Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL): de nieuwe kleren van de keizer Hoe de Europese Commissie en het publiek door de Nederlandse overheid worden bedrogen Tijdens het wetgevingsoverleg op 25 september 2006 zei kamerlid Diederik Samson namens de PvdA: “Dat NSL is in de ogen van mijn fractie de ultieme smokkelstap (...) om met gegeven luchtvervuiling alsnog de goedkeuring voor bouwprojecten er doorheen te smokkelen, een goedkeuring die er anders niet zou komen (…) een bureaucratisch monstrum, dat beleidsambtenaren, juristen en adviesbureaus gouden tijden zal bezorgen.”1 Samson blijkt het, zo moeten we nu vaststellen, helemaal bij het juiste eind te hebben gehad. Toen de Raad van State eind 2004, begin 2005 enkele beroepen gegrond verklaarde wegens strijd met het Besluit luchtkwaliteit, stak een storm van verontwaardiging op onder gemeentebestuurders en bouwend Nederland. Nederland zou door de luchtkwaliteitsregelgeving 'op slot' gaan, duizenden banen zouden op het spel staan. De Vereniging Nederlandse Gemeenten becijferde een schade van 7,7 miljard euro. De 'klemmende', door Europa opgedrongen regelgeving moest versoepeld worden. Het protest miste zijn uitwerking niet. Meteen werd het Besluit luchtkwaliteit herzien en togen milieudeskundigen van VROM naar Brussel om uitstel ('derogatie') te bewerkstelligen, aanscherping van de normen voor fijnstof te voorkomen en versoepeling van de regelgeving te bepleiten. Ook werd het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) opgezet. Dat was, zoals Diederik Samson terecht aangaf, helemaal niet bedoeld om luchtvervuiling terug te dringen, maar om onder de Europese regelgeving uit te komen. “Wat heeft Nederland in de onderhandelingen bereikt” Eind november 2007 verscheen op internet een berichtje van VROM, waarin onder het kopje “Wat heeft Nederland in de onderhandelingen bereikt?” gemeld werd dat uitstel voor PM10 was bereikt tot 2011 en uitstel voor NO2 tot 2015, dat bovendien was bereikt dat geen aanscherping van de norm voor PM2,5 zou plaatsvinden tot een waarde onder de 25 µg/m3 en geen feitelijke aanscherping van de norm voor PM10, dat aftrek van fijnstof afkomstig van natuurlijke bronnen in de Europese regelgeving zou worden vastgelegd en dat het 'toepasbaarheidsbeginsel' zou worden ingevoerd. Dat laatste betekent dat geen metingen hoeven plaats te vinden op plaatsen waar mensen niet significant 1 Wetgevingsoverleg vaste Kamercommissie Verkeer en Waterstaat en Ruimtelijke Ordening en Milieu 25 september 2006. Kamerstuk 30489. nr 25.
1
worden blootgesteld (waar men niet een groot deel van de dag verblijft, zoals fietspaden en trottoirs). Kortom, de milieudeskundigen van VROM, die geacht werden voor onze gezondheid op te komen, hadden in Brussel bereikt (let op het woordje 'bereikt') dat er van de Europese regelgeving niet veel meer overbleef. Uitstel ('derogatie') tot 2011 (fijnstof) en 2015 (NO2) Om in aanmerking te komen voor het uitstel van de verplichting aan de fijnstof- en NO2-normen te voldoen, moest echter een beleidsplan worden ingediend bij de EU-commissie. Uit dat plan moest blijken dat de Nederlandse overheid inmiddels effectieve maatregelen had genomen en er zeker in zou slagen in 2011 (de fijnstofnorm gold aanvankelijk vanaf 1 januari 2005) ) en in 2015 (de stikstofdioxidenorm gold aanvankelijk vanaf 1 januari 2010) alsnog aan de normen te voldoen. Dat was een van de voornaamste redenen waarom het NSL in elkaar werd gesleuteld. Het NSL werd in juli 2008 naar Brussel gestuurd, in april 2009 stemde de EU-commissie met het uitstel in. Op 29 november 2007 wist VROM dus al te melden dat het uitstel in de onderhandelingen was 'bereikt'. De betreffende VROM-publicatie is vrij snel weer van internet afgehaald.2 Bedrieglijk beeld luchtkwaliteit 2006 In dat NSL werd een wel heel rooskleurig beeld gegeven van wat de Nederlandse overheid sinds de vaststelling van de Europese Richtlijn 1999/30 heeft gedaan en bereikt.3 Hoewel er tussen 1999 en 2006 nog nauwelijks maatregelen waren genomen, stelde de EU-commissie op basis van door de Nederlandse overheid overgelegde cijfers over het jaar 2006 in de uitstelbeschikking vast “dat de NO2-concentraties ten gevolge van verkeersemissies dankzij de reeds uitgevoerde maatregelen wezenlijk verminderd zijn” (overweging 14). Het is in dat verband interessant te weten