NASKAH AKADEMIK STANDAR BIAYA PENDIDIKAN
BADAN STANDAR NASIONAL PENDIDIKAN JAKARTA 19 Desember 2006
NASKAH AKADEMIK STANDAR PEMBIAYAAN 19 Desember 2006 ___________________________________________________________________
Tim Ahli Standar Biaya Pendidikan 1. Dr. Ninasapti Triaswati (Ketua) 2. Prof. Dr. Nanang Fattah (Anggota) 3. Prof. Dr. Armida Alisjahbana (Anggota) 4. Dr. Taufiq Hidayat (Anggota) 5. Halmawati SE. ME (Anggota) 6. Mohamad Amin SE. ME (Anggota) 7. Mohamad Nafi SE. ME (Anggota) 8. Ir. Hilmiah (Anggota) 9. C. D. Fajarini Msi. (Anggota) 10. Drs. Dwi Hadi SPd. (Anggota)
ii
Kata Pengantar
Konstitusi amandemen UUD l945 mengamanatkan bahwa pemerintah mempunyai kewajiban mengalokasikan biaya pendidikan sebesar 20% dari APBN dan 20% dari APBD selain gaji guru agar mutu dan pemerataan pendidikan dapat lebih ditingkatkan. Upaya peningkatan mutu dan perluasan kesempatan memperoleh pendidikan, khususnya pendidikan dasar dan menengah memerlukan adanya standar nasional bidang pendidikan. Untuk itu pemerintah telah menerbitkan Peraturan Pemerintah (PP) No. l9 Tahun 2005 tentang Standar Nasional Pendidikan (SNP) yang memberikan pengaturan standar nasional pendidikan sekaligus merupakan kriteria minimal yang harus dipenuhi dalam sistem pendidikan di seluruh wilayah hukum Negara Kesatuan Republik Indonesia Pelaksanaan PP No. 19 Tahun 2005 membawa implikasi terhadap perlunya disusun standar pembiayaan yang meliputi standarisasi komponen biaya pendidikan yang meliputi biaya operasi, biaya investasi dan biaya personal. Selanjutnya dinyatakan bahwa standar biaya-biaya satuan pendidikan ini ditetapkan dengan Peraturan Menteri berdasarkan usulan Badan Standar Nasional Pendidikan (BSNP). Standar pembiayaan pendidikan ini diharapkan dapat dijadikan acuan dalam penyelenggaraan pendidikan di setiap Sekolah Dasar (SD), Sekolah Menengah Pertaman (SMP), dan Sekolah Menengah Atas (SMA) di seluruh Indonesia. Naskah akademik ini memberikan uraian tentang dasar hukum, konsep dan metodologi perhitungan biaya operasi pendidikan, serta hasil perhitungan berbasiskan data tahun 2006 bagi SD, SMP dan SMA seluruh Kabupaten/Kota di Indonesia. Hasil perhitungan ini disiapkan sebagai dasar bagi perhitungan standar pembiayaan operasi SD, SMP dan SMA tahun 2007. Naskah akademik ini belum memberikan hasil perhitungan bagi standar pembiayaan investasi dan personal, yang diharapkan akan menjadi prioritas perhitungan di tahun 2007.
iii
Daftar Isi halaman
Kata Pengantar
iii
Daftar Isi
iv
Daftar Lampiran
v
Daftar Singkatan
vi
1. Pendahuluan 1.1. Ruang Lingkup dan Tujuan Penyusunan Standar Nasional Pembiayaan 1.2. Landasan Hukum Penyusunan Standar Nasional Pembiayaan Pendidikan
1 1 2
2. Landasan Teori dan Studi Empiris mengenai Pembiayaan Pendidikan 2.1. Konsep Pembiayaan Pendidikan 2.2. Studi Empiris Pembiayaan Pendidikan 2.2.1. Alisjahbana (1996) 2.2.2. ADB: Clark, Hough, Pongtuluran, Semibiring, Triaswati (1997) 2.2.3. ADB: Dom, Triaswati, Alisjahbana, Ali, Furqon, Setijanto, Priyono, Todd (2001) 2.2.4. McMahon (UNICEF-2002, UNESCO-2003) 2.2.5. Abas Ghozali (2004) 2.2.6. Triaswati (UNICEF-2005, CIDA-2006)
18 21 22 19
3. Metodologi Penyusunan Standar Pembiayaan Pendidikan 3.1. Metode Pengukuran Pembiayaan Pendidikan 3.2. Perhitungan Biaya Operasi 3.2.1. Biaya Pegawai 3.2.2. Biaya Bukan-Pegawai 3.3. Biaya Investasi 3.4. Biaya Personal
23 23 26 26 28 28 29
4. Standar Biaya Operasi Pendidikan
37
Daftar Kepustakaan
iv
5 5 12 15 17
Daftar Lampiran Lampiran 1
Standar Biaya Operasi Pendidikan SD
Lampiran 2
Standar Biaya Operasi Pendidikan SMP
Lampiran 3
Standar Biaya Operasi Pendidikan SMA
Lampiran 4
Indeks Kemahalan Konstruksi Kabupaten/Kota
v
Daftar Singkatan APBD APBN ATS BOS DAK DASK Depdiknas IKK IPM MAK MTs PMR PP RA Rombel SAB SD SDLB Sisdiknas SMA SMALB SMK SMP SMPLB SNP SPM TK TKK UAS UKS UU UUD
Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Anggaran Pendapatan dan Belanja Nasional Alat Tulis Sekolah Bantuan Operasional Sekolah/Siswa Dana Alokasi Khusus Dokumen Anggaran Satuan Kerja Departemen Pendidikan Nasional Indeks Kemahalan Konstruksi Indeks Pembangunan Manusia Madrasah Aliyah Kejuruan Madrasah Tsanawiyah Palang Merah Remaja Peraturan Pemerintah Radhyatul Atfal Rombongan belajar Standar Analisa Biaya Sekolah Dasar Sekolah Dasar Luar Biasa Sistem Pendidikan Nasional Sekolah Menengah Atas Sekolah Menengah Atas Luar Biasa Sekolah Menengah Kejuruan Sekolah Menengah Pertama Sekolah Menengah Pertama Luar Biasa Standar Nasional Pendidikan Standar Pelayanan Minimal Taman Kanak-kanak Tingkat Kemahalan Harga Konstruksi Ujian Akhir Sekolah Unit Kesehatan Sekolah Undang-undang Undang-undang Dasar
vi
BAB 1 Pendahuluan
1.1. Ruang Lingkup dan Tujuan Penyusunan Standar Nasional Pembiayaan Pendidikan Konstitusi amandemen UUD 1945 mengamanatkan kewajiban pemerintah untuk mengalokasikan biaya pendidikan 20% dari APBN maupun APBD agar masyarakat dapat menikmati pelayanan pendidikan, khususnya pendidikan dasar. Hal tersebut ditegaskan kembali dalam Undang-Undang Sistem Pendidikan Nasional (Sisdiknas) Pasal 46 Ayat (1) yang menyatakan bahwa pendanaan pendidikan menjadi tanggung jawab bersama antara pemerintah, pemerintah daerah, dan masyarakat. Berdasarkan ketentuan ini, dapat ditafsirkan bahwa tanggung jawab pendanaan pendidikan tidak hanya semata-mata menjadi beban pemerintah, tetapi harus mendapat dukungan dari kalangan swasta dan masyarakat. Agar dapat menerapkan ketentuan di atas, diperlukan adanya standar nasional bidang pendidikan yang mencakup delapan standar yaitu standar isi, standar proses, standar kompetensi lulusan, standar pendidik dan tenaga kependidikan, standar sarana dan prasarana, standar pengelolaaan, standar pembiayaan, dan standar penilaian pendidikan. Untuk melaksanakan standarisasi tersebut telah diterbitkan PP Nomor 19 Tahun 2005 tentang Standar Nasional Pendidikan (SNP) yang memberikan pengaturan standar nasional pendidikan sekaligus merupakan kriteria minimal yang harus dipenuhi dalam sistem pendidikan di seluruh wilayah hukum Negara Kesatuan Republik Indonesia. Pelaksanaan PP Nomor 19 Tahun 2005 berimplikasi kepada perlunya disusun standar pembiayaan yang meliputi standarisasi komponen biaya pendidikan meliputi biaya operasional, biaya investasi, dan biaya personal untuk satu tahun anggaran. Sumber pendanaan atas penggunaan standar pembiayaan untuk pencapaian berbagai standar nasional pendidikan tersebut dapat berasal dari sumber dana pemerintah yaitu APBN, APBD provinsi dan APBD kabupaten/kota; maupun sumber dana non-pemerintah yaitu dana pihak swasta dan masyarakat. Keseluruhan dana pendidikan harus menjamin pemenuhan biaya tetap (fixed cost) maupun biaya tidak tetap atau biaya variabel. Standar pembiayaan ini sangat penting dalam rangka memenuhi hak-hak dasar warganegara di bidang pendidikan antara lain melalui Program Wajib Belajar Pendidikan Dasar 9 Tahun yaitu sebagai dasar kebijakan untuk pengalokasian dan pendistribusian dana pendidikan antara lain berupa Dana Alokasi Khusus dan Bantuan Operasional Sekolah.
1
1.2. Landasan Hukum Standar Nasional Pembiayaan Pendidikan Pembiayaan pendidikan telah diatur dalam UUD Negara Republik Indonesia 1945 (Amandemen IV) yang menyatakan bahwa setiap warga negara berhak mendapat pendidikan; setiap warga negara wajib mengikuti pendidikan dasar dan pemerintah wajib membiayainya; pemerintah mengusahakan dan menyelenggarakan satu sistem pendidikan nasional, yang meningkatkan keimanan dan ketakwaan serta akhlak mulia dalam rangka mencerdaskan kehidupan bangsa, yang diatur dengan undang-undang; negara memprioritaskan anggaran pendidikan sekurang-kurangnya dua puluh persen dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) serta dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) untuk memenuhi kebutuhan penyelenggaraan pendidikan nasional; pemerintah memajukan ilmu pengetahuan dan teknologi dengan menjunjung tinggi nilai-nilai agama dan persatuan bangsa untuk kemajuan peradaban serta kesejahteraan umat manusia UU No. 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional lebih lanjut telah mengatur beberapa pasal yang menjelaskan pendanaan pendidikan yaitu pada Pasal 11 Ayat 2 Pemerintah dan Pemerintah Daerah wajib menjamin tersedianya dana guna terselenggaranya pendidikan bagi setiap warga negara yang berusia tujuh sampai lima belas tahun. Lebih lanjut pada Pasal 12, Ayat (1) disebutkan bahwa setiap peserta didik pada setiap satuan pendidikan berhak mendapatkan beasiswa bagi yang berprestasi yang orangtuanya tidak mampu membiayai pendidikannya dan mendapatkan biaya pendidikan bagi mereka yang orangtuanya tidak mampu membiayai pendidikannya. Di samping itu disebutkan pula bahwa setiap peserta didik berkewajiban ikut menanggung biaya penyelenggaraan pendidikan, kecuali bagi peserta didik yang dibebaskan dari kewajiban tersebut sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Pada Bab VIII Wajib Belajar Pasal 34 menyatakan bahwa setiap warga negara yang berusia 6 (enam) tahun dapat mengikuti program wajib belajar; Pemerintah dan Pemerintah Daerah menjamin terselenggaranya wajib belajar minimal pada jenjang pendidikan dasar tanpa memungut biaya, wajib belajar merupakan tanggung jawab negara yang diselenggarakan oleh lembaga pendidikan Pemerintah, Pemerintah Daerah dan masyarakat. Ketentuan mengenai wajib belajar sebagaimana dimaksud dalam Ayat (1), Ayat (2) dan Ayat (3) diatur lebih lanjut dengan PP. Pendanaan Pendidikan menjadi tanggungjawab bersama antara Pemerintah, Pemerintah Daerah, dan masyarakat. Sumber pendanaan pendidikan ditentukan berdasarkan prinsip keadilan, kecukupan, dan keberlanjutan. Pengelolaan dana pendidikan dilakukan berdasarkan pada prinsip keadilan, efisiensi, transparansi, dan akuntabilitas publik. Secara khusus disebutkan bahwa dana pendidikan selain gaji pendidik dan biaya pendidikan kedinasan dialokasikan minimal 20% dari APBN pada sektor pendidikan dan minimal 20% dari APBD. Gaji guru dan dosen yang diangkat oleh Pemerintah dialokasikan dalam APBN dan APBD. Partisipasi masyarakat dalam pendidikan berbasis masyarakat adalah dengan berperan serta dalam pengembangan, pelaksanaan kurikulum, dan evaluasi pendidikan, serta manajemen dan pendanaannya sesuai dengan standar nasional pendidikan. Dana 2
penyelenggaraan pendidikan berbasis masyarakat dapat bersumber dari penyelenggara, masyarakat, Pemerintah, Pemerintah Daerah dan/atau sumber lain yang tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Lembaga pendidikan berbasis masyarakat dapat memperoleh bantuan teknis, subsidi dana, dan sumber daya lain secara adil dan merata dari Pemerintah dan/atau Pemerintah Daerah. UU No. 14/2005 tentang Guru dan Dosen Pasal 13 menyatakan bahwa Pemerintah dan Pemerintah Daerah wajib menyediakan anggaran untuk peningkatan kualifikasi akademik dan sertifikasi pendidik bagi guru dalam jabatan yang diangkat oleh satuan pendidikan yang diselenggarakan oleh pemerintah, pemerintah daerah, dan masyarakat. Ketentuan lebih lanjut mengenai anggaran untuk peningkatan kualifikasi akademik dan sertifikasi pendidik diatur dengan PP Pada Peraturan Pemerintah No.19/2005 tentang Standar Nasional Pendidikan terdapat kerancuan antara Bab I Pasal 1 Ayat (10) dan Bab IX Pasal 62 Ayat (1) s/d (5) tentang ruang lingkup standar pembiayaan. Ketentuan Umum tentang Standar Pembiayaan pada Pasal 1 tampak lebih sempit dari Pasal 62 yaitu standar pembiayaan pada Pasal 1 adalah mencakup standar yang mengatur komponen dan besarnya “biaya operasi” satuan pendidikan yang berlaku selama satu tahun. Pada Pasal 62 mencakup “biaya investasi, biaya operasi dan biaya personal”. Pada Bab IX: Standar Pembiayaan, Pasal 62 disebutkan bahwa: (1) Pembiayaan pendidikan terdiri atas biaya investasi, biaya operasi, dan biaya personal. (2) Biaya investasi satuan pendidikan sebagaimana dimaksud pada Ayat (1) meliputi biaya penyediaan sarana dan prasarana, pengembangan sumberdaya manusia, dan modal kerja tetap. (3) Biaya personal sebagaimana dimaksud pada Ayat (1) meliputi biaya pendidikan yang harus dikeluarkan oleh peserta didik untuk bisa mengikuti proses pembelajaran secara teratur dan berkelanjutan. (4) Biaya operasi satuan pendidikan sebagaimana dimaksud pada Ayat (1) meliputi: a. Gaji pendidik dan tenaga kependidikan serta segala tunjangan yang melekat pada gaji. b. Bahan atau peralatan pendidikan habis pakai, dan c. Biaya operasi pendidikan tak langsung berupa daya, air, jasa telekomunikasi, pemeliharaan sarana dan prasarana, uang lembur, transportasi, konsumsi, pajak, asuransi, dan lain sebagainya. (5) Standar biaya operasi satuan pendidikan ditetapkan dengan Peraturan Menteri berdasarkan usulan BSNP Sebelum PP tentang standar pembiayaan pendidikan ini dikeluarkan, telah ada SK Mendiknas tentang Standar Pelayanan Minimal Pendidikan (SPM) yaitu Kepmendiknas No.053/U/2001 yang menyatakan bahwa SPM bidang pendidikan adalah tolok ukur kinerja pelayanan pendidikan atau acuan bagi penyelenggaraan pendidikan di provinsi dan kabupaten/kota sebagai daerah otonom. Penyusunan SPM bidang Pendidikan Dasar dan Menengah mengacu kepada PP No. 25 Tahun 2000 tentang Kewenangan Pemerintah dan Kewenangan Provinsi sebagai Daerah Otonom mengisyaratkan adanya hak dan kewenangan Pemerintah Pusat untuk membuat kebijakan tentang perencanaan nasional dan standarisasi nasional.
