No title

přípravu jsou zodpovědná, jiná nejenže tak nečiní, ale dokonce odmítají i poskytnutí textu navrhovaného předpisu na výslovnou žádost s odůvodněním, že jde o „nehotovou”, či „podkladovou“ informaci. 2)

Obsah: Lobbing pro každého… O podkladech nepodkladech… Street Law a průkopníci resocializace… Domovy a klece Symbolická legislativa… Nová úprava stavebního práva… Odpovědnost nadnárodních společností… Kontrolní mechanismy policejního násilí… Využívání antidiskriminační legislativy… Vyloučení veřejnosti z řízení… Kterak jde stát na ruku nadnárodním… Právní služby nejen pro bohaté? Úvaha nad podezřeními z korupce…

1 3 6 8 9 11 13 15 17 19 22 24 27

Stejně tak je podle současného znění legislativních pravidel ponecháno na volném uvážení jednotlivých ministerstev, komu kromě tzv. „obligatorních připomínkových míst“ (ostatní ministerstva, kraje a některé další veřejnoprávní instituce) návrhy předpisů z vlastní iniciativy zašlou a jakým způsobem naloží s případnými připomínkami „ostatní veřejnosti“. Absence jakékoliv úpravy vstupu „neobligatorních“ subjektů do přípravy nových právních předpisů vede k situaci, kdy připomínkování, resp. veškeré tzv. lobbistické aktivity, vykonávají téměř výlučně zájmové skupiny a instituce, reprezentující ve velké většině ekonomické či úzce profesní (oborové) zájmy. Jednotlivec či skupina jednotlivců bez institucionálního zastřešení nemají ani ve fázi přípravy návrhů nových právních předpisů ani v průběhu projednávání zákonů Parlamentem příliš velké možnosti svými připomínkami fakticky na obsah návrhů působit či se k nim kvalifikovaným způsobem vyjádřit. Přitom by v řadě případů mohly právě připomínky „neorganizované” či „obecné” veřejnosti přinést pro tvorbu nové právní úpravy zajímavé podněty, „sociální informace”, umožňující mj. lépe odhadnout případné budoucí dopady připravované legislativy, míru její dobrovolné akceptace, odhalit problémová místa apod.

AD USUM PUBLICUM - VE VEŘEJNÉM ZÁJMU

Lobbing pro každého: nová úprava zveřejňování legislativních návrhů Mgr. Pavel Černý Rada vlády ČR pro lidská práva schválila na svém lednovém zasedání podnět na změnu Legislativních pravidel vlády, 1) jehož cílem je zavedení jednotných pravidel pro zveřejňování návrhů nových právních předpisů a pro jejich připomínkování veřejností. Pokud vláda tento podnět schválí, půjde o historicky první komplexní úpravu těchto otázek, byť provedenou pouze usnesením vlády, nikoli obecně závazným předpisem. Následující text shrnuje obsah navržené změny v kontextu současné české praxe přípravy návrhů nových právních předpisů a některých zahraničních alternativ k ní.

Příklady odjinud Právní řády i legislativní praxe řady zemí podmínky pro účast veřejnosti na přípravě nových obecně závazných předpisů vytvářejí, a to buď v rámci právního řádu jako celku, nebo v určitých dílčích oblastech. Obecná, ze zákona vyplývající, povinnost zveřejňovat připravované legislativní návrhy je zakotvena např. v Norsku či v australském státě Nový Jižní Wales. V Nizozemí, Maďarsku a některých dalších evropských zemích je tato povinnost upravena dílčími právními předpisy především pro oblast zákonů s potenciálně významným vlivem na ochranu životního prostředí. Ve Velké Británii neexistuje

Přístup jen pro vyvolené Právní řád ČR neobsahuje v současné době prakticky žádná ustanovení, jež by upravovala povinnost orgánů, jimž zákony svěřují normotvornou pravomoc, zveřejňovat jimi připravované návrhy nových právních předpisů, případně zabývat se připomínkami veřejnosti k těmto návrhům. Zveřejňování legislativních návrhů je tak v praxi plně závislé na volném uvážení jednotlivých ministerstev. Jejich praxe je rozdílná a nejednotná. Zatímco některá ministerstva zveřejňují veškeré nebo alespoň vybrané legislativní návrhy, za jejichž

1

zákonná úprava této oblasti, avšak proces konzultací návrhů nových předpisů s veřejností je běžně prováděn v souladu se zavedenými zvyklostmi a s tzv. „Code on Practise on Consultation“ pravidly schválenými vládou pro projednávání návrhů právních předpisů, i dalších dokumentů koncepčního charakteru.

Prvním z nich je povinné zveřejňování návrhů nově připravovaných právních předpisů na internetu (na Portálu veřejné správy), a to již ve fázi věcného záměru, je-li zpracováván. Jde o jednoduchý způsob dosažení prvního ze základních cílů předkládané úpravy - vytvoření jednotných podmínek pro přístup veřejnosti k návrhům veškerých nově připravovaných právních předpisů. S tím je spojen požadavek, aby byl na internetu zveřejňován také schválený plán legislativních prací vlády (což se již v praxi děje) a zároveň aby ministerstva informovala o změnách v termínech předložení návrhů předpisů, za jejichž přípravu jsou odpovědná, proti tomuto plánu. Cílem je zajistit veřejnosti možnost přibližné časové orientace ve faktickém postupu legislativních prací a případně se připravit na možnost připomínkování.

Také v Estonsku není zveřejňování připravované legislativy upraveno na úrovni zákona, ale vláda zde podporuje několik projektů, které směřují k obdobnému cíli – publikaci každého návrhu zákona na speciální internetové stránce a možnosti připomínkování ze strany veřejnosti. V USA je zveřejňování navrhované legislativy a vypořádávání připomínek na federální úrovni povinné jednak u veškerých právních předpisů s významným dopadem na životní prostředí v souladu se zákonem o ochraně životního prostředí (National Environmental Policy Act) a dále u všech podzákonných předpisů, vytvářených na základě zákonného zmocnění v procesu tzv. rulemaking, upraveného ve federálním zákoně o správním řízení (Administrative Procedure Act).

Další navrhované změny se pak týkají povinnosti předkladatele zohlednit případné připomínky, uplatněné k návrhu v jednotlivých fázích jeho přípravy veřejností. K připomínkování je stanovena lhůta 15 (u věcného záměru zákona, návrhu nařízení vlády a vyhlášky), resp. 20 (u návrhu zákona) pracovních dnů od zveřejnění návrhu.

Pro situaci v ČR je asi nejzajímavějším a nejvíce inspirativním příkladem vývoj úpravy a praxe předmětné problematiky na Slovensku. V roce 2001 chválila slovenská vláda změnu svých Legislativních pravidel, 3) která zakotvila povinné zveřejnění každého návrhu zákona či jiné právní normy na internetu, spojené s možností každého zaslat ve stanovené lhůtě předkladateli připomínky. Povinností předkladatele je před předložením návrhu vládě se s uplatněnými připomínkami vypořádat.

Připomínky uplatněné ve stanovené lhůtě a formě a splňující další náležitosti (musejí být formulovány jednoznačně a konkrétně a musejí být odůvodněny) je předkladatel povinen souhrnně (tedy nikoli každou připomínku zvlášť, ale obsahově shodné připomínky společně) vypořádat. Toto vypořádání pak má být spolu se zněním návrhu, který byl upraven podle výsledků připomínkového řízení, zveřejněno na internetu současně s jeho předložením vládě.

V případě tzv. hromadné připomínky veřejnosti podpořené více než 500 (u podzákonných norem více než 300) osobami se v případě, že jí předkladatel nehodlá vyhovět, musí konat rozporové řízení se zmocněnou osobou (zástupcem veřejnosti).

Zvláštní režim má platit pro tzv. hromadnou připomínku veřejnosti. Aby se jednalo o tento případ, musí podle podnětu Rady minimálně 500 fyzických a právnických osob uplatnit obsahově shodnou připomínku a zmocnit pro účely jejího vypořádání společného zástupce. (V praxi by mělo jít o postup obdobný uplatnění petičního práva). Pokud budou tyto podmínky splněny, zavádí podnět povinnost předkladatele, v případě že nehodlá takovéto připomínce vyhovět, její obsah s ustanoveným zástupcem ústně projednat. Využití hromadné připomínky lze očekávat v omezeném počtu u pro veřejnost nejvýznamnějších návrhů.

Obsah podnětu Rady Slovenským modelem je inspirován i podnět ke změně legislativních pravidel české vlády schválený Radou. Podnět navrhuje zavést dva základní okruhy změn oproti současnému stavu.

2

výstavbu. Svůj radikální postoj odůvodňují straníci často tím, že v různých kauzách poukazují ekologické organizace ve správních a soudních řízeních (jen) na menší procesní pochybení, která vůbec nic nemění na bohulibé a celkově zákonné podobě plánovaného záměru. Oblíbenou kratochvílí účastníků řízení nazývaných moderně „ekologisté“ nebo vtipně „létající kazišuci“ 1) je údajně navrhování nových důkazů a poukazování na to, že neměli možnost se dostatečně k celému projektu vyjádřit.

Podnět Rady vychází z obecného předpokladu, že výkon veřejné moci v demokratickém a právním státě musí být otevřen veřejné diskusi a kontrole, přičemž tento požadavek se vztahuje i na sféru moci zákonodárné. I když je každý nově schválený právní předpis v zastupitelské demokracii teoreticky výrazem většinové vůle společnosti vyjádřené hlasováním členů zákonodárného sboru, je jeho výsledná podoba fakticky ovlivňována řadou dalších subjektů. Týká se to zejména fáze vytváření návrhů nových zákonů a dalších předpisů na jednotlivých ministerstvech. Je proto vhodné, aby veřejnost (a to potenciálně každý, nikoli jen zástupci silných zájmových skupina a profesionální lobbisté) měla možnost vytváření těchto návrhů od počátku sledovat a vyjadřovat se k jejich obsahu. Otázkou je, zda se s tímto názorem ztotožní i vláda, až bude o podnětu své Rady pro lidská práva rozhodovat.

Jak nám škodí kazišuci Nemá asi valného smyslu opakovaně vysvětlovat, že až do nedávné doby byly procesní argumenty jedinými, které mohla občanská sdružení úspěšně namítat v žalobách proti povolením a jiným správním rozhodnutím. 2) Také je snad už notoricky známé, že podle právní úpravy návrhům na doplnění důkazů nemusí správní orgány vyhovět. Není chybou účastníků, pokud správní orgány nedokáží řádně vykonávat své pravomoci.

Autor působí v Ekologickém právním servisu. _______________________________________________ Poznámky: 1) Usnesení vlády ze dne 19. března 1998 č. 188 ve znění pozdějších změn - viz http://wtd.vlada.cz/ vlada/cinnostvlady_legislativa.htm. 2) Ve smyslu ust. § 11 odst. 1 písm. b) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím; viz blíže např. analýzu jednoho z případů tohoto přístupu ministerstva, publikovanou na http://www.otevrete.cz/forum/viewtopic.php?t=13 7. 3) Viz zejména čl. 9 a 10.

Blíže ovšem stojí za to věnovat se tomu, zda ekologické organizace a potažmo jiní účastníci oprávněně využívají ve fázi soudního přezkumu námitku, že nedostaly ve správním řízení dostatečnou příležitost se vyjádřit. Nutno konstatovat, že jde o námitku velmi frekventovanou a také poměrně úspěšnou. Nejde ovšem, jak by se mohl někdo mylně domnívat, o výhrady ekologů vůči tomu, že by jim někdo bránil říct svůj názor nebo vůči tomu, že plánovaná stavba se připravovala utajeně a veřejnost pak byla postavena před hotovou věc. Jde o námitku spočívající v tom, že v rámci již zahájeného konkrétního povolovacího řízení neinformoval úřad účastníky řízení o tom, že do správního spisu zařadil další podklad pro rozhodnutí.

Publikováno: 6. 4. 2005

_______________________________________________

O podkladech nepodkladech a jejich doplňování nedoplňování Mgr. Vítězslav Dohnal

Je samozřejmé, že výhrady vůči nemožnosti seznámit se s podklady pro rozhodnutí mají smysl v okamžiku, kdy se nový materiál stal součástí spisu poté, kdy uběhla zákonem nebo správním orgánem určená lhůta pro seznámení se s podklady. V případě řízení vedených podle stavebního zákona (zejména územní a stavební řízení) k tomu nejčastěji dochází doplňováním spisu po ústním jednání.

Politici z různých částí politického spektra se jen málokdy shodnou. Často označují jeden druhého za lháře a návrhy druhé strany s posměšky odmítají. Řady příslušníků politických elit se však pozoruhodně semknou v okamžiku, kdy mají dát najevo, jak moc podporují ekonomický růst. Budovatelé různého politického zabarvení pak s oblibou napadnou společného nepřítele – ekologické organizace. Ve vzácné shodě lamentují nad tím, jak zlí ekologové blokují účelově veškerou

3

Účastníci pak tvrdí, že se nemohli vyjádřit ke všem podkladům pro rozhodnutí, protože o nich nebyli informováni. Odkazují přitom na ustanovení § 33 odst. 1 správního řádu, 3) podle nějž účastník řízení má právo navrhovat důkazy a jejich doplnění a klást svědkům a znalcům otázky při ústním jednání a místním ohledání, a zejména na § 33 odst. 2 správního řádu, který stanovuje správním orgánů výslovně povinnost dát účastníkům řízení možnost, aby se před vydáním rozhodnutí mohli vyjádřit k jeho podkladu i ke způsobu jeho zjištění, popřípadě navrhnout jeho doplnění.

jehož odůvodnění lze vyčíst, že a jaké důkazy byly provedeny. Smyslem ustanovení § 33 odst. 2 spr. ř. je umožnit účastníku řízení, aby ve fázi před vydáním rozhodnutí mohl uplatnit vůči svědkům, znalcům, pravosti listin, úplnosti důkazní situace atd. své výhrady, resp. učinit procesní návrhy tak, aby rozhodnutí skutečně vycházelo ze spolehlivě zjištěného stavu věci (§ 46 spr. ř.). 5) Na svou povinnost informovat účastníky o nových podkladech pro rozhodnutí mnohdy zapomínají i odvolací orgány. Stává se totiž, že až na základě podaných odvolání doplní některý z účastníků, prvoinstanční orgán nebo orgán odvolací další důkazy. Druhoinstanční orgány pak možná v představě, že v odvolací fázi řízení již není nezbytné s účastníky nějak příliš komunikovat, o doplnění spisu neinformují. Soudy ani v těchto případech neváhají žalovaná rozhodnutí zrušit, přičemž často jen stroze konstatují, že vadou řízení, která mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí (§ 250i odst. 3 OSŘ) je i to, že důkazní stav byl v řízení o rozkladu doplněn o další zásadní důkazy a účastníku řízení nebyla dána možnost uplatnit zákonné právo plynoucí z ustanovení § 33 odst. 2 SpŘ, totiž k takto doplněnému podkladu pro rozhodnutí se před vydáním rozhodnutí vyjádřit či navrhnout jeho doplnění. 6)

Ve znamení kreativity úřadů Proti těmto tvrzením vyvinuli úředníci různé protiargumenty, které však naštěstí nenašly větší pochopení u správních soudců. Podívejme se teď blíže na některé úřední kličky a soudní reakce na ně. Základní argument úřadů říká, že účastníkům řízení, a tedy ani ekologickým organizacím, nikdo nebránil, aby se kdykoliv přišli podívat do správního spisu. Kdyby svého práva nahlížet do spisu aktivně využívali, o doplnění podkladů by se dozvěděli a mohli by se vyjádřit. K tomuto rozšířenému úřednímu názoru se vyslovil např. Nejvyšší správní soud, když vysvětlil, že smyslem § 33 odst. 2 správního řádu je umožnit účastníku řízení, aby ve fázi „před vydáním rozhodnutí“, tedy poté co správní orgán ukončil shromažďování podkladů rozhodnutí, mohl uplatnit své výhrady, resp. učinit procesní návrhy tak, aby rozhodnutí skutečně vycházelo ze spolehlivě zjištěného stavu věci. Účastník řízení si sám nemůže učinit právně relevantní úsudek o tom, kdy je shromažďování podkladů rozhodnutí ukončeno, z výzvy správního orgánu k seznámení musí být zřejmé, že shromažďování podkladů bylo ukončeno. 4)

