Table of Contents Patitul Titul Vzor citace Poděkování Seznam používaných zkratek Seznam předpisů citovaných v komentáři Úvodní slovo Zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích ČÁST PRVNÍ Úvodní ustanovení § 1 Předmět úpravy § 2 Pozemní komunikace a jejich rozdělení § 3 (Zařazování do kategorií a tříd) § 4 Dálnice § 5 Silnice § 6 Místní komunikace § 7 Účelová komunikace § 8 Průjezdní úsek dálnice a silnice § 9 nadpis vypuštěn (Vlastnictví a péče o komunikace) § 10 Připojování pozemních komunikací ČÁST DRUHÁ Silniční pozemek, součásti a příslušenství dálnic, silnic a místních komunikací § 11 Silniční pozemek § 12 (Součásti) § 12a (Tunely nad 500 m) § 13 (Příslušenství) § 14 (Součásti a příslušenství – odchylky) § 15 Silniční vegetace ČÁST TŘETÍ Výstavba dálnice, silnice, místní komunikace a veřejně přístupné účelové komunikace § 16 Stavební řízení
3/122
§ 17 nadpis vypuštěn (Vyvlastnění pozemku pro stavbu pozemní komunikace) § 18 Zrušení dálnice, silnice nebo místní komunikace ČÁST ČTVRTÁ Převedení výkonu některých práv a povinností státu v souvislosti s výstavbou, provozováním a údržbou dálnice § 18a (Výstavba, provozování a údržba dálnice nebo silnice I. třídy na základě koncesionářské smlouvy) § 18b (Úhrada za výstavbu, provozování a údržbu dálnice nebo silnice I. třídy) § 18c (Předpoklady k uzavření koncesionářské smlouvy ze strany státu) § 18d (Koncesionářská smlouva) § 18e Obsah koncesionářské smlouvy § 18f (Oddělené účtování nákladů, tržeb a výnosů) ČÁST PÁTÁ Bezpečnost pozemních komunikací transevropské silniční sítě § 18g Posouzení stavby a její dokumentace § 18h Auditor bezpečnosti pozemních komunikací § 18i Odborná způsobilost § 18j Povinnosti auditora bezpečnosti pozemních komunikací § 18k Odnětí povolení auditora bezpečnosti pozemních komunikací § 18l Akreditace k poskytování školení § 18m Prohlídka pozemní komunikace ČÁST ŠESTÁ Užívání pozemních komunikací § 19 Obecné užívání § 20 (Zpoplatnění)
4/122
§ 20a Osvobození od zpoplatnění § 21 (Výše poplatku a zpoplatnění vozidla) § 21a Způsob placení § 21b Platnost kupónu § 21c Vyznačení doby platnosti kupónu § 21d Vydávání a prodej kupónu § 21e Povinnosti řidiče vozidla v systému časového zpoplatnění § 22 (Výše mýtného a zpoplatnění vozidla) § 22a Provoz systému elektronického mýtného § 22b Evropská služba elektronického mýtného § 22c Práva a povinnosti provozovatele systému elektronického mýtného § 22d Oprávnění k poskytování evropské služby elektronického mýtného § 22e Povinnosti poskytovatele evropského mýtného § 22f Odnětí oprávnění k poskytování evropské služby elektronického mýtného § 22g (Shoda prvků EETS) § 22h (Smírčí řízení) § 22i (Povinnosti provozovatele a řidiče vozidla v systému elektronického mýtného) § 22j (Povinnosti řidiče vozidla v systému elektronického mýtného) § 22k (Uplatnění práv z dlužného mýtného u soudu) § 23 (Organizování dopravy na území obce) § 24 Omezení obecného užívání uzavírkami a objížďkami § 25 Zvláštní užívání Sjízdnost dálnice, sjízdnost a schůdnost silnice a místní komunikace a její zabezpečení
5/122
§ 26 § 27 (Odpovědnost za škodu a zajišťování sjízdnosti a schůdnosti) § 28 (Znečištění a poškození pozemní komunikace) § 29 Pevné překážky § 29a (Centrální evidence pozemních komunikací) ČÁST SEDMÁ Ochrana pozemních a jejich styk s okolím § 30 (Silniční ochranná pásma) § 31 (Reklamní zařízení v silničním ochranném pásmu) § 32 (Stavby v silničním ochranném pásmu) § 33 (Rozhledové poměry) § 34 (Vstup na sousední pozemek) § 35 Ochrana dálnice, silnice a místní komunikace § 36 Styk dálnice, silnice a místní komunikace s vedeními a s okolím § 37 Styk s dráhami § 38 Používání dálnice, silnice a místní komunikace při velkých stavbách § 38a (Kategorie kontrolního vážení) § 38b (Nízkorychlostní kontrolní vážení) § 38c (Prekročení hodnot nízkorychlostního kontrolního vážení) § 38d (Vysokorychlostní kontrolní vážení) § 39 Mimořádné změny dopravního významu ČÁST OSMÁ Inteligentní dopravní systém § 39a (Inteligentní dopravní systém) ČÁST DEVÁTÁ Státní správa a státní dozor § 40 Výkon státní správy
6/122
§ 41 Státní dozor § 41a (Údaje z evidence obyvatel) § 42 zrušen § 42a Přestupky § 42b Správní delikty právnických a podnikajících fyzických osob § 43 Společná ustanovení k § 42a a 42b § 43a Vybírání kaucí § 43b Vracení a propadnutí kaucí § 43c Zabránění v jízdě ČÁST DESÁTÁ Závěrečná ustanovení § 44 Společná ustanovení § 44a (Vymezení přenesené a samostatné působnosti) § 45 Přechodná ustanovení § 46 Zmocňovací ustanovení § 47 Zrušovací ustanovení § 48 Účinnost Příloha O autorech Věcný rejstřík
Vzor citace: ČERNÍNOVÁ, M., ČERNÍN, K., TICHÝ, M. Zákon o pozemních komunikacích. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, a. s., 2015. 528 s.
Autoři jednotlivých částí: Mgr. Michaela Černínová: § 1, § 2, § 9, § 12–15, § 18, § 19, § 23, § 25, § 35, § 42a–44a, § 46 Mgr. Karel Černín: § 3, § 6, § 7, § 10, § 16–17, § 26–29a, § 39, § 41, § 45, § 47, § 48 Mgr. Michal Tichý: § 4, § 5, § 8, § 11, § 18a–18m, § 20–22k, § 24, § 30–34, § 36–38d, § 39a, § 40, § 41a
Právní stav komentáře je ke dni 31. 12. 2014, rešerše judikatury byla ukončena k 1. 7. 2014. © Mgr. Michaela Černínová, Mgr. Karel Černín, Mgr. Michal Tichý, 2015 ISBN 978-80-7478-652-5 (váz.) ISBN 978-80-7478-653-2 (e-pub)
PODĚKOVÁNÍ Za cenné připomínky a konzultace děkujeme Mgr. Davidu Mazánkovi (Krajský úřad Královéhradeckého kraje) a Ing. Ladislavu Axlerovi (Krajský úřad Zlínského kraje).
SEZNAM POUŽITÝCH ZKRATEK Právní předpisy katastrální zákon zákon č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální zákon) kontrolní řád zákon č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád) krajské zřízení zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení) lesní zákon zákon č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů (lesní zákon) Listina usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky obč. zák. zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník obecní zřízení zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) o. s. ř. zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád prováděcí vyhláška Ministerstva dopravy a spojů č. 104/1997 Sb., kterou vyhláška se provádí zákon o pozemních komunikacích spr. řád zákon č. 500/2004 Sb., správní řád stavební zákon zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) Ústava ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky vodní zákon zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon) zák. o ochraně zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny přírody a krajiny zák. o silničním zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích provozu a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu) zák. č. 40/1964 Sb. zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník Ostatní zkratky Bohuslav Sbírka nálezů Nejvyššího správního soudu (Bohuslavova sbírka) EETS Evropská služba elektronického mýtného EU Evropská unie ITS Inteligentní dopravní systémy IZS bezpečnostní, záchranný a krizový systém KS krajský soud
12/122
MS městský soud NS Nejvyšší soud NSS Nejvyšší správní soud Ombudsman veřejný ochránce práv Rc rozhodnutí a stanoviska uveřejněná ve Sbírce rozhodnutí a stanovisek Nejvyššího soudu ŘSD Ředitelství silnic a dálnic Sb. NS Sbírka rozhodnutí a stanovisek Nejvyššího soudu Sb. NSS Sbírka rozhodnutí a stanovisek Nejvyššího správního soudu Sb. n. u. ÚS Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu SjS Soudní judikatura ve věcech správních SoJ Soudní judikatura z oblasti občanského, obchodního a pracovního práva SoRo Soudní rozhledy ÚS Ústavní soud Vážný Sbírka rozhodnutí a stanovisek Nejvyššího soudu (Vážného sbírka) VS Vrchní soud
SEZNAM PŘEDPISŮ CITOVANÝCH V KOMENTÁŘI1,2 ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník zákon č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) zákon č. 500/2004 Sb., správní řád zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník zákon č. 135/1961 Sb., o pozemních komunikacích (silniční zákon) zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky zákon č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon) zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích zákon č. 505/1990 Sb., o metrologii zákon č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny zákon č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů rozvojových koncepcí a programů na životní prostředí zákon č. 301/1992 Sb., o Hospodářské komoře České republiky a Agrární komoře České republiky zákon č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu zákon č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitých věcí zákon č. 97/1993 Sb. o působnosti Správy státních hmotných rezerv zákon č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě zákon 266/1994 Sb., o dráhách zákon č. 269/1994 Sb., o Rejstříku trestů zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře zákon č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů (lesní zákon) zákon č. 12/1997 Sb., o bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích zákon č. 22/1997 Sb., o technických požadavcích na výrobky zákon č. 49/1997 Sb., o civilním letectví a o změně a doplnění zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon)
14/122
zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád) zákon č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně některých souvisejících zákonů (veterinární zákon) zákon č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za újmu způsobenou provozem vozidla a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla) zákon č. 219/1999 Sb., o ozbrojených silách České republiky zákon č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv zákon č. 363/1999 Sb., o pojišťovnictví a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pojišťovnictví) zákon č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů zákon č. 104/2000 Sb., o Státním fondu dopravní infrastruktury a o změně zákona č. 171/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky ve věcech převodů majetku státu na jiné osoby a o Fondu národního majetku České republiky zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení) zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích zákon č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému a o změně některých zákonů zákon č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon) zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní) zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu) zákon č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy a o změně některých dalších zákonů zákon č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích a o změně zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla), ve znění zákona č. 307/1999 Sb. zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon) zákon č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích pro veřejnou potřebu a o změně některých zákonů (zákon o vodovodech a kanalizacích) zákon č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů
15/122
zákon č. 585/2004 Sb., o branné povinnosti a jejím zajišťování (branný zákon) zákon č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách zákon č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon) zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) zákon č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění) zákon č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury zákon č. 329/2011 Sb., o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením a o změně souvisejících zákonů zákon č. 17/2012 Sb., o celní správě České republiky zákon č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší zákon č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád) zákon č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální zákon) nařízení vlády č. 110/2001 Sb., kterým se stanoví další vozidla, která mohou být vybavena zvláštním zvukovým výstražným zařízením doplněným zvláštním výstražným světlem modré barvy nařízení vlády č. 484/2006 Sb., o výši časových poplatků, sazeb mýtného, slevy na mýtném a o postupu při uplatnění slevy na mýtném nařízení vlády č. 264/2009 Sb., o bezpečnostních požadavcích na tunely pozemních komunikací delší než 500 metrů nařízení vlády č. 351/2013 Sb., kterým se určuje výše úroků z prodlení a nákladů spojených s uplatněním pohledávky, určuje odměna likvidátora, likvidačního správce a člena orgánu právnické osoby jmenovaného soudem a upravují některé otázky Obchodního věstníku a veřejných rejstříků právnických a fyzických osob vyhláška federálního ministerstva vnitra č. 100/1975 Sb., o pravidlech silničního provozu vyhláška ministerstva dopravy č. 35/1984 Sb., kterou se provádí zákon o pozemních komunikacích (silniční zákon) vyhláška Ministerstva dopravy č. 177/1995 Sb., kterou se vydává stavební a technický řád drah vyhláška Ministerstva dopravy a spojů č. 104/1997 Sb., kterou se provádí zákon o pozemních komunikacích vyhláška Ministerstva dopravy a spojů č. 30/2001 Sb., kterou se provádějí pravidla provozu na pozemních komunikacích a úprava a řízení provozu na pozemních komunikacích
16/122
vyhláška Ministerstva dopravy a spojů č. 341/2002 Sb., o schvalování technické způsobilosti a o technických podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích vyhláška Ministerstva průmyslu a obchodu č. 345/2002 Sb., kterou se stanoví měřidla k povinnému ověřování a měřidla podléhající schválení typu vyhláška č. 89/2004 Sb., kterou se stanoví vnější označení příslušníka Vězeňské služby České republiky, zvláštní barevné provedení a označení služebních vozidel a prokazování příslušnosti k Vězeňské službě České republiky vyhláška č. 520/2005 Sb., o rozsahu hotových výdajů a ušlého výdělku, které správní orgán hradí jiným osobám, a o výši paušální částky nákladů řízení vyhláška č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území vyhláška č. 503/2006 Sb., o podrobnější úpravě územního rozhodování, územního opatření a stavebního řádu vyhláška č. 3/2007 Sb., o celostátním dopravním informačním systému vyhláška č. 146/2008 Sb., o rozsahu a obsahu projektové dokumentace dopravních staveb vyhláška č. 418/2008 Sb., kterou se provádí zákon o obecní policii vyhláška č. 388/2011 Sb., o provedení některých ustanovení zákona o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením vyhláška č. 435/2012 Sb., o užívání pozemních komunikací zpoplatněných časovým poplatkem vyhláška č. 470/2012 Sb., o užívání pozemních komunikací zpoplatněných mýtným Evropská dohoda o mezinárodní silniční přepravě nebezpečných věcí ze dne 30. 9. 1957 (vyhláška ministra zahraničních věcí č. 64/1987 Sb.) Úmluva o silničním provozu ze dne 8. 11. 1968 (č. 83/2013 Sb. m. s.) nařízení Evropského Parlamentu a Rady (ES) č. 1071/2009 ze dne 21. října 2009, kterým se zavádějí společná pravidla týkající se závazných podmínek pro výkon povolání podnikatele v silniční dopravě a zrušuje směrnice Rady 96/26/ES. směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 1999/62/ES ze dne 17. června 1999 o výběru poplatků za užívání určitých pozemních komunikací těžkými nákladními vozidly směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/52/ES ze dne 29. dubna 2004 o interoperabilitě elektronických systémů pro výběr mýtného ve Společenství směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/54/ES ze dne 29. dubna 2004 o minimálních bezpečnostních požadavcích na tunely transevropské silniční sítě směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2008/96/ES ze dne 19. listopadu 2008 o řízení bezpečnosti silniční infrastruktury
17/122
směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2010/40/EU ze dne 7. července 2010 o rámci pro zavedení inteligentních dopravních systémů v oblasti silniční dopravy a pro rozhraní s jinými druhy dopravy rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 661/2010/EU o hlavních směrech Unie pro rozvoj transevropské dopravní sítě rozhodnutí Evropské komise č. 2009/750/ES ze dne 6. 10. 2009 o definici evropské služby elektronického mýtného a jejích technických prvků 1
Předpisy jsou řazeny v pořadí: – ústavní zákony, – kodexy, – zákony, – ostatní právní předpisy, – mezinárodní smlouvy, – předpisy práva Evropské unie. 2 Není-li uvedeno jinak, jsou všechny předpisy v textu citovány ve znění pozdějších předpisů.
ÚVODNÍ SLOVO Právní úprava pozemních komunikací leží na pomezí veřejného a soukromého práva. Samotné pozemní komunikace jsou veřejným statkem, který může užívat každý, takové všeobecné užívání je proto nutné regulovat pravidly veřejného práva. Ale některé vztahy, které z užívání pozemních komunikací vznikají, spadají svou povahou spíše do práva občanského. Týká se to zejména odpovědnosti za vzniklé škody, ale též otázek vlastnických. Asi nejtěsněji se k sobě veřejné a soukromé právo přimyká při řešení problematiky komunikací účelových. Ty totiž mohou být ve vlastnictví osob soukromého práva, jejichž vlastnické právo je ovšem významně okleštěno povinností strpět obecné užívání účelové komunikace. Proto je právě tato kategorie pozemních komunikací nejkonfliktnější a dala již vzniknout řadě soudních sporů. V tomto komentáři jsme se pokusili celou oblast pozemních komunikací uchopit co nejkomplexněji. Naším cílem bylo věnovat se vyváženě všem významným tématům i méně probádaným zákoutím právní úpravy. Složení autorského týmu nám k tomu dává výborné předpoklady – Karel Černín je asistentem soudce Nejvyššího správního soudu, Michaela Černínová se na pozemní komunikace dlouhodobě zaměřuje jako právnička Kanceláře veřejného ochránce práv a Michal Tichý se z pozice úředníka Krajského úřadu Zlínského kraje věnuje mj. správnímu trestání v dopravě. V komentáři se nám tedy, jak doufáme, podařilo shromáždit nejen veškerou dostupnou judikaturu správních soudů a stanoviska veřejného ochránce práv, ale zrcadlí se v něm i zkušenosti a potřeby úřední praxe. Nevyhýbali jsme se při jeho zpracování ani sporným a konfliktním otázkám, u nichž jsme se vždy snažili čtenářům nabídnout všechny nám známé výkladové možnosti a jasné sdělení, kterou z nich upřednostňujeme (jedinou výjimku, kde jsme ani uvnitř autorského kolektivu nedospěli ke shodě, představuje otázka veřejných parkovišť zpracovaná variantně v komentáři k § 19). Ačkoliv náš komentář má být zejména praktickou pomůckou při každodenní aplikační praxi, v nezbytné míře jsme se pokusili výklad podepřít též poznatky právní teorie a zasadit jej do historického kontextu. Výsledkem těchto snah je mimo jiné i přehled judikátů nejvyšších soudních instancí z období první republiky zařazený u některých ustanovení (jde zejména o nálezy Nejvyššího správního soudu Československé republiky z let 1918–1948 zveřejňované v takzvané Bohuslavově sbírce). V samotném textu komentáře se sice odvoláváme takřka výhradně na soudobou jurisprudenci, nicméně tam, kde mlčí, užili jsme jako zdroj inspirace i judikaturu historickou (zejména to platí pro mimořádné změny dopravního významu upravené v § 39). Při použití rozsudků z Bohuslavovy sbírky je ovšem potřeba mít vždy na paměti, že i když základní principy práva pozemních komunikací zůstávají už od dob Rakouska-Uherska neměnné, přece jen se historická judikatura váže k odlišné právní úpravě, než je ta dnešní.
19/122
Bude-li si chtít uživatel našeho komentáře vyhledat soudobé rozsudky, na které odkazujeme, může k tomu využít právní systém ASPI nebo internetové databáze nejvyšších soudních instancí. Nálezy a usnesení Ústavního soudu lze vyhledat přes systém Nalus (http://nalus.usoud.cz/Search/Search.aspx). Rozhodnutí Nejvyššího soudu nabízí vyhledávač na stránkách tohoto soudu (http://www.nsoud.cz/ JudikaturaNS_new/ns_web.nsf/ WebSpreadSearch), samostatně pak lze vyhledávat rozhodnutí vrchních a vybraných krajských soudů v občanskoprávních věcech (http://www.nsoud.cz/Judikaturans_new/judikatura_vks.nsf/webSpreadSearch). Konečně vyhledávání judikatury ve věcech správních, s níž jsme pracovali asi nejvíce, nabízí na svých stránkách Nejvyšší správní soud (http://www.nssoud.cz/ main0Col.aspx?cls=JudikaturaSimpleSearch&pageSource=0). Ve správních věcech nicméně může čtenář tu a tam narazit na rozhodnutí krajského soudu, které není dostupné v žádné veřejné databázi, což je dáno tím, že jsme – s laskavým svolením předsedy Nejvyššího správního soudu JUDr. Josefa Baxy – mohli využít též interní databázi správní judikatury vedenou Nejvyšším správním soudem pro jeho potřeby. Bude-li chtít zájemce pracovat s plným textem takovéhoto zatím nezveřejněného judikátu, zřejmě mu nezbude, než aby se obrátil s žádostí o poskytnutí anonymizovaného znění rozsudku na příslušný krajský soud. Text komentáře hodláme v budoucích letech pro nakladatelství Wolters Kluwer pravidelně aktualizovat. Proto uvítáme připomínky čtenářů a uživatelů a prosíme o jejich zasílání na e-mail
[email protected]. Jakkoliv to nemůžeme vzhledem ke svému pracovnímu vytížení přislíbit, pokusíme se zodpovědět i případné dotazy týkající se nejasností v textu komentáře. Zaslané podněty však mají sloužit zejména jako zdroj informací o tom, jaké právní otázky činí v praxi potíže, a jak bychom tedy měli text komentáře v budoucnu doplnit či upřesnit. autoři
ZÁKON č. 13/1997 Sb. ze dne 23. ledna 1997
o pozemních komunikacích Změna: 13/1997 Sb. (část), 281/1997 Sb., 259/1998 Sb., 146/1999 Sb., 102/2000 Sb., 132/2000 Sb., 489/2001 Sb., 259/2002 Sb., 256/2002 Sb., 320/2002 Sb., 358/2003 Sb., 186/2004 Sb., 80/2006 Sb., 342/2006 Sb., 311/2006 Sb., 186/2006 Sb., 97/ 2009 Sb., 347/2009 Sb., 227/2009 Sb., 152/2011 Sb., 288/2011 Sb., 329/2011 Sb., 341/2011 Sb., 375/2011 Sb., 119/2012 Sb., 196/2012 Sb., 18/2012 Sb., 64/2014 Sb.
Parlament se usnesl na tomto zákoně České republiky:
ZÁKON č. 13/1997 Sb. ze dne 23. ledna 1997
o pozemních komunikacích Změna: 13/1997 Sb. (část), 281/1997 Sb., 259/1998 Sb., 146/1999 Sb., 102/2000 Sb., 132/2000 Sb., 489/2001 Sb., 259/2002 Sb., 256/2002 Sb., 320/2002 Sb., 358/2003 Sb., 186/2004 Sb., 80/2006 Sb., 342/2006 Sb., 311/2006 Sb., 186/2006 Sb., 97/ 2009 Sb., 347/2009 Sb., 227/2009 Sb., 152/2011 Sb., 288/2011 Sb., 329/2011 Sb., 341/2011 Sb., 375/2011 Sb., 119/2012 Sb., 196/2012 Sb., 18/2012 Sb., 64/2014 Sb.
Parlament se usnesl na tomto zákoně České republiky:
ČÁST PRVNÍ ÚVODNÍ USTANOVENÍ
§1 Předmět úpravy Tento zákon zapracovává příslušné předpisy Evropské unie1) a upravuje a) kategorizaci pozemních komunikací, jejich stavbu, podmínky užívání a jejich ochranu, b) práva a povinnosti vlastníků pozemních komunikací a jejich uživatelů a c) výkon státní správy ve věcech pozemních komunikací příslušnými silničními správními úřady. 1) Směrnice Evropského parlamentu a Rady 1999/62/ES ze dne 17. června 1999 o výběru poplatků za užívání určitých pozemních komunikací těžkými nákladními vozidly. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/38/ES ze dne 17. května 2006, kterou se mění směrnice 1999/62/ES o výběru poplatků za užívání určitých pozemních komunikací těžkými nákladními vozidly. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/54/ES ze dne 29. dubna 2004 o minimálních bezpečnostních požadavcích na tunely transevropské silniční sítě. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/52/ES ze dne 29. dubna 2004 o interoperabilitě elektronických systémů pro výběr mýtného ve Společenství. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/96/ES ze dne 19. listopadu 2008 o řízení bezpečnosti silniční infrastruktury. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/40/EU ze dne 7. července 2010 o rámci pro zavedení inteligentních dopravních systémů v oblasti silniční dopravy a pro rozhraní s jinými druhy dopravy.
Z důvodové zprávy:
(z obecné části): Návrh odstraňuje dosavadní pojetí socialistického vlastnictví k pozemním komunikacím a zavádí vlastnictví státní k dálnicím a silnicím, vlastnictví obecní k místním komunikacím a vlastnictví soukromé k účelovým komunikacím; dále nahrazuje pojem „správce“ pojmem „vlastník“, váže správní rozhodnutí o změnách v jednotlivých kategoriích pozemních komunikací na změny vlastnictví, obnovuje právní kategorii příslušenství, přizpůsobuje právní terminologii současnému pojetí a převádí do zákona ta ustanovení prováděcí vyhlášky, jimiž se zakládají práva a povinnosti. Navrhuje se využití právního institutu věcných břemen pro případy, kdy veřejný zájem na výstavbě dálnice, silnice, nebo místní komunikace nelze realizovat, protože vlastník stavbou dotčeného pozemku není znám, je nedosažitelný nebo nečinný, anebo že ze stejných důvodů nelze realizovat dodatečné majetkoprávní vypořádání u dálnic, silnic nebo místních komunikací postavených za předchozích režimů na cizích pozemcích. Dále se navrhuje pro stavby dálnic a silnic umožnit vyvlastnění i tam, kde ve schválené územně plánovací dokumentaci není jejich veřejná prospěšnost přímo deklarována proto, že to podle dříve platných předpisů nebylo zapotřebí. Návrh modernizuje a novým tržním podmínkám přizpůsobuje obecné a zvláštní užívání
23/122
pozemních komunikací, jejich styku s jinými díly a s okolím; dále rozšiřuje skutkové podstaty a zvyšují správní pokuty za porušení povinností dle tohoto zákona. Návrh řeší otázky obecného a zvláštního užívání dálnic, silnic a místních komunikací a jejich uzavírek, které by ze systémového hlediska mohly být řešeny i v připravovaném zákonu o provozu na pozemních komunikacích. Příprava tohoto zákona je však v samém počátku, je velmi složitá a legislativně nejasná, takže nelze očekávat jeho brzkou účinnost. Tato důležitá a velmi používaná ustanovení, dosud obsažená ve stávajícím zákoně o pozemních komunikacích, by tedy po jeho zrušení nebyla vůbec upravena. Navíc návrh řeší tyto otázky především z hlediska stavebního, ochrany pozemních komunikací a vztahu mezi uživateli a těmito komunikacemi, zatímco budoucí zákon o provozu má být zaměřen na pravidla a organizaci silničního provozu. Kromě toho odpovídá navrhované řešení naší zavedené a všeobecně přijímané tradici. (k § 1): I když výkon státní správy v sobě zahrnuje i výkon státního dozoru, navrhuje se výslovné uvedení státního dozoru, jak je obvyklé z hlediska tradice v odvětví dopravy, i z hlediska nových zákonů, platných v tomto odvětví (zákon č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě a zákon č. 266/1994 Sb., o dráhách). K§1 1. Úvodní ustanovení bývají při aplikaci právních předpisů opomíjena, jelikož zdánlivě neobsahují žádné zásadní informace. Přitom však tato ustanovení dávají odpověď na otázku, co je předmětem právní úpravy daného předpisu, a tím tedy i jeho smyslem a účelem. Mohou a měly by být proto důležitou výkladovou pomůckou. Z výslovné deklarace předmětu právní úpravy lze také dovodit zasazení daného právního předpisu do systému práva či konkrétního právního odvětví, tedy zjistit, jaké otázky předpis upravuje a jaké naopak nikoli. 2. Zákon o pozemních komunikacích, jak napovídá jeho název a zejména vymezení jeho předmětu v ustanovení § 1, je zákonem upravujícím komunikace pozemní, nikoli tedy cesty vodní, vzdušné či dráhu. Jeho účelem je vymezit jednotlivé kategorie pozemních komunikací, stanovit pravidla pro jejich stavbu, základní podmínky pro jejich užívání a ochranu [viz písm. a)]. Dále pak zákon upravuje práva a povinnosti vlastníků pozemních komunikací a jejich uživatelů [viz písm. b)] a doplňujeme, že tato práva a povinnosti se týkají zejména existence a základního účelu komunikací jako takových. Zákon o pozemních komunikacích proto definuje práva a povinnosti vlastníků a uživatelů komunikací tak, aby byla jednak zajištěna ochrana tělesa komunikace a jednak aby komunikace mohla být užívána k tomu, k čemu sloužit má, tedy k dopravě (proto stanovená povinnost údržby, zákaz umisťování pevných překážek apod.). Podrobnější pravidla pro provoz na komunikacích však tento zákon neupravuje a je třeba sáhnout po zákonu č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu). Pod písm.
24/122
c) je pak výslovně zmíněno, že zákon upravuje výkon státní správy na pozemních komunikacích ze strany tzv. silničních správních úřadů (ve skutečnosti se však významně dotýká též výkonu funkce speciálního stavebního úřadu pro stavby pozemních komunikací – srov. komentář k § 16). 3. Při práci se zákonem je důležité při výkladu jednotlivých ustanovení vycházet z celé jeho systematiky, tj. všímat si souvisejících ustanovení, která s vykládaným ustanovením tvoří jeden celek v rámci jedné části či hlavy zákona apod. Je třeba mít na paměti také to, že jednotlivé právní normy musejí být vykládány ve vzájemném vztahu s jinými a je třeba vždy použít takový výklad, který dává smysl i v širších souvislostech. Zákon o pozemních komunikacích je proto často třeba vyložit ve vazbě nejen na další předpisy týkající se komunikací (např. již zmíněný zákon o silničním provozu), ale i se zákonem č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, zákonem č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů (lesní zákon), zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), a jeho prováděcími vyhláškami apod. Zmíněné veřejnoprávní předpisy mohou ovlivňovat výklad některých ustanovení zákona o pozemních komunikacích, civilní úprava v občanském zákoníku zase reguluje režim soukromých cest, tedy takových, na které se zákon o pozemních komunikacích nevztahuje. Přitom najít dělicí hranici mezi cestou soukromou a cestou veřejnou je mnohdy velice obtížné (srov. závěry judikatury uvedené níže a komentář k § 2, § 7 a § 19). 4. Pokusme se pro potřeby praxe alespoň stručně načrtnout onen širší právní kontext, v němž je třeba vnímat problematiku pozemních komunikací a působnost jednotlivých orgánů veřejné moci. Institut pozemní komunikace opravňuje každého, aby přejížděl či přecházel po cizím pozemku, jde tudíž o veřejné subjektivní právo. Konkrétní osoba však může cizí pozemek užívat k dopravním účelům i na základě jiných právních titulů, které vyplývají z práva soukromého – může jít o věcné břemeno (konkrétně služebnost), o závazkový právní vztah nebo o pouhou výprosu, tj. nezávazné strpění ze strany vlastníka pozemku, které je možné kdykoliv odvolat – NS 22 Cdo 595/2001 (jud. č. 7). Vždy je třeba jednotlivé tituly pečlivě rozlišovat podle jejich povahy. Zatímco obecnému užívání pozemních komunikací jakožto institutu veřejného práva poskytují ochranu úřady, ochrana osob, kterým svědčí některý ze soukromoprávních titulů k užívání cizího pozemku, je v rukou soudů – II. ÚS 3608/10 (jud. č. 1), NS 22 Cdo 3158/2009 (jud. č. 3), NS 30 Cdo 259/2002 (jud. č. 5), NS 22 Cdo 1817/99 (jud. č. 9), NS 22 Cdo 178/99 (jud. č. 11). Směšovat oba instituty a nástroje pro jejich ochranu je z právního hlediska chybou, a to často s fatálními důsledky. Nelze např. dovozovat (jak to dosud někdy někteří advokáti nesprávně činí) vydržení věcného břemene tam, kde uživatel nejednal v dobré víře, že mu pro užívání pozemku svědčí titul z oblasti soukromého práva, nýbrž se domníval, že daný pozemek je obecní a nachází se na něm cesta přístupná veřejně – II. ÚS 427/ 2000 (jud. č. 2), NS 22 Cdo 1141/99 (jud. č. 8).1 Pokud ovšem obecný soud takovou
25/122
žalobu odmítne a jako předběžnou otázku si vyhodnotí, že na daném pozemku se skutečně nachází veřejně přístupná pozemní komunikace, není takové posouzení pro silniční správní úřad závazné – ten je k zodpovězení této otázky příslušný, a tudíž ji musí v případném správním řízení posoudit sám a zcela autonomně (srov. k tomu § 159a odst. 3 o. s. ř., podle něhož je pro ostatní orgány veřejné moci závazný pouze samotný výrok pravomocného rozsudku). Určitou anomálii představuje fakt, že u obecných soudů se může úspěšně dovolávat ochrany vlastník pozemní komunikace, který nesouhlasí s její existencí, resp. chce se bránit jejímu obecnému užívání – NS 22 Cdo 1911/2000 (jud. č. 6), NS 22 Cdo 1868/2000 (jud. č. 10). To je dáno tím, že vlastník pozemku sleduje vždy, tedy i v tomto případě, ochranu svého (soukromého) vlastnického práva. Pro uživatele sporné cesty nicméně platí, že musejí pečlivě vážit, zda hodlají svůj nárok na užívání cizího pozemku opírat o právo soukromé či právo veřejné, a podle toho by měli volit odpovídající nástroj právní ochrany. 5. Dále doporučujeme mít na paměti, že i když v některých případech může právní spor vést k zániku stávající cesty k určité nemovitosti či nemovitostem, není to důvodem k panice. Nezáleží na tom, zda se v řízení před správním orgánem prokáže, že domnělá pozemní komunikace nenaplňuje zákonné znaky, nebo zda soud dojde k názoru, že jde o pouhou výprosu a vlastník pozemku ji následně odvolá – ztrátu přístupu k pozemku či stavbě lze vždy řešit, a to jak nástroji z oblasti práva soukromého, tak i z oblasti práva veřejného. Občanský zákoník umožňuje zřízení nezbytné cesty tam, kde taková cesta chybí (§ 1029 a násl. obč. zák.), stavební zákon zase vyvlastnění pozemku pro vytvoření podmínek pro nezbytný přístup nebo příjezd k pozemku nebo stavbě (§ 170 odst. 2 stavebního zákona). Je tudíž zbytečné a kontraproduktivní, když se úřady snaží za každou cenu deklarovat pozemní komunikaci tam, kde nejsou splněny její znaky (srov. zejména komentář k § 7), a to jen z obavy, že jinak dotčené nemovitosti přijdou o svůj stávající přístup. Dodejme k tomu, že zákon o pozemních komunikacích je předpisem veřejnoprávním čili až na výjimky (např. ustanovení o náhradě škody) upravuje vztahy soukromých subjektů a státu tak, že stát skrze silniční správní úřady může svými rozhodnutími přímo zasahovat do sféry jednotlivců. Úředníci proto musejí jednat v souladu s čl. 2 Ústavy, který stanoví, že státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon, zatímco jednotlivec naopak může činit vše, co není zákonem zakázáno. Související předpisy: zák. č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, – zák. o silničním provozu, – vyhláška č. 104/1997 Sb., kterou se provádí zákon o pozemních komunikacích, – vyhláška č. 435/2012 Sb., o užívání pozemních komunikací zpoplatněných časovým poplatkem, – vyhláška č. 470/2012 Sb., o užívání pozemních komunikací zpoplatněných mýtným, – nařízení vlády č. 484/2006 Sb., o výši časových poplatků, sazeb mýtného, slevy na mýtném a o postupu při uplatnění slevy na mýtném, – nařízení vlády č. 264/2009 Sb., o bezpečnostních požadavcích na tunely pozemních komunikací delší než 500 metrů Z judikatury:
26/122 1. Byť je právní praxí i teorií uznáváno, že civilní soudy mohou rozhodovat o naplnění znaků účelové komunikace (tj. posuzovat otázku spadající do správního práva, která je skutkovým základem uplatňovaného nároku stěžovatele) jako o předběžné otázce, s ohledem na zákonem vymezené kompetence i materiální možnosti jednotlivých orgánů státu by bylo daleko optimálnější, pokud by o naplnění sporných znaků účelové komunikace bylo rozhodováno ve správním řízení. V projednávané věci se ovšem stěžovatel svým podáním (k civilnímu soudu) de facto pokusil obejít správní orgán, který by jinak jako kompetentní autorita mohl svým rozhodnutím jasně stvrdit, či vyvrátit existenci účelové komunikace. (nález Ústavního soudu ze dne 21. 9. 2011, sp. zn. II. ÚS 3608/10, N 164/62 Sb. n. u. ÚS 427) 2. K možnosti vydržení práva odpovídajícího věcnému břemeni Ústavní soud zdůrazňuje, že jestliže stěžovatelé sami věděli, že se v případě předmětné parcely jedná o tzv. „veřejný statek“, a to až do doby jeho převodu na fyzickou osobu, vylučuje tato skutečnost oprávněné přesvědčení navrhovatelů o tom, že právo chůze a jízdy přes sporný pozemek svědčí právě jim a rovněž že tento výkon práva byl prováděn v dobré víře (v existenci věcného břemene). (usnesení Ústavního soudu ze dne 8. 11. 2000, sp. zn. II. ÚS 427/2000) 3. Je-li otázka existence či užívání pozemní komunikace již předmětem řízení silničního správního orgánu, pak soud, jehož rozhodnutí závisí na otázce, zda o takovou komunikaci jde, podle okolností věci řízení přeruší [§ 109 odst. 2 písm. c) o. s. ř.] a vyčká rozhodnutí silničního správního orgánu, ze kterého bude při rozhodování ve věci vycházet (§ 135 odst. 2 o. s. ř.). (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. 6. 2011, sp. zn. 22 Cdo 3158/ 2009) 4. Vykazuje-li zpevněná lesní cesta, která je pozemkem určeným k plnění funkcí lesa, znaky účelové komunikace podle § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, vztahuje se na ni právo obecného užívání podle § 19 odst. 1 tohoto zákona. (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 22. 2. 2006, sp. zn. 33 Odo 449/2005) 5. Obecné užívání pozemních komunikací není institutem soukromého práva, ale jde o veřejnoprávní oprávnění. Užívání těchto komunikací se neopírá o občanskoprávní předpisy, ale především o zákon o pozemních komunikacích. Soud v občanském soudním řízení nemůže rozhodovat o návrhu na regulaci užívání účelové pozemní komunikace. (usnesení Nejvyššího soudu ze dne 24. 4. 2002, sp. zn. 30 Cdo 259/2002) 6. Vlastník pozemku se může domáhat negatorní žalobou, aby se ten, kdo jeho vlastnické právo neoprávněně ruší takovou stavbou, která není věcí ve smyslu občanského práva (zde pozemní komunikace), zdržel dalších zásahů a odstranil následky zásahů již provedených, tedy aby odstranil i výsledek stavebních prací provedených na pozemku. (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 3. 2002, sp. zn. 22 Cdo 1911/2000) 7. Přes cizí pozemek lze přecházet na základě různých právních důvodů; může jít například o závazkový vztah, může jít o výprosu (vlastník pozemku přecházení jiných osob přes pozemek trpí, aniž by jim k tomuto přecházení vzniklo nějaké právo), anebo může jít o užívání cizího pozemku jako účelové komunikace. (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 7. 6. 2001, sp. zn. 22 Cdo 595/2001) 8. O nabytí práva odpovídajícího věcnému břemeni výkonem práva (vydržením) nejde tehdy, když ten, kdo právo vykonává, se domnívá, že pozemek, k němuž právo vykonává a který je ve vlastnictví fyzické osoby, patří obci, a když tento pozemek slouží k chůzi a k jízdě také jiným fyzickým osobám. To platí tím spíše, má-li jít o užívání veřejné cesty na pozemku obecním. (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26. 4. 2001, sp. zn. 22 Cdo 1141/99) 9. Obecné užívání pozemních komunikací není institutem soukromého práva, ale jde o veřejnoprávní oprávnění. Toto užívání se neopírá o občanskoprávní předpisy, ale o zákon o pozemních komunikacích. Poskytnutí ochrany práva obecného užívání není v pravomoci soudů, věci upravené zákonem o pozemních komunikacích musí být projednány ve správním řízení. (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 2. 4. 2001, sp. zn. 22 Cdo 1817/99) 10. I. Zřídí-li pozemní komunikaci, která by jinak byla účelovou komunikací, někdo jiný než vlastník a vlastník neprojeví, byť i konkludentně, souhlas s existencí a užíváním této komunikace, může se domáhat ochrany negatorní (zdržovací) žalobou podle § 126 odst. 1 zák. č. 40/1964 Sb. Je-li však účelová komunikace v souladu s vůlí vlastníka zřízena, nemůže její vlastník jednostranným vyhlášením zamezit jejímu obecnému užívání.