3
Dalam rangka penyusunan standarisasi nasional itulah, Mendiknas telah menerbitkan Keputusan No.053/U/2001 tanggal 19 April 2001 tentang SPM yang diharapkan dapat digunakan sebagai pedoman dan sekaligus ukuran keberhasilan dalam penyelenggaraan pendidikan di daerah provinsi, kabupaten/kota bahkan sampai di tingkat sekolah. Kepmendiknas No. 129/U/2004 merupakan hasil revisi dari kepmen sebelumnya sesuai dengan perubahan yang terjadi dalam sistem dan manajemen pendidikan nasional. Pada kepmen ini pendidikan nonformal, kepemudaan, olahraga, dan Pendidikan Usia Dini lebih ditonjolkan. Pendidikan nonformal seperti pendidikan keaksaraan, pendidikan kesetaraan SD, SMP, SMA, pendidikan ketrampilan dan bermata pencaharian, kelompok bermain, pendidikan kepemudaan dan olahraga secara ekplisit telah ditentukan standar pelayanan untuk masing-masing SPM. Karena standar pembiayaan juga mencakup kebutuhan atas buku teks pelajaran, maka perlu diperhatikan Peraturan Mendiknas No. 11 Tahun 2005 tentang Buku Teks Pelajaran yaitu Pasal 7: satuan pendidikan menetapkan masa pakai buku teks pelajaran paling sedikit 5 tahun dan buku teks pelajaran tidak dipakai lagi oleh satuan pendidikan apabila ada perubahan standar nasional pendidikan dan buku teks pelajaran dinyatakan tidak layak lagi oleh Menteri. Pada Pasal 8 ditegaskan bahwa: guru dapat menganjurkan kepada peserta didik yang mampu untuk memiliki buku teks pelajaran; anjuran sebagaimana dimaksud bersifat tidak memaksa atau tidak mewajibkan; untuk memiliki buku teks pelajaran, peserta didik atau orangtua/walinya membelinya di pasar; untuk membantu peserta didik yang tidak mampu memiliki akses ke buku teks pelajaran, satuan pendidikan wajib menyediakan paling sedikit 10 (sepuluh) eksemplar buku teks pelajaran untuk setiap mata pelajaran pada setiap kelas, untuk dijadikan koleksi perpustakaannya
4
BAB 2 Pembiayaan Pendidikan: Landasan Teori dan Studi Empiris
2.1.
Landasan Teori Pembiayaan Pendidikan
Pendidikan di hampir semua negara disediakan baik oleh sektor swasta maupun pemerintah. Distribusi kesempatan mengenyam pendidikan terhadap berbagai grup populasi memiliki konsekuensi sosial, yang mempengaruhi pertumbuhan ekonomi dan distribusi pendapatan. Sistem pembiayaan pendidikan lebih kompleks dan untuk menilainya terdapat tiga kriteria utama berkenaan dengan sistem pembiayaan pendidikan, yaitu:
Apakah pembiayaan jasa pendidikan ini cukup memuaskan para stakeholder pendidikan? Pengukuran berdasarkan persentase anggaran pemerintah terhadap PDB seringkali dianggap tidak cukup memuaskan karena tidak menghitung sektor pendidikan swasta dan pendapatan pendidikan di tingkat lokal. Akhirnya diperoleh cara pengukuran yang dianggap cukup memuaskan yakni dengan 1) menghitung proporsi kelompok usia yang mendaftar di pendidikan dasar, 2) menghitung proporsi wanita vs pria yang sekolah, 3) proporsi kelompok usia yang mendaftar di pendidikan menengah, dan 4) tingkat penduduk dewasa yang tidak buta huruf.
Apakah pendistribusian alokasi dari sumber daya pendidikan yang bersumber dari pemerintah sudah cukup efisien? Untuk menilai hal itu terdapat 2 kriteria untuk mengukur efisien atau tidak efisien dari sebuah institusi pendidikan dalam menjalankan fungsinya, ditinjau dari 1) cost-benefit, 2) cost-effectiveness.
Apakah pendistribusian alokasi dari sumber daya pendidikan ini cukup adil? Beberapa pendekatan yang dapat dilakukan untuk mengatasi masalah keadilan dalam pembiayaan pendidikan, antara lain: pemerintah pusat membayar hampir seluruh biaya untuk pendidikan menengah ke atas secara langsung kepada institusi masingmasing (di Eropa dan kebanyakan negara berkembang). Sedangkan dana pemerintah diberikan dalam bentuk grant/loans yang diberikan kepada para mahasiswa berdasarkan besarnya pendapatan orang tua (di Amerika).
Terdapat beragam komponen dalam biaya pendidikan. Umumnya orang menghitung hanya dari biaya nyata (real cost) atau biasa disebut money cost, seperti capital cost/durable asset dan recurrent cost/biaya operasional. Sedangkan biaya peluang atau opportunity cost sebagai biaya yang harus dibayar, oleh karena misalnya memilih studi daripada bekerja tidak pernah dihitung.
5
Penghitungan biaya pendidikan meliputi antara lain total cost yang mencakup fixed cost dan variable cost, unit cost per program studi atau per siswa/mahasiswa, average cost, dan marginal cost. Masing-masing jenis biaya tersebut mempunyai karakteristik yang berbedabeda. Biaya pendidikan ditentukan oleh berbagai faktor, antara lain: besar kecilnya sebuah institusi pendidikan, jumlah siswa, tingkat gaji guru atau dosen yang disebabkan oleh bidang keahlian atau tingkat pendidikan, ratio siswa berbanding guru/dosen, kualifikasi guru, tingkat pertumbuhan penduduk (khususnya di negara berkembang), perubahan kebijakan dari penggajian/pendapatan (revenue theory of cost). Dalam menghitung biaya pendidikan ini, faktor input dan output dari pendidikan serta proses yang ada didalamnya yang dikaitkan dengan program pengurangan biaya dan peningkatan efisiensi, dapat dihitung menggunakan teknik (cost analysis): 1) productifity measurement atau analisa cost-effectiveness atau 2) analisis cost-benefit. Hasil perhitungan biaya pendidikan dapat mengevaluasi apakah investasi tersebut menguntungkan atau tidak baik untuk individu tersebut (private rate of return) ataupun untuk masyarakat secara luas (social rate of return). Isu lain berkaitan dengan biaya pendidikan ini adalah: perbedaan pengeluaran anggaran dibidang pendidikan di negara maju dengan negara berkembang, perbedaan biaya sekolah baik di institusi pendidikan negeri maupun swasta. Selain itu juga perbedaan biaya untuk pendidikan termasuk investasi pendidikan terkait dengan program peningkatan kesejahteraan masyarakat. Sistem pembiayaan pendidikan merupakan proses dimana pendapatan dan sumber daya tersedia digunakan untuk memformulasikan dan mengoperasionalkan sekolah. Sistem pembiayaan pendidikan sangat bervariasi tergantung dari kondisi masing-masing negara seperti kondisi geografis, tingkat pendidikan, kondisi politik pendidikan, hukum pendidikan, ekonomi pendidikan, program pembiayaan pemerintah dan administrasi sekolah. Sementara itu terdapat beberapa faktor yang perlu diperhatikan untuk mengetahui sesuai tidaknya sistem dengan kondisi negara. Untuk mengetahui apakah sistem tersebut memuaskan, dapat dilakukan dengan cara: 1) menghitung berbagai proporsi dari kelompok usia, jenis kelamin, tingkat buta huruf; 2) distribusi alokasi sumber daya pendidikan secara efisien dan adil sebagai kewajiban pemerintah pusat mensubsidi sektor pendidikan dibandingkan dengan sektor lainnya. Setiap keputusan dalam masalah pembiayaan sekolah akan mempengaruhi bagaimana sumber daya diperoleh dan dialokasikan. Oleh karena itu perlu dilihat siapa yang akan dididik dan seberapa banyak jasa pendidikan dapat disediakan, bagaimana mereka akan dididik, siapa yang akan membayar biaya pendidikan. Demikian pula sistem pemerintahan seperti apa yang paling sesuai untuk mendukung sistem pembiayaan pendidikan. Tanggungjawab pemerintah dalam pembiayaan pendidikan termasuk untuk pendidikan kejuruan dan bantuan terhadap murid. Hal itu perlu dilihat dari faktor kebutuhan dan
6
ketersediaan pendidikan, tanggungjawab orang tua dalam menyekolahkan vs social benefit secara luas, pengaruh faktor politik dan ekonomi terhadap sektor pendidikan. Menurut Levin (1987) pembiayaan sekolah adalah proses dimana pendapatan dan sumber daya tersedia digunakan untuk memformulasikan dan mengoperasionalkan sekolah di berbagai wilayah geografis dan tingkat pendidikan yang berbeda-beda. Pembiayaan sekolah ini berkaitan dengan bidang politik pendidikan dan program pembiayaan pemerintah serta administrasi sekolah. Beberapa istilah yang sering digunakan dalam pembiayaan sekolah, yakni school revenues, school expenditures, capital dan current cost. Dalam pembiayaan sekolah tidak ada pendekatan tunggal dan yang paling baik untuk pembiayaan semua sekolah karena kondisi tiap sekolah berbeda. Setiap kebijakan dalam pembiayaan sekolah akan mempengaruhi bagaimana sumber daya diperoleh dan dialokasikan. Dengan mengkaji berbagai peraturan dan kebijakan yang berbeda-beda di sektor pendidikan, kita bisa melihat konsekuensinya terhadap pembiayaan pendidikan, yakni: Keputusan tentang siapa yang akan dididik dan seberapa banyak jasa pendidikan dapat disediakan Keputusan tentang bagaimana mereka akan dididik Keputusan tentang siapa yang akan membayar biaya pendidikan Keputusan tentang sistem pemerintahan seperti apa yang paling sesuai untuk mendukung pembiayaan sekolah Untuk menjawab pertanyaan tersebut diatas, ada dua hal pokok yang harus dapat dijawab, yakni: 1) bagaimana sumber daya akan diperoleh, 2) bagaimana sumber daya akan dialokasikan pada berbagai jenis dan jenjang pendidikan/tipe sekolah/kondisi daerah yang berbeda. Terdapat 2 kriteria untuk menganalisis setiap hal tersebut, yakni, 1) efisiensi yang terkait dengan keberadaan sumber daya yang dapat memaksimalkan kesejahteraan masyarakat dan 2) keadilan yang terkait dengan benefits dan costs yang seimbang. Menurut J. Wiseman (1987) terdapat tiga aspek yang perlu dikaji dalam melihat apakah pemerintahan perlu terlibat dalam masalah pembiayaan pendidikan: Kebutuhan dan ketersediaan pendidikan terkait dengan sektor pendidikan dapat dianggap sebagai salah satu alat perdagangan dan kebutuhan akan investasi dalam sumberdaya manusia/human capital Pembiayaan pendidikan terkait dengan hak orang tua dan murid untuk memilih menyekolahkan anaknya ke pendidikan yang akan berdampak pada social benefit secara keseluruhan Pengaruh faktor politik dan ekonomi terhadap sektor pendidikan Dalam hal pendidikan kejuruan dan industri, M. Woodhall (1987) menjelaskan bahwa di masa lalu pembiayaan pendidikan jenis ini ditanggung oleh perusahaan. Perusahaan memberi subsidi kepada para pekerjanya sendiri. Sekarang peran pemerintah semakin besar dalam pembiayaan ini. Hal itu disebabkan adanya kepentingan ekonomi. Artinya kebijakan manpower, diharapkan dapat meningkatkan kepentingan untuk membagi biaya dan manfaat dari pendidikan ini dengan adil. 7
Beberapa hal yang perlu diperhatikan dalam pendidikan kejuruan ini adalah: Peran pemerintah dalam membiayai jenis pendidikan ini Perbedaan antara jenis training yang umum dan spesifik Pilihan antara training yang on dan off the job Keseimbangan antara pembiayaan dari pemerintah dan sektor swasta di pendidikan ini Pentingnya praktek kerja sebagai kelanjutan dari jenis pendidikan ini Pembayaran kompensasi selama mengikuti pendidikan ini Sumber daya yang dialokasikan untuk jenis pendidikan ini
Analisis Biaya Pendidikan Terdapat berbagai tipe analisis biaya yang relevan untuk diterapkan dalam bidang pendidikan, antara lain: cost-benefit analysis, study the determinants of educational costs, study economies of scale dalam aplikasi teknologi pendidikan baru, dan studi analisa biaya pembangunan sekolah. Guna cost analysis dalam perencanaan pendidikan adalah untuk: Menguji economic feasibility dari suatu rencana ekspansi, proposal, atau target Memprediksi tingkat biaya pendidikan di masa datang Memperkirakan biaya berbagai kebijakan dan reformasi atau inovasi pendidikan Membandingkan keuntungan berbagai alternative proyek Meningkatkan efesiensi utilisasi sumber daya Cost analysis ini penting dipelajari oleh perencana pendidikan karena semakin tingginya tekanan dari para pengambil kebijakan dalam hal pengurangan biaya dan peningkatan efisiensi. Dalam hal pembiayaan pendidikan ini, Fattah (2001) menjelaskan bahwa biaya yang rendah berpenggaruh terhadap kualitas pendidikan di Sekolah Dasar dan proses belajar–mengajar serta kualitas outcomes yang dihasilkan. Artinya ada korelasi yang positif antara besarnya biaya pendidikan terhadap peningkatan mutu pendidikan di Sekolah Dasar Oleh karena itu perencana pendidikan harus menggunakan sebaik mungkin sumber daya yang tersedia, mengawasi penggunaan sumber daya yang ada terhadap permintaan atas sumber daya tersebut, dan mensupport setiap argumen dengan analisa kuantitatif dengan menggunakan bantuan cost analysis ini. Ada beberapa cara dalam mendefinisikan dan mengukur biaya pendidikan yang terkait dengan hubungan antara input dan output dalam pendidikan (M. Woodhall, 1987). 1. Biaya Uang vs. Biaya Oportunitas Input dari pendidikan dapat diukur dalam bentuk uang, dan dapat juga diukur dari seluruh sumber daya rill yang digunakan dalam proses pendidikan (waktu guru/dosen, waktu murid, waktu staf, buku, material, peralatan, gedung). Meskipun tidak dapat diukur secara langsung dengan uang, tetapi sumber daya ini memiliki nilai karena dapat digunakan di bidang lainnya, sehingga dinamakan “opportunity costs”.