Úřady se nevzdávají Přestože již jen z několika letmo uvedených soudních rozhodnutí je patrné, že právo na seznámení se se všemi podklady pro rozhodnutí považují soudy za velmi důležité, úřady mnohdy jakoby odmítaly vzít názory soudů v potaz. Jak jinak si lze vysvětlit, že se popisovaná procesní vada objevuje ve správních rozhodnutích tak často? Když poté žalobce pochybení úřadu namítá jako jeden z důvodů pro zrušení rozhodnutí, úřad krkolomně vysvětluje, že se vlastně o žádný podklad pro rozhodnutí nejednalo. Tak např. Krajský úřad Jihočeského kraje ve vyjádření k žalobě uvádí, že se nejednalo o nový podklad pro rozhodnutí, ale o interní stanovisko v rámci jednoho odboru a dokonce i v rámci jednoho oddělení. Toto interní sdělení kolegy poté bylo nepřesně interpretováno v rozhodnutí o odvolání jako odborné stanovisko. Rozhodně nemá charakter nového podkladu pro rozhodnutí. Soud ovšem došel k závěru, že také to, co úřad označí a i před

Úřady také někdy tvrdí, že o tom, jaké všechny důkazy sloužily k vydání rozhodnutí, se účastníci spolehlivě dozví z odůvodnění rozhodnutí. Protože proti rozhodnutí se může kterýkoliv z účastníků odvolat, mohou se účastníci v rámci odvolání současně vyjádřit ke všem podkladům. Správní soudy ani na tuto argumentaci nepřistoupily. Např. podle Vrchního soudu v Praze nelze považovat povinnost dát účastníkům možnost se k důkazu vyjádřit za splněnou tím, že správní orgán účastníku řízení doručí rozhodnutí, z

4

soudem zatvrzele označuje za interní sdělení, může mít povahu podkladu pro rozhodnutí, zejména pokud se o tento materiál rozhodnutí opírá. 7)

_______________________________________________ Poznámky: 1) Poprvé použito senátorem Kuberou v rozpravě k novele dálničního zákona dne 4. 5. 2005, viz. http://www.senat.cz/xqw/xervlet/pssenat/hlasovan i?action=steno&O=5&IS=3139&T=55#st55. 2) Soudy totiž vycházely z názoru, že právo na příznivé životní prostředí nemůže náležet právnickým osobám a že tedy občanské sdružení nemá ve správním řízení jiná práva než procesní. V souvislosti s přijetím tzv. Aarhuské úmluvy a novelizovanými směrnicemi EU o posuzování vlivů na životní prostředí (EIA) a integrované prevenci (IPPC) by mělo dojít k významnému posunu. Tzv. dotčená veřejnost musí mít možnost u záměrů podléhajících posuzování nebo integrovanému povolování obrátit se na soud také s věcnými (nejen procesními) nezákonnostmi. 3) Zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení. Od 1. 1. 2006 vstoupí v účinnost zcela nový správní řád, zákon č. 500/2004 Sb. Ten upravuje právo vyjádřit se k podkladům k rozhodnutí v ustanovení § 36 odst. 3, podle nějž nestanoví-li zákon jinak, musí být účastníkům před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí; to se netýká žadatele, pokud se jeho žádosti v plném rozsahu vyhovuje, a účastníka, který se práva vyjádřit se k podkladům rozhodnutí vzdal. 4) SJS 303/2004 7 A 112/2002. Podle přechodných ustanovení soudního řádu správního (zákon č. 150/2002 Sb.) rozhodoval Nejvyšší správní soud v první instanci o žalobách, které podle staré úpravy podali žalobci k vrchním soudům a o který vrchní soudy do 1. 1. 2003 nestihly rozhodnout. Podle aktuální úpravy správního soudnictví, rozhodují o správních žalobách v první instanci krajské soudy. 5) SJS 217/1998 7 A 1/1995. 6) 6 A 147/94, obdobně např. SJS 173/1997 6 A 195/93. 7) Rozhodnutí Krajského soudu v Českých Budějovicích sp. zn. 10 Ca 24/2004. 8) Žaloba proti rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy č.j. MHMP/158344/2004/OST/No ze dne 14. 12. 2004 byla podána 10. 2. 2005.

V některých případech si je svého pochybení správní orgán vědom, už když vydává rozhodnutí. Z neznámých důvodů však neodolá pokušení rozhodnutí vydat co nejrychleji. Jako příklad můžeme uvést ukázku z rozhodnutí stavebního odboru Magistrátu hlavního města Prahy. Tento úřad v odůvodnění uvádí, že v reakci na odvolání jednoho z účastníků řízení přiložil navrhovatel ke svému vyjádření také posudek oslunění domu žalobce. Tento posudek má dle názoru navrhovatele vyloučit jakékoliv pochybnosti o snížení proslunění domu odvolatele. Magistrát poté uvádí, že správnost závěru učiněného stavebním úřadem potvrzuje studie oslunění… Tato studie nebyla podkladem pro rozhodnutí, stavební úřad ji nepožadoval… studie pouze potvrzuje správnost závěru stavebního úřadu. Krkolomnost této argumentace je myslím zjevná. Uvidíme, zda tak bude připadat i Městskému soudu v Praze, který bude o věci v nejbližší době rozhodovat. 8) Obětní beránek vždy připraven Jak je vidět z předchozích řádků, úřady i přes soustavné výhrady správních soudů stále opakují stejnou procesní chybu. Mnohdy dokonce o této chybě ví v okamžiku, kdy by ji ještě mohly napravit. Těžko říct, zda z pocitu hrdosti až pýchy nebo ze soustavného masírování nadřízenými, že musí vycházet vstříc investorům, se pokouší zjevně nezákonný postup mlčky nebo za pomoci různě nelogických vysvětlení zakamuflovat. Právě investorům tím však prokazují medvědí službu, když zatěžují rozhodnutí závažnou procesní vadou, která může vést ke zrušení rozhodnutí.

Publikováno: 18. 5. 2005

Přitom by stačilo tak málo, jen upozornit účastníky, že spis obsahuje nový podklad a stanovit jim přiměřenou lhůtu k vyjádření. Řízení se tak protáhne třeba o 2 týdny. Když však úředník zatvrzele odmítne dodržet zákon, může zdržet celou investici minimálně o několik měsíců. Ale co, když bude nejhůř, všichni se shodnou, že na vině průtahům v řízeních jsou stejně ekologové. Autor je členem Ekologického právního servisu a ředitelem PILA.

5

jednotlivých opatření, brněnské středisko PMS vyvíjí snahu o jejich zajištění. Šestice studentů PrF MU se tak stala poskytovateli vzdělávacího resocializačního programu (je opatřením podle § 18 z218) a od konce března probíhají v prostorách brněnského střediska PMS každé úterý dvouhodinové lekce s mládeží, jež se dostala do střetu se zákonem.

_______________________________________________

Street Law a průkopníci resocializace mladistvých Petr Kubačka Od 1. 1. 2004 je v České republice účinná samostatná právní úprava trestního soudnictví pro mladistvé, jejímž smyslem je komplexně upravit hmotněprávní i procesní aspekty trestání mládeže, nově konstituovat systém specializovaných soudů mládeže a jasně vymezit ucelenou škálu možných reakcí na trestnou činnost mládeže. Jedná se o zákon o soudnictví ve věcech mládeže; dále jen „z218“. 1)

Do programu bylo zapojeno 13 klientů (pracovní název „kvítka“), s tím, že drtivá většina jej absolvuje dobrovolně, tzn. že jim účast byla uložena s jejich souhlasem, aniž by soud rozhodl o vině. Tři z kvítek jsou dívky, věková skladba je 14 až 17 let. Cílem programu není rozebírat činnost, jíž se kdo dopustil, ale jde o zvýšení právního vědomí, vědomí vlastní odpovědnosti, schopností komunikace a spolupráce.

Specializace oproti obecné trestněprávní úpravě, jež je odrazem nezbytnosti zvláštního přístupu k nezletilým pachatelům, nachází tedy své místo i ve vymezení sankcí za trestnou činnost mládeže. Pojem „trest“ je nahrazen označením „opatření“ a je vytvořena zvláštní skupina těchto sankcí, jež jsou pachatelům uložitelné. Podle § 10 zákona se jedná o výchovná, ochranná a trestní opatření.

Interaktivní vzdělávání Samotnému programu a setkáním předcházela samozřejmě přípravná fáze. V té bylo nutné seznámit s programem osoby, jež se podílí na práci s mládeží, vůči níž je vedeno trestní řízení. Program tak byl prezentován úředníkům sociálně-právních orgánů (v praxi označováni jako kurátoři), státním zástupcům, policistům, pozvaní byli i soudci. Prezentace zprostředkovávala PMS a ta pak dále s těmito subjekty spolupracovala na výběru vhodných klientům, jimž by mohl či měl být program uložen nebo doporučen. 22. 3. 05 proběhla úvodní lekce, na níž se klienti a lektoři navzájem seznámili (velmi zábavnou formou) a byla řečena základní pravidla, jejichž dodržování je nezbytné k fungování programu. Od začátku je program veden neformálně, lektory bylo nabídnuto tykání, při vedení lekcí jsou všichni usazeni na židlích umístěných v kruhu, přičemž málokdy lze poznat, kdo je lektor a kdo klient. Volba neformálního přístupu má vést, a vede, k usnadnění komunikace, velmi pozitivně ovlivňuje spolupráci, klienti se cítí více uvolněně a díky tomu se v lekcích více projevují jako osobnosti a lépe vyjadřují názory na probíraná témata. Nepochybně je to přijatelnější i pro lektory, zvlášť když je věkový rozdíl mezi nimi a klienty spočitatelný na prstech jedné ruky.

Cílem tohoto článku není popis těchto opatření a principů jejich ukládání. Mým záměrem je jen učinit malou poznámku k praktické realizaci zákona a upozornit na konkrétní případ fungování výchovného opatření. Kdo napravuje „kvítka“ Na podzim 2004 oslovilo brněnské středisko Probační a mediační služby (k 1. 1. 01 státem zřízená instituce s úkoly v trestněprávní oblasti, 2) dále jen „PMS“) skupinku studentů Právnické fakulty Masarykovy univerzity v Brně, jež se dlouhodobě věnuje realizaci programu Street Law. Tento program je zaměřen především na zvýšení právního vědomí a komunikačních schopností s použitím interaktivních metod výuky. Jeho cílovou skupinou jsou zpravidla studenti základních a středních škol. (více viz www.streetlaw.elsa.cz). PMS se z titulu svého pověření zákonem o PMS a zákonem o soudnictví ve věcech mládeže podílí na zajišťování výkonu opatření udílených mladistvým pachatelům. Jelikož v současnosti řada institutů zakotvených z218 stále plně nefunguje a není vytvořena síť

Program obsahuje 12 lekcí, během nichž se kvítka seznamují s právem, a to jak trestním, tak i např. s instituty práva soukromého –

6

pracovní smlouva, rozvázání pracovního poměru, nájem, reklamace atd. Jednotlivé lekce jsou připravovány a vedeny vždy dvojicemi lektorů podle publikace Právo pro každý den vytvořené neziskovou organizací Partners Czech. Ovšem ukázalo se, že lektoři se stali na programu závislí, takže dochází a pomáhají i na „cizích“ lekcích.

sociálního výcviku, psychologického poradenství, terapeutický program, program zahrnující obecně prospěšnou činnost, vzdělávací, doškolovací, rekvalifikační nebo jiný vhodný program k rozvíjení sociálních dovedností a osobnosti mladistvého (viz § 17 odst. 1 z218). Jedná se tedy o širokou oblast činností, jež můžou takto sloužit. Probační program schvaluje ministr spravedlnosti a zapisuje se do seznamu probačních programů vedeného Ministerstvem spravedlnosti.

Lekce bývají uváděny motivačními otázkami týkajícími se tématu a pokračují uvedením do problematiky, přednesením příběhu, jež je základem pro následné řešení úkolů ve skupinkách, společnou prezentací výsledků práce a diskusí. Jsou doplňovány i dalšími interaktivními metodami výuky. Důležitý je důraz na pochopení podstaty probíraných institutů a na jejich promítání se v praxi. Klienti jsou jednak dotazováni, jednak je dáván široký prostor pro to, aby se sami vyjadřovali, snažili se argumentovat, sdělili svůj pohled na věc a představy řešení problému.

Ačkoli je zákon účinný už více než rok, akreditace probačních programů probíhá teprve nyní a jejich fungování a samotná aplikace ustanovení programy zakotvujících tak stále není možná. Na začátku roku 2005 se podařilo provést akreditační řízení a byl vytvořen seznam akreditovaných probačních programů ve smyslu z218. Programy jsou však v seznamu zařazeny pouze na přechodnou dobu max. 2 let. Akreditační řízení probíhalo zjednodušeným způsobem a systém pravidel a kritérií pro udílení akreditací a ověřování kvality probačních programů je stále ještě připravován.

Smysl programu se nenaplňuje jen obsahem lekcí, ale už setkáváním se, jenž vede k vzájemné komunikaci a spolupráci lidí z různých sociálních skupin a s jinou zkušeností. Samotní lektoři z každé lekce odcházejí bohatší, poté co se setkali s nějakou neočekávanou reakcí, bylo nutné řešit určitou situaci či nestandardním způsobem vyjednávat.

Poskytování výchovných opatření, zejména probačních programů, a fungování sítě, jež by jej, s důrazem na variabilnost, operativnost a snadný přístup a zapojování pachatelů do programů, umožňovala, je tak stále otázkou budoucnosti, a stejně i plná funkčnost systému, jehož předpoklady zakotvil zákon o soudnictví ve věcech mládeže. Rozhodně jsou však dány základy pro smysluplné sankcionování mladistvých pachatelů, které je nevytrhává ze společnosti, a praxe na nich začíná pomalu stavět.

Spolupráce s PMS probíhá vesměs na úrovni výměny informací a zpráv. Lektoři jsou poskytovatelem programu, s nímž jednotliví klienti podepisovali dohodu o účasti v programu (tj. hlavně za jakých podmínek bude uznáno, že klient program absolvoval) a jenž po jednotlivých lekcích předkládá PMS hodnotící zprávy a vypracovává závěrečnou zprávu o průběhu programu apod. Finanční stránka bohužel není zajišťována přímo, obecně má poskytovatel pouze možnost požádat o příspěvek u některé z grantových organizací či státních nebo komunálních programů prevence kriminality apod.

Autor je lektorem Street Law a studentem PrF MU v Brně. _______________________________________________ Poznámky: 1) Zákon č. 218/2003 Sb., o odpovědnosti mládeže za protiprávní činy a o soudnictví ve věcech mládeže a o změně některých zákonů. 2) Viz z. č. 257/2000 Sb.

Proč nejde o probační program Samotný vzdělávací resocialiční program nefunguje jako probační program, kterýžto pojem se nám může s poskytováním takovéto služby vybavit. Probační program je jedním z výchovných opatření podle z218. Tímto institutem se rozumí zejména program

Publikováno: 25. 5. 2005

7

rozrušený, nebo jako trest za předchozí chování. Indikací pro použití je pouze skutečnost, že osoba ohrožuje sebe nebo někoho jiného. O nařízení léčebných výkonů a tedy i o použití omezujících opatření rozhoduje zásadně ošetřující lékař.

ZPRÁVY Z MALÉ STRANY ANEB PŘIPRAVOVANÉ PRÁVNÍ PŘEDPISY

Domovy a klece David Zahumenský

ÚSP versus léčebna Na svém 42. zasedání poslanecká sněmovna schválila vládní návrh novely zákona č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení (sněmovní tisk č. 786). Návrh obsahuje nový § 89a, který má upravit používání prostředků omezujících pohyb osob, včetně tzv. klecových a síťových lůžek, v ústavech sociální péče (ÚSP). Navrhovaná úprava je nepřijatelná hned z několika důvodů.

Zmíněný návrh se týká pouze ústavů sociální péče, tedy zařízení spadajících pod Ministerstvo práce a sociálních věcí. Málo zdůrazňovaným faktem je to, že ústavy sociální péče pro občany s mentálním postižením nahrazují těmto osobám, podobně jako domovy důchodců starším občanům, přirozený domov v rodině (jakkoli to může být v realitě české institucionální péče těžko představitelné). Odlišné je postavení psychiatrických léčeben, které plní funkci odborného zdravotnického zařízení, zejm. pro léčbu osob trpících duševní nemocí, nebo různými druhy závislostí. Odrazem zařazení ÚSP je i skutečnost, že sociální ústavy často nemají vlastního stálého lékaře.