27/122 II. V občanském soudním řízení nelze vydat rozhodnutí o tom, že pozemek je účelovou komunikací. Pokud se však v soudním řízení o negatorní žalobě podle § 126 odst. 1 zák. č. 40/1964 Sb. žalovaný brání námitkou, že pozemek, z jehož užívání má být vyloučen, je účelovou komunikací, posoudí soud otázku, zda skutečně jde o veřejně přístupnou účelovou komunikaci, jako předběžnou. (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 15. 11. 2000, sp. zn. 22 Cdo 1868/2000) 11. Obecné užívání pozemních komunikací není institutem soukromého práva, ale jde o veřejnoprávní oprávnění. V občanském soudním řízení nelze projednávat a rozhodovat věci, upravené zákonem o pozemních komunikacích, které podle § 44 odst. 1 tohoto zákona mají být projednány v řízení, provedeném podle obecných předpisů o správním řízení. Žalobě v dané věci nemohl soud s odkazem na právo obecného užívání pozemní komunikace vyhovět, avšak vzhledem k tomu, že uplatněný nárok se opírá i o tvrzenou existenci práva, odpovídajícího věcnému břemeni, nebylo namístě zastavení řízení a postoupení věci správnímu orgánu. (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 3. 5. 2000, sp. zn. 22 Cdo 178/99) 12. Okolnost, že na cizím pozemku neoprávněně zřízená komunikace byla rozhodnutím správního orgánu zařazena do kategorie místních komunikací, není překážkou tomu, aby se vlastník pozemku domáhal jejího odstranění v režimu soukromého práva (§ 126, § 135c zák. č. 40/1964 Sb.). (rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 12. 4. 2011, sp. zn. 20 Co 450/2008) Z historické judikatury: 13. Byla-li po pravoplatnosti rozsudku, vyneseného k žalobě vlastníka pozemku, že žalovanému nepřísluší k žalobcovu pozemku věcné právo (služebnost cesty) a že je povinen zdržeti se jeho výkonu, část pozemku přicházející v úvahu pro výkon věcného práva zveřejněna, je žalovaný oprávněn domáhati se žalobou podle § 35 ex. ř. nepřípustnosti vedené exekuce. (Vážný 18742/44) 14. Pro nárok, jímž se žalobce domáhá proti obci ochrany vlastnického práva proti soukromému zasahování obce, jest přípustný pořad práva. Lhostejno, že obec namítla, že jí přísluší veřejné právo k žalobcovu pozemku. (Vážný 10756/31) 15. Podána-li žaloba zápůrčí podle § 523 obč. zák. a žalovaný se bránil námitkou veřejnosti cesty, jest sice žaloba přípustna, avšak nepřípustna jest obrana žalovaného. (Vážný 7655/ 27) 16. Lze se domáhati pořadem práva uznání služebnosti z důvodu vydržení na pozemku proti naturálním vlastníkům pozemku, zapsaného dosud do seznamu veřejného statku. (Vážný 5308/25) 17. Domáhá-li se obec přiznání práva z důvodu, že po určitém soukromém pozemku chodil každý, jde o výkon obecného užívání, jehož přiznání nelze se domáhati pořadem práva, nýbrž toliko pořadem stolic samosprávných. (Vážný 4604/25) 18. Soudu nelze rozhodovati o otázce, zda jde o cestu veřejnou, a to ani jako o otázce předběžné. Vydržena-li služebnost občany, nelze na jednotlivé z nich nastupovati žalobou zápůrčí. (Vážný 2293/23) Literatura: 1. FASTR, P., ČECH, J. Zákon o pozemních komunikacích s komentářem a prováděcími předpisy. 11. vyd. Praha: Linde, 2012. 2. KOČÍ, R. Zákon o pozemních komunikacích s komentářem, prováděcími předpisy a vzory správních rozhodnutí a jiných právních aktů. 4. vyd. Praha: Leges, 2013. 3. KOČÍ, R. Účelové pozemní komunikace a jejich právní ochrana. Praha: Leges, 2011. 4. SPÁČIL, J. Právo nezbytné cesty v ObčZ – otázky a pokusy o odpověď. Právní zpravodaj. 2006, č. 1. 5. SPÁČIL, J. Věcná břemena v návrhu občanského zákoníku. Právní fórum. 2011, č. 11.
28/122 1
Na tom s největší pravděpodobností nic nezmění ani § 1260 odst. 2 obč. zák. zmiňující „vydržení služebnosti odpovídající veřejnému statku“ (srov. k tomu lit. č. 5).
§2 Pozemní komunikace a jejich rozdělení (1) Pozemní komunikace je dopravní cesta určená k užití silničními a jinými vozidly1a) a chodci, včetně pevných zařízení nutných pro zajištění tohoto užití a jeho bezpečnosti. (2) Pozemní komunikace se dělí na tyto kategorie: a) dálnice, b) silnice, c) místní komunikace, d) účelová komunikace 1a) § 1 odst. 1 zákona č. 38/1995 Sb., o technických podmínkách provozu silničních vozidel na pozemních komunikacích. § 1 zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách.
Z důvodové zprávy (k § 2):
Pozemní komunikace tvoří nejrozsáhlejší a jednu z nejdůležitějších součástí infrastruktury České republiky. Ve vlastnictví státu je cca 400 km dálnic, 400 km rychlostních silnic a 55 000 km ostatních silnic (z toho je cca 8 000 km celostátního významu). Ve vlastnictví obcí je odhadem 65 000 km místních komunikací. Přehled výkladu: I. Pojem pozemní komunikace (1 až 5) II. Jednotlivé kategorie pozemních komunikací (6) III. Obecná charakteristika deklaratorního rozhodnutí (7) IV. Meze využití deklaratorního řízení (8) V. Další podmínky deklaratorního řízení (9 a 10) VI. Předmět řízení a překážka věci rozhodnuté (11 až 15) VII. Okruh účastníků řízení (16 a 17) VIII. Rozsah dokazování (18) IX. Obsah rozhodnutí (19 a 20) X. Průtahy v řízení (21) K odst. 1 I. Pojem pozemní komunikace 1. Odstavec 1 obsahuje základní definici pozemní komunikace, a to pomocí několika znaků. Tyto znaky se týkají všech pozemních komunikací bez ohledu na jejich kategorii. Pozemní komunikací tedy je „dopravní cesta určená k užití silničními a jinými vozidly a chodci, včetně pevných zařízení nutných pro zajištění tohoto užití a jeho bezpečnosti“.
30/122
2. První část citované věty je třeba vykládat tak, že pozemními komunikacemi jsou nejen dopravní cesty určené k užití jak vozidly, tak chodci současně, ale samozřejmě i takové cesty, které slouží výhradně k užití vozidly (dálnice) či pouze chodci (chodníky pro pěší). Spojka „a“ užitá v textu zde nepochybně nemá klasický slučovací význam, ale je zde využita proto, aby demonstrovala, že pozemní komunikace slouží chodcům a silničním vozidlům, nikoli však jiným typům dopravních prostředků (např. drážním vozidlům). K vymezení dopravních prostředků, které mohou využívat pozemní komunikaci, je možno uvést, že mezi ně patří i zvířata, potahová vozidla a jezdci na zvířeti. Tato skutečnost nevyplývá přímo z uvedené charakteristiky pozemní komunikace, ale ze zákona o silničním provozu. 3. Pokud jde o druhou část věty věnující se pevným zařízením, bližší charakteristiku součástí a příslušenství pozemní komunikace upravují zejména § 12, § 13 a § 14. I v dalších ustanoveních zákona však lze nalézt podrobnější pravidla ve vztahu k zařízením na komunikaci, a to zejména pro povolování jejich umístění. V této souvislosti zdůrazňujeme, že zákon o pozemních komunikacích rozlišuje zejména zařízení dopravní, dále pak zařízení elektronického mýtného a zařízení reklamní. 4. K popsanému pozitivnímu způsobu vymezení pozemní komunikace doplňujeme její negativní vymezení, které sice není nikde výslovně upraveno, ale je třeba je dovodit z celé systematiky právního řádu, který musí tvořit jednotný a logický celek. Platí, že ne každá cesta užívaná chodci či vozidly je vždy pozemní komunikací, tedy cestou určenou k užití veřejnosti. Tzv. obecné užívání, blíže definované v § 19, je imanentní součástí práva pozemních komunikací. Podle něj smí v mezích zvláštních předpisů upravujících provoz na pozemních komunikacích a za podmínek stanovených tímto zákonem každý užívat pozemní komunikace bezplatně obvyklým způsobem a k účelům, ke kterým jsou určeny, pokud pro zvláštní případy nestanoví tento zákon nebo zvláštní předpis jinak. Uživatel se pouze musí přizpůsobit stavebnímu stavu a dopravně technickému stavu dotčené pozemní komunikace. Právo užívat k dopravnímu účelu konkrétní cestu však pro jejího uživatele nemusí vyplývat ze zákona o pozemních komunikacích, tedy z veřejnoprávního předpisu. Je třeba brát v potaz i instituty soukromého práva. Právo užívat cizí pozemek k přístupu ke své stavbě či pozemku totiž může pro konkrétní osobu či omezený okruh osob (nikoli však pro veřejnost, jako je tomu v případě pozemních komunikací) vyplývat ze služebnosti (dříve věcného břemene), smlouvy (úplatné i bezúplatné) či z pouhé výprosy (prekaria), přičemž posledně jmenovaný institut je možné popsat jako kdykoli odvolatelné trpění užívání. Při aplikování zákona o pozemních komunikacích je proto třeba se alespoň v základní míře orientovat v uvedených soukromoprávních institutech a nezaměňovat je s právem obecného užívání komunikace. Praktické potíže to činí zejména při posuzování naplnění znaků účelové komunikace (srov. zejména § 7).
31/122
5. Doplňujeme, že pozemní komunikace spadají též do kategorie veřejného prostranství, jak je vymezuje § 34 obecního zřízení: „Veřejným prostranstvím jsou všechna náměstí, ulice, tržiště, chodníky, veřejná zeleň, parky a další prostory přístupné každému bez omezení, tedy sloužící obecnému užívání, a to bez ohledu na vlastnictví k tomuto prostoru.“ I na pozemní komunikace se tudíž vztahují právní normy upravující užívání veřejného prostranství (např. povinnost zaplatit místní poplatek za zvláštní užívání veřejného prostranství, pokud jej obec na základě zmocnění v § 4 zák. č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, zavedla). K pozemním komunikacím jako podmnožině veřejných prostranství srov. též NSS 2 As 49/2010 (jud. č. 11). K odst. 2 II. Jednotlivé kategorie pozemních komunikací 6. Zákon definuje jednotlivé druhy pozemních komunikací podle jejich účelu i podle jejich vlastníků – NS 22 Cdo 1553/2004 (srov. jud. č. 3). Komunikace dělí do čtyř kategorií. Jedná se o dálnice, silnice, místní komunikace a účelové komunikace. I když v zákoně není zmínka o tom, že by tyto kategorie měly být vnímány vůči sobě v určité hierarchii, není pochyb o tom, že tato hierarchie reálně existuje a zatímco dálnice jsou z hlediska dopravního významu nejvyšší kategorií pozemních komunikací, účelové komunikace jsou kategorií nejnižší. Napovídají tomu nejen definice jednotlivých typů komunikací, ale též určení jejich vlastníků (podrobněji viz § 9) a rozsah povinností, které se k nim vztahují (např. četnost prohlídek apod.). Podle toho, jak se zvyšuje či snižuje dopravní významnost určité komunikace, dochází k jejímu zařazování (a vyřazování) z jedné kategorie do druhé. Zařazování pozemních komunikací do jednotlivých kategorií a tříd se podrobněji věnuje § 3. Jedinou pozemní komunikací, u které se pro její vznik nevyžaduje vydání správního rozhodnutí o zařazení do příslušné kategorie, je pozemní komunikace účelová. K jejímu vzniku postačuje naplnění definičních znaků, které stanoví zákon a také soudní judikatura (k těmto znakům podrobněji viz § 7). Názory na to, zda určitá cesta znaky účelové komunikace splňuje či nikoli, se samozřejmě mohou různit a vznikají tak spory. V takových případech je na místě, aby silniční správní úřad vydal deklaratorní správní rozhodnutí o existenci či neexistenci účelové komunikace. Deklaratorní rozhodnutí může silniční správní úřad při splnění zákonných podmínek pro vedení tohoto typu řízení (viz níže) vydat na návrh i ve vztahu k ostatním kategoriím komunikací, ovšem prakticky se tak nebude dít často. V úvahu přicházejí situace, kdy dojde ke zničení či ztrátě původního konstitutivního rozhodnutí o zařazení konkrétní cesty do určité kategorie pozemních komunikací nebo v případě komunikací vzniklých podle předchozího zákona o pozemních komunikacích, u nichž vzniknou pochybnosti o jejich statusu.
32/122
III. Obecná charakteristika deklaratorního rozhodnutí 7. Deklaratorním správním rozhodnutím se práva a povinnosti nezakládají a neruší, ale pouze se jím potvrzuje, že určitá práva či povinnosti existují anebo naopak neexistují, případně odkdy dokdy existovaly. Obecný rámec deklaratorního řízení (tzv. řízení o určení právního vztahu) je upraven v § 142 odst. 1 spr. řádu. Podle něj správní orgán v mezích své věcné a místní příslušnosti rozhodne na žádost každého, kdo prokáže, že je to nezbytné pro uplatnění jeho práv, zda určitý právní vztah vznikl a kdy se tak stalo, zda trvá, nebo zda zanikl a kdy se tak stalo. Dále správní řád pokračuje v odst. 2 citovaného ustanovení úpravou negativního vymezení podmínek pro užití daného institutu a určuje, že správní orgán tento postup nepoužije, jestliže může o vzniku, trvání nebo zániku určitého právního vztahu vydat osvědčení anebo jestliže může otázku jeho vzniku, trvání nebo zániku řešit v rámci jiného správního řízení. A konečně § 142 odst. 3 spr. řádu uvádí, že pro dokazování v řízení o určení právního vztahu platí obdobně ustanovení § 141 odst. 4 spr. řádu. IV. Meze využití deklaratorního řízení 8. Jak vyplývá z citované úpravy správního řádu, deklaratorní řízení se vede v případech, kdy není možné vydat ve věci osvědčení anebo věc posoudit v rámci jiného správního řízení. Z tohoto zákonného vymezení vyplývá, že deklaratorní řízení se nevede tehdy, pokud mezi vlastníkem komunikace a jejími uživateli není o existenci komunikace sporu (např. pokud je vlastníkem komunikace obec, s její existencí souhlasí a uživatel cesty potřebuje úřední podklad do stavebního či obdobného řízení, že jeho nemovitosti jsou napojeny na veřejnou komunikaci). Úřad v takovém případě vydá osvědčení. Deklaratorní řízení se dále nevede v případě, kdy otázku existence komunikace je možné posoudit v rámci jiného správního řízení. Typickým příkladem takového řešení jsou situace, kdy se spor o užívání cesty rozhořel natolik, že vlastník pozemku, na kterém se sporná komunikace nachází, přistoupil k jejímu přehrazení či omezení přístupu na ni umístěním pevných překážek. V takovém případě úřad nepovede nejprve deklaratorní řízení o existenci komunikace a podle jeho výsledku pak případně řízení o odstranění pevných překážek z komunikace podle § 29 zák. o pozemních komunikacích, ale zahájí rovnou řízení o odstranění překážek a v rámci tohoto řízení jako předběžnou otázku vyřeší i otázku existence komunikace. V odůvodnění rozhodnutí se pak logicky musí věnovat i vysvětlení svého závěru o (ne)existenci komunikace. Podrobněji též § 29 odst. 3. K mezím využití institutu deklaratorního řízení – srov. NSS 1 As 3/2013 (jud. č. 5), NSS 1 As 76/2009 (jud. č. 12), NSS 6 Ans 2/2007 (jud. č. 13), MS Praha 9 Ca 6/2009 (jud. č. 20), KS Ústí nad Labem 59 Ca 68/2009 (jud. č. 21), Ombudsman 6669/2008/VOP/DS (jud. č. 27). V. Další podmínky deklaratorního řízení
33/122
9. Deklaratorní řízení je výhradně řízením zahajovaným na žádost, nikoli z moci úřední. Toto pravidlo také jasně vyplývá z textu § 142 spr. řádu. Žadatel současně musí prokázat, že vydání rozhodnutí je nezbytné pro uplatnění jeho práv – srov. NSS 4 As 89/2013 (jud. č. 4), KS Hradec Králové 52 A 67/2012 (jud. č. 17). Pokud tato skutečnost z podané žádosti nevyplývá, je na správním orgánu, aby žadatele poučil a dal mu lhůtu k odstranění nedostatků žádosti (§ 45 odst. 2 spr. řádu). Povinnost prokázat při podání žádosti nezbytnost vydání rozhodnutí nelze směšovat s jedním ze znaků veřejně přístupné účelové komunikace – s tzv. nutnou komunikační potřebou. Prokázání nezbytnosti vydání rozhodnutí proto neznamená, že např. uživatel sporné cesty, který se domáhá vydání rozhodnutí, by již v okamžiku podání žádosti musel správnímu orgánu prokázat, že sporná cesta je jedinou cestou, která vede k jeho nemovitostem. Musí pouze rozumně vysvětlit, proč je deklarace existence komunikace pro něj nutná. Tím jeho žádost splní zákonný požadavek, řízení bude zahájeno a další dokazování se povede až v rámci něj. Vydání rozhodnutí, kterým se potvrzuje nebo naopak popírá existence účelové komunikace, je nezbytné jak pro vlastníka pozemku, tak pro ty uživatele sporné cesty, kteří tvrdí, že tato cesta je pro ně z nějakého důvodu nepostradatelná (např. se jedná o jedinou sjízdnou cestu v zimě, jedinou cestu, kterou se dostanou od svého domu na pole, do zahrady apod.). Deklaratorní řízení nemůže být naopak vedeno na základě podání osoby, která zjevně spornou cestu k ničemu podstatnému nepotřebuje (chodí tudy např. na procházku se psem nebo jen na návštěvu – v takovém případě by měl žádost podat vlastník navštěvovaného objektu). Je otázka, zda má aktivní legitimaci k podání žádosti též nájemce. Domníváme se, že i v jeho případě má žádost podat vlastník nemovitosti, jelikož práva nájemce jsou odvozená od práv vlastníka, nicméně zaznamenali jsme případ z praxe, kdy úřad věcně posuzoval i žádost podanou nájemcem domu – MS Praha 9 A 79/2010 (jud. č. 15). 10. K právě popsanému tématu doplňujeme, že pro vlastníka pozemku je autoritativní posouzení otázky existence veřejné cesty zásadní z toho důvodu, že obecné užívání pozemní komunikace jej zásadně omezuje ve svobodném nakládání s jeho majetkem. Uživatelé sporné cesty zase potřebují potvrzení právního stavu proto, aby měli postaveno najisto, zda se mají domáhat zřízení či potvrzení existence soukromoprávního titulu užívání cesty – např. v režimu služebnosti podle občanského zákoníku. Důležitost institutu deklaratorního správního rozhodnutí tak tkví v tom, že je to primárně silniční správní úřad, kdo musí vyslovit jasný závěr o tom, zda a jaká pozemní komunikace (v jaké trase, jak široká atd.) k určitým nemovitostem vede. Teprve v okamžiku, kdy je pravomocně rozhodnuto, že daná cesta není pozemní komunikací a že tedy jejím uživatelům nesvědčí právo obecného užívání, mají obě strany postaveno najisto, že mají své nároky uplatňovat cestou práva soukromého.
34/122
VI. Předmět řízení a překážka věci rozhodnuté 11. Pokud úřad o existenci konkrétní pozemní komunikace již jednou rozhodl, nemůže o věci rozhodovat znovu. Brání mu v tom překážka věci rozhodnuté, někdy označovaná latinsky jako res iudicata či res administrata. Tato překážka představuje nástroj k aplikování jedné ze základních zásad právního státu – zásady právní jistoty. Jak však úřad pozná, zda překážka věci rozhodnuté zde je či není, když např. o aktuálně sporné cestě již dříve rozhodoval v rámci řízení o odstranění pevné překážky, zatímco teď obdržel žádost o vedení deklaratorního řízení? Nebo sice dříve vedl stejný typ řízení, ale ve výroku rozhodnutí se věnoval trase cesty po jiných pozemcích, než které jsou uvedeny v nové žádosti? Jak má úřad v takové situaci postupovat (o čem uvažovat) a jakým úředním aktem má vyřídit žádost, u které je podle něj dána překážka věci rozhodnuté? 12. Vzhledem k tomu, že deklaratorní řízení je řízením zahajovaným na návrh, je to žadatel, kdo vymezuje předmět řízení, a předmětu řízení se pak týká výrok rozhodnutí. K náležitostem žádosti podotýkáme, že silniční správní úřad je povinen poskytnout žadateli potřebné poučení, a pokud žádost neobsahuje předepsané náležitosti nebo je neurčitá, je povinností úřadu vyzvat žadatele k doplnění a stanovit mu přiměřenou lhůtu (§ 45 spr. řádu). Žádost o deklaraci komunikace bude zpravidla vypadat tak, že pan XY žádá, aby silniční správní úřad rozhodl o existenci pozemní komunikace na pozemku A. Takto popsaná žádost je pro úřad určující, a proto i výrok vydaného rozhodnutí se bude vztahovat k pozemku A. Dokazování v rámci zahájeného řízení však úřad bude muset provádět ve vztahu k celé domnělé cestě (nikoli jen určenému úseku), a dokonce bude muset zjišťovat i existenci jiných cest v okolí, jelikož bude ověřovat, zda pro cestu na pozemku A neexistuje někde komunikační alternativa. Dojde-li později úřadu žádost o deklaraci pozemní komunikace na pozemku B, bude tedy muset vést nové řízení, protože komunikace na pozemku B nebyla předmětem původního řízení. Výrok o právním stavu na pozemku A (tedy výsledek předchozího řízení) nepředstavuje překážku věci rozhodnuté pro právní stav na pozemku B. Jak tomu bude v případě, že se obě řízení týkají téhož pozemku, ale původně bylo vedeno řízení o odstranění pevné překážky, v němž existence komunikace na daném pozemku byla pouze otázkou předběžnou? Může být později vedeno řízení o deklaraci komunikace? Odpověď dávají rozhodnutí NSS 1 Aps 3/2012 (jud. č. 8), KS Ústí nad Labem 59 A 19/2013 (jud. č. 14). Ta potvrzují, že první rozhodnutí, byť se týkalo jiného předmětu, může představovat překážku věci rozhodnuté. Postačí, že v prvním řízení úřad posuzoval jako otázku předběžnou i existenci komunikace. 13. Pokud úřad zjistí překážku věci rozhodnuté, měl by žádost zamítnout (tedy nikoli ji např. zcela ignorovat nebo vyřídit neformálním dopisem). 14. Překážka věci rozhodnuté však nemusí trvat věčně. Úřad může vést nové řízení a otázku existence pozemní komunikace znovu podrobně zkoumat, ovšem pouze za
35/122
předpokladu, že žadatelé prokážou změnu poměrů. Jedině splnění této podmínky představuje prolomení tzv. překážky věci rozhodnuté – srov. KS Hradec Králové, 52 A 67/2012 (jud. č. 17). 15. Z popsaného vyplývá, že úřad by se mohl jednou cestou zabývat několikrát, rozhodovat o jednotlivých jejích úsecích podle toho, jak by jednotliví vlastníci pozemků podávali postupně své žádosti. Aby se vyhnul takovému zdlouhavému postupu, který by zatížil nejen jeho, ale i účastníky řízení, je vhodné, aby všechny dotčené osoby (účastníky prvního řízení) již při podání první žádosti poučil o tom, že ideální by bylo rozhodnout ve výroku rozhodnutí o celé komunikaci – vhodné je, pokud žádost o deklaraci komunikace podají i jiní žadatelé, a to ve vztahu k celé její trase (všem pozemkům, po nichž vede). Za takové situace úřad může rozhodnout výrokem o cestě jako celku a buď ji uznat za komunikaci, nebo naopak rozhodnout, že se o komunikaci nejedná, případně rozhodnout, že pozemní komunikací je sporná cesta jen v určitém úseku. Jestliže podá žádost vztahující se k jedné cestě (ovšem několika jejím úsekům) více žadatelů, úřad povede společné řízení (§ 140 spr. řádu). VII. Okruh účastníků řízení 16. Je povinností správního orgánu řádně vymezit okruh účastníků řízení v souladu s § 27 spr. řádu. Žadatel je sice podle § 45 odst. 1 spr. řádu povinen v žádosti označit všechny jemu známé účastníky řízení, to však neznamená, že by úřad měl jednat jako s účastníky pouze s těmi, které žadatel označil. Správní řád je postaven na materiálním pojetí účastenství, což znamená, že účastníkem je každý, kdo splňuje zákonné podmínky, nikoli ten, s kým úřad jako s účastníkem jednal (srov. lit. č. 4). Účastenství je tedy kategorií objektivní. Vadné vymezení okruhu účastníků řízení způsobuje nezákonnost rozhodnutí a správní řád obsahuje nástroje, jimiž se opomenutí účastníci mohou bránit (viz zejména § 84 spr. řádu). Tím pak dochází k narušení právní jistoty účastníků, s nimiž úřad jednal, a řízení se dále protahuje (nehledě na negativní dopady do sousedských vztahů). 17. Silniční správní úřad by měl za účastníky vedeného řízení vzít vždy kromě žadatele všechny ostatní vlastníky nemovitostí, pro které může sporná komunikace plnit úlohu důležité komunikační spojnice, a také vlastníky všech pozemků, přes které vedou jednotlivé úseky posuzované cesty. Vždy je třeba pracovat s textem § 27 spr. řádu, který definuje účastníky řízení, a správní orgány musejí posoudit, zda konkrétní osoba splňuje určené podmínky či nikoli, případně zda bude tzv. účastníkem přímým (§ 27 odst. 1 spr. řádu) či účastníkem nepřímým (podle § 27 odst. 2 spr. řádu). Podrobnější obecné informace k účastenství ve správním řízení je možné nalézt v komentářích ke správnímu řádu. VIII. Rozsah dokazování
36/122
18. Jakkoli se žadateli zpravidla jedná o deklaraci komunikace v určitém vymezeném úseku (tedy o potvrzení, že např. jeho pozemek není zatížen obecným užíváním), je třeba, aby úřad hodnotil existenci cesty jako celku. Jedině tak bude schopen posoudit všechny okolnosti a zohlednit situaci v terénu komplexně. Právě komplexní náhled na komunikační obslužnost dané lokality jako celku je často pro zhodnocení existence konkrétní cesty či jejího uceleného úseku zásadní. Podle § 142 odst. 3 spr. řádu se pro dokazování v řízení o určení právního vztahu uplatní obdobně ustanovení § 141 odst. 4, tedy stejný způsob (rozsah) dokazování jako v řízení sporném. Ustanovení § 141 odst. 4 spr. řádu stanoví, že „správní orgán ve sporném řízení vychází z důkazů, které byly účastníky navrženy. Pokud navržené důkazy nepostačují ke zjištění stavu věci, může správní orgán provést i důkazy jiné. Neoznačí-li účastníci důkazy potřebné k prokázání svých tvrzení, vychází správní orgán při zjišťování stavu věci z důkazů, které byly provedeny. Správní orgán může vzít za svá skutková zjištění též shodná tvrzení účastníků.“ Citovaná právní úprava zakotvuje vyšší míru odpovědnosti účastníků řízení za výsledek řízení. Jsou to zejména navrhovatelé (žadatelé), kdo má navrhnout důkazy podporující jejich návrh – srov. NSS 2 As 84/2010 (jud. č. 10). Povinnost navrhnout důkazy však nestíhá pouze žadatele, ale všechny účastníky řízení a správní orgán má povinnost zjistit všechny okolnosti důležité pro ochranu veřejného zájmu – KS Plzeň 57 A 33/2011 (jud. č. 18). IX. Obsah rozhodnutí 19. Základní obsahové náležitosti rozhodnutí definuje § 68 spr. řádu. Ve vztahu k deklaraci pozemní komunikace na žádost účastníka řízení vzniká otázka, jak má znít výrok rozhodnutí a zda má být součástí rozhodnutí i geometrický plán s vyznačením trasy deklarované pozemní komunikace. Univerzální odpověď neexistuje a je třeba vyjít zejména z toho, že výrok musí být jasný, určitý a srozumitelný – srov. KS Ostrava 22 Ca 333/2008 (jud. č. 22). Záleží proto na tom, zda s ohledem na konkrétní okolnosti je geometrický plán pro určitost výroku rozhodnutí nezbytný či nikoli. Pokud totiž posuzovaná cesta vede lánem pole, lesem nebo obecně napříč velkým pozemkem, případně je její trasa z jiných důvodů těžko popsatelná, je geometrický plán žádoucí. Stejnou službu však zřejmě splní i kopie katastrální mapy s vyznačením trasy komunikace, pokud ji správní orgán učiní součástí rozhodnutí. Za všech okolností však platí, že z vydaného rozhodnutí musí být zřejmé, kudy komunikace vede a jak je široká – srov. KS Ostrava 22 Ca 333/2008 (opět viz jud. č. 22). Pokud je možné tyto vlastnosti komunikace v terénu popsat do výroku slovy, pak slovní popis postačí. Pokud to možné není, je třeba geometrický plán učinit součástí rozhodnutí. Zdůrazňujeme, že náklady na vyhotovení geometrického plánu jdou k tíži silničního správního orgánu, nikoli účastníků řízení,
37/122
jelikož správní orgán nemá v zákoně žádnou oporu pro to, aby geometrický plán vyžadoval po účastnících řízení. 20. V případě, že správní orgán dospěje k závěru, že sporná cesta, o níž rozhoduje, není pozemní komunikací, měl by tak formulovat výrok rozhodnutí (příp. vyslovit, že se žádosti nevyhovuje). Některé nezkušené silniční správní orgány v případech, kdy uživatel žádal o deklaraci komunikace, a úřad dospěl k závěru, že se o komunikaci nejedená, vydávají rozhodnutí, kterým se řízení o deklaraci komunikace zastavuje. Takový výrok rozhodnutí je však vadný. Správní orgán může zastavit buď řízení, které sám zahájil z moci úřední, nebo řízení o žádosti na základě jednoho ze zákonem přesně definovaných důvodů (§ 66 odst. 1 spr. řádu). X. Průtahy v řízení 21. Ke dni dokončení prací na komentáři nedošlo k plánované legislativní změně – přenesení výkonu státní správy z tzv. obecních úřadů I. stupně na obecní úřady obcí s rozšířenou působností, což znamená, že k rozhodování o existenci místních a účelových komunikací jsou nadále příslušné všechny obecní úřady v republice (viz § 40). Malé obce však většinou nezaměstnávají profesní úředníky a je pro ně proto velmi obtížné aplikovat správní řád a provádět složité právní hodnocení znaků účelové komunikace. Řízení tak trvají neúměrně dlouho, odvolací správní orgány nezákonná prvostupňová rozhodnutí opakovaně ruší a věc vrací k novému projednání. Jakkoli se na tomto neuspokojivém stavu podílí legislativa, je úkolem státní správy jako celku, aby nežádoucí dopady do sféry účastníků řízení eliminovala. Odvolací orgány proto musejí vždy důsledně vážit, zda není v konkrétním případě jediným vhodným řešením odebrání věci místně příslušnému správnímu orgánu či přijetí jiného opatření proti nečinnosti podle § 80 spr. řádu. Mnohdy má na délku řízení negativní vliv též zbytečné rušení správního rozhodnutí odvolacím orgánem a vracení věci k novému projednání. Dokonalé rozhodnutí přitom nemusí být produktem řízení na prvním stupni. Odvolací orgán může prvostupňové rozhodnutí změnit a též sám provádět dílčí dokazování. Pro osoby dotčené nečinností úřadů či obecně neúměrnou délkou řízení platí, že se po státu mohou domáhat odškodnění za nesprávný úřední postup v režimu zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, – srov. Ombudsman 2397/2010/VOP/DS (jud. č. 25). Související ustanovení: § 12 – součásti a příslušenství dálnice, silnice a místní komunikace, § 15 – silniční vegetace, § 19 – obecné užívání, § 25 – zvláštní užívání, § 35 – ochrana dálnice, silnice a místní komunikace, § 41 – státní dozor, § 42a odst. 1 písm. l) – přestupky, § 42b odst. 1 písm. l) – správní delikty Související předpisy: § 141, §142 spr. řádu, – § 79, § 103, § 104, § 129 stavebního zákona, – § 45, § 61, § 62, § 66, § 77 zák. o silničním provozu, – § 24 prováděcí vyhlášky, – § 4, § 26 vyhlášky č. 30/2001 Sb.,
38/122 kterou se provádějí pravidla provozu na pozemních komunikacích a úprava a řízení provozu na pozemních komunikacích Z judikatury a stanovisek ombudsmana: K odst. 1 1. I. Podle nauky (srov. Červený, Z. Šlauf, V. Komentář k zákonu o přestupcích, včetně textu souvisejících předpisů. Praha: Linde, 2000, s. 94) jsou veřejným prostranstvím místa, která slouží veřejnému užívání, např. ulice, náměstí, parky, nábřeží, mosty apod. II. Účelovými komunikacemi podle § 7 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, jsou zejména polní a lesní cesty, tovární nádvoří a vnitrozávodní komunikace (srov. Fastr, P. Zákon o pozemních komunikacích s komentářem a vyhláškou. Praha: Linde, 1999, s. 27). Ve sporných případech o povaze komunikace rozhoduje obecní (městský) úřad [§ 4 odst. 4 písm. c) uvedeného zákona]. III. Místními komunikacemi jsou také samostatné chodníky, stezky pro pěší, cyklistické stezky, cesty v chatových oblastech, podchody, lávky, schody, pěšiny, zklidněné komunikace, obytné a pěší zóny apod. (§ 6 odst. 4 zákona o pozemních komunikacích ve spojení s § 3 vyhlášky č. 104/1997 Sb., kterou se provádí zákon o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů). (usnesení Ústavního soudu ze dne 5. 4. 2001, sp. zn. III. ÚS 111/01, U 12/22 Sb. n. u. ÚS 345) 2. Pro silniční správní úřad je závazný jen výrok soudního rozhodnutí o negatorní (zdržovací) žalobě, nikoliv však posouzení předběžné otázky (zde existence účelové komunikace), ze kterého tento výrok vyplývá. (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. 6. 2011, sp. zn. 22 Cdo 3158/2009) 3. Zákon o pozemních komunikacích definuje jednotlivé druhy pozemních komunikací podle jejich účelu i podle jejich vlastníků. (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 5. 2005, sp. zn. 22 Cdo 1553/2004) 4. Požadavek právního zájmu na rozhodnutí správních orgánů o existenci veřejné účelové komunikace je naplněn tvrzením, že žadatelka jako majitelka pozemku potřebuje nutně využívat cestu, která vede přes sousední pozemek, jehož majitelé si takovéto jeho využívání nepřejí, a proto mezi nimi opakovaně dochází ke konfliktům. (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 8. 2013, č. j. 4 As 89/2013-21) 5. Jelikož se navrhovatelé ve svém návrhu dožadovali jak určení právního vztahu (tj. existence veřejně přístupné účelové komunikace), tak odstranění pevné překážky, postupoval správní orgán správně, pokud vedl řízení o odstranění pevné překážky podle § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích a v souladu s § 142 odst. 2 správního řádu řešil otázku existence veřejně přístupné účelové komunikace v rámci uvedeného řízení. (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 4. 2013, č. j. 1 As 3/2013-191) 6. Zákonná zásada koncentrace správního řízení ve smyslu § 82 odst. 4 správního řádu z roku 2004 dopadá na všechny účastníky správního řízení zahajovaného na návrh, nikoliv pouze na navrhovatele. Použije se i v řízení o určení, zda se jedná či nejedná o veřejně přístupnou účelovou komunikaci. (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 11. 2012, č. j. 1 As 114/2012-27) 7. Jistě by bylo přesnější, aby ty části vyjmenovaných pozemků, na nichž se nacházejí účelové komunikace, byly v rozhodnutí vymezeny například geometrickým plánem, jenž by byl jeho přílohou. Nicméně skutečnost, že k přesnějšímu vymezení toho, které části pozemků jsou účelovými komunikacemi, nedošlo, ještě nečiní přezkoumávané správní rozhodnutí neurčitým natolik, aby bylo nicotné. (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 9. 2012, č. j. 7 As 47/2012-40) 8. Podle judikatury Nejvyššího soudu vytváří pravomocný rozsudek o žalobě na plnění z hlediska identity předmětu řízení překážku věci rozsouzené pro řízení o žalobě na určení, zda tu právo nebo právní vztah je nebo není, vycházející z téhož skutkového základu (ze stejného skutku). Z téže judikatury vyplývá, že v případě částečně odlišných skutkových tvrzení je třeba vzít v úvahu, že (pravomocné) rozhodnutí o žalobě, které celý obsah a dosah sporného právního vztahu nebo práva nevystihuje, resp. nemůže – z objektivních důvodů – vystihnout, naopak překážku věci pravomocně rozsouzené pro žalobu na určení nezakládá. (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2012, č. j. 1 Aps 3/2012-33, č. 2637/2012 Sb. NSS)