dat gemeenten de berekeningen van de NO2-concentraties in het jaar 2006 hebben uitgevoerd met het door VROM voorgeschreven rekenmodel CAR II versie 6.0, dat in maart 2007 beschikbaar kwam. De gemeentelijke jaarrapportages moesten voor 1 mei bij de provincie worden ingeleverd. CAR II versie 6.1.1 werd op 27 juli 2007 beschikbaar gesteld.4 Versie 6.0 ging voor personenwagens bij normaal verkeer uit van een emissie van 0,0257 gram/km, terwijl versie 6.1.1 uitging van 0,102 gram/km. Dat is dus 4 keer zoveel! Het beeld van de luchtkwaliteit in 2006 dat uit de gemeentelijke jaarrapportages 2 De publicatie is afgedrukt in Gebakken Lucht. Tien jaar luchtkwaliteitsbeleid in Nederland: over de versoepeling van de regelgeving en het schoonrekenen van de lucht van Kees van Oosten, dat begin februari 2012 verschijnt. 3 Het NSL in de versie die in juli 2008 naar de EU-commissie werd gestuurd. 4 Op 6 april berichtte VROM in een brief aan gemeenten dat de NO2-emissies te laag waren vastgesteld. Het zou tot 27 juli duren voordat gemeenten over de gewijzigde NO2-emissies konden beschikken. M.a.w. VROM wachtte met het bekend maken van de gewijzigde NO2-emissies tot de gemeentelijke jaarrapportages lang en breed ingeleverd moesten zijn.
2
naar voren komt, is alleen al daarom veel te rooskleurig. De cijfers die uiteindelijk in het NSL terechtkwamen, zouden berekend zijn met het speciaal daarvoor door Goudappel Coffeng ontworpen rekenprogramma Saneringstool 2.2.2. En die komen nog veel lager uit. Volgens de gemeentelijke rapportages 2006 zou er in totaal sprake zijn van ca. 870 km wegen met NO2-normoverschrijding, volgens de Saneringstool zou het in 2006 nog maar gaan om ca. 480 km (bijlage p. 56). Dat de NO2-concentraties ten gevolge van verkeersemissies dankzij de reeds uitgevoerde maatregelen in 2006 wezenlijk verminderd waren, was dus een ronduit bedrieglijke voorstelling van zaken. Dat bewijst ook het feit dat volgens metingen van het RIVM de “gemiddelde stikstofdioxide en fijn stof concentratie op straatlocaties en de gemiddelde fijn stof concentratie op stadsachtergrond locaties liggen in 2007 nog grofweg op hetzelfde niveau als rond het jaar 2000 het geval was”. In het Jaaroverzicht luchtkwaliteit 2009 (p. 3) schreef het RIVM dat er de laatste jaren geen verandering was opgetreden in de concentratie stikstofdioxide langs drukke straten in de grote steden. Met andere woorden, in 2007 en 2008 was het niet beter dan in 2006. De GGD-Amsterdam schreef eind 2006 dat de Amsterdamse stadslucht sinds 2000 niet schoner was geworden.5 Ultieme smokkelstap Het NSL is een programma dat enerzijds grote bouwprojecten omvat, die tot 2015 overal in het land worden uitgevoerd (zogenoemde IB-projecten die 'in betekenende mate' de luchtkwaliteit verslechteren) en anderzijds maatregelen die door het rijk, provincies en Rijkswaterstaat worden genomen om de concentraties fijnstof en NO2 terug te dringen. Die maatregelen (samen met het geleidelijk minder vuil worden van uitlaatgassen) zouden zo effectief zijn dat de verslechtering van de luchtkwaliteit als gevolg van de realisering van die IB- projecten ruimschoots zou worden gecompenseerd,6 zodat bovendien in 2011 en 2015 aan de normen voor fijnstof respectievelijk NO2 zou worden voldaan. Doordat die IB-projecten geacht worden voldoende door NSL-maatregelen te worden gecompenseerd, hoeven ze niet meer afzonderlijk te worden beoordeeld op hun effect voor de luchtkwaliteit en kan er ook geen beroep meer tegen worden ingesteld. Door grote projecten voor het NSL aan te melden, kunnen gemeenten, provincies en Rijkswaterstaat er dus voor zorgen dat die niet meer (dreigen te) worden uit- of afgesteld doordat ze bij afzonderlijke toetsing tot (extra) overschrijding van de normen blijken te leiden. Maar dat is nog niet alles. Projecten die niét in betekenende mate de lucht verslechteren (NIBM-projecten) mogen sowieso worden gerealiseerd. Een pro5 RIVM, Korte-termijn trend in NO2 en PM10 concentraties op straatstations van het LML, 2008, p. 3 en GGD Amsterdam, Stadslucht niet schoner geworden, gepubliceerd in LUCHT nr. 5, 17-10-2006. 6 Het betreft projecten als de aanleg van wegen en snelwegen, rijstroken, viaducten, ongelijkvloerse kruisingen, bedrijfs- en kantoorcomplexen, grote landbouwbedrijven, emplacementen, industriën, havens en omvangrijke woningbouwprojecten.