8
Konsep opportunity costs lebih luas daripada konsep money cost/expenditure, karena tidak hanya mencakup uang saja, tapi pada sumber daya rill yang direpresentasikan dengan pengeluaran uang walaupun tidak dibeli/dijual. Contoh seperti: Nilai waktu guru/dosen yang dapat disamakan dengan sejumlah gaji Waktu siswa masuk sekolah yang dapat disamakan apabila dia mendapatkan pekerjaan Sukarelawan yang tidak dibayar tapi memiliki alternatif penggunaan yang lain, sehingga memiliki economic value dan opportunity cost Nilai tanah atau bahan mentah hasil hibah Opportunity cost dari pendidikan dapat diukur sebagai biaya kepada individu (private cost) seperti biaya pendidikan, buku, dan peralatan dan biaya kepada masyarakat (social cost) seperti biaya gaji guru dan staf, buku, peralatan, bahan mentah, gedung. Kebanyakan analisa biaya pendidikan dikonsentrasikan pada pengeluaran uang daripada opportunity cost, padahal keduanya sama pentingnya. Beberapa tipe analisis biaya, seperti cost benefit analysis, menggunakan biaya opportunitas daripada biaya uang. 2. Biaya Modal vs. Biaya Operasional/Rutin Biaya operasional meliputi semua pengeluaran pada barang-barang konsumtif seperti buku, stationery, bahan bakar, dan jasa lainnya yang dapat membawa benefit dalam jangka menengah atau pendek. Capital costs atau expenditure meliputi pembelian durable assets seperti gedung atau perlengkapan yang diharapkan memberikan keuntungan untuk jangka panjang. Pembelian barang-barang capital/modal ini dapat dikatakan sebagai suatu investasi. Baik current maupun capital expenditure dapat diukur secara actual atau current prices atau dalam tingkat harga yang konstan/constant purchasing power. Analisa biaya ini sebagai “elemental cost analysis” sukses diaplikasikan pada pendidikan yang menghasilkah pengurangan biaya, karena membandingkan bangunanbangunan yang menggunakan material berbeda, teknik pembangunan berbeda untuk meningkatkan efisiensi dan mengurangi biaya pembangunan gedung baru. 3. Biaya Rata-rata (AC) dan Biaya Marjinal (MC) Analisa biaya berkaitan dengan total biaya pendidikan atau dengan unit cost (biaya per murid). Ada dua cara untuk menghitung unit cost: Biaya rata-rata per murid, yaitu biaya keseluruhan dibagi jumlah murid yang mendaftar di suatu sekolah/suatu level . Biaya rata-rata per lulusan adalah biaya total keseluruhan dibagi jumlah lulusan
9
Untuk menunjukkan hubungan antara biaya-biaya dengan output atau skala operasional suatu usaha dan melihat keterkaitannya dengan biaya total (TC), biaya rata-rata (AC) dan biaya marjinal (MC) adalah dengan memperhatikan fungsi biaya. Perhitungan tiap-tiap fungsi biaya dilakukan sebagai berikut: Biaya total (TC) pertahun adalah biaya tetap (FC) ditambah biaya variabel (VC, tergantung jumlah murid). Sedangkan biaya rata-rata (AC) adalah TC dibagi dengan jumlah output. Maka, AC akan rendah bila jumlah siswa tinggi. Biaya marjinal (MC) adalah tambahan biaya yang terjadi karena ada penambahan unit cost/murid yang mendaftar. Hubungan antara AC dan MC bervariasi antar berbagai institusi dan tergantung dari bentuk cost function, yakni yang berkaitan antara cost dengan size. Ada tiga kemungkinan dimana AC dan MC mungkin berubah (naik, turun, atau tetap) sebagai hasil kenaikan murid yang mendaftar, tergantung dari: Berapa FC, dan VC, terkait dengan jumlah siswa Apakah semua sumber daya dapat secara penuh digunakan atau apakah ada kapasitas yang tidak digunakan, yang berarti jumlah siswa dapat meningkat tanpa perlu menambah FC. Proporsi FC dan VC akan menentukan hubungan antara MC dan AC. Ada tiga macam bentuk AC dan MC yaitu: Constans return to scale (AC=MC, dimana AC sama, tidak tergantung jumlah unit) Economies of scale (average cost menurun akibat jumlah unit bertambah, sehingga MC
AC, sehingga AC meningkat bila jumlah unit bertambah) Walaupun penghitungan MC di sektor pendidikan sulit diukur secara tepat, juga kompleksitas kaitan antara ukuran dan biaya, konsep-konsep AC dan MC serta FC dan VC sangat penting dalam menganalisa biaya.
4. Biaya Privat vs. Biaya Sosial Pendidikan Perbedaan antara biaya privat dan biaya sosial ditentukan oleh besarnya subsidi pemerintah terhadap pendidikan, seperti di beberapa negara dimana pendidikan dasar dan menengah diberikan gratis, sehingga direct private cost atau yang juga disebut biaya personal hanya terbatas untuk membeli buku, seragam, dan transport. Kalau jenis pendidikan tersebut bersifat wajib, maka tidak ada private opportunity cost dalam bentuk pendapatan yang hilang karena melanjutkan pendidikan, paling hanya dari biaya pajak yang dikenakan pemerintah secara implisit. Hal ini umumnya tidak berlaku untuk postcompulsory education dimana earnings dan output forgone menjadi faktor penting yang dipertimbangkan pemerintah bila akan mengubah kebijakan minimum school-leaving age.
10
5. Join Costs Pendidikan Konsep ini muncul untuk menilai implikasi dari berbagai produk yang dihasilkan oleh pendidikan (seperti cognitive dan noncognitive outputs) atau oleh pendidikan tinggi (teaching dan research). Karena sulit diukur single unit cost untuk single output/product. Contoh: beberapa input menghasilkan dua atau lebih output, seperti misalnya bangunan-bangunan sekolah, administrasi pusat, perpustakaan-perpustakaan, dan lain-lain. 6. Pendekatan Kecukupan (Adequacy Approach) Pengukuran biaya pendidikan seringkali menitikberatkan kepada ketersediaan dana yang ada namun secara bersamaan seringkali mengabaikan adanya standar minimal untuk melakukan pelayanan pendidikan. Konsep pendekatan kecukupan menjadi penting karena memasukkan berbagai standar kualitas dalam perhitungan pembiayaan pendidikan. Sehingga berdasarkan berbagai tingkat kualitas pelayanan pendidikan tersebut dapat ditunjukkan adanya variasi biaya pendidikan yang cukup ideal untuk mencapai standar kualitas tersebut. Analisis kecukupan biaya pendidikan ini telah digunakan di beberapa negara bagian Amerika Serikat untuk mengalokasikan dana pendidikan. Berbagai studi di Indonesia telah pula mencoba memperhitungkan biaya pendidikan berdasarkan standar kecukupan (lihat bagian 2.2. mengenai studi empiris biaya pendidikan di Indonesia). Perhitungan biaya pendidikan berdasarkan pendekatan kecukupan ditentukan oleh beberapa faktor, diantaranya: Besar kecilnya sebuah institusi pendidikan Jumlah siswa Tingkat gaji guru (karena bidang pendidikan dianggap sebagai highly labour intensive) Rasio siswa dibandingkan jumlah guru Kualifikasi guru Tingkat pertumbuhan populasi penduduk (khususnya di negara berkembang) Perubahan dari pendapatan (revenue theory of cost)
Konsep Produksi: Kaitan antara Input dan Output dalam Pendidikan Konsep produksi di bidang pendidikan sebenarnya tidak berbeda dengan konsep produksi di perusahaan manufaktur. Hanya perbedaan dari a set of inputs (seperti waktu siswa dan pengajar, buku, jasa dari capital asset seperti bangunan sekolah) dan a set of outputs (seperti kemampuan kognitif, sosialisasi, ilmu baru). Transformasi input menjadi output ini jelas bukan tanpa biaya, baik dari sisi pengeluaran dalam bentuk uang (monetary expenditures) maupun kesempatan yang dikorbankan agar transformasi ini terjadi padahal dapat dipakai untuk alternatif penggunaan yang lain (opportunity cost: seperti pendapatan yang seharusnya diperoleh bila siswa tidak melanjutkan pendidikan tinggi dan biaya modal dari durable assets).
11
Perubahan hubungan antara input dan output dalam pendidikan dapat dianalisa dengan menggunakan beberapa teknik yang berbeda, yaitu: 1. Teknik pengukuran produktivitas atau analisa efektifitas biaya Efektif tidaknya dilihat dengan mengukur biaya input (gaji guru, pengeluaran untuk pembelian buku–material–peralatan, penggunaan bangunan atau peralatan) dengan output (pencapaian objektif seperti jumlah lulusan, hasil ujian, atau pendapatan masa depan yang diharapkan). Tujuan yang diharapkan dapat berupa jumlah lulusan, hasil ujian, atau pendapatan masa depan yang diharapkan. Terdapat dua cara dalam mengaplikasikan jenis analisa ini: Membandingkan biaya yang dikeluarkan dua institusi pendidikan yang menggunakan metode yang berbeda, contoh adalah pengajaran jarak jauh dengan pengajaran konvensional dikelas, jika hasilnya sama, maka dicari metode mana yang menggunakan biaya paling sedikit. Jika hasilnya bervariasi, maka dilihat tingkat output tertinggi dengan biaya yang sama. 2. Analisa biaya manfaat (cost benefit analysis) Mengukur biaya dan manfaat dalam hitungan ekonomi atau keuangan, hal ini diekspresikan dalam bentuk konsep rasio antara present value dari biaya dengan present value dari manfaat di masa depan yang diharapkan (digunakan istilah rate of return on the investment). Tujuan dari setiap analisa cost-benefit ini adalah untuk membandingkan opportunity cost dari suatu project dengan benefit yang diharapkan, diukur dengan tambahan pendapatan yang akan terjadi di masa depan sebagai hasil dari suatu investasi. Penghitungan ini bisa mengevaluasi pendidikan sebagai suatu investasi baik sebagai individu maupun untuk masyarakat. Kalkulasi private rate of return terhadap investasi pendidikan menunjukkan sejauh mana keuntungannya bagi individu bersangkutan atau untuk keluarganya dengan berinvestasi dalam pendidikan. Sedangkan social rate of return menyediakan yardstick dalam mengevaluasi pendidikan sebagai suatu investasi sosial. Keduanya melihat biaya pendidikan sebagai suatu investasi sosial. Keduanya melihat biaya pendidikan sebagai suatu opportunity cost. “Private costs of education” terdiri dari pengeluaran untuk biaya sekolah, buku, peralatan, travel, dan pendapatan yang seharusnya didapat bila tidak kuliah. Sedangkan “social cost” terdiri dari seluruh pengeluaran biaya kuliah, nilai bangunan & peralatan sekolah, dan pendapatan yang didapat bila tidak kuliah. Benefit ekonomi pendidikan diukur dari pendapatan tambahan sepanjang hidup seorang pekerja yang terdidik. Pendapatan orang dengan tingkat pendidikan yang berbeda dapat dilihat dari usia kemampuan, latar belakang sosial. Walaupun sulit mengukur benefit langsung atau tidak langsung dari pendidikan, setidak-tidaknya dapat diukur dengan rate of return to education, menggunakan discounted cash flow techniques dengan mengukur
12
present value baik dari biaya yang dikeluarkan dan benefit yang akan diterima. Berdasarkan hasil penelitian diketahui bahwa:
2.2.