Centrum advokacie duševně postižených (MDAC) a Liga lidských práv vydali dne 9. 3. 2005 k této problematice tiskovou zprávu. Dále pak sedm nestátních neziskových organizací 1) oslovilo všechny poslance s výzvou, aby § 89a z novely vypustili. Taťána Fischerová během projednávání ve sněmovně skutečně navrhla toto ustanovení vypustit, pro její návrh však hlasovalo jen 69 ze 179 přítomných poslanců. Současná právní úprava omezujících prostředků

Na mezinárodní kritiku zareagovali v minulém roce na Slovensku. Podle nového § 18a zákona č. 158/1998, o sociálnej pomoci, bylo používání všech omezujících prostředků v institucích sociální péče zakázáno a agresivní klient je nyní převezen do psychiatrické léčebny. Nepotvrdily se obavy odpůrců tohoto opatření, že převozy budou neúnosně časově i finančně náročné, neboť skutečná potřeba zvládat klienty cestou fyzického omezení poklesla. Jak vyplývá např. z vyjádření odborníka na problematiku omezovacích prostředků v psychiatrii MUDr Jana Pfeiffera, stavy agresivity nepřicházejí jen tak z čistého nebe a často jsou reakcí na celkovou atmosféru oddělení a způsob komunikace zaměstnanců. 4)

používání

Používání omezujících prostředků je nyní upraveno jako „léčebný výkon“ v zákoně č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu. § 23 tohoto zákona obsahuje obecné pravidlo, podle kterého lze vyšetřovací a léčebné výkony provádět jen se souhlasem nemocného. Provádět léčbu bez souhlasu, a to včetně převzetí nemocného do ústavní péče, lze pouze: • u nemocí, u kterých lze uložit ochranné léčení, 2) • jestliže osoba jevící známky duševní poruchy nebo intoxikace ohrožuje sebe nebo své okolí, • jde-li o neodkladný zákrok nutný k záchraně života a nelze si souhlas pacienta vyžádat, • pokud jde o nosiče vymezených infekčních chorob. 3)

V rozporu s Ústavou Příznivci projednávané úpravy uvádějí, že podle navrhovaného § 89a lze opatření omezující pohyb osob použít pouze v případě přímého ohrožení života nebo zdraví a to pouze na dobu nezbytně nutnou, je navíc stanovena povinnost ÚSP evidovat použití těchto opatření a informovat o jejich použití zákonného zástupce osoby a zřizovatele zařízení. Je tomu tak, návrh však nijak blíže podmínky omezení osobní svobody nevymezuje. Na rozdíl od současného stavu,

Prostředky omezující pohyb osob jsou v psychiatrických léčebnách i sociálních institucích používány zejména na základě druhého bodu. Zákon zde neumožňuje použít omezující prostředky jen proto, že je pacient

8

2) § 72 zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákon. 3) § 53 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví. 4) Čulík, J.: Český systém sociální péče se musí změnit, Britské listy, 20. 7. 2004. 5) Např. podle § 90 vyhlášky č. 152/1988 Sb., kterou se provádí zákon č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, jsou ústavy pro dospělé občany mentálně postižené určeny pro občany, kteří potřebují ústavní péči, nikoli však léčebnou péči v lůžkovém zdravotnickém zařízení. 6) § 191a – 191g zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád.

kdy může použití restriktivních prostředků nařídit jen lékař, ze znění návrhu vyplývá možnost, že o jejich použití bude rozhodovat neškolený personál sociálních ústavů. Jako téměř bezzubou kontrolu lze označit povinnost informovat zákonné zástupce obyvatelů ÚSP. U klientů zbavených způsobilosti k právním úkonům jsou totiž těmito zástupci velmi často samotné ÚSP nebo jejich zaměstnanci jako fyzické osoby. Jako zásadní argument proti přijetí návrhu lze uvést jeho pravděpodobný rozpor s ústavním pořádkem ČR. Čl. 8 odst. 6 Listiny základních práv a svobod umožňuje pouze omezení osobní svobody při „ústavní zdravotnické péči“, přičemž v ÚSP je sice poskytována i zdravotní péče (obvykle prostřednictvím lékařů, kteří zde docházejí), nepochybně však nejde o ústavní zdravotní péči. Ta je vykonávána pouze ve zdravotnických zařízeních. 5) Zmíněný čl. 8 odst. 6 Listiny stanovuje povinnost ohlásit držení osoby v zařízení zdravotnické péče bez jejího souhlasu do 24 hodin soudu, přičemž tato povinnost je dále rozvedena v úpravě tzv. detenčního řízení podle občanského soudního řádu. 6) Obdobné řízení, které by bylo alespoň formální zárukou spravedlnosti, ve vztahu k osobám, jejichž osobní svoboda by byla omezena v zařízení sociální péče, neexistuje, což je dalším důkazem skutečnosti, že český právní řád takové omezení neumožňuje.

Publikováno: 13. 4. 2005

_______________________________________________

Symbolická legislativa: nová právní úprava výstavby dálnic Mgr. Pavel Doucha V týdnu od 2. května bude Senát Parlamentu ČR projednávat návrh zákona o výstavbě dálnic a rychlostních silnic. Připravila ho skupina poslanců se záměrem urychlit výstavbu dopravní infrastruktury dálničního typu, která je podle jejich názoru brzděna špatnou legislativou (především v oblasti ochrany přírody), ekologickými spolky, které se účastní řízení, a vlastníky pozemků v trasách plánovaných komunikací.

Autor působí v Centru advokacie duševně postižených a je studentem PrF MU v Brně. _______________________________________________

Už samotný výčet důvodů pro přijetí tohoto speciálního právního předpisu by si zasloužil podrobný rozbor, který by se měl týkat zejména otázek ekonomických (možnosti státního rozpočtu ufinancovat všechny naplánované stavby), dopravních (posouzení prosazované koncepce, která staví na budování nových dopravních staveb a takřka rezignuje na údržbu a zdokonalování stávajících) a správně-právních (odborná právní způsobilost pracovníků státní správy a investorských organizací připravit tyto stavby v souladu s platnou legislativou, zejména v oblasti ochrany životního prostředí). Projednávání tohoto zákona Poslanecké sněmovně neprobíhalo právě hladce (mimo jiné bylo na dlouhou dobu přerušeno), text návrhu byl podroben drtivé kritice a byl několikrát přepracován samotnými předkladateli.

Poznámky:

Stavby ve veřejném zájmu

Nelze než doufat, že se naši zákonodárci umoudří a návrh nakonec nepřijmou. Projednávání návrhu by bylo naopak vhodné využít k tomu, aby Česká republika konečně ustoupila mezinárodní kritice a použití omezujících prostředků v ÚSP zakázala. Tím se neuspokojivý stav ústavní péče v ČR nevyřeší, půjde však alespoň o krok správným směrem. V opačném případě bude zřejmě muset ústavnost omezování osobní svobody v institucích sociální péče posoudit Ústavní soud.

1) Centrum advokacie duševně postižených, Liga lidských práv, Centrum pro rozvoj péče o duševní zdraví, Fokus-Praha, Česká asociace pro psychické zdraví, Kolumbus, Amicus-Brno.

Konečné znění návrhu je tedy výslednicí tohoto zdlouhavého procesu. Hodnotím-li schválený text po obsahové strance, musím

9

konstatovat, že se jedná o typický příklad tzv. symbolické legislativy. Tímto pojmem označuji normy, u nichž je nejdůležitější jejich název. Ten je jakýmsi symbolickým vyjádřením zájmu členů zastupitelských sborů o danou problematiku. Samotný obsah zákona či vyhlášky již tak důležitý není, neboť ve skutečnosti neřeší problémy, které si v názvu řešit vytkl. Voliči tak mají být uspokojeni, že se o ně jejich zastupitelé starají. Toto možná pro někoho příliš příkré hodnocení však mohu doložit na rozboru několika ustanoveních návrhu zákona.

Jenže do hry vstoupili ostatní poslanci se svými pozměňovacími návrhy. Poslanecká sněmovna nakonec návrh zákona schválila s tím, že z § 1 zcela vypadlo zmocnění pro vládu vydat seznam staveb ve veřejném zájmu svým nařízením. Konečné znění § 1 nám tedy říká, že infrastrukturní stavby ve veřejném zájmu jsou ty, které jsou jako veřejně prospěšné označeny v územně plánovací dokumentaci krajů. Vzhledem k tomu, že i bez zákona o výstavbě dálnic se v poslední době přesunulo rozhodování o trasách dopravních koridorů na kraje, jedná se o zcela nadbytečné ustanovení, které nebude mít žádný vliv na výstavbu dopravních staveb, natož na urychlení jejich přípravy.

Zjevně nejpodstatnějším ustanovením návrhu zákona, jež bylo v průběhu projednávání zásadním způsobem měněno, je § 1 návrhu zákona. Podle původního záměru navrhovatelů obsahovalo toto ustanovení výčet konkrétních úseků dálnic a rychlostních silnic, včetně obecného zakotvení jejich trasy. Tyto stavby pak byly návrhem zákona prohlášeny za stavby ve veřejném zájmu.

Past na úředníky Podobným vývojem prošlo i ustanovení § 2. Podle původního záměru navrhovatelů zákona mělo přispět k razantnímu zkrácení všech správních řízení tím, že nařizovalo zkrátit všechny lhůty na polovinu. Šlo o přímou reakci na často omílaný argument, že správní řízení zdržují jejich účastníci, zejména pak rebelující občanská sdružení tím, že nedodržují lhůty. I tato navrhovaná úprava vyvolala značnou kritiku, zejména z toho důvodu, že prodlužování správních řízení způsobují zejména žadatelé o vydání povolení (investoři) tím, že jejich žádost neobsahuje všechny zákonem požadované náležitosti a pak také samotné úřady, které zřejmě v návalu jiné činnosti nejsou schopny vydat rozhodnutí v rozumných termínech.

Takové pojetí zákona vyprovokovalo bouřlivý nesouhlas, když hlavním protiargumentem bylo, že zákon má mít obecný charakter a nemá určovat konkrétní trasy dálnic a rychlostních silnic. Vyhledávání tras pro dálnice a rychlostní silnice je procesem, jež je svěřen exekutivní moci, nikoliv zákonodárné (významný vliv na určení tras pak mají rovněž krajské a obecní zastupitelstva jako schvalovatelé příslušné územně plánovací dokumentace). Kritici zákona namítali, že znění § 1 zasahuje do ústavního principu dělby moci na zákonodárnou, výkonnou a soudní.

Komplexní pozměňovací návrh, který připravili sami navrhovatelé zákona, přinesl změnu i do tohoto ustanovení. Vypadlo zkrácení všech lhůt na polovinu a naopak úřadům byla stanovena padesátidenní limitní (nepřekročitelná) lhůta pro vydání rozhodnutí. Všichni ti, kterým skutečně jde o zdržování správních řízení, museli po přečtení tohoto ustanovení zajásat. Zaprvé dostali do rukou bič na úředníky, kterým mohli vyčítat porušení zákona, nebylo-li v této lhůta vydáno rozhodnutí. Za druhé si byli vědomi toho, že v tak krátké lhůtě nelze často odpovědně posoudit předloženou žádost o vydání povolení, zejména tehdy, je-li zapotřebí opatřit si další odborné posudky atd.

V reakci na tuto kritiku předložili navrhovatelé zákona komplexní pozměňovací návrh, který mimo jiné upravil i znění § 1. Z tohoto ustanovení zmizel výčet konkrétních staveb dálnic a rychlostních silnic a bylo stanoveno, že infrastrukturní stavby ve veřejném zájmu jsou ty, které jako veřejně prospěšné stanoví v územně plánovací dokumentaci kraje. Dále pak mělo jít o stavby, o nichž tak vláda stanoví ve svém, k tomu účelu speciálně vydaném, nařízení. Navrhovatelé zákona zjevně předpokládali, že vláda převezme jejich výčet dálničních staveb do svého nařízení a tím ztratí na významu argument kritiků zákona, že zákonodárná moc nemá zasahovat do výběru tras. Vlk by se nažral a koza by zůstala celá.

Zákon připravil pro úředníky nečekanou past. Budou-li chtít vyhovět znění zákona, musí po uplynutí lhůty v takových případech žádost o

10

vydání povolení jednoduše zamítnout, protože nebyly splněny podmínky pro vydání kladného rozhodnutí (nebyl spolehlivě zjištěn skutečný stav věci). Žádost musí být po dopracování podána znova a to samo o sobě způsobí zdržení celého procesu. Nebo budou znění zákona o výstavbě dálnic ignorovat a povedou řízení tak jako doposud – pak jim však může být vytýkána nezákonnost spočívající v porušení právě zákona o výstavbě dálnic. Ustanovení § 2 bylo v uvedeném znění Poslaneckou sněmovnou schváleno.

kvůli návrhu zákona, který se v lepším případě nebude v praxi vůbec používat, v horším případě, jestliže se používat bude, přispěje k dalším komplikacím již dnes složitého povolování dopravních staveb. Autor působí v Ekologickém právním servisu. Publikováno: 4. 5. 2005

_______________________________________________

Nová úprava stavebního práva pro třetí tisíciletí

Další „urychlení“

Mgr. Luděk Šikola

Další ustanovení návrhu zákona, které mělo výrazným způsobem přispět k urychlení správních řízení, je § 4 zákona. Zde se stanoví, že v případech, kdy bylo nutné podle zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny vydávat jednotlivá povolení, souhlasy, stanoviska, či vyjádření, bude jejich vydání nahrazeno tzv. souhrnným povolením, k jehož vydání bude příslušné Ministerstvo životního prostředí. Tato konstrukce vychází z předpokladu, že řízení urychlí, bude-li místo několika úřadů vést správní řízení pouze jeden. Tento předpoklad je však v daném případě mylný. Je třeba si uvědomit, že se často jedná o procesy, které vyžadují znalost dotčeného území. Například požádá-li investor o kácení několika tisíc kusů dřevin, posoudí tuto žádost a případně rozhodne o provedení náhradní výsadby daleko snáze a rychleji obecní úřad v daném místě, než referent, který sedí v budově Ministerstva životního prostředí v Praze.

Několikrát jsme již na stránkách Via Iuris seznamovali čtenáře s aktuálním vývojem okolo nového stavebního zákona. Ten mají nyní na stolech poslanci a měli by ho otevřít ještě před odjezdem na dovolenou. Předpokládám, že zákon první čtení ve sněmovně přečká. Podívejme se proto blíže na vybrané novinky, které zákon přináší. Ve jménu centralizace Obecnými tendencemi nového stavebního zákona jsou zrychlení řízení, zjednodušení procesů a centralizace. To už jsme na konkrétních příkladech ze zákona rovněž ukazovali. Samotnou centralizací nemíním snad nějaký zásadní přesun rozhodování do Prahy. Jde spíše o to, že se výkon veřejné správy vzdaluje od občana, od malé místní samosprávy. Obecným stavebním úřadem má být pověřený obecní úřad. Kraj sice může nařízením po projednání s Ministerstvem pro místní rozvoj určit i další obecní úřady jako stavební, ale pouze v případě, že spravují obvod s alespoň 4000 obyvateli. 1) Předkladatelé zákona tuto změnu zdůvodňují tím, že dnešní obvody obcí se stavebním úřadem se neshodují s obvody pověřených obecních úřadů a obecních úřadů s rozšířenou působností. Základní obecní úřady pak nejsou prý schopné zhodnotit všechny veřejné zájmy, které mohou být při řízeních podle stavebního zákona dotčeny. Důvodem však může být také to, že zájmy malých obcí se zpravidla liší od zájmů těch velkých. Podle nového zákona si už regionální centra s přesvědčováním, že požadovaný záměr je prospěšný celému regionu a nikoli pouze jim, nebudou muset dělat násilí. Srovnáme-li počty dnešních stavebních úřadů

Další souvislost, kterou si navrhovatelé zákon zřejmě neuvědomili, spočívá v tom, že Ministerstvo životního prostředí není na vedení značného počtu správních řízení vybaveno příslušným počtem pracovníků. Stane-li se návrh zákona o výstavbě dálnic součástí našeho právního řádu, bude muset Ministerstvo životního prostředí zřídit nová pracovní místa a zvýšit počet úředníků. V opačném případě opět hrozí, že dojde spíše k dalšímu zdržování správních řízení. Uvedl jsem pouze tři z mnoha nedostatků zákona o výstavbě dálnic a rychlostních silnic a zřejmě nikoliv ty nejzávažnější (zákon rovněž závažným způsobem zasahuje do vlastnických práv k nemovitostem). Chtěl jsem na nich poukázat na to, že zákonodárci placení z našich daní strávili mnoho hodin

11

se stavem po účinnosti nového stavebního zákona, zjistíme, že půjde o výraznou redukci. Např. v Libereckém kraji je dnes 36 stavebních úřadů, nově jich má být 21, poměr 37:19 zjistíme v Olomouckém kraji. 2) Obdobná situace nastane i v územním plánování. Úřadem územního plánování budou obecní úřady s rozšířenou působností. Na obecních zastupitelstvech zůstává pravomoc rozhodovat o pořízení územního plánu a jeho vydání.

občanské sdružení stane, jestliže do 8 dnů od oznámení o zahájení řízení orgánem státní správy písemně projeví vůli stát se účastníkem. Úřady informují občanská sdružení na základě jejich žádosti. Rozhodujícím momentem pro pozici občanského sdružení jako účastníka správního řízení je tak projev jeho vůle. Ostatní účastníci jsou většinou známí již v době zahájení správního řízení. U žadatele není pochyb, u obce také ne a rovněž okruh osob přímo dotčených na svých právech je zřejmý. Tito k postavení účastníka vůli projevovat nemusí, jsou jimi přímo ze zákona.