3
ject wordt geacht niet in betekenende mate de lucht te verslechteren als die verslechtering niet meer is dan 3% van de grenswaarde. De gedachte daarachter is dat die verslechtering zo gering is dat die wordt gecompenseerd door het geleidelijk schoner worden van voertuigemissies. Kortom, het NSL zit zo in elkaar dat luchtkwaliteit geen reden meer kan zijn om bouwprojecten niet uit te voeren of ter discussie te stellen. NIBM-projecten mogen altijd worden uitgevoerd 7 en IB-projecten hoeven slechts voor het NSL te worden aangemeld.8 Bouwend Nederland en de VNG kunnen tevreden zijn. Noodzakelijke voorwaarde voor het slagen van het NSL is natuurlijk dat de uitlaatgassen van voertuigmotoren (inclusief scooters, brommers en binnenschepen) inderdaad minder vervuilen, dat de maatregelen waarin het NSL voorziet werkelijk en tijdig worden getroffen en dat er zo nodig aanvullende maatregelen worden genomen. Om de EU-commissie te overtuigen van de goede Nederlandse voornemens werden alle door het rijk, de provincie en het rijk geplande maatregelen in het NSL opgesomd. In de opsomming van landelijke maatregelen treffen we bijvoorbeeld aan stimulering van retrofitfilters, vliegtuigticketbelasting, invoering van kilometerbeprijzing (in 2011 in te gaan voor vrachtwagens en in 2012 ook voor personenwagens), differentiatie van parkeertarieven op grond van milieuprestaties, invoering in tien grote gemeenten van een milieuzone voor vrachtwagens. In totaal zou met alle maatregelen 2 miljard euro gemoeid zijn.9 Over het effect van de retrofitfilter bestonden in 2006 en 2007 al grote twijfels en in 2009 werd de subsidie stopgezet omdat de filters in het stadsverkeer inderdaad niet werkten. De vliegtuigticketbelasting was alweer van de baan toen de EU-commissie in april 2009 met de derogatie akkoord ging, de differentiatie van parkeertarieven moet nog steeds worden ingevoerd en de kilometerbeprijzing (verreweg de meest effectieve maatregel) werd na het verkrijgen van de derogatie prompt uitgesteld en een paar jaar later definitief geschrapt als beleidsvoornemen. Uit het feit dat de belangrijkste landelijke maatregelen inmiddels zijn uitgesteld en geschrapt, kunnen slechts twee conclusies worden getrokken. In de eerste plaats was het kennelijk niet de bedoeling die maatregelen ook werkelijk uit te voeren en werden ze alleen in het NSL van juli 2008 opgesomd om derogatie in de wacht te slepen10. In de tweede plaats worden al die IB-projecten die in het NSL zitten plus alle NIBM-projecten natuurlijk onvoldoende gecompenseerd door landelijke maatregelen. Met alle extra spitsstroken die inmiddels zijn aangelegd en de invoering van 130 km/uur werd nog geen rekening gehouden. 7 8 9 10
Wet milieuheer artikel 5.16 lid 1 sub c. Ibidem artikel 5.16 lid sub d. NSL versie juli 2008, p. 8. Op 23 nei 2008 stuurden de ministers Cramer en Eurlings alvast een brief naar de Tweede Kamer inzake de Aanleg en de aanpassing hoofdinfrastructuur, waarin voor 22 locaties wegverbredingen werden aangekondigd, waarvan er slechts enkele in het NSL worden genoemd. In de brief wordt de aanpassing van de Spoedwet wegverbreding aangekondigd.
