Aan De voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Postbus 20018 2500 EA Den Haag
Bijlagen 1
Uw kenmerk EA96/U3551
Ons kenmerk 588772/596/GB
Datum 4 november 1996
Inlichtingen bij T.S.I. Oosterhoff/N. Epker-Laverman
Doorkiesnummer (070)3026011/3706535
Onderwerp Toezicht
Departementsonderdeel directie Politie/ directie Strafrechtelijke Handhaving
Inleiding Hierbij wordt u geïnformeerd over de uitgangspunten inzake toezicht, zoals aangekondigd in de Nota Veiligheidsbeleid 1995- 1998 (TR 1994-1995, 24225, nrs. 1-2) en in de Beleidsvoornemens politie (TR 1995-1996, 24420, nr.1). In bijlage 1 van deze brief wordt een overzicht gegeven van diverse vormen van toezicht en de wettelijke leiders. Deze bijlage ken gezien worden als een momentopname van het toezicht binnen en buiten de politie. Algemeen ken daaruit geconcludeerd worden dat er voldoende wettelijke kaders zijn, waarbinnen toezicht gestalte ken krijgen. In deze brief vindt u onze nadere conclusies en beschouwingen, waarbij het zwaartepunt ligt bij de eigen verantwoordelijkheid van gemeenten. Eventuele nadere regelgeving is slechts noodzakelijk indien daaraan in de praktijk behoefte blijkt. Tevens gaan wij in deze brief in op het zogenoemde Parcon-experiment. Dit experiment behelst het verlenen van opsporingsbevoegdheid aan een particuliere onderneming voor de handhaving van gemeentelijk parkeerbeleid. Uw Kamer is over de voortgang van dit experiment geïnformeerd bij brief van 18 oktober 1994 kenmerk 462380/594/EP) en van 28 augustus 1995 (kenmerk 508169/285/EP). In de nu voorliggende brief geven wij ons standpunt over deze kwestie weer. In de nota Veiligheidsbeleid 1995-1998 is toezicht omschreven als een vorm van geinstitutionaliseerde sociale controle. Als zodanig blijkt dat toezicht bijdraagt aan de vergroting van zowel de objectieve als de subjectieve veiligheid. De laatste jaren heeft de behoefte aan meer toezicht geleid tot een grote diversiteit aan toezichthouders. Er kan onderscheid worden gemaakt tussen verschillende categorieën toezichthouders. In de eerste plaats houdt de politie toezicht in het publieke domein. In de tweede plaats hebben diverse buitengewoon opsporingsambtenaren een toezichtsfunctie in het publieke domein, en semi-publieke domein. Daarnaast zijn er toezichthouders zonder opsporingsbevoegdheden. Dat is in ieder geval de particuliere beveiliging die zich bij uitstek richt op het private domeinen deze brief gaan wij echter met name in op de toezichthouders die in dienst zijn van de overheid -
buiten de politie en zonder opsporingsbevoegdheid - en worden ingezet in het publieke of semi-publieke domein. Wanneer hieronder derhalve gesproken wordt over toezichthouders, worden die overheidsfunctionarissen bedoeld die als taak hebben het uitoefenen van toezicht in het (semi-) publieke domein en die thans niet zijn uitgerust met opsporingsbevoegdheden en geweldsmiddelen. (N. B. De in deze nota bedoelde toezichthouder is niet de ' toezichthouder' zoals bedoeld in artikel 5.1.1. van het wetsvoorstel Algemene Wet Bestuursrecht, derde tranche.) De omvang van het aantal door ons bedoelde toezichthouders heeft in de grote steden een impuls gekregen met de Regeling extra werkgelegenheid langdurig werklozen (het 40.000-banenplan) waarmee de loonkosten (inclusief overheadkosten) worden gefinancierd. Gemeenten kunnen hiermee structurele banen creëren ten behoeve van onder meer openbare veiligheid en toezicht. Gemeenten maken hiervan gebruik onder meer door de aanstelling van toezichthouders. Daarnaast hebben gemeenten die niet in aanmerking komen voor het 40.000banenplan in 1995 en 1996 een beroep kunnen doen op de Stimuleringsregeling Stadswachten voor een bijdrage in de organisatiekosten voor toezicht. De verantwoordelijkheid voor de organisatie van deze vorm van toezicht ligt vooral vanwege de relatie met het lokale veiligheidsbeleid, primair op gemeentelijk niveau. Desalniettemin raakt deze verantwoordelijkheid aan regionale en landelijke aspecten, waar het-bijvoorbeeld gaat om de politiezorg en de afgrenzing met de particuliere beveiliging. Samenvatting van uitgangspunten In het algemeen volstaan de bestaande wettelijke kaders om op lokaal niveau toezichthouders aan te kunnen stellen. Bij het aanstellen van gemeentelijke toezichthouders is het onderscheid tussen politie en deze toezichthouders van belang. Anders den politiefunctionarissen, beschikken de toezichthouders thans immers niet over opsporingsbevoegdheid en geweldsmiddelen. het is mede om die reden van belang dat het lokaal bestuur eerst afweegt of de politie in de toezichtsbehoefte ken voorzien. Bij de gemeente ligt het gezag en beheer over toezichthouders. In de driehoek (burgemeester, officier van justitie en politiechef) moeten, afhankelijk van de aard van de functie van toezichthouder, afspraken worden gemaakt over de relatie met de politie. De lokale overheid is verantwoordelijk voor eisen die gesteld worden aan vakbekwaamheid en selectie van toezichthouders. Ten aanzien van het uniform van toezichthouders ligt de verantwoordelijkheid eveneens bij de gemeente, waarbij een duidelijk herkenbaar onderscheid met de politie van belang is. De particuliere beveiliging ken niet in het publieke maar wel in het private domein worden ingezet. In het verlengde van dit uitgangspunt is het niet gewenst opsporingsbevoegheden op het terrein van de parkeerhandhaving t verlenen aan particulieren. Hieronder worden de bovengenoemde uitgangspunten nader toegelicht. 1. Relatie met de politie Het uitoefenen van toezicht in het publieke domein is van oudsher een kerntaak van de overheid. Veelal is de politie daarbij de uitvoerende instantie. Om in de groeiende behoefte aan toezicht en relatief eenvoudige handhaving te voorzien, is enkele jaren geleden de functie van surveillant van politie geïntroduceerd. Surveillanten van politie zijn een onderdeel van de politie, en worden dus gefinancierd uit de doeluitkering politie. Zij krijgen een beperkte opleiding en worden daarom voor relatief eenvoudige taken ingezet. De surveillanten hebben dezelfde opsporingsbevoegdheden als andere politiefunctionarissen. Uitsluitend bij het gebruik van geweldsmiddelen hebben de surveillanten een beperking, aangezien zij in beginsel geen opleiding krijgen voor het gebruik van een vuurwapen en daarmee niet zijn uitgerust met een
vuurwapen. Daarnaast wordt de vrijwillige politie dikwijls ingezet op momenten dat extra politietoezicht is gewenst. De vrijwillige politie heeft in het algemeen dezelfde functie en bevoegdheden als de surveillant van politie. Wij achten het van belang dat gemeenten bij de invulling van een extra behoefte aan toezicht in het kader van het veiligheidsbeleid overwegen of een uitbreiding van (surveillanten van) politie gewenst is. Belangrijk argument daarbij is dat de politie beschikt over een algemene opsporingsbevoegdheid en in beginsel als enige over geweldsmiddelen beschikt. Evenals onder de oude Politiewet mogelijk was, maken gemeenten in toenemende mate gebruik van de mogelijkheid om uit de eigen financiële middelen extra politie aan te stellen. In het huidige bestel zullen dat veelal surveillanten zijn. Afspraken hierover tussen de desbetreffende burgemeester en de korpsbeheerder dienen zorgvuldig te worden vastgelegd. Hierbij zullen duidelijke afspraken moeten worden gemaakt over de financiële bijdrage en de eventuele stopzetting daarvan; de op basis van de gemeentelijke bijdrage aangetrokken functionarissen kunnen niet ten laste worden gebracht van de rijksbijdrage voor de politie. Wij achten het vooralsnog niet gewenst toezichthouders - bijvoorbeeld op basis van de Regeling extra werkgelegenheid langdurig werklozen - in een executieve functie bij de politie onder te brengen. De surveillant van politie is vanwege de te stellen kwaliteitseisen de laagste executieve functie die wij bij de politie acceptabel achten. Zoals is toegezegd tijdens het mondeling overleg met uw Kamer op 27 november 1995 is de vraag of het wenselijk is om banen uit het de Regeling extra werkgelegenheid langdurig werklozen onder te brengen bij de politieorganisatie inmiddels wel voorgelegd aan de korpsbeheerders en de vakorganisaties. De korpsbeheerders zullen naar verwachting medio november over dit onderwerp adviseren. Dit advies en de uitkomsten van de Cao-onderhandelingen waarin het opheffen van de rechtspositionele belemmeringen worden ingebracht, zullen medebepalend zijn voor de resultaten. Naast de politie zijn in verschillende sectoren buitengewoon opsporingsambtenaren en bijzondere opsporingsdiensten belast met handhaving. Deze ambtenaren en diensten hebben, voor zover beëdigd als opsporingsambtenaren, evenals de politie opsporingsbevoegdheid. Het gebruik van geweldsmiddelen is echter in beginsel voorbehouden aan de politie. Wij achten het van belang bij toezicht en handhaving in diverse sectoren zoveel mogelijk wordt aangesloten bij de algemene toezicht- en handhavingstaken van de politie. 2. Aansturing Indien een gemeente besluit om naast de politie of opsporingsambtenaren toezichthouders (zonder opsporingsbevoegdheid) in het publieke domein in te zetten, ligt het gezag over deze toezichthouders bij het gemeentebestuur. Het gemeentebestuur zal in haar veiligheidsbeleid de afweging moeten maken op welke terreinen welke vorm van toezicht wordt ingezet, rekening houdend met de concrete behoefte op de desbetreffende locaties. Indien bijvoorbeeld op basis van de Regeling extra werkgelegenheid langdurig werklozen banen worden gecreëerd als toezichthouder in het publieke domein, is afstemming met de politie van belang. Toezichthouders, ook al hebben deze een preventieve functie, spreken immers burgers aan en kunnen worden geconfronteerd met reacties van burgers waar toezichthouders zelf niet adequaat op kunnen reageren. De politie zal in zo'n geval (snel) ter plekken moeten zijn. Dat is de reden waarom zowel in de Regeling extra werkgelegenheid langdurig werklozen als in de Stimuleringsregeling stadswachten is bepaald dat voornemens inzake de inzet van toezichthouders in de driehoek (burgemeester, officier van justitie en politiechef) moeten worden afgestemd. Daar kunnen afhankelijk van de aard van de functie van de desbetreffende toezichthouders afspraken worden gemaakt over de operationele Aansturing van het toezicht in het publiek domein door de politie. Doordat de inzet van toezichthouders invloed heeft op het politiewerk, vooral bij inzet van grote aantallen toezichthouders in het publieke domein, zullen ook daarover in de regionale beheersdriehoek afspraken moeten worden gemaakt.