Výrazně se rozšiřují kompetence Ministerstva průmyslu obchodu jako speciálního stavebního úřadu. To bude vydávat stavební povolení na stavby k účelům těžby nebo ukládání radioaktivního odpadu a u staveb jaderných zařízení zcela bez územního rozhodnutí. Pro případ, že stavbu bude povolovat mimo prostor již existujících staveb, si musí pouze opatřit vyjádření o souladu navrhované stavby se záměry územního plánování. Kam směřuje toto utužování centrální správy si není těžké domyslet... 3) Nová možnost veřejnosti?

jak

se

vyhnout

K umístění záměru musí podle platného zákona proběhnout územní řízení. Nová právní úprava předkládá možnost veřejnoprávní smlouvy. Investor nemusí podat žádost o územní rozhodnutí, ale může stavebnímu úřadu zaslat návrh veřejnoprávní smlouvy. Nedojde tak k zahájení správního řízení, úřad nebude muset informovat občanská sdružení se žádostí a ta se o probíhajícím smluvním vyjednávání o umístění stavby nedozvědí. Záměr, ke kterému se má mít možnost veřejnost vyjádřit, proběhne zcela mimo její pozornost. V případě, že se občanské sdružení o umisťování stavby dozví, bude mít téměř nepřekonatelné problémy prokázat, že kdyby se vedlo o téže věci správní řízení, stalo by se účastníkem, protože by se do řízení přihlásilo. Veřejnoprávní smlouvu lze přezkoumat pro nezákonnost, tedy rozpor s právními předpisy. Řízení se zahajuje z moci úřední, nelze jej zahájit na návrh, a to ani účastníka smlouvy.

účasti

Zvláštní pozornost si v souvislosti se snahami o zjednodušení povolování záměrů zaslouží úprava veřejnoprávních smluv. Tuto možnost přináší nový správní řád účinný od 1. 1. 2006. 4) Jeho úprava dovoluje, aby namísto vydání rozhodnutí uzavřel správní orgán veřejnoprávní smlouvu s tím, kdo by byl účastníkem řízení, kdyby probíhalo. Toto ustanovení reflektuje návrh stavebního zákona v části o územním nebo stavebním řízení. Je tak možné umístit stavbu veřejnoprávní smlouvou uzavřenou mezi stavebním úřadem a investorem. Podmínkou účinnosti této smlouvy je souhlas ostatních osob, které by byly účastníky řízení.

K zajištění dostatečné informovanosti veřejnosti o umisťování a povolování staveb prostřednictvím veřejnoprávních smluv bude třeba, aby stavební úřady měly zakotvenu povinnost návrh smlouvy neprodleně zveřejnit na úřední desce. A to minimálně u záměrů, na které se vztahuje Aarhuská úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí. 5) Poté, pokud veřejnost bude mít ke smlouvě námitky, bude možné prokazovat, že měla zájem být účastníkem řízení, kdyby se vedlo. V souladu s ustanovením § 161 odst. 1 a ustanovení § 27 odst. 3 nového správního řádu ve spojení s ustanovením § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny nemůže veřejnoprávní smlouva nabýt účinnosti.

Je zatím velmi obtížné si představit aplikaci těchto ustanovení, když zkušenosti s fungováním nového správního řádu začneme získávat až za půl roku a u nového stavebního zákona ve lhůtě ještě minimálně o rok delší. Nicméně obecně můžeme vyjít z praktik, kterých se některé stavební úřady dopouštějí dnes a kterými se snaží maximálně usnadnit investorovi povolovací proces. Veřejnost se má možnost účastnit stavebního řízení prostřednictvím občanských sdružení zabývajících se ochranou přírody a krajiny. Účastníkem tohoto správního řízení se

Autor je advokát.

12

fingovaného 1) (např.viz § 18 občanského zákoníku). Nemá proto žádnou vůli, ani není schopna sama jednat. To vše činí prostřednictvím fyzických osob majících reálný základ v hmotném světě. To samozřejmě činí značné potíže důkazní zvláště v odpovědnostních vztazích a především pak u skutků s nejvyšší společenskou závažností – tedy trestnou činností.

_______________________________________________ Poznámky: 1) Ustanovení § 13 odst. 2 návrhu stavebního zákona zní: „Kraj může po projednání s ministerstvem nařízením určit obecní úřad obecným stavebním úřadem, pokud bude tuto působnost vykonávat pro ucelený správní obvod, ve kterém má trvalý pobyt a) nejméně 4000 osob, nebo b) nejméně 3000 osob a je v něm nejméně 200 staveb pro rekreaci.“ 2) Sdělení Ministerstva pro místní rozvoj č. 663/2004 Sb., seznam krajských a obecních úřadů, které jsou stavebními úřady; Zákon č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností. 3) Např. ČEZ se od roku 1994 marně snaží nalézt vhodné místo pro úložiště jaderného odpadu. 4) Ustanovení § 159 - 170 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. 5) Úmluva byla publikována ve Sbírce mezinárodních smluv pod č. 124/2004 Sb. a je ve smyslu čl. 10 Ústavy součástí našeho právního řádu a tudíž přímo aplikovatelná.

Nadnárodní obchodní společnosti však mají další svá specifika. Prvním z nich je jejich nadnárodní charakter, jenž jim umožňuje stát se subjekty do značné míry nezávislými na určitém konkrétním území státu a s tím spojeném právu a jeho vztazích. Největší nadnárodní společnosti však mají daleko silnější ekonomický potenciál, tedy i faktickou moc. Přestože právo není totožné s mocí, nutně ji implikuje. Schopnost vymahatelnosti práva je jedním ze základních atributů právního státu, kde nikoliv vladaře, ale zákon je nutné poslouchat. Je tedy nasnadě otázka, zda nadnárodní společnosti, jenž svou hospodářskou silou často předčí národní státy, jsou subjekty, u kterých je v praxi možné dosáhnout státního donucení. V souvislosti s nadnárodními společnostmi a státním donucením vyvstává navíc ještě jedna otázka. Je vůbec možné, aby bylo státní donucení dostatečné např. vůči nadnárodním společnostem působícím na území desítek států, když samo státní donucení se omezuje pouze na jurisdikci toho kterého státu?

Publikováno: 29. 6. 2005

PRÁVNÍ OBZORY

Odpovědnost nadnárodních společností v mezinárodním právu veřejném, I. díl Mgr. Pavel Franc Nadnárodní obchodní společnosti jsou v pravdě zcela specifickými entitami, které jsou právně velice těžko uchopitelné, neboť se jako celek vymykají jak působení vnitrostátních právních norem jednotlivých států, tak i norem mezinárodního práva veřejného. Přitom však faktická moc obchodních společností působících na území více státu rychle narůstá a zasahuje do subjektivních práv jednotlivců. Jejich naprostá specifičnost spočívá hned v několika aspektech, které jsou ve své kombinaci zcela ojedinělé.

Zneužívání tohoto specifického postavení nadnárodními společnostmi je stále častější a má mnohdy za následek zásah do základních práv a svobod. V roce 1997 proto začala malá skupina pěti expertů pod vedením senegalského soudce El Hadji Guisse pracovat na tzv. Návrhu norem odpovědnosti nadnárodních společností a ostatních obchodních společností týkající se lidských práv 2) (dále jen „Normy“). Samotný návrh byl zpracován na základě zadání Subkomise pro podporu a ochranu lidských práv a obsahuje celý rejstřík práv a svobod, které musí být zaručeny a respektovány při jednání nadnárodních společností. Subkomise návrh Norem schválila v srpnu 2003. 3)

Podle práva nebo nad ním? V prvé řadě je jejich zvláštní postavení založeno již samotným konceptem existence právnických osob – právnická osoba je umělou osobou vytvořenou právem. Právní subjektivita osoby právnické je přitom právem vytvořená vlastnost subjektu právem

Vznikl tak mezinárodněprávní dokument opírající se mezinárodněprávní ochranu lidských práv a přes svou omezenou právní sílu je důležitým hybatelem změn v mezinárodním právu, které směřují k vyšší

13

odpovědnosti jednotlivce za dodržování lidských práv. Normy byly dále předloženy Komisi pro lidská práva, která o nich zahájila jednání. Rozhodnutí Komise by samozřejmě mělo daleko větší dopad, neboť je složena z reprezentantů jednotlivých států. V květnu 2004 otevřela Kancelář Komisaře pro lidská práva o Normách diskusi, 4) která probíhala až do třetího čtvrtletí minulého roku. Vyjádřily se jak nevládní organizace, tak nadnárodní společnosti, svazy zaměstnavatelů a samozřejmě nakonec i jednotlivé vlády národních států včetně zemí Evropské unie.

současně i u všech další společností, které mohou být přímo či nepřímo na jejich aktivity navázány. Vedle toho neopomíjí i obchodní společnosti, které sice nemají nadnárodní charakter, přesto mohou na národní úrovni mít neopominutelný vliv. Takto vymezené nadnárodní společnosti a jiné podniky nabývají díky hmotněprávnímu a procesnímu obsahu Norem širší mezinárodněprávní subjektivitu, která je odlišuje od fyzických osob a právnických osob, na které se Normy nevztahují. Normy ve své podstatě zvýrazňují v mezinárodní právu veřejném doposud opomíjený rys. Jestliže někteří teoretici mezinárodního práva nepovažují jednotlivce a právnické osoby za subjekt mezinárodního práva veřejného, neboť jsou pouze „destinatáři“ výhod vyplývajících z mezinárodního práva, pak opomíjejí jeden důležitý aspekt obsažený již v samotných základech mezinárodní ochrany lidských práv. 7)

Adresáti Norem V prvé řadě je zajímavé, jak jsou definování jejich adresáti. Podle čl. 20 „nadnárodní korporace znamená ekonomickou entitu operující ve více než jedné zemi, nebo seskupení ekonomických entit operujících ve dvou a více zemích – jakákoliv je jejich právní forma, ať už v jejich zemi sídla, nebo v zemi v níž vyvíjí činnost, a ať už řízené individuálně či kolektivně“ 5)

Již Charta OSN a Univerzální deklarace lidských práv se obrací na jednotlivce a „každý orgán společnosti“, tedy nikoliv pouze na stát, ale na jakoukoliv společenskou instituci a jednotlivce s požadavkem, aby respektoval, prosazoval a chránil lidská práva. 8) Je faktem, že systém mezinárodních smluv na ochranu lidských práv směřuje primárně k závazkům státu, ale celkový trend v mezinárodním právu jde nad rámce tohoto zažitého konceptu.

Z právě citovaného ustanovení je patrné, že Normy ve vztahu k nadnárodním společnostem především akcentují přeshraniční charakter jejich aktivit bez ohledu na jejich velikost. Normy se proto týkají i poměrně malých obchodních společností a neomezují se na největší korporace. Adresátem Norem nejsou však pouze nadnárodní společnosti, ale v souladu s čl. 21 i jiné podniky, které se nějakým způsobem podílí na aktivitách nadnárodních společností, jsou např. jejich subkontraktorem, distributor apod.

Normy ve své podstatě obsahují základní souhrn lidskoprávních, sociálních a environmentálních práv, avšak stejně tak zakládají i další specifická procedurální pravidla. S ohledem na omezené možnosti rozsahu tohoto článku se těmito otázkami budu zabývat v příštím díle věnovaném Normám.

Vedle toho jsou Normy aplikovatelné i na podniky, které svými aktivitami přesahují lokální působení. Avšak i podnik vymykající se všem těmto podmínkám může být adresátem Norem v případě, že jeho aktivity jsou spojeny s porušováním zákazu podílet se na válečných zločinech, zločinech proti lidskosti, nucené práci apod. nebo z nich profitovat, či v případě, že porušují při ochraně své bezpečnosti mezinárodně uznaná lidská práva. 6)

Autor působí v programu GARDE – Globální odpovědnost Ekologického právního servisu a je doktorandem na PrF MU v Brně. _______________________________________________ Poznámky: 1) Knapp, V.: Právník, 1995, číslo 10- 11, str. 980. 2) Draft Norms of Responsibilities of Transnational Corporations and Other Business Enterprises with Regard to Human Rights.

Vymezení adresátů Norem je tedy opravdu široké. Sleduje posílení ochrany a dodržování lidských práv nejen u subjektů, které díky svému nadnárodnímu působení jsou hůře postihnutelné vnitrostátním právem, ale

14

3) Rozhodnutí pod spisovou značkou: E/CN.4/Sub.2/2003/12/Rev.2. 4) Podrobnosti viz Report of the United Nations High Commissioner on Human Rights on the responsibilities of transnational corporations and related business enterprises with regard to human rights. 5) V originále: „The term “transnational corporation” refers to an economic entity operating in more than one country or a cluster of economic entities operating in two or more countries whatever their legal form, whether in their home country or country of activity, and whether taken individually or collectively.“ 6) Čl. 21 v originále: „The phrase “other business enterprise” includes any business entity, regardless of the international or domestic nature of its activities, including a transnational corporation, contractor, subcontractor, supplier, licensee or distributor; the corporate, partnership, or other legal form used to establish the business entity; and the nature of the ownership of the entity. These Norms shall be presumed to apply, as a matter of practice, if the business enterprise has any relation with a transnational corporation, the impact of its activities is not entirely local, or the activities involve violations of the right to security as indicated in paragraphs 3 and 4.“ 7) Srov. Malenovský, J.: Mezinárodní právo veřejné – obecná část, Brno, II. vydání, str. 101. 8) Preambule Všeobecné deklarace lidských práv.

moci, tato moc slouží ve prospěch všech a nikoliv pro vlastní potřebu těch, kterým byla svěřena.“ Déclaration des droits de l´homme et du citoyen, článek 12, (1789). Kontrola podle Pravidel profesní etiky Policie (a šířeji i nositelé veřejné moci) je povinna při svém výkonu dodržovat mezinárodní dohody, zákony upřesněné judikaturou Státní rady, jakož i další vnitřní předpisy (pro státní zaměstnance např. generální statut veřejné služby apod.). Dekretem vydaným dne 18. března 1986 byla vydána Pravidla profesní etiky národní policie (Code de déontologie de la police nationale, dále jen „Pravidla profesní etiky“). Pravidla profesní etiky podřizují výkon veřejné moci prováděný policií přísnému dodržování Deklarace lidských a občanských práv a svobod, Ústavě, mezinárodním úmluvám a zákonům. Pro úplnost dodejme, že pro četnictvo nebyl vydán souborný kodex etických pravidel, ovšem činnost četnictva podléhá etickým pravidlům obsažených v dílčích předpisech, z nichž některé se datují do dob velké francouzské revoluce. Pravidla profesní etiky obsahují základní katalog práv a povinností policistů (povinnost vykonávat službu nestranně a v souladu se zákonem apod.), povinností velitelů, jejichž porušení může vyústit v disciplinární (případně v trestní) postihy policistů Hlava III. Pravidel profesní etiky uvádí kontrolní mechanismy činnosti policie.

Publikováno: 20. 4. 2005

_______________________________________________

Kontrolní mechanismy policejního násilí ve Francii Mgr. Martin Šíp Hned v úvodu je třeba zmínit, že ve Francii působí několik bezpečnostních složek, které jsou oprávněny vykonávat veřejnou moc. Mezi ně patří zejména Národní policie (Police nationale) čítající kolem 145 000 policistů, Četnictvo (Gendarmerie nationale) zahrnující kolem 101 000 osob, 1) obecní policie (Police municipale), ale např. i správa věznic (Administration pénitentaire), celní správa (Administration des douanes), polní a lesní stráž (Gardes champętres ou forestiers). Tento článek se však zaměřuje zejména na kontrolní mechanismy činnosti policie a četnictva.

Mezi ně se řadí: • Hierarchická kontrola (vnitřní kontrola v rámci vztahů podřízenosti a nadřízenosti), • Všeobecná inspekce národní policie (Inspection générale de la police nationale, IGPN) a Generální inspekce služebních útvarů (L´Inspection générale des services, IGS) provádí šetření a vede disciplinární řízení (a v některých případech se podílí na vyšetřování trestných činů policistů), • Všeobecná správní inspekce (Inspection générale de l´administration), provádí šetření týkající se činnosti policejních útvarů a podává podněty, • Státní zastupitelství (Parquet général), • Soudní kontrola činnosti policistů, trestné činy policistů.