Rate of return dari seluruh bentuk pendidikan bernilai positif di hampir seluruh negara, dan rate of return dari pendidikan dasar menengah lebih tinggi dari pada pendidikan tinggi. Secara konsisten, private rate of return lebih tinggi daripada social rate of return, mengindikasikan bahwa pendidikan lebih menguntungkan sebagai bentuk investasi untuk individu, daripada untuk masyarakat secara keseluruhan Rate of return di negara kurang berkembang cenderung lebih tinggi daripada negara berkembang lainnya
Studi Empiris Pembiayaan Pendidikan
Biaya keseluruhan pendidikan merupakan harga per unit pelayanan pendidikan dikalikan dengan kuantitas pelayanan pendidikan. Agar dapat memperoleh harga pendidikan yang rinci maka perlu dipahami karakteristik mikro dari sisi permintaan dan penawaran pendidikan. Berbagai studi pendanaan pendidikan menegaskan pentingnya konsep pendanaan dikembangkan berdasarkan kebutuhan sekolah. Cohn & Geske (1992) mendefiniskan formula pendanaan pendidikan di South Carolina, USA berdasarkan kebutuhan rutin murid yang mencakup kebutuhan fisik maupun kebutuhan untuk mencapai proses belajar mengajar yang memadai. Model pendanaan pendidikan di Amerika Serikat bervariasi antar negara bagian, namun secara umum menerapkan pendekatan kecukupan dalam menghitung kebutuhan dana pendidikan. Sebagai landasan umum pendekatan kecukupan, dapat digunakan definisi mutu pendidikan berdasarkan UNICEF yang mencakup lima hal berikut ini: UNICEF (2000) 1 1. quality learners (healthy and ready-to-learn children), yaitu siswa sudah memenuhi tingkat kebutuhan minimal agar siap belajar di sekolah. Kebutuhan dasar siswa dapat mencakup aspek kesehatan dasar dan transportasi ke sekolah: 2. quality learning environments (conducive classrooms), yaitu sekolah memiliki gedung dan atau kelas yang mendukung proses belajar-mengajar sehingga memenuhi standar bangunan minimal; 3. quality contents (appropriate curriculum relevant to children’s lives), yaitu kurikulum sesuai untuk kebutuhan masa depan anak agar dapat mandiri dan menjadi bagian masyarakat secara bertanggung jawab di masa depan;
1
UNICEF. Defining Quality in Education June 2000
13
4. quality processes (child-centred pedagogy and active learning of children), yaitu proses pengajaran sesuai secara pedagogis dan bersifat “belajar aktif” sehingga memberikan motivasi belajar yang tinggi kepada anak 5. quality outcomes (pupils meet established learning standards) yaitu hasil mutu pendidikan memenuhi standar mutu yang sudah ditetapkan sebelumnya.
2.2.1. Alisjahbana (1996): Harga dari Sisi Permintaan Pendidikan Dipengaruhi oleh Kualitas Salah satu studi mikro di Indonesia yang telah memasukkan aspek kualitas dalam pendidikan adalah Alisjahbana (1996). Penelitian ini menggunakan model permintaan sekolah dalam produksi rumah tangga. Dalam model ini diasumsikan bahwa setiap rumah tangga memiliki fungsi kepuasan yang ditentukan oleh modal sumber daya manusia (human capital) anaknya dan konsumsi barang dan jasa, yang dibatasi oleh kendala produksi pendidikan, kendala biaya, dan kendala waktu. Permintaan rumah tangga akan pendidikan anak diproksi dengan tingkat pendidikan (school attainment) anak dalam rumah tangga. Penggunaan tingkat pendidikan dalam model ini didasari oleh beberapa pertimbangan, yaitu: (i) tingkat pendidikan merupakan proksi yang lebih baik dalam mencerminkan kinerja pendidikan anak dan pencapaian kognitifnya, dibandingkan dengan tingkat partisipasi sekolah; (ii) sesuai dengan tujuan penelitian ini, dimana variabel dependen yang digunakan adalah untuk menentukan faktor apa saja yang mempengaruhi rumah tangga untuk menyekolahkan anaknya. Dalam penelitian ini dilakukan standardisasi (pembakuan) tingkat pendidikan berdasarkan usia anak mengingat tingkat pendidikan yang ditamatkan oleh anak yang masih bersekolah tidak diketahui. Hal ini dilakukan untuk menghindari agar variabel dependen tidak tersensor ke sisi kanan. Model Tobit digunakan berdasarkan empat kelompok usia anak, yang mencerminkan tingkat pendidikan dasar, pendidikan menengah bawah, pendidikan menengah atas, dan pendidikan tinggi. Variabel independen dari model ini terdiri dari karakteristik individu, karakteristik orang tua dan karakteristik rumah tangga, disamping tingkat upah rata-rata di tingkat daerah dan harga pendidikan. Harga pendidikan tidak dapat diperoleh secara langsung, maka harga pendidikan harus disesuaikan untuk setiap anak, variasi karakteristik rumah tangga, dan jenis serta jenjang sekolah, agar mencerminkan harga sekolah yang sebenarnya. Untuk menghitung harga pendidikan yang telah disesuaikan dengan kualitas (quality adjusted price of schooling), digunakan beberapa asumsi, antara lain: (i) untuk tingkat pendidikan tertentu, variasi interpersonal dalam pengeluaran pendidikan setiap anak sekolah, karakteristik rumah tangga mencerminkan variasi dalam kualitas sekolah yang dipilih oleh rumah tangga; (ii) komponen spasial dari variasi yang tidak dapat dijelaskan dalam nilai unit (inter-kluster atau inter-kabupaten/kota) mencerminkan variasi harga yang telah memperhitungkan kualitas.
14
Harga pendidikan yang telah disesuaikan dengan aspek kualitas, serta semua variabelvariabel lainnya dimasukkan ke dalam Model Pencapaian Pendidikan untuk setiap tingkat pendidikan. Harga pendidikan yang telah disesuaikan dengan aspek kualitas dibangun secara terpisah untuk sekolah swasta dan sekolah negeri.
Data dan Model Empiris Penelitian Alisjahbana ini menggunakan data SUSENAS (Survei Sosial Ekonomi Nasional) tahun 1989. Survei ini mencakup 148.000 individu dan 3.000 rumah tangga. Dalam SUSENAS 1989 tidak tersedia data mengenai upah, maka data mengenai upah diperoleh dari SAKERNAS 1990. Survei SAKERNAS mencakup 82.080 rumah tangga dan mewawancarai seluruh anggota rumah tangga berusia 10 tahun atau lebih. Hasil Penelitian Berdasarkan regresi terhadap nilai unit harga sekolah, diperoleh bahwa pendidikan orang tua merupakan faktor yang paling menentukan berapa pengeluaran rumah tangga untuk pendidikan setiap orang anak. Untuk tingkat pendidikan dasar, koefisien tingkat pendidikan ibu lebih tinggi dari tingkat pendidikan ayah, sehingga menunjukkan lebih besarnya peran ibu dalam membuat keputusan mengenai kualitas pendidikan anak pada tingkat pendidikan dasar. Hasil estimasi Tobit untuk harga sekolah yang telah disesuaikan dengan kualitas menunjukkan bahwa: (i) Terdapat bias jender, dimana anak perempuan berusia 7-12 tahun dan 13-15 tahun memiliki kesempatan lebih tinggi untuk disekolahkan. Adapun pada usia diatasnya, anak laki-laki lebih diutamakan untuk bersekolah di tingkat pendidikan tinggi; (ii) Dampak pendidikan orang tua terhadap anak positif. Hal ini memperkuat temuan sebelumnya dalam regresi terhadap nilai unit harga sekolah; (iii) Usia ibu memberikan dampak positif terhadap pendidikan anak; (iv) Anak yang berasal dari keluarga yang bekerja di sektor nonpertanian mengenyam pendidikan lebih tinggi dari anak yang berasal dari keluarga petani; (5) Semakin tinggi opportunitiy cost sekolah, maka semakin rendah tingkat pendidikan anak berusia 7-12 tahun; (vi) upah kaum wanita memberikan dampak negatif terhadap tingkat pendidikan anak pada berbagai jenjang pendidikan; (vii) Tidak ditemukan adanya dampak oportunity cost waktu dari ayah terhadap pendidikan anak; (viii) Dampak harga pendidikan dengan kualitas konstan berpengaruh negatif terhadap pendidikan anak.
2.2.2. David Clark, James Hough, Aris Pongtuluran, Robert Sembiring dan Ninasapti Triaswati (1997): Proses penganggaran pendidikan di tingkat pusat berpengaruh pada alokasi dana pendidikan Studi tentang pendanaan pendidikan di Indonesia secara komprehensif pada tahun 1997 (Financing of Education in Indonesia; Clark et al for Bappenas in collaboration with ADB, 1998): menitik beratkan pada observasi mengenai proses penganggaran, akibat dari proses
15
penganggaran pendidikan tersebut, analisis prosedur penganggaran dan pentingnya pengumpulan data untuk kebijakan penganggaran pendidikan. Observasi terhadap proses penganggaran pendidikan di Indonesia sangat buruk, tidak memadai, terkotak-kotak, tidak luwes dan tidak cukup. Kritik utama adalah (a) baik anggaran rutin maupun anggaran pembangunan dipersiapkan secara terisolasi satu sama lain; (b) akibat dari negosiasi anggaran tersebut kurang relevan bagi keperluan sekolah dan lembaga pendidikan lainnya; dan (c) keterkotakan dari berbagai anggaran membuat perencana tidak dapat mengaitkan alokasi anggaran tersebut dengan berbagai prioritas bangsa Hasil dari proses penganggaran tersebut adalah terlalu kecilnya anggaran pendidikan dasar. Walaupun pemerintah menyediakan anggaran untuk gedung dan guru serta perbaikan sistem maupun buku melalui anggaran pembangunan, namun kebutuhan opersional lainnya untuk mendukung proses pendidikan dasar sangat tidak memadai sehingga harus diperoleh melalui sumber lain seperti sumbangan orangtua dan masyarakat. Dua saran utama bagi kebijakan anggaran pendidikan yaitu (1) memberikan dana lebh besar lagi kepada pendidikan tingkat Sekolah Dasar untuk mendukung kebutuhan sekolah selain gaji; (2) memperkuat Sekolah Menengah Pertama sehingga sehingga seluruh keluarga dapat menyekolahkan anak mereka di tingkat tersebut. Beberapa saran kebijakan untuk meningkatkan dana di tingkat pendidikan dasar antara lain: (1) mengurangi biaya tetap melalui meningkatkan persentase anggaran secara nasional yang secara aktual mencapai tingkat sekolah; (2) meningkatkan kontribusi keluarga; (3) mendorong lebih banyak dana dari pemerintah daerah dan masyarakat kepada sekolah; (4) menggeser dana dari tingkat pendidikan tinggi dan pendidikan menengah untuk pendidikan dasar; (5) menggeser bagian dari pertumbuhan dana pendidikan untuk pendidikan dasar; (6) meningkatkan proporsi dari pengeluaran pendidikan dalam Produk Nasional Bruto. Studi ini menyarankan pula pentingnya studi lanjutan mengenai hubungan antara perencanaan dan pendanaan pendidikan maupun memperbaiki pengumpulan data yang mencakup anggaran rutin, anggaran pembangunan, aliran dana dan survei sekolah.
2.2.3. ADB-DSSD (Dom, Triaswati, Alisjahbana, Ali, Furqon, Setijanto, Prijono, Todd, 2001): Efektifitas Manajemen Pendidikan di Tingkat Sekolah dan Daerah dalam Konteks Desentralisasi berpengaruh pada Alokasi Dana Pendidikan Salah satu sektor utama yang perlu didesentralisasikan kepada pemerintah kabupaten atau kota adalah sektor pendidikan. Pentingnya perubahan kebijakan ini, salah satunya, berawal dari konsep pemindahan berbagai keputusan mengenai sektor pendidikan dari pemerintah kepada masyarakat. Hal ini berarti bahwa masyarakat sebagai penerima manfaat seyogyanya memiliki kemampuan untuk memutuskan pendidikan seperti apa yang diinginkannya. Kebijakan ini akan berimplikasi pada proses pelaksanaan pendidikan itu sendiri, baik dari segi sumber daya maupun secara institusional. Pada akhirnya semua perubahan ini akan
16
menentukan tingkat pencapaian tujuan yang akan dicapai, yaitu tidak hanya peningkatan kuantitas pendidikan namun juga harus dibarengi oleh peningkatan pada sisi kualitasnya. Aspek-aspek yang dapat didesentralisasikan adalah sistem pembelajaran (termasuk kurikulum dan metode belajar), manajemen personalia (termasuk rekruitmen dan sistem penggajian guru), perencanaan dan struktur serta sumber daya (termasuk pendanaan dan alokasinya). Namun demikian, sebelum aspek-aspek tersebut didesentralisasikan, kita perlu terlebih dahulu mengidentifikasi permasalahan-permasalahan pendidikan di Indonesia, baik dari tingkatan makro maupun mikro. Identifikasi permasalahan pendidikan di Indonesia pada tingkatan makro terdiri dari: Program pemerintah, wajib belajar pendidikan dasar, yang cenderung hanya mengejar segi kuantitas, sehingga segi kualitas sering dipertanyakan. Prioritas dalam anggaran rutin bidang pendidikan. Kesiapan masyarakat dalam rangka desentralisasi. Sedangkan identifikasi permasalahan pendidikan di Indonesia pada tingkatan mikro terdiri dari: Kebijakan pendidikan yang berasal dari sisi penawaran Pendanaan pendidikan negeri yang terpusat pada pemerintah pusat Alokasi anggaran pendidikan untuk gaji guru yang mencapai 80% Inefisiensi internal dan eksternal dalam proses pendidikan (termasuk dalam hal pendanaan dan alokasinya) Pengukuran kualitas pendidikan Berbagai permasalahan tersebut menyebabkan sektor pendidikan menjadi tidak efisien. Implikasi dari semua ini adalah tidak tercapainya tujuan pelaksanaan pendidikan tersebut terutama dari sisi kualitas. Oleh karena itu perlu perubahan visi dalam pendidikan yang hanya berorientasi kuantitas serta sisi penawaran menjadi menekankan pada kualitas dan keadilan (ekuitas) dalam pendidikan. Oleh karena itu, desentralisasi dan manajemen pendidikan berbasis sekolah diharapkan dapat menjawab semua tantangan tersebut. Desentralisasi dan manajemen pendidikan berbasis sekolah memungkinkan perencanaan dan pengembangan pendidikan yang dilakukan secara bersama antara pihak sekolah, pemerintah, non-sekolah dan non-pemerintah (masyarakat) pada aspek-aspek manajemen guru, siswa dan pendanaan. Dalam konteks ini, maka sekolah akan memiliki peranan yang lebih besar dalam proses pendidikan, dengan bantuan partisipasi aktif dari masyarakat. Pemerintah sendiri akan tidak akan terlalu mencampuri urusan seleksi dan evaluasi siswa, tetapi lebih berperan pada pemerataan penyediaan pendidikan. Sedangkan masyarakat berperan dalam penentuan kebijakan pendidikan pada tingkat lokal dan sekolah, yaitu, salah satunya, melalui wadah Komite Sekolah. Hal ini akan meningkatkan transparansi dan akuntabilitas pengelolaan pendidikan dalam hal perencanaan dan pembiayaan pendidikan baik di tingkat sekolah maupun kabupaten. Pada akhirnya prinsip keadilan dan efisiensi pendidikan pun dapat tercapai. Sektor pendidikan merupakan sektor yang telah didesentralisasikan ke tingkat Kabupaten/Kota dalam kerangka otonomi daerah dan desentralisasi fiskal sejak tahun 2001. 17
Agar sistem desentralisasi pembiayaan pendidikan mudah diimplementasikan dan transparan, maka model tersebut harus sesederhana mungkin. Rancangan pembiayaan pendidikan dalam konteks desentralisasi harus dapat menjawab beberapa pertanyaan berikut ini:
Bagaimana memaksimumkan pembiayaan sekolah Sejauh mana sistem transfer fiskal yang sekarang berlaku (sejauh ini bersumber dari dana bagi hasil) peka terhadap kebutuhan sektor, dan bagaimana menjawab isu keadilan, efisiensi, efektivitas, transparansi, SPM, dll. Apakah realistis dengan membuat basis strategi pembiayaan berdasarkan pendekatan standar minimum Kriteria apa yang harus digunakan untuk membagi dana secara vertikal dan horizotal antar daerah dan dari daerah ke sekolah Haruskan sekolah di tingkat kabupaten/kota yang diberi alokasi dana menjadi formuladriven Sejauh mana pembuat kebijakan di tingkat pusat percaya bahwa prioritas pendidikan dapat dicapai melalui cara pengalokasian DAU yang semakin membaik. Seberapa besar kebutuhan pembuat kebijakan di tingkat pusat untuk memiliki instrumen pembiayaan sektoral.