3 . Vakbekwaamheid Afhankelijk van de aard van de functie van toezichthouders kunnen bepaalde eisen worden gesteld aan de vakbekwaambeid. Er zijn diverse bestaande opleidingsmogelijkheden die gebruikt kunnen worden. Naast opleidingen in het kader van het leerlingstelsel ken aansluiting worden gezocht bij de opleidingen die door het Landelijk Selectie- en Opleidingsinstituut Politie (LSOP) worden verzorgd. Onderdelen van de opleiding tot surveillant van politie kunnen daarvoor worden gebruikt. Aansluiting bij bestaande opleidingen is tevens van belang met het oog op afstemming in 'taal'. Daarnaast ken deze afstemming in opleidingen bijdragen aan een mogelijke doorstroming van toezichthouders naar de functie van surveillant van politie. Wij bezien thans in overleg met het LSOP op welke wijze meer samenhang ken worden gebracht in de verschillende opleidingen op het gebied van toezicht en controle. 4. Betrouwbaarheid Naast eisen ten aanzien van de vakbekwaamheid is bij de selectie van potentiële toezichthouders aandacht nodig voor minimale eisen van betrouwbaarheid. Onderdeel daarvan is de mogelijkheid om een verklaring omtrent het gedrag als eis te stellen. De burgemeester ken zo'n verklaring afgeven, en cliënt bij het afgeven van deze verklaring rekening te houden met het doel waarvoor de verklaring is gevraagd. Tegelijkertijd kunnen er geen dermate zware eisen aan de functies worden gesteld, dat die in strijd zouden komen met de doelstelling van de Regeling extra werkgelegenheid langdurig werklozen. Zo zullen voor functies waarbij personen toegang hebben tot vertrouwelijke (politie)gegevens, andere normen worden gehanteerd den voor toezichthouders die daar geen toegang toe hebben. Op die manier ken worden voorkomen dat langdurig werklozen onnodig worden uitgesloten van een toezichtsfunctie in het kader van de Regeling extra werkgelegenheid langdurig werklozen. Het is niettemin mogelijk dat afhankelijk van de aard van de functie van bepaalde toezichthouders een verdergaande screening in de vorm van een antecedentenonderzoek gewenst is. Wij zijn bereid om, indien die noodzaak in de praktijk ten aanzien van toezichthouders blijkt, de regelgeving onterft de Justitiële Documentatie hierop aan te passer. het is echter primair de verantwoordelijkheid van gemeenten zelf om te bezien in hoeverre dit nodig en gewenst is. 5. Uniform Ten aanzien van het uniform van toezichthouders zal op lokaal niveau moeten worden bepaald wet het meest 'passend' is gezien de aard van de functie van de desbetreffende toezichthouders. het is van belang daarbij met het oog op herkenbaarheid voor de burger enige eenduidigheid binnen een gemeente na te streven. Sommige gemeenten maken bijvoorbeeld gebruik van het modeluniform dat door de Stichting Stadswacht Nederland is ontwikkeld. Andere gemeenten maken gebruik van het basisuniform van de politie. Ten aanzien van dit laatste achten wij het wel noodzakelijk, dat een voldoende onderscheid herkenbaar is met de politie zelf. 6. Financiering Gemeenten kunnen toezichthouders financieren uit de algemene middelen of, wet het meest frequent voorkomt, uit werkgelegenheidsregelingen. Naast bijvoorbeeld gelden ten behoeve van additionele arbeid (zoals de Banenpoolregeling) is vooral de Regeling extra werkgelegenheid langdurig werklozen een impuls voor de structurele aanstelling en financiering van de loonkosten van toezichthouders. De aanvullende (overhead)kosten voor onder meer werving, selectie en scholing komen voor rekening van de gemeenten. In de Regeling extra werkgelegenheid langdurig werklozen is daarvoor jaarlijks van rijkswege fl. 4000,- per jaar beschikbaar gesteld. In het kader van het grote stedenbeleid hebben gemeenten gevraagd om een extra vergoeding voor de overheadkosten die de politie maakt om toezichthouders aan te sturen. Wij zien echter geen reden over te gaan tot een extra vergoeding voor deze taak.
Hoewel toezichthouders primair door de overheid worden gefinancierd, leveren in een aantal gevallen ook derden een financiële bijdrage, bijvoorbeeld particulieren of het bedrijfsleven. Wij achten dat in principe mogelijk, onder de voorwaarde dat het gezag een verantwoordelijkheid blijft van de gemeente. Bovendien moet het gaan om een vrijwillige bijdrage. De gemeente ken geen bijdrage afdwingen aan individuele burgers of groepen burgers. Wel ken de gemeente de kosten voor toezichthouders eventueel omslaan over de gehele gemeentelijke bevolking via bijvoorbeeld de onroerend-zaakbelastingen. De voorwaarde dat het gezag een verantwoordelijkheid blijft voor de gemeente, geldt onverkort voor de situatie waarin toezichthouders beheersmatig zijn ondergebracht in bij voorbeeld een stichting. In dat geval is-het derhalve noodzakelijk dat de gemeente een doorslaggevende stem heeft in het bestuur van dergelijke organisatievormen. Hiermee wordt de democratische controle en rechtszekerheid ten aanzien van toezicht in het publieke domein gewaarborgd. 7. Particuliere sector Binnen de bestaande wettelijke kaders is het mogelijk dat de samenwerking tussen politie en particuliere beveiligingsbedrijven vorm krijgt door middel van publiek- private samenwerking. In dat verband heeft de Raad van Hoofdcommissarissen in november 1994 een convenant gesloten met de particuliere beveiligingssector over de nadere afstemming en samenwerking. Dergelijke afspraken kunnen onder bepaalde randvoorwaarden worden gemaakt. Het is daarbij van belang dat de activiteiten van particuliere beveiligingsorganisaties zich beperken tot het private domein of het semi-private domein (zoals bedrijfsterreinen) Wij achten het in beginsel niet gewenst dat de particuliere beveiligingssector wordt ingehuurd voor toezicht en handhaving in het publieke domein. De overheid heeft een primaire verantwoordelijkheid voor de openbare orde en veiligheid. Het toezicht en de handhaving in het publieke domein dat nodig is voor een ordelijk;k verloop van het openbare elven (geen overlast en eigenrichting), is een kerntaak van de overheid. In dit verband is ook het wetsvoorstel particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus van belang. Dit bevat een verbod voor bestuursorganen om beveiligingswerkzaamheden voor derden te verrichten, tenzij dat bij of krachtens de wet is toegestaan. Het in rekening brengen van kosten (verplichte bijdrage) door de overheid bij een burger voor toezicht wordt getroffen door dit verbod. Daarnaast wordt niet tot taak gerekend van de particuliere beveiliging de algemene surveillance, dat wil zeggen het toezicht in het publiek domein. Voor dergelijke werkzaamheden wordt geen vergunning verstrekt. Toezicht in het private domein ken bij uitstek worden geregeld door de particuliere sector c.q. de particuliere beveiliging. De Wet op de weerkorpsen en de particuliere beveiligingsorganisaties (en de opvolger: het hierboven genoemde wetsvoorstel particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus) regelt onder meer de wijze waarop de politie toezicht uitoefent op de uitvoering van die wet en aanwijzingen ken geven aan beveiligingsorganisaties of recherchebureaus; de korpschef ken aanwijzingen geven. Deze relatie tussen de politie en de particuliere veiligheidssector is met name relevant omdat particuliere beveiligingsbedrijven zich evenals de politie richten op het voorkomen en mogelijk signaleren van strafbare feiten. Democratische controle, rechtsgelijkheid en rechtszekerheid is het beste gewaarborgd door de inzet van direct onder het democratisch bestuur ressorterende functionarissen. Dezelfde waarborgen zijn van belang ten aanzien van het al den niet gebruiken van geweldsmiddelen. Daarom zullen wij geen toestemming geven aan beveiligingsorganisaties en recherchebureaus voor het hanteren van geweldsmiddelen. 8. Het verlenen van opsporingsbevoegdheid aan een particuliere onderneming (Het Parcon-experiment bij handhaving gemeentelijk parkeerbeleid) De problemen in de praktijk met de verdeling van de ruimte onder andere ten behoeve van parkeren, noopt diverse gemeenten tot het aanscherpen van hun parkeerbeleid. Dit is door onze
