. Kom met OCW en het onderwijsveld tot overeenstemming over de scope van de DUO helpdesk functie in relatie tot SWV’n en de interne processen tussen scholen en SWV’n die de keten raken. Overweeg om vanwege de integrale benadering die de keten vraagt en vanuit ‘best practices’ om een helpdeskstructuur in te voeren met één loket als aanspreekpunt en daarachter goed aansluitende en ingerichte back offices. QA DUO Programma Passend Onderwijs


Aandachtsgebied 4 – Externe afhankelijkheden (1/5) Algemeen Er is binnen en buiten de SWV’n consensus dat veel SWV’n momenteel de aandacht bij de bestuurlijke inrichting hebben en op operationeel vlak aan het begin van een groeitraject staan. Zij zijn nog niet operationeel gereed.

Subconclusies

SWV’n hebben vanuit een decentralisatie gedachte veel autonome ruimte en richten ieder voor zich de operationalisering van de bedrijfsvoering in. Veel SWV’n worstelen met soortgelijke vraagstukken. Er is hierdoor diversiteit mogelijk en ook te verwachten bij de inrichting van processen binnen SWV’n. Dit varieert van ‘Lean en mean’ met een minimale coördinatie functie en administratieve en ICT ondersteuning versus SWV’n met een centrale staf bestaande uit professionals op meerdere aandachtsgebieden en uitgebreide administratieve processen en ICT ondersteuning. De beelden over de ‘wenselijkheid’ van onbeperkte autonomie verschillen: • OCW stelt principieel dat het onderwijsveld verantwoordelijk is voor het HOE. De kracht en creativiteit die kan voortkomen uit eigen groei mag niet worden weggedrukt door van bovenaf opgelegde gestandaardiseerde concepten vanuit ICT-systeemdenkers en/of bestaande concepten. • DUO, SWL's en SWV’n zelf uiten zorgen over zaken als duplicering van inspanningen, gebrek aan expertise om een professionele inrichting op te zetten, niet of veel te langzaam tot stand komen van professionele inrichting, gebrek aan standaardisatie, verschillende ICT-oplossingen waarvan het geld beter aan het onderwijs zelf had kunnen worden besteed, gebrek aan transparantie, invoering van eigen en simpele oplossingen met gevaar voor bijvoorbeeld overtreden van de privacy wetgeving. Uitgaande dat onze steekproef representatief is kan gesteld worden dat de SWV’n zelf voorstander zijn van de verkregen beleidsruimte maar graag worden ondersteund door templates en (gegevens)standaarden voor processen en informatievoorziening.

Aanbeveling

Risico

Voorzien wordt dat voordat de keten operationeel in werking treedt de afdeling JOZ per 1/1/15 wordt opgeheven. Het beleid met accountmanagement wordt voortgezet met minder intensiteit, het is onduidelijk of het programma IPO wordt opgeheven. De inrichting van SWV’n loopt dan nog volop, er moet aandacht zijn voor kinderziekten en er komt een Jeugdzorg traject aan met veel raakvlakken met passend onderwijs. Vanuit de veelal nog in een ontwikkelstadium verkerende SWV’n wordt dit door SWV’n, DUO en SWL's als een knelpunt gezien in het groeitraject.

De operationele gereedheid bij de SWV’n is het grootste risico voor het goed functioneren van de uitvoeringsketen (waarvan DUO deel uitmaakt) en derhalve voor de succesvolle invoering van Passend Onderwijs. Dit risico is hierna specifiek uitgewerkt in risico’s voor efficiency, effectiviteit, risico’s voor het primaire proces (ondersteuning van de leerling) en voor scholen.

•

20

Borg bij de opheffing van JOZ dat gedurende het groeitraject specifiek aandacht en afdoende deskundigheid voor invoering van passend onderwijs behouden blijft. Zie verder de aanbevelingen bij de hierna volgende specificering van de externe afhankelijkheden.



Subconclusies

Aandachtsgebied 4 – Externe afhankelijkheden (2/5) Efficiëntie De SWV’n bundelen niet hun krachten bij de inrichting van hun bedrijfsvoering en de informatievoorziening: • Veel besturen geven nog weinig prioriteit aan de inrichting van de processen; ze zijn nog niet zover of het ontbreekt op dit vlak aan kennis. • De PO en VO raden hebben in het kader van Passend Onderwijs diverse activiteiten ontplooid maar spelen volgens de SWV’n en SWL’s tot heden een ondergeschikte rol in het bijeenbrengen van ideeën en wensen van SWV’n bij het inrichten en operationaliseren van de bedrijfsvoering. Op dit aspect hebben zij weinig bijgedragen aan de ontwikkelingen m.b.t. passend onderwijs. • De VO raad heeft daarin een ongelukkige positie t.o.v. SWV’n VO omdat het VSO buiten haar scope valt. Zowel de PO als de VO raad hebben geen formele relatie met de SWV’n. • DUO heeft momenteel geen rol richting SWV’n en acht zichzelf ook niet in de positie daarvoor, er is vanuit het onderwijsveld van de SWV’n wel behoefte om de professionals van DUO bij hun informatisering vraagstukken te betrekken. • De markt speelt geen rol van betekenis en is nog niet gemobiliseerd. Doordat de SWV’n nog te weinig werken aan een gezamenlijke behoefte, weinig middelen ter beschikking hebben en nog geen duidelijke vraagarticulatie hebben, zien SWL's vooralsnog geen markt in de SWV’n. • Een aantal SWV’n heeft eigen investeringen gedaan op het gebied van informatisering. • OCW laat bij de inrichting conform het gekozen decentralisatie uitgangspunt de autonomie van SWV’n prevaleren en voert op dit aspect geen regie.

De krachten bij de inrichting van de bedrijfsvoering en ICT worden nauwelijks gebundeld wat naast inefficiëntie kan leiden tot het onnodig benutten van (ICT)-middelen op macro-niveau. Als risico wordt gezien dat problemen bij de invoering alsnog leiden tot het opleggen van centrale directieven ten aanzien van planning en control, rapportageplichten en te volgen standaarden, die in dat stadium moeilijk uitvoerbaar zullen zijn en ook tot imago schade kunnen leiden.

•

Aanbeveling

Risico

SWV’n ervaren het niet komen tot een bundeling van krachten als een gemiste kans. Zij vragen zich af waarom niet is gekomen tot een gestandaardiseerd basisproces (met ruimte voor procesvarianten), dan wel een set aan algemene richtlijnen. Daarbij vragen de SWV’n zich af of invoeringsperikelen uiteindelijk niet alsnog zullen leiden tot bemoeienis van bovenaf.

•

• 21

Faciliteer vanuit het overkoepelend programma passend onderwijs dat SWV’n hun krachten kunnen bundelen bij de inrichting van een professionele bedrijfsvoering en informatievoorziening zonder dat dit ten koste gaat van de verkregen beleidsruimte in haar taakstelling. Kom hierbij in overleg met de uitvoerende partijen tot een trekker op uitvoerend niveau die de expertise op het gebied van bedrijfsvoering vraagstukken en informatisering bijeen brengt. Hierbij kan gedacht worden aan een pregnantere rol van de raden en/of van een breed geaccepteerde pionier SWV of een ander voorstel voor zo’n opzet vanuit de uitvoerende partijen. Voor invulling van deze aanbeveling is nadere uitwerking benodigd. Kom tot een definiëring van een minimum set aan standaardaarden waarop DUO en industrie verdere ontwikkeling kunnen baseren. Betrek de inbreng van DUO en de SWL’s waar nodig in het uitvoerend overleg. QA DUO Programma Passend Onderwijs


Aandachtsgebied 4 – Externe afhankelijkheden (3/5) Effectiviteit Veel SWV’n hebben beperkte kennis en ervaring met zaken als procesinrichting, bedrijfsvoering, financiële administratie, accountantscontrole en informatievoorziening. Dit staat op gespannen voet met het belang hiervan. SWV’n krijgen te maken met grote budgetten en complexe verdeelvraagstukken.

Subconclusies

De SWV’n zijn op dit moment de zwakste schakel in de uitvoeringsketen van DUO, SWV’n en Scholen. Dit beïnvloedt de effectieve werking van de uitvoeringsketen omdat een substantieel deel van de ondersteuningsbekostiging via de SWV’n gaat lopen. SWV’n zijn verantwoordelijk voor hun eigen inrichting, zij worden daarbij niet ondersteund door concrete standaarden of templates. Naast diversiteit binnen de administratieve processen van SWV’n (zie bij efficiency) is er ook diversiteit mogelijk en te verwachten op het gebied van methodieken van bekostiging van scholen. Een effectieve beheersing van middelen hangt samen met inrichtingskeuzes voor decentralisatie naar scholen. Sommige SWV’n zijn van mening dat de decentralisatie niet kan stoppen bij het SWV maar door moet naar de basis (de scholen). Zo wordt het ontstaan van een nieuwe ‘indicatiebureaucratie’ vermeden en komen inhoudelijke en financiële incentives samen op de scholen. Dan pas wordt het accent verlegd naar versterking van de basis en preventie en wordt de vraag naar meer speciale en dure ondersteuning teruggedrongen. De bedrijfsvoering en administratie van SWV’n wordt momenteel veelal ondersteund door een combinatie van spreadsheet toepassingen, boekhoudpakketten en schoolprogramma’s zoals Magister (VO). SWV’n hebben een (latente) behoefte aan het ondersteunen van hun bedrijfsvoering met ICT-systemen welke specifiek zijn ingericht voor de bedrijfsvoering en administratie van een SWV. Een aantal SWV’n ontplooit initiatieven op dit vlak en investeert inmiddels.

Aanbeveling

Risico

De effectiviteit van de bedrijfsvoering bij de startende SWV’n zal laag zijn door de combinatie van gebrek aan affiniteit, de opgave om zelf de eigen inrichting vorm te geven en het veelal ontbreken van een samenhangende informatievoorziening toegesneden op een SWV. Er zal sprake zijn van groeitrajecten.