Strategi Desentralisasi Pembiayaan Pendidikan Prioritas dalam desentralisasi pembiayaan pendidikan: Daerah, terutama kabupaten/kota harus mengalokasikan dana untuk pendidikan dan untuk sekolah. Alokasi sumber daya, termasuk pendanaan harus efisien Alokasi sumber daya, termasuk pendanaan harus mencerminkan keadilan Perhitungan kebutuhan pembiayaan pendidikan dilakukan dengan mengacu pada Standar Pelayanan Minimum untuk daerah Kabupten/Kota yang bersangkutan Peran pemerintah pusat dalam dalam desentralisasi pembiayaan pendidikan:
Berkaitan dengan DAK, pusat dapat mengidentifikasi perkiraan jumlah dana pendidikan dari DAU, yang nantinya dapat dialokasikan ke daerah berdasarkan faktor “kebutuhan berbasis pendidikan”. Hal ini dilakukan mengingat formulasi DAK yang digunakan sebagai dasar bagi pengalokasian DAK 2002 belum mencakup faktor sektoral dalam mendefinisikan kebutuhan fiskal, sehingga sulit untuk menjawab isu sektoral. Perkiraan jumlah dana ini disampaikan oleh pusat ke kabupaten/kota dan propinsi sebagaimana yang diinginkah oleh alokasi APBD sektor pendidikan.
Penggunaan SPM pendidikan sebagai dasar bagi stategi “level DAK” nampaknya tidak realistis. Departemen Keuangan dapat menempuh modalities alternatif untuk: (i) mentapkan perkiraan total DAK pendidikan. Namun basis yang digunakan dalam sistem transfer fiskal pendidikan sebaiknya tidak selamanya tetap; (ii) menghitung kebutuhan pendidikan relatif setiap daerah (membuat indeks pendidikan daerah) dan kemudian mengunakannya sebagai dasar untuk mengalokasikan dana pendidikan.
18
Dari perspektif keadilan, agar aspek keadilan dapat tercapai, maka jaminan terjadinya keadilan dalam kesempatan pendidikan harus menjadi tanggung jawab bersama antara pusat dan daerah. Daerah kabupaten/kota dapat mengembangkan kebijkan dan mekanisme pembiayaan yang menjamin bahwa sumber daya yang ada terdistribusi secara merata dan mampu menjawab isu-isu yang terkait dengan kemiskinan. Dalam hal ini perlu juga dibuat suatu mekanisme bantuan khusus pendidikan (education specific grant) untuk membiayai pendidikan yang melebihi apa yang dialokasikan kabupaten/kota. Dana ini berasal dari dana discretioner APBD, sebagai imbalan bagi kabupaten/kota yang mengalokasikan dana pendidikan melebihi dari perkiraan anggaran pendidikan dalam DAK. Dalam jangka pendek, mekanisme bantuan khusus pendidikan sendiri sebaiknya dialihkan secara bertahap dari dalam bentuk alokasi dana dekonsentrasi menjadi dalam bentuk Dana Alokasi Khusus (DAK) untuk bidang pendidikan. Adapun dalam jangka menengah, seluruh alokasi dana pendidikan melalui dana dekonsentrasi dialihkan ke dalam mekanisme DAK pendidikan, dan masuk sebagai bagian dari APBD. Namun demikian, perlu dikembangkan mekanisme akuntabilitas dan monitoring dari penggunaan DAK bidang pendidikan ini. Dari segi pembiayaan kabupaten/kota, mengingat besarnya variasi antar kabupaten/kota, maka kabupaten/kota harus didorong untuk membagi dana secara progresif, sesuai dengan pergeseran dalam tanggung jawab kepada sekolah dan membangun kapasitas yang penting di tingkat sekolah terkait isu mengenai perencanaan dan penganggaran multiyears, termasuk di sektor pendidikan, diperlukan perkiraan dan prediktabilitas sumber dana (dan kriteria alokasinya), dari tahun ke tahun dalam kerangka jangka menengah. 2.2.4. McMahon (2002, 2003): Pendekatan Kecukupan dalam Mengalokasikan Dana Pendidikan untuk Mencapai Pendidikan Untuk Semua Di Indonesia studi pendanaan pendidikan yang menggunakan mendekatan kecukupan antara lain adalah studi McMahon, untuk UNICEF pada tahun 2002; dan untuk pemerintah Indonesia dalam mempersiapkan Rencana Aksi Nasional Pendidikan Untuk Semua yang diprakarsai oleh UNESCO pada tahun 2003. Laporan National Action Plan: Education For All mencakup studi mengenai pendanaan pendidikan untuk mencapai target Pendidikan Untuk Semua (Education For All) di Indonesia mengadopsi pendekatan kecukupan (Adequacy Approach) dalam memperhitungkan kebutuhan dana pendidikan. Studi tersebut menghasilkan beberapa kesimpulan sebagai berikut. Pertama, sangat penting untuk adanya komitmen nasional dalam mencapai tujuan “Pendidikan Untuk Semua” dan mereformasi sistem pendanaan pendidikan agar selaras dengan hal tersebut. Kedua, direkomendasikan agar seluruh dana baru untuk mencapai Pendidikan Untuk Semua tersebut dialokasikan melalui DAK.
19
Ketiga, direkomendasikan pula agar dana tersebut dikelola melalui sustem pendanaan pendidikan secara terkomputerisasi seperti dalam laporan tersebut, untuk memelihara transparansi dan akuntabilitas yang lebih baik dibandingkan alternatifnya yaitu DAU. Keempat, tidak seluruh DAK perlu dialokasikan seperti pada butir ketiga di atas, tetapi selebihnya perlu dialokasikan secara equity-based block grants yang inputnya diperoleh dari pemerintah daerah dan manajer tingkat sekolah. Kelima, direkomendasikan pula agar alokasi dana berdasarkan per siswa, bukan per sekolah. Hal ini dapat dikembangkan berdasarkan tingkat kehadiran siswa di sekolah apabila secara administratif sudah siap sehingga dapat meningkatkan tingkat kehadiran. Pembiayaan pendidikan mempunyai peranan penting dalam penyelenggaraan pendidikan. Pembiayaan dibidang pendidikan ini mencakup antara lain kepala sekolah, guru, tenaga administrasi, gedung, perlengkapan, peralatan, bahan ajar, alat tulis, dll. Semua pengeluaran ini membutuhkan dana yang harus dibiayai. 2.2.5. Abbas Ghozali (2004): Penghitungan Biaya Satuan Pendidikan dan Biaya Total Pendidikan Salah satu bagian yang terpenting dalam penyelenggaraan pendidikan adalah Pembiayaan. Tanpa didukung oleh pembiayaan yang memadai maka proses belajar-mengajar tidak akan bisa berjalan dengan baik, hal ini berimplikasi pada kualitas siswa yang rendah. Adapun pembiayaan dibidang pendidikan ini meliputi: kepala sekolah, guru, tenaga administrasi, gedung, perlengkapan, peralatan, bahan ajar, alat tulis, dll. Studi Ghozali (2004) tentang Pembiayaan Pendidikan Dasar dan Menengah, yang dilakukan pada tahun ajaran 2002/2003 ini bertujuan untuk menentukan biaya total pendidikan (BTP) dan biaya satuan pendidikan (BSP). BTP dihitung berdasarkan estimasi BSP, yaitu BSP dikali jumlah siswa pada masing-masing jenis dan jenjang pendidikan. BTP yang dihitung adalah BTP total dan BTP yang menjadi tanggung jawab pemerintah, sedangkan BSP yang dijelaskan adalah BSP keseluruhan dan BSP yang ditanggung orangtua/siswa serta BSP yang dikeluarkan di sekolah/madrasah dengan mempertimbangkan faktor-faktor lainnya. Kesimpulan dari studi ini menunjukan bahwa kebutuhan dana untuk pendidikan dasar dan menengah baik negeri maupun swasta yang mencakup SD, MI, SMP, MTs, SMA, MA, SMK tahun ajaran 2002/2003 adalah Rp 426,326 trilyun, sejumlah Rp 300,913 trilyun diantaranya ditanggung oleh orangtua siswa dan Rp 95,705 trilyun dikeluarkan untuk berjalannya proses pendidikan di sekolah/madrasah, serta Rp 29,709 trilyun dikeluarkan untuk manajemen pemerintah di bidang pendidikan tingkat pusat, provinsi, kabupaten/kota, dan kecamatan. Sesuai dengan amanat UUD 45 dan UU Sistem Pendidikan Nasional yang menyatakan bahwa besarnya dana pendidikan minimal 20% dari APBN/APBD. Untuk tahun ajaran 2002/2003 besarnya APBN sebesar Rp 336,156 trilyun, sedangkan besarnya
20
BTP pada semua jenjang, jenis dan jalur pendidikan yang seharusnya ditanggung oleh pemerintah tahun ajaran 2002/2003 adalah Rp 101 trilyun dengan rincian: Rp 60 Trilyun untuk membiayai penyelengaraan pendidikan dasar dan menengah (terutama sekolah/madrasah negeri), Rp 10 trilyun untuk beasiswa anak usia pendidikan dasar dari keluarga miskin, Rp 10 trilyun untuk penyelenggaraan pendidikan tinggi/PTN, Rp 1 trilyun untuk pembiayaan pendidikan luar sekolah dan Rp 20 trilyun untuk biaya manajemen pemerintah dibidang pendidikan dari tingkat pusat sampai dengan kecamatan. Dengan demikian sisa Rp 30 trilyun digunakan untuk gaji pendidik (21% dari APBN diluar gaji pendidik setara dengan Rp 71 trilyun). Mencermati kondisi pendanaan pendidikan yang belum memadai (rendah) tersebut, dipastikan tidak akan bisa dihasilkan outcomes yang bermutu. Kesimpulan para stakeholder yang terlibat dalam studi ini menunjukan bahwa biaya satuan pendidikan total yang ideal untuk masing-masing jenjang, jenis pendidikan, dan status sekolah/madrasah adalah SD negeri 1,37 kali, SD swasta 1,40 kali, MI negeri 1,35 kali, MI swasta 1,31 kali, SMP negeri 1,39 kali, SMP swasta 1,48 kali, MTs negeri 1,44 kali, MTS swasta 1,43 kali, SMA negeri 1,33 kali, SMA swasta 1,37 kali, MA negeri 1,36 kali , MA swasta 1,38 kali, SMK negeri 1,35 kali, dan SMK swasta 1,36 kali. Dari studi ini juga diperoleh informasi yang menunjukan bahwa, prosentase biaya yang ditanggung oleh orang tua mempunyai proporsi yang lebih tinggi (53,74% s.d 73,87%) jika dibandingkan dengan biaya yang ditanggung oleh pemerintah (26,13% s.d 46,26%). Ini berarti perlu peningkatan dana pendidikan secara bertahap oleh pemerintah untuk mengurangi beban orangtua/siswa yaitu melalui pemberian subsidi pada orangtua berpenghasilan rendah terutama untuk kebutuhan pokok pendidikan antara lain: iuran sekolah, buku dan alat tulis sekolah, makanan, dan transportasi. Adapun besarnya peningkatan dana yang ideal untuk sekolah dan madrasah adalah sebesar 1,57 kali dari dana yang mereka peroleh selama ini, dengan kisaran BSP operasional dan BSP investasi yang ideal sebesar 1,41 s.d 1,73 kali dari yang sudah ada saat ini. Peningkatan dana operasional diharapkan lebih di fokuskan pada kenaikan biaya operasional non personel supaya lebih berdampak langsung pada peningkatan proses belajar mengajar, misalnya untuk penyediaan bahan dan peralatan sekolah. Demikian juga untuk BSP investasi, dana untuk pengadaan buku teks dan buku sumber harus lebih diprioritaskan. Untuk memberikan gambaran tentang biaya pendidikan yang seharusnya ditanggung oleh pemerintah berdasarkan data tahun ajaran 2002/2003 dapat dilihat pada (Tabel 1) Tabel 1
Biaya Satuan Pendidikan Tahun Ajaran 2002/2003
Jenis dan Jenjang Pendidikan 1
Biaya Satuan Pendidikan
Jumlah
Biaya Pendidikan Total
Siswa
Operasional
Investasi
Total
Operational
Investasi
Total
2
3
4
5=(3)+(4)
6=(2)x(3)
7=(2)x(4)
8=(6)+(7)
1
SD Negeri
24.058.448
1.150
714
1.864
27.667
17.178
44.845
2
MI Negeri
302.811
1.180
780
1.960
357
236
594
3
SMP negeri
5.517.627
1.715
1.056
2.771
9.463
5.827
15.289
4
MTs Negeri
508.521
1.414
832
2.246
719
423
1.142
21
5
SMA Negeri
1.827.046
1.401
1.607
3.008
2.560
2.936
5.496
6
MA Negeri
291.608
1.051
1.147
2.198
306
334
641
7
SMK Negeri
598.876
1.798
2.061
3.859
1.077
1.234
2.311
T
o
t
a
l
42.149
28.169
70.318
Sumber: Ghozali (2004)
2.2.6. Triaswati (2005, 2006) Studi yang dilakukan Triaswati (2005, 2006) menggunakan metode pendekatan kecukupan (adequacy approach). Melalui pendekatan kecukupan penulis memasukkan berbagai asumsi berdasarkan data-data yang tersedia. Model dari Studi Pendanaan Pendidikan di Cambodia yang disusun oleh Triaswati pada tahun 2005 (Unpublished report for UNICEF office at Cambodia: Triaswati, 2005), dikembangkan untuk menghitung kesenjangan dana bagi program kemiskinan di Indonesia yang mencakup pendidikan, kesehatan dan sarana sosial (Unpublished report for Bappenas, Indonesia-CIDA; Triaswati, 2006). Model yang digunakan mencakup beberapa asumsi dasar sebagai berikut:
Pengeluaran kebutuhan pokok per siswa per tahun antara lain untuk makanan, transportasi ke sekolah, alat tulis, dsb Pengeluaran untuk guru per siswa per tahun berdasarkan rasio jumlah murid terhadap guru dan biaya per guru per bulan yang mencakup gaji/honor dan biaya investasi bagi guru Pengeluaran untuk gedung sekolah per siswa per tahun berdasarkan rasio jumlah siswa untuk tiap rombongan belajar dan lamanya penggunaan gedung tersebut Pengeluaran untuk buku teks per siswa per tahun berdasarkan asumsi jumlah buku yang ditanggung sekolah dan jangka waktu penggunaan buku Pengeluaran untuk biaya manajemen sekolah, yaitu kepala sekolah dan administrator sekolah, dan biaya manajemen pemerintah per siswa per tahun Pengeluaran depresiasi untuk laboratorium komputer per siswa per tahun yang dihitung berdasarkan jumlah komputer yang tersedia per siswa dan lamanya penggunaan komputer tersebut Pengeluaran depresiasi untuk laboratorium IPA bagi keperluan pengajaran per siswa per tahun yang dihitung berdasarkan jumlah peralatan siswa dan lamanya penggunaan peralatan tersebut. Biaya operasi dan pemeliharaan seluruh infrastruktur fisik per siswa per tahun
Dalam laporan studi Triaswati (2006) yang berjudul Financing Gap for Poverty Alleviation Programs in Indonesia: Measurement and Implementation, pendekatan untuk memperkirakan biaya pendidikan dilakukan melalui simulasi kebutuhan pendanaan pendidikan yaitu berapa besar biaya pendidikan yang diperlukan untuk memenuhi faktorfaktor yang menjamin mutu; dan berapa besar kesenjangan dana antara ketersediaan dana dan kebutuhan dana sehingga dapat mencapai pendidikan bermutu yang adil (berpihak kepada rakyat miskin).