39/122 9. Správní soudy jsou vázány pouze rozhodnutím (obecných) soudů o tom, že byl spáchán trestný čin a kdo jej spáchal, jakož i rozhodnutím o osobním stavu, nejsou však takto vázány rozhodnutím soudu o zastavení řízení, jehož předpokladem je posouzení předběžné otázky o vzniku veřejně přístupné účelové komunikace. (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 6. 2011, č. j. 5 As 36/2010-204, č. 2390/2011 Sb. NSS) 10. I. Stěžovatelé svým návrhem na deklaraci neexistence veřejně přístupné účelové komunikace na svém pozemku řízení vyvolali, proto měli navrhnout důkazy podporující jejich návrh, včetně prokázání nedostatku komunikační nezbytnosti (§ 141 odst. 4 za použití § 142 odst. 3 správního řádu). (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2011, č. j. 2 As 84/2010-128) 11. Pozemní komunikace (není-li omezeno nebo vyloučeno jejich veřejné užívání) představují podmnožinu veřejných prostranství. (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2010, č. j. 2 As 49/2010-46) 12. Působnost obecního úřadu jakožto silničního správního úřadu v sobě zahrnuje i pravomoc tohoto silničního správního úřadu v pochybnostech posoudit, zda se jedná o veřejně přístupnou účelovou komunikaci. (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2009, č. j. 1 As 76/2009-60, č. 2028/2010 Sb. NSS) 13. Působnost obecního úřadu jakožto silničního správního úřadu „ve věcech veřejně přístupných účelových komunikací“ dle § 40 odst. 5 písm. c) zákona o pozemních komunikacích, v sobě zahrnuje i pravomoc tohoto silničního správního úřadu v pochybnostech posoudit, zda se jedná o veřejně přístupnou účelovou komunikaci, či o neveřejnou účelovou komunikaci umístěnou v uzavřeném prostoru či objektu (§ 7 odst. 2 téhož zákona). Vyvstane-li otázka charakteru účelové komunikace v řízení o návrhu na odstranění pevné překážky z této komunikace, posoudí ji silniční správní úřad jako otázku předběžnou a v závislosti na tom o návrhu meritorně rozhodne. Ani případný závěr silničního správního úřadu o tom, že jde o neveřejnou účelovou komunikaci, nezbavuje silniční správní úřad pravomoci, a tudíž ani povinnosti vydat rozhodnutí ve věci samé, jež může být předmětem dalšího přezkumu. (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 11. 2007, č. j. 6 Ans 2/2007-128, č. 1486/2008 Sb. NSS) 14. Rozhodnutí o odstranění pevné překážky (brány) umístěné na komunikaci může jako otázku předběžnou řešit charakter komunikace ve smyslu § 7 odst. 1 cit. zákona v uvedeném úseku, nečiní tak ale ve vztahu k dalším jejím úsekům, nacházejícím se na pozemcích jiných vlastníků, o nichž výrok rozhodnutí již nehovoří. (rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 21. 11. 2013, č. j. 59 A 19/2013-78) 15. I. K tomu, aby byla žalobci (uživateli sporné komunikace) přiznána žalobní legitimace postačuje tvrzení, že byl jako nájemce nebytového prostoru napadeným rozhodnutím zkrácen na svém veřejném subjektivním právu na užívání podchodu, který je dle jeho názoru veřejně přístupnou pozemní komunikací. II. Jestliže je podchod s ohledem na svůj hlavní účel součástí dráhy (zde vestibulem speciální dráhy metra), spadá rozhodnutí o něm do působnosti drážního správního úřadu. (rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 16. 10. 2013, č. j. 9 A 79/2010-63) 16. K narušení zásady dvojinstančnosti řízení nedojde, jestliže po převzetí věci odvolacím orgánem z důvodu nečinnosti prvostupňového správního orgánu podle § 80 odst. 4 písm. b) správního řádu vypracuje (nyní prvoinstanční) správní rozhodnutí ve věci tatáž úřední osoba, která předtím rozhodovala o odvoláních proti rozhodnutím prvostupňového správního orgánu. (rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 23. 4. 2013, č. j. 30 A 129/2012-108) 17. První podmínkou na straně žadatele, požaduje-li tento vydání deklaratorního rozhodnutí o žádosti podle § 142 odst. 1 správního řádu z roku 2004, je prokázání nezbytnosti takového rozhodnutí pro uplatnění práv žadatele, přičemž jedná-li se o opětovné rozhodnutí o témže právním vztahu, pak kumulativně přistupuje druhá podmínka, a to podmínka povinnosti tvrzení a následně povinnosti prokázání nových skutečností (s výhradou možnosti správního orgánu provést i nenavržené důkazy ve smyslu § 142 odst. 3 ve spojení s § 141 odst. 4 správního řádu z roku 2004), které odůvodňují změnu v posouzení právního vztahu. Právě splnění této posledně uvedené podmínky tvrzení a prokázání změny poměrů je způsobilé prolomit překážku řízení tzv. věci rozhodnuté („res administrata“) ve smyslu procesněprávním a právní jistotu ostatních účastníků právního vztahu či ostatních osob
40/122 dotčených na svých právech představovanou právní mocí rozhodnutí ve smyslu hmotněprávním. (rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 10. 4. 2013, č. j. 52 A 67/2012-38, č. 2939/2014 Sb. NSS) 18. V řízení o deklaraci existence veřejně přístupné účelové komunikace je nutné vést dokazování nikoliv pouze ve smyslu ustanovení § 141 odst. 4 správního řádu, ale též v souladu s ustanovením § 50 odst. 3 věta prvá správního řádu zjistit všechny okolnosti důležité pro ochranu veřejného zájmu a (v tomto rozsahu) zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti podle § 3 správního řádu. Povinnost označit důkazy k prokázání svých tvrzení podle § 52 správního řádu nestíhá pouze žadatele, ale všechny účastníky řízení. Pokud by chtěl správní orgán z neunesení důkazního břemene toho či onoho účastníka cokoli dovozovat, byl by nejprve povinen účastníky v souladu s ustanovením § 4 odst. 2 správního řádu o jejich povinnosti důkazní řádně poučit. (rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 30. 3. 2012, č. j. 57 A 33/2011-55) 19. Pro zahájení řízení o vydání deklaratorního rozhodnutí (o existenci pozemní komunikace) není nutné prokazovat existenci veřejného zájmu na jeho vydání, respektive na dopravní obslužnosti v daném místě. Jde o rozhodnutí založené primárně na individuálních zájmech žadatele. Vzájemné neshody stran (ohledně užívání sporné cesty) nemusí být faktické (např. pevné překážky apod.), ale i verbální. (rozsudek Krajského soudu v Hradci králové ze dne 31. 1. 2012, č. j. 30 A 2/2011-37) 20. Způsob užívání komunikací vycházející z kolaudačního rozhodnutí může být jen zdrojem zjištění a poznatků rozhodných pro prokázání existence a charakteru komunikace, jejíž určení je požadováno, nemůže však být považováno za vlastní rozhodnutí dle § 142 správního řádu o právním vztahu (určení komunikace) zakládající překážku věci rozhodnuté. (rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 6. 2012, č. j. 9 Ca 6/2009-34) 21. I. Osvědčení podle § 154 správního řádu správní orgán vydává tam, kde o daných skutečnostech, které jsou takto osvědčovány, není právní spor ani jiná pochybnost a jsou obecně známé z úřední činnosti správního orgánu. II. Pokud správní orgán obdržel žádost žalobců o vydání rozhodnutí o určení charakteru předmětné komunikace a v dané věci je charakter komunikace sporný, bylo na místě vydat deklaratorní rozhodnutí o charakteru komunikace podle § 142 odst. l správního řádu. Podmínky pro zastavení řízení dle § 66 odst. l písm. h) ve spojení s § 142 odst. 2 správního řádu nebyly splněny. (rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočka v Liberci, ze dne 26. 1. 2010, č. j. 59 Ca 68/2009-34) 22. Výrok správního rozhodnutí vydaného v řízení o určení právního vztahu (§ 142 odst. 1 správního řádu z roku 2004), jehož předmětem je existence či neexistence veřejně přístupné účelové komunikace (§ 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích), musí být určitý, srozumitelný a konkrétní tak, aby nemohla ani v budoucnu vzniknout pochybnost o tom, kde zcela přesně je daná účelová komunikace na dotčených pozemcích situována a v jaké délce a šířce přes tyto pozemky vede. (rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 12. 3. 2009, č. j. 22 Ca 333/2008-46) 23. Je nezbytné, aby správní orgán, dospěje-li k závěru, že posuzovaná nemovitost je účelovou komunikací, uvedl konkrétně naplnění zákonných znaků dle citovaného ustanovení, tj. ke spojení kterých nemovitostí, pro potřeby kterých vlastníků nebo ke spojení s kterými ostatními pozemními komunikacemi tato účelová komunikace slouží. (rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 23. 7. 2009, č. j. 22 Ca 329/2008-44) 24. I. Správní rozhodnutí, které prvoinstančnímu orgánu jasně nevysvětluje, v čem konkrétně spočívá nesrozumitelnost jeho závěrů, je samo nesrozumitelné a nepřesvědčivé. Za takové rozhodnutí lze označit písemnost, která obsahuje z velké části pouze obecný právní výklad určité právní materie (navíc opakovaně kopírovaný z předchozích rozhodnutí) a nevěnuje se konkrétním problémům kauzy. II. Při úvahách o využití atrakce pro výjimečnou obtížnost případu [§ 131 odst. 1 písm. a) správního řádu] je možné a nutné zvážit míru chybovosti postupu příslušného úřadu a jeho schopnost napravovat dřívější pochybení (Ombudsman 6683/2013/VOP/MBČ) 25. Dlouhodobé, či dokonce opakované porušování povinnosti úřadu vydat rozhodnutí nebo učinit úkon v zákonem stanovené lhůtě může představovat nesprávný úřední postup
41/122 zakládající stěžovateli nárok na přiměřené zadostiučinění v penězích za vzniklou nemajetkovou újmu. (Ombudsman 2397/2010/VOP/DS) 26. Agendu silničních správních úřadů pověřených správou místních a účelových komunikací je nezbytné přenést na obecní úřady obcí s rozšířenou působností. V tomto případě obecní úřad malé obce třikrát rozhodl v první instanci a odvolací krajský úřad rozhodnutí třikrát zrušil. Složitost agendy a neschopnost malých obcí zorientovat se v ní způsobuje nekonečná správní řízení trvající léta. (Ombudsman 2428/2010/VOP/DS) 27. Veřejně přístupná účelová komunikace vzniká fakticky pouhým naplněním čtyř znaků: patrnost stálé cesty v terénu, cesta slouží přístupu a/nebo příjezdu k určitým cizím nemovitostem, alespoň konkludentní souhlas vlastníka cesty, existence nutné komunikační potřeby. Ve sporných případech je silniční správní úřad povinen vést na žádost dotčených osob (vlastníka nebo uživatele potenciální komunikace) deklaratorní řízení dle ustanovení § 142 správního řádu a rozhodnout, zda veřejně přístupná účelová komunikace existuje, či nikoliv. (Ombudsman 6669/2008/VOP/DS) Z historické judikatury: K povaze výroku rozhodnutí o prohlášení cesty za veřejnou 28. Usnesením obecního zastupitelstva, kterým se nějaká cesta prohlašuje za cestu veřejnou, neuplatňuje obec nějaké své právo, nýbrž rozhoduje jako správní úřad první stolice o určitém veřejnoprávním poměru. O nějaké praeklusi práva obce na zveřejnění cesty, nemůže tedy býti řeči. (Bohuslav A 274/39) 29. I kdyby rozhodnutí okresního hejtmanství z roku 1911 vskutku obsahovalo nepochybný judikátní výrok, jímž veřejnost sporné cesty se popírá, nebylo by možno v právní moci tohoto výroku viděti překážku nového zkoumání otázky sporné veřejnosti cesty, kdyžtě v řízení správním bylo uplatněno, že se poměry veřejného užívání této cesty v mezičasí od roku 1911 do roku 1929, kdy okresní úřad otázku veřejnosti cesty nově zkoumal a o ní v řízení stavebním prejudicielně rozhodl, podstatně změnily následkem změněných poměrů místních. Veřejnost cesty zakládá se nejen zřízením a výslovným odevzdáním cesty k obecnému užívání, jako je tomu podle § 6 odst. 1 moravského silničního zákona, nýbrž i věnováním, třebas jen konkludentním, vlastníkem pozemku a faktickým veřejným užíváním pozemku k účelu tomu věnovaného. Právě z toho plyne důsledek, že veřejnost sporné cesty mohla býti založena i po rozhodnutí okresního hejtmanství z roku 1911 a že tedy toto rozhodnutí, jež nemá povahy konstitutivní, nýbrž toliko deklaratorně zjišťuje právní situaci již nastalou, nemůže nikterak státi v cestě novému úřednímu zjištění, byť jen prejudicielnímu, zdali v mezičasí momenty veřejnost cesty zakládající se dostavily. (Bohuslav A 11002/34) 30. Výrok, kterým cesta uznává se na základě § 7 slez. zem. zák. č. 33/1898 z. z. za veřejnou cestu obecní, není rozhodnutím o vlastnictví k dotčenému cestnímu pozemku, také se jím vlastnictví k tomuto pozemku stěžovatelce neodnímá, ani se jím vlastníkovo omezení z případného veřejného užívání plynoucí v žádném směru nerozšiřuje. Obsahem rozhodnutí není nic jiného, nežli výrok v podstatě deklaratorní, jímž se zjišťuje, že řečená cesta jest obecní cestou veřejnou, ježto se jí od nepamětna veřejně užívá jako nutné spojky mezi osadou S. a obcí P. (Bohuslav A 9390/31) 31. Úřad sice nemůže přeměniti svým výrokem soukromý pozemek v cestu veřejnou, avšak úřad v tomto případě nevydal konstitutivní výrok, jímž by teprve onomu pozemku povahu veřejné cesty přiznával a jeho právní povahu takto autoritativně měnil, nýbrž jen způsobem deklaratorním prohlašuje, že povahu veřejné cesty již má. (Bohuslav A 4631/25) K účastenství v řízení týkajícím se veřejnosti cesty 32. Svou legitimaci odůvodňují stěžovatelé tím, že jsou majiteli domů ležících na obecních komunikacích, jejichž zrušení bylo podstatnou součástí projektu na výstavbu ústředního závodu zúčastněné strany a spojenou s tím výstavbu kolejiště. Zrušením obecních cest cítí se stěžovatelé těžce poškození ve svých majetkových poměrech. ... Soukromníkovi lze přiznati legitimaci k tomu, aby byl ve zmíněném řízení procesní stranou, pouze tehdy, může-li tvrditi a ovšem i prokázati zvláštní, obecné užívání přesahující, subjektivní právo na užívání cesty v dosavadním jejím stavu. Majetková škoda, jež stěžovatelům zrušením cest vznikla, nezakládá však práva stěžovatelů na trvání cest v dosavadním stavu, neboť je jen důsledkem
42/122 toho, že stěžovatelé nebudou moci cest používati z titulu veřejného užívání, jež přísluší každému členu veškerenstva stejnou měrou. (Bohuslav A 11765/35) 33. Stěžovatelé vznášeli jakožto poplatníci obecní požadavek, aby k udržování cest, jež byly zveřejněny, byly přidrženy jen ony kruhy občanstva, jimž cesty především měly prospívati. Jako poplatníkům obecním nelze stěžovatelům odpírati legitimaci strany v řízení správním, neboť rozhodnutím o zveřejnění cest a výrokem, že správa a udržování cest náleží celé obci, mohlo býti do jejich práv jakožto poplatníků zasaženo (srov. též Boh. A 5613/26). (Bohuslav A 11365/34) 34. Pouhá účast na obecném užívání (usus communis) nedává účastníkům ani nároku na zachování veřejné cesty jako takové, ani postavení strany v řízení o zrušení veřejné cesty. Tím méně lze účastníku, který používal veřejné cesty jen ex titulo usus communis, přiznati nárok na její dosavadní neobmezené užívání, a postavení procesní strany v takovém řízení, ve kterém nešlo ani o zrušení veřejných cest, nýbrž toliko o zákaz používati jich k jízdě těžšími automobily. (Bohuslav A 10632/33) 35. Z věnování okresní silnice veřejnému užívání jednotlivci právní nárok na její zachování nevzchází. Nezakládá-li se však věcná legitimace stěžovatelů na předpisu zákonném, jehož se stížnost dovolává, dalo by se jejich právo na účast v řízení o přeložení silnice, tedy jejich postavení strany procesní v řízení tomto, vyvoditi již jen z nějakých zvláštních práv užívacích k silnici okresní, která – jako zejména tak zvaná práva adjacentská –přesahujíce míru obecného užívání každému přístupného, svou právní povahou od tohoto obecného užívání (usus communis) se liší. (Bohuslav A 9359/31) 36. Obec jako správkyně veřejného statku je legitimována k stížnosti na nejvyšší správní soud proti rozhodnutí, upírajícímu uznati cestu jako veřejnou. (Bohuslav A 6977/27) 37. V námitkách proti usnesení obecního zastupitelstva, kterým byla zrušena veřejná cesta, uplatňovali stěžovatelé kvalifikovaný zájem, tvrdíce, že zrušením cesty jsou připraveni o důležité spojení komunikační, které má význam pro jejich hospodářskou existenci, že dále budou tímto opatřením v případě požáru a povodně na majetku ohroženi a konečně, že ztratí jediný přístup k pitné vodě. Žalovaný úřad byl tudíž povinen tyto jejich námitky vzíti v úvahu a věcně o nich rozhodnouti. (Bohuslav A 6276/27) 38. I. Mezi oběma krajními případy jednak pouhého všeobecného zájmu na zachování určité veřejné cesty, jaký má každý, kdo cesty té podle jejího určení jako obecné komunikace používá, jednak zvláštního subjektivního práva na kvalifikované její používání, jsou možny případy, kdy jednotlivec, aniž by mu příslušelo subjektivní právo kvalifikovaného užívání, má stupňovaný zájem na zachování veřejné cesty vzhledem k tomu, že zrušení nebo změna cesty dotýká se přímo jeho majetku. Veřejné cesty jsou určeny nejen k tomu, aby sloužily obecné komunikaci, nýbrž také, aby poskytovaly přístup k pozemkům mezi nimi ležících a zajišťovaly jim příliv vzduchu a světla. Je přirozeno, že zájem, jaký má na zachování veřejné cesty adjacent nebo ten, pro něhož tato cesta je jedině možným přístupem na pozemek, je daleko intenzivnější nežli zájem, jaký má na oné cestě ostatní občanstvo. […] Třebas tedy nebylo možno oněm kvalifikovaným interesům přiznati materiální nárok před nejvyšším správním soudem stíhatelný na zachování veřejnosti cesty, nelze jim přece upírati procesní nárok na to, aby o zamýšleném zřízení cesty rozhodováno bylo řádným řízením, aby námitky jejich proti tomuto opatření byly přijaty a zkoumány, a právo, cestou administrativního rekursu vznésti věc k posouzení a rozhodnutí na vyšší správní stolici. Stranou bylo ovšem ponechati otázku, zda pro interesenty zde uvedené ze zrušení veřejnosti cesty nevznikají snad nějaké nároky náhradní, neboť tato otázka není na sporu. II. Jedná se o zrušení cesty obecní, tedy obecního zařízení, vyslovené usnesením obecního zastupitelstva. Stěžovatelé jsou resp. byli občany této obce. Z této jejich relace plyne jim legitimace stěžovati si v cestě správní do všech aktů obce, jimiž – byť i jen nepřímo – mohou býti dotčeni ve svých materiálních zájmech jako poplatníci obce. III. I když veřejná cesta obecní slouží převážně nebo i výhradně zájmům jen určité osady, nelze vzhledem k předpisům silničních zákonů, které jako nejnižší kategorii veřejných cest znají toliko cesty obecní (§ 4 silničního zákona konk.) a správu jich přikazují orgánům obecním (§ 14/2 leg. cit. § 28 a následující silničního zákona adm.), pokládati osadu za pána a správce této cesty. Nemůže tudíž osada jako taková ani z ustanovení zákonů silničních, ani z předpisů obecního zřízení vindikovati pro sebe oprávnění, hájiti v řízení o zrušení obecní cesty veřejných zájmů komunikačních se zřetelem na potřeby svých osadníků. (Bohuslav A 5613/26)
43/122 39. Jednotlivec se nemůže z důvodu, že užívá jako druzí určitého pozemku jako cesty, domáhat proti vůli obce výroku, že jde o cestu veřejnou. (Bohuslav A 1059/21) 40. Pokud jde o používání cesty veřejné, nutno rozeznávati mezi prostým účastenstvím na t. zv. usus publicus s jedné a zvláštními právy, které k této cestě náležejí jednotlivcům, s druhé strany. Pouhé účastenství na veřejném užívání veřejného statku, jaké přísluší dle § 287 o. z. o. každému občanu, není v podstatě své nižádným subjektivním právem toho kterého jednotlivce, statku onoho používajícího. Nositelem práva na usus publicus jest jen veškerenstvo, jest jen „publikum“ statku onoho (zde cesty) používající ve svém celku. Tento subjekt veřejného používání jest zastupován oním orgánem, který o zachování veřejné vlastnosti onoho statku má míti péči (při cestách orgány uvedenými v § 6 zákona shora citovaného), kdežto jednotlivci, kteří tvrditi mohou pouhou účast na tomto veřejném užívání, mají postavení toliko faktických interesentů, nikoli však účastníků právních. (Bohuslav A 1029/21) 41. Faktická možnost užívati veřejných komunikací sama o sobě nezakládá ani pro „veřejnost“ neb „občanstvo“, tím méně pak pro sousední obec subjektivního práva na obecné užívání. Jediné subjektivní právo, které by snad mohlo přijíti v úvahu, bylo by právo toho obsahu, aby změnami veřejných komunikací v sousední obci nebyla porušena spojitost s její sítí komunikační. (Bohuslav A 127/19) 42. Majitel domu nemůže z té okolnosti, že otvírá okna do veřejného prostranství nebo že je nebezpečí poškození jeho domu jízdou vozy anebo že při jízdě povozy zajede se na chodník zřízený u jeho domu, odvozovati subjektivní nárok na to, aby jízda povozy okolo jeho domu veřejnou ulicí byla vůbec zakazována nebo v celé míře jím žádané obmezována. Řízení, které třeba provésti, aby bylo vydáno nutné nebo vhodné opatření policejní co do užívání veřejných komunikací, není nikde v zákoně zvláště upraveno a mají v něm tudíž jednotlivci postavení strany procesní jen potud, pokud mohou uplatňovati nějaká subjektivní práva svá, o nichž obec jako úřad místní policie jest oprávněna rozhodovati. (Bohuslav A 81/19) Literatura: 1. ČERNÍN, K. Jak odstranit černou stavbu. Moderní obec. 2012, č. 9. 2. ČERNÍN, K., SLOVÁČEK, D. Obrana proti nesouhlasnému stanovisku obce jako vlastníka infrastruktury. Bulletin advokacie. 2010, č. 6. 3. JEMELKA, L., PONDĚLÍČKOVÁ, K., BOHADLO, D. Správní řád. Komentář. 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013. 4. VEDRAL, J. Správní řád. Komentář. Praha: Bova Polygon, 2006.
Zařazování pozemních komunikací do jednotlivých kategorií a tříd a jejich změny
§3 (Zařazování do kategorií a tříd) (1) O zařazení pozemní komunikace do kategorie dálnice, silnice nebo místní komunikace rozhoduje příslušný silniční správní úřad na základě jejího určení, dopravního významu a stavebně technického vybavení. (2) Dojde-li ke změně dopravního významu nebo určení pozemní komunikace, rozhodne příslušný silniční správní úřad o změně kategorie. (3) V případě, kdy změna kategorie pozemní komunikace vyžaduje změnu vlastnických vztahů k pozemní komunikaci, může příslušný silniční správní úřad vydat rozhodnutí o změně kategorie pouze na základě smlouvy o budoucí smlouvě o převodu vlastnického práva k dotčené pozemní komunikaci uzavřené mezi stávajícím vlastníkem a budoucím vlastníkem. Do doby převodu vlastnického práva k dotčené pozemní komunikaci vykonává všechna práva a povinnosti k této pozemní komunikaci její dosavadní vlastník. Z důvodové zprávy:
(k § 3): Návrh vychází ze současného faktického stavu, avšak zvýrazňuje nutnost smluvního řešení vlastnických vztahů, takže změnu vlastnictví pozemní komunikace nelze vynutit. Přitom mezi změnou kategorie správním rozhodnutím a změnou vlastnických poměrů by neměla vznikat časová prodleva; pokud by vznikla, pak dosavadní vlastník musí i nadále plnit svoje povinnosti pod sankcí podle § 42 odst. 2 písm. a). Převody vlastnictví ze státu na obce budou bezúplatné. Pokud tedy nebude zájem o převzetí vyřazované komunikace, bude nutno tuto komunikaci buď odstranit jako stavbu (a pozemek rekultivovat), nebo ji dosavadní vlastník využije ke svým potřebám jako silniční pomocný pozemek (§ 11 odst. 5). Ke změně dopravních poměrů dochází nejčastěji v důsledku výstavby nových dálnic nebo rychlostních silnic ve směrech již nevyhovujících starých silnic, při výstavbě silničních obchvatů měst apod. V takových případech by shora uvedený písemný závazek o převodu vlastnictví ze státu na obec měl být uzavřen před vydáním stavebního povolení. (k § 4 až 6): O zařazení pozemních komunikací do jednotlivých kategorií a o změnách v tomto zařazení rozhodují silniční správní úřady příslušné podle § 40. Přehled výkladu: I. Obecně k § 3 (1) II. Rozhodnutí o zařazení (2 až 7) III. Změny kategorie (8 až 10) IV. Překážka vlastnictví (11 až 13)
45/122
I. Obecně k § 3 1. Nadpis komentovaného ustanovení hovoří o zařazování pozemních komunikací nejen do jednotlivých kategorií, ale též do jednotlivých tříd. Třídy představují jakousi podskupinu v rámci kategorie silnic a kategorie místních komunikací. Přinejmenším u silnic, které se dělí na tři třídy, je rozlišení těchto tříd prakticky stejně významné jako určení správné kategorie, protože silnice I. třídy jsou ve vlastnictví státu, zatímco silnice II. a III. třídy patří krajům (srov. komentář k § 9). Proto může vyvolávat určité rozpaky fakt, že v textu komentovaného ustanovení se již hovoří pouze o zařazování a přeřazování pozemních komunikací do jednotlivých kategorií, o třídách zde nenajdeme ani slovo. Systematickým výkladem s odvoláním na nadpis ustanovení lze ale dospět k tomu, že jde o pouhé opomenutí zákonodárce a veškerá uvedená pravidla se musí vztahovat též na zařazování a přeřazování pozemních komunikací do jednotlivých tříd v rámci kategorií. Praxe ostatně takto běžně postupuje a společně se zařazením do příslušné kategorie zařazuje komunikaci též do odpovídající třídy. K odst. 1 II. Rozhodnutí o zařazení 2. Zatímco účelové komunikace vznikají z úředního hlediska „samovolně“ samotným naplněním zákonných znaků (srov. komentář k § 2 a § 7) a obdobně i zanikají (srov. komentář k § 18), do ostatních kategorií je třeba pozemní komunikaci zařadit správním rozhodnutím. Tím příslušná komunikace vznikne po právní stránce – tedy teprve okamžikem, kdy rozhodnutí o jejím zařazení nabude právní moci, stává se pozemní komunikace dálnicí, silnicí nebo místní komunikací – srov. KS Hradec Králové 22 Co 129/2010 (jud. č. 1). 3. Příslušný silniční správní úřad se určí podle pravidla „vyšší bere“. Například pro zařazení nově vybudované cesty do kategorie místních komunikací bude příslušný obecní úřad [viz § 40 odst. 5 písm. a)], avšak o přeřazení silnice III. třídy mezi místní komunikace podle odst. 2 komentovaného ustanovení bude rozhodovat krajský úřad [viz § 40 odst. 3 písm. b)].1 4. Silniční správní úřad nemá zcela volnou úvahu v otázce, do jaké kategorie pozemní komunikaci zařadí. Zákon jej zavazuje, aby zohlednil tři hlediska – určení, dopravní význam a stavebně technické vybavení dané pozemní komunikace. Určení může vyplývat ze stavebního povolení nebo – pokud nebylo potřeba nebo se nedochovalo – ze záměru toho, kdo komunikaci zřídil nebo vybudoval. Záměr bude samozřejmě často možné dovodit jen z nepřímých důkazů. Dopravní význam je objektivní kategorie, která by měla vypovídat o tom, jaké místo a jakou roli zaujímá (nebo bude logicky zaujímat) daná pozemní komunikace v síti ostatních pozemních komunikací, jak intenzivně a jakým typem dopravních prostředků má být využívána
46/122 2
atd. U nově zřizovaných cest by v ideálním případě mělo hledisko dopravního významu jen rozvíjet a upřesňovat hledisko určení pozemní komunikace. Konečně pokud jde o stavebně technické vybavení, tento pojem zákon nedefinuje, inspirovat se však lze v ustanovení § 5 odst. 3, kde se uvádí: „Rychlostní silnice má obdobné stavebně technické vybavení jako dálnice.“ Při pohledu na definici dálnice v § 4 odst. 1 je pak možno dovodit, že stavebně technickým vybavením se míní zejména řešení křižovatek (úrovňové nebo mimoúrovňové), míst pro vjezd a nájezd (oddělené nebo neoddělené) a jízdních pásů (směrově oddělené nebo neoddělené). Z ustanovení § 26 odst. 3 a 4, které definují stavební a dopravně technický stav dálnice, silnice a místní komunikace, by snad ještě bylo možno dovodit, že za stavebně technické vybavení lze dále považovat vybavení součástmi a příslušenstvím (srov. komentář k § 12 a § 13), únosnost jednotlivých součástí (vozovka, krajnice, mosty) a technické znaky (příčné uspořádání, příčný a podélný sklon, šířka a druh vozovky, směrové a výškové oblouky). Všechna tři výše popsaná hlediska by měl silniční správní úřad v odůvodnění svého rozhodnutí alespoň stručně zhodnotit. Prim by přitom mělo hrát hledisko dopravního významu, neboť ten je základem zákonných definic jednotlivých kategorií pozemních komunikací,3 zatímco hlediska určení a stavebně technického vybavení by měla sloužit spíše jako orientační, neboť mají vzhledem ke kusému zákonnému vyjádření o dost méně ostré obrysy. 5. První zajímavou procesní otázkou týkající se zařazování pozemních komunikací do jednotlivých kategorií je, zda se o zařazení rozhoduje pouze z moci úřední, nebo zda je možno takové řízení zahájit též na žádost. První varianta by znamenala, že jakýkoliv návrh na zařazení (přeřazení) pozemní komunikace do určité kategorie by silniční správní úřad vyhodnotil pouze jako podnět k případnému zahájení řízení ex offo. To má praktický důsledek v tom, že na zahájení řízení z moci úřední není právní nárok a nelze se jeho zahájení domoci soudní cestou (srov. NSS 3 Ans 1/2009). Toto řešení je mimořádně tvrdé zejména k vlastníkovi pozemní komunikace, který by byl v otázce zařazení (přeřazení) pozemní komunikace odkázán na blahovůli příslušného úřadu, ačkoliv pro svou žádost může mít objektivní důvody a zachování stávajícího stavu se jej může dotýkat na právech (např. kvůli povinnosti udržovat místní komunikaci schůdnou a sjízdnou, srov. komentář k § 27). Proto považujeme za správnější řešení druhé. To znamená, že řízení o zařazení (přeřazení) pozemní komunikace je zahájeno též žádostí, pokud ji podá vlastník předmětné pozemní komunikace. Inspiraci pro takovýto výklad lze nalézt například v rozsudcích NSS 6 Ans 2/2007 a 4 As 47/2007. 6. Dále je možno se ptát, kdo bude účastníkem předmětného řízení. Jelikož zákon o pozemních komunikacích žádnou zvláštní úpravu neobsahuje, budeme vycházet z § 27 spr. řádu. Účastníkem řízení tak bude v prvé řadě vlastník pozemní komunikace. V předchozím odstavci jsme dovodili, že by měl mít dokonce právo, aby úřad řízení zahájil na jeho žádost [pak by byl účastníkem podle § 27 odst. 1 písm. a)
47/122
spr. řádu], tudíž je samozřejmé, že musí být též účastníkem řízení, které by úřad případně zahájil z moci úřední [viz § 27 odst. 1 písm. b) spr. řádu]. Takzvaným vedlejším účastníkem řízení (míněn je účastník podle § 27 odst. 2 spr. řádu) by měl být dále vlastník pozemku pod pozemní komunikací, pokud je odlišný od vlastníka samotné komunikace – jak ostatně dovodila i judikatura, srov. KS Ostrava 22 Ca 65/ 2007 (jud. č. 2). V případě, že změna kategorie pozemní komunikace může mít bezprostřední dopad na práva vlastníků pozemků sousedících s předmětnou pozemní komunikací, měli by být taktéž přizváni za vedlejší účastníky řízení. To bude typicky platit při zařazování nově vybudované cesty do kategorie dálnic, silnic či místních komunikací, neboť vlastníkům sousedních pozemků tím vznikají, přinejmenším potenciálně, veřejnoprávní povinnosti (srov. komentář k § 35). Naopak při vyřazování silnice či místní komunikace z této kategorie by měli být účastníky ti z uživatelů vyřazované pozemní komunikace, pro něž tato cesta buď představuje jediný přístup k jejich nemovitosti, nebo z jiného důvodu naplňuje jejich nutnou komunikační potřebu (blíže k nutné komunikační potřebě viz komentář k § 7). Jich se totiž vyřazení komunikace z kategorie silnic či místních komunikací může dotknout, neboť vyřazením takováto silnice či místní komunikace přejde do kategorie účelových komunikací nebo se stane cestou bez jakéhokoliv veřejnoprávního režimu (srov. komentář k § 18). Komfort užívání účelových komunikací se zcela zásadně liší od komfortu, který mají povinnost zajistit jejich uživatelům vlastníci dálnic, silnic a místních komunikací (srov. komentář k § 9 odst. 4 a k § 27 odst. 6). 7. Nutno ještě podotknout, že v praxi se poměrně rozmohlo vydávání hromadných správních rozhodnutí, kterými je do určité kategorie zařazena celá velká skupina různých pozemních komunikací. To lze v zásadě připustit tam, kde se jedná o pozemní komunikace, které mají nějaký společný pojící prvek nebo vlastnost, například jde o skupinu místních komunikací vybudovaných jako páteřní síť jednoho nového sídliště. Jestliže však jde o nehomogenní, více méně náhodný „shluk“ různých pozemních komunikací, u nichž se liší způsob vzniku i důvody pro zařazení do určité kategorie, pak je zde velké nebezpečí, že odůvodnění takového rozhodnutí nebude vyčerpávající. Jestliže silniční správní úřad opomene řádně zdůvodnit zařazení byť i jen jediné pozemní komunikace a někdo z účastníků (a to i opomenutých) výrok rozhodnutí včas napadne, může to vést ke zrušení takového rozhodnutí jako celku s dopady i na všechny ostatní v něm zahrnuté pozemní komunikace (nebude-li o jednotlivých pozemních komunikacích rozhodnuto samostatnými výroky). K odst. 2 III. Změny kategorie 8. Co bylo řečeno o zařazování pozemních komunikací do jednotlivých kategorií a tříd, platí též pro jejich přeřazování. Rozdíl je jen v tom, že v tomto případě již
48/122
silniční správní úřad není povinen zohledňovat stavebně technické vybavení dané pozemní komunikace. Pro změnu kategorie či třídy pozemní komunikace postačuje, že došlo ke změně jejího dopravního významu nebo určení, neboť k těmto změnám může dojít v průběhu času bez ohledu na stavebně technické vybavení dané komunikace a mnohdy i nezávisle na vůli vlastníka. Samozřejmě platí, že pokud vzroste dopravní význam určité pozemní komunikace, a dojde proto k jejímu přeřazení do „vyšší“ kategorie, přičemž její stavebně technické vybavení k plnění této nové role hrubě nedostačuje, může speciální stavební úřad nařídit jejímu novému vlastníkovi, aby provedl nezbytné stavební úpravy této pozemní komunikace (§ 137 stavebního zákona), jimiž se předejde hrozícím škodám na majetku či zdraví jejích uživatelů (§ 132 odst. 3 stavebního zákona). 9. Za změnu dopravního významu lze považovat například zánik významu dosavadní silnice I. třídy, jejíž úlohu převzala nově vybudovaná dálnice, proto je namístě ji přeřadit do II. či III. třídy. Jiný příklad představuje postupný nárůst dopravního významu místní komunikace, která díky kratší délce nebo lepšímu stavebně technickému vybavení postupně nahradí stále méně užívanou silnici III. třídy. Pokud by došlo k úplnému zániku dopravního významu dané pozemní komunikace, lze rozhodnout i o jejím úplném zrušení (srov. komentář k § 18). Ke změnám určení, jestliže nejsou provázeny změnou dopravního významu dané pozemní komunikace, je nutno přistupovat obezřetně. Jako příklad lze uvést záměr obce vyřadit určitou místní komunikaci z této kategorie, jelikož sice nadále slouží místní dopravě, není však pro dané dopravní spojení podle názoru obce nezbytná a obec s ní má jiné plány, například ji hodlá prodat. Vždy je třeba se ptát, zda je v takovém případě změna kategorie či třídy v souladu s veřejným zájmem a zda tím neutrpí dopravní síť jako celek. 10. Jak už bylo vysvětleno v komentáři k odstavci 1, příslušným silničním správním úřadem pro přeřazení pozemní komunikace z jedné kategorie do jiné je ten, který je příslušným úřadem pro vyšší z obou dotčených kategorií pozemních komunikací. Praxe někdy místo toho postupuje tak, že změnu kategorie provádí ve dvou krocích. Nejprve silniční správní úřad příslušný podle stávající kategorie pozemní komunikace tuto komunikaci z její kategorie vyřadí, následně ji druhý silniční správní úřad příslušný podle zamýšlené kategorie pozemní komunikace do této nové kategorie zařadí. Tento postup však považujeme za zbytečně složitý, navíc vyřazení dálnice, silnice nebo místní komunikace z příslušné kategorie by mělo mít místo pouze v případě, že cílem je její zrušení (srov. komentář k § 18). Jsme si vědomi toho, že formálně nahlíženo není instančně vyšší silniční správní úřad výslovně funkčně příslušný k vyřazení pozemní komunikace z (či zařazení do) dopravně méně významné z obou kategorií pozemních komunikací, avšak považujeme tento nedostatek za překlenutelný výkladem.