Het risico bestaat op niet effectief functioneren van de bedrijfsvoering bij de SWV’n waarbij problemen kunnen optreden bij verantwoording, kostenbeheersing, procesbeheersing (b.v. toelatingsverklaringen en registratie daarvan) en de informatievoorziening. Hierdoor kan de verdeling van middelen en de bekostiging van scholen tekortschieten. Het goed functioneren van het SWV bestuur komt daarbij in het gedrang. Dit risico kan eerder manifest worden bij SWV’n die op korte termijn al moeten bezuinigen (een grote vereveningsopdracht al dan niet in combinatie met krimp ten gevolge van demografische ontwikkelingen).

•

Faciliteer vanuit het overkoepelend programma in afstemming met alle betrokken partijen (inclusief inspectie en accountancy) tijdig doordachte en geaccordeerde managementrapportages/verantwoordingsdocumentatie die de SWV’n kunnen implementeren en hun bedrijfsinrichting daarop kunnen baseren. Draag zorg dat deze rapportages richting geven aan een effectieve inrichting van de SWV’n en tot de gewenste doelstelling leiden, zonder dat de gedecentraliseerde beleidsvrijheid wordt aangetast door processen of beleidskeuzen voor te schrijven.

•

Zorg dat SWV’n hun krachten kunnen bundelen bij de inrichting van een professionele bedrijfsvoering. Zie de aanbeveling bij efficiency.

22



Aandachtsgebied 4 – Externe afhankelijkheden (4/5) Ondersteuning voor de leerling

Subconclusies

-

-

-

De hiervoor beschreven risico’s van een niet effectief en efficiënt functionerende bedrijfsvoering bij de SWV’n kan uiteindelijk ook invloed hebben op het vermogen van SWV’n en scholen om de ondersteuning van de leerling op het gewenste niveau te brengen en te houden. Zoals bij de scope van deze meting op slide 8 beschreven is door ons hier geen verder onderzoek naar gedaan. Hieronder worden invalshoeken benoemd die door partijen op dit aandachtsgebied naar voren zijn gebracht. Gesteld wordt dat de invloed van een niet effectief en efficiënt functionerende bedrijfsvoering niet direct merkbaar zal zijn, maar als middelen niet goed worden beheerd of ondoordacht worden toegewezen heeft dat met enige vertraging gevolgen voor het primaire proces. Dit risico wordt door alle partijen onderkent maar initieel als laag ingeschat. Bestaande ondersteuningsarrangementen lopen veelal door, de overgangsbekostiging vlakt initiële bezuinigingen af en de hoeveelheid leerlingen die te maken krijgen met de nieuwe processen zoals TLV zal in het begin per SWV laag zijn. Problemen in de bedrijfsvoering kunnen per geval worden opgelost. Zorg bestaat bij sommige SWV’n dat bij niet goed functionerende bedrijfsvoering zgn. thuiszitters niet of te laat worden opgemerkt. Onverstandig beheer van de middelen zal in de loop van het jaar 2015 voelbaar worden. Een niet goed functionerende bedrijfsvoering kan leiden tot onjuiste inzet van middelen (onjuiste verdeling, onnodig spaargedrag of verkeerde aanwending). In zulke gevallen zijn de gevolgen voor de leerling mogelijk direct merkbaar.

Aanbeveling

Risico

Een niet goed functionerende bedrijfsvoering bij de SWV’n kan de ondersteuning van leerlingen negatief beïnvloeden. De eerste effecten kunnen in 2015 merkbaar worden.

Zie de aanbevelingen bij efficiency en effectiviteit van de bedrijfsvoering

23



Aandachtsgebied 4 – Externe afhankelijkheden (5/5) Scholen

Subconclusies

De meeste scholen zullen per 1/8 de beschikking hebben over een aangepast Leerling Administratie Systeem (LAS). Alle SWL's voorzien dat zij tijdig de aanpassingen en testen hebben uitgevoerd en maken veelal gebruik van een centraal concept om hun software uit te rollen (Software as a Service), vaak kunnen zij hierdoor ook snel correcties uitbrengen als dat nodig mocht zijn. Alle partijen voorzien nog wel de nodige verstoringen vanaf 1/8. De gereedheid van gebruikers wordt laag ingeschat. Er worden relatief veel problemen voorzien met correct inschrijven en uitschrijven van leerlingen die nu ambulant begeleid worden. Wijzigingen in LAS'n m.b.t. ontwikkelingsperspectief (ROP&Co) zullen voor scholen later ter beschikking komen dan de gewenste invoerdatum. De aanname dat scholen dit straks ‘met terugwerkende kracht’ willen en kunnen muteren is niet realistisch vanuit de te verwachten praktijk. De professionalisering van scholen om hun rol te kunnen vervullen in het passend onderwijs vereist in de ogen van de gesproken SWV’n op veel plaatsen nog een cultuuromslag. SWV’n en scholen moeten zich bewust zijn dat de decentralisatie niet kan stoppen bij de SWV’n. Bij verdere decentralisatie komen op de reguliere school de inhoudelijke en financiële incentives samen. De school kan slagvaardig inspelen op haar nieuwe rol binnen het passend onderwijs. Ook op scholen moet de bedrijfsvoering die samenhangt met het primaire onderwijsproces verder worden geprofessionaliseerd. Er moet een koppeling worden gelegd tussen onderwijskundige resultaten en beheersing van middelen. Scholen maken zich zorgen om de verschillende processen die SWV’n kunnen inrichten. Zo is er al een (V)SO school onderkend die in 14 SWV’n is opgenomen en op alle te ontwikkelen processen moet aansluiten. Verkeerde bedrijfsvoering en bekostiging door een SWV kan een directe impact hebben op het voortbestaan van de school. Dit zal als eerste kunnen gelden voor (V)SO scholen.

Risico

Het risico bestaat dat niet alle scholen in staat zijn om de vereiste en functioneel juiste gegevens te leveren. Voor DUO betekent dit extra werk in de ondersteuning en waarschijnlijk correcties in de bekostiging. Het risico van het ontbreken bij scholen aan verandervermogen en kunde om de veranderingen in bedrijfsvoering, informatievoorziening en het primaire proces in samenhang vorm te geven.

Aanbeveling

Het risico dat (V)SO scholen op meerdere van elkaar afwijkende SWV processen moeten aansluiten met kans op fouten tot gevolg.

Zie de aanbevelingen bij efficiency en effectiviteit. Accepteer dat scholen pas op het moment dat aangepaste Leerling Administratie Systemen beschikbaar zijn zullen starten met de registratie van ontwikkelingsperspectieven. 24



Afsluitende bepalingen Verspreidingskring De rapportage mag uitsluitend gebruikt worden door opdrachtgever voor het eerder beschreven doel. Verstrekking van de rapportage mag uitsluitend plaatsvinden binnen DUO en het Ministerie van OCW in de vorm van het gehele, ongewijzigde rapport. Distributie aan andere partijen of in een ander formaat mag uitsluitend plaatsvinden na schriftelijke toestemming van Deloitte. Onze diensten worden niet uitgevoerd in het kader van een assurance-opdracht en derhalve wordt geen zekerheid verstrekt omtrent de getrouwheid van de informatie. Het is de verantwoordelijkheid van de (geautoriseerde) gebruikers van ons rapport om te beoordelen of de uitgevoerde diensten in het perspectief van het geheel van de hen ter beschikking staande informatie en hun risicoperceptie aan de door hen te stellen eisen voldoen.

25



Agenda


26



Bijlage 1 Opzet Deloitte Programma/project review raamwerk Voor het onderzoek naar de kwaliteit van inrichting, beheersing en besturing van het Programma passend onderwijs hebben wij gebruik gemaakt van het Programma en project Review Raamwerk, dat wij op maat hebben gemaakt voor deze opdracht. Onderstaand figuur geeft weer welke thema’s onderdeel uitmaken van het Programma Review Raamwerk. Voor de tweede meting vallen de grijs gearceerde onderwerpen buiten de scope van de te onderzoeken aandachtsgebieden.

Programma Governance

Programma besturing

Programma bureau

Beheerorganisatie

Programma omgeving

Programma management

Product Life Cycle


Programma plan

Proces definitie





Planning


Belanghebbenden

Business case


Wet- en regelgeving



Uitvoeringsketen

27


De aanpak bestaat uit een raamwerk van de vier essentiële aandachtsgebieden voor solide Programmamanagement: – Programma governance: gaat in op aspecten als programma ondersteuning, interactie met lijnorganisatie en overdracht naar beheer – Programma omgeving: gaat o.a. in op bijdrage van programma aan de overall doelstellingen, rol van de verschillende stakeholders, de inbedding van het programma in de staande organisatie, governance en compliance aan weten regelgeving, etc. – Programma management: gaat in op zaken als de kwaliteit van het opgestelde plan van aanpak, planning (mijlpalen), budgetbewaking, risico-log, etc. Tijdens meting 2 is hier minder aandacht voor geweest, omdat deze onderwerpen tijdens meting 1 uitvoerig aanbod zijn gekomen – Product Life Cycle: gaat in op het procesplan, het testproces, waaronder functioneel en technisch testen en acceptatie van de producten vallen.

Acceptatie


BIJLAGE 2: Bevindingen per aandachtsgebied

In deze bijlage zijn de bevindingen opgenomen die bij het onderzoek naar voren zijn gekomen. De bevindingen zijn gebaseerd op interviews en documentstudie. De lijst met te interviewen personen, zowel intern als extern, is vastgesteld in overleg met de opdrachtgever. De externe interviews van de SWV’n zijn uitgevoerd bij SWV’n die reeds enige ervaring met passend onderwijs hebben opgedaan en gezien deze rol ook in staat worden geacht om een bredere en tevens representatieve kijk op de status en ontwikkelingen te geven. De weergegeven bevindingen berusten ofwel op de uitspraken van meerdere geïnterviewden of worden ondersteund door de documentatie. Deze aanpak kent beperkingen. Er is door ons geen achterliggend feitenonderzoek uitgevoerd en onderzoeksbevindingen mogen dan ook niet als vaststaande feiten worden geïnterpreteerd. Bij de analyse van de bevindingen is rekening gehouden met deze beperking.