Princip zákonného a řádného výkonu veřejné moci byl ve Francii zakotven již na konci 18. století. Článek 12 Deklarace práv člověka a občana stanovil: „Ochrana lidských a občanských práv vyžaduje existenci veřejné

15

Dalšími orgány, vykonávajícími dohled nad činností policie jsou např.: • Národní komise pro pravidla profesní etiky bezpečnosti (La commission nationale de déontologie de la sécurité) - dohlíží na dodržování etických pravidel národní policie, • Národní komise pro ochranu osobních a informatizovaných údajů (La commission nationale informatique et libertés), • Národní komise pro odposlechy - (La commission nationale des interceptions de sécurité) - dohlíží na zákonnost provádění odposlechů (např. telefonní odposlechy), • Parlament prostřednictvím písemných a ústních otázek pokládaných členy Parlamentu vládě.

složený ze čtyř generálních inspektorů (po jednom inspektorovi pozemní vojsko, letectvo a námořnictvo a inspektor pro četnictvo) a Útvar generálního armádního inspektora (le corps du contrôle général des armées).

Z uvedených kontrolních orgánů je nejvýznamnější zejména Národní komise pro pravidla profesní etiky bezpečnosti, Všeobecná inspekce národní policie, disponující vyšetřovací a disciplinární pravomocí a státní zastupitelství, které si vyhradilo od roku 1966 (případ Ben Barka) nové pravomoci v dohledu nad policejní činností. Státní zastupitelství je oprávněno posuzovat, zda policista splňuje nezbytné podmínky pro řádnou činnost policisty. Malý počet postihů policistů však poukazuje na malou efektivitu tohoto dohledu (statistika hovoří o průměrně 10 uložených sankcí ročně).

Zákonem číslo 200-494 ze dne 6. června 2000 byla ustavena Národní komise pro pravidla profesní etiky bezpečnosti (Commission nationale de déontologie de la sécurité, dále jen „Komise“), jejímž úkolem je dohlížet na dodržování pravidel profesní etiky osobami vykonávajícími činnost bezpečnostních složek na území Francouzské republiky. Komise je oprávněna dohlížet nejen na činnost Národní policie či četnictva, ale i na postup celníků, správy věznic, obecní policie, polní a lesní stráže, a rovněž na postup revizorů ve veřejné dopravě, či soukromých bezpečnostních agentur apod. 2)

Generální inspekce národní policie (Inspection générale de la police national, IGPN) vyšetřuje záležitosti předložené Generálním ředitelstvím národní policie nebo z podnětu soudních orgánů v rámci předběžného šetření. Zabývá se však pouze závažnějšími případy, zejména mediálně citlivými. Generální inspekce služebních útvarů (L´Inspection générale des services, IGS) spadá sice pod IGPN, ale funguje na jiném principu. Do její kompetence spadá pouze policejní prefektura v Paříži. Vyšetřuje zejména disciplinární přestupky a přijímá stížnosti jednotlivců na postup policistů. Např. v roce 1998 bylo u IGS zahájeno 871 řízení, přičemž jedna třetina jich byla zahájena z podnětu občanů.

Komise je složena ze čtrnácti členů. Osm členů je jmenováno nebo určeno různými orgány (např. předseda Komise je jmenován dekretem prezidenta republiky, dva členové Komise jsou určeni předsedou Poslanecké sněmovny z řad poslanců, dva senátoři jsou určeni předsedou Senátu, členem Komise je zástupce Kasačního soudu apod.). Těchto osm členů si k sobě určí dalších šest členů dle svého uvážení. Mandát členů Komise je šestiletý. Polovina členů Komise se obnovuje jednou za tři roky.

Mimo to existuje specializovaná Technická inspekce četnictva (L´inspection technique de la gendarmerie), která podléhá generálnímu veliteli četnictva. Technická inspekce vyšetřuje nejzávažnější případy, přičemž méně závažnější záležitosti jsou řešeny na místní úrovni. Národní komise pro etiky bezpečnosti

pravidla

profesní

Stížnost ke Komisi může podat jakýkoliv občan, který se stal obětí policejního násilí, osoby oběti blízké nebo svědek násilí, pokud se domnívají, že byla porušena Pravidla profesní etiky. Jednotlivec není oprávněn podat stížnost přímo, ale pouze prostřednictvím senátora nebo poslance. Samostatné právo (tedy aniž by se stali obětí policejního násilí) podat stížnost ke Komisi má předseda vlády, členové parlamentu a veřejný ochránce dětí (défenseur des

Četnictvo spadá do resortu ministerstva obrany a jeho kontrola podléhá zvláštním kontrolním mechanismům. Ministerstvo obrany disponuje dvěma inspekčními orgány se všeobecnou působností. Jedná se o Útvar generálního vojenského inspektora (le corps des inspecteurs généraux des armées),

16

enfants). Žádost musí být odůvodněna a doložena důkazními materiály. Musí být adresována libovolnému poslanci nebo senátorovi, s výjimkou těch, kteří jsou členové Komise. Podání stížnosti ke Komisi je omezeno lhůtou jednoho roku od spáchání policejního násilí. Podaná stížnost nemá vliv na běh promlčecích lhůt v civilním, správním nebo trestním řízení.

_______________________________________________ Poznámky: 1) Počty převzaty z internetových stránek Národní policie (údaje k 1. prosinci 2003) a Četnictva (rok neuveden). Počty nezahrnují civilní pracovníky. 2) Pro přehlednost budu dále v textu mluvit o násilí bezpečnostních složek jen jako o „policejním násilí“. Odkaz na zákonné normy: • Obecně Zákon č. 2000-494 z 6. června 2000 týkající se ustavení Komise pro pravidla profesní etiky bezpečnosti. Zákon č. 83-634 z 13. července 1983 týkající se práv a povinností úředníků (Generální statut veřejné služby). • Policie Zákon č. 95-73 ze dne 21. ledna 1995 o směrnicích a plánování v oblasti bezpečnosti. Dekret č. 86-592 z 18 března 1986 – Pravidla profesní etiky národní policie. • Četnictvo Zákon č. 72-662 ze dne 13. července 1972 generální statut vojáků. Dekret č. 75-675 z 28. července 1975 – Armádní disciplinární řád. • Obecní policie Zákon č. 99-291 ze dne 15. dubna 1999 o obecní policii. • Soukromé bezpečnostní agentury, ostraha, dopravní inspektoři Zákon č. 83-629 z 12. července 1983 o činnosti soukromých bezpečnostních agentur, ostraze a dopravních inspektorech.

Zákon ukládá správním úřadům, příslušníkům bezpečnostních sborů, soukromým osobám podílející se na výkonu veřejné moci (např. bezpečnostní agentury), ale i všem osobám obecně, povinnost poskytnout potřebnou součinnost (zejména poskytnout informace a relevantní materiály, povinnost dostavit se k podání vysvětlení apod.) za účelem plnění úkolů Komise. Odmítnutí součinnosti může být potrestáno pokutou až 7500 EUR a dalšími tresty. Komise může požádat příslušná ministerstva, aby prostřednictvím svých kontrolních orgánů provedla šetření a ověřovala určité skutečnosti. Komise je povinna uvědomit státní zastupitelství, konstatuje-li při své činnosti, že existuje podezření ze spáchání trestného činu policistou. Podobně Komise postupuje, naplňuje-li postup policisty znaky disciplinárního přestupku. Komise v takovém případě předá věc příslušným orgánům k zahájení disciplinárního řízení. Komise však není účastníkem soudního ani disciplinárního řízení. Komise je povinna informovat poslance nebo senátora, který podal stížnost, o vývoji případu.

Seznam použité literatury: 1. www.cnds.fr 2. www.senat.fr/rap/199-173/199-1731.htlm www.interieur.gouv.fr/rubriques/c/c3_police 3. _nationale 4. http://www.defense.gouv.fr/sites/gendarmerie 5. Článek: Le citoyen et le policier: des outils existent mais des résultats insuffisants. 6. Důvodová zpráva k zákonu č. 2000-494 z 6. června 2000 týkající se ustavení Komise pro pravidla profesní etiky.

Komise po provedeném šetření může adresovat své stanovisko či doporučení dotčených orgánům, které jsou povinny v určené lhůtě odpovědět. Neodpoví-li příslušný orgán včas, Komise vyhotoví zvláštní zprávu, kterou zveřejní v Úředním věstníku Francouzské republiky. Komisaři jsou vázáni povinností mlčenlivosti o skutečnostech, které se dozvěděli v souvislosti s výkonem své funkce. Komise zpracovává každoročně zprávu o své činnosti, kterou předkládá prezidentu republiky a parlamentu, zpráva je pak zveřejněna. Komise může rovněž navrhnout vládě jakoukoliv změnu legislativy v rozsahu své kompetence.

Publikováno: 11. 5. 2005

_______________________________________________

Využívání antidiskriminační legislativy v soudní praxi Mgr. Robert Cholenský Právníci (nejen) Ligy lidských práv se zúčastnili čtyřdenního workshopu v Budapešti, 1) kde si pod vedením zkušených advokátů a dalších odborníků osvojovali účinné postupy vedení soudních sporů v oblasti diskriminace.

Autor je advokátní koncipient.

17

Program byl bohatý, výukové metody střídaly reprezentace a rozbory konkrétních případů tak, aby si účastníci mohli hned vyzkoušet nově osvojenou teorii. Z celé řady témat workshopu jsem si pro tento článek vybral otázku přímého účinku (direct effect) a nepřímého účinku (indirect effect) v právu EU. Tato otázka je velice zajímavá právě ve světle protidiskriminační směrnice Rady 2000/43/ES. Hned vysvětlím proč.

Vývoj v použití přímého účinku v obecné rovině zajistil svou rozhodovací praxí Evropský soudní dvůr. V případě Van Gend en Loos ESD řekl, že se jednotlivci mohou před národními soudy dovolat určitých ustanovení zakládací smlouvy. Takové ustanovení musí splňovat specifické požadavky. V první řadě musí být předmětné ustanovení dostatečně jasné, dále nesmí být podmíněno a musí dávat adresátům určitá práva. Další rozhodnutí z ESD ve věci Grad posunulo dosah přímého účinku. Tento případ rozšířil dosah přímého účinku ještě také na nařízení a rozhodnutí příslušných orgánů. Nařízení a rozhodnutí se lze před soudem dovolat nejen proti členskému státu (vertikální přímý účinek), ale také proti jinému jednotlivci/subjektu na stejné úrovni (horizontální přímý účinek).

Co je to přímý účinek Česká republika, stejně jako další členské státy Evropské unie (např. Německo), má významné potíže při implementaci této směrnice. Antidiskriminační zákon je již sice připraven, nicméně ještě poměrně dlouho nebude součástí našeho právního řádu.

Směrnice mohou obtížně naplnit podmínku nepodmíněnosti, proto test pro jejich přímý účinek vypadá trochu jinak, než bylo uvedeno výše. Směrnice musí členskému státu ukládat jasný, přesně stanovený a kompletní závazek, jak řekl ESD v případě Van Duyn. Zároveň je pro přímý účinek nutné, aby lhůta pro implementaci již uplynula (případ Ratti). Zde je důležité poznamenat, že pro přímý účinek směrnice je relevantní pouze období od okamžiku, kdy uplynula lhůta pro implementaci, do chvíle, kdy byla skutečně implementována. Ne dříve ani později. Směrnice představují závazek pouze pro členský stát či složku státu/st. organizaci (emanation of a member state), mají tedy výhradně vertikální přímý účinek. Je tedy možné se ve sporu se státem před národním soudem dovolat přímého účinku směrnice.

Zmíněná směrnice znamenala pro Českou republiku závazek implementovat ji do českého práva ke dni vstupu do EU. K tomu bohužel nedošlo, a tak obětem rasově či etnicky podložené diskriminace nezbývá v podstatě nic jiného než se snažit podřadit svůj případ pod ustanovení občanského zákoníku o ochraně osobnosti. Cílem tohoto článku je poukázat na jednu z možností, jak postupovat v případě, kdy členský stát nedostojí své povinnosti provést směrnici do národního práva. Smlouva o ES v článku 249 říká, že směrnice je závazná pro každý členský stát, kterému je určena, pokud jde o výsledek, kterého má být dosaženo. Nicméně vždy ponechává na členském státu, jaké formy a metody implementace zvolí. Otázka zní, jestli může mít směrnice, která nebyla implementována v předepsané době, nějaký přímý účinek.

... a nepřímý účinek? Článek 10 Smlouvy o ES říká, že členské státy mají podniknout všechny kroky k naplnění svých závazků z této smlouvy nebo opatření orgánů Společenství. Povinností členských států je podporovat naplnění úkolů Společenství. Zároveň se členské státy musí vystříhat jakýchkoli opatření, která by ohrožovala realizaci cílů Společenství. Princip nepřímého účinku tkví tedy v tom, že národní soudy mají vykládat národní právo tak, aby tím naplňovali cíle Smlouvy o ES a přiznávaly stranám všechny prostředky vedoucí k nápravě, jež nabízejí směrnice.

Než se pustíme do objasňování otázek kolem přímého účinku směrnic, je třeba zmínit ještě jednu věc. Přímý účinek je totiž třeba odlišovat od přímé použitelnosti (direct applicability). V článku 249 smlouvy ES nalezneme i ustanovení o přímé použitelnosti, které se ovšem vztahuje pouze na nařízení. Článek 249 říká, že nařízení jsou obecně použitelná/aplikovatelná, celý jejich obsah je závazný a přímo aplikovatelný ve všech členských zemích. Toto ustanovení také znamená, že nařízení nepotřebují, na rozdíl od směrnic žádnou implementaci.

18

V praxi je naplňování principů nepřímého účinku směrnic ohrožováno celou řadou faktorů. Národní soudy velice často váhají, jsou-li žádány o výklad národního práva ve světle směrnic. Důraz účastníků na výklad práva ve světe závazků (např. smluv, směrnic) z práva EU často vede soudy k tomu, že se obávají deformace jasného a již zavedeného významu národního práva, případně ohrožení základních principů ustálených v daném národním řádu. Dalším argumentem proti nepřímému účinku je tvrzení, že národní právní řád má svá vlastní pravidla interpretace a není tedy třeba vykládat ho podle směrnic.

Case Law Evropského soudního dvora • Případ 26/62 Van Gend en Loos v. Nederlandse Aministratie der Belastigen (1963) ECR. • Případ 9/70 Franz Grad v. Finanzamt Traunstein (1970) ECR 825. • Případ 41/74 Van Duyn v. Home Office (1974) ECR 1337. • Případ 148/78 Publico Ministero v. Ratti (1979) ECR 1629. • Případ 14/83 Von Colson and Kamann v. Land Nordhein-Westfalen (1984) ECR 1891. • Případ 15/84 Marshall v. Southampton & South-West Hempshire Area Health Authority (1984) ECR 723. • Případ C-106/89 Marleasing SA v. La Comercial Internacional de Alimentación SA (1990) ECR I-4135. • Případ C-188/89 Foster v. British Gas plc (1990) ERC I-3313. • Spojené případy C-6/90 & C-9/90 Francovich and others v. Italy (1991) ECR I-5357. • Spojené případy C- 46/93 and C-48/93 Brasserie du Pecheur SA v. Germany and R v. Secretary of State for Transport ex parte Factortame (Factortame III) (1996) ECR I1029. • Případ C-168/95 Criminal Proceedings against Luciano Arcaro (1996) ECR I-4705.

Všechny tyto argumenty „proč to nejde“ jsou výzvou pro praktikující právníky, neboť na nich je, aby vykládali a aplikovali právo jiným způsobem, než bylo běžné do 1. května 2004. Bez toho, že advokáti budou žádat soudy o využívání principů přímého a nepřímého účinku na straně jedné a toho, že soudci budou náležitě znalí těchto věcí, asi nebude možné onen počáteční ostych prolomit. Ještě jedna okolnost je velice důležitá při zavádění obou principů do soudní praxe - je to náležité sebevědomí při zacházení s evropským právem.

ZE SOUDCOVA PSACÍHO STROJE

Přínosem přímého a nepřímého účinku je především: • •

•

Vyloučení veřejnosti z řízení: osudové selhání ústavního soudu

dosahování vysoké míry konformity s právem EU, rozšíření možností, jak hájit klientova práva (zde je vhodné upozornit na možnost získat kompenzaci od členského státu za jeho porušení práva ES – viz případ Francovich), šetření času prostřednictvím národní cesty, bez nutnosti o obracet se na ESD předběžnou otázkou. Řízení před ESD zabírá příliš mnoho času, mělo by tedy být poslední krokem (po vyčerpání dvou výše popsaných cest).