4
De zogenaamde berekeningen van het NSL Ondanks het feit dat inmiddels de meest effectieve landelijke maatregelen alweer van de baan zijn, beweert de overheid nog steeds dat de maatregelen waarin het NSL voorziet meer dan genoeg compensatie bieden voor alle IB- en NIBM-projecten. Dat roept de voor de hand liggende vraag op: hoe werd en wordt dat eigenlijk uitgerekend? Opvallend is dat de effecten van de IB-projecten en maatregelen in het NSL in verreweg de meeste gevallen helemaal niet worden gespecificeerd. Slechts bij enkele gemeenten worden de geraamde effecten uitgedrukt in µg/m3 fijnstof en NO2. Bij de meeste gemeenten, provincies en bij Rijkswaterstaat worden ze niet gespecificeerd. Voor een berekening is het echter nodig alle effecten uit te drukken in eenheden die je kunt optellen en aftrekken. Het lijkt er daarom verdacht veel op dat de opstellers van het NSL helemaal geen effectberekeningen hebben gemaakt en dat de garantie dat in 2011 en 2015, ondanks de realisering van alle bouwambities, alsnog aan de fijnstof- en NO2-norm wordt voldaan moeilijk anders kan worden opgevat dan als misleiding. Op wat voor berekeningen beroept men zich eigenlijk bij het NSL? Om dat duidelijk te maken, staan we eerst even stil bij de manier waarop luchtkwaliteit werd berekend voordat er sprake was van het NSL. Tot 2008 werden de concentraties fijnstof en NO2 langs snelwegen en niet-snelwegen door de wegbeheerders (gemeenten, provincies en Rijkswaterstaat) zelf berekend. Dat gebeurde aan de hand van achtergrondconcentraties en voertuigemissies die elk jaar in maart door de regering werden vastgesteld en verwerkt waren in het door VROM beschikbaar gestelde CAR rekenprogramma 11 (of elk ander door de minister goedgekeurd rekenprogramma). In dat rekenprogramma moesten behalve de wegtypering (smal, breed, wel of geen bebouwing langs de weg) voor elk wegvak verkeersgegevens worden ingevoerd: etmaalintensiteit, aandeel zwaar en middelzwaar verkeer, aandeel bussen, gemiddelde snelheid en mate van stagnatie.12 Het enige wat er door de komst van het NSL veranderd is, is dat de wegbeheerders die verkeersgegevens niet meer in hun eigen computer stoppen, maar dat ze ingevoerd worden in de Saneringstool (inmiddels opgevolgd door de NSL-monitoringstool). Afgezien van de voertuigemissies en achtergrondconcentraties waarmee gerekend wordt, worden dus alle gegevens die in de Saneringstool/Monitoringstool worden ingevoerd, nog steeds vastgesteld door luchtkwaliteitsexperts die werkzaam zijn bij gemeenten, provincies en Rijkswaterstaat. De juistheid van die invoergegevens wordt niet door Bureau Monitoring gecontroleerd. De wegbeheerders blijven zelf verantwoordelijk voor de door hen aangeleverde invoergegevens. 11 CAR staat voor Calculation of Air pollution from Road traffic. 12 Vreemd genoeg hoeft niet ingevoerd te worden aandeel in het verkeer van bromfietsen en scooters, terwijl al jaren bekend is dat die, door het gebruik van 2-taktmotoren en mengsmering, veel meer ultrafijnstof uitstoten dan de gemiddelde vrachtwagen.
5
Hoe zijn de effecten van al die projecten en maatregelen die in het NSL worden opgesomd nu in de Saneringstool/Monitoringstool meegenomen? Die effecten zijn niet bij de opstellers/bijhouders van de Saneringstool/Monitoringstool bekend, Ze worden geacht door gemeenten, provincies en Rijkswaterstaat te zijn verwerkt in de invoergegevens die zij voor elk wegvak aanleveren: etmaalintensiteiten, voertuigverdeling en snelheidstypering. Voor het huidige jaar, 2010, 2011, 2015 en 2020. Of die verwerking wel of niet plaatsvindt, of dat serieus gebeurt en of de wegbeheerders die effecten zelf überhaupt hebben berekend, dat weet men bij Bureau Monitoring niet, hoewel men daar wel moet vermoeden dat dat vaak niet het geval is. Een voorbeeld ter verduidelijking. Als een milieudeskundige van de dienst Stadsontwikkeling13 bij de gemeente Utrecht van mening is dat de aanleg van een belangrijke ontsluitingsweg en de reconstructie van twee belangrijke kruispunten (samen project 132514) alleen maar een andere verdeling van het verkeer en minder stagnatie tot gevolg heeft (en dus niet leidt tot extra autoverkeer), dan levert de verwerking daarvan in de invoergegevens op dat er dankzij de aanleg van extra asfalt geen stagnerend verkeer meer is, terwijl de intensiteit gelijk is gebleven. Uit het NSL versie 1-11-2009 blijkt datzelfde project 1325 de aanleg van nog meer asfalt te omvatten. Daar wordt het omschreven als “Diverse projecten mbt bereikbaarheid Utrecht West: reconstructies Overste den Oudenlaan, Van Zijstweg, 5 meiplein, OV Zuidradiaal, Majellaknoop en 24 oktoberplein”. En nog steeds wordt het effect omschreven als “andere verdeling verkeer en minder stagnatie” (zie in onderstaande afbeelding de meest rechtse kolom).