28



Bevindingen aandachtsgebied 1: Inrichting testproces (1/4)

Bevindingen testen Intern (1) Testen wordt gedaan door de lijnafdelingen in Zoetermeer en Groningen die ook betrokken zijn bij ontwikkeling, bouw en beheer. De interne rolverdeling en het ‘jargon’ verschilt tussen Zoetermeer en Groningen. Wijziging aan de systemen voor registratie (Groningen) vragen altijd systeemontwikkeling. De lijnafdelingen betrokken bij de bouw en ontwikkeling nemen in principe ook het testen en beheer voor hun rekening. De bouw zelf wordt uitgevoerd door een externe partij. Testen vinden plaats op systeemniveau (ICT organisatie) en door een gebruikersacceptatietest waarbij de functioneel beheerders van BRON zijn betrokken. Daarnaast worden regressietesten uitgevoerd op basis van bestaande productiedata alsmede performancetesten o.b.v. een gesimuleerde ‘load’. Op deze wijze is kennisoverdracht en betrokkenheid geborgd. DUO faciliteert het testen van de koppeling tussen registratie en de LAS'n van de scholen die worden aangepast door de SWL’s. Deze zogenaamde veldtesten vinden plaats in een aparte omgeving waarbij wordt beproeft of LAS'n voldoen aan het programma van eisen zoals opgesteld door DUO.

29




Bevindingen testen Intern (2) Wijzigingen in Zoetermeer aan de bekostigingssystemen (incl. het ONP) vallen uiteen in twee categorieën: 1)

2)

Wijzigingen op basis van inregelingen. Hiervoor bestaat in feite een apart traject. Eerst wordt een AIR-model ontwikkeld, dit wordt getoetst en geaccordeerd vanuit de behoeftestelling. Na inregelen wordt vervolgens gevalideerd door een apart team. Tot slot vindt een procesketentest plaats waarbij de eindgebruikers vanuit BEK zijn betrokken. Normale software wijzigingen aan bekostigingscomponenten of ONP. Deze volgen een regulier testtraject met systeemtest door ICT/supply, een functionele acceptatietest (apart team wat door ICT Demand is ingehuurd) en tot slot een procesketentest (ICT Demand). Daarnaast wordt middels ‘schaduw draaien’ een productietest gedaan waarbij de lijnafdeling BEK is betrokken. Zij controleren de berekende resultaten.

Het koppelvlak tussen registratie en bekostiging is in de praktijk een asynchrone koppeling op basis van bestandsoverdracht. Dit koppelvlak wordt meegenomen in de test door de productietest voor BEK zoveel mogelijk te baseren op bestanden welke vanuit BRON worden aangeleverd, waar nodig aangevuld met gesimuleerde data als die nog niet operationeel aanwezig is. Er kan nog niet worden getest op basis van de werkelijke omvang en volledig bestaande data, maar die situatie wordt zo goed als mogelijk benaderd.

30




Bevindingen testen Intern (3) Tot slot wordt een aparte kwaliteitsfunctionaris vanuit het programma ingezet. Deze heeft een aparte QA rol waarbij de testen worden gemonitord met een focus op bekostiging. Er wordt direct gerapporteerd aan het programma. De systeemopzet van registreren tot en met bekostigen (met systemen als BRON, BEKOST, GEFIS inclusief koppelingen en AIR modellen) wijzigt niet. Dat wil zeggen dat er tot heden geen nieuwe componenten zijn ontworpen. Wel worden tal van wijzigingen aangebracht. Ieder component waar gebruik van wordt gemaakt voldoet op zich aan de compliance- en security eisen. Een overall compliance- en security testspoor ontbreekt. Dit wordt niet nodig geacht doordat inherent blijft worden voldaan aan de geaccrediteerde oplossingen. In een ketenoplossing met interfaces en gewijzigde componenten is het naar onze mening niet voldoende op voorhand van deze juiste werking uit te gaan. Het risico bestaat dat onvoldoende waarborg bestaat dat voldaan wordt aan compliance en foutieve of oncontroleerbare registraties of boekingen plaatsvinden of security (in en buiten de systeemketen) onvoldoende is afgedekt. Ook moet het ‘meekijken’ door de buitenwacht niet worden vergeten. Bekostiging voor jaar ‘T’ wordt gebaseerd op registratiegegevens uit jaar ‘T-1’. Die registratiegegevens worden gepubliceerd. De beschikkingen die vooruitlopend op de betalingen worden verzonden maken het SWV’n en andere belanghebbenden mogelijk om de achterliggende berekeningen bij de beschikkingen te controleren. Het blijkt in de praktijk dat het ‘onderwijsveld’ deze mogelijkheid gebruikt en dat beschikkingen worden nagerekend. Bij vermeende fouten wordt snel contact gezocht met Zoetermeer. In de beoordeling van de testopzet speelt dit aspect echter geen rol.

31




Bevindingen testen Extern De meeste SWL's maken gebruik van een SAAS applicatie, waardoor overgang naar een nieuwe versie voor 1/8/2014 eenvoudig te realiseren is. Eventuele problemen kunnen opgelost worden in een nieuwe versie die na life-gang direct door de scholen in gebruik genomen kan worden. De SWL's geven aan dat het testproces door DUO geheel vrijblijvend is ingericht in overeenstemming met een besluit van de POraad. SWL's zijn niet verplicht in de door DUO vrijgegeven testomgeving te testen en hoeven geen certificering te behalen. Geen van de SWL's ziet problemen of risico’s in de technische oplevering van de door te voeren wijzigingen voor 1/8/2014. In samenwerking met DUO worden nu bijeenkomsten voor de klanten gehouden. Voor normale scholen is de invoering relatief simpel, voor het (V)SO is het lastiger. Niet alle klanten worden bereikt en de SWL’s verwachten dat er straks veel vragen zullen zijn rond de invoeringsdatum van 1 augustus. De oorzaak daarvan ligt mede in het relatief ingewikkelde schema wat DUO heeft voorgeschreven omtrent de administratieve overgang van regulier naar SO of van SO naar VSO. Vaak moet een tot nu toe ongebruikelijke combinatie worden gemaakt van uitschrijven per 31-07-2014 en inschrijven per 01-08-2014. Scholen zijn vaak niet ervaren in de administratieve processen en weten in feite nog erg weinig af van de details van de overgang per 1/8/2014 en wat het SWV voor hun school gaat betekenen. De verwachting is dat dit proces dus in een fors aantal gevallen fout zal lopen en allerlei administratieve vragen en correctiewerk gaat opleveren. Voor de wetgeving die per 01/01/2015 ingaat, zijn de LAS’n nog niet op tijd klaar. OCW stuurt erop aan dat scholen met terugwerkende kracht mutaties moeten doorvoeren. Dit vergt een dubbele administratie voor scholen; de SWL's zien dit als een grote belasting. Betwijfeld moet worden of deze administratie inderdaad gaat worden bijgehouden, een incentive voor de school is er niet.

32



Bevindingen aandachtsgebied 2: Interne afhankelijkheden (1/4)

Bevindingen Interne Afhankelijkheden: Governance SWV’n Het programma DUO Passend Onderwijs wordt intern aangestuurd door de Stuurgroep Passend Onderwijs DUO. Het programma heeft hoge prioriteit binnen DUO. Het programma belegt het merendeel van het uitvoerende werk in de lijn. Dit geeft voordelen bij de overdracht naar beheer en de verantwoordelijkheid die de lijnorganisatie voelt voor de uitvoering. Het heeft ook tot gevolg dat het programma veelal slechts indirecte controle heeft. Het programma compenseert dit met een uitgebreide overleg- en communicatiestructuur gekoppeld aan een uitgebreide en actuele set aan sturingsinstrumenten. De overlegstructuur (interne stuurgroep, tripartite overleg, issue overleg, uitvoeringsoverleg, communicatiewerkgroep, projectleidersoverleg) is aangegeven in bijlage 4. De voor de governance belangrijkste bijbehorende sturingsinstrumenten zijn baseline, milestoneplanning, communicatieplanning, issuelog, mastertestplan en het risicolog. Van deze overleggen worden verslagen opgesteld, actiepuntenlijsten geformuleerd en belegd en voortgang gevolgd. Trapsgewijze rapportage naar de Stuurgroep vindt plaats. Daarmee overbrugt de programmaorganisatie de interne organisatorische scheidslijnen binnen DUO op een juiste en effectieve wijze en is de besturing in control. De stuurgroep boven het niveau van DUO komt niet meer bijeen. Deze functie is in de praktijk overgenomen door het zogenaamde directeurenoverleg waar alle stakeholders zijn betrokken. Ook is nog niet geanticipeerd op de opheffing per 1/1/2015 van JOZ. Voorzien is dat de medewerkers van JOZ naar de directies po en vo gaan. Het ingezette beleid met accountmanagement wordt voortgezet. Wel zal de intensiteit minder worden. De vormgeving zal ook afhangen van hoe de invoering vanaf 1 augustus 2014 gaat lopen. Dat bij OCW nu al op korte termijn (per 1/1/2015) de afdeling JOZ wordt opgeheven wordt door SWV’n en SWL's als te vroeg gezien. De inrichting van SWV’n loopt dan nog volop, er moet aandacht zijn voor kinderziekten en er komt een Jeugdzorg traject aan met veel raakvlakken met Passend Onderwijs. Ten behoeve van het MBO wordt door DUO ook werk gedaan voor passend onderwijs. De opdracht hiervoor komt vanuit een andere directie. Tussen deze opdrachten zitten overeenkomsten en relaties. De uitvoering en de communicatie loopt gescheiden en er is bij OCW als bij DUO geen overkoepelende opdracht.

33




Bevindingen Interne Afhankelijkheden: Beheersing De beheersing van het programma functioneert naar behoren. Binnen het programma DUO is een breed scala aan programmacontrols ingezet om de uitvoering van het programma te beheersen. De belangrijkste zijn: • Er is een uitgebreide overlegstructuur die alle projecten inhoudelijk verbind, zowel intern als waar mogelijk extern. De structuur is bekend bij medewerkers. • Er is een baseline en een uitgebreide milestoneplanning ontwikkeld om het programma te sturen op zowel inhoud als tijd. De baseline is actueel en aangepast op ontwikkelingen in wetgeving. De milestoneplanning is uitgewerkt tot detailniveau van de onderliggende projecten. • Inhoudelijke afstemming over wijzigingen vindt plaats middels een issue-overleg en een uitvoeringsoverleg. Zo wordt besluitvorming voorbereid die wordt afgedaan op programma-niveau, dan wel in het Tripartite overleg tussen programmaleiders, of in de interne Stuurgroep. De opzet hiervan is bekend en wordt gedragen. • Er is een DUO-brede communicatiewerkgroep actief waarin relatiebeheer, bekostiging (Zoetermeer) en registratie (Groningen) zijn betrokken. Deze groep staat onder voorzitterschap van de programmamanager. De groep werkt vanuit een communicatiekalender die is gestructureerd rond thema’s vanuit de verschillende projecten en aspecten van het programma. Er is ook een breed communicatieoverleg van senior communicatieadviseurs waaraan de verschillende programma’s van OCW meedoen. • Er is een risicolog wat een uitgebreide inventarisatie biedt van mogelijke risico’s. De bekendheid met dit risicolog is beperkt. Het totaalbeeld vanuit het risicolog indiceert een hoge mate van kans en impact van grote risico’ s en sluit niet aan bij het overall beeld vanuit deze meting en het beeld wat geïnterviewden hebben.