Michael Kousal Krajský soud v Hradci Králové v prosinci 2002 odmítl žalobu občanských sdružení a uvedl přitom, že občanské sdružení se smí účastnit řízení pouze v místě, kde má své sídlo. O ústavní stížnosti letos rozhodl ústavní soud tak, že dal zapravdu krajskému soudu. Tento nález ústavního soudu okamžitě použil krajský úřad v Hradci Králové, aby nařídil obecním úřadům vyloučit z několika řízení občanská sdružení. Že dotyčná řízení byla zahájena v době, když už zákon o ochraně přírody pojem „místně příslušná jednotka občanského sdružení“ vůbec neobsahoval (byl vypuštěn novelou č. 218/2004, která vešla v účinnost v květnu 2004), jej přitom nezajímalo.

Autor působí v Lize lidských práv a je doktorandem na PrF MU. _______________________________________________ Poznámky: 1) Využívání antidiskriminační legislativy v soudní praxi - praktický seminář pro právníky, Budapešť, 19. 5. – 22. 5. 2005.

19

Krajský soud tedy vyvodil, že občan smí být účastníkem pouze v místě, kde má své bydliště a z toho odvodil, že i občanské sdružení smí působit - být místně příslušným - pouze v místě, kde má své sídlo. Ústavní soud dal této úvaze za pravdu, proto si rozeberme, co je na ní pravdy.

Argumentace soudu V rozsudku 30 Ca 12/2002-40 z 31. 12. 2002 krajský soud v Hradci Králové nejprve ocitoval, že dle § 70 odstavce 2 se může účastnit řízení pouze „místně příslušná organizační jednotka občanského sdružení, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny,“ a dodal: „Již z podané žaloby ... bylo na první pohled zřejmé, že občanské sdružení Sdružení za šetrnou dopravu, se sídlem v Teplicích nad Metují, tyto předpoklady svého účastenství v územním řízení o umístění stavby nesplňuje ... není místně příslušnou organizační jednotkou pro dané územní řízení. Nemá totiž své sídlo v území, v němž se stavba dálnice umisťuje, a proto již jen z tohoto důvodu nemůže být ani nositelem práv účastníka řízení podle § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny.

Určování účastníků řízení Řízení vedených dle stavebního zákona se, kupodivu, ve skutečnosti účastní lidé nikoliv podle toho, zda mají bydliště v prostoru, kde se stavba umisťuje, ale účastníkem byl jednak stavebník, jednak majitelé pozemků, na nichž se stavba umisťuje, a majitelé sousedních nemovitostí. V daném případě dokonce byly účastníky územního řízení (na stavbu umisťovanou u Hradce Králové), mimo jiné, i fyzické osoby mající své bydliště v Teplicích nad Metují, jenž byly členy dotyčného občanského sdružení. Dokonce ani stavebník, kterým byla právnická osoba, neměl své sídlo v místě, kam se stavba umisťovala, a přesto byl ze zákona účastníkem řízení - kupodivu ani u právnických osob stavební zákon neomezuje účastenství na sídlo právnické osoby.

Opačný výklad by nutně vedl k závěrům, že jakékoliv občanské sdružení daného typu by se vlastně mohlo účastnit správních řízení po celém území státu, a tedy by mělo více práv, než občané samotní, přestože právě z nich je vytvářeno. Jinými slovy, pokud kterýkoliv občan města Teplice nad Metují nesplňuje předpoklady být účastníkem daného územního řízení podle § 34 stavebního zákona v prostoru umístění dálnice, nemá ani žalobní legitimaci napadat rozhodnutí o jejím umístění správní žalobou.

Zákony platné v České republice nezakazují občanům působit i v místech, kde nemají své bydliště, a být účastníky řízení netýkajících se jejich bydliště. První výchozí předpoklad použitý krajským i ústavním soudem tedy nemá oporu ve skutečnosti ani v zákonech.

Pokud by mělo míti takové právo občanské sdružení se sídlem v Teplicích nad Metují, mělo by více práv než občané či právnické osoby, přestože ústavně konformní je pouze rovnost práv všech subjektů. Právě proto je nutno odvozovat účastenství občanských sdružení ve správních řízeních podle § 70 odst. 2 a 3 zákona o ochraně přírody a krajiny od místa jejich sídla (viz citace zákona - místně příslušná organizační jednotka občanského sdružení). Na této skutečnosti nemohou nic změnit ani stanovy občanského sdružení, které upravují pouze jeho vnitřní poměry, nic víc.“

Podívejme se tedy na předpoklad, že ostatní právnické osoby (jiné než občanská sdružení) mohou být účastníky řízení vedeného dle stavebního zákona pouze v místech, kde mají své sídlo. Právnická osoba může být majitelem nemovitostí kdekoliv v republice bez ohledu na své sídlo. Příkladem jsou řetězce supermarketů, kdy právnická osoba mající své sídlo na jednom místě v republice vlastní a provozuje obchodní domy rozmístěné v mnoha různých městech republiky. Obchodní zákoník právnickým osobám nezakazuje působit (a tedy být účastníky) i v jiných místech v republice, než kde mají své sídlo. Nelze tedy tvrdit, že pokud občanské sdružení by mohlo být účastníkem jinde, než kde má své sídlo, došlo by k narušení zásady rovnosti.

Ústavní soud tuto argumentaci doplnil o tvrzení, že když obec se může účastnit dle § 71 zákona č. 114/1992 Sb. jen řízení týkajících se jejího správního obvodu, tak občanská sdružení se smí rovněž účastnit pouze řízení týkajících se obvodu obce, v níž mají sídlo, neboť jinak by vznikla nerovnost účastníků řízení.

20

Každá právnická i fyzická osoba si může sama určit, kde bude působit, a není přitom omezena na místo svého sídla/bydliště. Soudy a orgány státní správy do tohoto práva mohou zasahovat pouze v zákonem stanovených případech a zákonem stanoveným způsobem.

Co znamená rovnost subjektů řízení Ústavní soud i krajský soud argumentují rovností všech subjektů. Ústava zná v tomto případě dva druhy rovnosti. Prvním je „lidé jsou svobodní a rovni v důstojnosti i právech“. Jeho text se zrovna nehodí k tvrzení ústavního soudu, že když obec se může účastnit dle § 71 zákona č. 114/1992 Sb. jen řízení týkajících se jejího správního obvodu, tak i občanské sdružení se smí účastnit pouze řízení týkajícího se obvodu obce, v němž sdružení sídlí. Pokud by totiž ústavní soud tímto způsobem interpretoval tento článek, tak by nejen občanská sdružení ale i všechny ostatní právnické a fyzické osoby směly se pohybovat pouze v obvodu obce, ve kterém mají své sídlo/bydliště. A nesměly by ani měnit své sídlo/bydliště, neboť ani obec nemůže měnit své sídlo. Takto pojatá rovnost občanů je absurdní.

Svoboda činit co není zakázáno Zatímco u správních orgánů je místní příslušnost stanovena zákonem (případně podzákonným právním předpisem), žádný z právních předpisů neurčuje, kde má občanské sdružení být místně příslušné (jinými slovy, kde má působit). Zákon ani nezmocňuje žádný správní orgán ani soud k tomu, aby mohl určovat občanskému sdružení, kde má toto sdružení působit. Záleží tedy na samotném občanském sdružení, kde se rozhodne působit. Proto v daném případě i občané města Teplice nad Metují měli právo si určit, že jimi vytvořené občanské sdružení bude chránit přírodu a krajinu na jejich pozemcích u Hradce Králové.

Je skutečností, že obce a kraje mají svůj územní obvod definován zákonem, ale to neznamená, že v zájmu absolutní rovnosti všech subjektů je soud oprávněn určovat právnickým a fyzickým osobám, kde smějí působit. Skutečnost, že obec má hranice svého obvodu definovány zákonem rozhodně neznamená, že by si občanské sdružení nesmělo samo stanovovat hranice svého působiště. Obec (stejně jako kraj), na rozdíl např. od občanských sdružení a fyzických osob, je právnickou osobou vytvořenou zákonem k hájení zájmů území definovaného zákonem. Obec má proto své specifické postavení, které jí na jedné straně dává více práv, než ostatním subjektům, na druhé straně jí bere právo určovat si hranice svého území. Tato skutečnost ale nedává soudům právo brát občanským sdružením právo si určovat obvod své působnosti.

Ústavní soud konstatoval, že zákon o sdružování nestanovuje, že by stanovy občanského sdružení měly obsahovat vymezení obvodu působnosti občanského sdružení. Z toho ústavní soud odvodil, že vymezení místní příslušnosti ve stanovách nemá právní význam a organizační jednotka občanského sdružení tedy smí působit pouze v obvodu obce, v němž má své sídlo. Ústavní soud však již neuvedl, který právní předpis stanovuje, že hranicí územního obvodu občanského sdružení je územní obvod obce (nevysvětlil, proč tou hranicí nemůže být například kraj), ani neuvedl, který právní předpis dává soudu právo stanovovat občanskému sdružení územní obvod jeho místní příslušnosti.

Druhým typem rovnosti dané ústavou dopadající na uvedený případ je „všichni účastníci jsou si rovni.“ Jenže toto ustanovení se týká práv účastníků a jejich rozsahu neurčuje tedy kdo je (má být) účastníkem. To určují ustanovení správního řádu a zvláštních právních předpisů - v daném případě způsobem, který je s názorem ústavního soudu jednoznačně v rozporu. Toto ustanovení také samozřejmě neznamená, že by účastníci „v zájmu rovnosti“ měli přijít o svá práva, která měli před řízením. Bohatí účastníci se nemusí vzdát svého majetku, podnikatelé svého práva podnikat atd.

Vzhledem k zásadě „každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá“ a neexistenci zákona, který by zakazoval občanskému sdružení si stanovovat hranice svého územního obvodu (svou místní příslušnost), nebo ukládal občanskému sdružení mít hranici svého územního obvodu na hranici obce, v níž má občanské sdružení své sídlo, je výklad ústavního soudu protiústavní.

21

Citované ustanovení ústavy je nástrojem práva na spravedlivý proces. Znamená, že správní orgán má se všemi účastníky jednat stejně. Když někoho informuje o zahájení řízení, je povinen informovat i ostatní účastníky, když správní orgán svolává místní šetření, musí na něj pozvat všechny účastníky apod. Nelze však vykládat toto ustanovení ústavy tak, že by správní orgán mohl zakázat občanskému sdružení změnit sídlo (např. s odvoláním na to, že ani obec nemůže měnit své sídlo) nebo že by správní orgán mohl zakázat občanskému sdružení, aby si samo určilo hranici oblasti, ve které působí, a v návaznosti na to – za splnění všech podmínek stanovených zákonem – se stalo účastníkem správního řízení.

„ujednání“, ale také další, někdy až kuriózní závazky, nemohou nechat nikoho na pochybách, že investice soukromého investora jsou těmito smlouvami povýšeny na roveň veřejného zájmu prosazovaného státem. Jak jinak je možné interpretovat například ustanovení obsažené ve smlouvě mezi Toyotou M., PSA Peugeot Citroënem a zástupci státu, z něhož vyplývá, že státní úředníci zodpovědní za nezávislé posouzení návrhu se stávají členy realizačního týmu pro stavbu nového výrobního závodu, nebo když návrh na vydání územního rozhodnutí nepodává investor a skutečný stavebník – Nemak E., ale město Most, jehož stavební úřad shodou okolností o územním rozhodnutí také rozhodne.

Tím, že v roce 1992 občanským sdružením udělil zákonodárce právo se účastnit řízení týkajících se ochrany přírody a krajiny, rozšířil nástroje, kterými mohou občané hájit svá práva (v daném případě své právo na zdravé životní prostředí). Je smutné, že v dnešní době soudy opakovaně selhávají v ochraně těchto lidských práv. Ještě smutnější je to v případě soudu ústavního, který je k ochraně základních lidských práv speciálně povolán. V každém případě je na závěr třeba znova zdůraznit, že při současném znění ust. § 70 zákona č. 114/1992 Sb. je výklad ústavního soudu v praxi zcela nepoužitelný.

Je více než zřejmé, že při podpisu těchto smluv si politici a vyšší státní úředníci mnoho hlavu nelámou s dodržováním zákona, ale rozhodně jim leží na srdci rychlá realizace záměru investora. Vstřícný přístup mají pochopitelně všechny složky státního aparátu, které již pouze plní přání svých nadřízených. Zákonné požadavky se tak rychle stávají pouze překážkou, kterou je nutné obejít, a pro takové postupy není účast veřejnosti v žádném případě žádoucí. Není divu, že v průběhu povolovacích procesů dochází k řadě nezákonností. Nemak: zjevně v rozporu s právem

Autor působí v Ekologickém právním servisu. Nejvyšší správní soud v dubnu tohoto roku konstatoval bezpočet právních pochybení při povolování stavby nadnárodní společnosti Nemak. Stavební i územní rozhodnutí na první část velkého výrobního závodu se proto brzy stane černou stavbou, kterou však státní orgány s nejvyšší pravděpodobností neodstraní. Důvody jsou nasnadě: samy se na protiprávním stavu, který by měl být důvodem odstranění stavby, podílely, navíc by státu následně hrozila žaloba na náhradu škody ze strany nadnárodní společnosti.

Publikováno: 15. 6. 2005

PPP ČILI PRÁVNĚ-POLITICKÉ POZNÁMKY

Kterak jde stát na ruku nadnárodním společnostem Mgr. Pavel Franc „Smoking gun“, tedy přímý důkaz, tak lze nazvat tzv. „ujednání o porozumění“ či „prohlášení o společném záměru“. Jde o smlouvy uzavírané mezi státem a nadnárodními společnostmi investujícími v České republice.

Nutno říci, že by se v takovém sporu nikdo neptal, proč došlo k tolika protiprávním krokům ze strany státních orgánů a representanti státu by si pravděpodobně nedovolili říci pravdu, tedy že byli vedeni snahou vyhovět zahraničnímu investorovi, který požadoval rychlé vyřízení všech formalit. A zde se dostáváme k jádru celého problému. V České republice často sám stát porušuje vlastní zákony s cílem odstranit veškeré

Investice ve veřejném zájmu Nejenom rozsah finanční podpory, kterou dopřává český stát (potažmo zvolení politici) velkým investorům na základě těchto

22

překážky pro investora. Je třeba mít na zřeteli, že jestliže u nás se jednání státu při prosazování investic nadnárodních společností projevuje v poměrně krotké formě, kdy protiprávní postup státních orgánů má povětšinou za následek „pouze“ zhoršení kvality životního prostředí stavbou dotčených obyvatel, jinak je tomu ve státech třetího světa.

Politici jsou přitom stále více bezradní při řešení ekonomických problémů svých zemí, neboť do značné míry ztratili vliv na ekonomické procesy, které jsou ovlivňovány především globálními trhy a velkými společnostmi. Proto například česká vláda často podpořila množství investičních záměrů za zjevně málo výhodných podmínek pod tlakem hrozby, že by investor odešel do jiného státu, který se mu taktéž podbízí.

Např. v Barmě přikročila vládnoucí vojenská junta při prosazování zájmů ropné společnosti Unocal ke zcela jinému řešení spočívajícímu v nasazení vojenské síly. Záleží tedy pouze na kulturním prostředí, které determinuje způsob prosazování projektů velkých korporací. Na celé situaci je zarážející fakt, že top manažeři z těchto společností pocházejí ze zemí s rozvinutou ekonomikou, a tedy sdílejí stejné kulturní hodnoty založené na respektu a úctě k lidským právům a svobodám. Je však třeba zdůraznit, že ve skutečnosti všechny obchodní společnosti jsou vedeny vidinou zisku, nikoliv vidinou etického chování. Tak tomu je a bude.

To nakonec dobře ilustrují závěry kontrolního šetření Nejvyššího kontrolního úřadu, který se minulý rok zabýval zhodnocením investičních pobídek. Ze zprávy NKÚ vyplývá, že reálné přínosy zcela zaostávají za předpoklady presentovanými ministerstvem průmyslu a obchodu a CzechInvestem. Je tedy zjevné, že státy jsou ochotny aktivně napomáhat nadnárodním společnostem, i když to není pro ně výhodné, ze strachu aby nezůstaly v globální ekonomice izolovány. Nadnárodní společnosti za takovéto situace pochopitelně drží vlády národních států takříkajíc v šachu. Nastává potom otázka, kdo vlastně je tím, kdo je ve skutečnosti odpovědný za protiprávní postup a porušování práva - zda samotný stát, či zda se na něm nepodílejí také nadnárodní společnosti.