22
Berbeda dengan pendekatan sebelumnya yang melakukan estimasi secara terpisah antara berbagai asumsi input, proses maupun output; studi ini melakukan simulasi secara serentak yang menghubungkan perubahan satu variabel dengan variabel lainnya. Oleh karena itu model ini dapat dengan segera memperkirakan biaya per siswa per tahun dengan berbagai skenario kebijakan yang berhubungan langsung dengan mutu pendidikan, antara lain kebijakan tentang guru, buku teks, infrastruktur fisik sekolah, kebutuhan operasional sekolah maupun biaya personal siswa. Dengan menggunakan seperangkat asumsi yang menggambarkan mutu pendidikan (Tabel 3) maka diperoleh perkiraan kebutuhan biaya pendidikan di Indonesia seperti dalam Tabel 4. Tabel 3
Asumsi Bagi Perhitungan Pembiayaan Pendidikan di Indonesia 2005
ASSUMPTIONS OF UNIT COSTS PRIMARY - 2005 Annual costs of basic needs per student e.g. food, transportation to school, notes (H = USD 188, L=105) Pupil per teacher ratio (H=26, L=40) and adequate teachers' income and teachers' training costs, per month (H=150; L=50) Annual depreciation costs per year (H=2500, L=1500) divided by number of students per classroom Annual cost of (H=10, L=5) textbooks,1 sutudent/package price (H=USD 20, L=USD 10) that could be used for (H= 3, L=5) years, Annual costs of school principals and administrators per student (including mgmt fee of central and regional gov =USD 60
JUNIOR SECONDARY - 2005 Annual costs of basic needs per student e.g. food, transportation to school, notes (H = USD 245, L=139) Pupil per teacher ratio (H=26, L=40) and adequate teachers' income and teachers' training costs, per month (H=150; L=50) Annual depreciation costs per year (H=2500, L=1500) divided by number of students per classroom Annual cost of (H=10, L=5) textbooks,1 sutudent/package price (H=USD 20, L=USD 10) that could be used for (H= 3, L=5) years, Annual costs of school principals and administrators per student (including mgmt fee of central and regional gov =USD 60 Annual depreciation costs for computer lab (H=USD500/computer, 2 students/computer for 3 years; L=none) Annual depreciation costs for other teaching lab (H=50 USD/lab, 2 set/std for 5 years; L=none) Annual Other Costs e.g. Operation and Maintenance costs per student per year = 20% of annual classroom depreciation costs
23
SENIOR SECONDARY - 2005 Annual costs of basic needs per student e.g. food, transportation to school, notes (H = USD 317, L=253) Pupil per teacher ratio (H=26, L=40) and adequate teachers' income and teachers' training costs, per month (H=150; L=50) Annual depreciation costs per year (H=2500, L=1500) divided by number of students per classroom Annual cost of (H=10, L=5) textbooks,1 sutudent/package price (H=USD 20, L=USD 10) that could be used for (H= 3, L=5) years, Annual costs of school principals and administrators per student (including mgmt fee of central and regional gov =USD 60 Annual depreciation costs for computer lab (H=USD500/computer, 2 students/computer for 3 years; L=none) Annual depreciation costs for other teaching lab (H=50 USD/lab, 2 set/std for 5 years; L=none) Annual Other Costs e.g. Operation and Maintenance costs per student per year = 20% of annual classroom depreciation costs Sumber: Triaswati (2006)
24
Tabel 4.
Biaya per siswa per tahun dan Biaya Keseluruhan (Total Costs) Bagi Siswa tidak mampu, Tahun 2005 (Triaswati, 2006)
PUBLIC SERVICES PRIMARY EDUCATION 1. Minimum student's basic needs (USD) 2. Teachers (USD) 3. Good condition of classroom & school buildings (USD) 4. Text-books (USD) 5. School and education management (USD) 6. Other Costs (e.g. Operation and Maintenance) Annual average (AC) costs per student (USD) AC without (1), in USD Annual total costs (TC), in millions USD TC without (1), in millions USD
QUALITY HIGH LOW 188.0 105.0 69.2 15.0 96.2 37.5 66.7 10.0 60.0 60.0 19.2 7.5 499.3 235.0 311.3 130.0 2,850.9 1,353.6 1,777.4 748.8
JUNIOR SECONDARY EDUCATION 1. Minimum student's basic needs (USD) 2. Teachers (USD) 3. Good condition of classroom & school buildings (USD) 4. Text-books (USD) 5. School and education management (USD) 6. Computer laboratory 7. Other lab or teaching facilities 8. Other Costs (e.g. Operation and Maintenance) Annual average (AC) costs per student (USD) AC without (1), in USD Annual total costs (TC), in millions USD TC without (1), in millions USD
HIGH 245.0 69.2 96.2 66.7 60.0 83.3 5.0 19.2 644.6 399.6 1,676.0 1,039.0
LOW 139.0 15.0 37.5 10.0 60.0
SENIOR SECONDARY EDUCATION 1. Minimum student's basic needs (USD) 2. Teachers (USD) 3. Good condition of classroom & school buildings (USD) 4. Text-books (USD) 5. School and education management costs (USD) 6. Computer laboratory 7. Other lab or teaching facilities 8. Other Costs (e.g. Operation and Maintenance) Annual average (AC) costs per student (USD) AC without (1), in USD Annual total costs (TC), in millions USD TC without (1), in millions USD
Costs 317.0 69.2 96.2 66.7 60.0 83.3 5.0 19.2 716.6 399.6 1,684.0 939.1
LOW 168.0 15.0 37.5 10.0 60.0
25
12.0 273.5 134.5 686.5 337.6
12.0 302.5 134.5 674.6 299.9
BAB 3 Metodologi Penyusunan Standar Pembiayaan Pendidikan
3.1. Metode Pengukuran Pembiayaan Pendidikan
Standar pembiayaan pendidikan yang baik diharapkan dapat mencakup hal-hal berikut: Menggambarkan mutu pendidikan yang ingin dicapai sesuai target peningkatan kualitas hidup di suatu negara Memperhitungkan keadaan empiris di tingkat sekolah yang dipengaruhi oleh proses manajerial tingkat sekolah maupun tingkat pemerintah Menggambarkan variasi antar daerah yang dipengaruhi oleh berbagai kondisi fisik maupun non-fisik di suatu daerah, termasuk kemampuan manajerial tingkat daerah
Sesuai dengan definisi UNICEF (2000) 2 maka seperti disebutkan pada Bab 2 mutu pendidikan mencakup 5 hal pokok yaitu: 1. quality learners (healthy and ready-to-learn children), yaitu siswa sudah memenuhi tingkat kebutuhan minimal agar siap belajar di sekolah. Kebutuhan dasar siswa dapat mencakup aspek kesehatan dasar dan transportasi ke sekolah: 2. quality learning environments (conducive classrooms), yaitu sekolah memiliki gedung dan atau kelas yang mendukung proses belajar-mengajar sehingga memenuhi standar bangunan minimal; 3. quality contents (appropriate curriculum relevant to children’s lives), yaitu kurikulum sesuai untuk kebutuhan masa depan anak agar dapat mandiri dan menjadi bagian masyarakat secara bertanggung jawab di masa depan; 4. quality processes (child-centred pedagogy and active learning of children), yaitu proses pengajaran sesuai secara pedagogis dan bersifat “belajar aktif” sehingga memberikan motivasi belajar yang tinggi kepada anak 5. quality outcomes (pupils meet established learning standards) yaitu hasil mutu pendidikan memenuhi standar mutu yang sudah ditetapkan sebelumnya. Untuk mencapai efisiensi dan efektifitas pendanaan dalam rangka pencapaian mutu seperti tersebut di atas maka perlu dilakukan standar biaya sekolah, sehingga besaran unit cost per siswa per tahun dapat diperhitungkan lebih rinci. Standar biaya sekolah ini antara lain memuat penetapan besaran minimal biaya yang diperlukan bagi kesejahteraan tenaga kependidikan; kegiatan belajar-mengajar; kegiatan kesiswaan/ekstrakurikuler; kegiatan peningkatan mutu, dan biaya lain-lain.
2
UNICEF. Defining Quality in Education June 2000
26
Pendanaan dihitung berdasarkan kualitas tertentu pada seluruh jenjang pendidikan dan untuk setiap kabupaten/kota dan provinsi yang memiliki karakteristik dan keragaman potensi keuangan yang berbeda. Untuk itu selain didanai dari APBN dan APBD, kontribusi dana masyarakat serta penerapan metode subsidi silang dapat dilaksanakan. Untuk menghitung berapa kebutuhan pembiayaan operasional pendidikan dalam pencapaian SPM pendidikan yang berkualitas diperlukan tools Standar Analisa Biaya (SAB), dan dihitung dengan pernyataan sebagai berikut: m
n
f i qi ni pi f j q j n j ha p j TC a i 1 j 1
(1)
di mana: TCa = biaya keseluruhan (Rp) per sekolah per tahun, pada jenjang tertentu (SD, SMP, atau SMA) di kabupaten/kota a = frekuensi item ke-i dan ke-j per tahun fi,j qi,j = kuantitas item ke-i dan ke-j per tahun = per satuan item ke-i dan ke-j ni,j = harga item ke-i dan ke-j (Rp) pi,j m = jumlah item biaya pegawai n = jumlah item komponen bukan-pegawai = indeks kemahalan pendidikan di kabupaten/kota a ha Perlu dicatat bahwa ha menyatakan indeks kemahalan daerah untuk 434 kabupaten/kota di Indonesia, dan ha = 1 untuk DKI Jakarta yang dalam studi ini digunakan sebagai benchmark. Nilai ha diproksi dengan indeks kemahalan konstruksi yang didapat dari studi oleh Depkeu dan BPS, yang dalam hal ini telah diadaptasikan dengan memperhitungkan faktor transportasi, dan didapat rentang nilai ha sebagai berikut: 0,91 ≤ ha ≤ 3,7. Dengan demikian, perhitungan standar biaya operasi dibagi ke dalam dua kelompok yaitu: (i) biaya pegawai [suku pertama ruas kanan persamaan (1)]; (ii) biaya bukan-pegawai [suku kedua ruas kanan persamaan (1)]. Pada masing-masing kelompok, ditentukan lebih dahulu dan sedapat mungkin berdasarkan data yang tersedia (sekunder dari BPS dan berbagai laporan studi terkait) maupun data yang dikumpulkan dari studi lapangan. Selanjutnya, biaya satuan per siswa per tahun untuk setiap kabupaten/kota dapat ditentukan sebagai berikut:
UC
a
TC a
xx 1
(2)
2
di mana: UCa = Biaya satuan (Rp) per siswa per tahun, pada jenjang tertentu (SD, SMP, atau SMA) di kabupatem/kota a = Jumlah siswa per rombel pada jenjang tertentu (SD, SMP, atau SMA) x1 x2 = Jumlah rombel di sekolah Berbagai angka yang diasumsikan dalam perhitungan untuk berbagai jenjang pendidikan dijelaskan pada Bab 4.
27
Data dan Sumber Data Data dikumpulkan berdasarkan laporan keuangan maupun standar biaya dari beberapa daerah terpilih. Tim Pembiayaan BSNP melakukan kunjungan lapangan ke 12 provinsi dan 27 kabupaten/kota seperti ditampilkan dalam Tabel 5 Pemilihan daerah survei berdasarkan purposive sampling, disebabkan kondisi daerah yang sangat bervariasi, waktu dan tenaga yang terbatas. Akurasi data biaya pendidikan sangat diperlukan dalam penentuan standar pembiayaan pendidikan. Studi maupun data yang lebih menyeluruh dan rinci mengenai satuan biaya berdasarkan kualitas barang dan jasa di masa yang akan datang sangat diperlukan untuk merevisi standar pembiayaan pendidikan. Berdasarkan Studi Lapangan, Tim mengumpulkan antara lain Standar Harga Barang dan Jasa yang berlaku di tingkat kabupaten/kota, Dokumen Anggaran Satuan Kerja (DASK) untuk Bidang Pendidikan dan beberapa contoh Anggaran Pendapatan dan Belanja Sekolah dari tingkat dasar dan menengah. Terdapat variasi yang besar antara daerah yang memiliki Standar Harga secara lengkap (misal DKI Jakarta) dan daerah yang hanya memiliki Standar Harga secara terbatas (misal Papua). Oleh karena itu DKI Jakarta dipakai sebagai dasar perhitungan standar pembiayaan pendidikan. Perhitungan standar pembiayaan pendidikan untuk daerah lain dilakukan dengan mengalikan data standar pembiayaan pendidikan untuk DKI Jakarta dengan Indeks Kemahalan Pendidikan antar Daerah.