34




Bevindingen Interne Afhankelijkheden: Voortgang en resources (1) Plateau 1 en 2 zijn op tijd opgeleverd. De belangrijke mijlpaal van april om de beschikkingen gereed te krijgen is daarmee gehaald. De voortgang op plateau 3 ligt op schema en de invoering van augustus wordt door DUO met vertrouwen tegemoet gezien. Plateaus 4 en 5 worden voorbereid. Er is geen sprake van vertraging of schuiven van kritische plandata. Er zat tolerantie in de projectplanning. De oorspronkelijke planning voor de release die in maart 2014 is opgeleverd stond eerst op december 2013. Deze uitloop is vooral te wijten aan externe verstoringen: • Het herfst-akkoord 2013 moest met prioriteit worden uitgevoerd. Dit ging ten koste van capaciteit die in 2013 aan passend onderwijs zou worden besteed. Hierdoor is ook een overloop van uren en budget vanuit 2013 naar 2014 ontstaan. • Een nieuwe contractpartij en leverancierswissel bij DUO Zoetermeer. De vertraging ontstond door kennisoverdracht en het niet direct beschikbaar zijn van de juiste resources bij de leverancierswisseling. Deze leverancierswisseling en impact op het programma was niet voorzien. • De fysieke verplaatsing van het rekencentrum. Dit heeft op veel programma’s en projecten impact gehad, zo ook op DUO passend onderwijs. Deze verplaatsing en impact op het programma was niet voorzien. Tolerantie in de planning voor toekomstige leveringen en testwerkzaamheden (plateau 4 en 5) is niet tot nauwelijks meer aanwezig. SWL's schatten in dat er per 1/8/2014 veel vragen vanuit scholen en SWV’n zullen komen. Ook binnen DUO bestaan zorgen aangaande de werklast tijdens de invoeringspiek en ziet dit als een risico, zeker gezien de schaarste en gebrek aan tolerantie binnen het programma. Het is onzeker of de vereiste capaciteit en de juiste kennis in volle omvang bij de helpdesk en het kernteam aanwezig zal zijn, mede in relatie tot de totale portfolio van DUO. PM juli 2014: Intussen is vernomen dat een eerder besluit om helpdeskcapaciteit te verkleinen te temporiseren vanwege de invoering van passend onderwijs.

35




Bevindingen Interne Afhankelijkheden: Voortgang en resources (2) Het totaal van wijzigingen wordt uitgevoerd door de DUO-lijnorganisatie inclusief het testen daarvan. De projectleiders hebben hier geen directe sturing op. Door capaciteitstekorten en/of verdringing door onvoldoende prioriteit kunnen problemen ontstaan. Sturing hierop kan alleen via escalatie naar programmamanager en Stuurgroep. Voor dit jaar wordt ervaren dat de prioriteitstelling voor het programma DUO passend onderwijs hoog is en realisatie van de planning op dat vlak geen probleem zou moeten zijn. Verwacht wordt dat de juiste en voldoende resources voor het programma vrij gemaakt kunnen worden. Grotere problemen bij realisatie of bij wijzigingen in behoeftestelling (wetgevingstraject en aanvullende maatregelen) kunnen niet meer worden opgevangen. Dit gebrek aan tolerantie in de planning is een aanzienlijk risico op de planning, met name bij leveringen voor plateau 4 en 5. De projectleiding probeert dit risico te mitigeren door: • Zeer tijdig alle wijzigingen in te dienen. Voor zover mogelijk (wet en regelgeving) zijn alle wijzigingen van belang voor de releases van 2014 nu bekend en ingediend. • De bouwen testlast te spreiden over meerdere releases. Er wordt een voorschot genomen op parlementaire goedkeuring van concept wetgeving. • Alert en zoveel mogelijk proactief te sturen op de voortgang van releases. • Binnen DUO wordt aangesloten op het ‘Parelsnoer’ concept dat is gericht op het onderkennen van resource knelpunten tussen de verschillende DUO projecten. • DUO heeft verschillende bug fix straten georganiseerd waar geconstateerde incidenten in de praktijk met spoed gerepareerd kunnen worden. De DUO lijnorganisatie heeft (nog) geen macro resourceplanning op beschikbaar personeel in tijd, waarbinnen de capaciteitsvraag wordt gepland op basis van budget en uren en eventuele capaciteitsproblemen vroegtijdig kunnen worden gesignaleerd. Hierdoor hebben projectleiders en programma onvoldoende inzicht in mogelijke toekomstige personele capaciteitsproblemen en worden deze relatief krap op de daadwerkelijke inzet in het Parelsnoer geadresseerd.

36



Bevindingen aandachtsgebied 3: Overdracht aan de beheerorganisatie (1/3)

Bevindingen overdracht beheerorganisatie Beheerders op de bestaande componenten zijn betrokken bij de invoering van passend onderwijs. Door deze betrokkenheid van de beheerders wordt kennis opgedaan waarmee een belangrijk deel van de beheeroverdracht is geborgd. De betrokkenheid van beheerders varieert afhankelijk van locatie (Zoetermeer / Groningen ) en ontwikkelmethodiek. In Groningen voeren de beheerders zelf de gebruikersacceptatietest (GAT) uit. Hiervan wordt een acceptatierapport voor het programma en een overdrachtsdocument voor beheer opgesteld. Beheerders lopen ook mee met het delivery team. In Zoetermeer is geen personeel van ICT Demand in het project opgenomen. De wijzigingen voor ONP worden beschreven door ICT Demand. Voor passend onderwijs zorgt de functioneel beheerder voor deze beschrijvingen. Voor wijzigingen die middels inregelingen worden gerealiseerd is er scheiding aangebracht tussen beheerders, bouwers en testers, respectievelijk BEK, ICT-D en een externe partij. De bovenbeschreven aparte validatie en productieketentest zijn van belang om voldoende onafhankelijkheid bij test en acceptatie te borgen. Compliance en security vormen geen separate aandachtsgebieden in het programma. In die zin dat gebruik wordt gemaakt van componenten die al aan deze eisen voldoen en dat testuitkomsten in zgn. vierkantvergelijkingen worden getoetst. Ook worden kruisverwijzingen gecheckt. Daarnaast voldoen alle wijzigingen ook aan de van kracht zijnde wetgeving, doordat alle wijzigingen gebaseerd worden op de AIR-modellen (authentieke identificatie weten regelgeving) welke goedgekeurd zijn door OCW. De accountantsdienst vervuld in het programma geen rol. Bij in beheername zal DUO moeten voldoen aan compliance- en security eisen zowel in functionele als technische zin over de gehele keten.

37




Bevindingen overdracht beheerorganisatie Voor passend onderwijs wordt zowel in de projectfase als na live gang gebruik gemaakt van de bestaande helpdesk in Groningen die in principe voor alle onderwijs vragen gebeld kan worden en van de helpdesk Zoetermeer ten behoeve van o.a. bekostigingsvragen. Zodra Groningen in de front office een vraag niet kan beantwoorden of diepere analyse/wijziging nodig is wordt door gerouteerd naar een 2de lijn back office. Vragen op gebied van bekostiging die niet kunnen worden beantwoord worden doorgezet naar Zoetermeer. Op dit moment worden de contacten met de SWV’n onderhouden door de accountmanagers van JOZ. JOZ wordt per 1/1/2015 opgeheven, de afbouw en overdracht van resttaken is nog niet helder uitgewerkt. De relatiemanagers van DUO zijn nog niet actief richting SWV’n. Er ligt geen expliciete opdracht om relatiemanagement zich te laten voorbereiden om contacten met SWV’n in de toekomst over te nemen. In de huidige situatie is er via JOZ één wegcommunicatie naar SWV’n. Het zicht vanuit DUO op de bedrijfsvoering en (informatie) behoefte van de SWV’n ontbreekt nog. PM in juli 2014 is informatie verkregen dat het gereed maken van de lijnorganisatie voor beheer loopt en helpdesks worden voorbereid. Vanuit het programma worden cursussen en workshops aan helpdesk medewerkers gegeven. Daarnaast is een kennisbank opgesteld waarin verwachte knelpunten worden belegd in samenwerking met beheer. Beheerkosten: De verwachting is dat beheerkosten op langere termijn niet omhoog zullen gaan. Er zijn niet meer functionaliteiten dan in de oude situatie. De interne workload wordt met name voor inregelingen misschien iets hoger, maar de werklast voor de externe partij zal naar verwachting navenant afnemen. Er wordt intern DUO geen uitbreiding van de beheerorganisatie voorzien waardoor de beheerkosten op termijn gelijk blijven. Dit is niet gebaseerd op een daadwerkelijk verkregen inzicht in de beheerlast als gevolg van invoering van passend onderwijs. PM: In juli 2014 is als nagekomen stuk een werklastanalyse door programmamanagement verstrekt waarin een raming van de beheerlast is gemaakt. In deze raming blijft de beheerlast ongeveer gelijk, wel wordt aanbevolen deze raming eind 2014 nader te valideren.