Trefně celou situaci popisuje David C. Korten (americký nezávislý ekonom), který v této souvislosti konstatuje: „U korporací tak máme kombinaci absence vlastníka nelimitovanou velikostí firmy a omezené ručení za způsobené škody a to je licence k sociopatologickému chování. Kdyby se jako korporace chovaly fyzické osoby, občané konkrétních států, pravděpodobně by skončily v kriminále.“ Pěkně to ilustrují i případy z historie dobře známé, kdy velké koncerny ze spojeneckých zemí za II. světové války aktivně obchodovaly s nacistickým Německem. Například společnost IBM dodávala Německu nejnovější výpočetní technologie, které nacistům umožňovaly vyšší efektivitu při vyhlazování Židů.

Nepostihnutelní? V již zmiňovaném případě ropné společnosti Unocal soud došel k závěru, že vojenský zásah na Barmě byl proveden na objednávku ropného gigantu. Avšak ne vždy se podaří jednoznačně prokázat, že k porušování zákona či k zásahu do lidských práv docházelo na základě přímého tlaku nadnárodní korporace. V České republice by například případný soudní proces brzy skončil neúspěchem, a to pravděpodobně z důvodů nedostatku důkazů. Navíc, ne vždy je jisté, zda stát ve skutečnosti nejde na ruku velkému investorovi zcela dobrovolně.

Důvodem jsou ekonomické problémy Na druhou stranu je třeba připustit, že státní moc je ve většině případů tím, kdo postupuje protiprávně proti vlastním občanům při prosazování velkých investic. Samotným hybatelem jsou však až na výjimky právě nadnárodní společnosti, které díky své ekonomické moci ovlivňují vládnoucí garnitury zemí a ty pak využijí státního aparátu k prosazování soukromých zájmů. Tomuto stavu nahrává současná situace, kdy na rozdíl od států mohou korporace volně alokovat svůj kapitál.

Odpovědnost nadnárodních korporací upravuje na mezinárodní úrovni zatím pouze tzv.“soft law“, a to konkrétně Směrnice OECD pro nadnárodní společnosti, několik směrnic vydaných Mezinárodní organizací práce a Normy odpovědnosti nadnárodních společností a ostatních obchodních společností týkající se lidských práv schválených Subkomisí OSN pro podporu a ochranu lidských práv.

23

upravuje situace, ve kterých je nutná právní pomoc. Velmi dílčím způsobem se ale zabývá tzv. bezplatnou právní pomocí, tedy tím mechanismem, který umožňuje potřebným domoci se právní pomoci v případě, že nemají k dispozici finanční prostředky.

Všechny tyto mezinárodní smlouvy zabývající se odpovědností nadnárodních společností nepostihují spolupráci státu a nadnárodní společnosti při prosazování soukromého projektu, potažmo nepostihují tlak vytvářený nadnárodními společnostmi na státy. Ani návrhy nevládních organizací volajících po zvýšení odpovědnosti nadnárodních společností neobsahují nástroje, které by tyto v praxi nejčastější situace postihovaly. Domnívám se, že však právě ovlivňování státu ze strany nadnárodních společností je třeba postihovat, a to jak samotný stát, tak především nadnárodní společnosti.

Bezplatná právní pomoc má sloužit těm, kteří si nemohou z vlastních zdrojů z důvodů nemajetnosti či nedosažitelnosti těchto zdrojů obstarat právní pomoc vlastními silami na základě vlastních znalostí či na základě zaplacených služeb. Právní řád ČR zakotvuje právo na soudní a jinou ochranu subjektů/účastníků řízení, na spravedlivý proces, právo na rovné postavení účastníků i na ochranu subjektů před svévolným jednáním jiných subjektů či státu a efektivní přístup ke spravedlnosti. V zákonem stanovených případech účastníkům, jejichž finanční možnosti nedovolují využít služeb specialistů – advokátů, je poskytována právní pomoc zdarma. Tato pomoc je pro toho, jemuž je poskytována, bezplatná - hrazena státem.

Autor působí v programu GARDE – Globální odpovědnost Ekologického právního servisu a je doktorandem na PrF MU v Brně. Publikováno: 19. 1. 2005

DISKUSE A NÁZORY

Právní služby nejen pro bohaté? Mgr. Věra Honusková

Současná právní úprava 1)

V životě se setkáme se situacemi, ve kterých potřebujeme radu odborníka, který se vyzná v právu. Každý, kdo čte tento článek, může zvážit, jaké kroky by v daném případě učinil. Zda by se obrátil na známého advokáta, hledal na internetu, četl si sám zákony nebo postupoval odlišně. V případě profesionální pomoci je nutné také počítat s výdaji. Opět si každý z nás může zvážit, jaké výdaje je schopen a ochoten investovat do právní pomoci. V tomto článku bych se ráda zamyslela nad tím, jak mohou postupovat ti lidé, kteří si nemohou dovolit platit výdaje a často ani nevědí, jak postupovat.

Právo na právní pomoc zakotvuje Ústava ČR, a to v článku 37 Listiny základních práv a svobod. Tento článek v odstavci 2 uvádí, že každý má právo na právní pomoc v řízení před soudy, jinými státními orgány či orgány veřejné správy, a to od počátku řízení. Právní pomoc je tedy nároková jen v řízení (v právem upraveném právním procesu, v němž se rozhoduje o právech a povinnostech účastníků) a jen před určitými orgány. 2) Na právní pomoc má právo každý, tedy podle čl. 42 odst. 2 Listiny i cizinec. Pro bezplatnou právní pomoc jsou důležité i zásady, které se objevují v Listině, např. týž článek v odstavci 3 uvádí, že všichni účastníci jsou si v řízení rovni. Tato zásada dojde naplnění jen tehdy, pokud mají všichni účastníci přístup ke kvalifikované právní pomoci. V případě, že by jeden z účastníků měl možnost být zastoupen a mít tedy právní pomoc profesionální a druhý z důvodů zejména finančních nikoli, by byla tato zásada porušena. Právní pomoci pro trestní řízení se týká čl. 40 odst. 3.

Co je to bezplatná právní pomoc Oblastí, ve kterých je nutná právní pomoc, je mnoho, počínaje založením obchodní společnosti či přechodu nájmu bytu, přes rozvod ženy, kterou její manžel týral a byla nucena odejít z domova, po např. zastupování v trestní věci cizince, který nemá majetek. I těch, kteří právní pomoc potřebují, je řada; od manažerů nadnárodních organizací, přes podnikatele, po matky samoživitelky na rodičovské dovolené, staré lidi s malým důchodem či uprchlíky. Právní řád ČR obecně

Pro výše uvedená řízení je tedy vždy zaručeno právo na právní pomoc, a aby mohlo být garantováno i sociálně slabým, následují v jednotlivých zákonech ustanovení, která stanoví konkrétní požadavky, po jejichž

24

splnění je možné dostat bezplatnou právní pomoc. 3) O bezplatné právní pomoci hovoří občanský soudní řád, který stanoví, že pokud v daném případě jsou předpoklady pro osvobození účastníka od soudních poplatků a je-li to třeba k ochraně jeho zájmů, na žádost účastníka předseda senátu zástupce ustanoví 4) (tímto zástupcem nemusí být nutně advokát, ten bude ustanoven, pokud to vyžaduje ochrana zájmů účastníka nebo je-li zastupování advokátem povinné), obdobné podmínky stanoví soudní řád správní, 5) trestní zákon 6) hovoří o možnosti bezplatné obhajoby či obhajoby za sníženou cenu, pokud obviněný nemá dostatečných prostředků k úhradě nákladů, zde může být ustanoven jen advokát. Byl-li advokát ustanoven, hradí jeho odměnu stát.

postupovat. Ocitá se tak v právem neupraveném prostoru, kde má několik možností. Vzhledem k absenci zákonné úpravy si praxe vynutila cesty, kterými mohou tyto osoby jít a svého práva se domoci.

Právní řád hovoří o právní pomoci pouze ve smyslu zastupování, tedy hájení ve sporu před kompetentním orgánem. To, že spor nemusí být veden před soudem a může se jednat např. jen o poradu, kde se zjistí, nakolik jde o problém právní a zda je nutné jej řešit v řízení před soudem či jiným orgánem, anebo jde o sepis listiny, řešeno není. V praxi je tato oblast problémem.

Existuje také rozsáhlá síť poskytovatelů právního či sociálněprávního poradenství. Může jít o například o odbory či jiné poskytovatele. Mezi tyto jiné poskytovatele patří různá poradenská centra, která jsou obvykle nestátními neziskovými organizacemi, poradenské služby jsou ale poskytovány i při městských částech či např. politických stranách. V praxi jsou nemajetnými často využívány NNO. 8)

Právní pomoc poskytují především advokáti. Kvůli nedostatečnosti zákonné úpravy Česká advokátní komora umožňuje požádat o poskytnutí advokáta, kterého přidělí a pomoc je klientovi poskytována bezplatně. 7) Advokát se zde ale ocitá v těžkém postavení, kde případy poskytnutí bezplatné právní pomoci mohou jít na úkor klientů, kteří si jeho služby zaplatili. Nemá také možnost zjistit, zda jde o osobu skutečně bez finančních prostředků.

Kdo se vyzná v paragrafech? NNO mají výhodu specializace a možnosti komplexní péče. Disponují obvykle kromě právníků i sociálními pracovníky a psychology, kteří mohou v případě problému, který není jen právní, poskytnout klientovi další, předcházející či navazující péči. Některé z nich poskytují komplexní služby v obtížných případech v oblastech, které nejsou v rámci práva ve středu zájmu a je na ně málo specialistů (domácí násilí, lidé bez přístřeší, uprchlíci). Právní problém zde může být také nalezen právě při komplexní péči. Tato pomoc je pro klienta bezplatná, spočívá v drtivé většině případů v poskytnutí rady, někdy i v zastupování.

Z výše uvedeného je patrné, že problematika poskytování právní pomoci hrazené státem není řešena komplexně, jedním zákonem, a je tedy zapotřebí znalosti právního řádu, aby nemajetný člověk věděl, že má na právní pomoc nárok a že se jí může domáhat. O této možnosti se může dozvědět z mnoha různých míst (např. u advokátů či na České advokátní komoře nebo od různých poraden, na internetu či od známých), ale není jisté, že tuto informaci dostane. Státem hrazená právní pomoc je v praxi využívána. Významná je agenda advokátů ex offo ve věcech trestních, dále všichni ti, kteří jsou v občanskoprávních řízeních zastoupeni zástupcem, kterého ustanoví na žádost soud, dostávají bezplatnou právní pomoc. To je ale jen část právní pomoci, která se potřebným dostává. Významnou oblastí, kde je zapotřebí právní pomoc, je také oblast poradenství, na bezplatné poradenství ale není nárok.

Osoba, která potřebuje pomoc v řízení před soudem, tedy zastoupení, může o advokáta soud (případně advokátní komoru) sama požádat, a pokud splní zákonné nároky, bude jí advokát (v určitých případech notář, daňový poradce či jiný zástupce) přidělen a jeho výlohy budou hrazeny státem. I zde se mohou objevit další poskytovatelé, kteří nejsou soudem určeni, ale účastníkem zvoleni, před soudem mohou vystupovat odbory, Úřad pro mezinárodněprávní ochranu

Osoba, která nemá prostředky a potřebuje právní pomoc, neví, co vlastně potřebuje, nejprve hledá radu ohledně toho, zda její problém je vůbec právní a jak může případně

25

dětí, sdružení ve věcech diskriminace 9) či obecní zmocněnci (kterými mohou být i pracovníci NNO, nesmějí však před soudem vystupovat opakovaně). 10)

právní pomoci se v ČR diskutuje již několik let, v několika evropských zemích za tu dobu úprava vznikla. 11) Prostor ke komplexní úpravě se otevřel v době, kdy se jednalo o transpozici směrnice o minimálních standardech pro právní pomoc v přeshraničních sporech. 12) Tato směrnice byla nakonec do našeho právního řádu včleněna zákonem o zajištění právní pomoci v přeshraničních sporech v rámci Evropské unie, 13) pomoc je takto poskytována občanům EU ve sporech v ČR a občanům ČR v zahraničí. Zatím se ale nenašel prostor pro podobnou úpravu pro občany ČR ve sporech doma, v České republice.

Potřebujeme komplexní úpravu? Domnívám se, že z předchozích odstavců vyplývá, že komplexní úprava je zapotřebí. Podle stávajících předpisů se klient k bezplatné právní pomoci dostane až ve stadiu řízení (s výjimkou přidělení advokáta komorou), pomoc je ale často potřebná již dříve a mohla by leckdy věc vyřešit i bez soudního sporu. K bezplatné právní pomoci se ale nedostane vždy, protože neexistují jednotná kriteria, podle kterých by se určovalo, kdo je nemajetný. Potřebná pomoc tak může být i nedostupná. Stát také nemá systém, kterým by hodnotil kvalitu činnosti, na kterou vydává nemalé množství prostředků. Systém uplatňovaný Českou advokátní komorou má zřetelné nedostatky v tom, že advokát nemá možnost zkoumat, zda přidělený klient je opravdu nemajetný a pomoc skutečně potřebuje, problémem je také kvalita poskytované pomoci, na kterou si klienti v některých případech stěžují, a tím trpí pověst celého stavu.

Je pochopitelné, že jde o velmi složitý a finančně náročný krok, takže zákonná úprava vyžaduje velké množství času. Přesto věřím, že komplexní úprava poskytování bezplatné právní pomoci vznikne. Doufám také, že bude vytvořena tak, aby skutečně pomohla těm, kterým je určena. Autorka působí v Lize lidských práv a v Poradně pro občanství, občanská a lidská práva, je doktorandkou na PF UK v Praze. _______________________________________________ Poznámky: 1) Z důvodů rozsahu článku nehovořím o úpravě mezinárodní: zejména Všeobecná deklarace lidských práv z roku 1948, Mezinárodní pakt o občanských a politických právech, Úmluva o ochraně základních práv a svobod, ani o evropské: např. Směrnice Rady 2003/8/ES ze dne 27. ledna 2003 o zpřístupnění spravedlnosti v přeshraničních sporech stanovením minimálních společných pravidel pro právní pomoc v těchto sporech. 2) Viz Pavlíček, V. a kol.: Ústava a ústavní řád české republiky: Komentář, str. 299. Komentář hovoří o chybném výčtu v čl. 37 odst. 2, uvádí, že orgány veřejné správy jsou zčásti orgány státními či to, že výčet v čl. 37 odst. 2 opomněl také nestátní rozhodčí soudnictví. Přiklání se proto k názoru, že je namístě vykládat zmíněný článek extenzívně a usuzovat, že každý má právo na právní pomoc v 1) řízení soudním, jakož i v řízení před rozhodci, 2) řízení před správními orgány a před jakýmkoli jiným státním orgánem, 3) řízení před orgány územní samosprávy. 3) Obtížná je situace u dovolání, kasační stížnosti a ústavní stížnosti. U dovolání či kasační stížnosti je možné o ustanovení advokáta požádat, nicméně z hlediska nutnosti dodržení lhůt je nutné podat počáteční podání, se kterým lze spojit žádost o bezplatnou právní pomoc, tedy o ustanovení advokáta. Komplikovaná situace nastává u Ústavní stížnosti, kde musí být stěžovatel advokátem nebo notářem zastoupen, nicméně ustanovení o

Je tedy možné říci, že dosavadní úprava je roztříštěná, nedostatečná, málo funkční, ne vždy jednotně uplatňovaná a klientům nezaručuje, že se mohou skutečně domoci svého práva. Zákon by měl dosavadní úpravu sjednotit, zlepšit, jasně určit, na koho se může ten, kdo potřebuje právní pomoc a nemá prostředky na úhradu, obrátit, na co má nebo nemá nárok, a garantovat kvalitu poskytovaných služeb (alespoň těch, které financuje). Zákony jsou určeny lidem a především jim by měly být jasné, pro ně přehledné a jim sloužící. ČR se může poohlédnout v zahraničí, je možné přemýšlet třeba o vzniku center, která by poskytovala „první právní pomoc“, podobný systém funguje např. v Holandsku. Je ale otázkou, zda budeme vůbec následovat některý ze států, který úpravu bezplatné právní pomoci přijal a přejmeme některý z modelů, které jsou již uplatňovány, anebo zda si vytvoříme model vlastní za pomoci těch institutů, které již máme. Velkou neznámou také zůstává otázka financování (kdo a za jakých podmínek).O nutnosti komplexní úpravy poskytování bezplatné