ambtsvoorgangers onderstreept in de, in het kader van het verkeers- en vervoersbeleid geschreven, 'Uitvoeringsnotitie parkeerbeleid' (Kamerstukken II, 1991/92, 22 383, nr. 1). In die notitie wordt de omslag bepleit van een vraag volgend naar een sturend parkeerbeleid. Sinds 1991 wordt het parkeren voornamelijk gereguleerd door de Gemeentewet (het gefiscaliseerd parkeren) en de Wet administratief-rechtelijke handhaving van verkeersvoorschriften (Wet Mulder). Met de invoering van het gefiscaliseerde parkeren is het voor gemeentebesturen ook financieel aantrekkelijker geworden een actief parkeerbeleid te varen, aangezien de parkeergelden en de naheffing ten goede komen aan de gemeente. Voor de handhaving van het fiscaal regime is geen opsporingsbevoegdheid op grond van art. 142 Sv nodig. De 'parkeerbon' heeft immers het karakter van een belastingnaheffing. Voor het opleggen van een (administratiefrechtelijke) boete wegens het parkeren op een plaats waar dit niet is toegestaan, is op dit moment wel opsporingsbevoegdheid nodig. Gemeenten kunnen het parkeren fiscaliseren daar waar geparkeerd mag worden; een aanvullend regime is noodzakelijk voor de handhaving van het 'verboden te parkeren'. Functionarissen die belast zijn met de handhaving daarvan hebben daartoe binnen de huidige wetgeving opsporingsbevoegdheid nodig. De politie beschikt in ieder geval over deze opsporingsbevoegdheid, die ook in de vorm van buitengewone opsporingsbevoegdheid ken worden verleend aan (onbezoldigd gemeenteambtenaren. In het zogenaamde Parcon-experiment is in acht gemeenten voor de duur van een jaar opsporingsbevoegdheid verleend aan een particulier bedrijf. Dit bedrijf -Parcon- is door de deelnemende gemeenten ingehuurd om de gehele handhaving van het parkeerbeleid te verzorgen. Daarbij moet worden opgemerkt dat gemeenten desgewenst het fiscale handhaven kunnen uitbesteden aan een particuliere onderneming. Het experiment zag vooral op het uitbesteden van het administratief-rechtelijke deel van de handhaving; een deel waarvoor weliswaar opsporingsbevoegdheid noodzakelijk is, maar dat slechts een beperkt onderdeel vormt van de totale parkeerhandhaving. Over de start en de voortgang van het Parcon-experiment hebben wij uw Kamer geïnformeerd in onze brieven van 18 oktober 1994 (Kenmerk 462380/594/EP) en 28 augustus 1995 (kenmerk 508169/285/EP). Het experiment liep aanvankelijk tot 1 januari 1996, maar is verlengd tot 1 januari 1997 om de besluitvorming over het experiment af te kunnen ronden. In het experiment is meegenomen de parkeerhandhaving door surveillanten van politie in enkele gemeenten in de politieregio Gooi- en Vechtstreek. Wij hebben uw Kamer bij brief van 7 maart 1996 met bijlage (TK 1995-96, 22 383, nr 8) op de hoogte gesteld van ons besluit inzake het genoemde experiment. Wij hebben in de bijlage bij die brief uitvoerig uiteengezet waarom wij van oordeel zijn dat het experiment niet moet worden omgezet in een structurele regeling. Het experiment wordt daarmee per 1 januari 1997 definitief geëindigd. Wij zijn van oordeel dat ons besluit niet behoeft te leiden tot een handhavingstekort in de betrokken gemeenten. Op de langere termijn zijn er verschillende mogelijkheden. De gemeenten kunnen - zonodig in een samenwerkingsverband tussen gemeenten - gemeentelijke toezichthouders belasten met de handhaving van het gemeentelijk parkeerbeleid. Deze constructie ken worden toegepast bij gemeente-ambtenaren, jawel bezoldigd als onbezoldigd. Voorts kunnen gemeenten gebruik maken van toezichthouders die speciaal belast worden met deze handhavingstaken en die zijn ondergebracht in een pool binnen de politieregio. A1 de hiervoor genoemde functionarissen kunnen, nadat zij aan de eisen hebben voldaan welke worden gesteld aan buitengewoon opsporingsambtenaren, worden aangewezen en beëdigd als buitengewoon opsporingsambtenaar. Een andere mogelijkheid is extra inzet van ambtenaren van politie. Bet staat gemeenten immers vrij ten behoeve van de handhaving van het gemeentelijk parkeerbeleid politie in te huren. Wij
zijn van mening dat hier in beginsel een taak voor de overheid ligt en niet voor particuliere ondernemingen. De genoemde mogelijkheden stellen de overheid in staat om deze taak op te pakken. Duidelijk moge zijn dat wij de voorkeur geven aan handhaving waarbij gebruik gemaakt wordt van opsporingsbevoegdheid, door medewerkers die in dienst zijn van de overheid. Desalniettemin blijkt dat de opgesomde mogelijkheden in enkele gemeenten - nog - niet te realiseren zijn. Gelet op de bevoegdheden van gemeenten terzake het aanwijzen van ambtenaren die kunnen beschikken over buitengewone opsporingsbevoegdheid, wijzen wij er daarom op dat formeel de gemeenten beschikken over de aanvullende mogelijkheid personeel van particuliere ondernemingen via detachering aan te stellen als onbezoldigd gemeenteambtenaar. Dit alternatief houdt de mogelijkheid in van het toekennen van opsporingsbevoegdheid aan personen in dienst van een particuliere onderneming. In deze variant, echter, ligt de verantwoordelijkheid voor de totale handhaving van het parkeerbeleid en het optreden van personen met opsporingsbevoegdheid veel directer bij de gemeente. Dit, omdat de medewerkers van de particuliere onderneming gedetacheerd worden bij gemeente, en de gemeente deze medewerkers aanstelt als onbezoldigd gemeente-ambtenaar. De gemeente zal daartoe op naam personen moeten aanwijzen die belast worden met toezicht en controle. Daarna moet de gemeente aan de procureur-generaal het besluit of de aanwijzing en alle gegevens over de desbetreffende onbezoldigde gemeenteambtenaren (personalia, functie, diploma, gewenste omvang opsporingsbevoegdheid e.d.) toezenden met het verzoek om beëdiging. Alsdan toetst de procureur-generaal of die personen aan de vereiste bekwaamheid en betrouwbaarheid voldoen. Pas als de toetsing positief uitvalt, zal de procureur-generaal besluiten tot beëdiging van de desbetreffende functionaris tot buitengewoon opsporingsambtenaar. Tenslotte willen wij het parkeerbeleid en de handhaving daarvan in een bredere context plaatsen. Dit najaar wordt op verzoek van de Ministerraad een interdepartementaal beleidsonderzoek Verkeerstoezicht verricht. Nadrukkelijk zal naast een beschrijving van het huidige beleid terzake in dit beleidsonderzoek aandacht worden besteed aan de beleidsvorming en -uitvoering op het gebied van verkeerstoezicht. Daarbij zullen in ieder geval de verschillende vormen van handhaving van verkeerstoezicht, waaronder ook het toezicht op het parkeren, nader op hun merites worden bezien. De huidige regelgeving wordt daarbij niet als gegeven beschouwd. Dit betekent dat een verkenning van de mogelijkheden tot versterking en uitbreiding van bestuurlijke en/of bestuursrechtelijke handhaving nadrukkelijk wordt meegenomen in het onderzoek. Wij zullen uw Kamer hierover zo spoedig mogelijk nader informeren.