38




Bevindingen overdracht beheerorganisatie Met betrekking tot de overdracht naar beheer dient er volgens OCW voldoende capaciteit en specialistische kennis aanwezig te zijn bij DUO. Voordeel is dat het programma veelal uit de staande organisatie is opgebouwd. In ieder geval tot 1 januari 2015 houdt OCW een helpdesk voor passend onderwijs in stand. Afhankelijk van het verloop van de invoering kan deze langer in de lucht blijven. De contactpersonen voor de SWV’n vanuit OCW blijven wel langer bestaan. Het is hierbij van belang dat DUO capaciteit reserveert om te kunnen inspelen op incidenten en onvoorziene effecten die kunnen optreden, die moeten snel kunnen worden verholpen. Voor DUO is dit een nieuwe situatie waarin zij in een andere positie komen binnen het onderwijsveld, immers de SWV’n krijgen eveneens aanzienlijke bevoegdheden bij de middelenverdeling. De SWL's zien als risico dat DUO onvoldoende inschatting heeft gemaakt van de benodigde hulpcapaciteit met de vereiste kennis en kunde die na de overgang op 1/8/2014 nodig is. Van belang daarbij is ook dat naar inschatting van de SWL’s de gebruikers bij scholen veelal matig zijn voorbereid. De bovengenoemde schaarste in de lijnorganisatie en ontbreken van slack in de planning spelen hierbij ook een rol. Voor de SWL's fungeert het Kernteam van DUO te veel alleen als doorgeefluik en voegt het te weinig waarde toe. Bij de helpdesk in Zoetermeer is geen directe ingang. Dit werkt in sommige gevallen erg inefficiënt. Wanneer het kernteam geen antwoord heeft op de vraag, blijft het kernteam een tussenpersoon tussen de SWL en de helpdesk in Zoetermeer.

39



Bevindingen aandachtsgebied 4: Externe afhankelijkheden (1/17)

Bevindingen externe afhankelijkheden: Wetgeving DUO voert taken uit en past daarvoor systemen aan op basis van goedgekeurde weten regelgeving en daarbij horende aanvullende maatregelen. Daarbij maakt zij gebruik van een zogenaamde baseline om in het overleg met de opdrachtgever per release (plateau) over een heldere en afgestemde scope voor uit te voeren wijzigingen te beschikken. In het geval van passend onderwijs vindt de systeemontwikkeling deels parallel en soms vooruitlopend plaats op de definitieve parlementaire goedkeuring van wetgeving. Dit is een bewuste maatregel die op verzoek van OCW is genomen om te kunnen ‘voorwerken’ en daarmee zoveel mogelijk de gewenste planning te kunnen halen. Het programma passend onderwijs DUO loopt hiermee wel extra risico’s bij verstoringen in het wetgevingstraject. Er lopen nog diverse wetgevingstrajecten die effect kunnen hebben op Passend Onderwijs (variawet, Wet Registratie Ontwikkelingsperspectief (ROP)). Beleidsissues kunnen ontstaan bij wijzigingen tijdens de politieke behandeling. Daarnaast zijn wijzigingen in de aanvullende maatregelen mogelijk. De systemen voor het verzamelen van aangepaste gegevens inclusief toelaatbaarheidsverklaringen zijn gereed voor de invoering per 1/8/2014 De wetgeving en bijkomende AmvB daarvoor zijn nog niet definitief. De implementatie van ROP&co in BRON PO was 1/4/2014 gereed en loopt voor op de daadwerkelijke invoering en definitieve wetgeving. BRON VO is voorzien einde jaar opgeleverd te worden. Door complexiteit, omvang van de wijziging en gebruik van dezelfde ontwikkelstraat is besloten PO en VO separaat op te leveren. De latere VO levering leidt op zich niet tot problemen. Doordat de wet ROP&co naar verwachting pas in 2015 van kracht wordt zal er met terugwerkende kracht geregistreerd worden. Hoe langer de periode van de terugwerk periode, hoe groter het risico op fouten. Het effect zal vooral bij beleidsrapportages merkbaar zijn. PM Aanvullende informatie in juli verkregen indiceert dat het met terugwerkende kracht registreren alsnog niet door gaat. Het risico wordt aangegeven dat wijzigingen in het wetgevingstraject en of de aanvullende maatregelen leiden tot wijzigingen in behoeftestellingen. Grote wijzigingen kunnen binnen de DUO planning niet meer worden opgevangen.

40




Bevindingen externe afhankelijkheden: SWV’n relatiebeheer en rollen van partijen Relatiebeheer bij DUO richt zich op scholen en schoolbesturen maar niet direct op de SWV’n. Wel is er sprake van éénrichtingscommunicatie vanuit DUO via JOZ naar de SWV’n. Met het communicatieplan en de communicatiekalender wordt deze communicatie planmatig vormgegeven. DUO heeft hierdoor weinig zicht op de actuele ontwikkelingen binnen de SWV’n. De zorgen spitsen zich met name toe op de gereedheid van SWV’n bij de inrichting en daarop volgende uitvoering van met name de technisch administratieve processen. Deze zijn niet alleen van belang voor SWV’n maar raken ook de scholen en zijn van belang voor de registratie van gegevens. Het feit dat slechts circa 20 SWV’n een praktijktoets hebben gedaan draagt bij aan deze zorg. De directe contacten met de SWV’n worden onderhouden door accountmanagers van de directie JOZ in Zoetermeer. Via deze accountmanagers (landelijk ca. 12 personen) wordt wel informatie vanuit de werkgroep communicatie verspreid naar de SWV’n. Er is geen gestructureerd overleg tussen relatiebeheer en de accountmanagers van JOZ. JOZ is nu nog de enige toegang vanuit OCW naar de SWV’n. JOZ wordt per 1/1/2015 opgeheven. De medewerkers van JOZ gaan naar de directies po en vo. Het ingezette beleid met accountmanagement wordt voortgezet. Wel zal de intensiteit minder worden. Het project komt immers in een andere fase. De vormgeving zal ook afhangen van hoe de invoering vanaf 1 augustus 2014 gaat lopen. Verwacht wordt dat vragen bij de centrale helpdesk DUO komen, die de vragen naar de back offices moet kunnen doorzetten. Dat bij OCW nu al op korte termijn (per 1/1/2015) de afdeling JOZ wordt opgeheven vinden SWV’n geen goede zaak en een knelpunt. De inrichting van SWV’n loopt dan nog volop, er moet aandacht zijn voor kinderziekten en er komt een jeugdzorg traject aan met veel raakvlakken met passend onderwijs.

41




Bevindingen externe afhankelijkheden: Rollen van betrokken partijen OCW wil bij de inrichting niet voorschrijven en de rolverdeling zuiver houden. OCW richt zich vooral op het WAT. Raden en verbanden kunnen zich richten op het HOE. Zij kunnen daarmee op overkoepelend niveau waarde toevoegen bij de verdere inrichting van de SWV’n. Dat kan zijn het voorkomen dat ieder verband ‘het wiel moet uitvinden’ en een rol spelen bij standaardisatie waar dit nodig en/of gewenst is. Dat zou ook een rol richting leveranciers en markt kunnen inhouden. De SWV’n zijn positief over hun contacten met de accountmanagers van OCW en de wijze waarop door hen uitleg en ondersteuning is gegeven bij het vertalen van de wet passend onderwijs naar de SWV’n. SWV’n zijn wel kritisch over de rol van OCW (en anderen) bij het inrichten en operationaliseren van de bedrijfsvoering, de processen en de informatievoorziening (‘een gemiste kans’). De raden zijn vanaf het begin zoekende naar hun rol. Enerzijds zijn ze belangenbehartiger van het onderwijsveld, anderzijds kunnen ze een rol van belang spelen bij de implementatie van het nieuwe beleid en het inrichten en operationaliseren van de bedrijfsvoering van SWV’n. Op het aspect van de bedrijfsvoering bezitten de raden weinig expertise en ervaring, zij dragen in de huidige situatie nauwelijks bij aan het groeitraject van de bedrijfsvoering of het versterken van de synergie en strategische samenhang op dat aspect. Daarbij speelt ook dat de raden geen formele relatie met SWV’n hebben. De PO raad zou een rol kunnen spelen bij de manier waarop wordt omgegaan met de Regionale Expertise Centra (REC). De expertise die SWV’n nodig hebben voor hun technische administratie en pedagogische processen zat voorheen (deels) in de REC’s, deze worden ontmanteld. Het is onduidelijk hoe SWV’n hier mee omgaan en/of op inspelen. De VO raad vervult voor de operationalisering van SWV’n geen rol van betekenis. Op het gebied van bedrijfsvoering ontbreekt het de VO raad, in de visie van de SWV’n, aan kennis en kunde. Daarnaast zien SWV’n een weeffout in de structuur. De SWV’n VO vervullen een regierol tussen reguliere VO scholen en het VSO. De VO raad gaat alleen over reguliere VO scholen, het VSO valt derhalve buiten hun scope, hun grens van belangenbehartiging en hun expertise.

42




Bevindingen externe afhankelijkheden: bedrijfsvoering bij SWV Het experiment met de drie pioniers (SWV’n) heeft, weliswaar op kleinere schaal, wel de goede werking van de gerealiseerde wijzigingen aangetoond en de risico’s verkleind, maar zegt op zich niet veel over de gereedheid van de implementatie bij alle SWV’n. Op één SWV na hebben alle SWV’n (per 1 mei 2014) hun ondersteuningsplannen opgesteld en ingediend. In de ondersteuningsplannen wordt het beleid vastgelegd. Het is moeilijk gebleken een goed beeld te krijgen van de stand van zaken van de financieel administratieve processen binnen het SWV. Daarom is OCW met DUO samen met de raden, een intensiveringstraject gestart. Hierbij worden met name financiële mensen en adviseurs betrokken die bij de operationele inrichting een rol kunnen spelen. Er worden factsheets opgesteld en bekeken of gerichte extra ondersteuning aan (een specifieke) SWV moet worden georganiseerd. De focus op het formele deel bij de SWV’n heeft als gevolg dat de praktische uitvoering, het operationele deel, nog onduidelijkheden bevat en nader ingevuld moet worden. De SWV’n zijn op dit moment (juni 2014) nog niet klaar met het operationaliseren van de bedrijfsvoering. De meesten staan aan het begin van een groeitraject en zijn doende om hun bedrijfsvoering in te richten. Dit betreft aspecten als planning & control cyclus, bekostigingsmodellen, procesinrichting rond TLV en centrale ondersteuning, aanbestedingsaspecten en informatievoorziening. OCW verwacht dat SWV’n en scholen tegen allerlei praktische zaken gaan aanlopen die forse inspanning zullen vergen. Maar verwacht wordt dat de SWV’n deze aanloopproblemen kunnen oplossen. Er zal wel sprake zijn van een groeitraject. De SWV’n moeten de tijd krijgen om hun zaken verder in te richten. Vanaf het begin (1/8/2014) moeten de toekenning van ondersteunings(arrangementen) aan leerlingen en de verdeling van de budgetten over de deelnemers van het verband duidelijk geregeld zijn. Sommige SWV’n kiezen voor een ‘lean en mean’ aanpak en doen minimaal zaken op centraal niveau, anderen kiezen voor volledig professionele centrale organisatie en uitgebreide administratieve en ICT ondersteuning.