49/122
K odst. 3 IV. Překážka vlastnictví 11. Třetí odstavec řeší klasický problém, „zda má býti dříve vejce, nebo slepice“. Změna kategorie totiž zpravidla vyžaduje také změnu vlastníka pozemní komunikace – pouze účelové komunikace mohou být ve vlastnictví kohokoliv, zatímco vlastnictví dálnic, silnic a místních komunikací je zákonem závazně určeno (srov. komentář k § 9). Vzniká tedy otázka, k čemu má dojít dříve, zda k vlastnickému převodu, nebo k úřední změně kategorie či třídy. Zákon tuto otázku vyřešil tím, že vydání rozhodnutí podmiňuje předložením smlouvy o budoucí smlouvě o převodu vlastnického práva k dotčené pozemní komunikaci uzavřené mezi stávajícím vlastníkem a budoucím vlastníkem. Z toho tedy plyne, že proti vůli současného vlastníka nelze kategorii pozemní komunikace změnit – nelze například zařadit veřejně přístupnou účelovou komunikaci do kategorie místních komunikací, jestliže se nepodaří jejího vlastníka přesvědčit, aby ji převedl na obec. 12. V praxi často vzniká potřeba rozhodnout o zařazení plánované cesty, jejíž výstavbu má zajišťovat soukromý subjekt, do kategorie místních komunikací ještě před jejím vybudováním a převodem do vlastnictví obce (například z toho důvodu, aby bylo možno čerpat na její výstavbu dotace). Nejedná se tedy, striktně vzato, o změnu kategorie, ale o nové zařazení. Komentované ustanovení však umožňuje vydání správního rozhodnutí o určení kategorie na základě smlouvy o smlouvě budoucí právě jen při změně kategorie pozemní komunikace ve smyslu odst. 2 komentovaného ustanovení. Přesto jsme toho názoru, že uvedené pravidlo je třeba logicky vztáhnout též na zařazování dosud nezařazených účelových komunikací či nově zbudovaných cest, pokud jsou v době zařazení ve vlastnictví fyzické či právnické osoby, a nikoliv příslušné veřejnoprávní korporace. Jestliže totiž smlouva o smlouvě budoucí představuje podle názoru zákonodárce dostatečnou záruku, že vlastnické vztahy budou po změně kategorie uvedeny do souladu s § 9 v případě změn kategorií a z toho vyplývajících převodů pozemních komunikací mezi veřejnoprávními korporacemi, měl by být význam takové smlouvy hodnocen stejně i v případech zařazování nově budovaných cest a účelových komunikací do kategorie místních komunikací, popř. silnic. To ovšem nic nemění na tom, že ideální model vybudování nové místní komunikace je takový, že jejím stavebníkem je od počátku obec. Tím lze předejít řadě komplikací. 13. Konečně nutno poukázat na to, že dokud reálně nedojde k převodu vlastnického práva, bude sice pozemní komunikace již zařazena v nové kategorii, práva k ní však bude vykonávat dosavadní vlastník a jeho také budou stíhat povinnosti s ní související. To má význam například pro uplatňování náhrady škody, kterou někdo utrpí na dané pozemní komunikaci (srov. komentář k § 27). Související ustanovení:
50/122 § 4 – dálnice, § 5 – silnice, § 6 – místní komunikace, § 7 – účelové komunikace, § 9 – vlastnictví a péče o komunikace, § 18 – zrušení dálnice, silnice nebo místní komunikace, § 27 – odpovědnost za škodu a zajišťování sjízdnosti a schůdnosti Související předpisy: obč. zák., – spr. řád Z judikatury: K odst. 1 1. O zařazení pozemní komunikace do kategorie uvedené v § 3 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb. ve znění pozdějších předpisů rozhoduje příslušný silniční správní úřad na základě jejího určení, dopravního významu a stavebnětechnického vybavení. Dokud o kategorii nerozhodne, nemůže ani soud postupem podle § 135 odst. 2 o. s. ř. dospět k závěru, že komunikace náleží do určité kategorie, a podle toho určit vlastníka pozemní komunikace. (rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 6. 4. 2010, sp. zn. 22 Co 129/2010, č. 54/2011 Sb. NS) 2. Změnou kategorie pozemní komunikace z „účelová“ na „místní“ dochází k dotčení práv a právem chráněných zájmů vlastníka pozemku, na kterém se komunikace nachází, a proto je vlastník účastníkem řízení o zařazení komunikace do kategorie „místní“ ve smyslu § 14 správního řádu z roku 1967. (rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 13. 3. 2008, č. j. 22 Ca 65/2007-17) Z historické judikatury: 3. Obec má právní nárok, aby ze sítě župních silnic nebyly vylučovány ony silnice, po nichž se provozuje doprava, která nemá pouze ráz místní, tedy silnice, které neslouží toliko komunikačním potřebám sousedních obcí, nýbrž také komunikačním zájmům celožupním. (Bohuslav A 5270/28) 4. Neerární silnice a cesty rozděleny jsou ve slezském zákoně silničním z 13. července 1898 na silnice okresní, na obecní silnice a cesty, pak na veřejné cesty interesentů (§ 1–4). Kdežto zařazení silnic do kategorie silnic okresních vyžaduje konstitutivního prohlášení příslušného k tomu orgánu (§ 6 cit. zák.), kvalifikuje zákon (§ 3) jako obecní silnice a cesty ony veřejné silnice a cesty, které nejsouce silnicemi okresními, prostředkují nutné a všeobecným zájmům sloužící spojení uvnitř obce nebo s obcemi sousedními. Jako veřejné cesty interesentů jsou pak (§ 4) klasifikovány ony cesty, které, ač pokud místní potřeba v úvahu přichází, každému jsou přístupny a každým mohou býti používány, pro veřejnou, všeobecnou komunikaci jsou jen podřadného významu a převážnou měrou slouží zájmům jednotlivých osob neb jednotlivých částí obce. Cesta sloužící veřejné komunikaci je tedy veřejnou cestou interesentů ve smyslu slezského zákona silničního, když – předpokládajíc převážný význam její pro specielní interesenty – pro veřejnou, všeobecnou komunikaci uvnitř obce a se sousedy není nutnou, t. j. možno-li jí postrádati, aniž tím místní, všeobecné zájmy komunikační podstatně utrpí. (Bohuslav A 926/21)
1 Zde aplikujeme obdobně principy vyjádřené v rozsudku NSS 9 As 85/2011, byť ten se tematicky vztahuje k povolení zvláštního užívání pozemní komunikace (srov. judikaturu k § 25). 2 Do jisté míry můžeme toto hledisko ztotožnit se znakem „účelu“, jak je vymezen v textech pojednávajících o místních a účelových komunikacích (srov. komentář k § 6 a § 7). 3 Právě podle dopravního významu (vymezeného v § 4–7 zák. o pozemních komunikacích a v § 3 prováděcí vyhlášky) se pozemní komunikace dělí do jednotlivých kategorií a tříd (srov. k tomu § 11 odst. 2 prováděcí vyhlášky).
§4 Dálnice (1) Dálnice je pozemní komunikace určená pro rychlou dálkovou a mezistátní dopravu silničními motorovými vozidly, která je budována bez úrovňových křížení, s oddělenými místy napojení pro vjezd a výjezd a která má směrově oddělené jízdní pásy. (2) Dálnice je přístupná pouze silničním motorovým vozidlům, jejichž nejvyšší povolená rychlost není nižší, než stanoví zvláštní předpis. 2) 2)
Zákon č. 12/1997 Sb., o bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích. Vyhláška Federálního ministerstva vnitra č. 99/1989 Sb., o pravidlech provozu na pozemních komunikacích (pravidla silničního provozu), ve znění pozdějších předpisů.
Z důvodové zprávy: viz u § 5
Přehled výkladu: I. Obecně k § 4 (1 až 6) II. Definice dálnice (7 až 10) III. Omezení obecného užívání dálnice (11 a 12) I. Obecně k § 4 1. Dálnice tvoří páteř silniční dopravy a jejich dostatečná a racionálně budovaná síť přináší pozitivní ekonomické efekty, např. v podobě atraktivity pro investory rozhodující se o budování výrobních závodů či logistických center. Její společenský přínos spočívá především v poskytování rychlého a kapacitního spojení mezi vzdálenými místy. Primárně má sloužit tranzitní dopravě, a nikoliv živelně generovat další stavební zásahy do krajiny, jíž prochází. Dálnice by také měly být maximálně využívány pro těžkou silniční nákladní dopravu, která by na ně prostřednictvím dopravního značení, eventuálně ekonomických nástrojů (zpoplatnění jak dálnic, tak i souběžných alternativních tras po silnicích nižších tříd), měla být směrována tak, aby došlo ke skutečnému odlehčení pozemních komunikací, které konkrétním úsekem dálnice byly nahrazeny (podrobněji srov. komentář k § 5). Při plánování a výstavbě dálnic a silniční sítě vůbec by měly kromě právních předpisů a technických norem být brány v úvahu i doprovodné sociologické jevy, zejména fenomén tzv. dopravní indukce. Ten lze zjednodušeně vystihnout příměrem „čím více silnic, tím více aut“. „Jak dokazují četné empirické výzkumy, zvýšení celkové kapacity vede k nárůstu celkového objemu dopravy. Po zkapacitnění komunikace obvykle dochází ke zvýšení její dopravní zátěže“ (viz lit. č. 1). Pokud má nová komunikace nahradit stávající, dochází k nárůstu zátěže obou. Je tomu tak proto, že po nové komunikaci jezdí vozidla, jejichž řidiči dosud užívali obtížně propustnou původní
52/122
trasu. Uvolněná kapacita původní trasy pak přitahuje další dopravní výkony, které by se nebýt takto nově vzniklého prostoru vůbec neuskutečnily. Laicky řečeno, uvolněné místo na původní trase žene stávající uživatele veřejné dopravy zpět do aut (doprava autem se stává zase o něco atraktivnější) a vede pak k přetížení jak trasy nové, tak stávající, což znamená, že výstavba nové pozemní komunikace pouze zvýšila počet dopravních výkonů, namísto toho, aby jejich původní objem zachovala a přesunula na novou trasu. Z toho se pak stává začarovaný kruh potřeby výstavby nových a nových silnic v důsledku neustálého zvyšování dopravních výkonů. 2. Slovo „dálnice“ vytvořil spojením slov „dálková“ a „silnice“ Ing. Karel Chmel (viz lit. č. 2), někdejší pracovník Generálního ředitelství stavby dálnic, ustaveného v období pomnichovské druhé republiky vládním nařízením č. 372/1938 Sb., o stavbě dálnic, o zřízení generálního ředitelství stavby dálnic a o jeho organisaci. Ustanovení § 1 odst. 1 uvedeného nařízení pak nově vzniklému slovu dává právní význam: „Dálnice podle tohoto nařízení jsou veřejné silnice budované státem, které jsou určeny výlučně pro dopravu motorovými vozidly. K dálnicím náležejí jako jejich součásti všechna k jejich účelům provedená zařízení a díla, kterých je třeba k úplnosti, ochraně a k zabezpečení tělesa dálnic, k ochraně, usnadnění, zajištění a k úpravě dopravy na nich, a dále všechna zařízení, kterých je třeba k odvrácení nebo odstranění škodlivých účinků, vznikajících ze zřízení nebo trvání silničního tělesa.“ Nařízení dále zavazovalo vynaložit potřebnou částku ze státního rozpočtu tak, aby „západovýchodní“ dálnice (zčásti odpovídající trase dnešní D1 v úseku mezi Prahou a Brnem s pokračováním ke slovenské hranici) byla dokončena do 4 let. Navzdory masivnímu zahájení výstavby se nepodařilo dokončit žádný z úseků tak, aby jej bylo možno využívat. V roce 1950 bylo na území Čech a Moravy (výše cit. nařízení vlády se nevztahovalo na území Slovenska) celkem 188 km rozestavěných a nedokončených dálnic. Z toho na dnešní D1 připadalo celkem 77 km (viz lit. č. 2). Stavba dálnic prakticky nepokračovala až do roku 1967, kdy byly zahájeny práce na dálničním spojení Prahy s Brnem s využitím převážné části původních rozestavěných úseků. 3. Dálnice vzniká rozhodnutím příslušného silničního správního úřadu – Ministerstva dopravy [§ 40 odst. 2 písm. a)] o zařazení pozemní komunikace do kategorie dálnic (§ 3). Při výstavbě dálnice Ministerstvo dopravy vykonává působnost speciálního stavebního úřadu [§ 16 a § 40 odst. 2 písm. c)]. Vlastníkem dálnic je stát (§ 9 odst. 1). Ministerstvo dopravy jako organizační složka státu prostřednictvím státní příspěvkové organizace Ředitelství silnic a dálnic tato vlastnická práva vykonává a zajišťuje údržbu, opravy modernizace a správu. 4. Zrušení dálnice je možné tehdy, pokud zanikl její dopravní význam a současně nedošlo k rozhodnutí o změně kategorie pozemní komunikace. O zrušení dálnice rozhoduje Ministerstvo dopravy jako příslušný silniční správní úřad. Totéž ministerstvo v roli speciálního stavebního úřadu pak následně rozhodne o změně
53/122
v užívání stavby nebo o jejím odstranění (srov. komentář k § 18). V případě dálnice taková situace nastane zřejmě jen teoreticky, neboť lze stěží s ohledem na jev dopravní indukce navodit stav, kdy poklesne dopravní význam takové komunikace. Muselo by dojít k zásadním společenským změnám (např. omezení možnosti užívat osobní automobil). 5. Ke zrušení dálnice však může dojít ve výjimečném případě, kdy se ukáže nutnost výstavby přeložky konkrétního úseku třeba v důsledku častých ohrožení trasy dálnice sesuvy půdy či nutností výstavby přehradní nádrže, nebo při objevu ložisek surovin vhodných pro těžbu, která se v důsledku objevu nových technologií stane ekonomicky rentabilní. Na tyto situace pamatuje § 38. 6. Užití dálnice může být zpoplatněno. Obecné zakotvení možnosti zpoplatněného obecného užití jakékoli pozemní komunikace je upraveno v § 20 odst. 1 s tím, že podrobnosti stanoví prováděcí předpis. Ke dni vydání tohoto komentáře je zatím umožněno (a současně i realizováno) zpoplatnění užití dálnic a silnic I. třídy (viz komentář k § 5 a k § 20–22k). K odst. 1 II. Definice dálnice 7. Úmluva o silničním provozu ze dne 8. 11. 1968 (č. 83/2013 Sb. m. s.) ve svém článku 1 písm. j) dálnicí rozumí silnici, která je zvláště určena a vybudována pro provoz motorových vozidel, která neslouží přilehlým pozemkům a která má, s výjimkou zvláštních míst nebo dočasně, pro oba směry provozu vozovky (fyzicky) od sebe oddělené zřetelně dělicím pásem, který není určen pro provoz, nebo výjimečně jinými způsoby; nekřižuje v úrovni ani silnici, ani železniční nebo tramvajovou trať, ani cestu pro provoz chodců; a je zvláště označena jako dálnice. Tuto definici dálnice přebírají jednotlivé smluvní státy do svých právních řádů a obdobně jako Česká republika tak činí ve vícero právních předpisech. Evropská unie ji zapracovala do směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 1999/62/ES ze dne 17. 6. 1999 o výběru poplatků za užívání určitých pozemních komunikací těžkými nákladními vozidly. Výraznou změnu v legálním definování dálnice měl přinést vládní návrh novely, jehož projednávání bylo ukončeno ve druhém čtení z důvodu rozpuštění Poslanecké sněmovny v roce 2013 (viz lit. č. 3). Navrhovaná úprava měla mj. lépe vymezit rozdíly mezi dálnicí a silnicí pro motorová vozidla (viz komentář k § 5). 8. Určení dálnice pro rychlou dálkovou a mezistátní dopravu motorovými vozidly pochopitelně neznamená, že dálnici nelze využívat pro jízdy kratší. V žádném právním předpise není tato okolnost blíže rozváděna a navíc jízda mezi dvěma nejbližšími sjezdy po dálnici při dodržení zákonných pravidel silničního provozu se nijak neliší od jízdy na delší vzdálenost. Zajištění optimálního využívání dálnice však
54/122
představuje jeden z klíčových nástrojů efektivní dopravní politiky. K tomu slouží odpovídající způsob zpoplatnění, zejména výkonový (viz komentář k § 20 a § 22). 9. Naproti tomu podmínka užití motorovými vozidly je zcela zřejmá (viz komentář k odst. 2) a má své opodstatnění. Její naplnění je klíčové pro zajištění bezpečnosti a plynulosti provozu na dálnicích. 10. Dálnice je charakterizovaná také svým dopravně technickým stavem, konkrétně jeho nejvýznamnějšími parametry, které ji odlišují od ostatních pozemních komunikací. Jedná se o: a) vyloučení úrovňových křížení – ať již s jinými pozemními komunikacemi, nebo železnicí; b) oddělená místa napojení pro vjezd a výjezd – zdůrazňuje se, že pro přístup na dálnici a výjezd z ní lze použít výlučně místa k tomu speciálně vytvořená; c) směrově oddělené jízdní pásy – myšleno tak, že vozovka určená pro jeden směr jízdy musí být fyzicky oddělena od vozovky pro směr opačný. Výraz „oddělené jízdní pásy“ odpovídá nejlépe anglickému pojmu „dual carriageway“ nebo německému „getrennte Fahrbahn“ s tím rozdílem, že jízdní pás v sobě kromě vozovky zahrnuje i krajnici. Směrové oddělení jízdních pásů pak je třeba vyložit tak, že nemůže být realizováno např. vodorovnou dopravní značkou V1b – dvojitá podélná čára souvislá, nýbrž že musí jít o dvě na sobě nezávislé vozovky (jízdní pásy) a s ohledem na povahu provozu pak lze dovodit nutnost vyloučení přejetí vozidla do protisměru instalací patřičných zábran. Každý jízdní pás má pochopitelně odpovídající počet jízdních pruhů. Jízdním pruhem (odpovídá německému „Fahrstreife“ nebo anglickému „lane“) podle § 2 písm. t) zák. o silničním provozu se (poněkud tautologicky) rozumí část vozovky dovolující jízdu vozidel jiných než dvoukolových (motocyklů) v jednom jízdním proudu za sebou. K odst. 2 III. Omezení obecného užívání dálnice 11. Specifika provozu na dálnici jsou upravena v § 35–38 zák. o silničním provozu. Jednou z těchto podmínek je i zamezení přístupu jiných než motorových vozidel s nejvyšší povolenou rychlostí nejméně 80 km/h, přičemž v úseku dálnice procházejícím obcí je dovolen i provoz motorových vozidel a jízdních souprav pro veřejnou hromadnou dopravu, jejichž nejvyšší povolená rychlost není nižší než 65 km/h (§ 35 odst. 1 zák. o silničním provozu). Dálnice procházející obcí je tak otevřena autobusům i trolejbusům veřejné dopravy, neboť nejvyšší dovolená rychlost je zde omezena obecnou úpravou silničního provozu na 80 km/h, přičemž místní úpravou (§ 61 odst. 2 zák. o silničním provozu) může být zvýšena maximálně o 30 km/h (§ 18 odst. 7 zák. o silničním provozu). 12. Zákonodárce užívá tři různé pojmy označující tentýž technický parametr týkající se maximální možné technické rychlosti vozidla. Zákon o pozemních
55/122
komunikacích uvádí „nejvyšší povolená rychlost vozidla“, zatímco zákon o silničním provozu „nejvyšší dovolená rychlost vozidla“ a konečně vyhláška Ministerstva dopravy a spojů č. 341/2002 Sb., o schvalování technické způsobilosti a o technických podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích, používá označení „konstrukční rychlost“. Poslední pojmenování je zřejmě nejpřiléhavější, neboť obsahuje původní terminologii vztahující se k parametrům vozidla, zatímco oba citované zákony na technické předpisy pouze odkazují. Rozdílnost terminologie by přitom mohla být snadno odstraněna při poměrně častých novelizacích zákona. Související ustanovení: § 3 – zařazování pozemních komunikací do jednotlivých kategorií a tříd a jejich změny, § 5 – silnice, § 9 – vlastnictví a péče o pozemní komunikace, § 18 – zrušení dálnice, silnice nebo místní komunikace, § 20 – zpoplatnění obecného užívání a druhy zpoplatnění, § 40 – výkon státní správy Související předpisy: § 2, § 18, § 35–38, § 61 zák. o silničním provozu, – vyhláška č. 341/2002 Sb., o schvalování technické způsobilosti a o technických podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích, – sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 83/2013 Sb., o Úmluvě o silničním provozu Literatura a další zdroje: 1. KURFÜRST, P. Řízení poptávky po dopravě jako nástroj ekologicky šetrné dopravní politiky. Praha: Centrum pro dopravu a energetiku, 2002. 2. LÍDL, V., JANDA, T. Stavby, kterým doba nepřála [online]. Praha: Ředitelství silnic a dálnic ČR, 2006. Dostupné z: http://www.rsd.cz/doc/Silnicni-a-dalnicni-sit/Historie/ stavby-kterym-doba-neprala/ $file/Stavby_kterym_doba_neprala.pdf [cit. 2014-10-10]. 3. Sněmovní tisk 1001/0 část 4 – PSP ČR – volební období 2010–2013.
§5 Silnice (1) Silnice je veřejně přístupná pozemní komunikace určená k užití silničními a jinými vozidly a chodci. Silnice tvoří silniční síť. (2) Silnice se podle svého určení a dopravního významu rozdělují do těchto tříd: a) silnice I. třídy, která je určena zejména pro dálkovou a mezistátní dopravu, b) silnice II. třídy, která je určena pro dopravu mezi okresy, c) silnice III. třídy, která je určena k vzájemnému spojení obcí nebo jejich napojení na ostatní pozemní komunikace. (3) Silnice I. třídy vystavěná jako rychlostní silnice je určena pro rychlou dopravu a je přístupná pouze silničním motorovým vozidlům, jejichž nejvyšší povolená rychlost není nižší, než stanoví zvláštní předpis.2) Rychlostní silnice má obdobné stavebně technické vybavení jako dálnice. 2)
Zákon č. 12/1997 Sb., o bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích. Vyhláška Federálního ministerstva vnitra č. 99/1989 Sb., o pravidlech provozu na pozemních komunikacích (pravidla silničního provozu), ve znění pozdějších předpisů.
Z důvodové zprávy (k § 4 až 6):
V souladu s předpisy ČSN o názvosloví i s terminologií používanou ve státech EU návrh zavádí pojem „rychlostní silnice (místní komunikace)“. Tím se odstraňuje dosavadní terminologická nejednotnost označením srozumitelným, jednoduchým a odpovídajícím duchu českého jazyka. Dosavadní označení používané předpisy o provozu na pozemních komunikacích (silnice pro motorová vozidla) je jednak slovně delší a jednak nepřesné, protože tyto silnice jsou přístupné pouze předem určeným motorovým vozidlům. Nepříliš šťastné označení „silnice dálničního typu“, které zavedl zákon č. 134/1994 Sb., je navíc ve spojení „místní komunikace dálničního typu“ přímo kontradikcí. Pojmy „sběrná“ a „obslužná“ místní komunikace jsou převzaty z ČSN 73 6110 a budou rozvedeny v prováděcí vyhlášce. Do IV. kategorie místních komunikací patří především chodníky, pěšiny a cyklistické stezky. O zařazení pozemních komunikací do jednotlivých kategorií a o změnách v tomto zařazení rozhodují silniční správní úřady příslušné podle § 40. Přehled výkladu: I. Obecně k § 5 (1 až 3) II. Definice silnice (4 až 8) III. Charakteristika tříd silnic (9 až 12)
57/122
IV. Rychlostní silnice (13 až 15) I. Obecně k § 5 1. Původ slova silnice má vycházet ze spojení „silná cesta“ označující hlavní cesty, které nechal budovat či opravovat Karel IV. (viz lit. č. 2). Význam dopravního spojení lidských sídel, popřípadě nalezišť surovin, vedl k tomu, že významné cesty byly od nepaměti (v návaznosti na dostupné technologie a prostředky) udržovány nejen co do svého stavebního stavu, ale i bezpečnosti cestujících zejména více či méně systematickou vojenskou ochranou před loupežemi. Se slovem silnice se s ohledem na jeho původ obecně (nikoliv však bezvýhradně) spojoval význam (1) cesty vyšší kvality určené pro pozemní dopravu, (2) zajištění ozbrojené ochrany cestujících rozmístěním vojenských posádek po trase, (3) povinnosti užít silnici pro cestu mezi dvěma konkrétními cíli – tzv. cesty spravedlivé (viz lit. č. 2), (4) zpoplatnění jejího užívání. Silniční síť v České republice činí v současné době bezmála 55 000 km.1 2. Silnice I. třídy vzniká rozhodnutím Ministerstva dopravy [§ 40 odst. 2 písm. a)] o zařazení pozemní komunikace do příslušné kategorie (blíže viz komentář k § 3). Vlastníkem silnic I. třídy je stát (§ 9 odst. 1). Ministerstvo dopravy jako organizační složka státu prostřednictvím státní příspěvkové organizace Ředitelství silnic a dálnic tato vlastnická práva vykonává a zajišťuje údržbu, opravy, modernizace a správu. Vlastníkem silnic II. a III. třídy je kraj. O zařazení pozemní komunikace do kategorie silnice II. a III. třídy rozhoduje krajský úřad. 3. Příslušnost jednotlivých orgánů státní správy včetně vymezení silničního správního a speciálního stavebního úřadu ve věcech silnic upravuje § 40 (blíže viz příslušný komentář). K odst. 1 II. Definice silnice 4. Vymezení silnice v komentovaném ustanovení je užší oproti Úmluvě o silničním provozu (č. 83/2013 Sb. m. s.), která ve svém článku 1 písm. d) silnici chápe jako „prostor každé cesty nebo ulice otevřené veřejnému provozu“. Silnice je v podmínkách České republiky jednou z kategorie pozemních komunikací (viz komentář k § 3), které jsou veřejně přístupné, a obdobně jako ostatní pozemní komunikace je definována svým účelem a dopravním významem. 5. Užití silnice může být zpoplatněno. Obecné zakotvení možnosti zpoplatněného obecného užití jakékoli pozemní komunikace je upraveno v § 20 odst. 1 s tím, že podrobnosti stanoví prováděcí předpis. Ke dni vydání tohoto komentáře je zatím umožněno zpoplatněné užití dálnic (viz komentář k § 4) a rychlostních silnic (viz komentář k odst. 3), a to jak formou časového poplatku, tak i mýtného (blíže viz komentář k § 20–22k). Zpoplatněné užití ostatních („nerychlostních“) silnic I. třídy je realizováno pouze mýtným. Konkrétní vymezení zpoplatněných úseků zakotvují
58/122
vyhláška č. 435/2012 Sb., o užívání pozemních komunikací zpoplatněných časovým poplatkem, (časový poplatek) a vyhláška č. 470/2012 Sb., o užívání pozemních komunikací zpoplatněných časovým poplatkem, (mýtné). 6. Užití silnice vozidly silničními či jinými a chodci je možné pouze za podmínek tohoto zákona, jakož i zákona o silničním provozu, přičemž vozidla (ať motorová, či nemotorová) užitá v provozu na pozemních komunikacích musejí splňovat parametry dané zákonem č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích, a jeho prováděcí vyhlášky. Konkrétní specifika pohybu nemotorových vozidel jsou upravena v § 57–60 zák. o silničním provozu. 7. Chodci mohou užít silnice pouze za podmínek § 53–56 zák. o silničním provozu; prvotně je pro jejich pohyb určen chodník. I tam, kde chodník existuje, je dovoleno chodci užít pravé krajnice nebo pravého okraje vozovky, jestliže nese předmět, jímž by mohl ohrozit provoz na chodníku. Tam, kde chodník není zřízen nebo je neschůdný, může chodec užít levé krajnice, a pokud ani to nelze, užívá chodec levého okraje vozovky. Ke schůdnosti pozemní komunikace blíže viz komentář k § 26 a § 27. 8. Silnice tvoří síť, což znamená, že každá silnice musí vždy navazovat na silnici jinou. Požadavek síťového uspořádání silnic je s ohledem na jejich funkci nezbytný. Při absenci vzájemného propojení by silnice postrádaly dopravní význam odůvodňující náklady na jejich vybudování. Základním článkem sítě pozemních komunikací jsou silnice I. třídy, které spojují významné cíle ve vnitrostátní i mezinárodní dopravě. Z nich se odpojují silnice II. a III. třídy. V zastavěných územích se na síť silnic napojují místní komunikace, které slouží převážně pro dopravu na území obce (blíže viz komentář k § 6). K odst. 2 III. Charakteristika tříd silnic 9. Rozdělení silnic do tříd je dáno jejich dopravním významem. Silnice I. třídy jsou označeny číslicemi 1–99 (viz § 2 odst. 1 prováděcí vyhlášky). Využita je zatím číselná řada 1–71. Jedná-li se o jednosměrná ramena téže silnice, přidává se k označení velké písmeno. V praxi se vyskytují případy, kdy označení písmenem je využito pro obousměrnou část původního úseku silnice I. třídy tvořící napojení z města k nově vybudovanému obchvatu. Například označení I/50 H nese úsek silnice vedoucí ze Starého Města u Uherského Hradiště až na mimoúrovňovou křižovatku, kde se nově vybudovaný obchvat značený jako silnice I/50 napojuje na původní trasu. Silnice I. třídy má sloužit zejména, nikoli tedy výlučně, pro dálkovou a mezistátní dopravu. Taková silnice může nést rovněž označení „E“ (viz lit. č. 3) vyjadřující, že se jedná o silnici, jíž je mezinárodní význam přiznán odpovídající mnohostrannou mezinárodní úmluvou. Vlastníkem silnice I. třídy stejně jako dálnice je stát (blíže viz komentář k § 4 a § 9).