Propinsi DKI Jakarta Jawa Barat
Tabel 5 Daftar Kunjungan Lapangan ke Kabupaten/Kota Mei, 2006 Kabupaten Kota Bekasi Bandung
Bali NTT Papua Maluku Utara Sulawesi Utara Sulawesi Selatan Kalimantan Timur Kalimantan Selatan Kepulauan Riau
Karangasem Sikka Jayawijaya Halamahera Barat Minahasa Maros Kutai Kertanegara Barito Kuala
Sumatera Barat
Solok
Bekasi Bandung Cimahi Denpasar Kupang Jayapura Ternate Manado Makasar Balikpapan Banjarmasin Tanjung Pinang Batam Padang
Data Indeks Kemahalan Pendidikan antar Daerah belum tersedia untuk Indonesia, sehingga dalam hal ini diproksi dengan data Indeks Kemahalan Konstruksi antar Daerah (IKK) yang disusun oleh BPS dan Depkeu untuk 434 kabupaten/kota dan 33 propinsi (BPS dan Depkeu, 2005). Indeks ini merupakan angka yang menunjukkan perbandingan tingkat kemahalan harga bangunan/konstruksi (TKK) suatu kabupaten/kota atau propinsi terhadap TKK rata-rata Nasional. 28
TKK merupakan cerminan dari suatu nilai bangunan/konstruksi atau biaya yang dibutuhkan untuk membangun 1 (satu) unit bangunan per satuan ukuran luas di suatu kabupaten/kota atau propinsi yang diperoleh melalui pendekatan terhadap sejumlah bahan bangunan, termasuk sewa alat berat dan upah jasa yang menjadi paket komoditas. Selain itu, penghitungan IKK juga telah memperhitungkan biaya transportasi antara daerah tersebut dengan ibukota propinsi yang merupakan proksi tingkat kemahalan antar daerah untuk daerah kepulauan. Adanya keragaman geografis wilayah daratan, lautan, dan pegunungan sebenarnya sudah dicerminkan dalam variabel Indeks Kemahalan Konstruksi (IKK) karena sudah diperhitungkan dalam tambahan komponen biaya transportasi khusus untuk daerah kepulauan. Sebagai contoh IKK daerah kepulauan Maluku relatif jauh lebih tinggi dibandingkan dengan daerah yang hanya memiliki wilayah daratan saja. IKK selain dapat digunakan sebagai tools untuk menghitung tingkat variasi kemahalan antar daerah, juga dapat digunakan sebagai variabel adjustment atas cost/unit untuk setiap kabupaten/kota dan provinsi agar hasil formulasi standar pembiayaan pendidikan memiliki tingkat akurasi yang tinggi bagi setiap daerah. Di samping itu, terdapat Indeks Pembangunan Manusia (IPM) sebagai variabel tambahan untuk peningkatan kualitas SDM pada usia sekolah (schooling years) terutama pada level pendidikan dasar dan menengah. 3.2. Perhitungan Biaya Operasi Menurut PP 19 Tahun 2005 tentang Standar Nasional Pendidikan, biaya operasi satuan pendidikan adalah bagian dari dana pendidikan yang diperlukan untuk membiayai kegiatan operasi satuan pendidikan agar dapat berlangsungnya kegiatan pendidikan yang sesuai standar nasional pendidikan secara teratur dan berkelanjutan. Sementara itu, menurut Ayat (4) Pasal 62 PP No. 19 Tahun 2003, biaya operasi satuan pendidikan meliputi biaya berikut. a. gaji pendidik dan tenaga kependidikan serta segala tunjangan yang melekat pada gaji. b. bahan atau peralatan pendidikan habis pakai. c. biaya operasi pendidikan tak langsung berupa daya, air, jasa telekomunikasi, pemeliharaan sarana dan prasarana, uang lembur, transportasi, konsumsi, pajak, asuransi, dan lainnya. Walaupun dalam pasal ini biaya operasi hanya didefinisikan ke dalam tiga kelompok biaya, namun ada sebagian biaya investasi yang juga dapat dikeluarkan setiap tahun yaitu biaya depreasiasi (sebagai penyisihan dari investasi) dan dapat bersifat tunai. Dana ini merupakan penyisihan untuk investasi di masa yang akan datang misalnya dana untuk pembelian buku (karena buku diasumsikan berusia 5 tahun, dana tersebut dapat dibelanjakankan per tahun sejumlah 20% dari dana keseluruhan), dana untuk memperbaharui gedung maupunperalatan. Penggunaan dana depresiasi ini dapat berupa pembangunan gedung baru atau renovasi berat gedung lama, maupun pembelian peralatan baru. Namun perhitungan biaya investasi tidak diperhitungkan dalam Standar Biaya Operasi Pendidikan. Untuk keperluan perhitungan standar biaya operasi dalam naskah ini, biaya operasi dibagi ke dalam dua kelompok, menjadi biaya pegawai dan biaya bukan-pegawai. 29
Perhitungan standar biaya operasi ini didasarkan pada kebutuhan biaya minimal untuk menyelenggarakan kegiatan sekolah. Standar biaya operasi disusun berdasarkan peraturan yang berlaku serta masukan dari berbagai tim standar pendidikan lainnya. 3.2.1 Biaya Pegawai Sesuai dengan UU No.14 Tahun 2005, biaya pegawai dibagi menjadi dua kelompok: (i) Gaji pokok serta tunjangan yang melekat pada gaji, (ii) Penghasilan lain yang terdiri atas: tunjangan profesi, tunjangan fungsional, tunjangan khusus dan Maslahat Tambahan. Gaji Pendidik dan Tenaga Kependidikan serta Segala Tunjangan yang Melekat pada Gaji Ayat (6), Pasal 1, Bab I UU No. 20 Tahun 2003 Tentang Sistem Pendidikan Nasional memberikan batasan pendidik adalah tenaga kependidikan yang berkualifikasi sebagai guru, dosen, konselor, pamong belajar, widyaiswara, tutor, instruktur, fasilitator dan sebutan lain yang sesuai dengan kekhususannya, serta berpartisipasi dalam menyelenggarakan pendidikan. Sedangkan, batasan tenaga kependidikan sebagaimana Ayat (6), Pasal 1, Bab I UU No. 20 Tahun 2003 adalah anggota masyarakat yang mengabdikan diri dan diangkat untuk menunjang penyelenggaraan pendidikan. Sementara itu, Ayat (1) Pasal 35 PP No. 19 Tahun 2005 menjelaskan tenaga pendidikan sebagai berikut.
Tenaga kependidikan pada TK/RA atau bentuk lain yang sederajat sekurang-kurangnya terdiri atas kepala TK/RA dan tenaga kebersihan. Tenaga kependidikan pada SD/MI atau bentuk lain yang sederajat sekurang-kurangnya terdiri atas kepala sekolah/madrasah, tenaga administrasi, tenaga perpustakaan, dan tenaga kebersihan sekolah/madrasah. Tenaga kependidikan pada SMP/MTs atau bentuk lain yang sederajat atau SMA/MA, atau bentuk lain yang sederajat sekurang-kurangnya terdiri atas kepala sekolah/madrasah, tenaga adminstrasi, tenaga perpustakaan, tenaga laboratorium, dan tenaga kebersihan sekolah/madrasah. Tenaga kependidikan pada SMK/MAK atau bentuk lain yang sederajat sekurangkurangnya terdiri atas kepala sekolah/madrasah, tenaga adminstrasi, tenaga perpustakaan, tenaga laboratorium, dan tenaga kebersihan sekolah/madrasah. Tenaga kependidikan pada SDLB, SMPLB, dan SMALB atau bentuk lain yang sederajat sekurang-kurangnya terdiri atas kepala sekolah, tenaga adminstrasi, tenaga perpustakaan, tenaga laboratorium, tenaga kebersihan sekolah, teknisi sumber belajar, psikolog, pekerja sosial, dan terapis. Tenaga kependidikan pada Paket A, Paket B dan Paket C sekurang-kurangnya terdiri atas pengelola kelompok belajar, tenaga adminstrasi, dan tenaga perpustakaan. Tenaga kependidikan pada lembaga kursus dan lembaga pelatihan keterampilan sekurang-kurangnya terdiri atas pengelola atau penyelenggara, teknisi, sumber belajar, pustakawan, dan laboran.
30
Seiring dengan telah disetujuinya UU No. 14 Tahun 2005 tentang Guru dan Dosen, pengertian gaji dan tunjangan meliputi: Gaji pokok , besarnya gaji pokok mengikuti aturan menteri keuangan tentang gaji PNS Tunjangan yang melekat pada gaji, yang meliputi tunjangan: (i) isteri/suami 10%, (ii) anak 2% dengan batas maksimal dua orang anak hingga usia 21 tahun atau belum pernah menikah atau belum berumur 25 tahun kuliah dan belum pernah menikah, (iii) jabatan, (iv) beras, dan (v) khusus, yakni diberikan sebagai pengganti apabila yang bersangkutan terkena pajak penghasilan sejumlah potongan yang terkena pajak Penghasilan lainnya Tunjangan profesi: tunjangan profesi diberikan kepada guru yang telah memiliki sertifikat pendidik yang diangkat oleh penyelenggara pendidikan/satuan pendidikan yang diselenggarakan oleh masyarakat. Besarnya tunjangan setara dengan satu kali gaji pokok guru. Tunjangan fungsional: tunjangan yang diberikan kepada guru yang diangkat oleh satuan pendidikan yang diselenggarakan oleh Pemerintah dan pemerintah daerah. Besar tunjangan mengikuti subsidi yang dialokasikan oleh Pemerintah atau pemerintah daerah. Tunjangan khusus: tunjangan yang diberikan kepada guru yang bertugas di daerah khusus. UU No. 14 Tahun 2005, Pasal 1, Ayat 17, menjelaskan bahwa daerah khusus adalah daerah yang terpencil atau terbelakang; daerah dengan kondisi masyarakat adat yang terpencil; daerah perbatasan dengan negara lain; daerah yang mengalami bencana alam, bencana sosial, atau daerah yang berada dalam keadaan darurat lain. Maslahat tambahan merupakan tambahan kesejahteraan yang diperoleh dalam bentuk tunjangan pendidikan, asuransi pendidikan, beasiswa, dan penghargaan bagi guru serta kemudahan untuk memperoleh pendidikan bagi putra dan putri guru, pelayanan kesehatan, atau bentuk kesejahteraan lain.
3.2.2. Biaya Bukan-Pegawai Biaya bukan-pegawai terdiri atas: (i) Alat Tulis Sekolah (ATS)/bahan habis pakai, (ii) Rapat-rapat, (iii) Transpor/perjalanan dinas, (iv) Penilaian, (v) Daya dan jasa, (vi) Pemeliharaan sarana dan prasarana, (vii) Pendukung pembinaan siswa.
ATS/bahan habis pakai Biaya ATS meliputi biaya minimal bagi seluruh pengeluaran sekolah untuk alat tulis yang dibutuhkan untuk pengelolaan sekolah dan proses pembelajaran. ATS untuk pengelolaan sekolah dan proses pembelajaran mencakup: pensil, pena, toner/tinta printer, tinta stempel, penghapus pensil, penghapus tinta, buku tulis, buku administrasi, buku polio, kertas HVS, kertas karbon, penggaris, amplop, stepler kecil dan isi, stepler besar dan isi, pemotong/cutter, gunting, lem, lakban, selotip, kotak P3K dan isi, set alat jahit, tali rapia, buku raport siswa, buku rencana pembelajaran, buku absen, buku nilai, karton manila, kapur tulis, penghapus papan tulis, penggaris papan tulis, bahan praktikum IPA (SD s/d SMA), bahan praktikum IPS (SMP dan SMA), bahan praktikum bahasa (SMP dan SMA), bahan praktikum komputer (SD
31
s/d SMA), bahan praktikum ketrampilan (SMP dan SMA) kartu anggota perpustakaan, kartu buku, foto copy, kertas warna, cat poster, spidol
Rapat-rapat Biaya rapat adalah biaya minimal yang dikeluarkan untuk menyelenggarakan rapat-rapat bagi keperluan sekolah. Rapat-rapat ini meliputi rapat penerimaan siswa baru, rapat evaluasi semester siswa, rapat kenaikan kelas, rapat kelulusan, rapat pemecahan masalah, rapat koordinasi, rapat wali murid.
Transpor/perjalanan dinas Biaya transpor/perjalanan dinas adalah biaya yang dikeluarkan untuk berbagai keperluan dinas baik dalam kota maupun luar kota.
Penilaian Biaya penilaian mencakup berbagai biaya minimal yang dikeluarkan untuk menyelenggarakan ujian dan evaluasi siswa, yaitu: ulangan umum kelas I s/d III, ujian akhir tertulis, penyusunan soal UAS, penyusunan soal ulangan umum. Daya dan jasa Biaya daya dan jasa adalah biaya minimal untuk mendukung kegiatan belajar mengajar di sekolah, mencakup biaya listrik, telepon dan air.
Pemeliharaan sarana dan prasarana Biaya pemeliharaan sarana dan prasarana sekolah adalah biaya minimal untuk mempertahankan kualitas sekolah agar layak digunakan sebagai tempat belajar dan mengajar yaitu mencakup bahan dan alat kebersihan, pengecatan gedung/pagar, penggantian genteng yang rusak, perbaikan atau penggantian kunci, pemeliharaan meubel, pemeliharaan peralatan.
Pendukung pembinaan siswa Biaya pendukung pembinaan siswa adalah biaya minimal untuk menyelenggarakan kegiatan pembinaan yang mencakup Pramuka, Palang Merah Remaja (PMR), Unit Kesehatan Sekolah (UKS), pembinaan prestasi olah raga, pembinaan prestasi kesenian, cerdas-cermat, perpisahan kelas terakhir, dan pembinaan kegiatan keagamaan
3.3. Biaya Investasi Biaya investasi menurut PP No. 19 Tahun 2005 pasal 62 ayat (1) meliputi biaya penyediaan sarana dan prasarana, pengembangan sumber daya manusia, dan modal kerja tetap. Biaya Investasi terdiri dari biaya bahan, bangunan sekolah, perabot, peralatan pendidikan, media pendidikan, buku teks yang lama penggunaannya diperkirakan lebih dari satu tahun dan perlengkapan lainnya.