43




Bevindingen externe afhankelijkheden: bedrijfsvoering bij SWV Binnen de SWV’n en scholen moeten de bedrijfsvoering en de technisch administratieve processen verder worden ingericht. Scholen maken daarbij gebruik van een LAS. Hoe de SWV’n hun administratie gaan ondersteunen is nog onbekend. Onderdeel daarvan is de inrichting van het proces rond afgifte van TLV’n. SWV’n krijgen mogelijk wel te maken met scholen die LAS'n van verschillende leveranciers gebruiken. Omgekeerd zijn er scholen zijn die van meerdere SWV’n deel uitmaken en met verschillende bedrijfsvoering te maken krijgen. Door standaarden op te stellen voor een simpele basisopzet kan richting worden gegeven en kunnen later complexere zaken worden toegevoegd. Dat er nu weinig schot in zit blijkt uit de veelgehoorde opmerking van scholen dat zij nog geen idee hebben hoe ze straks aan een TLV komen. Het afgeven van TLV’n is een proces wat nadere afstemming behoeft. Nog onduidelijk voor SWV’n is wie de definitieve registratie van TLV’n invoeren. DUO registreert de mutaties afkomstig van WEC-scholen cluster 3 en 4 maar alleen SWV’n hebben de bevoegdheid een TLV af te geven (en gaan er vanuit dat zij dit proces afhandelen). Het risico wordt genoemd dat veel SWV’n hun administratieve systeem en bedrijfsvoering niet op orde hebben. Ook al hebben zij op papier wel nagedacht hoe zij bijvoorbeeld het geld van DUO willen verdelen over hun scholen (ondersteuningsplan), de praktijk vraagt om een goed ingerichte bedrijfsvoering en financiële administratie. Daarbij horen een werkende planning & control cyclus, maandrapportages, een accountantscontrole en jaarrekening; Voor de middelgrote en grotere SWV’n is een bedrijfsvoering op basis van losse spreadsheets en formulieren geen optie gezien de grote hoeveelheid leerlingen, scholen en de hoeveelheid geld die ermee gemoeid is; Verstoring van uitvoeringprocessen bij SWV’n en scholen kan invoer van foutieve data veroorzaken en leiden tot foutieve ketenwerking en daarmee foutieve bekostiging.

44




Bevindingen externe afhankelijkheden: bedrijfsvoering bij SWV

Een onvolwassen bedrijfsvoering kan zich manifesteren in onvoldoende control en verantwoording bij de verdeling van de geldstromen. Het effect daarvan zal pas met enige vertraging voelbaar worden maar wordt mogelijk versterkt als SWV’n komen te staan voor lastige beslissingen met financiële consequenties. Als voorbeeld is het verwachte effect genoemd dat SWV’n gaan knijpen bij de instroom naar het (V)SO (hoge kosten per leerling) ten faveure van meer en/of hoger niveau van ondersteuning bij het regulier VO. Hierdoor, en deels door de verwachte dalende leerlingenaantallen (demografisch effect), verwachten SWV’n dat (V)SO scholen formatief in de problemen komen. In dergelijke situaties is een goede (financiële ) bedrijfsvoering en transparante informatievoorziening van groot belang; Een risico wat benoemd is dat van de ‘thuiszitters’. De thuiszitters zijn slecht in beeld, het betreft registraties bij veel verschillende gemeenten. Het beleid bij passend onderwijs is erop gericht om het aantal thuiszitter terug te dringen, een goede eenduidige registratie is daarbij een randvoorwaarde. Het is maar de vraag of het probleem van de thuiszitters in de nieuwe praktijk daadwerkelijk door SWV’n en scholen kan worden opgepakt.

45




Bevindingen externe afhankelijkheden: SWV’n bekostiging De SWV’n zijn verantwoordelijk voor de bekostiging van de scholen binnen een verband. Hiervoor ontwikkelen zij ieder een (bekostigings)model. Elk SWV verdeelt de gelden op de manier waarop ze dit willen doen. De kans dat dit mis gaat door een onvoldoende administratieve organisatie is aanwezig maar de verwachting is dat dit altijd hersteld kan worden. De manier van berekenen van de bekostiging wordt door SWV’n op verschillende manieren uitgevoerd. Sommige regio’s besluiten de verdeling van de bekostiging te maken op basis van de vraag, anderen besluiten het bedrag gelijk te verdelen over alle leerlingen in het SWV. De TLV’n spelen hierbij nog geen rol; SWV’n in regio west hanteren veelal de huidige verdeelsleutels van middelen en ondersteuning, zoals bekend vanuit de structuur van de rugzakken. Voor SWV’n in zuid ligt dit iets gecompliceerder, aangezien veel verbanden op “rood” staan. Zij hebben daar vaak een aanzienlijke vereveningsopdracht en moeten de komende tijd bezuinigen. Daar moet op redelijk korte termijn worden gekomen tot slimmere ondersteuningsarrangementen. Ambulante begeleiding stopt per 1/8 voor BRON. De leerlingen voor AB moeten uitgeschreven worden (administratief). Echter gaat AB in de praktijk vaak wel gewoon door. Volgens de wet hoeft dit door DUO niet meer te worden geregistreerd omdat het niets betekent voor de bekostiging. Maar scholen moeten intern natuurlijk wel weten welke kinderen ambulant begeleid gaan worden. Ook SWV’n zullen in de nieuwe situatie mogelijk behoefte hebben aan deze gegevens. De financiële omvang loopt straks in de tientallen miljoenen, de daaraan gerelateerde betalingen vragen om een goede administratieve organisatie en duidelijke verantwoording waarop accountantscontrole plaats gaat vinden. Daarnaast komt de behoefte aan een goede financiële beleid- en adviesfunctie naar voren.

46




Bevindingen externe afhankelijkheden: SWV’n bekostiging Om de complexiteit van de inrichting van de bekostiging te schetsen worden hieronder een aantal aandachtsgebieden benoemd die bij de interviews naar voren zijn gekomen: • De bekostigingsmodellen moeten worden uitgewerkt. Daarbij moeten helder zijn welke indicatoren gaan worden gebruikt en hoe deze informatie wordt gemeten (leerlingenaantallen, te gebruiken indicatoren, etc). • Er zijn meerdere geldstromen die van belang zijn. Niet alle geldstromen lopen via het SWV maar kunnen wel verschijnen in de berekeningen (ondersteuningsbekostiging voor SO en SBO) die het SWV gebruikt. • Er is een scheiding tussen boekjaar en schooljaar waarmee rekening moet worden gehouden om te komen tot een transparante en overzichtelijke inhoudelijke- en financiële administratie en duidelijke Planning en Control cyclus. • Een extra complicatie voor de P&C cyclus is de wijze van uitkering van ondersteuningsbekostiging: voor PO en (V)SO per schooljaar, voor VO per kalenderjaar. • Bekostiging van (V)SO scholen is in de bedrijfsvoering problematisch. Er is een wettelijk jaarlijks telmoment wat in de praktijk tussen (V)SO en SWV ‘oneerlijk’ en erg lastig is. Bovendien hebben (V)SO scholen te maken met meerdere SWV’n die ieder een eigen methodiek kunnen gebruiken. • Er lijkt geen rekening gehouden met SOVSO scholen, leerlingen zijn nu eerder doorgezet naar het VSO. Dit levert de instelling een hoger bedrag op maar kan een SWV in de financiële problemen brengen. Het SWV KoersVO heeft hierover een brief geschreven aan de staatssecretaris. • Het snijvlak tussen onderwijs en jeugdzorg is qua bekostiging (plaatsingsbekostiging en onderwijsbekostiging) ook nog een gecompliceerde opgave waar vele SWV’n mee te maken krijgen.

47



Bevindingen aandachtsgebied 4: Externe afhankelijkheden (9/17) Bevindingen externe afhankelijkheden: SWV’n beheersing en besturing De mate waarin een SWV de bevoegdheden en middelen decentraliseert speelt een rol bij de effectiviteit van de stelselwijziging. Bij sommige SWV’n is gekozen het budget zo veel mogelijk decentraal neer te leggen bij reguliere basisscholen. In principe door het geld voor de basisondersteuning en cat. I ondersteuning geheel bij de scholen te beleggen. Dat geeft scholen maximale beïnvloeding en maximaal incentive: de inhoudelijke verantwoordelijkheid valt samen met de bevoegdheid over de middelen. De school kan slagvaardig inspelen op haar nieuwe rol binnen het passend onderwijs. De school beslist zelf over inzet van eigen of externe capaciteit en/of expertise. De rol van het SWV bij de verdeling van middelen kan zich beperken tot de categorieën van zware ondersteuning waarvoor afdekking van financieel risico en aanhouden van expertise alleen op centraal niveau haalbaar is. Vooralsnog zal ieder SWV haar eigen bedrijfsvoering en procesinrichting invullen met eigen keuzes op deze onderwerpen. Naar verwachting zullen niet alle SWV’n zo redeneren, waardoor vaak onder het mom van solidariteit meer middelen centraal gehouden worden om zeker te stellen dat die alleen ter beschikking zijn voor kinderen die het echt nodig hebben. Maar het leidt tegelijkertijd tot twee ongewenste effecten: • Probleemafwenteling. Reguliere scholen zullen proberen hun problemen af te wentelen. Ze hebben immers zelf weinig mogelijkheden en middelen en zullen neigen tot overvragen. • Een indicatiebureaucratie. Nu moeten veel meer leerlingen centraal worden geïndiceerd en wordt er overvraagd. SWV zullen reageren met blokkades om de financiën beheersbaar te houden: lange indicatietrajecten, veel formulieren, veel verplichte inzet van externe deskundigheid. Dat zal inderdaad leiden tot vertraging en vermindering van toeloop, maar het leidt ook tot hoge overheadkosten die niet bijdragen aan het primaire proces. Invoering van verdere decentralisatie in het kader van passend onderwijs vraagt zowel binnen SWV’n als op scholen om een cultuuromslag voor leidinggevend, onderwijskundig en ondersteunend personeel. Van inspanningsgericht werken, collectieve verantwoordelijkheid en weinig zakelijkheid naar resultaat gericht werken, directe verantwoordelijkheid en zakelijkheid. Binnen het SWV vraagt dit om aanvullende competenties op het gebied van leiding geven en onderhandelingsvaardigheden om met het krachtenveld binnen en buiten het SWV om te gaan. De overgang van een ‘open’ naar ‘gesloten’ financiering is geen sinecure. Het nieuwe TLV proces speelt daarin een cruciale rol. De omvorming van het huidige open-einde systeem met rigide criteria naar een systeem van indicatiestelling waarmee het beperkte budget optimaal kan worden verdeeld levert spanning op bij handhaving van rigide criteria die vanuit inspectie en publiek als wenselijk worden gezien.