59/122
10. Silnice II. třídy jsou určeny pro dopravu mezi okresy a jsou označeny čísly 101–999. Řada 600–699 má specifický význam v tom, že slouží jako označení původních úseků silnic I. třídy, které byly nahrazeny buď dálnicí, nebo jinou kvalitativně vyšší přeložkou, pokud byl současně původní úsek zachován a převeden do sítě silnic II. třídy. Vlastníkem silnic II. stejně jako III. třídy je kraj. 11. Silnice III. třídy plní funkci vzájemného propojení obcí nebo jejich napojení na jiné pozemní komunikace a označují se čtyř- až pěticiferným číslem. Na rozdíl od silnic I. a II. třídy není její číslo vyobrazeno formou svislé dopravní značky. 12. Rozdělení silnic provedené komentovaným ustanovením má zcela praktický a donedávna značně opomíjený význam. Smyslem rozdělení silnic do jednotlivých tříd je, aby existovala páteřní síť silnic I. třídy, které jsou – nebo přinejmenším mají být – dostatečně dimenzované pro tranzitní dopravu včetně těžké nákladní dopravy, pokud není vedena po dálnici (srov. komentář k § 4). Tyto silnice (příp. dálnice) mají být udržovány v odpovídajícím stavebním a dopravně technickém stavu, aby tak vysokou zátěž dokázaly pojmout. Mají tedy mít např. odpovídající šířku, poloměr oblouků a mosty s dostatečnou nosností. Na ně musí být tranzitní doprava především směřována, a to odpovídajícím dopravním značením na silnicích II. a III. tříd, po nichž zejména řidiči kamionů zpoplatněné úseky dálnic a silnic I. tříd objíždějí. Silnice II. a III. třídy nejsou, a ani nemají být, pro tranzitní nákladní dopravu stavebně uzpůsobeny. Slouží sice také těžké nákladní dopravě, ale výhradně zdrojové a cílové, která tvoří dopravní obsluhu přilehlých sídel (zásobování, odvoz vyrobeného či uskladněného zboží, stěhování atp.) Je proto namístě, aby správní orgány příslušné ke stanovení místní úpravy provozu na pozemních komunikacích podle § 78 zák. o silničním provozu důsledně (třeba i z podnětu vlastníka pozemní komunikace) dbaly o vymístění tranzitní kamionové dopravy ze silnic nižších tříd a zabránily tak škodám, které na nich působí – srov. Ombudsman 3542/2012/VOP/MBČ a 2639/2013/VOP/DS (jud. č. 2). Komentované ustanovení dává k takovémuto postupu dostatečný základ. K odst. 3 IV. Rychlostní silnice 13. Rychlostní silnice má zásadně obdobné stavebně technické parametry jako dálnice (viz komentář k § 4). Podmínky přístupu na ni jsou stejné jako na dálnici. Pojem „rychlostní komunikace“ však v současné době užívá pouze komentovaný zákon. Zákon o silničním provozu užívá pojem „silnice pro motorová vozidla“ a vyžaduje označení příslušnou svislou dopravní značkou (IP 15a). Oba výrazy je možno považovat za synonyma. Nejedná se o zvláštní kategorii pozemní komunikace, pouze o kvalitativně vyšší podobu silnice I. třídy, na níž však platí ustanovení § 35–38 zák. o silničním provozu upravující jízdu na dálnici. Silniční správní úřad tak
60/122
podle současné právní úpravy nevydává rozhodnutí o zařazení silnice I. třídy mezi rychlostní silnice. 14. Rozdíly mezi rychlostní komunikací a dálnicí, resp. parametry pro výstavbu silnic a dálnic jsou upraveny v české technické normě ČSN 73 6101 (lit. č. 1). Rychlostní silnice např. může mít kategorijní šířku (šířka obou jízdních pásů včetně středového dělicího pásu a včetně krajnic) nejméně 25,5 m, zatímco dálnice nikoli méně než 27,5 m, což lze poznat podle existence nebo šířky odstavného pruhu. Rozdíl je i v požadavcích na maximální podélný sklon či poloměry oblouků. Výstavba rychlostních silnic (oproti dálnicím) je v současném právním prostředí ekonomicky výhodnější, neboť jsou na ni kladeny o něco mírnější technické požadavky než na stavbu dálnice. 15. Zásadní změnu v legálním definování dálnice a rychlostní silnice měl přinést vládní návrh novely, jehož projednávání bylo ukončeno ve druhém čtení z důvodu rozpuštění Poslanecké sněmovny v roce 2013 (viz lit. č. 4). Navrhované znění § 5 odst. 3 zákona mělo sjednotit pojmosloví a odstranit pojem „rychlostní silnice“. Nově se mělo jednat o „silnici I. třídy určenou pro rychlou dopravu, která je budována bez úrovňových křížení, s oddělenými místy napojení pro vjezd a výjezd a na niž není přímo připojena sousední nemovitost s výjimkou odpočívek“, která „může být označena jako silnice pro motorová vozidla podle zvláštního právního předpisu“ (viz lit. č. 4). Navrhovaná definice tedy již implicitně dovolovala existenci silnice pro motorová vozidla i bez směrového oddělení, neboť ze zákona měl odpadnout požadavek na obdobné stavebně technické vybavení jako dálnice. Z dnešních rychlostních silnic se pak měly stát tzv. „dálnice II. třídy“, které by toto označení mohly nést i tehdy, pokud by měly dostavěn pouze jeden jízdní pás. Jednalo by se do jisté míry o návrat historického stavu ze sedmdesátých let 20. století, kdy parametry silnice pro motorová vozidla upravovala vyhláška federálního ministerstva vnitra č. 100/1975 Sb., o pravidlech silničního provozu. Silnicí pro motorová vozidla s osazením příslušného dopravního značení tehdy (na přelomu 70. a 80. let 20. století) byl po krátkou dobu i např. někdejší obousměrný úsek silnice I/37 mezi Hradcem Králové a elektrárnou v Opatovicích nad Labem zprovozněný 31. 10. 1979 (informace dostupné z: www.dálnice-silnice.cz). Související ustanovení: § 3 – zařazování pozemních komunikací do jednotlivých kategorií a tříd a jejich změny, § 4 – dálnice, § 6 – místní komunikace, § 9 – vlastnictví a péče o pozemní komunikace, § 18 – zrušení dálnice, silnice nebo místní komunikace, § 20–22k – zpoplatnění obecného užívání a druhy zpoplatnění, § 40 – výkon státní správy Související předpisy: § 2, § 18, § 35–38, § 61, § 77–78 zák. o silničním provozu, – § 2 prováděcí vyhlášky, – vyhláška č. 341/2002 Sb., o schvalování technické způsobilosti a o technických podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích
61/122 Z judikatury a stanovisek ombudsmana: 1. Zřízení silnice III. třídy na pozemku brání vydání tohoto pozemku oprávněné osobě podle zákona č. 229/1991 Sb., o půdě, ve znění pozdějších předpisů a je tak překážkou vydání věci v restituci. (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 4. 8. 2011, sp. zn. 28 Cdo 2118/2011) Pozn. aut.: I když usnesení popisuje především restituční spor ohledně pozemku pod silnicí, potvrzuje význam silnice jako samostatné věci, byť zákon jí tak výslovně sám necharakterizuje. 2. Pro tranzitní dopravu jsou primárně určeny silnice I. třídy. Cílené odklonění tranzitní dopravy na silnice nižších tříd má být výjimkou a lze je uplatnit za podmínky, že nepřinese závažná negativa pro okolí těchto silnic nižších tříd. Stanovením místní úpravy provozu na pozemních komunikacích (§ 77 zákona č. 361/2000 Sb.) lze vymístit tranzitní nákladní dopravu ze silnic nižších tříd na silnice I. třídy a dálnice, a to platí i v případě, kdy tyto silnice a dálnice jsou zpoplatněny. (Ombudsman 3542/2012/VOP/MBČ a 2639/ 2013/VOP/DS) Další zdroje: 1. Česká technická norma ČSN 73 6101. Projektování silnic a dálnic. Praha: Český normalizační institut, 2000. 2. Definice pojmu „silnice“ [online]. Otevřená encyklopedie Wikipedie. Dostupné z: http://cs.wikipedia.org/wiki/Silnice [cit. 2014-10-10]. 3. Evropská dohoda o hlavních silnicích s mezinárodním provozem (AGR), ze dne 15. 11. 1975 (oznámení federálního ministerstva zahraničních věcí č. AS23/87, registrováno v částce 26/ 1987 Sb.). 4. Sněmovní tisk 1001/0 část 4 – PSP ČR – Volební období 2010–2013. 5. www.rsd.cz
1 Jedná se o údaj aktuální k datu 1. 7. 2013. Celková délka silniční sítě včetně dálnic činí 55 740 km. Z toho na dálnice – definované podle současné právní úpravy – připadá 775,8 km (zdroj: www.rsd.cz).
§6 Místní komunikace (1) Místní komunikace je veřejně přístupná pozemní komunikace, která slouží převážně místní dopravě na území obce. (2) Místní komunikace může být vystavěna jako rychlostní místní komunikace, která je určena pro rychlou dopravu a přístupná pouze silničním motorovým vozidlům, jejichž nejvyšší povolená rychlost není nižší, než stanoví zvláštní předpis.2) Rychlostní místní komunikace má obdobné stavebně technické vybavení jako dálnice. (3) Místní komunikace se rozdělují podle dopravního významu, určení a stavebně technického vybavení do těchto tříd: a) místní komunikace I. třídy, kterou je zejména rychlostní místní komunikace, b) místní komunikace II. třídy, kterou je dopravně významná sběrná komunikace s omezením přímého připojení sousedních nemovitostí, c) místní komunikace III. třídy, kterou je obslužná komunikace, d) místní komunikace IV. třídy, kterou je komunikace nepřístupná provozu silničních motorových vozidel nebo na které je umožněn smíšený provoz. (4) Prováděcí předpis blíže vymezí znaky pro rozdělení místních komunikací do jednotlivých tříd. 2)
Zákon č. 12/1997 Sb., o bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích. Vyhláška Federálního ministerstva vnitra č. 99/1989 Sb., o pravidlech provozu na pozemních komunikacích (pravidla silničního provozu), ve znění pozdějších předpisů.
Z důvodové zprávy: viz u § 5
Přehled výkladu: I. Obecně k § 6 (1) II. První znak – účel (2 až 4) III. Druhý znak – vlastnictví (5 až 8) IV. Třetí znak – správní rozhodnutí (9 až 13) V. Evidence místních komunikací (14 až 16) VI. Rychlostní místní komunikace (17) VII. Třídy místních komunikací (18 a 19) VIII. Zařazování do tříd (20) I. Obecně k § 6
63/122
1. Místní komunikace představují jednu ze čtyř kategorií pozemních komunikací (k pojmu „pozemní komunikace“ srov. komentář k § 2). Typicky půjde o středně frekventovanou ulici uvnitř města či obce, asfaltovou silničku spojující dvě části obce nebo o cestu vedoucí z obce k vlakové zastávce či ke hřbitovu. Do kategorie místních komunikací se jednotlivé cesty zařazují správním rozhodnutím, a to na základě svého určení, dopravního významu a stavebně technického vybavení (srov. komentář k § 3). Pro místní komunikace jsou charakteristické tři základní znaky, které vyložíme níže. K odst. 1 II. První znak – účel 2. Prvním znakem místní komunikace, který vyplývá přímo ze zákona, je její účel. Výchozím předpokladem je, že musí jít o pozemní komunikaci, tedy dopravní cestu určenou k užití vozidly anebo chodci (srov. komentář k § 2). Komentované ustanovení navíc doplňuje, že musí jít o pozemní komunikaci veřejně přístupnou, tedy otevřenou k užívání komukoliv. Podle našeho názoru ale nic nebrání tomu, aby byla mezi místní komunikace zařazena například pěší cesta vedoucí oploceným městským parkem, který se navíc podle provozního řádu na noc zamyká. Jak omezení pouze pro určitý typ užívání (zde pouze pro pěší), tak i časově omezené užívání (zde pouze ve dne) jsou u místních komunikací z našeho pohledu představitelné a přípustné. Požadavek veřejné přístupnosti znamená pouze tolik, že nemůže jít o pozemní komunikaci umístěnou v uzavřeném prostoru, kam mají vždy přístup pouze určité osoby.1 3. Účel je dále v komentovaném ustanovení vymezen tak, že místní komunikace slouží převážně místní dopravě na území obce. Ve srovnání se silnicemi je tedy dopravní význam místních komunikací spíše lokálního charakteru (srov. komentář k § 5). Mezi místní komunikace se na druhou stranu zpravidla počítají dopravně významnější spojnice, než jsou „pouhé“ účelové komunikace vedoucí například ke skupině chat či k lomu (srov. komentář k § 7). Jaké cesty tedy budou zákonný požadavek splňovat? Půjde především o veřejně přístupné pozemní komunikace nacházející se uvnitř zastavěného území obce (ulice, významnější chodníky pro pěší), spojující obec s některou její místní částí nebo s nějakým dopravně významným bodem (kostel, hrad, hřbitov, nádraží, letiště, přístav apod.). Užití slůvka „převážně“ nasvědčuje tomu, že daná cesta může zčásti plnit i účely jiné, např. může sloužit zároveň jako účelová spojka k továrně či lomu za obcí. Důležité je, aby mezi jejími úkoly převažovala služba místní (lokální) dopravě na území obce. Překryv různých dopravních účelů může typicky nastávat u cest spojujících navzájem dvě obce – zde se místní komunikace mohou v plnění své dopravní úlohy do určité míry překrývat se silnicemi III. třídy. 4. Dodejme ještě, že pokud tento znak místní komunikace v průběhu času ztratí (například pozbude po vybudování jiných veřejných cest svůj dosavadní dopravní
64/122
význam v obci), ale nadále splňuje zbývající dva znaky (tedy je platně zařazena mezi místní komunikace správním rozhodnutím a nachází se ve vlastnictví obce), nepřestává být automaticky místní komunikací. Na změnu faktického stavu by nicméně měl reagovat silniční správní úřad rozhodnutím o změně jejího zařazení (srov. komentář k § 3). III. Druhý znak – vlastnictví 5. Nic více než účel, resp. dopravní význam, místních komunikací v komentovaném odstavci vymezeno není. Definice místní komunikace by však nebyla úplná, kdybychom nenahlédli též do dalších ustanovení, která právní režim místních komunikací upravují. Místní komunikace nemůže být ve vlastnictví jakékoliv právnické či fyzické osoby, jejím vlastníkem může být pouze obec (srov. komentář k § 9 odst. 1). Tímto ustanovením zákonodárce naplnil čl. 11 odst. 2 Listiny, který předpokládá, že „zákon stanoví, který majetek nezbytný k zabezpečování potřeb celé společnosti, rozvoje národního hospodářství a veřejného zájmu smí být jen ve vlastnictví státu, obce nebo určených právnických osob“. Pokud je určitá cesta ve vlastnictví jiné osoby než obce, nelze ji zařadit mezi místní komunikace (výjimku představuje pouze § 3 odst. 3). Jestliže se tak stane, je nutno takové rozhodnutí pro nezákonnost zrušit a není-li to již vzhledem k běhu lhůt možné, musí úřad danou cestu z kategorie místních komunikací vyřadit. Stejně je třeba postupovat i v případě, že se určitá místní komunikace zařazená do této kategorie správním rozhodnutím dostane do vlastnictví jiné osoby následně po vydání takového rozhodnutí. Otázce pozemních komunikací, které se staly součástí sítě místních komunikací bez správního rozhodnutí podle předchozích právních předpisů, se budeme věnovat níže. 6. Problémy při posuzování tohoto znaku může činit situace, kdy se místní komunikace nachází na pozemku jiné fyzické nebo právnické osoby. Jestliže je taková místní komunikace stavebně vybavena tak, že by ji bylo možné považovat za stavbu podle zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, pak bude i nadále samostatnou věcí ve vlastnictví toho, kdo ji zbudoval (srov. komentář k § 9). To platí zejména pro místní komunikace, které mají základ vytvořený zhutněním několika vrstev materiálu, zpevněný povrch a jsou vůči okolí jednoznačně vymezeny, např. obrubníky. V takovém případě, bude-li stavebníkem, a tedy i vlastníkem obec, je možné řešit danou situaci buď dohodou s vlastníkem pozemku, že příslušnou část pozemku pod místní komunikací obci prodá či smění za jiný pozemek, nebo vyvlastněním (srov. komentář k § 17 odst. 2). 7. Ne každá místní komunikace je ale dostatečně stavebně vybavena. Je-li za místní komunikaci označena například cesta zpevněná posypem, nebo dokonce pouze vyježděná koly vozidel, pak takováto cesta od počátku byla součástí pozemku, na němž leží. Jestliže se tento pozemek nachází ve vlastnictví jiné osoby než obce, pak daná pozemní komunikace nesplňuje jeden ze znaků nutných pro to, aby ji bylo
65/122
možné řadit mezi komunikace místní. Musí být proto z této kategorie vyřazena a může být nadále zařazena nanejvýš v kategorii komunikací účelových – srov. Ombudsman 5594/2009/VOP/DS (jud. č. 5), jestliže pro to splňuje všechny předpoklady (srov. komentář k § 7 odst. 1). V opačném případě nepůjde po vyřazení vůbec o pozemní komunikaci, ale o pouhou faktickou cestu bez veřejnoprávní ochrany – srov. NSS 9 As 15/2012 (jud. č. 3). 8. V situacích, kdy v důsledku nenaplnění znaku vlastnictví dojde ke změně kategorie, nebo dokonce úplné ztrátě veřejnoprávního statusu u cesty dosud považované za místní komunikaci, by se obec měla pokusit získat k pozemku vlastnické právo. Dosáhne-li úspěchu, pak na základě příslušné smlouvy (postačí i smlouva o smlouvě budoucí) může danou cestu do kategorie místních komunikací zařadit „zpět“ (srov. komentář k § 3 odst. 3). To může být praktické zejména tam, kde vlastníkem pozemku s domnělou místní komunikací je stát nebo kraj, tedy subjekt, který nemá důvod změnu vlastnictví odmítnout nebo požadovat za převedení pozemku do vlastnictví obce přemrštěné finanční částky. IV. Třetí znak – správní rozhodnutí 9. Poslední definiční znak místní komunikace nacházíme v § 3. Jde o zařazení do kategorie místních komunikací formou správního rozhodnutí. Od účinnosti současného zákona (1. 4. 1997) tedy musí být každá nově vzniklá či nově zařazovaná místní komunikace formálně zařazena do příslušné kategorie, a to na základě svého určení, dopravního významu a stavebně technického vybavení (srov. komentář k § 3 odst. 1). Rozhodnutí vydává příslušný silniční správní úřad, tedy obecní úřad obce, na jejímž území daná pozemní komunikace leží [viz § 40 odst. 5 písm. a)]. 10. U tohoto konstatování se ale nemůžeme zastavit. Již před účinností současného zákona totiž na území České republiky existovala síť místních komunikací, které vznikly v souladu se zákonem předchozím, kdy se o zařazení pozemní komunikace do této sítě správní rozhodnutí (zpravidla) nevydávalo. Co se stalo s těmito místními komunikacemi? Přetrvaly, ačkoliv požadavek na formální zařazení do příslušné kategorie nesplňují? Nebo snad jejich status zanikl a změnily se s účinností nového zákona v účelové komunikace, případně v cesty bez veřejnoprávního statusu? Těchto otázek se poprvé dotkl Nejvyšší soud,2 který bez podrobnějšího odůvodnění vyšel z toho, že status místních komunikací podle dřívější právní úpravy přetrvává i nadále. Jeho názor převzal i Ústavní soud v jednom ze svých usnesení.3 11. Argumentaci v tomto směru rozpracoval zejména veřejný ochránce práv – srov. Ombudsman 2528/2008/VOP/DS (jud. č. 6), který vysvětlil, proč u „starých“ místních komunikací není třeba trvat na naplnění znaku formálního zařazení a není tedy třeba u nich nově vydávat správní rozhodnutí o zařazení do kategorie místních komunikací. Veřejný ochránce práv upozornil, že podle zákona č. 135/1961 Sb., o pozemních komunikacích (silniční zákon), se určité komunikace – jejichž znaky
66/122
byly vymezeny v prováděcí vyhlášce k tomuto zákonu – stávaly součástí sítě místních komunikací přímo ze zákona. Do dne 31. 3. 1997 tak platilo, že pokud určitá pozemní komunikace byla v zastavěném území (či území určeném pro zástavbu), spojovala obce, části obce či osady nebo spojovala obec s železnicí, letištěm, přístavem nebo hřbitovem, pak se stala součástí sítě místních komunikací. Rozhodnutí vydával okresní národní výbor pouze v pochybnostech, přičemž teprve od novely silničního zákona z roku 1961, provedené zákonem č. 27/1984 Sb., šlo o rozhodnutí podle správního řádu. Vzhledem k tomu, že v novém zákoně chybí přechodná ustanovení, zůstávají výše vymezené pozemní komunikace místními komunikacemi i nadále, jestliže se prokáže, že některý z uvedených požadavků před nabytím účinnosti současného zákona splňovaly. Důkazem o tom může být zejména zavedení komunikace do její evidence (tzv. pasportu) jako komunikace místní před 1. 4. 1997. Takový důkaz samozřejmě může být vyvrácen důkazy jinými (např. dobovými mapami či výpověďmi svědků prokazujícími, že se v příslušném období na zastavěném území obce nenacházela). 12. Nejistotu do tohoto vcelku harmonického vývoje vnesla na určitou dobu judikatura Nejvyššího správního soudu. Ten v jednom ze svých rozsudků dospěl k názoru opačnému, tedy že bez rozhodnutí o zařazení do kategorie místních komunikací vydaného podle současných předpisů nemůže být žádná cesta považována za místní komunikaci (NSS 4 Ao 1/2009). Tento právní výklad však překonal rozšířený senát Nejvyššího správního soudu – NSS 9 As 15/2012-27 (jud. č. 3) – a vrátil se tak k výše popsané názorové linii, že místní komunikace, jež se staly součástí sítě místních komunikací podle dřívějších předpisů, zůstávají místními komunikacemi i nadále. Neplatí to však podle rozšířeného senátu pro ty místní komunikace, které nejsou ve vlastnictví obce – na naplnění tohoto znaku je třeba u místních komunikací vždy bezvýhradně trvat. To je ostatně v souladu s již dříve vysloveným názorem veřejného ochránce práv – Ombudsman 5594/2009/VOP/DS (jud. č. 5) i s jedním z předchozích rozsudků Městského soudu v Praze (MS Praha 9 A 79/2010).4 13. Můžeme tedy shrnout, že dřívější síť místních komunikací přetrvala. Pokud však některá z komunikací, které byly její součástí, není dnes ve vlastnictví obce, automaticky být místní komunikací přestává, a to bez vydání správního rozhodnutí (neboť ani nebyla rozhodnutím do této kategorie zařazena) a stane se buď účelovou komunikací, nebo pouhou cestou bez veřejnoprávního režimu. U místních komunikací, které byly do této kategorie zařazeny správním rozhodnutím podle současného zákona o pozemních komunikacích, a buď nikdy ve vlastnictví obce nebyly, nebo z jejího vlastnictví dodatečně vyšly, bude ale podle našeho názoru situace jiná. Formálně místními komunikacemi zůstávají – vzhledem k presumpci (předpokladu) správnosti úředních rozhodnutí – proto je v takovýchto případech
67/122
nutné nejprve vydané správní rozhodnutí odklidit, tj. buď je zrušit, nebo danou komunikaci rozhodnutím z kategorie místních komunikací vyřadit. V. Evidence místních komunikací 14. Ustanovení § 9 odst. 4 ukládá obcím jako vlastníkům místních komunikací, aby o nich vedly evidenci. Tato evidence se nazývá pasport místních komunikací a její náležitosti vymezuje § 5 prováděcí vyhlášky. Podle něj pasport místních komunikací zahrnuje přinejmenším délku místních komunikací I. až III. třídy v kilometrech, počet a celkovou délku mostů na nich v kilometrech a objem finančních prostředků vynaložených zvlášť na jejich výstavbu a zvlášť na jejich údržbu. Doporučujeme, aby obec navíc zaznamenala v pasportu též průměrnou šířku každé místní komunikace, zda je vybavena chodníky a kdy a jak se místní komunikací stala (včetně data vydání a čísla jednacího případného zařazovacího rozhodnutí). 15. Neměli bychom zapomínat, že povinnost vést pasporty místních komunikací stanovovaly již za účinnosti zákona č. 135/1961 Sb., o pozemních komunikacích (silniční zákon), směrnice a metodické pokyny ministerstva dopravy. Proto také většina obcí má dnes k dispozici historický pasport místních komunikací již z období komunistického režimu, který postupně doplňuje.5 Zpravidla tyto pasporty pocházejí z přelomu sedmdesátých a osmdesátých let 20. století. Po přijetí zákona totiž tehdejší místní národní výbory svou povinnost neplnily a pasporty většinou nepořizovaly, a to navzdory podrobné směrnici ministra dopravy pro zpracování I. etapy hospodářsko-technického pasportu místních komunikací ze dne 4. 11. 1964. Teprve metodický pokyn Ministerstva vnitra ČSR (správy pro dopravu) pro správu silnic a místních komunikací ze dne 5. 11. 1976 č. j. SD/214017/75/76 tuto situaci částečně změnil a místní národní výbory začaly poté pod dohledem okresních národních výborů pasporty místních komunikací skutečně zpracovávat. 16. Z uvedených dokumentů vyplývá, jaké náležitosti evidence místních komunikací dříve platily. Každý tehdejší pasport měl mít mapovou a tabelární část. V mapě v měřítku 1 : 2880 nebo 1 : 5000 měly být vyznačeny nejen jednotlivé místní komunikace, ale též silnice, vodoteče, železnice a významné objekty a místa mající vztah ke komunikacím. Místní komunikace se měly navzájem odlišit barevně a označit arabskou číslicí určující konkrétní komunikaci a indexem (písmenem) vyjadřujícím její třídu (např. 1a, kdy písmeno „a“ označuje místní komunikace I. třídy). Zakresleny a označeny měly být též objekty na komunikaci, jako jsou mosty, lávky, podjezdy, podchody, křižovatky se železnicí apod. V tabelární části6 pak měla být uvedena celá řada informací o každé místní komunikaci, zejména její místní název, délka, šířka vozovky a šířka celé komunikace (včetně chodníků, krajnic, dělicích pruhů a přilehlých cyklistických stezek), druh vozovky (dělily se na dlážděné, betonové, těžké živičné, střední živičné, lehké živičné, štěrkové a nezpevněné). Dále se v pasportu evidovaly chodníky, schody a prostranství, jež byly součástí dané
68/122
místní komunikace, a v samostatném formuláři pak objekty na místních komunikacích (mosty, tunely, železniční přejezdy). Současné předpisy již takovéto požadavky neobsahují a stanovují pouze základní údaje, které musí být v pasportu obsaženy (viz § 5 prováděcí vyhlášky). Podobu a rozsah pasportu ponechávají převážně na volbě obce samotné. Zpravidla však obce ze setrvačnosti vedou pasporty nadále v té podobě a rozsahu, jako tomu bylo dříve, což je jedině dobře. K odst. 2 VI. Rychlostní místní komunikace 17. Důvodová zpráva k zákonu vysvětluje zavedení pojmu „rychlostní silnice“ a „rychlostní místní komunikace“. Přívlastkem „rychlostní“ označuje zákon pozemní komunikace, které byly v minulosti budovány v podstatě proto, aby plnily roli dálnic, avšak s vynaložením nižších finančních prostředků. Nároky kladené na dálnice nesplňují zejména v tom směru, že u nich bylo připuštěno úrovňové křížení s jinými pozemními komunikacemi, proto se – zpravidla podle svého umístění ve volné krajině či v obci – zařazují buď do kategorie silnic (jde o tzv. rychlostní silnice, srov. komentář k § 5 odst. 3), nebo místních komunikací. Půjde zásadně o místní komunikace I. třídy. K odst. 3 VII. Třídy místních komunikací 18. V tomto ustanovení zákon vymezuje hlediska pro rozdělení místních komunikací do jednotlivých tříd podle jejich dopravního významu a určení. Stavebně technické vybavení dané pozemní komunikace je potřeba posoudit s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem každého případu (srov. též komentář k § 3 odst. 1 a 2). Zákon zde používá pojmy sběrná komunikace (v souvislosti s místními komunikacemi II. třídy) a obslužná komunikace (v souvislosti s místními komunikacemi III. třídy), přičemž tyto pojmy nejsou v zákoně definovány. Zákonodárce je podle důvodové zprávy převzal z ČSN 73 6110. Pomoci při jejich výkladu může prováděcí vyhláška, z jejíhož § 3 vyplývá, že sběrné místní komunikace spojují části měst navzájem nebo napojují města, případně jejich části na pozemní komunikace vyšší třídy nebo kategorie. Ze zákona vyplývá, že samostatné připojování jednotlivých nemovitostí na tyto komunikace by mělo být spíše výjimečné. Obslužné místní komunikace jsou pak ty, které jsou přístupné běžnému provozu motorových vozidel (nesmí být tedy určeny jen k užívání pěšími či cyklisty) a které ve městech a obcích umožňují přímou dopravní obsluhu jednotlivých objektů. 19. Místní komunikace IV. třídy se podle zákona vyznačují tím, že zde provoz motorových vozidel není přípustný buď vůbec, nebo se na nich uskutečňuje provoz smíšený (i v takovém případě by však měl motorový provoz plnit spíše doplňkovou funkci a hlavním účelem by mělo zůstat užívání pěšími a bezmotorovými vozidly).
69/122
Typickými místními komunikacemi IV. třídy budou tedy samostatné chodníky a podchody, pěší zóny, cyklostezky, schody, lávky a pěšiny. K odst. 4 VIII. Zařazování do tříd 20. Prováděcím právním předpisem, který vymezuje znaky pro rozdělení místních komunikací do jednotlivých tříd, je vyhláška č. 104/1997 Sb., kterou se provádí zákon o pozemních komunikacích, konkrétně její § 2 a § 3. V nich je upraveno označování jednotlivých kategorií pozemních komunikací (§ 2 prováděcí vyhlášky) a dále hlediska pro zařazování místních komunikací do jednotlivých tříd (§ 3 prováděcí vyhlášky), která jsou vlastně jen podrobnějším rozvedením zákona (srov. komentář k předchozímu odstavci). Za pozornost stojí, že místními komunikacemi IV. třídy mohou být cesty s vyloučením provozu motorových vozidel (cyklistické stezky), a dokonce i cesty, které vůbec neslouží provozu vozidel (samostatné chodníky, stezky pro pěší). Související ustanovení § 2 – pozemní komunikace a jejich rozdělení, § 3 – zařazování pozemních komunikací do jednotlivých kategorií a tříd a jejich změny, § 5 – silnice, § 7 – účelové komunikace, § 9 – vlastnictví a péče o pozemní komunikace, § 35 – ochrana dálnice, silnice a místní komunikace Související předpisy čl. 11 odst. 2 Listiny, – § 4b zák. č. 135/1961 Sb., o pozemních komunikacích (silniční zákon), – § 2, § 3 prováděcí vyhlášky Z judikatury a stanovisek ombudsmana: K odst. 1 1. Je-li místní komunikace samostatnou stavbou na cizím pozemku, pak je třeba odlišit právo vlastníka této komunikace zatížit cizí pozemek stavbou, od práva obecného užívání místní komunikace; toto právo nemůže vyloučit jen to, že vlastníku komunikace nesvědčí právní titul opravňující jej mít stavbu na cizím pozemku. (usnesení Nejvyššího soudu ze dne 17. 2. 2011, sp. zn. 22 Cdo 2873/2010) 2. Výkladem § 1 dříve platného zákona č. 135/1961 Sb. lze dovodit stejný pojem pozemní komunikace a také charakteristiky místních a účelových komunikací v § 21 a 22 cit. zákona se od zákona č. 13/1997 Sb. neodchylují. (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 5. 2005, sp. zn. 22 Cdo 1553/2004) 3. I. Byla-li určitá část zemského povrchu místní komunikací podle staré právní úpravy, stala se místní komunikací podle nové právní úpravy v zákoně č. 13/1997 Sb. okamžikem nabytí účinnosti tohoto zákona, aniž by bylo nutno o tom vydávat rozhodnutí podle § 3 odst. 1 uvedeného zákona. Jestliže však pozemní komunikace, jež byla místní komunikací podle zákona č. 135/1961 Sb., nebyla ke dni nabytí účinnosti zákona č. 13/1997 Sb. ve vlastnictví obce, na jejímž území se nacházela, nemohla se stát místní komunikací podle nové právní úpravy, neboť nesplňovala podmínku § 9 odst. 1 věty první in fine zákona č. 13/1997 Sb. II. Pokud místní komunikace podle staré právní úpravy, jejímž vlastníkem není obec, na jejímž území se daná komunikace nachází, nesplňuje věcné, technické a funkční podmínky pro zařazení do kategorie účelové komunikace podle nové právní úpravy, nýbrž splňuje tyto podmínky pouze pro zařazení do kategorie komunikací místních podle nové právní úpravy, jde toliko o pozemní komunikaci ve věcném, technickém a funkčním smyslu, nezařaditelnou do žádné kategorie pozemních komunikací. V takovém případě se uvedená pozemní komunikace může stát místní komunikací podle nové právní úpravy postupem podle § 3 odst. 2 zákona č. 13/1997 Sb. užitého na základě analogie zákona, a to za
70/122 podmínky vypořádání vlastnicko-právních otázek v souladu s požadavky odst. 3 téhož paragrafu, užitého rovněž per analogiam legis. (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2014, č. j. 9 As 15/2012-27, č. 3028/ 2014 Sb. NSS) 4. Úřad stanovující dopravní značení má s ohledem na volnou dikci § 78 odst. 2 zákona o silničním provozu možnost širokého správního uvážení. Vedle jiných hledisek by měl přihlížet k názoru vlastníka komunikace. V řadě případů je myslitelných více variant dopravního značení pro konkrétní dopravní situaci, přičemž všechny varianty vyhovují plynulosti a bezpečnosti provozu a velmi podobně se dotýkají rovněž konkrétních veřejných zájmů. Je pak spíše politickým rozhodnutím obce jako vlastníka místních komunikací, které dopravní variantě bude dána přednost. Nejedná se zde o volbu mezi dobrým a špatným řešením, kterou jinak činí úřad při výkonu státní správy. (Ombudsman 7414/2012/ VOP/DS) 5. Od 1. 4. 1997 může být místní komunikací pouze pozemní komunikace ve vlastnictví obce (§ 9 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích). Komunikace nacházející se v majetku soukromé osoby může nadále existovat pouze v kategorii veřejně přístupné účelové komunikace. (Ombudsman 5594/2009/VOP/DS, Veřejné cesty II) 6. Současný zákon o pozemních komunikacích neobsahuje žádná přechodná ustanovení týkající se režimu místních komunikací vzniklých před jeho účinností. Právní vztahy je nutno posuzovat dle předpisů platných a účinných v době jejich vzniku. Tudíž nelze mít za to, že by snad dnem účinnosti současného zákona právně „zanikly“ doposud existující místní komunikace a je nutno zařadit znovu veškeré komunikace na celém území republiky. Již samotné zavedení komunikace do pasportu jako komunikace místní přinejmenším nasvědčovalo naplnění příslušných znaků. (Ombudsman 2528/2008/VOP/DS, Veřejné cesty II) Z historické judikatury: 7. Zákon nikde nestanoví právního nároku jednotlivce na to, aby obec určitou veř. cestu zřídila, nebo aby zřízenou již cestu určitým způsobem upravila, a nelze také nikde nalézti positivního předpisu o tom, že by zájmu, jejž snad má jednotlivec na takovéto úpravě veř. obecní komunikace, přiznána byla právní ochrana. Tím méně lze nalézti předpis, z něhož by vyplýval zákonem chráněný zájem jednotlivce na to, aby dozorčí úřad politický obec k plnění její zákonné povinnosti (k úpravě a údržbě obecních komunikací) donutil. (Bohuslav A 7434/28) Další zdroje: 1. Metodický pokyn Ministerstva vnitra ČSR (správy pro dopravu) pro správu silnic a místních komunikací ze dne 5. 11. 1976 č. j. SD/214017/75/76 2. Směrnice ministra dopravy pro zpracování I. etapy hospodářsko-technického pasportu místních komunikací ze dne 4. 11. 1964
1 Tento benevolentní přístup ke splnění podmínky „veřejné přístupnosti“ odvozujeme od faktu, že místní komunikace musí být vždy ve vlastnictví obce (srov. níže), která jako veřejnoprávní korporace vlastní svůj majetek v prvé řadě proto, aby mohla uspokojovat potřeby svých občanů. V případě účelové komunikace ve vlastnictví osoby soukromého práva by naopak časové omezení jejího užívání mohlo mít na úvahy o její veřejnosti zásadní dopad (srov. komentář k § 7). 2 Podle dřívější právní úpravy byla obec (dříve místní národní výbor) silničním správním orgánem, jemuž příslušelo rozhodovat ve správním řízení o zařazení či vyřazení místní komunikace do (ze) sítě místních komunikací. Soud tedy z takového určení povahy pozemní komunikace bez dalšího vychází a nenáleží mu posuzování znaků, jimiž zákon místní komunikace vymezoval, tj. nakolik je určitá komunikace užívaná a jak slouží místní dopravě. (NS 2 Cdon 444/97, Rc 11/1999) 3 Předmětná místní komunikace zjevně existovala jako veřejná cesta již nejméně od roku 1939, a jako taková byla oprávněně zařazena do pasportu místních komunikací obce Strmilov z 27. 4. 1966. O vyřazení
71/122 předmětné komunikace z kategorie místní komunikace a ze sítě místních komunikací vůbec nebylo zjevně doposud příslušným orgánem rozhodnuto. Přitom pro zjištění, zda určitá pozemní komunikace je či není místní komunikací, je rozhodující, zda je jako taková zařazena příslušnou obcí v její evidenci. Rozhodnutím příslušného správního orgánu, zda je určitá komunikace zařazena či vyřazena ze sítě místních komunikací, jsou pak soudy vázány. (II. ÚS 114/03) 4 Opatrnější názor naznačil dříve Nejvyšší správní soud, podle něhož „pokud je nějaká pozemní komunikace vedena jako místní komunikace a nenachází se ve vlastnictví obce, bylo by na místě tento stav revidovat a jednat s jejím vlastníkem o možnosti odkoupení. V případě neúspěchu by měla obec zvážit možnost vyřazení předmětné cesty ze sítě místních komunikací a nahrazení komunikací jinou, nebo možnost zřízení věcného břemene podle § 17 odst. 2 zák. o pozemních komunikacích“ (NSS 9 Ao 3/2008). Rozšířený senát však tento přístup překonal (byť citovaný rozsudek výslovně nezmiňuje) a komunikace ve vlastnictví jiné osoby než obce považuje za vyřazené z kategorie místních komunikací automaticky (zřejmě okamžikem změny vlastníka). 5 Na druhou stranu řada starých pasportů byla nenávratně zničena při povodních v roce 1997, resp. v roce 2002. 6 Vzor tabelární části byl přílohou výše citované směrnice ministra dopravy pro zpracování I. etapy hospodářsko-technického pasportu místních komunikací ze dne 4. 11. 1964.
§7 Účelová komunikace (1) Účelová komunikace je pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Příslušný silniční správní úřad může na žádost vlastníka účelové komunikace a po projednání s příslušným orgánem Policie České republiky upravit nebo omezit veřejný přístup na účelovou komunikaci, pokud je to nezbytně nutné k ochraně oprávněných zájmů tohoto vlastníka. Úprava nebo omezení veřejného přístupu na účelové komunikace stanovené zvláštními právními předpisy21) tím není dotčena. (2) Účelovou komunikací je i pozemní komunikace v uzavřeném prostoru nebo objektu, která slouží potřebě vlastníka nebo provozovatele uzavřeného prostoru nebo objektu. Tato účelová komunikace není přístupná veřejně, ale v rozsahu a způsobem, který stanoví vlastník nebo provozovatel uzavřeného prostoru nebo objektu. V pochybnostech, zda z hlediska pozemní komunikace jde o uzavřený prostor nebo objekt, rozhoduje příslušný silniční správní úřad. 21) Například § 20 odst. 1 písm. j) zákona č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů (lesní zákon), § 16 odst. 1 písm. d) a f), § 26 odst. 1 písm. c), § 26 odst. 3 písm. c), § 29 písm. h) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny.