Het voorbeeld uit Utrecht betreft bepaald geen uitzondering. Volgens het NSL versie van 1-11-2009 heeft Rijkswaterstaat 19 IB-projecten aangemeld. Bij 11 projecten staat als geraamd effect “geen knelpunten”. Het project A2 Passage Maastricht en de Tweede Coentunnel zouden geen knelpunten opleveren en ook de aanleg van extra rijstroken op de A28 tussen Utrecht en Amersfoort, op de A4 tussen Burgerveen en Leiden of de verbreding van de Zuidas Amsterdam naar 2 x 5 rijstroken: geen knelpunten! Het negatieve effect voor de luchtkwaliteit van al dat extra asfalt dat door Rijkswaterstaat wordt verwerkt in de invoergegevens voor de Saneringstool/Monitoringstool, zou dus nul zijn 13 Luchtkwaliteitsexperts werken in vrijwel alle gemeenten bij diensten als Stadsontwikkeling, Gemeentewerken of Infrastructuur en dus niet bij diensten Volksgezondheid. 14 Het betreft de Nieuwe Ontsluitingsweg Utrecht West 3 (NOUW 3), de reconstructie van het Majellakruispunt en de aanleg van de vierbaans fly-over over het 24 Oktoberplein.
6
en de files (stagnatie) worden door het aanleggen van meer rij- en spitsstroken natuurlijk geacht te verdwijnen. Net als Utrecht gaat Rijkswaterstaat er dus van uit dat het aanleggen van steeds meer asfalt bijdraagt aan verbetering van de luchtkwaliteit. Naar aanleiding van de motie van het kamerlid Van Tongeren (21 juni 2011) heeft het RIVM aan de hand van steekproeven een beeld proberen te krijgen van de betrouwbaarheid van invoergegevens. Het betreft steekproeven in Amsterdam, Den Haag, Rotterdam, Zwolle en Utrecht. Daarbij is met name gelet op het verschil tussen de invoer in 2010 en 2011. In Amsterdam blijkt voor 842 wegvakken 'normaal verkeer' te zijn vervangen door 'doorstromend stadsverkeer'. In Den Haag en Rotterdam zou nauwelijks stagnerend verkeer voorkomen. In Utrecht is op enkele tientallen wegvakken 'stagnerend verkeer' vervangen door 'normaal verkeer' en komt trouwens sinds de invoering van de stagnatiefactor (2006) nauwelijks stagnerend verkeer meer voor.15 Een en ander wijst erop dat concentraties omlaag gerekend worden door de stagnatie, die met name in de grote steden bestaat, niet of niet meer in de invoergegevens tot uitdrukking te laten komen. Dat men zich over de betrouwbaarheid van de invoergegevens die voor de Saneringstool/Monitoringstool gebruikt worden, geen illusies moet maken, is duidelijk. Doordat ambtelijke diensten van gemeenten, provincies en Rijkswaterstaat de invoergegevens per wegvak aanleveren, geacht worden daar zelf de effecten van projecten en maatregelen in te verwerken (die ze niet verantwoorden bij Bureau Monitoring) en doordat dat niet systematisch wordt gecontroleerd door Bureau Monitoring, is de NSL-monitor uiterst onbetrouwbaar. Een kind begrijpt dat ambtelijke diensten (luchtkwaliteit is in vrijwel elke gemeente het domein van diensten als Stadsontwikkeling, Gemeentewerken of Infrastructuur) die het als hun taak zien wegen en rijstroken aan te leggen en de stad ruimtelijk te ontwikkelen, de neiging hebben aan te tonen dat er voldoende milieuruimte is voor hun ambities. Een interessante vraag is overigens waarom projecten die slechts een andere verdeling van het verkeer en minder stagnatie of 'geen knelpunten' als geraamd effect hebben überhaupt worden aangemeld als IB-project voor het NSL. Het NSL is immers bedoeld voor projecten die in betekenende mate de luchtkwaliteit verslechteren (meer dan 3% van de grenswaarde). Als het waar zou zijn dat ze geen knelpunten opleveren, mogen ze gewoon uitgevoerd worden en hoeven ze daartoe niet in het NSL te worden opgenomen. Het antwoord op die vraag is simpel: tegen projecten die voor het NSL zijn aangemeld (en zonder verantwoording van de geraamde effecten worden geaccepteerd) kan geen beroep worden ingesteld. Er hoeven dus geen effectberekeningen te worden gemaakt, die door kritische burgers met succes bij de bestuursrechter ter discussie kunnen worden gesteld. 15 Monitoringsrapportage NSL 2011 bijlage Bijlage C Motie ‘Van Tongeren’ – beoordelingen en reacties
7
De meest fantastische onzin Hoe reëel is het nu om ambtelijke diensten van gemeenten, provincies en Rijkswaterstaat ervan te verdenken dat zij invoergegevens voor het NSL aanleveren die van de maatregelen een overdreven positief beeld geven en de negatieve effecten van projecten geringschattend voorstellen? Veelzeggend zijn de rapporten van de Rekenkamers van de vier grote steden,16 waaruit blijkt dat de effecten van maatregelen helemaal niet gemonitord worden. Dat die effecten op een serieuze manier in de invoergegevens voor het NSL verwerkt zijn, kan dan natuurlijk niet het geval zijn. En verder is er de ervaring van vóór de invoering van het NSL, toen nog wel beroep kon worden ingesteld tegen besluiten die gevolgen hadden voor de luchtkwaliteit. Daarbij bleek vaak dat de negatieve effecten van projecten met veel kunst- en vliegwerk werden weggerekend. In 2005 merkte mr. SimonsVinck, lid van de Raad van State, daarover op: “Je krijgt echt de meest fantastische onzin te lezen.”