48



Bevindingen aandachtsgebied 4: Externe afhankelijkheden (10/17) Bevindingen externe afhankelijkheden: SWV’n informatievoorziening De bedrijfsvoering en administratie van SWV’n wordt momenteel veelal ondersteund door een combinatie van spreadsheet toepassingen, boekhoudpakketten en schoolprogramma’s zoals Magister (VO). SWV’n hebben een (latente) behoefte aan het ondersteunen van hun bedrijfsvoering met ICT-systemen welke specifiek zijn ingericht voor de bedrijfsvoering en administratie van een SWV. Een aantal SWV’n ontplooit initiatieven op dit vlak en investeert inmiddels. Evenals bij Scholen worden de SWV’n voorzien van ondersteunende informatie middels Kijkglazen voor registratie en bekostiging en informatie via internet. Het zicht op de ‘Kijkglazen van DUO’ bij de SWV’n is nog beperkt, de communicatie hierover is niet effectief. Wel is men doordrongen van het feit dat deze hulpmiddelen vooral terugkijken (controle), men heeft daarnaast vooral behoefte aan hulpmiddelen voor prognoses en ramingen (financieel beleidsadvies). Bij het beschouwen van de informatievoorziening komt de vraag naar voren of de keten ook als geheel wordt beschouwd van 1) processen in SWV’n en scholen naar 2) registratie in BRON naar 3) verwerking door bekostiging, naar 4) kijkglazen en andere informatieverstrekking tot 5) uitbetaling aan SWV’n. Doordat SWV’n eigen eisen en wensen ontwikkelen zonder onderlinge samenwerking bestaat het gevaar dat alleen met duur maatwerk in ICT-oplossingen kan worden voorzien (gevaar van verspilling van publieke middelen). Een aantal SWV’n investeert inmiddels in eigen IV-oplossingen. De link tussen de scholen en de SWV’n is nu nog erg onduidelijk. Er zijn geen standaarden en templates, waardoor het voor scholen onduidelijk is wat aangeleverd moet worden. In de praktijk is het waarschijnlijk dat scholen een formulier krijgen van het SWV waar ze de gegevens van een leerling, die reeds beschikbaar zijn in het LAS, opnieuw moeten invullen en moeten opleveren aan het SWV. Naast het feit dat dit inefficiënt en duur is, komt hier ook een risico op fouten in de leerlingengegevens uit voort. Daarnaast ontstaat hierdoor een stroom aan privacygevoelige gegevens, die nu soms per mail (formulieren, Excel bestanden) worden uitgewisseld tussen SWV’n en scholen. Onduidelijk is hoe wordt voldaan aan de eisen die worden gesteld bij het uitwisselen van dit soort gegevens alsmede aan de security eisen. Er is een traject kentallen waarvoor een tool is ontwikkeld die via een website te benaderen is. De kengetallen geven zicht op de leerlingenontwikkeling binnen een samenwerkingsverband en geven een indicatie van de bekostiging van een samenwerkingsverband na invoering van passend onderwijs. 49




Bevindingen externe afhankelijkheden: SWV’n informatievoorziening

De rol van DUO t.o.v. de SWV’n in de reguliere situatie van beheer is voor de SWV’n nog niet duidelijk. Er is nog onwetendheid over de inhoud en tijdigheid van de informatieverstrekking vanuit DUO. Er is wel communicatie vanuit DUO maar geen overleg over de te bereiken beheersituatie en rolverdeling in de driehoek DUO, SWV’n en scholen.

50




Bevindingen externe afhankelijkheden: SWL's De SWL’s brengen de benodigde wijzigingen aan in de Leerling Administratie Systemen (LAS'n ). Zij werken op basis van een programma van eisen verstrekt door DUO. Er zijn verschillende leveranciers, enkele grote partijen hebben meer dan 80% van de markt. De scholen zijn hun formele opdrachtgevers. DUO onderhoudt zowel functioneel als technisch relaties met de SWL's. De grote SWL’s hebben de aanpassingen gerealiseerd die nodig zijn voor de invoering per 1/8/2014. In samenwerking met DUO worden die momenteel op vrijwillige basis getest. De grote SWL's maken gebruik van een SaaS concept waardoor overgang naar een nieuwe versie voor 1/8/2014 eenvoudig te realiseren is, daarnaast zijn er nog implementaties op basis van een centraal server concept. Over het algemeen kan uitrol snel en centraal door de SWL’s kan worden gedaan. De verwachting is daarom dat de meeste scholen per 1/8/2014 beschikken over een aangepast LAS. Eventuele problemen na 1/8/2014 kunnen door toepassing van het SaaS concept ook snel worden opgelost in een nieuwe versie die na life-gang direct in gebruik genomen kan worden door de scholen. Op een aantal scholen wordt nog gebruik gemaakt van lokale geïnstalleerde software. Er is geen inzicht verkregen in de gereedheid van deze groep. De gevolgen kunnen na 1/8/2014 manifest worden.

51



Bevindingen aandachtsgebied 4: Externe afhankelijkheden (13/17) Bevindingen externe afhankelijkheden: SWL's Voor de plateaus die komen na 1/8/2014 moeten de SWL's verdere aanpassingen realiseren. Die hangen nog af van het wetgevingstraject, dat nog niet is afgerond en de wet wordt mogelijk nog geamendeerd. Dit betreft o.a. de wet Registratie Ontwikkelingsperspectief. Hier heeft het programma geen grip op. De SWL's hebben aangegeven dat zij niet gaan bouwen voordat de wet is aangenomen. Waarschijnlijk zijn de scholen dan te laat met implementeren en zullen zij met terugwerkende kracht gegevens moeten invoeren. De SWL's hebben aangegeven 9 maanden na besluitvorming voor implementatie nodig te hebben. De SWL’s schatten de gereedheid van hun gebruikers (de scholen) laag in. In de (geplande) informatiesessies zullen zij slechts een deel van hun gebruikers bereiken. Doordat SWL's pas gaan bouwen nadat de wetgeving is aangenomen zullen de aanpassingen van LAS’n voor de plateaus na 1/8/2014 niet per 1/1/2015 voor de scholen en SWV’n ter beschikking komen. OCW stuurt erop aan dat scholen met terugwerkende kracht mutaties moeten doorvoeren. Dit vergt een dubbele administratie voor scholen. Deze door OCW gepropageerde werkwijze om met terugwerkende kracht mutaties te gaan invoeren achten de SWL’s in de praktijk niet realiseerbaar.

52



Bevindingen aandachtsgebied 4: Externe afhankelijkheden (14/17) Bevindingen externe afhankelijkheden: SWL's en SWV’n Ook SWL's hebben bij de aanpassingen aan de LAS'n behoefte aan duidelijkheid omtrent de gewenste inrichting van processen bij SWV’n en de wijze van koppeling tussen de technisch administratieve processen van SWV’n en scholen. De SWL's doen bij het aanpassen van de LAS'n (Leerling Administratie Systemen) bepaalde aannamen aangaande de verwachtte bedrijfsvoering bij passend onderwijs en SWV’n, die straks samen als een keten moeten functioneren. De consequenties daarvan zijn nog onbekend. De vraag is in hoeverre dit het programma passend onderwijs bij DUO gaat beïnvloeden. Formeel staat dit los van DUO, maar een slecht lopende administratieve keten van SWV naar scholen naar DUO gaat het totale programma passend onderwijs negatief beïnvloeden. Dit is een risico voor OCW met een uitstralingseffect naar DUO. Voor SWL's vormen SWV’n op dit moment een riskante markt: 1) er is nog geen duidelijke vraagarticulatie; 2) SWV’n zijn op dit moment nog met heel andere zaken bezig zoals beleidsvorming en het opstellen van hun eigen processen; 3) Ze hebben nog helemaal niet nagedacht over een ICT oplossing voor ondersteuning van de processen. Daarnaast opereren SWV’n geheel zelfstandig. Er is weinig tot geen samenwerking tussen SWV’n, wat resulteert in allemaal eigen processen, formats, formulieren waarbij geen sprake is van standaardisatie. De meeste SWL's pleiten voor het betrekken van SWV’n en SWL's bij het definiëren van een minimale basis set aan gegevens. Dan kunnen SWV’n en SWL's aan de slag met het inrichten van hun bedrijfsvoering c.q. ontwerp van ondersteunende ICT voor SWV’n. Het wordt niet duidelijk wie de lead daarvoor zou kunnen of moeten nemen.