Bijlage toezicht Inhoudopgave bijlage Samenvattend overzicht/matrix toezichtsfunctionarissen Hoofdstuk 1. Kleine historie 1.1 Commissie 'kleine criminaliteit' en beleidsplan 'Samenleving en criminaliteit 1985 1.2 Werkgelegenheid en veiligheid 1.3 Maatregelen van het huidige kabinet Hoofdstuk 2. Vormen van toezicht 2.1 Werkgebied 2.2 Werkgever 2.3 Taak Hoofdstuk 3. Werk in veiligheid 3.1 Regeling extra werkgelegenheid langdurig werklozen 3.1 Banenpool hoofdstuk 4. Enkele veel voorkomende toezichtsfunctie 4.1 Toezichthouders/stadswachten 4.2 Surveillant van politie 4.3 Vrijwillige politie 4.4 Particuliere beveiligingsbeambte 4.5 De buitengewoon opsporingsambtenaar hoofdstuk 5. Effect van toezicht 5.1 Stadswacht 5.2 Lokatiegebonden toezicht 5.3 Openbaar vervoer 5.4 Huismeesters
Samenvattend overzicht Functioneel toezicht heeft zich de afgelopen tien jaar sterk ontwikkeld. Als achtergronden voor deze ontwikkelingen kunnen worden genoemd de toename van veel voorkomende criminaliteit en het gevoel van onveiligheid, maar ook de middelen die in het kader van het beleidsplan Samenleving en Criminaliteit beschikbaar zijn gesteld. Recenter heeft het effect van de ontwikkelingen van gesubsidieerde werkgelegenheid bijgedragen aan de toename van toezichtsfunctie. Daarbij kont dat toezicht een middel is gebleken om gevoelens van) onveiligheid tegen te gaan. Dit succes heeft weer stimulerend gewerkt op de groei van het aantal toezichthouders. In het hierna volgend overzicht is samengevat welke toezichtsvormen kunnen worden onderscheiden.
Hoofdstuk 1. Kleine histories 1.1 Commissie kleine criminaliteit en beleidsplan 'Samenleving en criminaliteit' In het eindrapport van de Commissie kleine criminaliteit en in het hierop gebaseerde regeringsbeleidsplan 'Samenleving en criminaliteit' (TK, 1984/1985, 18 995) werd toezicht gezien als een instrument om de feitelijke criminaliteit terug te dringen. Vooral vanuit de sociale controletheorie werd er een relatie gelegd tussen meer toezicht, meer controle, minder delicten. In 'Samenleving en criminaliteit' wordt de uitbreiding van het functioneel toezicht vooral gezien in functies met een bredere dienstverlenende taak. Uitbreiding van het aantal functionarissen die toezicht als hoofdtaak hebben, was nog niet aan de orde. Evenmin speelden de veiligheidsbeleving (het gevoel van onveiligheid) en werkgelegenheidsperspectieven een grote rol. De Stuurgroep Bestuurlijke preventie van criminaliteit had voor de uitvoering van het beleidsplan 'Samenleving en criminaliteit' van 1985 tot 1990 een projectbudget beschikbaar, waarmee vele lokale projecten zijn gefinancierd. zo zijn bijvoorbeeld projecten gefinancierd voor stadswachten in Dordrecht, toezichthouders in Utrechtse winkelcentra en pleintoezichthouders in Amsterdam. 1.2 Werkgelegenheid en veiligheid Het succes van meer toezicht heeft de vraag naar uitbreiding van toezicht verder gestimuleerd. Hoewel aanvankelijk niet als centrale doelstelling geformuleerd, bleek werkgelegenheid een belangrijke achterliggende factor voor het creëren van toezichtsfunctie. Het besef groeide dat de vraag naar meer toezicht - ingegeven door de roep om meer veiligheid - kansen biedt voor het creëren van nieuwe banen, voor een belangrijk deel aan de onderkant van de arbeidsmarkt. Daartoe zijn de afgelopen jaren verschillende werkverruimende maatregelen benut voor het scheppen van toezichtsfunctie. Gemeenten hebben hierbij ondermeer de banenpoolregeling, de We (werkervaringsplaatsenregeling), en JWG (jeugdwerkgarantieplan) gebruikt. Bij diverse toezichtsprojecten is 'werkgelegenheid' naast 'veiligheid' als expliciete doelstelling geformuleerd. Zo werden surveillanten van politie aanvankelijk specifiek geworven onder werklozen. Ook de stadswachten dienen langdurig werkloos te zijn, aangezien bij stadswachtorganisaties expliciet in het kader van werkverruimende maatregelen wordt geworven. 1.3. Maatregelen van het huidige kabinet In het regeerakkoord van het huidige kabinet is afgesproken dat een substantiële uitbreiding van het functioneel toezicht wordt bevorderd. Als uitvloeisel van dit uitgangspunt heeft het kabinet voor 1,6 miljard gulden bestemd voor de Regeling stimulering extra werkgelegenheid langdurig werklozen (het zogenaamde 40.000-banenplan). In 1995 is deze regeling voor de helft bestemd voor banen in de zorgsector en de andere helft voor banen in toezicht, openbare veiligheid en kinderopvang. De zorgbanen worden door de desbetreffende zorginstellingen opgezet. De andere tranche was oorspronkelijk in te zetten door de 19 steden die binnen het kader van het grote-stedenbeleid vallen. Vanaf 1996 is het aantal gemeenten dat gebruik ken maken van deze regeling uitgebreid tot 48; bovendien is het werkveld iets verruimd. Buiten de Regeling extra werkgelegenheid langdurig werklozen, die zoals gesteld voor een beperkt aantal gemeenten van toepassing is, heeft het kabinet enkele andere regelingen waarmee alle gemeenten toezichthouders in dienst kunnen nemen. Genoemd kunnen worden het Jeugdwerkgarantieplan en de Banenpool, en voor de gemeenten die daarvoor experimenter toegekend hebben gekregen de regeling Experimenten Activering van uitkeringsgelden. Daarnaast heeft het kabinet een voorstel voor een Wet Inschakeling Werkzoekenden in voorbereiding. Dit wetsvoorstel beoogt gemeenten meer mogelijkheden voor een geïntegreerd beleid te geven onder andere door stroomlijning van de voorwaarden inzake het tegengaan van verdringing en concurrentievervalsing. Het integraal openstellen van de marktsector, zoals
voorzien in dit wetsvoorstel, zal meer mogelijkheden geven voor toepassing in de particuliere beveiliging. Tenslotte is van belang dat gemeenten die geen gebruik kunnen maken van het 40.000-banenplan, een beroep kunnen doen op de Stimuleringsregeling Stadswachten. Deze regeling financiert weliswaar niet de loonkosten, maar biedt de gemeenten wel een eenmalige subsidie op de overige kosten van het opzetten van een toezichtsorganisatie. Naast deze mogelijkheden tot uitbreiding van functioneel toezicht buiten de politie, is de personele uitbreiding van de politie van belang. In de uitbreiding met enkele duizenden politiefunctionarissen is voorzien. Het kabinet is van oordeel dat deze uitbreiding met name gericht cliënt te zijn op het bevorderen van de zichtbare aanwezigheid van politie op straat, en dat daartoe agenten en surveillanten de aangewezen functionarissen zijn. Het is echter, gezien de bevoegdheidsverdeling vanuit de politiewet, de korpsbeheerder en het regionaal college dat beslist hoe de uitbreiding van het korps gestalte krijgt. Hoofdstuk 2. Vormen van toezicht Met de groei van het aantal toezichtsfunctionarissen is ook de diversiteit in toezichtsfunctie gegroeid. In dit hoofdstuk wordt een indeling van de verschillende vormen van toezicht gegeven. Het is vrijwel niet mogelijk alle toezichtsfunctie te beschrijven; daar is de verscheidenheid te groot voor. Tevens worden steeds nieuwe varianten ontworpen, die voor specifieke situaties bedoeld zijn. Een beschrijving van enkele bekende toezichtsfunctie volgt in hoofdstuk 4. 2.1 Werkgebied Een veel gebruikt indelingscriterium voor vormen van toezicht is het domein of werkgebied van de toezichthouder: het publieke domein en het private domein. Het publieke domein is te omschrijven als de openbare weg, het gebied dat van iedereen (en niemand) is of ook wel het gebied waar de politie haar preventieve surveillance verricht. Het private domein is eigendom van een natuurlijke persoon of rechtspersoon en betreft niet de openbare weg, maar ken wel open staan voor publiek gebruik. Voorbeelden van het publieke domein waar toezichthouders werkzaam zijn, zijn het centrum-gebied van de stad (stadswachten), een park (parkwachten) of het strand (bay watchers). Bekende voorbeelden van het private domein waar toezichthouders werkzaam zijn, zijn winkels (particuliere beveiliging), musea (suppoosten) en voetbalstadions (stewards). De indeling in privaat en publiek blijkt in de praktijk vaak moeilijk te maken. Vooral vanuit het gezichtspunt van de gebruiker is er op vele plaatsen sprake van een 'grijs gebied'. Deze ruimten worden wel aangeduid als het semi-private, semi- publieke of publiek-privaat domein. Voorbeelden van de schemergebieden tussen het private en publieke domein zijn open schoolpleinen, overdekte winkelcentra, stations, gemeenschappelijke ruimten in woningcomplexen, havengebieden en bedrijfsterreinen. De laatste jaren zijn ook in deze gebieden veel toezichtsfuncties ontwikkeld. 2.2 Werkgever Een tweede indelingscriterium is de opdrachtgever of werkgever van de toezichthouders. Er zijn toezichthouders, die in opdracht voor de (lokale) overheid werkzaamheden verrichten en er zijn functionarissen die in opdracht van private rechtspersonen hun toezichtstaken verrichten. Voorbeelden van toezichtsfunctionarissen die in opdracht van de overheid werken zijn stadswachten, surveillanten van politie, maar ook parkeerwachten, conciërges in scholen, museumsuppoosten etc. Voorbeelden van toezichthouders met private opdrachtgevers zijn beveiligingsbeambten in winkels en banken en portiers bij bedrijfsterreinen.