Z důvodové zprávy (k § 7):
Umožnění přístupu veřejnosti na účelové komunikace mimo uzavřené prostory a objekty je nutné zejména na venkově (polní a lesní cesty), a proto není možné tuto oblast ponechat zcela na řešení v rámci občansko právních vztahů. Účelovými komunikacemi v uzavřených prostorech a objektech jsou např. domovní nebo tovární dvory, komunikace v lomech, povrchových dolech, vojenských újezdech, ale též např. autobusová nádraží a komunikace v prostorách nádraží ČD, civilních letišť, ve velkokapacitních garážích apod. Z důvodové zprávy k zákonu č. 152/2011 Sb.:
Doplnění výslovné úpravy vztahu zákona o pozemních komunikacích k zákonu o lesích a zákonu o ochraně přírody a krajiny do § 7 odst. 1 zákona (úprava veřejně přístupných účelových komunikací), kdy v některých případech je zpochybňována aplikace ustanovení § 20 odst. 1 písm. g) lesního zákona (obecný zákaz jezdit a stát s motorovými vozidly v lesích) ve vztahu k úpravě obecného užívání účelových komunikací podle zákona o pozemních komunikacích. Výsledkem je nejednotný postup při posuzování přestupků a správních deliktů různými správními úřady
73/122
a s tím spojená četnost těchto přestupků s vědomím jejich beztrestnosti (např. provozovatelé čtyřkolek). Navrhované zpřesnění znění zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, napomůže k respektování platné právní úpravy lesního zákona a zákona o ochraně přírody a krajiny ve vztahu k úpravě zákona č. 13/1997 Sb. Ustanovení § 19, které upravuje obecné užívání pozemních komunikací a podmínky tohoto užívání, se v této souvislosti doplňuje o odkaz na příslušná ustanovení zákona o lesích a zákona o ochraně přírody a krajiny. Přehled výkladu: I. Obecně k § 7 (1 až 3) II. První znak – dopravní cesta (4 a 5) III. Druhý znak – zákonný účel (6 a 7) IV. Třetí znak – souhlas vlastníka s obecným užíváním (8 až 25) V. Čtvrtý znak – nutná komunikační potřeba (26 až 45) VI. Souhra všech čtyř znaků účelové komunikace (46 až 52) VII. Omezení přístupu vlastníkem (53 až 59) VIII. Úřední omezení přístupu (60 až 65) IX. Zákonné omezení přístupu (66 až 68) X. Vnitřní účelové komunikace (69 až 74) I. Obecně k § 7 1. Účelové komunikace tvoří z hlediska dopravního významu nejnižší kategorii pozemních komunikací. Protože však mohou být ve vlastnictví jakékoliv právnické či fyzické osoby (srov. komentář k § 9 odst. 1), představují zároveň kategorii, která vyvolává ty nejkomplikovanější právní problémy. V právním režimu účelových komunikací se mísí právo veřejné s právem soukromým a už samotná otázka, zda určitá cesta je či není veřejně přístupnou účelovou komunikací, dokáže leckdy zamotat hlavu i zkušenému praktikovi. 2. Upozorněme již v úvodu, že účelová komunikace nemusí být nutně stavbou podle stavebního zákona, tedy výsledkem stavební činnosti – srov. NS 22 Cdo 1868/ 2000 (jud. č. 14), NSS 5 As 20/2003 (jud. č. 35). Může jít o pouhé koleje vyjeté v trávě nebo zpevněné místy kamením či sutí. O tom, zda se na určitém pozemku nachází účelová komunikace, nerozhoduje ani to, jak je pozemek zapsán v katastru nemovitostí – srov. NSS 6 Ans 2/2007 (jud. č. 34). Katastr nemá v tomto ohledu konstitutivní význam; druh pozemku ani způsob využití (účelové komunikace se vedou jako „ostatní plocha – ostatní komunikace“) nejsou závaznými údaji na rozdíl od parcelního čísla a geometrického určení nemovitosti (srov. § 51 katastrálního zákona), ani nejsou jinak právně privilegovány na rozdíl od údajů o věcných právech (srov. § 980 a násl. obč. zák.). O tom, že se určitá cesta stává účelovou komunikací,
74/122
nemusí být dokonce vydáno ani správní rozhodnutí – srov. NS 22 Cdo 1868/2000 (jud. č. 14), NSS 5 As 20/2003 (jud. č. 35), NSS 6 Ans 2/2007 (jud. č. 34). Účelovou komunikací se zkrátka a dobře určitá cesta stává „samovolně“ ze zákona, a to v okamžiku, kdy splní všechny čtyři znaky, které zákon a judikatura pro vznik účelové komunikace stanovují – srov. Ombudsman 6669/2008/VOP/DS (jud. č. 52). Musí tedy jít o (1) stálou a v terénu patrnou dopravní cestu, která (2) naplňuje účel stanovený v zákoně, přičemž (3) její vlastník dal souhlas k obecnému užívání své cesty veřejností a zároveň (4) tato cesta naplňuje nutnou komunikační potřebu. Jakmile jsou tyto čtyři podmínky kumulativně splněny, vzniká veřejně přístupná účelová komunikace (komentář k § 2 popisuje podrobněji tzv. deklaratorní řízení, v němž lze mj. rozhodnout o tom, zda určitá sporná cesta naplňuje znaky veřejně přístupné účelové komunikace). V komentáři k prvnímu odstavci pojednáme o jednotlivých znacích detailně, jelikož jde o problematiku rozsáhlou a složitou (viz níže výklad sub II až VII). Možnostem omezení veřejného přístupu na účelovou komunikaci úředním rozhodnutím nebo zvláštním zákonem, o nichž se zmiňuje věta druhá a třetí, se budeme věnovat následně (viz níže výklad sub VIII a IX). 3. Doplňme ještě, že účelové komunikace, stejně jako ostatní pozemní komunikace, jsou veřejným statkem. Uvnitř obcí představují zpravidla jeden z typů veřejného prostranství. S veřejným prostranstvím je spojuje zejména právo veřejnosti na jejich obecné užívání, přičemž v případě pozemních komunikací jde o užívání k dopravním účelům (v případě jiných veřejných prostranství, např. městské zeleně, může mít obecné užívání odlišný obsah). K odst. 1 II. První znak – dopravní cesta 4. První znak účelové komunikace vyplývá již ze samotné definice pozemních komunikací obsažené v § 2 odst. 1. Musí tedy jít o dopravní cestu určenou k užití vozidly nebo chodci. Abychom mohli o účelové komunikaci hovořit, musí jít v prvé řadě o cestu stálou a v terénu patrnou. Za účelovou komunikaci nelze prohlásit například louku, přes kterou sice vlastníci vzdálenějších luk odvážejí ze svých pozemků posečené seno, avšak nečiní tak vždy ve stejné trase, ale jezdí různě, takže na pozemku se nevytvoří vyjeté koleje buď vůbec, nebo jen v nezřetelných náznacích a na různých místech. Takovéto dočasné sezónní cesty (v daném případě jde o tzv. cesty senové) představu o stálém dopravním koridoru nenaplňují.1 Obdobně by tento znak měl vyloučit též požadavky na prohlášení účelové komunikace v místě, kde sice dopravní cesta figuruje ve starých mapách, avšak v terénu již není vůbec patrná. Typicky půjde o cestu, která pokojně zanikla již před desítkami let, která tudíž již dnes není onou dopravní cestou s jasným dopravním určením, kterou má na mysli § 2 odst. 1.
75/122
5. Musíme nicméně zdůraznit, že tento znak slouží pouze k vyloučení těch cest, které ve skutečnosti žádnými cestami nejsou, protože buď v terénu nikdy reálně nevznikly, nebo naopak již dávno pokojně zanikly. Úřady by jej měly aplikovat uvážlivě a v pochybnostech považovat cestu spíše za patrnou v terénu, jako to činí i Nejvyšší správní soud – srov. NSS 1 As 63/2013 (jud. č. 20). Znak patrnosti v terénu tak může splnit například travnatý pás ponechaný mezi ploty – i zde je průběh údajné cesty dostatečně stálý a patrný z tvaru pozemku, resp. jeho fyzicky vymezené části – srov. NSS 10 As 41/2014 (jud. č. 16).2 Jestliže ve skutečnosti nejde o dopravní koridor, neboť vlastník jej nevěnoval výslovně dopravním účelům ani není takto veřejností fakticky užíván s vlastníkovým tichým souhlasem, mělo by se to projevit až v podobě nenaplnění třetího znaku, tj. souhlasu vlastníka s obecným užíváním (k tomu viz dále). Stejně tak by si úřady měly uvědomovat, že pokud došlo ke svémocnému zásahu do obecného užívání určité sporné cesty, pak by měly zkoumat patrnost cesty k datu neoprávněného zásahu – srov. KS Brno 31 A 27/2012 (jud. č. 37), Ombudsman 4368/2011/VOP/MBČ (jud. č. 47). Nelze vyloučit existenci účelové komunikace jen proto, že ji vlastník několik dní před místním ohledáním rozorá nebo jinak zničí, nebo proto, že cestu přehradí pevnou překážkou a než se věci v úřední rovině dají do pohybu, cestu skryje porost plevele. III. Druhý znak – zákonný účel 6. Abychom mohli hovořit o účelové komunikaci, musí posuzovaná dopravní spojnice naplňovat alespoň jeden ze tří účelů vymezených v komentovaném ustanovení. Musí tedy jít o cestu, která: a) slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo b) ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo c) k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Ze zákonného vymezení je zřejmé, že účelovými komunikacemi mohou být i polní a lesní cesty. Stejně tak je nepochybné, že za účelovou komunikaci lze označit pouhé spojení mezi nemovitostmi navzájem (např. cesty mezi budovami areálu bývalého zemědělského družstva). Pokud jde o spojení nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi, nepochybně sem lze zařadit připojení několika soukromých nemovitostí (např. skupiny domů) na pozemní komunikaci vyšší kategorie. Dokonce i spojnice jediné nemovitosti s jinými pozemními komunikacemi splňuje znak zákonného účelu, a proto v určitých případech může být účelovou komunikací – pokud budou splněny i další tři znaky. Problematický bude v tomto případě zejména znak souhlasu vlastníka s veřejným užíváním, tedy užíváním neurčitým okruhem osob. 7. Drtivá většina cest, o jejichž právní status vznikají spory, znak zákonného účelu naplňuje a s jeho posouzením nebývají problémy. Důvodem pro to, že určitá cesta nemůže být považována za (veřejně přístupnou) účelovou komunikaci, bývá spíše nesplnění některého z ostatních znaků účelové komunikace, zejména souhlasu
76/122
vlastníka s obecným užíváním nebo naplňování nutné komunikační potřeby. Výjimečně však můžeme konstatovat nenaplnění zákonného účelu například u čistě vyhlídkových výletních tras či u pěšin spojujících jednotlivé jamky golfového hřiště. IV. Třetí znak – souhlas vlastníka s obecným užíváním 8. Znak, který spočívá v souhlasu vlastníka účelové komunikace s jejím užíváním veřejností, bychom v zákoně hledali marně. Soudní judikatura jej však dovodila s ohledem na čl. 11 odst. 4 Listiny, podle něhož je možné nuceně omezit vlastnické právo jedině ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu. Protože zákon o pozemních komunikacích neupravuje jakoukoliv kompenzaci, která by se vlastníkovi pozemku vyplácela za to, že pozemek nebo jeho část slouží jako veřejná cesta, je zřejmé, že veřejnou cestu je možno na pozemku vyhlásit jedině za podmínky, že nejde o nucené, nýbrž dobrovolné omezení vlastnického práva, s nímž vlastník při vzniku účelové komunikace souhlasil – srov. II. ÚS 268/06 (jud. č. 3). 9. Souhlas vlastníka s obecným užíváním jeho pozemku může mít různé formy. O ryzím věnování pozemku veřejnosti můžeme hovořit tam, kde jej vlastník určí k naplňování veřejného dopravního účelu výslovně, ať již písemně, nebo ústně. K tomu však v soudobé praxi dochází jen zřídka. Soudy proto z praktických důvodů dovozují, že souhlas s obecným užíváním může dát vlastník cesty i mlčky neboli konkludentně – srov. NS 22 Cdo 1868/2000 (jud. č. 14), NS 22 Cdo 2167/2005 (jud. č. 10), NSS 6 Ans 2/2007 (jud. č. 34). K udělení konkludentního souhlasu postačuje pouhá nečinnost. Jestliže vlastník po dostatečně dlouhou dobu toleruje užívání svého pozemku veřejností k dopravním účelům a nic zjevného proti tomu nečiní, pak se má za to, že se vznikem veřejné cesty na svém pozemku souhlasí. Platí to tím spíše, pokud vlastník veřejností užívanou cestu sám vybuduje nebo ji v průběhu jejího užívání zlepšuje, aniž by přitom kladl obecnému užívání ostatních osob jakékoliv překážky nebo se proti němu jakkoliv ohrazoval. 10. Potíž při posuzování tichého (konkludentního) souhlasu spočívá v tom, že skutečnou vůli vlastníka neznáme a snažíme se ji dovodit z jeho jednání, resp. nekonání. Vzhledem k tomu, že úřady i soudy se k řešení případu zpravidla dostávají po vypuknutí sporu, je zřejmé, že z aktuální vůle vlastníka vycházet nelze – i vlastník, který se vznikem veřejné cesty původně souhlasil, může v době rozhodování vyjadřovat kategorický nesouhlas s jejím (dalším) veřejným užíváním; tento pozdní nesouhlas však již pro vznik veřejné cesty není podstatný. Nezbývá tedy než vrátit se při dokazování do minulosti, kdy byla veřejná cesta zřízena nebo kdy začala samovolně vznikat. Z praktických důvodů proto správní soudy vytvořily teorii tzv. kvalifikovaného nesouhlasu – srov. NSS 1 As 76/2009 (jud. č. 31), NSS 5 As 27/ 2009 (jud. č. 32), NSS 2 As 84/2010 (jud. č. 29), z níž vyplývá, že pokud určitý pozemek začíná užívat jako cestu veřejnost a vlastník nesouhlasí s tímto stavem, pak
77/122
musí dát svůj nesouhlas najevo aktivně. Podle našeho názoru to znamená, že nesouhlas vlastníka musí mít takovou podobu, aby byl seznatelný vnějšímu světu (zejména uživatelům dané pozemní komunikace). Vlastníkovi tedy nepostačí pouze povolat do řízení svědky (příbuzné, přátele), kteří dosvědčí, že v rozhovorech s nimi vyjadřoval v rozhodné době svůj vnitřní nesouhlas s užíváním cesty veřejností. Jestliže svému nesouhlasnému postoji nedal žádnou vnější podobu a omezil se jen na myšlenky, případně na hovory se svými blízkými, můžeme mít za to, že obecné užívání strpěl. Pro názornost uveďme, že abychom mohli hovořit o kvalifikovaném nesouhlasu, kterým vlastník vyloučil vznik veřejné cesty, měl by vlastník pozemku v době, kdy začíná docházet k jeho užívání ze strany veřejnosti, pozemek například oplotit, umístit na něj ceduli zakazující vstup nebo z něj alespoň ústně uživatele cesty opakovaně vykazovat. 11. Nutno ještě podotknout, že doktrínu kvalifikovaného nesouhlasu nelze zneužívat k prosazování vzniku veřejných cest tam, kde vlastník vůbec neměl důvod nějaký nesouhlas vyjadřovat. Jinými slovy, k tomu, aby veřejná cesta vznikla na základě konkludentního souhlasu, musí ji veřejnost reálně užívat, nepostačuje pouhá teoretická možnost veřejného užívání. Nestačí tedy jen to, že vlastník svůj pozemek neoplotí a ponechá jej volně přístupný – srov. NSS 1 As 76/2009 (jud. č. 31), NSS 1 As 63/2013 (jud. č. 20). Pokud vlastník neměl důvod vstup na svůj pozemek nijak omezovat, neboť jej kromě vlastníka buď neužíval k dopravním účelům nikdo další – případně jej užívaly pouze osoby, které tak činily na základě soukromého práva (např. osoby oprávněné z věcného břemene) – pak samotný fakt, že pozemek není nijak uzavřen, nezakládá souhlas vlastníka s jeho obecným užíváním. V pochybnostech o existenci souhlasu je třeba vždy rozhodnout ve prospěch vlastníka pozemku, tedy mít za to, že k veřejnému věnování nedošlo – srov. NSS 9 As 55/2011 (jud. č. 26). 12. Judikatura neposkytuje přesnou odpověď na otázku, po jak dlouhou dobu musí stav tiše trpěného obecného užívání cesty trvat, aby došlo k udělení tichého souhlasu vlastníka se vznikem veřejné cesty. Vždy je třeba zohlednit okolnosti konkrétního případu, zejména zda vlastník o obecném užívání věděl nebo mohl vědět a zda mu nějaká objektivní překážka bránila v tom, aby včas zakročil. Stejná doba může být v jednom případě pro vznik konkludentního souhlasu postačující a v jiném nikoliv. Pro názornost uveďme, že například každodenní užívání cesty vedoucí kolem rodinného domu vlastníka této cesty veřejností, které bude trvat dva roky, může již postačovat k tomu, abychom konstatovali, že vlastník svou nečinností dal souhlas ke vzniku veřejné cesty. Avšak stejná doba dvou let nemusí postačovat k prohlášení za veřejnou cestu v případě, kdy jde o cestu vedoucí kolem rekreační chaty, jejíž postarší majitel ji ze zdravotních důvodů již dva roky nenavštívil a o postupně vzrůstajícím veřejném užívání svého pozemku se tak nemohl dozvědět. Jako základní orientační vodítko však uveďme alespoň tolik, že podle našeho názoru by se měla doba užívání
78/122
cesty veřejností počítat spíše na roky než na měsíce, či dokonce týdny – srov. k tomu též NSS 7 As 94/2013 (jud. č. 18). 13. Až dosud jsme ve výkladu vycházeli z toho, že vlastníkem pozemku se spornou cestou je od doby jejího (údajného) vzniku až do doby řešení sporu stále tatáž osoba. Jak ale nahlížet na situaci, kdy cesta změní majitele? Zde se uplatní obecné pravidlo, že souhlas se vznikem účelové komunikace přechází z vlastníka na jeho právní nástupce – srov. II. ÚS 268/06 (jud. č. 3). Jestliže tedy určitá osoba prodá, daruje či jinak převede vlastnictví svého pozemku s platně vzniklou veřejnou cestou na jinou osobu (včetně přechodu vlastnického práva děděním), pak na nabyvatele přechází i povinnost strpět nadále právo obecného užívání této cesty, jako by sám dal souhlas s jejím vznikem.3 Tato konstrukce se může jevit jako nespravedlivá, jelikož veřejnoprávní omezení spočívající v povinnosti strpět užívání svého pozemku veřejností k dopravním účelům je nepochybně citelné a hodnotu takového pozemku značně snižuje. Přitom neexistuje žádný veřejný seznam účelových komunikací (srov. komentář k § 29a) a pro nabyvatele pozemku je tedy mimořádně obtížné vynaložit před podpisem smlouvy dostatečnou obezřetnost. Nezbývá však než konstatovat, že to je vlastnost společná i řadě jiných veřejnoprávních omezení vlastnického práva k nemovitostem, kam patří například různá ochranná pásma, dočasné stavební uzávěry apod. Při koupi či jiném nabytí pozemku tak nezbývá než doporučit potencionálnímu nabyvateli, aby se seznámil se stavem takového pozemku, a nachází-li se na něm fyzicky cesta, aby se zajímal o její právní status. Prostředkem k odstranění pochybností o tom, zda jde o cestu veřejnou či nikoliv, je deklaratorní rozhodnutí o existenci veřejně přístupné účelové komunikace (srov. komentář k § 2). 14. Doktrína o přechodu souhlasu z jednoho vlastníka na dalšího vede k tomu, že u některých účelových komunikací leží okamžik jejich zřízení či vzniku tak hluboko v minulosti, že lze hovořit o tom, že veřejná cesta existuje od nepaměti. Je-li tomu tak a zároveň cesta naplňuje ostatní znaky veřejně přístupné účelové komunikace (zejména uspokojuje nutnou komunikační potřebu), pak lze mít bez bližšího dokazování za to, že souhlas původního vlastníka byl v minulosti udělen. Udělení souhlasu s obecným užíváním se tedy v takovém případě presumuje – srov. NSS 1 As 32/2012 (jud. č. 25). 15. Z pravidla o přechodu souhlasu s obecným užíváním na právní nástupce vlastníka existuje jediná výjimka, a tou je nabytí pozemku v restituci. Dnes je již toto téma méně aktuální, nicméně některé spory ještě dobíhají,4 proto o něm stručně pojednáme. Ústavní soud dospěl k závěru, že aplikace doktríny o vázanosti právního nástupce zřízením veřejné cesty ze strany předchozího vlastníka by byla v rozporu se smyslem vlastnické restituce – srov. II. ÚS 268/06 (jud. č. 3). Znamená to, že restituent, který nabyl pozemek v restituci (zpravidla od veřejnoprávní korporace) není vázán souhlasem se vznikem veřejné cesty, která vznikla v éře socialismu. Soudy prozatím neposuzovaly případ, kdy by cesta vznikla ještě před znárodněním,
79/122
domníváme se však, že v takovém případě by restituent měl být veřejnoprávně omezen, neboť souhlas s tímto omezením byl dán ještě v době, kdy se vlastník pozemku mohl svobodně rozhodovat. Pro posuzování současných případů je však mnohem důležitější úvaha, že restituce neposkytuje jakousi časově neomezenou imunitu před vznikem konkludentního souhlasu s užíváním cesty. Z rozsudku Ústavního soudu pouze vyplývá, že restituent se v okamžiku nabytí pozemku zpět do svého držení nachází v bodě nula – není vázán předchozím souhlasem s obecným užíváním. Jestliže však dostatečně dlouho nic nečiní a nadále trpí užívání cesty vedoucí přes jeho pozemek veřejností, může se stát, že úřady a soudy dovodí, že on sám dal (nový) souhlas se vznikem veřejné cesty a svůj pozemek věnoval dobrovolně k užívání veřejnosti – srov. NSS 5 As 36/2010 (jud. č. 27). Projeví-li se naopak restituent aktivně a v rozumně dlouhé době po nabytí pozemku zpět do svého držení např. osloví všechny pravidelné uživatele cesty, nabídne jim uzavření nájemní či jiné smlouvy, nebo dokonce stávající cestu uzavře, pak samozřejmě o konkludentním veřejném věnování z jeho strany uvažovat nelze. 16. Můžeme tedy provést dílčí shrnutí této části výkladu tak, že souhlas vlastníka s obecným užíváním má dvě podoby – může jít buď o souhlas výslovný, nebo daný mlčky (konkludentní). Výslovný souhlas může být dán i do budoucna, kdy vlastník svým rozhodnutím nově zřizuje cestu a věnuje ji veřejnosti. Konkludentní souhlas naproti tomu směřuje zásadně do minulosti – nejprve musí docházet k užívání pozemku jako cesty ze strany veřejnosti a teprve pokud vlastník dostatečně dlouho tomuto užívání nebrání (neprojeví kvalifikovaným způsobem nesouhlas), „aktivuje“ se veřejné subjektivní právo na obecné užívání cesty, které svědčí každému (srov. komentář k § 19 odst. 1). Jednou udělený souhlas, ať už v jakékoliv formě, přechází i na další nabyvatele pozemku. Výjimkou je v tomto směru pouze nabytí pozemku v restituci. 17. Nyní se dostáváme vůbec k nejtěžší složce tohoto znaku, tedy k otázce, s čím přesně musí vlastník souhlasit. Abychom mohli hovořit o souhlasu vlastníka s obecným užíváním, musí být vlastník srozuměn s tím, že jeho pozemek užívá, resp. bude užívat, kdokoliv. Jinak by šlo o pouhou výprosu (srov. § 2189 a násl. obč. zák.). Výprosa se veřejnému věnování podobá v tom, že může být udělena i mlčky. Její důsledky jsou však diametrálně odlišné – jedná se o institut soukromého práva, kdy vlastník z dobré vůle a bez nároku na protihodnotu přenechává svůj pozemek k užívání konkrétním osobám. Tento čin má však povahu pouhé laskavosti, která vlastníka do budoucna nijak nezavazuje a on může výprosu kdykoliv odvolat – srov. NS 22 Cdo 595/2001 (jud. č. 13). Naproti tomu souhlas s obecným užíváním pozemku k dopravním účelům je nevratný. Dokud veřejná cesta, která z něj vzešla, sama nezanikne – srov. KS Ústí nad Labem 59 Ca 57/2008 (jud. č. 44), Ombudsman 1820/2004/VOP/ZS (jud. č. 53), jsou vlastník pozemku i jeho právní nástupci povinni strpět užívání svého pozemku kýmkoliv – srov. NS 22 Cdo 2191/2002 (jud.
80/122
č. 12), NS 22 Cdo 4109/2009 (jud. č. 6), NSS 5 As 20/2003 (jud. č. 35). Rozlišovacím kritériem z hlediska uděleného souhlasu je přitom právě okruh osob, které pozemek užívají, resp. mají svolení užívat. Proto je odlišení veřejného věnování od výprosy tak náročné a zároveň mimořádně důležité.5 18. V případě výslovného souhlasu půjde zejména o použitou formulaci. O veřejném věnování mohou svědčit takové výrazy jako „po této cestě může jezdit každý“, „na mém pozemku vždycky byl a pořád je veřejný chodník“, „věnuji svůj pozemek jako cestu všem občanům obce“ apod. Posouzení toho, zda jde o veřejné užívání v případě konkludentního souhlasu, je však mnohem složitější. 19. Připomeňme, že v případě mlčky daného souhlasu dochází nejprve k obecnému užívání a teprve pokud toto užívání trvá pokojně bez aktivního zásahu vlastníka dostatečně dlouhou dobu, vzniká veřejná cesta. Zároveň platí, že souhlas vlastníka s veřejným užíváním nemůžeme dovozovat tam, kde cestu neužíval neomezený okruh osob, ale pouze např. skupina oprávněných z věcného břemene. Z judikatury totiž vyplývá, že pokud vlastník pozemku nebo jeho právní předchůdce upravil právo cesty a jízdy formou věcného břemene, svědčí to spíše tomu, že neměl v úmyslu povolit neomezené užívání komunikace na jeho pozemku neurčitým okruhem třetích osob. Není ovšem vyloučeno, aby se původně soukromá cesta změnila ve veřejnou tím, že vlastník postupem času umožní rozšíření okruhu jejích dosavadních uživatelů nad rámec toho, co je povinen trpět podle svých soukromoprávních závazků – srov. NSS 1 As 76/2009 (jud č. 31). Jednoduše řečeno, osoby, které užívají cestu na základě soukromého práva, k veřejnosti počítat nemůžeme. Stěžejní otázka pro účely dokazování v případě konkludentního veřejného věnování pozemku tedy zní, kdo všechno předmětnou cestu užíval a z právního hlediska si pak musíme odpovědět na otázku, zda zjištěný okruh uživatelů již tvoří veřejnost. 20. Nejjednodušší je situace tam, kde spolu s vlastníky přilehlých nemovitostí užívají danou cestu též další osoby, kterých je přitom tak velký počet, že je nelze ani přesně určit. Typické jsou z tohoto pohledu cesty zpřístupňující veřejnosti takové budovy jako hotely, penziony, veřejné budovy (např. knihovny), nemovité kulturní památky, zoologické zahrady jachtařské či golfové kluby apod. Stejně dobrým příkladem je však i cesta napojující zemědělskou usedlost, která slouží zároveň široké veřejnosti jako pěší zkratka mezi dvěma částmi obce, nebo cesta umožňující obhospodařování lesa, jež je přitom i zhusta využívanou cestou výletní. Podle našeho názoru sem spadají i takové případy, kdy po polní cestě vedle vlastníků polí prochází pravidelně též členové místního mysliveckého spolku do bažantnice či obory. Ve všech těchto situacích lze mít za to, že vlastník, který takovéto užívání svého pozemku bez soukromoprávního podkladu trpěl, souhlasil s obecným užíváním, neboť prvek veřejnosti je zde nepochybně přítomen. 21. V praxi se však často setkáváme s tím, že okruh uživatelů dané cesty se skládá jen z těch uživatelů, kteří zároveň nutně potřebují cestu pro přístup ke své
81/122
nemovitosti nebo k obhospodařování svého polního či lesního pozemku. Jiné osoby neměly důvod cestu užívat, ať již proto, že je slepá, nebo proto, že nevede k žádnému pro veřejnost atraktivnímu cíli. Judikatura nám zatím neposkytuje jasné vodítko, jak posuzovat případy, kdy okruh uživatelů tvoří výhradně jen přilehlíci, byť by šlo třeba i o skupinu poměrně početnou. Jisté je samozřejmě to, že pokud by všichni uživatelé nebo jejich drtivá většina byli oprávněni cestu užívat na základě smlouvy nebo jiného soukromoprávního titulu, tak veřejnost tvořit nemohou. Pokud se však jednalo o pokojné užívání bez takovéhoto výslovného titulu, pak je otázka, zda okruh uživatelů posoudíme jako uzavřený či naopak neuzavřený, pro existenci účelové komunikace zcela klíčová. Jestliže nahlédneme na nečinnost vlastníka jako na tolerování užívání jeho pozemku pouze určitými osobami, jednalo by se o mlčky udělenou výprosu. Jak už jsme uvedli výše, vlastník může takový souhlas kdykoliv odvolat a požadovat, aby se vlastníci nemovitostí, jimž dosud z dobré vůle nezávazně vycházel vstříc, od nynějška zdrželi dalšího užívání jeho pozemku. Vlastníci nemovitostí přiléhajících k takovéto „vyprošené“ cestě tak mohou kdykoliv skončit zcela bez přístupu a museli by se jeho zřízení domáhat úřední či soudní cestou (§ 170 odst. 2 stavebního zákona nebo § 1029 a násl. obč. zák.). Jestliže naopak shledáme, že okruh uživatelů už byl natolik široký, že mlčení vlastníka lze vykládat jako souhlas s užíváním cesty jakoukoliv (i jemu neznámou) osobou, pak již půjde spíše o věnování podle veřejného práva, které je jednou z podmínek pro vznik účelové komunikace. Takový souhlas vlastník odvolat nemůže a zavazuje jej i jeho právní nástupce. Jak vidíme, posouzení charakteru užívání cesty má na její právní status, a tím i na práva zúčastněných osob, fatální dopad. 22. Pokusme se toto napětí názorně demonstrovat na příkladu slepé cesty vedoucí ke skupině rodinných domů, která se dosud užívala pouze k dopravní obsluze těchto nemovitostí (přístup vlastníků a jejich blízkých, návštěv, nájemníků, technická obsluha jako např. fekální vůz, pošta apod.). Samotný počet nemovitostí je pouze odrazovým můstkem pro další úvahy. Je samozřejmé, že nízký počet obsluhovaných domů (1–2) povede v drtivé většině případů k závěru, že se o veřejné užívání nejednalo, neboť vlastník si bez většího úsilí mohl udržovat přehled o tom, kdo a k jakým účelům jeho pozemek užívá. Jeho souhlas tedy zůstal omezený na užívání konkrétními osobami.6 Výjimku by mohly tvořit případy, kdy navzdory nízkému počtu obsluhovaných nemovitostí byl počet uživatelů dosti široký (např. by mohlo jít o dům rockové hvězdy, ke které se dlouhodobě sjíždějí na návštěvy různorodé skupiny přátel a fanoušků). Naopak v případě vysokého počtu obsluhovaných nemovitostí (10 a více) zpravidla bude možno charakterizovat užívání jako obecné, neboť okruh uživatelů již nebude mít jasné kontury. Neučinil-li vlastník nic, aby si o osobách užívajících jeho pozemek udržel přehled (např. tím, že by si vyžádal od všech vlastníků nemovitostí hlášení návštěv, přiměl by je umístit poštovní schránky na začátek cesty atd.), považujeme za zcela spravedlivé dovodit, že svou
82/122
dlouhodobou tolerancí k užívání svého majetku neurčitým okruhem osob dal souhlas se vznikem cesty, jež může sloužit komukoliv. Někde mezi těmito dvěma krajními póly pak leží šedá zóna neurčitosti, kde je potřeba případ od případu posoudit, zda byl okruh uživatelů z pohledu vlastníka cesty spíše jasně ohraničený, či spíše neurčitý. 23. Doplňme pro úplnost, že možný je i jiný pohled na vzájemné vymezení veřejného věnování a výprosy. Ten vychází z toho, že výprosou je pouze situace, kdy vlastník pozemku prokazatelně umožní jeho užívání jako cesty jen konkrétním (zpravidla jmenovitě uvedeným) osobám a komukoliv jinému v jeho užívání brání. Jakmile je v souhlasu obsažen jen náznak neurčitosti (např. vlastník cesty tiše toleruje jeho užívání i návštěvami či právními nástupci původního vlastníka zpřístupňované nemovitosti), jde podle zastánců tohoto názoru o veřejné věnování. Tento náhled značně (podle našeho názoru až příliš) převažuje váhy ve prospěch veřejného zájmu a v neprospěch ochrany vlastnického práva. Lze jej však opřít o zákonné vymezení účelových komunikací (slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí) a některé citace z judikatury,7 proto jej z důvodu vyváženosti výkladu stručně zmiňujeme. 24. Poměrně sporným případem, taktéž zatím soudně neřešeným, jsou otevřené závory a brány. Poznamenejme nejprve, že brána či závora umístěná na účelovou komunikaci až poté, co tato komunikace platně vznikla, představuje pevnou překážku a vyžaduje se pro ni úřední povolení (srov. komentář k § 29). Nyní se nám však jedná o případy, kdy je brána či závora umístěna na cestě již v době jejího vzniku (nebo přinejmenším tak dlouho, že nelze určit, kdy byla umístěna). Dále ještě upozorněme, že o prostorech a objektech, které jsou veřejnosti od počátku zcela uzavřeny, pojednává podrobněji komentář k odstavci 2. Nyní však máme na mysli ty situace, kdy například do areálu tvořeného budovami různých vlastníků vede jediný vjezd uzavíratelný bránou, avšak brána je již celá léta otevřena a mohou sem volně vjíždět zákazníci, nebo kdy na cestě vedoucí ke skupině nemovitostí je od počátku umístěna závora, která se však nikdy nezavírala. Jak poté pohlížet na situaci, kdy vlastník cesty v důsledku změny okolností (zvýšení počtu uživatelů, průjezdy těžké techniky) bránu či závoru uzavře? Jedná se o nedovolené omezení dosud tiše trpěného obecného užívání? Nebo bychom měli spíše uvažovat tak, že souhlas vlastníka nikdy platně nevznikl, neboť brána představuje zhmotněný výraz jeho nesouhlasu? Lze říci, že ačkoliv brána celé roky zůstávala otevřená, postačuje k zamezení vzniku konkludentního veřejného věnování onen potenciál, kterým dává vlastník cesty najevo, že si ponechává právo kdykoliv její užívání omezit? Jelikož tyto situace mohou být skutkově velmi pestré, uvedeme pouze tolik, že z našeho pohledu samotná existence brány či závory k vyloučení existence pozemní komunikace nestačí. Je proto potřeba se jí v dokazování věnovat a pídit se po konkrétních okolnostech – zejména kdo a kdy ji umístil, jestli a kdy ji zavíral apod. – a z toho pak
83/122