16 In juni 2011 brachten de Rekenkamers van Amsterdam, Den Haag, Rotterdam en Utrecht gelijktijdig hun rapporten uit over het door hun gemeenten gevoerde luchtkwaliteitsbeleid.
8
De nieuwe kleren van de keizer De aanleiding tot het NSL en de versoepeling van de luchtkwaliteitsregelgeving was dat de Raad van State eind 2004, begin 2005 een aantal bouwprojecten verbood, omdat ze in strijd waren met luchtkwaliteitsregelgeving. Op 1 januari 2005 had de fijnstofnorm gehaald moeten worden, maar de Nederlandse overheid had sinds de vaststelling van de Europese Richtlijn 1999 nauwelijks iets gedaan. Hoe machtig de bouwwereld is en aan welke kant de VNG staat, werd duidelijk uit de brandbrieven waar bewindslieden en parlementariërs mee werden belaagd. Terwijl uit de uitspraken van bestuursrechters en de Raad van State regelmatig bleek dat luchtkwaliteitsexperts van gemeenten en Rijkswaterstaat, bijgestaan door adviesbureaus, in de woorden van Simons-Vinck, “de meest fantastische onzin” produceerden om het te doen voorkomen alsof besluiten aan de normen voldeden, is er nu dus voor gekozen die 'onzin' maar niet meer te controleren. Bureau Monitoring weet immers niet of de effecten van maatregelen en projecten die voor het NSL zijn aangemeld überhaupt berekend zijn en correct in de lokale invoergegevens voor de NSL-monitor zijn verwerkt, en doordat er voor die projecten geen effectberekening meer hoeft plaats te vinden, die door kritische burgers bij de bestuursrechter ter discussie kan worden gesteld, is elke vorm van controle uitgebannen. Een systeem waarbij ambtelijke diensten als Stadsontwikkeling, Gemeentewerken, Infrastructuur, die er belang bij hebben aan te tonen dat er voldoende milieuruimte is voor meer asfalt en verkeersaantrekkende bouwprojecten zelf de invoergegevens kunnen vaststellen aan de hand waarvan die milieuruimte wordt berekend en daarbij niet gecontroleerd worden (niet door de politiek, niet door Bureau Monitoring en niet door bestuursrechters) kan er slechts toe leiden dat de lucht niet schoner wordt, maar schoongerekend. Voor ministers, parlementariërs, wethouders en raadsleden staat er in dit verhaal weinig nieuws. De rekenkamerrapporten van Amsterdam, Utrecht, Rotterdam en Den Haag brachten in juni 2011 al aan het licht dat het effect van maatregelen niet wordt gemonitord en bovendien tegenvalt. Dat het effect van projecten en maatregelen door de wegbeheerders in de jaarlijks te verstrekken invoergegevens moet worden verwerkt en dat daar geen controle op is, wordt beschreven in de Monitoringsrapportages 2010 en 2011.17 Daarin wordt benadrukt dat er erg veel onzekerheid is over de invoergegevens, doordat onbekend is in hoeverre de effecten van projecten en maatregelen daarin worden verwerkt. Voortgangsformulieren waarop moet worden aangegeven of dat is gebeurd, worden maar in de helft van de gevallen ingevuld, referenties naar stukken waaruit de effectberekening moet blijken, worden, hoewel verplicht, nauwelijks verstrekt. Om te begrijpen hoe het toepasbaarheidsbeginsel in praktijk wordt gebracht, is het goed te weten dat Rijkswaterstaat 446 van de in Monitor 2010 17 Gepubliceerd op 24 november 2010, respectievelijk 19 december 2011.