26

poskytnutí BPP zákon o ústavním soudu neobsahuje. Zákon upravuje pouze možnost částečného či úplného hrazení nákladů zastoupení, a to na návrh stěžovatele, a jen v případě, že žádost nebude odmítnuta a odůvodňují-li to osobní a majetkové poměry stěžovatele. Tyto náklady pak hradí Ústavní soud. 4) Viz ustanovení § 30 odst. 1 a 2 zák. č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád. Zákon nestanoví v jakých případech lze sociální poměry účastníka považovat za odůvodňující poskytnutí bezplatné zastoupení . 5) Viz ustanovení § 35 odst. 7 zák.č. 150/2002 Sb., soudní řád správní. 6) Viz ustanovení § 33 odst. 2 zák. č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), dále § 38 t.ř. v souvislosti s nutnou obhajobou. 7) Viz ustanovení § 18 odst. 2 zák. č. 85/1996 Sb., o advokacii. Advokátovi jsou určité (minimální) náklady hrazeny z prostředků komory. 8) Nestátní nezisková organizace Poradna pro občanství, občanská a lidská práva uskutečnila v roce 2004 dotazníkový průzkum mezi NNO, které poskytují i právní pomoc. Na dotazník odpovědělo 24 organizací, počet klientů uvedlo 16 organizací. Celkem za rok (většina uváděla hodnotu za rok 2003) poskytly právní poradenství 12 000 klientům. Pět organizací rovněž poskytovalo právní zastoupení, v roce 2003 dohromady zastupovalo 290 klientů. 9) Viz ustanovení § 26 odst. 3 o.s.ř a 35 odst. 4 s.ř.s. 10) Viz ustanovení § 27 o.s.ř. a § 35 odst. 5 s.ř.s. 11) Např. Maďarsko, Slovinsko, Litva. 12) Council Directive 2002/8/EC of 27 January 2003 to improve access to justice in cross-border disputes by establishing minimum common rules relating to legal aid for such disputes. 13) Zák. č. 629/2004 Sb., o zajištění právní pomoci v přeshraničních sporech v rámci Evropské unie.

projednáván v každoročních zprávách o korupci vládou ČR. Korupce je ale tématem nejen pro vládu - podle lednového výzkumu CVVM je korupce lidmi vnímána jako druhý největší problém po otázce nezaměstnanosti. 2) Pro korupci je velmi těžké najít důkazy, a to nejen kvůli možným trestním postihům, ale i vzhledem k oboustrannému prospěchu, který z ní zainteresované strany mají. Tento model platí i pro možnou korupci u cizinecké policie. Názory na existující korupci mezi příslušníky cizinecké policie lze zaslechnout v hovoru s téměř kýmkoli, kdo se cizineckou problematikou zabývá. Hovoří se o ní na diskusních fórech, lze o ní najít zmínky na internetu, i v rozhovorech s cizinci. Málokdy je ale vzneseno obvinění. V případě, který byl médii reportován na začátku letošního roku, šlo o jedno z mála. To, že o možné korupci na cizinecké policii není vznášen velký počet obvinění může být dáno třeba tím, že se aktéři – cizinci bojí. Na udělení víza nebo pobytu nemají právní nárok, často neznají zákony. Je ale také možné, že rozsáhlejší korupce neexistuje a jde o excesy jednotlivců. Proč se ale v souvislosti s obviněními karlovarských policistů ihned objevily hlasy, že jde o častý jev? Může to být mimo jiné dáno i povahou zákona o pobytu cizinců a pravidly, která dává. Podívejme se na některá z nich blíže. Komplikovaná podoba zákona Cizinecká policie postupuje při vydávání víz a pobytů podle zákona o pobytu cizinců. Zákon o pobytu cizinců je v řadách cizinců i lidí, kteří v dané problematice pracují až mýtické téma. Jde o zákon, který je velmi kazuistický, s mnoha výjimkami, ode dne účinnosti (1. 1. 2000) čtyřikrát (z toho třikrát poměrně rozsáhle) novelizovaný, další novela je projednávána parlamentem a další se chystá. V současnosti zákon obsahuje 190 obvykle dosti rozsáhlých paragrafů, mnohdy obtížně srozumitelných i odborníkům. Poměrně složité názvy druhů víz a požadavky pro jejich získání jsou v průběhu let měněny, v poslední době především kvůli harmonizaci českého práva se schengenským acquis.

Publikováno: 27. 4. 2005

_______________________________________________

Úvaha nad podezřeními z korupce u cizinecké policie Mgr. Věra Honusková V posledních měsících se objevilo několik zpráv souvisejících s Cizineckou a pohraniční policií ČR (dále jen cizinecká policie). Šlo mimo jiné o zprávy informující o podezření z korupce při vydávání víz a pobytů cizincům. 1) Korupce je problém

Zákon obsahuje podmínky pro udělování víz a pobytů. Například k žádosti o povolení k (trvalému) pobytu musí cizinec splnit zákonem požadované náležitosti, tedy předložit doklady

Korupce obecně je časté a vděčné téma, od roku 1999 je stav korupce dokonce

27

potvrzující určité skutečnosti. Zákon hovoří značně stroze a obecně. Cizinec, který na území ČR pobývá nepřetržitě 10 let a chce požádat o trvalý pobyt, má zákonem uloženo předložení: (1) cestovního dokladu, (2) listinného dokladu potvrzujícího účel pobytu na území, například oddací list, rodný list nebo jinou listinu dokládající příbuzenský vztah, (3) dokladu o zajištění prostředků k trvalému pobytu na území, (4) výpisu z evidence Rejstříku trestů a obdobného dokladu státu, jehož je cizinec státním občanem nebo v němž má trvalé bydliště, jakož i států, v nichž cizinec v posledních 3 letech pobýval nepřetržitě po dobu delší než 6 měsíců, jako doklad k posouzení trestní zachovalosti, (5) doklad o zajištění ubytování na území, (6) fotografií a (7) vyplněné podrobné žádosti.

údaje na internetu či se informovat v agenturách či neziskových organizacích), 4) a časová náročnost při shánění všech dokladů. Pro cizince, který se neorientuje v právním řádu a institucích ČR je téměř nemožné vše obstarat bez cizí pomoci. Věci, které je obtížné obstarat nebo je jejich obstarání spojeno s časovou zátěží, jsou dobrým obchodním artiklem – a proto i vyřizování víz a pobytů či obstarávání výpisů z rejstříku trestů je poměrně často inzerovanou službou, a při pohledu na obrovské fronty se nelze divit. Ale také se zde ukazuje, jak nefunkční může zákon být – obchodním artiklem jsou i výpisy z účtů s požadovanou částkou na prokázání prostředků k pobytu či potvrzení o ubytování, čímž ztrácí ustanovení zákona svůj smysl. Velmi špatný obraz pak na možnost získání náležitostí k pobytu či víz vrhají inzeráty, kde ve většině případů mohou zcela jistě inzerovat společnosti, které usnadňují cizincům život ve spleti zákonů, ale lze najít i inzeráty, u nichž je zdání jiné 5) či jde přímo o podezření na protizákonné aktivity. 6) Obraz, který vyvolávají, směřuje i k podezření na korupci.

Cizinec v bludišti formulářů V zákoně nenalezneme přesné vyčíslení výše finančních prostředků, které v sobě prokázání shora uvedených náležitostí obsahuje. K zajištění prostředků na území je například nutno prokázat finanční částkou, kterou zákon specifikuje poněkud nesrozumitelně, 3) není například jasné, na kolik měsíců je zapotřebí mít částku životního minima k dispozici. Doklad musí být tedy na určitou částku, požadováno je vyčíslení v korunách, pokud je účet v jiné měně, v případě, že účet patří jiné osobě, musí být přiloženo dispoziční právo účtem atd.

Neřízená řízení O udělení či neudělení víza či pobytu je vedeno správní řízení. Zákon stanoví pro poměrně značnou část řízení podle zákona o pobytu cizinců výjimku z působnosti správního řádu. Ten se nevztahuje na řízení podle téměř třiceti ustanovení nebo jejich částí. Pro tato řízení ale zákon nezakotvuje žádné řízení sui generis. V daných případech je postupováno podle navenek nejasných pravidel, pracoviště cizinecké policie k vyřízení žádosti často přistupují nejednotně, není ani vydáváno rozhodnutí. Nestátní neziskové organizace reportovaly výklad některých pracovišť, podle kterých nejde vůbec o správní řízení. Mezi řízení, která jsou vyloučena z působnosti správního řádu patří např. řízení o odepření vstupu na území (vyjma občanů EU), udělení letištního či průjezdního víza, anebo udělení víza nad 90 dnů. O žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu či udělení trvalého pobytů je naopak rozhodováno v rámci řízení podle správního řádu.

K zajištění ubytování je zapotřebí souhlasu majitele nemovitosti, obvykle bytu, (s notářsky ověřeným podpisem) s pronájmem nemovitosti na předtištěném formuláři nejméně na dobu pěti let či na dobu neurčitou. Nutno je přiložit výpis z katastru nemovitostí dokazující, že podepsaná osoba je skutečným vlastníkem bytu. Pokud je vlastníkem někdo jiný, je zapotřebí mít jeho souhlas. Shora uvedené požadavky jsou zcela legitimní – dává je zákon a stát si je může stanovit. Otázkou zůstává přehlednost a jednoduchost pravidel. Obstarání těchto náležitostí je často spojeno s určitými obtížemi, jimiž jsou nejprve sehnání potřebných informací (zákon hovoří kuse, je nutno získat informace buď přímo na pracovištích cizinecké policie, informace získané na různých přepážkách ale nejsou vždy totožné, nebo se pokusit nalézt potřebné

Jako velmi nešťastné se jeví zařazení řízení o udělení víza za účelem strpění do kategorie řízení, na která se nevztahuje správní řád. Jde

28

o vízum, které je svým charakterem subsidiární formou ochrany a je určeno cizincům, jejichž vycestování není možné z důvodů ohrožení jejich života nebo svobody, z důvodu rasy, národnosti atd., či hrozí-li jim nebezpečí mučeni, nelidského či ponižujícího zacházení atd. Toto ustanovení zohledňuje závazky ČR přijaté například mezinárodní Úmluvou proti mučení a jinému krutému, nelidskému či ponižujícími zacházení, či Úmluvou o právním postavení uprchlíků. Zákon také vylučuje část rozhodnutí z možnosti soudního přezkumu. Jde zejména o rozhodnutí o neudělení víza. Například neudělení výše uvedeného víza za účelem strpění tak není ani možné soudně přezkoumat, a je otázkou, zda zde nejde o rozpor s Listinou základních práv a svobod. Samostatnou kapitolou pak zůstává stížnostní mechanismus a také neexistence kontrolního mechanismu vně policie, který by jednal v případě pochybení policisty. Stávající stav vzbuzuje dojem, že „ruka ruku myje“.

vlády dán průběžný úkol: v existujících předpisech a při přípravě nových předpisů indikovat legislativní zdroje korupčního jednání (přílišná vágnost veřejnoprávních předpisů, přílišná koncentrace rozhodovací pravomoci v jedněch rukou bez možnosti nezávislé vnější kontroly, neefektivní regulace, konstrukce procesů časově a věcně neadekvátních vyřizované věci, neexistence sankce za překračování pravomocí, neexistence kontrolních mechanismů) a zajistit jejich odstranění. 8) Zatím se tak v oblasti cizinecké problematiky neděje. Nemělo by ale v tomto kontextu smysl uvažovat o přehodnocení celého zákona o pobytu cizinců směrem k větší transparentnosti, zlepšení informovanosti a otevření policie? Z výše uvedeného lze dovodit, že při diskusích o korupci na cizinecké policii může jít zčásti o fakt, že zákon dává ke korupci možnosti. A kde jsou možnosti, tam je jen otázkou času jejich využití. Dokud bude existovat zákon, který svou povahou vybízí k pomyšlení na korupci, bude se cizinecká policie těžko hájit, že korupce neexistuje. Zvláště pokud nastane situace, že korupce bude odhalena, byť by i šlo o pochybení jednotlivce.

Pro cizince je velmi nejasné, jaké má možnosti obrany proti rozhodnutí či jinému aktu, který má právní následky, případně máli vůbec nějakou obranu. Zákon působí velmi nepřehledně, např. vyloučení působnosti správního řádu na určitá řízení je zakotveno pěti řádky za sebou jdoucích čísel – čísel jednotlivých ustanovení zákona. V určitých případech možnost odvolání má, v jiných ne. Jasnou informaci o možnostech odvolání jinde než v nepřehledném zákoně najít téměř nelze. Pokud není v dané věci vydáno rozhodnutí, o možnosti odvolání či neodvolání není ani informován. Zde je cizinec odkázán na pomoc advokátů či zprostředkovatelů.

A přitom by na začátek stačilo málo – kromě jiného poskytnout podrobné informace v několika jazycích, a to nejen na internetu, ale i na nástěnkách na pracovištích cizinecké policie a ve formě letáků; přistupovat k cizincům s tím, že cizinecká policie je tu pro ně a je jejich službou; cizineckou policii otevřít a zprůhlednit (např. jmenovky na dveřích pro případ stížností); a postupně měnit zákon, tedy stanovit jasné možnosti odvolání a tyto možnosti proti stávajícímu stavu rozšířit, rozšířit soudní přezkum a kontrolu obecně, zpřehlednit systém víz a požadavků pro jejich získání. Snad je zavedení informační linky cizinecké policie prvním krokem tímto směrem.

Jak je to s korupcí u cizinecké policie? Skripta k vzdělávacímu programu Transparency International ČR „Korupce a protikorupční politika ve veřejné správě“ hovoří o podmínkách napomáhajících výskytu korupce ve veřejné správě. Podle těchto skript se korupci daří všude tam, kde chybí veřejná kontrola, kde existují nepřehledná a složitá pravidla a mocenský monopol společně s nekontrolovanou diskrecí na straně veřejných činitelů. 7) Zdá se, že minimálně zčásti pravidla daná cizineckým zákonem uvedeným podmínkám odpovídají.

Autorka působí v Lize lidských práv a v Poradně pro občanství, občanská a lidská práva, je doktorandkou na PF UK v Praze. _______________________________________________ Poznámky: 1) Jednalo se o podezření z korupce na pracovišti v Karlových Varech, viz např. Právo (Biskup, P.): Zatčen policista, který nestandardně legalizoval pobyty cizinců, zveřejněno na internetovém zpravodajském serveru Novinky.cz dne 28.1.2005,

V aktualizovaném vládním programu boje proti korupci byl v legislativní oblasti členům

29

http://www.novinky.cz/04/86/80.html, či Právo, ČTK a Novinky (Biskup, P.): Korupční aféra cizinecké policie nabírá obrátky z 22. 3. 2005 zveřejněný tamtéž,http://www.novinky.cz/05/25 /98.html (otevřeno 27. 5. 2005). 2) Viz Novinky, ČTK: Čechům nejvíce vadí nezaměstnanost a korupce, zveřejněno na internetovém zpravodajském serveru Novinky.cz http://www.novinky.cz dne 21. 2. 2005, /05/04/29.html (otevřeno 1. 6. 2005). 3) U žádosti o povolení k pobytu se za doklad o zajištění prostředků k trvalému pobytu na území považuje: a) doklad prokazující možnost vynaložit měsíčně finanční částku ve výši nejméně dvojnásobku částky životního minima na osobní potřeby k úhradě pobytových nákladů, nebo b) doklad o příslibu poskytnutí prostředků k zajištění trvalého pobytu na území z prostředků veřejných rozpočtů.

VIA IURIS Soubor článků z „Via Iuris – Bulletinu pro právo ve veřejném zájmu ONLINE“ za období 1. 4. – 30. 6. 2005 viaiuris.pilaw.cz Připravuje:

Rediguje: David Zahumenský

4) Od 1. června byla také (znovu)zřízena informační telefonní linka a informační internetová adresa. 5) Kelin, A. N.: Společnost: Cizinec není našinec, zveřejněno na internetovém zpravodaji Neviditelný pes dne 5. 1. 2005, http://pes.internet.cz/hyena2002/clanky/2005/01/ 40971_0_0_0.html (otevřeno 5. 1. 2005) či inzerce v cizojazyčných časopisech. 6) Viz LN: Firma z Česka na internetu nabízí padělky dokladů, http://www.ceskenoviny.cz /index_view.php?id=126035 (otevřeno 20. 4. 2005). 7) Viz Štička, M. a kolektiv: Skripta k vzdělávacímu programu Transparency International ČR Korupce a protikorupční politika ve veřejné správě, str. 21, dostupné na http://www.transparency.cz /pdf/skripta.pdf (otevřeno 24. 5. 2005). 8) Usnesení vlády ČR ze dne 19. 5. 2004 č. 480 + http://wtd.vlada.cz/vlada/cinnostvlady P, _usneseni.htm (otevřeno 24. 5. 2005).

Redakční rada: Mgr. Jiří Kopal, Liga lidských práv Mgr. Pavel Černý, Ekologický právní servis Mgr. Martin Škop, PhD., Právnická fakulta MU Adresa redakce: Public Interest Lawyers Association (PILA), Bratislavská 31, 602 00 Brno Tel.: 545 210 446 fax: 545 240 012 e-mail: [email protected] web: www.pilaw.cz

Publikováno: 8. 6. 2005

30