De laatste jaren is er sprake van een groei van het aantal toezichtsfunctie, waarbij de opdrachtgever een privaat-publieke samenwerkingsconstructie is. Het gaat hier bijvoorbeeld om buurtconcierges (gemeente en woningbonwcorporatie), toezichthouders op bedrijfsverzamelterreinen (bedrijven en gemeente) en openbaar vervoer-surveillanten (vervoersbedrijf, politie/gemeente). 2.3 Taak Een derde indelingscriterium betreft de 'taak' die de toezichthouders hebben. In de eerste plaats zijn er functionarissen die als primaire taak het beheer of onderhoud hebben. Voorbeelden hiervan zijn conciërges en huismeesters. Hun toezichtstaak gaat niet verder den het houden van extra informeel toezicht of sociale controle. Zij zijn in het algemeen niet geïnformeerd. Terwijl zij met hun eigenlijke werkzaamheden bezig zijn, zorgen zij voor extra preventief toezicht. In de tweede plaats zijn er functionarissen die erop toezien dat er op een specifieke-plaats geen onregelmatigheden plaatsvinden. Het gaat hier om toezichthouders in ziekenhuizen, bewakers van fietsenstallingen en parkeergarages, perronwachten etc. Hun werk en taak is zeer Lokatiegebonden en beperkt zich tot preventief toezicht en lichte hulpverlening en service. Zij zijn veelal geïnformeerd. In de derde plaats zijn er toezichthouders die een ruimer omvattend werkgebied hebben, bijvoorbeeld het openbaar- vervoernet, de binnenstad of een wijk van de stad. Zij voeren geïnformeerd een preventieve surveillance uit. Wanneer zij onregelmatigheden constateren, spreken zij de daders hierop aan. Hun taak is evenwel niet gericht op opsporing van strafbare feiten. In de vierde plaats is het houden van toezicht een taak van de politie. In het kader van deze notitie is met name het werk van de surveillanten van politie en de vrijwillige politie aan de orde. Zij voeren een deel van die politietaak uit. Hoewel de nadruk vaak op preventieve surveillance ligt, kunnen zij met opsporingsbevoegdheid ook optreden bij een constatering van strafbare feiten en beschikken zij over beperkte geweldsmiddelen die zijn toegesneden op de taak. Tenslotte zijn er de toezichthouders buiten de reguliere politie, van wie het de primaire taak is om strafbare feiten te constateren. Het betreft hier de buitengewoon opsporingsambtenaren als reinigingsagenten, parkeerwachten en hondenwachten. Zij voeren geen preventief toezicht uit, maar worden juist ingezet in situaties waar veel strafbare feiten verwacht worden. hoofdstuk 3. Werk in veiligheid In het eerste hoofdstuk is al aangegeven dat het bestaan van uiteenlopende werkgelegenheidsgelden een belangrijke bijdrage heeft geleverd aan de ontwikkeling van toezicht. In dit hoofdstuk komen aan de orde de werkgelegenheidsregelingen waarvan gebruik gemaakt wordt, de omvang van de werkgelegenheid in de toezichtsector en de in-, door- en uitstroom mogelijkheden voor toezichtsfunctionarissen. In vele projecten wordt gebruik gemaakt van werkgelegenheidssubsidies. De mate en de omvang waarin dit gebeurt, verschilt nogal. Soms wordt gebruik gemaakt van een startsubsidie om de 'overheadkosten' te betalen, den weer worden werkgelegenheidsprojecten gebruik om de kosten laag te houden. Bekende voorbeeld van projecten waar werkgelegenheidsdoelstellingen hand in hand gaan met toezicht/ veiligheid zijn de stadswachtprojecten. Deze projecten zijn bedoeld om laaggeschoolde mensen die al enige tijd buiten het arbeidsproces staan aan een jaar te helper, daarmee hun kansen op de arbeidsmarkt te vergroten en tevens met dit werk de veiligheid te vergroten.
De regelingen waarvan gebruik wordt gemaakt om de loonkosten in de toezichtsprojecten te verlagen zijn nogal uiteenlopend. De voornaamste zijn de Regeling extra werkgelegenheid langdurig werklozen (het 40.000-banenplan, of de Melkert-I-regeling) en de Banenpool. 3.1 De Regeling extra werkgelegenheid langdurig werklozen (40.000-banenplan, of Melkert-I-regeling) Op basis van het regeerakkoord is de Regeling extra werkgelegenheid langdurig werklozen opgezet. Doel daarvan is in deze kabinetsperiode 40.000 banen te creëren voor langdurig werklozen. De helft van dit aantal banen is bestemd voor werk in de zorgsector, in te vullen door zorginstellingen. Hoewel ook binnen de zorg toezichtsfunctie gecreëerd kunnen worden, zijn in het kader van deze notitie met name de andere 20.000 banen van belang. Vanuit dit deel immers, kunnen toezichtsbanen in het (semi-)publiek domein gecreëerd worden. In 1995 was de werkingssfeer van de regeling beperkt tot arbeidsplaatsen in de sfeer van de openbare veiligheid, toezicht en kinderopvang. Voor 1996 is het werkterrein uitgebreid met het beheer van de openbare ruimte (waaronder werkzaamheden in de sfeer van de milieuzorg) en het beheer van publieke monumenten. Tevens is het werkterrein onderwijs toegevoegd. Het kabinet heeft er voor gekozen in 1995 bij de selectie van de deelnemende gemeenten in deze regeling aan te sluiten bij het grotestedenbeleid, en zijn derhalve negentien steden in aanmerking gekomen. In 1996 zijn daar (uitsluitend voor de werking van deze regeling) in eerste instantie 12, en vervolgens nog eens 17 andere gemeenten toegevoegd. Daarmee is het totaal aantal gemeenten dat gebruik ken maken van deze regeling op 48 gekomen. De toezichtsector is in dit 40.000-banenplan tamelijk breed gedefinieerd. Zowel toezichtsfunctionarissen binnen instellingen (museumsuppoosten, schoolconcierges, toezichthouders in zorgcentra, etc) als toezichthouders in de openbare ruimte (stadswachten, straattoezichthouders) kunnen onder de regeling vallen. In de Regeling extra werkgelegenheid langdurig werklozen is ten aanzien van de toezichtsfunctie in het openbare gebied bepaald dat de lokale driehoek vooraf de instemming met het 'toezichtsplan' moet hebben gegeven. De bestuurlijke regie voor toezichtsfuncties in het openbaar domein blijft in alle gevallen bij de gemeenten. De bespreking in het driehoeksoverleg dient tevens voor de afstemming met het werk van de politie, aangezien de politie de operationele regie heeft over het toezicht in het publiek domein. Het wordt aan de steden overgelaten hoe deze regie ingevuld wordt. Per functie zal ook de benodigde capaciteit van begeleiding door de politie verschillen. Banen in deze regeling zijn reguliere banen, in beginsel (met de in de regeling gegeven uitzonderingen) voor 32 uur per week, tegen een salaris dat ligt op maximaal 120% van het minimumloon. 3.2 Banenpoolregeling In het kader van de sociale vernieuwing werd in het najaar van 1990 de banenpool gestart. Doel was additionele functies te creëren voor langdurig werklozen met een lage opleiding en derhalve minieme kansen op de arbeidsmarkt. De deelnemers zijn in dienst van een lokale of regionale banenpoolorganisatie en worden gedetacheerd op een werkplek. De banenpoolwerknemers ontvangen voor het uitvoeren van de functie het wettelijk minimumloon. Thans zijn in het gehele land zo'n 22.500 mensen in de banenpool werkzaam. zo'n 6 % van de banenpoolplaatsen is gecreëerd in de sfeer van toezicht en sociale veiligheid. Het gaat den om functies als huismeester, conciërge, bewaker, wagenbegeleider, flatwacht en stadswacht. De functies hebben een additioneel karakter en zijn veelal op een laag niveau gecreëerd; veel van de functies hebben daarom het predikaat 'assistent-' gekregen. Na de introductie van de Regeling extra werkgelegenheid langdurig werklozen (het 40.000-banenplan) is een aantal arbeidsplaatsen in de banenpool omgezet in 'Melkertbanen'.