9
geconstateerde NO2-overschrijdingen heeft 'opgelost' door de betreffende toetspunten te laten vervallen, zodat er langs alle snelwegen bij elkaar nog maar 28 toetspunten met overschrijding over zijn.18 Kortom, dat het NSL legio mogelijkheden biedt om een verbetering van de luchtkwaliteit te fingeren, moet voor elke minister, wethouder, kamerlid of raadslid dat zich een ook maar een beetje met luchtkwaliteit bezighoudt duidelijk zijn. Dat de politiek niet ingrijpt, niet voor effectieve controle zorgt op de invoergegevens en luchtkwaliteit niet onderbrengt bij ambtelijke diensten waarvoor volksgezondheid de primaire verantwoordelijkheid is, betekent dat politici het in meerderheid wel best vinden dat de Europese regelgeving uitgehold en ontdoken wordt en niet wakker liggen van het feit dat één op de zes stadskinderen in de leeftijd tot acht jaar last heeft van astmatische aandoeningen19 en dat er een aanzienlijk aantal Nederlanders voortijdig overlijdt door luchtverontreiniging.20 De politicus die zich van de kritiek van bezorgde burgers afmaakt met het argument dat volgens ambtelijke deskundigen en de NSL-monitor aan de normen wordt voldaan, kiest er daardoor voor de zorgelijke waarheid niet onder ogen te zien en niets tegen luchtverontreiniging te doen.. Hetzelfde geldt voor de Raad van State, die nog steeds de bevoegdheid heeft om, als er beroep wordt ingesteld tegen een besluit dat betrekking heeft op een NSL-project, het NSL exceptief te toetsen, dat wil zeggen te toetsen of het NSL inderdaad voldoende compensatie biedt voor de verslechtering van de luchtkwaliteit als gevolg van dat project. Tot een serieuze exceptieve toetsing blijkt de Raad van State niet bereid te zijn, hoewel staatsraden zich toch uit het recente verleden moeten herinneren hoeveel “fantastische onzin” er in overheidsrapportages kan staan en de Monitoringsrapportages ook bij staatsraden bekend moeten zijn. Hoezeer de Raad van State, het voorname adviescollege van de regering, waarin ook senior politici en ex-burgemeesters worden benoemd, de belangen van bouwend Nederland is toegedaan, blijkt uit het feit dat grenswaardenoverschrijdingen na 1 januari 2015 (notabene 61,2 µg/m3 NO2), ook als ze door de overheid zelf berekend zijn door de vingers worden gezien.21 De standaardoverweging van de Raad van State waarmee beroepen sinds de invoering van het NSL ongegrond worden verklaard, is: “Wanneer, zoals in dit geval, de juistheid van de bij het NSL gehanteerde uitgangspunten wordt bestreden, bestaat voor het oordeel dat het NSL onrechtmatig is alleen grond indien wordt aangetoond dat het redelijkerwijs niet mo18 Monitoringsrapportage NSL, Stand van zaken Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit 2011, p. 58 . 19 http://www.medicalfacts.nl/2010/02/18/luchtvervuiling-kan-astma-veroorzaken/ 20 Volgens het RIVM-rapport Trends in the environmental burden of disease in the Netherlands 1980-2020 sterven er in Nederland 5.000 mensen per jaar voortijdig door 'short-term exposure' aan fijnstof en ozon, waarvan 2.200 tot 3.500 toegerekend moeten worden aan fijnstof en 1.600 tot 3.100 aan ozon (p. 59). Maar, staat er in het rapport met betrekking tot fijnstof: “For long-term exposure the mortality number is many times higher”. “According to some studies and impact assessments, long-term exposure to particulate matter is associated with a reduction in life expectancy per victim in the order of about 10 years” (p. 16). 21 Bijlage K bij het tracébesluit vermeldt op p. 23 dat voor de periode 2015-2016 op de Kasteel Hillenraadweg (hoekflat kopgevel) een concentratie NO2 is berekend van 61,2 microgram/m3. Overschrijding na 2015 van de norm van 40 microgram/m3 NO2 werd bovendien berekend voor de trajecten A West 2, West 3 en West 6.
10
gelijk is - ook niet met een verdere bijstelling van het programma - de in bijlage 2 van de Wet milieubeheer gestelde grenswaarden op de betrokken data te halen.”22 Deze overweging maakt elk beroep natuurlijk bij voorbaat kansloos. De overweging impliceert namelijk dat de appellant iets moet aantonen dat niet valt aan te tonen. Immers, de overheid kan 'redelijkerwijs' altijd nog maatregelen toevoegen: kilometerbeprijzing (al of niet afhankelijk van milieuklasse), vliegtax, gedifferentieerde parkeertarieven, uitbreiding milieuzones (voor de hele bebouwde kom en ook voor bestelwagens en personenwagens). Allemaal maatregelen die in het NSL stonden en inmiddels zijn uitgesteld of geschrapt. 'Redelijkerwijs' is het inderdaad mogelijk om het NSL-programma aan te vullen met maatregelen, maar de vraag waar het om draait, is of de overheid de bereidheid heeft de noodzakelijke maatregelen inderdaad te nemen. Als de Raad van State het feit dat de overheid de belangrijkste NSL-maatregelen inmiddels geschrapt of uitgesteld heeft en het niet nodig vindt om de door wegbeheerders aangeleverde invoergegevens systematisch te controleren niet voldoende aanwijzing vindt voor het ontbreken van die bereidheid, wat moet de appellant dan nog aanvoeren om de Raad van State daarvan te overtuigen? Overigens miskent de geciteerde overweging van de Raad van State dat het NSL bedoeld en aan de EU-commissie gepresenteerd is als garantie dat in 2011 en 2015 alsnog aan de norm voor fijnstof respectievelijk NO2 zal worden voldaan. Een programma waar eventueel nog wat maatregelen aan kunnen worden toegevoegd, biedt geen garantie en al helemaal niet als het hoogst twijfelachtig is of de overheid überhaupt bereid is om effectieve maatregelen te nemen en serieus te monitoren.