dovodit okruh dosud tolerovaných uživatelů cesty, který je pro vznik veřejné cesty určující. Nicméně nelze vyloučit, že judikatura se v budoucnu vydá odlišným směrem. 25. Samostatným problém představuje otázka, zda souhlas vlastníka s obecným užíváním pokrývá vždy veškeré formy dopravního využití (pěší, nemotorová vozidla včetně cyklistů, motorová vozidla včetně těžké nákladní dopravy apod.). Nebo může vlastník při vzniku veřejné cesty svůj souhlas věcně omezit jen na některé typy dopravního využití? O této otázce pojednáváme zvlášť (viz níže výklad sub VII). V. Čtvrtý znak – nutná komunikační potřeba 26. Stejně jako v případě souhlasu vlastníka s obecným užíváním, i tento poslední znak veřejně přístupné účelové komunikace bychom v zákoně hledali marně. Dovodila jej judikatura správních soudů, a to již v době první republiky. A proč jej musí silniční správní úřad zkoumat? Důvodem je to, že účelové komunikace, jak jsme již vyložili výše, se mohou nacházet i na pozemcích právnických a fyzických osob, přičemž k jejich vzniku postačuje i jejich tichý (konkludentní) souhlas. Aby tento souhlas zavazoval vlastníka a jeho právní nástupce i do budoucna, musí daná cesta představovat nezbytnou komunikační spojnici. Jinými slovy, pro určité pozemky to musí být buď jediné spojení, nebo musí jít o spojení z jiného důvodu nezbytné (např. proto, že jiné existující cesty z různých důvodů nedostačují k naplnění nutné komunikační potřeby). Jestliže není ve hře naplnění nutné komunikační potřeby, pak není ani dost silný veřejný zájem na omezení vlastnického práva. Pokud by šlo o pouhou „cestu z pohodlí“, bez které se komunikační vztahy v dané lokalitě bez potíží obejdou, pak taková cesta může existovat pouze tak dlouho, dokud souhlas vlastníka s jejím užíváním trvá (jde tedy, nadneseně řečeno, o jakousi veřejnou výprosu). 27. Ústavní soud k této problematice názorně říká – srov. II. ÚS 268/06 (jud. č. 3): „Existují-li jiné způsoby, jak dosáhnout sledovaného cíle (zajištění komunikačního spojení nemovitostí), aniž by došlo k omezení vlastnického práva, je třeba dát před omezením vlastnického práva přednost těmto jiným způsobům.“ Co se myslí těmi „jinými způsoby zajištění komunikačního spojení“? Především se u každé cesty ve vlastnictví fyzické či právnické osoby musí silniční správní úřad ptát, zda stejný účel nemůže naplnit jiná cesta, ideálně pak taková, která se nachází ve vlastnictví veřejnoprávní korporace (obce, kraje nebo státu). Jestliže například k určité skupině nemovitostí vede kromě sporné cesty ještě i místní komunikace (ve vlastnictví obce), pak zřejmě sporná cesta nutnou komunikační potřebu nenaplňuje. Aby však takový verdikt bylo možno vynést, musí alternativní cesta, s níž spornou cestu porovnáváme, splňovat několik podmínek. 28. Především musí alternativní cesta reálně existovat v terénu. Nelze tedy vlastníky dotčených nemovitostí8 odkazovat například na to, že mohou užívat
84/122
k přístupu pozemek obce, který je sice veden jako cesta v pozemkových knihách či starých mapách, i tvarem tomuto účelu odpovídá, avšak ve skutečnosti již jeho komunikační funkce dávno zanikla a na místě bývalé cesty je vzrostlý les či požární nádrž. Silniční správní úřad také nemůže vlastníky zpřístupňovaných nemovitostí nutit, aby (dosud neexistující) alternativní cestu sami vybudovali nebo aby ji stavebně zlepšovali tak, aby mohla nutnou komunikační potřebu teprve po takovémto zásahu naplnit. 29. Druhou podmínkou je, že alternativní cesta se musí nacházet ve vlastnictví veřejnoprávní korporace, tedy státu, kraje nebo obce.9 Pokud by šlo o cestu ve vlastnictví osoby soukromého práva, jednalo by se o porovnávání omezení vlastnického práva dvou různých soukromých osob, pro něž platí zvláštní pravidla (k tomu viz dále – bod 38 a násl.). A konečně musí alternativní cesta dosavadní komunikační potřebu naplnit v dostatečné míře. Co to přesně znamená? Veřejný ochránce práv v jednom ze svých stanovisek – srov. Ombudsman 6253/2008/VOP/ DS (jud. č. 51) – vymezil velmi přehledně různá hlediska, která je potřeba vzít v úvahu při posuzování, zda je naplněna nutná komunikační potřeba. Z tohoto stanoviska budeme v dalším výkladu vycházet. 30. Prvním hlediskem je povaha zpřístupňovaných nemovitostí. I když většina nemovitostí dnes bude vyžadovat možnost příjezdu automobilem, neplatí to bezvýhradně. Například v případě zahrádkářské kolonie dospěl veřejný ochránce práv k závěru, že přístup po obecní nezpevněné cestě s možností zaparkování ve vzdálenosti několika desítek metrů za horšího počasí je zcela dostačující a spornou cestu (ve vlastnictví fyzické osoby), která umožňovala příjezd automobilem až k jednotlivým zahradám, za veřejně přístupnou účelovou komunikaci označit odmítl – srov. Ombudsman 2063/2008/VOP/DS (jud. č. 49). Ani některé další nemovitosti, například rekreační chaty, si podle našeho názoru nemohou činit nárok na celoroční příjezd vozidlem a nutnou komunikační potřebu u nich může naplnit i cesta, jejíž užití pro vozidla je omezené v případě špatného počasí a zcela vyloučené v zimním období.10 31. Má-li úřad ujasněné první hledisko, tedy jaký typ dopravy má cesta naplňující nutnou komunikační potřebu „pojmout“, měl by posoudit, nakolik je toho alternativní cesta ve vlastnictví veřejnoprávní korporace skutečně schopna. Měl by tedy zhodnotit její dopravně technický a stavební stav (srov. komentář k § 26 odst. 3 a 4). Zejména podle šířky, sklonu a typu zpevnění by pak měl silniční správní úřad vyhodnotit, zda se ten typ dopravy, který sporná cesta doposud umožňovala, a to v rozsahu, v jakém to povaha zpřístupňovaných nemovitostí do budoucna vyžaduje, může odehrávat též po alternativní cestě. Jestliže se jedná například o zpřístupnění skupiny rodinných domů, k nimž vede kromě sporné zpevněné cesty již pouze nezpevněná obecní stezka „za humny“, která již kvůli svému sklonu
85/122
neumožňuje celoroční příjezd osobním automobilem, pak je zachování sporné cesty z hlediska komunikační potřeby podle našeho názoru nezbytné. 32. Třetím hlediskem by měla být délka obou posuzovaných cest. V zásadě platí obecné pravidlo, podle něhož to, že je sporná cesta kratší, z ní ještě samo o sobě nečiní komunikaci nezbytnou. Zkratka bude proto ve většině případů označena za pouhou „cestu z pohodlí“, na jejímž zachování není dostatečný veřejný zájem. Nejedná se však o pravidlo železné a nepřekročitelné. Úřad by měl vždy zkoumat, o kolik delší je alternativní cesta a jaká je role sporné cesty v celé komunikační síti a její vztah k ostatním cestám v lokalitě – srov. NSS 8 As 19/2012 (jud. č. 24).11 Může se stát, že by zánik sporné cesty a užívání alternativní cesty ve vlastnictví veřejnoprávní korporace znamenal pro vlastníky dotčených nemovitostí významnou zajížďku, jejíž délka by byla ve výrazném nepoměru k délce spojení po sporné cestě. V takových případech může úřad výjimečně i pouhou zkratku prohlásit za nezbytnou, takže bude znak nutné komunikační potřeby u takovéto sporné cesty naplněn. 33. Konečně čtvrtým a posledním hlediskem při porovnávání sporné cesty s alternativní cestou, o jejíž veřejné povaze nejsou pochybnosti, je uskutečnitelnost a nákladnost případných úprav zpřístupňovaných nemovitostí. Může se totiž stát, že alternativní cesta veškeré výše popsané nároky splňuje (umožňuje přístup a příjezd k daným nemovitostem v potřebném rozsahu a není nepoměrně delší), avšak dotčené nemovitosti byly historicky vždy napojeny primárně na tu cestu, o jejíž právní status se vede spor. Tomu odpovídá i jejich stavební uspořádání. Pokud by sporná cesta zanikla a zůstala by zachována pouze cesta alternativní, museli by si vlastníci dotčených nemovitostí například zřídit nové sjezdy na alternativní cestu, vytvořit nové brány v oplocení, v krajním případě dokonce provést stavební úpravy, které by jim umožnily vstupovat či vjíždět do svých domů z jiného směru než doposud. Silniční správní úřad by se tudíž měl vyrovnat s případnými námitkami vlastníků, že předpokládané úpravy nebude vůbec možné provést. Mohou zde být okolnosti, které brání získat potřebná povolení. Alternativní cesta může být například natolik frekventovanou pozemní komunikací, že zde není možné povolit umístění dalších sjezdů z důvodu ohrožení bezpečnosti provozu. Nebo mohou být zpřístupňované nemovitosti památkově chráněny, takže výraznější zásahy do vzhledu stavby u nich nepřipadají v úvahu. I kdyby však z administrativního hlediska provedení úprav nic nebránilo, měl by úřad na základě námitek účastníků řízení zkoumat i to, zda úpravy nemovitosti nebudou nepoměrně nákladnější než zátěž, kterou pro vlastníka sporné cesty představuje omezení jeho vlastnického práva – srov. NSS 5 As 3/2009 (srov. jud. č. 30). 34. Můžeme tudíž dosavadní výklad shrnout tak, že pokud jsou splněny všechny výše popsané podmínky, tedy existuje alternativní cesta ve vlastnictví veřejnoprávní korporace, která je způsobilá uspokojit dopravní potřeby dotčených nemovitostí
86/122
v dostatečné míře, pak spornou cestu ve vlastnictví právnické či fyzické osoby soukromého práva nelze prohlásit za veřejně přístupnou účelovou komunikaci. 35. Probrali jsme nyní situaci, kdy lze za „jiný způsob zajištění komunikačního spojení“ považovat alternativní cestu ve vlastnictví veřejnoprávní korporace. Podobně však můžeme nahlížet i na případ, kdy veškeré dotčené nemovitosti mají od počátku zajištěno dopravní spojení prostřednictvím soukromého práva (služebnost cesty apod.), ať již po sporné cestě, nebo jinudy. Samozřejmě jsou-li služebnosti vázány přímo na trasu sporné cesty, pak se musíme ptát, zda v takové situaci můžeme vůbec dovodit souhlas vlastníka s obecným užíváním sporné cesty (tedy třetí znak účelové komunikace). Někdy však o naplnění tohoto znaku nebude sporu, neboť sporná cesta sloužila zároveň i jako zkratka též pro neomezený okruh dalších, nezainteresovaných osob. Pak může přijít na přetřes otázka, zda je (navzdory veřejnému věnování) zachování sporné cesty nezbytné, když je nutná komunikační potřeba vlastníků všech dotčených nemovitostí „kryta“ soukromým právem. Máme za to, že pokud obsahová náplň soukromoprávního titulu postačuje k nezbytné dopravní obsluze všech dotčených nemovitostí, nutná komunikační potřeba není dána, resp. je plně uspokojena předmětným věcným právem či smlouvou – srov. NSS 6 As 80/2006 (jud. č. 33) a NSS 5 As 140/2012 (jud. č. 17). 36. Ke zřízení služebností může ovšem dojít také dodatečně, tedy poté, kdy účelová komunikace nepochybně vznikla (naplňovala po určitou dobu se souhlasem vlastníka nutnou komunikační potřebu). I zde je možné se legitimně ptát, zda tím, že všichni dotčení vlastníci dobrovolně souhlasili s „přechodem“ na soukromoprávní režim, nebyla jejich nutná komunikační potřeba uspokojena a účelová komunikace tím zanikla. V judikatuře se můžeme setkat s názorem, že dodatečné zřízení soukromoprávních titulů již existencí platně zřízené účelové komunikace nemůže otřást – srov. KS Hradec Králové 30 A 2/2011 (jud. č. 40), ten však podle nás příliš neladí se základními zásadami vytyčenými vyššími soudními instancemi. Podle nich platí, že pomine-li nutná komunikační potřeba, právo obecného užívání účelové komunikace zaniká a spolu s ním i dosavadní povinnost vlastníka strpět užívání svého pozemku veřejností – srov. NS 22 Cdo 766/2011 (jud. č. 5). Proto máme za to, že pokud dodatečně uzavřené smlouvy pokrývají nutnou komunikační potřebu všech dotčených nemovitostí, pak spornou cestu nelze prohlásit za veřejně přístupnou účelovou komunikaci. Je přitom lhostejné, zda se věcná práva či obligace vztahují ke sporné cestě či jiné dopravní trase. 37. Uvedený názor může být předmětem diskuzí. „Čertovo kopýtko“ samozřejmě spočívá v tom, že se jím umožňuje, aby veřejnou cestu připravila o její veřejnoprávní status dohoda relativně malé skupiny osob, tj. vlastníka cesty a vlastníků dotčených nemovitostí. Judikatura k této problematice zatím mlčí, otázkou soukromoprávního zajištění přístupu se zabývá převážně ve vztahu ke znaku souhlasu vlastníka s obecným užíváním. Teoreticky by bylo možné v takovém případě uvažovat o nutné
87/122
komunikační potřebě veřejnosti, kdyby se například jednalo o dopravně významnou zkratku či cestu k frekventovanému výletnímu cíli. Považujeme však za správnější výklad, že nutná komunikační potřeba musí být vždy vztažena k některému z účelů vymezených v komentovaném ustanovení. Musí být tedy spojena s konkrétními nemovitostmi či nemovitostí, o jejíž dopravní napojení či obhospodařování (v případě polí a lesů) se v daném případě jedná. Pokud tu žádná taková nemovitost není a všechny přilehlé, resp. všechny dotčené nemovitosti mají i bez práva obecného užívání sporné cesty zajištěn nezbytný přístup, jen těžko může podle našeho názoru převážit veřejný zájem nad zájmem soukromým. Znovu však zdůrazňujeme, že jestliže je soukromým právem vyřešen přístup nedostatečným způsobem nebo se soukromoprávní režim nevztahuje na všechny, ale pouze na část zpřístupňovaných nemovitostí, lze o naplnění znaku nutné komunikační potřeby uvažovat – srov. obdobně NSS 1 As 3/2013 (jud. č. 23). 38. Zbývá probrat situaci, kdy alternativní cesta, s níž spornou cestu porovnáváme, sice existuje, ale není ve vlastnictví veřejnoprávní korporace. Jde tedy o střet dvou soukromých práv a vyvstává tak otázka, která ze dvou cest v soukromém vlastnictví by měla být zachována, jelikož naplňuje nutnou komunikační potřebu. Správní soudy se zatím k této otázce neměly příležitost vyslovit, proto budeme vycházet zejména z názoru veřejného ochránce práv – srov. Ombudsman 4368/2011/ VOP/MBČ (jud. č. 47). 39. Úvodem považujeme za nutné uvést základní východiska. V žádném případě nelze tvrdit, že silniční správní úřad nemůže rozhodnout ve prospěch jednoho či druhého vlastníka, a proto bude nezbytné zachovat obě cesty. Takový výsledek by byl v rozporu se samotným smyslem zkoumání znaku nutné komunikační potřeby, kterým je omezit zátěž soukromého vlastnictví na co nejnižší možnou míru. Jestliže jde o dvě cesty, z nichž každá sama o sobě je schopná naplnit nutnou komunikační potřebu, pak může být za veřejně přístupnou účelovou komunikaci prohlášena pouze jedna z nich. Rozhodování těchto složitých případů si ale na druhou stranu silniční správní úřad nemůže zjednodušit tím, že by vždy připustil zánik té cesty, o jejíž právní status vznikne spor s odůvodněním, že je zde stále druhá (alternativní) cesta, která může nadále nutnou komunikační potřebu naplňovat. Takový přístup by vedl k tomu, že by bylo vždy výhodnější zpochybnit co nejdříve veřejnost cesty ve svém vlastnictví. Hrozilo by zde riziko řetězového uzavírání cest tam, kde existuje jakákoliv komunikační alternativa, jelikož vlastníci by se snažili zabránit tomu, aby skončili v pozici vlastníka poslední ještě existující cesty, na něhož zbyl „Černý Petr“ v podobě zajišťování nutné komunikační potřeby dotčených nemovitostí. 40. Vycházeje z popsané filozofie, vymezil veřejný ochránce práv pravidla, jak by měl silniční správní úřad při porovnání dvou „soukromých“ cest postupovat, a to následovně:
88/122
„Tento případ je [...] charakteristický tím, že se v něm jednotlivé úseky pěšiny k potoku V. – jež všechny vedou po soukromých pozemcích – porovnávají navzájem mezi sebou, resp. se porovnávají z hlediska zajištění nutné komunikační potřeby s dopravními spojeními po jiných, taktéž soukromých pozemcích. Za těchto okolností je ovšem třeba učinit (po vyhodnocení jednotlivých variant co do jejich fyzické i právní způsobilosti nahradit předmětnou cestu) ještě úvahu další. Je totiž třeba o problému uvažovat v tom smyslu, která ze srovnatelných variant je k ukojení nutné potřeby komunikační v daném místě nejvhodnější. Hlediska pro toto posouzení nelze ovšem přímo vyčíst z dosavadní judikatury, tím méně pak ze zákona o pozemních komunikacích. Nezbývá tedy správnímu orgánu nic jiného, než aby ve svých úvahách vyšel z obecných principů právního odvětví pozemních komunikací a filozofie, na níž je dosavadní judikatura založena. Kýženým stavem by měl být takový, kdy z doposud užívaných cest jsou v prvé řadě zachovány ty, s jejichž veřejným užíváním majitelé souhlasí. Není-li takových cest, nebo nedostačují-li samy o sobě k úplnému uspokojení nutné komunikační potřeby, pak je třeba ve smyslu judikatury Ústavního soudu hledat takové uspořádání, které vlastnictví pozemků omezí co nejméně. Přednost by tedy z možných komunikačních spojení mělo dostat to, které zasáhne svým průběhem nejméně soukromých vlastníků, případně zasáhne nejmenší plochu soukromých pozemků. To vše pochopitelně s přihlédnutím k tomu, aby výsledné komunikační spojení tvořilo logický a smysluplný celek s okolní sítí cest, jejichž veřejnost není v řízení zpochybňována.“ 41. V prvé řadě by se tedy měl silniční správní úřad i v těchto případech zaměřit na porovnání sporné cesty s alternativní cestou z toho pohledu, zda jsou obě způsobilé naplnit nutnou komunikační potřebu vlastníků zpřístupňovaných nemovitostí v dostatečné míře. 42. Veřejný ochránce práv zmiňuje nejprve fyzickou způsobilost – tím zřejmě míní jednak to, zda obě cesty v soukromém vlastnictví existují v terénu, a dále zda vzhledem ke svým parametrům (šířka, sklon, typ povrchu) jsou obě schopny sloužit tomu typu dopravy, který je pro zpřístupňované nemovitosti nezbytný. Jedná se tedy v zásadě o posuzování obou cest z podobných hledisek jako při hodnocení alternativní cesty ve vlastnictví veřejnoprávní korporace, což jsme popsali výše. Relevantní může ale podle našeho názoru být například i to, zda vzhledem k dopravně technickému stavu jedné z cest nehrozí při jejím užívání škody vlastníkům sousedních nemovitostí. 43. Dále veřejný ochránce práv hovoří o způsobilosti právní – tedy zejména zda u alternativního přístupu lze uvažovat o alespoň konkludentním souhlasu vlastníka s obecným užíváním (a může tak jít o veřejnou cestu). Plnohodnotnou alternativou sporné cesty nemůže být pouhá výprosa, kdy vlastník určitého pozemku kvůli sporům o užívání sporné cesty nechal z dobré vůle užívat svůj pozemek jako dočasný
89/122
a nouzový přístup k dotčeným nemovitostem. V úvahu je však potřeba vzít i hlediska další, zejména zda užívání jedné ze sporných cest nebrání nějaké obecné právní omezení, např. ochranné pásmo, veterinární požadavky v případě cesty vedoucí kolem kravína apod. – srov. obdobně NS 22 Cdo 2178/2012 (jud. č. 4), byť zde se jednalo o alternativu ve vlastnictví veřejnoprávní korporace. Posouzení fyzické a právní způsobilosti obou sporných cest vyžaduje tedy od silničního správního úřadu poměrně komplexní úvahu. Každopádně platí, že jestliže jedna z cest v soukromém vlastnictví není schopna z jakéhokoliv důvodu nutnou komunikační potřebu naplnit, pak nelze trvat na jejím zachování. 44. Pokud jsou obě cesty fyzicky i právně dostatečně způsobilé zajistit nezbytný přístup k dotčeným nemovitostem, měl by se silniční správní úřad podle stanoviska veřejného ochránce práv dotázat vlastníka alternativní cesty, o niž se zatím spor nevede, zda souhlasí s jejím zachováním a dalším veřejným užíváním – srov. též KS Plzeň 57 A 33/2011 (jud. č. 39). Pokud souhlas dá (a zde doporučujeme vyžádat si jeho stanovisko písemně pro potřeby pozdějšího dokazování), je možné deklarovat, že sporná cesta, s jejímž užíváním její vlastník naopak nesouhlasí, veřejně přístupnou účelovou komunikací není (a její vlastník ji tedy klidně může i zrušit). 45. Obvyklejší však bude stav, kdy ani vlastník alternativní cesty s jejím dalším veřejným užíváním souhlasit nebude. V takovém případě by měl silniční správní úřad považovat za veřejnou cestu tu, která méně zatěžuje soukromé vlastnictví. Veřejný ochránce práv tu ovšem nabízí dvě hlediska – buď se může úřad zaměřit na to, která cesta pokrývá menší plochu soukromých pozemků (hledisko plošné), nebo na to, která cesta zasahuje vlastnictví menšího počtu různých vlastníků (hledisko osobní). V tomto komentáři se kloníme k hledisku plošnému, protože zůstává konstantní, zatímco počet vlastníků se může v čase měnit. Velký pozemek lze rozdělit a rozprodat různým osobám, čímž by se posouzení věci rázem převrátilo. Navíc cesta, která zabírá menší plochu, bude zpravidla kratší a již tím bude lépe naplňovat nutnou komunikační potřebu. Můžeme tedy uzavřít, že pokud budou obě cesty v soukromém vlastnictví z hlediska zajištění nutné komunikační potřeby srovnatelné a žádný z vlastníků neučiní výslovně akt veřejného věnování, měl by silniční správní úřad považovat za veřejně přístupnou účelovou komunikaci tu, která svou plochou méně zasáhne soukromé vlastnictví. VI. Souhra všech čtyř znaků účelové komunikace 46. V této části nejprve shrneme dosavadní výklad. Čtyřmi znaky, které charakterizují veřejně přístupnou účelovou komunikaci podle § 7 odst. 1, jsou: stálost a patrnost dopravní cesty v terénu, účel vymezený v zákoně, souhlas vlastníka s obecným užíváním cesty a naplňování nutné komunikační potřeby. Aby bylo možné určitou cestu označit za veřejně přístupnou účelovou komunikaci, musí naplnit
90/122
všechny tyto znaky společně. Jestliže nesplní byť i jen jeden jediný z nich, o veřejně přístupnou účelovou komunikaci se jednat nemůže. Půjde buď o účelovou komunikaci bez práva obecného užívání v uzavřeném prostoru či objektu (viz komentář k odstavci 2), nebo se vůbec o pozemní komunikaci jednat nebude a půjde obvykle o cestu bez jakéhokoliv veřejnoprávního režimu. Taková cesta bude buď založena na nějakém věcném či obligačním právu (služebnost, nájemní smlouva apod.), nebo půjde o pouhou výprosu, kterou může vlastník kdykoliv odvolat a cestu tak zrušit. Z hlediska procesní ekonomie je proto vhodné se v řízení o deklaraci existence veřejně přístupné účelové komunikace (srov. komentář k § 2) zabývat v prvé řadě tím znakem, který je v daném případě sporný, a jestliže jej sporná cesta nesplňuje, návrh na její prohlášení za cestu veřejnou bez dalšího zkoumání zamítnout (§ 51 odst. 3 spr. řádu). 47. Prominentní místo mezi znaky účelové komunikace zaujímají znak souhlasu vlastníka s obecným užíváním a znak nutné komunikační potřeby. Tyto dva znaky se navzájem doplňují, zároveň však mezi nimi panuje i jisté napětí. Aby totiž byl dán veřejný zájem na zachování určité cesty, musí taková cesta naplňovat v daném území nutnou komunikační potřebu, a to ve vztahu ke konkrétním nemovitostem. Postačí ovšem, pokud se nutná komunikační potřeba vztahuje třeba i jen k jediné nemovitosti. Zároveň však musí platit, že vlastník cesty připustil její užívání veřejností, tedy neomezeným (a z jeho pohledu neurčitým) okruhem osob, má-li být jeho vlastnické právo v souladu s Listinou bez náhrady omezeno. Proto obzvláště tam, kde jen malý počet osob užívá pravidelně určitou cestu z nutné komunikační potřeby, musí obvykle k těmto osobám přistoupit ještě uživatelé další, vlastníkem taktéž alespoň tiše trpění, abychom mohli hovořit o vzniku veřejně přístupné účelové komunikace. 48. Jsme také přesvědčeni, že při zkoumání všech znaků veřejně přístupné účelové komunikace by měly úřady vždy hodnotit cestu jako funkční celek (tj. od křižovatky ke křižovatce, od křižovatky po konec slepé cesty apod.). Obzvláště pro souhlas vlastníka s obecným užíváním a pro nutnou komunikační potřebu platí, že není vhodné spornou cestu „kouskovat“ na části. Jednotlivé pozemky mnohdy některý znak samy o sobě nesplňují, neboť ten se vztahuje k cestě jako celku. Je to dáno tím, že každá veřejná cesta je způsobilá naplnit svůj dopravní účel jedině v kontextu celé sítě ostatních veřejných cest, jejíž je smysluplnou součástí. Podlehne-li silniční správní úřad nástrahám „salámové metody“, může dojít k tomu, že umožní například zaplotit poslední část slepé vesnické ulice, neboť ta vede již jen k jediné nemovitosti, a není tedy užívána neurčitým okruhem osob. Takové hodnocení by však bylo nesprávné, neboť stojí-li podél ulice celá řada dalších domů, pak předmětnou cestu jako celek užívají všichni jejich vlastníci (a jistě i řada dalších osob), byť ne všichni nutně zacházejí až na samý konec ulice. Naopak přijetí této argumentace by – dovedeno do absurdního konce – vedlo k tomu, že by postupně po
91/122
jednotlivých dílech mohla zaniknout celá účelová komunikace tvořící dosud ulici. Obdobně v případě pěšiny mezi zahradami by při dílčím pohledu mohlo být přípustné vyloučit existenci účelové komunikace na jednom z pozemků, přes něž tato pěšina vede a který leží uprostřed, neboť v tomto místě cesta neplní nutnou komunikační potřebu. Ke všem pozemkům by totiž nadále bylo možné se dostat, byť by se jezdilo buď z jedné, nebo druhé strany. Takový přístup by ovšem – vedle výše popsaných důsledků – způsobil, že pěšina, dosud užívaná též jako komunikační spojení pro veřejnost, by postupně z veřejného užívání vyšla, neboť její původní dopravní role by byla umělým zásahem jednoho z vlastníků podstatně okleštěna. Také zde by počáteční dílčí hodnocení mohlo nakonec vést k zániku celé cesty. Samozřejmě uvedený model by měl být brán spíše jako směrnice než jako neměnné dogma. Jestliže například měly souhlasy různých vlastníků pozemků, přes něž sporná cesta vede, prokazatelně odlišný obsah, může se i právní režim cesty na různých pozemcích lišit – srov. NSS 5 As 3/2009 (jud. č. 30). 49. Považujeme dále za nutné upozornit, že silniční správní úřady (ale výjimečně i soudy) se někdy pokoušejí označit za veřejně přístupnou účelovou komunikaci i cestu, která některý z uvedených znaků nesplňuje. Typicky se jedná o znak souhlasu vlastníka s obecným užíváním, který se posuzující orgán snaží dostat „ven ze hry“ v obavě, že jinak připustí zánik jediného existujícího dopravního napojení pro určitou nemovitost či nemovitosti. Přitom právní řád zná i jiné způsoby, jak dosáhnout toho, aby žádná nemovitost neskončila zcela odříznutá od sítě veřejných cest než prostřednictvím deklarace účelové komunikace. V prvé řadě je tu samozřejmě soukromoprávní dohoda mezi vlastníky. Jestliže ta selže, nabízí se buď možnost vyvlastnit soukromý pozemek úředním rozhodnutím k vytvoření podmínek pro nezbytný přístup nebo příjezd k pozemku nebo stavbě (srov. § 170 odst. 2 stavebního zákona), nebo lze požádat o zřízení nezbytné cesty obecný soud (srov. § 1029 a násl. obč. zák.), vždy pochopitelně za náhradu – srov. NSS 5 As 36/2010 (jud. č. 27). S opomíjením těchto zákonných možností řešení chybějícího přístupu se lze ojediněle setkat i v judikatuře nejvyšších soudních instancí – srov. NSS 2 As 44/ 2011 (jud. č. 28 a komentář k němu). 50. Jiným případem přehnané úzkostlivosti je popírání znaku nutné komunikační potřeby. Úřady tak činí zpravidla proto, že mají obavy ze zániku řady turistických a výletních cest a cyklotras, které sice žádnou nutnou komunikační funkci vůči konkrétním nemovitostem neplní, zajišťují však nepochybně veřejný zájem na přístupu do krajiny. Ani zde však není rozpínání institutu veřejně přístupné účelové komunikace podle našeho názoru tím správným nástrojem ochrany. Přístup do krajiny je zajištěn především zákonem o ochraně přírody a krajiny, který mimo jiné zakazuje svévolně rušit nejen veřejně přístupné účelové komunikace, ale též stezky a pěšiny mimo zastavěné území obce (§ 63).12 Obnovení cesty je možno dosáhnout stanovením podmínek či zákazem činnosti, která cestu narušuje (srov. § 66 zák.
92/122
o ochraně přírody a krajiny). Doplňkový nástroj ochrany v tomto směru představuje lesní zákon, který zakazuje bez povolení oplocovat les (srov. § 32 odst. 7 lesního zákona) a provádět v něm terénní úpravy či stavět různé objekty [srov. § 20 odst. 1 písm. b) lesního zákona] a který taktéž umožňuje ukládat opatření k nápravě v případě porušení zákonných povinností (srov. § 51 lesního zákona). 51. Přesto ale existují podle našeho názoru určité situace, kdy znak nutné komunikační potřeby vskutku nebude nutné zkoumat (znaky účelové komunikace tak budou jen tři). Půjde o ty situace, kdy nebudou sebemenší pochybnosti o trvajícím veřejném věnování cesty ze strany vlastníka. Jak už jsme vysvětlili výše, nutná komunikační potřeba se totiž se souhlasem vlastníka s obecným užíváním vzájemně doplňuje. Aplikace tohoto korektivu nicméně není nutná tam, kde o veřejném věnování není spor, neboť ani současný vlastník cesty její určení k užívání veřejností nezpochybňuje. Jestliže tedy např. určitá osoba způsobí dopravní nehodu na účelové komunikaci a brání se tím, že o účelovou komunikaci nejde, neboť daná cesta není v uzavřeném prostoru ani nenaplňuje nutnou komunikační potřebu (a tudíž zde neplatí pravidla silničního provozu), pak není třeba tímto směrem vést složité dokazování. Pokud je současný vlastník s veřejným užíváním své cesty jako účelové komunikace zjevně srozuměn, uspokojování nutné komunikační potřeby není podmínkou trvání veřejnosti cesty. Tento přístup považujeme za pragmatický a zároveň spravedlivý; ostatně i judikatura Nejvyššího správního soudu vykročení tímto směrem nepřímo naznačila, byť myšlenka je vyjádřena natolik nejasně a rozporuplně, že se nejspíš v budoucnu stane předmětem pozornosti rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu – srov. NSS 2 As 44/2011 (jud č. 28 a komentář k němu). Vlastníci dotčených nemovitostí musí samozřejmě počítat s tím, že při změně vlastníka (nebo jeho postoje k další existenci veřejné cesty na jeho pozemku) přijde otázka nutné komunikační potřeby vždy na přetřes, a jestliže se sporná cesta nebude jevit jako nezbytná (neboť k ní existuje plnohodnotná alternativa), pak společně se souhlasem vlastníka zanikne i právo veřejnosti na její obecné užívání. 52. Na závěr této kapitoly upozorňujeme, že specifický problém představuje otázka veřejných parkovišť (tedy pozemních komunikací určených pro dopravu v klidu). Otázky spojené s rozlišováním veřejných parkovišť a soukromých odstavných ploch a dále možnosti zpoplatnění jejich užívání podrobně rozebíráme v komentáři k § 19. VII. Omezení přístupu vlastníkem 53. K omezení přístupu na veřejně přístupnou účelovou komunikaci může dojít v zásadě třemi způsoby – omezením souhlasu vlastníka, úředním rozhodnutím nebo zvláštním zákonem. V následující části komentáře o nich pojednáme podrobněji, přičemž začneme omezením vyplývajícím přímo z vůle vlastníka. To by mělo spočívat v tom, že vlastník už od počátku určitým způsobům užívání cesty brání, a tím omezí svůj souhlas – tedy určí rozsah obecného užívání, k němuž je účelová komunikace
93/122
určena. Pro přehlednost poznamenejme, že úřední omezení přichází na řadu tehdy, jestliže teprve poté, co veřejně přístupná účelová komunikace v určitém rozsahu vznikne, pocítí její vlastník dodatečně potřebu regulovat její užívání. 54. Hned na úvod musíme zdůraznit, že je velmi diskutabilní, zda je vůbec přípustné omezení obecného užívání od počátku vlastníkem cesty, jelikož tato možnost poněkud rozmělňuje třetí znak účelové komunikace, tj. souhlas vlastníka s obecným užíváním. Soudobá judikatura s žádným „škálováním“ souhlasu vlastníka nepočítá – souhlas buď dán je, a pak umožňuje veškeré formy obecného užívání, nebo dán není, a pak se o veřejně přístupnou účelovou komunikaci nejedná a vlastník může libovolně regulovat způsoby využívání svého pozemku. Jsme ale přesvědčeni, že časem se soudy k této otázce budou muset vyjádřit. Podotkněme, že judikatura Nejvyššího správního soudu z doby první republiky počítala s veřejnými cestami, jejichž užívání je přímo souhlasem vlastníka omezeno jen na určité formy obecného užívání – srov. např. Bohuslav A 8348/30 a další rozsudky citované v historické judikatuře u § 19). 55. Začněme ale celý problém rozplétat postupně, od nejméně sporných otázek. Považujeme za nepochybné, že určité omezení obecného užívání přirozeně vyplývá z šířky účelové komunikace. Jestliže například vlastník připustí na svém pozemku vznik úzké pěšiny, která již s ohledem na svou šířku nemůže sloužit širším vozidlům, tak z toho nelze dovodit souhlas s užíváním pozemku ve větší šířce. Vlastník má podle našeho názoru právo zakročit, jestliže jeho účelovou komunikaci začnou užívat řidiči dvoustopých vozidel (osobních či nákladních automobilů), neboť ti zasahují do jeho vlastnického práva k pozemku nad rámec dosud uděleného souhlasu. Jedině v případě, že by vlastník zůstal nečinný a dřívější pěšina by se pravidelnými jízdami aut postupně rozšířila na rozměr odpovídající širšímu druhu dopravy, bylo by možno uvažovat o tom, že vlastník svůj dříve omezený souhlas konkludentně rozšířil i na dosud dopravně nevyužívanou část svého pozemku, tedy na jakýkoliv typ obecného užívání. 56. Poněkud spornější je otázka, zda může vlastník při vzniku účelové komunikace určit, že bez ohledu na svou šířku bude určena výhradně jen k určitému způsobu užívání. Vlastník může chtít například umožnit užívání cesty jen pěším a vyloučit z jejího užívání veškerá vozidla, a to včetně jízdních kol. Podobně diskutabilní bude i situace, kdy vlastník při veřejném věnování omezí obecné užívání jen na určitý typ vozidel, například bezmotorová (jízdní kola, povozy), přičemž od počátku vylučuje z jejího užívání řidiče všech motorových vozidel, opět bez ohledu na jejich šířku, tedy včetně motocyklů. Domníváme se, že pokud bude toto jednání vlastníka prokázáno (půjde o kvalifikovaný nesouhlas s užíváním cesty určitými kategoriemi vozidel) a bude se dít od počátku, tedy od zřízení cesty či od zahájení jejího obecného užívání, pak tím její věnování skutečně může být omezeno a vlastníkem netolerované způsoby dopravního využití nebudou spadat pod obecné užívání dané účelové komunikace.