Daarmee is een aantal functies regulier werk geworden. Met deze overhelling komen nieuwe plaatsen vrij in de banenpool. Gemeenten moeten de banenpoolplaatsen herbezetten en kunnen derhalve nieuwe functies in de banenpoolregeling creëren, en daarmee nieuwe kansen scheppen voor werklozen die nog geen banenpoolplaats hebben. Hoofdstuk 4. Enkele veel voorkomende toezichtsfunctie In dit hoofdstuk geven we van enkele specifieke toezichtsfunctie een uitwerkte beschrijving van taak, bevoegdheden, wettelijk kaderopleiding, organisatie en financiering. 4.1 Toezichthouders in het publiek domein/stadswachten Ontwikkeling en aantallen: In 1989 ging in Dordrecht het eerste stadswachtproject in Nederland van start. Juni 1996 is het aantal projecten gegroeid tot meer den 80 en zijn in totaal ruim 115 gemeenten aangesloten bij deze projecten. Er is in 1996 nog een ruime toename van het aantal organisaties voorzien (gezien de reeds ingekomen subsidieverzoeken voor de Stimuleringsregeling Stadswachten). Met de groei van het aantal toezichthouders in het publiek domein is ook de diversiteit in dergelijke toezichtsorganisatie gegroeid. De doelstelling voor de opzet van stadswachtprojecten is tweeledig: uitbreiding van toezicht en het creëren van werkgelegenheid. Niet in alle projecten worden de toezichthouders ook 'stadswachten' genoemd. Aangezien de taken van deze toezichthouders overeenkomen, noemen we hier toch alle vergelijkbare projecten. 28 startende projecten hebben begin 1996 jaar in totaal 194 stadswachten/toezichthouders in het publiek domein geplaatst. Dit betreft in alle gevallen additionele banen. De overige projecten hebben in totaal 940 stadswachten/toezichthouders in additionele banen en 1118 in het kader van het 40.000-banenplan. Er zijn in de lopende projecten op dit moment nog minstens 400 mensen in opleiding voor stadswachtbanen. De stadswachtorganisaties die niet bij Stadswacht Nederland zijn aangesloten zijn overigens niet in dit overzicht opgenomen. Dat wil zeggen dat bij de totalen nog zo'n 100 tot 300 toezichthouders opgeteld kunnen worden. Taak: De taken van de toezichthouder in het publiek domein/stadswacht zijn te typeren als de 'oog- en oorfunctie' op straat. Deze bestaat uit een preventief deel (zichtbaar op straat), signalerend (doorgeven van relevante informatie-aan politie en gemeentelijke diensten), hulpverlening (gasten verwijzend, EHBO, hulpverlenende diensten inroepen), corrigerend (het aanspreken van mensen die eenvoudige overtredingen begaan). Zij dragen een uniform. Een aantal stadswachtorganisaties is inmiddels overgegaan tot het gebruik van het door Stadswacht Nederland ontwikkelde landelijk stadswacht-uniform. Het werkterrein van deze toezichthouders betreft het openbare gebied. Soms is dit een gehele gemeente, soms het stadscentrum. Er zijn evenwel ook toezichthouders die een beperkter en nader omschreven werkgebied hebben als bijvoorbeeld het strand of een parkeerterrein. bevoegdheden: Kenmerkend is dat toezichthouders/stadswachten geïnformeerd toezicht uitoefenen in het publieke gebied zonder bevoegdheden. Zij hebben geen beschikking over een geweldsmiddel. Wel dragen zij verbindingsapparatuur (veelal een portofoon) om in voorkomende situaties de politie of andere hulpverlenende instanties in te roepen. Wettelijk kader: Toezichthouders als hier bedoeld vallen wet betreft de functie niet onder een wettelijke regeling. Afhankelijk van de financiering is veelal wel een werkgelegenheidsregeling (banenpoolregeling of de Regeling extra werkgelegenheid langdurig werklozen/40.000-banenplan) van toepassing. De stadswachten vallen niet onder de Wet op de weerkorpsen en de particuliere beveiligingsorganisaties, omdat de overheid de opdrachtgever is. Opleiding:
Beginnende toezichthouders/stadswachten krijgen in het algemeen een eenvoudige basisopleiding van 6 tot 8 weken. Na deze tijd ontvangen zij een certificaat. Door Stadswacht Nederland wordt gewerkt aan landelijke eindtermen voor deze basisopleiding die past in een modulair systeem, gerelateerd aan de opleiding tot politiesurveillant en tot beveiligingsbeambte. Lokale organisaties stellen de deelnemers soms in de gelegenheid tijdens de aanstelling onderdelen van opleidingen te volgen, gericht op verbetering van de doorstroomkansen van de betrokkenen. Organisatie: De lokale organisaties hebben een sterk projectmatig karakter. Soms is de organisatie een onderdeel van de gemeente, soms ook is een (beheer)stichting opgericht. Veelal is er een begeleidingscommissie, waarin de meest betrokken organisaties in vertegenwoordigd zijn. Dit zijn bijvoorbeeld de politie, de gemeente(lijke diensten), en de Arbeidsvoorziening. Financiering: Het grootste deel van de kosten van de toezichtsprojecten bestaat uit de loonkosten. Deze worden uit diverse werkverruimende subsidies bekostigd. Naast de banenpoolregeling en de Regeling extra werkgelegenheid langdurig werklozen, worden onder andere de KRA/KRS-gelden (Kaderregeling arbeidsinpassing/Kaderregeling scholing) en JWG (Jeugdwerkgarantiewet) benut. Bij de KRA/KRS en JWG geldt daarbij dat toepassingen gericht zijn op doorstroming naar reguliere banen. Bij de banenpool geldt dit voor een deel van de deelnemers, voor een ander deel is sprake van een eindfunctie. Bij de Regeling extra werkgelegenheid langdurig werklozen gaat het om structurele, reguliere banen in de collectieve sector. Het ministerie van Binnenlandse Zaken stimuleert startende en uitbreidende stadswachtprojecten met de Stimuleringsregeling stadswachten 1995-1996 met een eenmalige bijdrage van max. fl. 30.000 per project, en fl. 2500,- per stadswacht. De overige kosten (overhead, projectleiding) worden gedragen door de gemeenten en soms door partners in de lokale projecten. Werkgeverschap: Verreweg de meeste toezichthouders zijn niet in dienst van de lokale organisaties. Dit heeft te maken met de financiering van de loonkosten. Wanneer de toezichthouders bijvoorbeeld met behoud van uitkering werken, den blijven zij afhankelijk van de uitkeringsorganisatie en hebben zij derhalve geen dienstverband; is de stadswacht een banenpooler, den is hij of zij in dienst van de lokale of regionale banenpoolorganisatie. Werknemers op een 40.000-baan, hebben een dienstverband met de gemeente of een dienstverband met een daartoe opgerichte stichting, of met de werkgever die de toezichthouder in dienst heeft genomen. De lokale projectleider/coördinator is in dienst van het project, de gemeente, of soms ook gedetacheerd vanuit de politie. Gemeentelijke betrokkenheid: De stadswachtprojecten zijn alle gemeentelijke projecten, danwel samenwerkingsprojecten van meerdere gemeenten. 4.2 surveillant van politie Ontwikkeling: In 1991 startten in Helmond en Rotterdam de eerste projecten met functies, die later als surveillant van politie bekend werden. De functie is opgezet om drie redenen: vanwege de werkdruk binnen de politie, om bedrijfseconomische redenen en om een toezichtsfunctie voor eenvoudige toezichtstaken binnen het politieapparaat op te zetten. In 18 van de 25 politieregio's is inmiddels de functie geïntroduceerd. In totaal zijn er op dit moment ongeveer 870 surveillanten van politie in Nederland. Taak: De surveillant vervult een deel van de basispolitiezorg: de preventieve straatsurveillance te voet of per fiets. Het werk bestaat uitpreventie, hulpverlening, toezicht en in beperkte mate repressie
. De surveillant draagt een gewoon politie-uniform en is slechts door de onderscheidingstekens van de andere politierangen te onderscheiden. Er bestaan thans de functie van surveillant A gericht op algemene preventieve surveillance en de functie van surveillant B, die specifieke taken heeft. De surveillant B houdt bijvoorbeeld toezicht bij ambassades, of met arrestantentoezicht/vervoer of gerichte controle bij verkeersovertredingen. Bevoegdheden: De surveillant van politie heeft na de opleiding en beëdiging algemene opsporingsbevoegdheid. De surveillanten A hebben de beschikking over beperkte geweldsmiddelen: een wapenstok en handboeien. De surveillanten B hebben afhankelijk van de werkzaamheden in een enkel geval een vuurwapen tot de beschikking. Wettelijk kader: De surveillanten vallen onder de Politiewet 1993. Opleiding: De opleiding van surveillanten bestaat uit een theoretisch en een praktijkdeel. De eindtermen zijn landelijk vastgesteld. De regionale korpsen zijn vrij het praktijkdeel in te vullen. Zo kan het voorkomen dat de surveillant in spe na een basisopleiding de straat op gaat en hij of zij via modules gedurende een jaar de theoretische opleiding volgt. Ook komt het voor dat de gehele theorie eerst wordt gedaan. Organisatie: De surveillant maakt deel uit van het regionale politiekorps. In het formatie- en beleidsplan is de organisatie van het territoriale onderdeel van de politie vastgesteld. Financiering: Het grootste deel van de surveillanten wordt uit het algemene politiebudget van de regio betaald. Voorts vindt externe financiering door gemeenten plaats. Bij externe financiering verrichten de surveillanten exclusief werkzaamheden in de betreffende gemeente. Werkgeverschap: Alle surveillanten zijn in dienst van de regionale politiekorpsen. Gemeentelijke betrokkenheid: Surveillanten zijn ambtenaren van politie en vallen derhalve bij de handhaving van de openbare orde onder de gezagsverantwoordelijkheid van de burgemeester. Omdat de taak voornamelijk uit preventieve surveillance in het kader van de handhaving van de openbare orde bestaat, ken de burgemeester ten aanzien van een groot deel van de werkzaamheden aan de ambtenaren aanwijzingen geven. 4.3 Vrijwillige politie Ontwikkeling: Vrijwel alle regionale colleges hebben besloten tot invoering van de vrijwillige politie in de regio's. De aantallen variëren sterk: van 1 in Flevoland tot zo'n 1000 in Amsterdam-Amstelland. Taak: De vrijwillige politie is ingesteld als aanvulling op de reguliere politie. De vrijwilligers leveren een bijdrage aan de algemene basispolitiezorg, daar waar sprake is van een piekbelasting. De werkzaamheden liggen vooral in de sfeer van (preventief) toezicht en -in ruimere zin - van de handhaving van de openbare orde. Meer concreet ken gedacht worden aan preventieve surveillance, controle, opmaken van processen- verbaal van eenvoudige overtredingen, afzetten van wegen en routes, gerichte verkeerscontroles, baliewerkzaamheden en eenvoudige administratieve handelingen.