Samenvatting en conclusies 1. De Nederlandse overheid heeft het NSL opgesteld om derogatie in de wacht te slepen. Dat de NO2-concentraties in 2006, zoals in de derogatiebeschikking (overweging 14) staat, dankzij reeds uitgevoerde maatregelen wezenlijk was teruggedrongen, is niet waar. Tussen de vaststelling van de Europese Richtlijn 1999/30 en het jaar 2006 zijn zo goed als geen maatregelen genomen en de concentraties fijnstof en NO2 op straatlocaties lagen in 2007 grofweg op hetzelfde niveau als rond 2000 het geval was (RIVM, 2008). Gemeentelijke jaarrapportages over 2006 blijken uitgevoerd te zijn met NO2-voertuigemissies die veel te laag waren en pas zijn gewijzigd toen de rapportages al lang en breed binnen moesten zijn. De berekeningen met de Saneringstool 2.2.2 kwamen nog lager uit. 2. Om aannemelijk te maken dat in 2011 en 2015 alsnog aan de fijnstof- respectievelijk NO2-norm zou kunnen worden voldaan, voorzag het NSL in een groot aantal te treffen landelijke maatregelen, waarvan de belangrijkste (met name kilometerbeprijzing) werden uitgesteld zodra de derogatie bin22 Zie bijvoorbeeld: 201104503/1/R4 d.d. 25 januari 2012, overweging 2.8.6.
11
nen was. De vliegtuigtax werd al eerder ingetrokken, de retrofitfilter was ineffectief en de differentiatie parkeertarieven naar milieuprestatie moet nog steeds ingevoerd worden. Kennelijk was het bij het opstellen van het NSL niet echt de bedoeling die maatregelen ook echt te nemen en ging het er slechts om de EU-commissie met de derogatie akkoord te laten gaan. 3. Het uit- en afstellen van belangrijke maatregelen die in het eerste NSL werden genoemd, heeft tot gevolg dat de projecten die dankzij de invoering van het NSL kunnen worden uitgevoerd niet voldoende worden gecompenseerd. Dat dat niet uit de NSL-monitoring blijkt, komt doordat die monitoring is opgezet met de kennelijke bedoeling dat te verhullen. Immers, de overheden die de projecten voor het NSL aanmelden, dragen zelf de invoergegevens aan waarop de NSL-berekeningen gebaseerd zijn en zijn vrij om de effecten van projecten en maatregelen daar al dan niet serieus in te verwerken. De makers en opstellers van de NSL-monitor hebben daar geen enkele controle op. Overigens wordt het toepasbaarheidsbeginsel, met name door Rijkswaterstaat, aangegrepen om de lucht schoon te rekenen (door toetspunten te laten vervallen). 4. De politiek, landelijk en lokaal, moet geacht worden op de hoogte te zijn van de ondeugdelijke wijze waarop het NSL wordt gemonitord (zie de Monitoringsrapportages 2010 en 2011), maar verkiest het om daar niets aan te doen en de andere kant op te kijken. De Raad van State (in de rechtsstaat Nederland moet het beroep tegen overheidsbesluiten worden ingesteld bij de adviseur van de regering!) ziet bij de beoordeling van bestreden besluiten zelfs door de overheid erkende grenswaardenoverschrijding na 2015 (61,2 µg/m3 NO2) door de vingers en doet beroepen af als ongegrond met de onzinnige redenering dat de appellant niet heeft aangetoond dat de overheid redelijkerwijs niet in staat zou zijn om tijdig eventuele aanvullende maatregelen te nemen. 5. De Nederlandse overheid heeft op bedrieglijke gronden derogatie verzocht en gekregen, blijkt niet bereid te zijn effectieve maatregelen te nemen en grijpt het NSL en de derogatie (inclusief de tijdelijk verhoogde grenswaarde NO2) aan om bouwprojecten te faciliteren die de luchtkwaliteit verslechteren. De Nederlandse overheid ontduikt de Europese luchtkwaliteitsregelgeving, zeer ten koste van de volksgezondheid. Als de EU-commissie geen inbreukprocedure entameert, komt er van de verbetering van de luchtkwaliteit in Nederland niets terecht.
Drs. C. van Oosten, 27 januari 2012
12