32
Penyusunan Standar Biaya Investasi untuk konstruksi dalam bidang pendidikan memperhitungkan Indeks Kemahalan Konstruksi antar daerah. Indeks ini disusun dan disesuaikan setiap tahunnya sesuai perubahan harga antar daerah. Biaya depresiasi merupakan biaya investasi yang dapat dikeluarkan per tahun secara tunai. Depresiasi dapat dihitung dengan membagi jumlah biaya terhadap asumsi lamanya usia gedung atau peralatan. Secara ideal, biaya pertahun tersebut juga memperhitungkan asumsi kenaikan harga (misalnya tingkat inflasi) per tahun. Penghitungan harga peralatan pendidikan Penentuan harga peralatan pendidikan disusun berdasarkan data dari berbagai sumber yang dikumpulkan dalam kunjungan lapangan. 1. Alat pembelajaran (alat peraga, komputer, laboratorium IPA dan Bahasa, dll) Ditentukan berdasarkan standar harga yang berlaku di beberapa supplier peralatan pendidikan sesuai spesifikasi teknis dari Depdiknas. 2. Perabotan (meubelair) harga ditentukan berdasarkan standar harga yang berlaku, misalnya di DKI Jakarta telah menerbitkan Standar Harga Barang dan Jasa termasuk untuk pendidikan sesuai dengan spesifikasinya. 3. Investasi Tenaga Kependidikan: Pendidikan dan Pelatihan Guru Pengembangan personil meliputi tenaga kependidikan berikut: (i) kepala sekolah, (ii) wakil kepala sekolah, (iii) guru PNS, (iv) guru tetap yayasan, (v) guru honorer, (vi) guru diperbantukan (Dpk), (vii) staf tata usaha, (viii) pesuruh sekolah, (ix) satpam, (x) tenaga laboratorium/bengkel, (xi) pegawai perpustakaan, (xii) pengurus komite sekolah. Pengembangan personel/SDM meliputi lokakarya, seminar, magang, pelatihan, penataran, dan pendidikan untuk personel/SDM. Mestinya, biaya pengembangan personel/SDM termasuk biaya investasi/capital/modal karena penggunaan atau pemanfaatan hasil pengembangan SDM bukan hanya untuk satu tahun, melainkan lebih dari satu tahun. Namun, karena biaya pengembangan SDM ada setiap tahun dalam nilai riil yang relatif sama maka biaya pengembangan SDM ini dapat diklasifikasikan sebagai biaya operasional. 4. Buku referensi/tambahan ditentukan berdasarkan harga pasar eceran yang berlaku di beberapa toko buku besar di Indonesia.
3.4. Biaya Personal Biaya personal menurut PP RI No. 19 tahun 2005 pasal 62 didefiniskan sebagai biaya yang dikeluarkan oleh peserta didik untuk bisa mengikuti proses pembelajaran. Menurut Abbas Ghozali dkk bahwa biaya satuan pendidikan (BSP) yang ditanggung orangtua/siswa adalah nilai uang dari segala sumber daya yang disediakan oleh orangtua untuk memperoleh
33
pendidikan di sekolah/madrasah. Biaya personal atau biaya yang dikeluarkan oleh rumah tangga dalam menyekolahkan anaknya meliputi: biaya pendaftaran, SPP, POMG/BP3, buku pelajaran/panduan/diktat, alat tulis dan perlengkapan sekolah, praktikum/ketrampilan, evaluasi/ujian, bahan penunjang mata pelajaran, seragam sekolah dan olah raga, transportasi, kursus disekolah, biaya karyawisata.
Biaya Pendaftaran Biaya pendaftaran adalah biaya yang harus dibayarkan calon siswa agar dapat masuk/menjadi siswa di suatu sekolah/kelas yang didaftar. Uang pendaftaran meliputi uang pangkal, uang pendaftaran ulang, uang sumbangan pembangunan gedung/sarana sekolah dll.
SPP dan POMG SPP dan POMG merupakan iuran rutin yang dikeluarkan rumah tangga setiap bulan. SPP merupakan iuran yang diperuntukan untuk sekolah dan POMG digunakan untuk menunjang kegiatan persatuan orang tua murid dan guru atau untuk pembinaan bagi siswa. Besar biaya SPP maupun POMG bervariasi antar sekolah maupun antar daerah. Pembebasan SPP maupun POMG merupakan salah satu bentuk keringanan dari sekolah terhadap biaya pendidikan siswa dengan berbagai kriteria antara lain ketidakmampuan ekonomi, keluarga yang anaknya bersekolah ditempat yang sama lebih dari satu.
Buku Pelajaran/panduan/diktat Biaya buku pelajaran adalah biaya yang dikeluarkan rumah tangga dalam rangka pembelian buku pelajaran. Panduan atau diktat biasanya dikeluarkan oleh guru bersangkutan atas bahan ajarnya dan siswa umumnya mengeluarkan dana penggantian atas dana pencetakan panduan/diktat tersebut.
Alat Tulis dan Perlengkapan Sekolah Alat tulis sekolah umumnya meliputi buku tulis, buku gambar, pulpen, pensil, pensil warna, rautan, penggaris, jangka, penghapus, penggaris, busur, cat air, krayon, dll. Perlengkapan sekolah meliputi tas sekolah.
Praktikum/ketrampilan Praktikum/ketrampilan meliputi biaya yang harus dibayar siswa untuk keperluan praktek suatu mata pelajaran seperti IPA, elektro, biologi, fisika, ketrampilan/prakarya.
Biaya Evaluasi/ujian Biaya evaluasi/ujian adalah biaya yang harus dibayar siswa sehubungan dengan diadakannya evaluasi/ujian meliputi biaya EBTA, ujian mid-semester, ujian praktek.
Bahan penunjang mata pelajaran Bahan penunjang mata pelajaran adalah biaya yang dikeluarkan siswa untuk pembelian bahan penunjang mata pelajaran, umumnya tidak dipungut oleh sekolah seperti biaya foto copy bahan pelajaran, pembelian bahan prakarya.
Seragam Sekolah dan Olah raga
34
Biaya seragam sekolah dan olah raga adalah biaya yang dikeluarkan siswa untuk membeli pakaian seragam (pakaian yang harus dipakai selama berada dalam lingkungan sekolah) dan pakaian olahraga.
Transportasi Biaya transportasi adalah biaya yang dikeluarkan siswa dalam rangka transportasi pulang–pergi ke sekolah baik menggunakan angkutan umum (bis, kereta api, ojek sepeda, ojek motor, perahu penyebarangan dll) maupun kendaraan/angkutan pribadi (sepeda, sepeda motor, mobil, perahu dll).
Kursus di sekolah Biaya kursus adalah biaya yang dikeluarkan siswa untuk meningkatkan kemampuannya dalam mengikuti suatu mata pelajaran di sekolah melalui kursus/les seperti les matematika, les fisika dll.
Biaya Karyawisata Biaya karyawisata adalah biaya yang dikeluarkan untuk keperluan karya wisata siswa dalam mengikuti proses pembelajaran.
Biaya lainnya Biaya lainnya antara lain uang saku/uang jajan. Uang saku adalah uang yang diberikan kepada siswa untuk membeli makanan, minuman, mainan dan atau tabungan.
35
Bab 4 Standar Biaya Operasi Pendidikan
36
Lampiran 4 Indeks Kemahalan Konstruksi Keberagaman potensi ekonomi dan tingkat variasi kemahalan antar daerah merupakan variabel utama untuk mengantisipasi adanya disparitas kemampuan daerah dalam mendanai anggaran pendidikan agar sesuai dengan standar pembiayaan secara nasional. Untuk mengatasi permasalahan tersebut, Depkeu dan BPS telah menyusun variabel Indeks Kemahalan Konstruksi (IKK) yang terdiri dari IKK untuk 434 kabupaten/kota dan 33 propinsi, yaitu angka yang menunjukkan perbandingan tingkat kemahalan harga bangunan/konstruksi (TKK) suatu kabupaten/kota atau propinsi terhadap TKK rata-rata Nasional. TKK merupakan cerminan dari suatu nilai bangunan/konstruksi atau biaya yang dibutuhkan untuk membangun 1 (satu) unit bangunan per satuan ukuran luas di suatu kabupaten/kota atau propinsi yang diperoleh melalui pendekatan terhadap sejumlah bahan bangunan, termasuk sewa alat berat dan upah jasa yang menjadi paket komoditas. Selain itu, penghitungan IKK juga telah memperhitungkan biaya transportasi antara daerah tersebut dengan ibukota propinsi yang merupakan proksi tingkat kemahalan antar daerah untuk daerah kepulauan. Adanya keragaman geografis wilayah daratan, lautan, dan pegunungan sebenarnya sudah dicerminkan dalam variabel Indeks Kemahalan Konstruksi (IKK) karena sudah diperhitungkan dalam tambahan komponen biaya transportasi khusus untuk daerah kepulauan. Sebagai contoh IKK daerah kepulauan maluku relatif jauh lebih tinggi dibandingkan dengan daerah yang hanya memiliki wilayah daratan saja. IKK selain dapat digunakan sebagai tools untuk menghitung tingkat variasi kemahalan antar daerah, juga dapat digunakan sebagai variabel adjustment atas cost/unit (BSP) untuk setiap kabupaten/kota dan provinsi agar hasil formulasi standar pembiayaan pendidikan memiliki tingkat akurasi yang tinggi bagi setiap daerah. Di samping itu, terdapat Indeks Pembangunan Manusia (IPM) sebagai variabel tambahan untuk peningkatan kualitas SDM pada usia sekolah (schooling years) terutama pada level pendidikan dasar dan menengah. Kelompok Jenis Bangunan Pengelompokan jenis bangunan mengacu pada Klasifikasi Lapangan Usaha Indonesia (KLUI), yaitu: Bangunan tempat tinggal dan bukan tempat tinggal Bangunan pekerjaan umum untuk pertanian Bangunan pekerjaan umum untuk jalan, jembatan, dan pelabuhan Bangunan untuk instalasi listrik, gas, air minum, dan komunikasi Bangunan lainnya Data Penunjang Penghitungan IKK • Paket komoditas IKK Secara ideal terdiri dari 30 jenis bahan bangunan, 3 sewa alat berat, dan 8 upah jasa. • Diagram timbang IKK Diagram yang digunakan terdiri dari diagram timbang kelompok jenis bangunan dan diagram timbang umum 37
•
•
•
Diagram timbang kelompok jenis bangunan Disusun berdasarkan kuantitas/volume bahan bangunan yang dibutuhkan untuk membangun satu unit bangunan per satuan ukuran luas (M2) menurut kelompok jenis bangunan (5 kelompok) yang diperoleh melalui Studi Tingkat Kemahalan Konstruksi. Diagram timbang umum Disusun berdasarkan data realisasi APBD dan pengeluaran belanja pembangunan dan rutin. Data ini diperoleh dari Pemerintah Kabupaten/Kota setempat. Untuk diagram timbang umum IKK propinsi diperoleh dari Pemerintah Propinsi. Harga bahan bangunan, sewa alat berat, dan upah jasa Harga bulan Februari (triwulan I) 2004 yang dikumpulkan melalui survei HPB-K Triwulanan di seluruh kabupaten/kota di Indonesia
Cara Penghitungan IKK TKK kelompok jenis bangunan kabupaten/kota dihitung dengan formula sebagai berikut: m
TKKkj HiQij i 1
TKKkj = tingkat kemahalan harga bangunan kelompok jenis bangunan j di kabupaten/kota k = harga bahan bangunan i Hi Qij = kuantitas/volume bahan bangunan i jenis bangunan j
Tipe/jenis spatial Cakupan/coverage (kabupaten/kota): 434 Paket komoditas dan jasa: 22 Pengumpulan data harga lengkap seluruh kabupaten/kota Penimbang/bobot bahan bangunan bersumber dari hasil survei konstruksi Kimpraswil dengan menggunakan Tabel I/O Penimbang/bobot jenis bangunan: Realisasi APBD Kab/Kota Tahun Anggaran 2004 Metode penghitungan Indeks dapat menggunakan rata-rata geometrik tidak dibobot (unweighted geometric mean) serta rata-rata tertimbang (weighted arithmetic mean)
38
Daftar Pustaka
Alisjahbana, 1996; “Determinant of School Attainment in Indonesia: The Role of Household Characteristics, Opportunity Cost, and Quality Adjusted Price of Schooling” Journal of Population, Vol 2 No 2, 1996. Badan Standar Nasional Pendidikan, 2006. Standar Isi dan Kompetensi Lulusan. ___, 2006. Draft Naskah Akademik Standar Sarana dan Prasarana Pendidikan. ___, 2006. Draft Naskah Akademik Standar Pendidik dan Tenaga Kependidikan. ___, 2006. Draft Naskah Akademik Standar Proses Pendidikan. Clark, 1997............ Depdiknas. 2005. Peraturan Pemerintah No. 19 Tahun 2005 tentang Standar Nasional Pendidikan. Jakarta: Depdiknas. Depdiknas. 2005. Undang-Undang No. 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional Jakarta: Depdiknas. Dom, 2001................ Depdiknas. 2005. Undang-Undang No. 14 Tahun 2005 tentang Guru dan Dosen. Jakarta: Depdiknas. Fattah,
Nanang 2001. “Studi Tentang Pembiayaan Pendidikan http://google.com/htm, download tanggal 8 September 2006.
Sekolah
Dasar”
Ghozali, Abbas et al. 2004. Analisis Biaya Satuan Pendidikan Dasar dan Menengah. Jakarta: Balitbang, Depdiknas. Levin 1987. ............ McMahon, 2002, 2003. ............ Psacharopoulos, G. 1987. Research and Studies, New York: Pergamon Press
39
Pusat Penelitian dan Pengembangan Agama dan Keagamaan. 2002. Standarisasi Biaya Pendidikan di Madrasah (MI, MTs, MA), Jakarta: Depag. Triaswati (2005). Education Finance in Cambodia: Issues and Model, unpublished report for UNICEF Office at Cambodia Triaswati (2006). Financing Gap on Poverty Alleviation Programs in Indonesia: Measurement and Implementation, unpublished report for CIDA – Governance Reform Support II Project for Bappenas Indonesia Wiseman, 1987. ......... Woodhall, 1987. ........
******
40