53




Bevindingen externe afhankelijkheden: Scholen Scholen worden geconfronteerd met een aantal wijzigingen in registraties die zij moeten uitvoeren. Het registratieproces van TLV (toelaatbaarheidsverklaring) start vanaf 1 augustus 2014. Op latere tijdstippen volgt nog registratie van o.a. ontwikkelingsperspectieven. De leerling gebonden financiering gaat vervallen, de SWV’n worden verantwoordelijk voor de ondersteuningsbekostiging van de scholen m.u.v. de bekostiging van WEC-scholen die door DUO wordt gedaan. De veranderingen voor het speciaal onderwijs zijn groter dan voor het regulier onderwijs. Scholen maken voor registratie gebruik van hun Leerling Administratie Systeem, deze systemen moeten nog worden aangepast voor de nieuwe registratie. Met name scholen die nog werken met een lokaal geïnstalleerd LAS lopen gevaar dat zij niet tijdig beschikken over een aangepast registratiesysteem. Ook bij scholen die hier wel over kunnen beschikken zal gebrek aan kennis en voorbereiding waarschijnlijk nog voor verstoringen zorgen. Relatiebeheer van DUO heeft intensief contact met de scholen. Scholen kunnen met hun vragen direct terecht bij de helpdesk van DUO. DUO ondersteunt de scholen bij de invoering middels: • Een handboek met een minimale set aan verplichtte handelingen. • Publicaties op internet (Project Informatie op Maat). • e-Zines ter voorbereiding op passend onderwijs. Inhoudelijk verstrekt DUO geen richtlijnen voor de inrichting van de procesketen om te komen tot het afgeven van TLV’n. Deze processen liggen deels bij het SWV en deels bij de scholen. DUO kan geen hulp bieden bij onduidelijkheden over dit proces. Relatiebeheer bij DUO neemt waar dat bij scholen nog veel onduidelijkheid is over de inrichting van het proces rond TLV’n.

54




Bevindingen externe afhankelijkheden: Scholen De verantwoordelijkheid voor het registreren van de gegevens over inschrijvingen in het speciaal onderwijs en de daarbij gebruikte TLV’n ligt direct bij de scholen. DUO controleert geregistreerde gegevens op volledigheid. De functionele juistheid is een verantwoordelijkheid van schoolbesturen en SWV’n. Een overall ketenregie op inhoudelijke controle van juiste registratie en het voldoen aan regels van compliance is niet aangetroffen. Functionele onjuistheden in de registratie kunnen leiden tot fouten in de bekostiging die pas later worden ontdekt en moeten worden gecorrigeerd. Door de onduidelijkheden rond het proces van TLV’n bestaat het risico dat hier veel fouten gaan optreden die tot verstoringen in de bedrijfsvoering bij scholen en DUO leiden. Relatiebeheer verwacht dat de omvang van deze problematiek bij DUO beheersbaar blijft. De overgangsbekostiging en het feit dat er voor het jaar ‘T’ wordt bekostigt op basis van gegevens van jaar ‘T-1’ vormt een vangnet en vermindert de risico’s voor de invoering van passend onderwijs. Het geeft scholen en SWV’n meer tijd om de nieuwe processen te implementeren en hun registraties volledig op orde te brengen. Dit vangnet werkt tot 2016 en zorgt ervoor dat scholen, die achterlopen bij implementatie, daardoor niet direct in hun bekostiging en primaire processen geraakt worden. Het is niet duidelijk wat de gevolgen zijn voor scholen die niet tijdig kunnen beschikken over een aangepast Leerling Administratie Systeem. Waarschijnlijk kunnen zij een deel van de gegevens nog wel onderhouden. De gegevensverzameling zal echter incompleet zijn en wellicht verstoringen bij de bekostiging gaan veroorzaken. Management informatie gebaseerd op deze schaduw administratie zal minder betrouwbaar kunnen worden.

55



Bevindingen aandachtsgebied 4: Externe afhankelijkheden (17/17) Bevindingen externe afhankelijkheden: Positie (Voortgezet) Speciaal Onderwijs scholen Het (V)SO krijgt haar belangrijkste bekostiging rechtstreeks vanuit DUO, de SWV’n spelen echter een belangrijke autoriserende rol bij het toelatingsbeleid (TLV proces). Binnen het (V)SO is er een ‘expertise overwicht’, bijvoorbeeld over hoe je het TLV proces zou moeten inrichten. Het (V)SO wil liever niet worden geconfronteerd met verschillende procedures vanuit verschillende SWV’n. Binnen regio West is er een (V)SO stichting die de inrichting van het TLV proces heeft ‘afgedwongen’ bij de SWV’n en zo een stuk standaardisatie bereikt. Een dergelijk indiceringsproces is niet geheel nieuw. Het huidige proces van de Regionale VerwijzingsCommissies kan veelal als template dienen. Wel moet het raamwerk natuurlijk worden aangepast aan het vertrek van oude spelers (RVC) en de komst van nieuwe (SWV). Maar ook hier geldt dat (initieel) gebruik kan worden gemaakt van bestaande kennis en procedures waardoor de overgang minder risico’s heeft en in de praktijk veel stappen gelijk blijven. Het proces van ambulante begeleiding vanuit (V)SO scholen is een voorbeeld van een punt waarop mogelijk wel veel kan veranderen. Veel vragen zijn hier te formuleren. Blijven (V)SO scholen (een deel) leveren? Gaan SWV’n andere vormen zoeken? Kopen SWV’n in en bij wie? Gaan ze eigen capaciteit aanhouden? Het beleid kan leiden tot vermindering van doorverwijzing van kinderen naar het (V)SO. Daarnaast is er demografische krimp in een aantal gebieden. De komende jaren kunnen een aantal (V)SO scholen daarmee (formatief) in problemen komen en dit zal leiden tot kritische discussies tussen (V)SO en SWV’n. Dat is wel een situatie die vraagt om een goede administratieve basis, heldere cijfers en een transparante informatievoorziening. Als complicerende factor voor de voortgezet (V)SO scholen wordt door SWL's genoemd dat (V)SO scholen relaties hebben met meerdere SWV’n (met een maximum van 14). In dergelijke situatie zal er informatie-uitwisseling zijn met vele SWV’n en de bekostiging van de (V)SO school zal afhangen van de TLV’n die worden afgegeven door die SWV’n. Mogelijk nemen de SWV’n ook nog additionele diensten af van de (V)SO school. Overzicht houden over de totale bekostiging wordt ingewikkelder. Daar waar (V)SO scholen vanuit één instantie werden bekostigd moeten ze straks met veel SWV’n overleggen / onderhandelen over het geld.

56



Bijlage 3 Interviews Datum

Naam

Functie

02-04-2014

Pio Tulp

Accountmanager

03-04-2014

Ruurd Meinsma Eric de Vries Anne Boelsma Ton van der Meer

08-04-2014

Esther Pijs

Programma manager Project leider / Plv. programma manager Projectleider Experimenten en Varia Zoetermeer Projectleider ondersteuningsbekostiging en overgangsbekostiging Opdrachtgever

09-04-2014

Linda de Vries Joke Bunt Meint de Vries Annet Binnekamp Marc Camphens, Alexander Pronk, Theo Smedes, Henry Zuidinga

Relatiemanager Communicatieadviseur Relatiemanager Relatiebeheer Cluster manager ICT Demand, Manager ICT Demand, Functioneel beheerder BRON, Cluster coörditator BRON

16-04-2014 05-05-2014

Barry Bun-Siersma en Eva Kleine Joost van Dijck

Uitvoeringsadviseur en Juridisch adviseur SWL Rovict

06-05-2014

Dominique van der Elst

Programmamanager IPO

07-05-2014

Fons Dingelstad

Opdrachtgever programma Passend Onderwijs

09-05-2014

Petra Bom en Annette Erdman

SWL Dotcomschool

12-05-2014

Amina Saydali en Jeroen de Weger

Accountmanagers OCW

13-05-2014

Jan-Hendrik Hooghiemstra en Annemiek Ferket

SWL ParnasSys

15-05-2014

Jeroen Rood

Coördinator SWV Nijmegen

22-05-2014

Frank Wesselkamp

SWL DataCare

26-05-2014

Lucas Rurup

Coördinator SWV Zuid-Kennemerland

02-06-2014

Marja van Leeuwen

Coördinator SWV Helmond-Peelland

04-06-2014

Ank Jeurissen

Coördinator SWV Utrecht

05-06-2014

Jaap van der Have

Voorzitter Koers VO

03-04-2014

09-04-2014 14-04-2014

57



Bijlage 4 Geanalyseerde documenten Documentatie 20120907 Addendum Programmaplan_PasOw_v1.0 20130612 Addendum II Programmaplan_PasOw_v0.4 Verslagen 19-06-2013 t/m 23-03-2014 interne stuurgroep DUO Risicoregisters -Programma 19-08-2013 t/m 31-03-2014 20131211_PasOw-Baseline-Programma_v3 2 20140317 Actuele Mijlpalenplanning Progr Plus 20140403 Communicatiekalender PasOW_v4.2 Brief-bij-voortgangsrapportage Monitor-voorbereiding-passend-onderwijs-onder-ouders-en-leraren PasOW Actueel Issueregister-Programma PasOW Actuele actielijsten overleggen_2014 PasOW_HPR_Programma_20130630 t/m 20140305 PasOw-Req-ROP-MA-OPDC_1 4 vervallen gedoogconstructie Vierde-voortgangsrapportage-passend-onderwijs PID_PasOw_VBEXP_v10_20121122 20131005 Leereffecten DUO pioniers PasOW_v0.3 Bijlage III Eindverslag Behoefteverkenning Terugkoppeling van gegevens v... Ondersteuningsplannen SWV’n Handreiking-doen-wat-nodig-is Model-ondersteuningsplan Werkdrukanalyse (nagekomen per 25/7/2014) 58



Deloitte refers to one or more of Deloitte Touche Tohmatsu Limited, a UK private company limited by guarantee, and its network of member firms, each of which is a legally separate and independent entity. Please see www.deloitte.nl/about for a detailed description of the legal structure of Deloitte Touche Tohmatsu Limited and its member firms. Deloitte provides audit, tax, consulting, and financial advisory services to public and private clients spanning multiple industries. With a globally connected network of member firms in more than 150 countries, Deloitte brings world-class capabilities and high-quality service to clients, delivering the insights they need to address their most complex business challenges. Deloitte has in the region of 200,000 professionals, all committed to becoming the standard of excellence. This communication contains general information only, and none of Deloitte Touche Tohmatsu Limited, its member firms, or their related entities (collectively, the “Deloitte Network”) is, by means of this publication, rendering professional advice or services. Before making any decision or taking any action that may affect your finances or your business, you should consult a qualified professional adviser. No entity in the Deloitte Network shall be responsible for any loss whatsoever sustained by any person who relies on this communication .


No title

Recommend Documents