De taken van de vrijwillige politie zijn vastgelegd in het Besluit taken vrijwillige ambtenaren van politie (1994). Het besluit noemt als werkzaamheden het surveilleren, maatregelen ter handhaving van de openbare orde, hulpverlening, opsporing van eenvoudige misdrijven en overtredingen, verkeerscontroles, arrestantentoezicht, werkzaamheden op meldkamers en recepties van politiebureaus en administratief werk. Bevoegdheden: De vrijwillige ambtenaar van politie beschikt over algemene opsporingsbevoegdheid. De vrijwillige politie beschikt over handboeien en een wapenstok. In uitzonderlijke gevallen is uitrusting met een vuurwapen mogelijk. Wettelijk kader: De vrijwillige politie is in de Politiewet 1993 opgenomen. Artikel 3 luidt "vrijwillige ambtenaren aangesteld voor de uitvoering van de politietaak, zijn ambtenaren van politie. De bevoegdheid tot de invoering van vrijwillige politie berust bij de regionale colleges. Opleiding: Voor de vrijwillige politie bestaat een opleiding die is gerelateerd aan de opleiding voor de surveillant van politie. De opleiding kent een modulair karakter. De examens zullen centraal worden afgenomen. De eindtermen voor de opleiding zijn vastgesteld door de politieministers. Organisatie: De vrijwillige politie is een onderdeel van de politie-organisatie. Het regionaal college dient te besluiten tot introductie van deze ambtenaren in het regionale korps. In het beleidsplan/formatieplan wordt 'inpassing' in de regionale politie-organisatie bepaald. Financiering: Vrijwillige ambtenaren van politie worden gefinancierd uit de reguliere politiegelden van de regiokorpsen. Aanvullend bestaat de mogelijkheid dat gemeenten een vergoeding aan de regio betalen voor inzet in de betreffende gemeente/basiseenheid. Gemeentelijke Aansturing: De vrijwillige politie is onderdeel van het regionale politiekorps. Werkgeverschap: Vrijwilligers zijn vrijwilligers en derhalve niet te beschouwen als werknemers. Wel ontvangen de vrijwilligers een landelijk vastgestelde uurvergoeding voor de werkzaamheden die zijn verricht. De vrijwilligers zijn ambtenaren van politie en vallen derhalve onder de regelgeving die geldt voor alle ambtenaren. De vrijwillige ambtenaren van politie zijn onderdeel van het regionale politiekorps en vallen onder verantwoordelijkheid van de korpschef. Gemeentelijke betrokkenheid: Het betreft hier ambtenaren van politie en derhalve vallen de vrijwilligers bij de handhaving van de openbare orde onder de gezagsverantwoordelijkheid van de burgemeester. Omdat de taak voornamelijk uit preventieve surveillance bestaat, ken de burgemeester ten aanzien van een groot deel van de werkzaamheden aan de ambtenaren aanwijzingen geven. 4.4 Particuliere beveiligingsbeambte Ontwikkeling: Al aan het begin van deze eeuw werden de eerste particuliere nachtveiligheidsdiensten opgericht, als voorlopers van de huidige particuliere beveiligingsorganisaties. Vooral de laatste decennia is de particuliere beveiligingssector sterk gegroeid. Er is een stijging te zien van 10.000 beveiligingsbeambten in 1980 tot 17424 eind 1994. Taak: De Wet op de weerkorpsen en de particuliere beveiligingsorganisaties definieert de particuliere beveiligingsorganisaties als die organisaties die zijn gericht op de feitelijke handhaving van veiligheid van personen en goederen of van de openbare orde en rust en die niet zijn
aangemerkt als een weerkorps. Particuliere beveiligingsfunctionarissen hebben voornamelijk een preventieve taak. Bij de uitoefening van de werkzaamheden zijn de functionarissen verplicht een uniform te dragen. Dit uniform moet voldoende afwijkend zijn van het politie-uniform en vereist goedkeuring van de minister van Justitie. De particuliere beveiligen is verder verplicht een grote V op de revers te dragen. Er valt een onderscheid te maken in de beveiligingsbedrijven ('contract-security'), bedrijfsbeveiligingsdiensten ('inhouse- security'), alarmcentrales, Geld- en waardetransporten en particuliere recherchebureaus. Bevoegdheden: Particuliere beveiligingsfunctionarissen beschikken niet over bevoegdheden. Naast de preventieve taak, kunnen de functionarissen alleen bij heterdaad een verdachte staande houden en deze overdragen aan de politie. De functionarissen beschikken den ook niet over geweldsmiddelen (en derhalve ook geen handboeien). Uitzonderingen hierop zijn organisaties die van de minister van Justitie toestemming tot geweldsmiddelen hebben gekregen als bijvoorbeeld de spoorwegpolitie en de luchthavenpolitie. Wettelijk kader: De particuliere beveiligingsorganisaties vallen onder de Wet op de weerkorpsen en de particuliere beveiligingsorganisaties. De wet stelt zowel aan personeel als aan het bedrijf toelatingseisen en uitoefeningsvoorwaarden. De politie heeft het direct toezicht op de beambten. Uitsluitend toegelaten bedrijven mogen werkzaamheden verrichten. De opvolger van deze wet is overigens in voorbereiding. Opleiding: Er zijn landelijk vastgestelde diploma's voor de beveiligingsbeambten. Dit geldt zowel voor het uitvoerende beambten (beveiligingsbeambte A) als leidinggevenden (beveiligingsbeambte B). Organisatie: De sector telde in 1985 nog 387 toegelaten bedrijven. In 1994 is dit aantal gestegen tot 775. Financiering: Het spreekt voor zich dat de financiering van de particuliere beveiligingsorganisaties op bedrijfsmatige basis geschiedt. Het Verbond van Verzekeraars ondersteunt lokale (gemeentelijke) projecten met een startsubsidie, vanuit een in de CAO vrijgemaakt bedrag, in het project Werk in Bewaking. Werkgeverschap: Per definitie betreffen de particuliere beveiligingsorganisaties particuliere bedrijven. Overheidsdiensten kunnen hiertoe niet gerekend worden en vallen den ook niet onder de Wet op de Weerkorpsen en particuliere beveiligingsorganisaties. Gemeentelijke betrokkenheid: Tot aan de inwerkingtreding van de Politiewet 1993 werden de toezichtstaken in het kader van de Wet op de weerkorpsen en particuliere beveiligingsorganisaties uitgeoefend door het hoofd plaatselijke politie. In de Invoeringswet zijn de hpp-taken overgegaan naar de korpschef. Met deze wijziging is de betrokkenheid van gemeenten (via de burgemeester) minder geworden. Wel heeft de burgemeester in het regionaal college en via de lokale driehoek de mogelijkheid zijn invulling van het toezicht mee te laten wegen. 4.5 De buitengewoon opsporingsambtenaar ((BOA)) Ontwikkeling: Er zijn buitengewoon opsporingsambtenaren op vele gebieden. Op dit moment zijn dat er naar schatting zo'n 25.000. In het voorjaar van 1996 is een precies aantal bekend, na de verwerking van de aanmeldingen naar aanleiding van de herziening van de wetgeving. Taak:
De taken van de buitengewoon opsporingsambtenaar kunnen beperkt of veelomvattend zijn, en zich afspelen op privaat of openbaar domein, afhankelijk van hetgeen dat aanwijzende orgaan, de werkgever of de bijzondere wet bepaalt. Hiervoor is geen algemene beschrijving te geven. Of de BOA een uniform draagt is afhankelijk van de taak en de arbeidsovereenkomst; er is geen standaardregeling. Bevoegdheden: De buitengewoon opsporingsambtenaar beschikt over bijzondere controle-bevoegdheden en over, meestal beperkte, opsporingsbevoegdheden die het Wetboek van Strafvordering toekent aan een opsporingsambtenaar. Zij zijn niet bevoegd geweld te gebruiken of de veiligheidsfouillering toe te passer, tenzij deze bevoegdheid apart is toegekend. De buitengewoon opsporingsambtenaar is niet bewapend, tenzij dit expliciet op basis van de Wet Wapens en Munitie of de Bewapeningsregeling politie is geregeld. De buitengewoon opsporingsambtenaar wordt gescreend op basis van de Wet Justitiële documentatie. Wettelijk kader: Artikel 142 van het Wetboek van Strafvordering en de daaruit voort vloeiende regelgeving is van toepassing. Opleiding: De BOA moet in ieder geval voldoen aan de door de minister van Justitie voor alle buitengewoon opsporingsambtenaren gelijkelijk vastgestelde eindtermen. Deze eindtermen kunnen worden beschouwd als de vereiste basiskennis voor opsporingsambtenaren. Deze eindtermen worden landelijk geëxamineerd op basis van een centrale toetsing door het CITO. Daarnaast zijn er regelingen waarbij in een intern opleidingstraject de eindtermen zijn verwerkt en waarbij examineren plaatsvindt onder auspiciën van een examencommissie waarin een lid van het Openbaar Ministerie zitting heeft. Organisatie: De Aansturing geschiedt in principe door de werkgever. In het kader van de opsporing is het bevoegd gezag de officier van justitie. Voorts ken de Aansturing plaatsvinden door een korpschef, een officier van justitie en een procureur- generaal in het kader van de verschillende vormen van toezicht op de BOA die aan de genoemde ambtsdragers bij en krachtens het Besluit Buitengewoon Opsporingsambtenaar is opgedragen. Financiering: De BOA wordt betaald door de werkgever voor wie hij opsporingswerkzaamheden verricht. Werkgeverschap: Als werkgever kunnen optreden: - overheidsorganisaties van verschillende niveaus (o.a. rijk, provincie, gemeente, waterschap); - semi-overheid en geprivatiseerde overheidsinstanties (o.a. IJkwezen, Dienst Omroepbijdrage); - particuliere organisaties (o.a. dierenbescherming, jachtcombinaties, Nederlandse Spoorwegen, vervoersmaatschappijen). hoofdstuk 5. Effect van toezicht Toezicht - in welke vorm den ook - wordt geacht een bijdrage te leveren aan vergroting van de veiligheid. De vraag die in dit hoofdstok aan de orde is, betreft de effectiviteit van toezicht: in hoeverre leidt meer toezicht tot meer veiligheid? Er is slechts in beperkte mate onderzoek gedaan; de gegevens in dit hoofdstok zijn den ook niet meer den indicatief. 5. 1 Stadswacht In 1994 is in opdracht van het ministerie van Justitie een onderzoek verricht naar de effecten van stadswachten in vijf gemeenten. Het onderzoek belicht zowel de criminaliteitscijfers als de veiligheidsbeleving. Tevens is bezien of de werkgelegenheidsdoelstellingen behaald zijn, en of de signaleringsfunctie van de stadswachten werkt.
De onderzoekers komen op basis van bestudering van de politiecijfers, gesprekken met sleutelfiguren en een enquête onder het winkelende publiek tot de volgende conclusies: stadswachten leveren een bijdrage aan de verhoging van de objectieve veiligheid. Op de desbetreffende locaties is de veelvoorkomende criminaliteit tijdens de werkuren van de stadswachten afgenomen. Daar waar projectmatig wordt gewerkt, is dit het meest tastbaar. Naar de indruk van de sleutelfiguren gaat er van de aanwezigheid van (geïnformeerde) stadswachten een preventieve werking uit op uiteenlopende delictstypen als winkeldiefstal en roofoverval. Stadswachten scoren het beste bij de verhoging van de subjectieve veiligheid. Het winkelende publiek voelt zich door de aanwezigheid van Stadswachten veiliger. Voor wet betreft de signaleringsfunctie werken de Stadswachtprojecten naar tevredenheid. Stadswachtprojecten leveren een bijdrage aan de werkloosheidsbestrijding, in die zin dat de meeste stadswachten elders betaald werk vinden. 5.2 Lokatiegebonden toezicht De resultaten met locatiegebonden toezicht zijn positief, wanneer gekeken wordt naar de effecten op de criminaliteit op of in de directe nabijheid van de locatie. Niet zelden is criminaliteit gedecimeerd of zelfs tot nul gedaald. Dit blijkt onder andere uit diverse onderzoeken die in Rotterdam zijn verricht naar de effecten van bijvoorbeeld bewaakte fietsenstallingen en parkeergarages. Zeker ook heeft de inzet van Lokatiegebonden toezicht positieve effecten op de veiligheidsbeleving. Uit diverse onderzoeken onder gebruikers van de voorzieningen is dit gebleken. Tevens wordt 'bewaking' door de gebruikers gezien als te waarderen servicefunctie. Er bestaat bij grote delen van de gebruikers bereidheid voor de beveiliging te betalen. Er zijn geen onderzoeksgegevens over de vraag in hoeverre het Lokatiegebonden toezicht leidt tot verplaatsing van de criminaliteit, hetzij naar andere gebieden, hetzij naar andere delicten. Volgens sommigen is er altijd wel sprake van 'verdunning' van de criminaliteit, terwijl anderen wijzen op de verplaatsingseffecten. 5. 3 Openbaar vervoer In aansluiting op de activiteiten van het Project Sociale Veiligheid in het Openbaar Vervoer (PSV), zijn diverse projecten onderzocht. PSV is een landelijk project, onder verantwoordelijkheid van het ministerie van Verkeer en Waterstaat waar de diverse vervoersmaatschappijen bij betrokken zijn. Voor een systematisch overzicht verwijzen wij met name naar de tweede tussenrapportages: het jaar 1994 (maart 1995). In het algemeen bepleiten de onderzoekers voor een integrale aanpak van de onveiligheid in het openbaar vervoer. Daarbij is opgemerkt dat het merendeel van de projecten gericht is op controle en toezicht door personeel. De veiligheidsbeleving van passagiers, de subjectieve onveiligheid wordt met deze projecten sterk verbeterd. Bekende voorbeelden zijn de conducteur op de tram in Amsterdam en de wagenbegeleider in Rotterdam. 5. 4 . Huismeesters Sinds de invoering-van de Stimuleringsregeling voor huismeesters zijn er in Nederland enkele duizenden (assistent)huismeesters aan het werk gegaan. Hun werkzaamheden liggen voor het belangrijkste deel in het beheer en onderhoud van het bezit van woningbouwcorporaties. Tevens hebben zij een indirecte toezichtstaak. Hun aanwezigheid, hun zorg voor de omgeving en hun werkzaamheden is bedoeld bij te dragen aan de verbetering van de directe
woonomgeving en aan meer sociale controle en informeel toezicht. Met hun inzet zou het aantal delicten moeten afnemen. Het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum (WODC) heeft onder auspiciën van het ministerie van Justitie regelmatig onderzoek verricht naar de effecten van de inzet van huismeesters op de criminaliteit. In het onderzoek werd een onderscheid gemaakt naar 'eenvoudige' delicten als vervuiling, vernieling, baldadigheid etc. en meer ernstige criminaliteit in en rondom woningen als woning- en kelderinbraak en diefstal van en uit auto's. De effecten van de inzet van huismeesters blijken vooral te liggen in de verbetering van de leefomgeving en het tegengaan van de eenvoudige delicten. Er werden nauwelijks effecten geconstateerd op de ernstiger delicten. Het aantal vernielingen en de mate van vervuiling waren verminderd in de complexen waar huismeesters waren ingezet. Het aantal woninginbraken en diefstal van en uit auto's bleef onverminderd. VERANTWOORDING Deze bijlage is opgesteld met medewerking van de VNG. *****