94/122
Obdobná bude i situace, kdy omezení souhlasu vlastníka s určitým způsobem užívání bude jednoznačně vyplývat ze stavebního provedení účelové komunikace či některé její části (např. omezená nosnost mostku vylučuje určení cesty k užití těžkými nákladními vozidly). Samozřejmě ve všech těchto případech by optimálně mělo být omezení obecného užívání dané účelové komunikace vyjádřeno formou dopravního značení. Takové řešení prospívá všem – uživatelům umožňuje se s vůlí vlastníka rychle a jednoduše seznámit a vlastníkovi usnadňuje důkazní situaci v budoucnu, pokud by otázka existence omezení přišla na přetřes ve správním či soudním řízení. 57. Další myslitelnou formu omezení vlastníkova souhlasu představuje omezení užívání účelové komunikace pouze pro určitý konkrétní účel. Z hlediska komentovaného ustanovení můžeme rozlišit dva základní účely, které účelová komunikace může plnit – spojení nemovitostí a obhospodařování polních nebo lesních pozemků. Jestliže tedy například vlastník toleroval na svém pozemku vznik polní cesty určené k obhospodařování zemědělských pozemků, nemusí se cítit být tímto souhlasem vázán k tomu, aby po rozparcelování polních pozemků a jejich určení k zástavbě umožnil využití cesty též pro výstavbu a přístup k nově zbudovaným domům. Pokud připustíme i takovouto možnost omezení obecného užívání souhlasem vlastníka, znamená to, že bez jeho svolení není původní účelové určení veřejné cesty v jeho vlastnictví možné změnit. Ve výše uvedeném příkladu by výstavba při polní cestě byla možná jen v případě, že obec ji odkoupí nebo vyvlastní v souladu s územním plánem pro potřeby zřízení veřejně prospěšné stavby místní komunikace. 58. Jedním z důvodů, proč je potřeba přípustnost vlastnického omezení souhlasu s obecným užíváním důkladně zvažovat, je fakt, že vnáší do dosavadního (již tak dosti složitého) modelu posuzování veřejně přístupné účelové komunikace další nejistotu. Ještě obtížněji než dosud by se hledala hranice mezi veřejným věnováním a soukromoprávní dispozicí, kdy vlastník pozemku umožňuje jeho užití pouze konkrétním osobám. Připomeňme, že jestliže vlastník od počátku vyhradí užívání cesty jen určitým osobám, nejedná se vůbec o veřejně přístupnou účelovou komunikaci, neboť v takovém případě úplně chybí znak souhlasu vlastníka s obecným užíváním. Při zřízení či vzniku veřejně přístupné účelové komunikace tedy nepřipadá v úvahu omezit od počátku její užívání jen na určitý okruh osob (osobní omezení souhlasu), např. na vlastníky konkrétních nemovitostí. Nešlo by totiž vůbec o souhlas s obecným užíváním – srov. NS 22 Cdo 1868/2000 (jud. č. 14), NS 22 Cdo 4109/2009 (jud. č. 6). 59. Můžeme tedy shrnout, že pokud vlastník od počátku omezí svůj souhlas pouze na určité osoby, veřejně přístupná účelová komunikace nevznikne, neboť není naplněn jeden z jejích nutných znaků – souhlas vlastníka s obecným užíváním. Různá věcná omezení souhlasu vlastníka při vzniku účelové komunikace jsou sice podle našeho názoru myslitelná, ale za nesporné z nich považujeme pouze omezení
95/122
dané šířkou účelové komunikace. K ostatním způsobům omezení obecného užívání (druh vozidel, účel) zatím chybí judikatura a nevyjadřuje se k nim ani veřejný ochránce práv. Příčinou je zřejmě fakt, že v současnosti se takovéto omezené souhlasy takřka nevyskytují, neboť vlastníci se zpravidla buď od počátku brání jakékoliv formě obecného užívání, nebo naopak tolerují užívání cesty veřejností k dopravě bez jakéhokoliv omezení. VIII. Úřední omezení přístupu 60. V praxi naopak poměrně často dochází k tomu, že vlastník umožní vznik účelové komunikace bez jakéhokoliv vymezení jejího obecného užívání, avšak později nazná, že by rád dosáhl nějakého dopravního omezení. Může například dojít k tomu, že těžká nákladní vozidla ničí vozovku účelové komunikace, kterou její vlastník sám potřebuje využívat k dopravním účelům a je tak nucen ji opravovat. Nebo frekvence dopravy vzroste natolik, že vlastníka účelové komunikace, který u ní zároveň bydlí, začne obtěžovat hluk či zplodiny z projíždějících motorových vozidel. Právě na takovéto situace pamatuje druhá věta komentovaného odstavce, která umožňuje vlastníkovi požádat silniční správní úřad o úpravu nebo omezení veřejného přístupu na účelovou komunikaci.13 61. Žádost o omezení přístupu může úspěšně podat pouze vlastník předmětné účelové komunikace. Aktivní legitimaci k zahájení řízení nemá žádná jiná osoba, například nájemce pozemku, po němž účelová komunikace vede, nebo vlastník nemovitosti, která s účelovou komunikací sousedí – tyto osoby se omezení veřejného přístupu domoci nemohou. Důvod tkví v tom, že k omezení veřejného přístupu smí úřad přikročit jedině v případě, že je to nezbytně nutné k ochraně oprávněných zájmů vlastníka účelové komunikace. Ochrana zájmů jiných osob, byť třeba i oprávněných (např. praskání zdí domů přiléhajících k účelové komunikaci užívané nákladními vozidly), k omezení veřejného přístupu vést nemůže. V jejich zájmu je možno veřejný přístup na účelovou komunikaci omezit jedině tam, kde vlastník sám s takovým omezením výslovně souhlasí a bere tak oprávněné zájmy jiných osob „za své“ (ať již z pouhé slušnosti, nebo z obavy, aby nebyl případně nucen hradit vzniklé škody – srov. k tomu komentář k § 27 odst. 4). Jestliže však vlastník žádost o omezení přístupu na svou účelovou komunikaci nepodpoří, představovalo by podle našeho názoru rozhodnutí v rozporu s textem zákona vybočení z rozsahu úřední pravomoci. Osobám poškozeným provozem na účelové komunikaci tak nezbývá než domáhat se nápravy cestou občanského práva (srov. též komentář k § 27 odst. 4). 62. Jestliže žádost podá v souladu se zákonem vlastník účelové komunikace, měl by v prvé řadě uvést, proč je omezení veřejného přístupu nezbytné k ochraně jeho oprávněných zájmů (a o které zájmy jde), a dále by měl navrhnout, v jaké míře a jakou formou by měl silniční správní úřad veřejný přístup omezit. Podáním žádosti
96/122
je zahájeno správní řízení, o němž musí silniční správní úřad vyrozumět ostatní účastníky – kromě vlastníka jimi budou též vlastníci nemovitostí, pro něž daná účelová komunikace plní nutnou komunikační potřebu, neboť jejich práva mohou být rozhodnutím přímo dotčena (srov. k tomu též komentář k § 2 a k § 29 odst. 3). Kromě vyjádření účastníků řízení k žádosti mohou být podkladem pro rozhodnutí též důkazy předložené žadatelem či shromážděné úřadem. Ten by měl obvykle provést místní ohledání předmětné účelové komunikace (§ 54 spr. řádu), nejlépe spojené s ústním jednáním (§ 49 spr. řádu). 63. Výsledkem řízení by mělo být správní rozhodnutí, kterým úřad buď omezí veřejný přístup na danou účelovou komunikaci požadovaným způsobem, nebo žádost zamítne. Při posouzení žádosti by měl úřad nejprve zhodnotit, zda jsou dány podmínky pro omezení veřejného přístupu, tedy zda je jeho omezení pro ochranu oprávněných zájmů vlastníka skutečně nutné. Typickým příkladem oprávněného zájmu je poškozování účelové komunikace v důsledku průjezdů těžkých vozidel. Po vyhodnocení nezbytnosti omezení posoudí úřad dále, jaký rozsah omezení ochrana dotčených zájmů vyžaduje. Přitom musí vzít v úvahu též oprávněné zájmy vlastníků dotčených nemovitostí, k jejichž zpřístupnění daná účelová komunikace slouží – srov. NSS 6 Ans 2/2007 (jud. č. 34). Pokud vlastník navrhne nepřiměřeně velké omezení veřejného přístupu, které nadměrně omezuje práva ostatních účastníků řízení, musí silniční správní úřad jeho žádost zamítnout, a to i v případě, že omezení menšího rozsahu by shledával přípustným. Samozřejmě v souladu se zásadou součinnosti by měl účastníka řízení o tomto hrozícím následku poučit a dát mu prostor k případné úpravě žádosti. Jestliže silniční správní úřad podanému návrhu vyhoví, měl by ve výroku svého rozhodnutí (v souladu s obsahem žádosti) stanovit, v jakém rozsahu má být omezení provedeno (např. že budou z užívání komunikace vyloučena vozidla nad určitou hmotnost či nad určitou šířku, že bude komunikace uzavřena pro motorová vozidla v určitých časech apod.). 64. Další otázkou je forma omezení. Může jít buď o omezení právní (dopravní značky), nebo fyzické (sloupky a jiné zábrany zužující průjezdní profil, zábrana snižující průjezdní profil, závora apod.). V obou případech platí, že bude třeba získat ještě další úřední povolení pro realizaci stanoveného omezení. Fyzické omezení veřejného přístupu bude většinou představovat pevnou překážku na účelové komunikaci, k jejímuž umístění vydává silniční správní úřad samostatné povolení (srov. komentář k § 29 odst. 2). Samozřejmě, že pokud vlastník od počátku žádá o omezení přístupu formou umístění sloupků či jiných zábran, tak nejekonomičtější postup je považovat jeho žádost zároveň za žádost o umístění pevné překážky a obě řízení spojit do společného řízení (§ 140 spr. řádu). Rozhodnutí pak může obsahovat dva výroky, kdy prvním se stanoví rozsah omezení veřejného přístupu a druhým se povolí jeho provedení formou konkrétní pevné překážky.
97/122
65. Také omezení veřejného přístupu formou dopravního značení nemůže vlastník provést jen na základě rozhodnutí o omezení přístupu. Musí si ještě obstarat souhlas úřadu obce s rozšířenou působností, který návrh dopravního značení posoudí z hlediska jeho vlivu na bezpečnost a plynulost provozu (srov. § 77 odst. 2 zák. o silničním provozu). Jelikož půjde zpravidla o jiný úřad, spojení obou řízení připadá v úvahu jen tam, kde půjde o cestu na území obce s rozšířenou působností a její úřad bude zároveň silničním správním úřadem. V ostatních případech půjde o dva odlišné obecní úřady a žadatel by mohl dosáhnout společného řízení jedině prostřednictvím žádosti o změnu místní příslušnosti za účelem spojení obou řízení; tuto žádost by musel adresovat krajskému úřadu nadřízenému oběma dotčeným obecním úřadům [srov. § 131 odst. 2 písm. b) spr. řádu]. Jinak mu nezbývá než požádat o souhlas s použitím dopravního značení samostatnou žádostí. Jakmile žadatel souhlas úřadu obce s rozšířenou působností získá, může omezení provést, neboť dopravní značení umisťuje fyzicky na účelovou komunikaci její vlastník. Samozřejmě při tom musí dodržet požadavky kladené na provedení dopravního značení (srov. § 78 odst. 5 zák. o silničním provozu a k němu vydaný prováděcí právní předpis). IX. Zákonné omezení přístupu 66. Vedle možnosti vlastnického a úředního omezení přístupu se v případě některých pozemních komunikací uplatní též omezení, které pro ně vyplývá přímo ze zákona (čemuž odpovídá poslední věta komentovaného ustanovení). Typické je to u cest v národních parcích, kde je mimo silnice a místní komunikace a místa vyhrazená se souhlasem orgánu ochrany přírody zakázáno vjíždět a setrvávat s motorovými vozidly a obytnými přívěsy, a dokonce i jezdit na kolech. Podobná (byť již ne tak přísná) omezení platí i v dalších zvláště chráněných územích vymezených podle zákona o ochraně přírody a krajiny. 67. Také lesní zákon tradičně zakazuje vjezd do lesa motorovými vozidly, včetně stání, přičemž za pozemky určené k plnění funkcí lesa se považují též některé lesní cesty. Tento zákonný zákaz musí uživatelé lesních cest respektovat, výjimku z něj může udělit pouze vlastník lesa (srov. § 20 odst. 4 lesního zákona). Situace je zde však o něco složitější v tom, že nepanuje shoda, co vše lze ještě považovat za pozemek určený k plnění funkcí lesa. Nepochybně sem spadají nezpevněné cesty užší než 4 metry [srov. § 3 odst. 1 písm. a) lesního zákona]. Avšak pokud jde o zpevněné lesní cesty, ty jsou podle názoru veřejného ochránce práv pozemkem určeným k plnění funkcí lesa pouze tehdy, jestliže neslouží jako příjezdní komunikace k zastavěnému pozemku [srov. § 3 odst. 1 písm. b) lesního zákona]. Na zpevněných přístupových cestách vedoucích ke stavbám (domům, chatám, chalupám apod.) tedy zákonný zákaz vjezdu podle veřejného ochránce neplatí, a to ani v případě, že procházejí lesem. To samozřejmě neznamená, že by vlastník takovéto lesní účelové komunikace
98/122
nemohl úspěšně žádat o úřední omezení přístupu, je-li to k ochraně jeho zájmů nezbytné – srov. Ombudsman 512/2013/VOP/DS (jud. č. 46). 68. Poměrně nová je právní úprava ve vodním zákoně, která zakazuje vstup a vjezd do ochranných pásem I. stupně vodních zdrojů (§ 30 odst. 7 vodního zákona). Toto „absolutní“ omezení obecného užívání vedlo podle Nejvyššího správního soudu k tomu, že se účelové komunikace, umístěné v těchto pásmech a dosud veřejně přístupné, nově staly zcela nepřístupnými, jinými slovy právo veřejnosti na jejich obecné užívání zaniklo – srov. NSS 6 As 18/2013 (jud. č. 19). Výjimku ze zákazu může stanovit – a to i pro neurčitý okruh osob opatřením obecné povahy – příslušný vodoprávní úřad, který ochranné pásmo vyhlásil. K odst. 2 X. Vnitřní účelové komunikace 69. Ve druhém odstavci zavádí zákon zvláštní druh účelových komunikací, a to účelové komunikace, které nejsou veřejně přístupné. Jelikož se nacházejí v uzavřených prostorech nebo objektech a slouží potřebám vlastníka nebo provozovatele tohoto prostoru nebo objektu, má vlastník nebo provozovatel právo stanovit rozsah a způsob přístupu na takovéto vnitřní komunikace. Nejde tedy o veřejné cesty v pravém slova smyslu, neboť zde nevzniká veřejné subjektivní právo každého na obecné užívání těchto komunikací (srov. komentář k § 19 odst. 1). Důvod, proč je zákonodárce označuje jako účelové komunikace i přesto, že u nich chybí jeden ze základních znaků veřejného statku, spočívá zřejmě v tom, že i na těchto pozemních komunikacích je třeba řešit kolize mezi účastníky provozu, i na ně musí mít přístup policie, aby vyšetřila dopravní nehodu apod. Nejvyšší soud již proto dovodil, že i na vnitřních účelových komunikacích (jak je budeme dále nazývat) platí pravidla silničního provozu – srov. NS 21 Cdo 3797/2007 (jud. č. 56). Z hlediska zákona o pozemních komunikacích mají však vnitřní komunikace nižší význam. 70. Zeptejme se nejprve, co můžeme považovat za uzavřený prostor či objekt. Důvodová zpráva uvádí, že účelovými komunikacemi v uzavřených prostorech a objektech jsou např. domovní nebo tovární dvory, komunikace v lomech, povrchových dolech, vojenských újezdech, ale též např. autobusová nádraží a komunikace v prostorách nádraží ČD, civilních letišť, ve velkokapacitních garážích apod. S takto širokým chápáním toho, co je možno považovat za uzavřené, nemůžeme souhlasit, neboť pojem „uzavřenosti“ by tím ztratil jakékoliv kontury. Za uzavřené ve smyslu komentovaného ustanovení by podle našeho názoru měly být považovány zejména prostory, které jsou uzavřeny fyzicky, a to takovým způsobem, že do nich bez svolení vlastníka nelze proniknout jinak než překonáním nějaké překážky. Typicky půjde o domovní dvůr uzavřený vraty či tovární areál obklopený neprostupně stavbami či obehnaný plotem s vjezdovou bránou či vrátnicí. Druhá možnost je právní uzavření areálu, kdy např. na všech vstupních koridorech
99/122
zajišťujících přístup k lomu či dolu se nacházejí cedule zakazující vstup veřejnosti nebo jsou takové cedule rozmístěny v pravidelných rozestupech po obvodu vojenského újezdu. 71. Za uzavřený nelze naopak považovat takový prostor, kde se pěší veřejnost může volně pohybovat, pouze je například na jediné příjezdové cestě umístěna dopravní značka zakazující vjezd všech vozidel. Proto nebude zpravidla uzavřeným prostorem ve smyslu komentovaného ustanovení (navzdory znění důvodové zprávy) autobusové nádraží či neoplocené civilní letiště. Za uzavřený prostor nelze považovat ani les jen proto, že je do něj vjezd motorových vozidel zakázán ze zákona – srov. Ombudsman 5076/2007/VOP/DS (jud. č. 61). Je tomu tak proto, že jízda vozidlem je pouze jeden ze způsobů užití dopravní cesty – pěší chůze, jízda na kole či na jízdním zvířeti nebo jízda v kočáře představují způsoby zcela rovnocenné. Pokud bychom připustili, že uzavřený prostor lze vytvořit vyloučením pouze některých forem obecného užívání nebo že k uzavření prostoru postačí uzavřít pouze hlavní komunikaci, která do něj vede, vnitřní účelové komunikace by nám zcela splynuly s účelovými komunikacemi, na nichž byl přístup v souladu s právem omezen (srov. komentář k předchozímu odstavci, zejm. výklad sub VIII a IX). Proto doporučujeme považovat za uzavřené prostory či objekty pouze ty, které jsou uzavřeny zcela, tedy po celém obvodu a způsobem, který brání všem formám obecného užívání, resp. dopravního přístupu. Na uzavřenost prostoru či objektu pak můžeme nahlížet v podstatě jako na jednu z možných forem projevu vůle vlastníka, aby cesta (či skupina cest) v jeho vlastnictví nebyla volně užívána veřejností. 72. Zákon říká, že rozsah a způsob přístupu na vnitřní účelové komunikace má určit vlastník nebo provozovatel uzavřeného prostoru či objektu. Tam, kde bude celý objekt či prostor (např. areál továrny) náležet jedinému vlastníkovi a nebude zde žádný provozovatel, bude situace jednoduchá – vlastník o rozsahu přístupu rozhodne zcela volně. Také v případě, kdy vlastníků bude sice více, avšak půjde o spoluvlastníky jedné věci (např. pozemku včetně uzavřeného objektu, jenž na něm stojí), by neměly vznikat pochybnosti – spoluvlastníci budou stejně jako v jiných případech rozhodovat o této záležitosti většinou hlasů dle velikosti podílů (srov. § 1126 odst. 2 obč. zák.). Spornější už může být situace, kdy je ve hře též provozovatel, např. když prostor uzavřené tržnice provozuje nájemce a o přístup mezi ním a vlastníkem vznikne spor. Podle našeho názoru by měla převážit vůle vlastníka nad vůlí provozovatele, soudy však doposud takovou situaci neřešily. 73. Judikatura ale již poskytla odpověď na jiný problém, totiž na situaci, kdy uzavřený prostor je tvořen skupinou pozemků a staveb nacházejících se v majetku různých vlastníků a ti se nejsou schopni mezi sebou dohodnout. Zatímco veřejný ochránce práv se v jednom ze svých stanovisek domníval – srov. Ombudsman 3371/2013/VOP/DS (jud. č. 60), že by vlastníci všech nemovitostí
100/122
tvořících uzavřený prostor měli rozhodovat většinou, podobně jako je tomu u spoluvlastnictví, Nejvyšší soud tuto koncepci odmítl. Podle Nejvyššího soudu rozhoduje v takovém případě o rozsahu a způsobu přístupu vlastník účelové komunikace – srov. NS 22 Cdo 4392/2010 (jud. č. 55). Vlastníci ostatních nemovitostí jsou závislí na jeho vůli, neboť Nejvyšší soud, na rozdíl od Krajského soudu v Plzni – srov. KS Plzeň 57 A 11/2011 (jud. č. 58), nedovodil ani jejich právo na užívání vnitřní účelové komunikace. Výklad podaný Nejvyšším soudem respektujeme, avšak nelze zavírat oči před tím, že staví vlastníky nemovitostí v uzavřeném prostoru do pozice rukojmích v rukou vlastníka vnitřní účelové komunikace. Ten totiž rozhodne o tom, za jakých podmínek budou moci přijíždět ke svým budovám a zda a v jakém rozsahu připustí vstup či vjezd dalších osob (což mohou být ve vztahu k vlastníkům ostatních nemovitostí v areálu zákazníci, dodavatelé apod.). Rozhodně nelze vyloučit, že vlastník určující dopravní režim v daném prostoru užití vnitřních komunikací zpoplatní nezanedbatelnou částkou nebo že je omezí tak, že tím významně zasáhne do podnikatelských či jiných záměrů ostatních vlastníků. Z těchto důvodů se domníváme, že v budoucnu se bude muset judikatura soudů věnovat též otázce ochrany práv těchto vlastníků před šikanózním výkonem rozhodovacího oprávnění vlastníka vnitřních komunikací. 74. Jak už jsme uvedli, význam vnitřních účelových komunikací je z hlediska problematiky, kterou upravuje zákon o pozemních komunikacích, mizivý. Jelikož se na ně nevztahuje režim obecného užívání, lze s určitou nadsázkou říci, že jsou účelovými komunikacemi jen podle jména. Jejich úprava se téměř ve všem bude řídit soukromým právem, zejména občanským zákoníkem. Silniční správní úřad může o vnitřních účelových komunikacích rozhodovat prakticky pouze v jediném případě, a to pokud vznikne pochybnost, zda se v daném případě jedná o uzavřený prostor nebo objekt, či nikoliv. Takové rozhodnutí uzavřenost nezakládá, ale pouze ji prohlašuje neboli deklaruje. V řízení se proto postupuje podle § 142 spr. řádu, kdy žádost o vydání rozhodnutí musí podat osoba, pro niž je odstranění pochybností nezbytné k uplatnění jejích práv. V podrobnostech odkazujeme na komentář k § 2, kde je o deklaratorním řízení podrobně pojednáno v souvislosti s řízením o existenci pozemní komunikace. Na tomto místě postačí upozornit, že i když jinou rozhodovací pravomoc ohledně vnitřních účelových komunikací zákon silničním správním úřadům nesvěřuje, tak dokud není pochybnost odstraněna rozhodnutím, má pochopitelně silniční správní úřad pravomoc vstupovat na takovéto komunikace, provádět zde místní ohledání apod. Vše samozřejmě musí činit za účelem odstranění pochybnosti o tom, zda se jedná o účelovou komunikaci veřejně přístupnou (nad níž by měl plnou jurisdikci) či pouze o účelovou komunikaci vnitřní. Související ustanovení: § 2 – pozemní komunikace a jejich rozdělení, § 6 – místní komunikace, § 9 – vlastnictví a péče o komunikace, § 29 – pevné překážky, § 29a – centrální evidence pozemních komunikací
101/122 Související předpisy: lesní zákon, – vodní zákon, – zákon o silničním provozu, – zák. o ochraně přírody a krajiny Z judikatury a stanovisek ombudsmana: K odst. 1 1. Závěr, že je nadbytečné zkoumat tzv. komunikační potřebu tam, kde účelová komunikace byla zřízena vlastníkem pozemků, resp. vlastník pozemků vědomě strpěl užívání pozemků jako veřejně přístupnou účelovou komunikaci, není ústavně nekonformní. Existence komunikační potřeby tu je fakticky konzumována vůlí vlastníka pozemku, který takovou pozemní komunikaci zřídil nebo s jejím zřízením souhlasil. (usnesení Ústavního soudu ze dne 25. 2. 2014, sp. zn. II. ÚS 553/14) Pozn. aut.: Jedná se o usnesení, kterým byla pro zjevnou neopodstatněnost odmítnuta ústavní stížnost proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2013, sp. zn. 7 As 94/2013. Tento rozsudek však považujeme za nešťastný, jelikož v návaznosti na předchozí rozhodnutí NSS 2 As 44/2011 (jud. č. 28) zpochybnil nutnost zkoumat nutnou komunikační potřebu, a to i v případě pouze konkludentně uděleného souhlasu vlastníka. Ústavní soud bohužel tento směr úvah svým usnesením potvrdil. Že jde o směr přinejmenším sporný si ale uvědomuje již i sám NSS – srov. k tomu NSS 5 As 140/2012 (jud. č. 17), podle něhož by tato otázka měla být pro rozpor v judikatuře v budoucnu předložena rozšířenému senátu NSS. 2. Stát předmětné pozemky v minulosti z důvodu veřejného zájmu vyvlastnil, povolil na nich stavbu nemovitostí – garáží, jež také řádně kolaudoval a předmětný pozemek sloužící (nejenom) jako spojnice k těmto nemovitostem dlouhodobě za účelovou komunikaci uznával. V zhledem k tomu, že po dobu více než 40 let existoval určitý právní stav, kdy předmětný pozemek byl jako (účelová) komunikace bezplatně používán, lze pokus státu o uzavírání nájemních smluv s jednotlivými vlastníky garáží charakterizovat jako nepřístojný, až nemravný. (nález Ústavního soudu ze dne 21. 9. 2011, sp. zn. II. ÚS 3608/10, N 164/62 Sb. n. u. ÚS 427) 3. I. Existuje-li v zákoně veřejnoprávní institut omezující vlastnické právo, aniž by s tímto omezením spojoval poskytnutí náhrady, je nezbytnou podmínkou jeho ústavní konformity souhlas vyjádřený vlastníkem. Tak je tomu v případě tzv. veřejně přístupných účelových komunikací, v jejichž případě je vlastnické právo omezeno tím, že vlastník musí strpět obecné užívání pozemku jako komunikace (§ 19 zákona) a umožnit na něj veřejný přístup. Zákon o pozemních komunikacích však toto omezení nespojuje s poskytnutím finanční náhrady. Jeho jediný ústavněkonformní výklad je ten, že s takovým omezením vlastnického práva musí vlastník příslušného pozemku souhlasit. Vedle nezbytného souhlasu vlastníka je podmínkou veřejného užívání soukromého pozemku též existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby. Z dnešních hledisek posuzování legitimních omezení základních práv se totiž jedná o nezbytnou podmínku proporcionality omezení. Zjednodušeně řečeno, existují-li jiné způsoby, jak dosáhnout sledovaného cíle (zajištění komunikačního spojení nemovitostí), aniž by došlo k omezení vlastnického práva, je třeba dát před omezením vlastnického práva přednost těmto jiným způsobům. II. Ústavní soud akceptuje v obecné rovině názor Nejvyššího soudu ČR, že omezení vlastnického práva k pozemku ve formě veřejného přístupu na tento pozemek je způsobilé přecházet z vlastníka na vlastníka a že není třeba souhlasu nového vlastníka, pokud byl souhlas udělen vlastníky předchozími. Tento závěr jistě platí tam, kde dochází k převodu vlastnického práva mezi soukromými subjekty a kde nový vlastník pozemek přejímá do vlastnictví s vědomím, že vlastnické právo je již takto omezeno. Tento závěr však nelze podle Ústavního soudu vztahovat na případ stěžovatelů, kteří nabyli vlastnické právo k pozemku od hl. města Prahy v restituci. V daném případě je totiž nezbytné přihlížet k tomu, že předchozím vlastníkem byla veřejnoprávní korporace, jejíž přístup k otázce veřejného užívání pozemků je jistě velmi odlišný od postojů ryze soukromého vlastníka pozemku. Lze konstatovat, že stěžovatelé v tomto smyslu nemohli vstupovat do práv a povinností předchozího vlastníka, a naopak by bylo proti smyslu vlastnické restituce, pokud by sice získali vlastnické právo, ovšem zatížené veřejným užíváním pozemku. (nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, N 2/48 Sb. n. u. ÚS 9)
102/122 4. I. Restituční předpisy za zatížení pozemku právem veřejného užívání účelové komunikace kompenzaci neposkytly a ani další existence tohoto práva se nijak nedotkly. Nicméně jestliže nyní vlastník s další existencí účelové komunikace nesouhlasí, je třeba zvlášť pečlivě a přísně zvažovat podmínky pro trvání práva veřejného užívání. II. Má-li ten, kdo účelovou komunikaci využívá, možnost jiného přístupu, byť méně komfortního, nicméně ještě postačujícího, není tu naléhavá komunikační potřeba, a tudíž ani právo obecného užívání účelové komunikace. III. Ochrana veřejného zájmu a životního prostředí (v daném případě že jiné cesty ohrožují občany a zhoršují jim pohodu bydlení; jiný způsob cesty „zatěžuje neúměrně obec“) nezakládá komunikační potřebu; tyto zájmy lze řešit např. vyvlastněním pozemku za náhradu, pokud jsou pro něj splněny zákonné podmínky. Veřejný zájem na ochraně životního prostředí nelze uspokojovat na úkor vlastníka pozemku bez poskytnutí náhrady (viz čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod). Takové hledisko by mohlo být relevantní jen v případě, že by užívání jiné cesty bránil s ohledem na dopad na životní prostředí obecně závazný právní předpis. (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 16. 5. 2013, sp. zn. 22 Cdo 2178/2012) Pozn. aut.: Tento rozsudek obsahuje také nepřiměřeně zjednodušující úvahu, že pokud vlastník pozemní komunikaci zahradí a ta se delší dobu neužívá, vyplývá z toho automaticky bez dalšího zkoumání, že nutná komunikační potřeba není dána. Přitom přístup může být po toto období řešen provizorně na základě výprosy, která však ze své povahy nutnou komunikační potřebu trvale nasytit nemůže. 5. Právo obecného užívání účelové komunikace je vázáno na uspokojování nutné komunikační potřeby. Jakmile tato potřeba pomine, uvedené právo zaniká, stejně jako omezení vlastníka pozemku (tzv. elasticita vlastnictví). (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17. 10. 2012, sp. zn. 22 Cdo 766/2011) 6. Je-li účelová komunikace zřízena, nemůže vlastník pozemku jednostranným vyhlášením zamezit jejímu obecnému užívání; skutečnost, že není třeba „dávat souhlas“ s užíváním konkrétním osobám vyplývá již z povahy práva obecného užívání, které se vztahuje k neurčenému okruhu oprávněných osob. (usnesení Nejvyššího soudu ze dne 24. 11. 2011, sp. zn. 22 Cdo 4109/2009) 7. Čerpací stanice je veřejnosti sloužícím technickým zařízením, a protože nejde (v daném případě) o neoprávněnou stavbu, ale o hromadnou věc, kterou žalovaná nabyla do svého vlastnictví jako celek, neodpovídalo by dobrým mravům, kdyby ji nemohla používat k plnění jejího účelového určení. Pro ně je ostatně žalobkyně ve výkonu svého vlastnického práva veřejnoprávně omezena jejím používáním jako veřejné komunikace. (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 13. 10. 2011, sp. zn. 22 Cdo 1733/2009) 8. Právní skutečností, která má za následek vznik či autoritativní potvrzení existence účelové komunikace, není územní plán. (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. 6. 2011, sp. zn. 22 Cdo 3158/2009) 9. To, že věcné břemeno je formulováno jako právo jízdy vozem, neznamená, že by např. nebylo možné právo jízdy vykonávat automobilem proto, že v době zřízení služebnosti automobily ještě neexistovaly; i v tomto případě lze nadále jezdit po zatíženém pozemku automobilem, pokud to nepřináší jeho podstatně vyšší zatížení (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17. 2. 2009, sp. zn. 22 Cdo 60/2008, č. 7/2010 Sb. NS) 10. Obecně se předpokládá, že vlastník, na jehož pozemku je zřizována komunikace, se v případě, že s takovým postupem nesouhlasí, proti němu brání. Pokud tedy neprojeví nesouhlas se stavbou komunikace a nebrání ani jejímu užívání po uvedení do provozu, ač o ní ví a sám ji užívá, se stavbou konkludentně souhlasí. (usnesení Nejvyššího soudu ze dne 29. 9. 2005, sp. zn. 22 Cdo 2167/2005) 11. I. Právo družstevního užívání pozemků podle zákonů č. 49/1959 Sb. a č. 122/1975 Sb., zahrnovalo v sobě i právo družstva zřídit na sdruženém pozemku účelovou komunikaci. Pokud byla účelová komunikace družstvem na sdruženém pozemku platně zřízena, pak ani zánik družstevního práva užívání tohoto pozemku, nemohl vést k zániku účelové komunikace. II. Pro závěr o tom, zda se na sousedních pozemcích žalobce nachází účelová komunikace, je existence místní komunikace významná. To proto, že teprve na základě tohoto zjištění lze uvažovat o tom, zda na sdružených pozemcích sousedících s místní komunikací mohlo zemědělské družstvo zřídit komunikaci účelovou, tedy zda vůbec šlo o „cestu“ vykazující
103/122 znaky pro účelovou komunikaci zákonem předpokládané. (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 5. 2005, sp. zn. 22 Cdo 1553/2004) 12. Veřejnou cestou – účelovou komunikací – se pozemek v soukromém vlastnictví stává věnováním. Je-li cesta věnována obecnému užívání, nemůže mu být odňata soukromoprávní dispozicí vlastníkovou. Byla-li cesta vedoucí přes pozemek v soukromém vlastnictví od nepaměti veřejně užívána z naléhavé komunikační potřeby, jde o účelovou komunikaci. (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 7. 10. 2003, sp. zn. 22 Cdo 2191/ 2002) 13. Přes cizí pozemek lze přecházet na základě různých právních důvodů; může jít například o závazkový vztah, může jít o výprosu (vlastník pozemku přecházení jiných osob přes pozemek trpí, aniž by jim k tomuto přecházení vzniklo nějaké právo), anebo může jít o užívání cizího pozemku jako účelové komunikace. (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 7. 6. 2001, sp. zn. 22 Cdo 595/2001) 14. I. Účelovou komunikací je pozemní komunikace, která splňuje znaky, uvedené v § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, a to i v případě, že o charakteru této pozemní komunikace nebylo vydáno správní rozhodnutí. To, zda je pozemek účelovou komunikací, posoudí soud podle právních předpisů platných ke dni rozhodování. II. Účelová komunikace nemusí být stavbou, která by vyžadovala stavební povolení. III. Zřídí-li vlastník pozemku účelovou komunikaci anebo souhlasí-li, byť i konkludentně, s jejím zřízením (aniž by šlo o komunikaci v uzavřeném prostoru nebo objektu, která slouží potřebě vlastníka nebo provozovatele uzavřeného prostoru nebo objektu), stává se tato komunikace veřejně přístupnou a vztahuje se na ni nadále obecné užívání pozemní komunikace. Vlastník takovéto účelové komunikace není ani při jejím zřízení oprávněn omezit užívání této komunikace na určitou skupinu subjektů, a vyloučit tak její obecné užívání. To neznamená, že vlastník by byl zbaven možnosti provoz na účelové komunikaci regulovat, případně komunikaci zcela uzavřít; může tak však učinit jen na základě rozhodnutí příslušného správního orgánu. (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 15. 11. 2000, sp. zn. 22 Cdo 1868/2000) 15. Nutnou komunikační potřebu stěžovatele jako spoluvlastníka lesních pozemků dostatečně naplňuje vozovka stávající místní komunikace. Chodník podél ní – ať již jde o chodník stávající, či teprve plánovaný – nelze z hlediska obhospodařování lesních pozemků považovat za nezbytný, neboť hospodaření v lesích se zpravidla děje pomocí mechanizace. Pěší výlety do lesa (byť třeba i vlastního) lze podřadit mnohem spíše pod obecné užívání pozemní komunikace, jež účast v územním řízení nezakládá. (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 5. 2014, č. j. 6 As 57/2014-41) 16. Ačkoliv vyjeté koleje či vyšlapaná cesta představují typické ukazatele potvrzující zřetelnost účelové komunikace v terénu, nelze pominout ani jiné faktory, např. tvar předmětného pozemku a jeho polohu ve vztahu k sousedním pozemkům. (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2014, č. j. 10 As 41/2014-39) 17. I. „Obecné užívání“ komunikace není založeno jejím pojmenováním jako ulice, ale souhlasem vlastníka s veřejným užíváním. II. O povolení staveb pozemních komunikací příslušelo rozhodovat nikoli obecnému stavebnímu úřadu, ale speciálnímu stavebnímu úřadu. Za těchto okolností závěry správních orgánů, podle nichž stěžovatelé předmětnou komunikaci věnovali obecnému užívání již tím, že požádali (obecný stavební úřad) o její povolení a následně kolaudaci jako „pozemní komunikace“, nemůže obstát. Ani ze samotného faktu, že stěžovatelé umožnili vedení linky městské hromadné dopravy po komunikaci na svém pozemku, nelze bez dalšího dovodit „věnování“ pozemku, resp. komunikace veřejnému užívání všemi osobami bez rozdílu, neboť svou roli mohly hrát i existující obligační vztahy k majitelům nemovitostí přilehlých k předmětné komunikaci, jimž především mohla autobusová linka sloužit. Pozn. aut.: Úvahu, že ani připuštění provozu linky veřejné autobusové dopravy nepředstavuje věnování pozemku veřejnému užívání, lze označit za diskutabilní, jakkoliv v daném případě k tomu přistoupily specifické okolnosti, kdy všichni přilehlíci, resp. uživatelé z nutné komunikační potřeby, měli užívání cesty ošetřeno v režimu soukromého práva. III. V otázce, zda je k existenci veřejně přístupné účelové komunikace nutné, aby byla splněna i podmínka nutné komunikační potřeby za situace, kdy je zřejmé, že souhlas vlastníka (vlastníků) již netrvá., reprezentují rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 9.
104/122 11. 2011, č. j. 9 As 55/2011-141 a ze dne 16. 5. 2011, č. j. 2 As 44/2011-99, publikovaný pod č. 2370/2011 Sb. NSS, názory odlišné od jinak stabilizované judikatury Nejvyššího správního soudu. Pokud by Nejvyšší správní soud v nynějším řízení otázku nutné komunikační potřeby řešil, byl by povinen ve smyslu § 17 s. ř. s. postoupit věc rozšířenému senátu zdejšího soudu. IV. Krajský soud musí o probíhajícím řízení o žalobě vyrozumět osoby, které splňují materiální podmínku pro vstup do řízení (zde osoby poukazující mj. na svou nutnou komunikační potřebu). Jelikož v daném případě nelze okruh možných osob zúčastněných na řízení jednotlivě určit (kromě výslovně jmenovaných, kterým je třeba vyrozumění dle § 34 odst. 2 s. ř. s. doručit jednotlivě), bude třeba, aby krajský soud ve vztahu k tomuto okruhu osob postupoval v souladu s § 42 odst. 4 s. ř. s. (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2014, č. j. 5 As 140/2012-22) 18. Veřejné užívání pozemku po dlouhou dobu bez jakéhokoliv omezení třetích osob, je jedním z klasifikačních znaků veřejné účelové komunikace. Z dlouhé doby trpěného užívání předmětných pozemků pro potřeby veřejnosti (více než 12 let) lze právem dovodit, že i stěžovatel souhlasil s vedením veřejné účelové komunikace po svých pozemcích. (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2013, č. j. 7 As 94/ 2013-37) Pozn. aut.: Další úvahy o tom, že v případě prokázaného souhlasu vlastníka s obecným užíváním již není nezbytné zkoumat nutnou komunikační potřebu (vycházející z rozsudku NSS 2 As 44/2011), hodnotíme jako problematické, a navíc i nadbytečné, jelikož úřad v daném případě nutnou komunikační potřebu zkoumal a její existenci v rozhodnutí odůvodnil (srov. též komentář k jud. č. 1). 19. Do ochranných pásem I. stupně vodních zdrojů je ze zákona zakázán vstup a vjezd (§ 30 odst. 7 vodního zákona ve znění po novele provedené zákonem č. 150/2010 Sb.). To znamená, že účelové komunikace, umístěné v těchto pásmech a dosud veřejně přístupné, se nově staly zcela nepřístupnými, jinými slovy právo veřejnosti na jejich obecné užívání zaniklo. Novelizované znění vodního zákona však také umožňuje vodoprávnímu úřadu stanovit výjimku ze zákonného zákazu vstupu a vjezdu do ochranného pásma I. stupně, a to nejen rozhodnutím, ale též opatřením obecné povahy, tedy vůči neurčitému okruhu adresátů. Rozhodnutí vydaná podle předchozí právní úpravy je tedy třeba analyzovat také z toho pohledu, zda fakticky takovou výjimku nezakotvila. (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 10. 2013, č. j. 6 As 18/2013-52) 20. I. Aby šlo o pozemní komunikaci ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, musí se jednat o cestu, která je v terénu patrná a stálá. Postačuje však, že na dotčeném pozemku jsou v terénu patrné vyjeté koleje směřující k pozemku stěžovatelky, ačkoliv v další části se nachází pouze travní porost. II. Základním prvkem obecného užívání je skutečnost, že komunikaci užívá širší veřejnost a že ji bez dalšího může užívat předem neomezený okruh uživatelů. Obecně užívána může být v některých případech i „slepá“ cesta. Jestliže však dotčený pozemek používá pouze stěžovatelka jako přístup ke své stavbě, přičemž sama si přístup přes dotčený pozemek v mnoha případech sjednávala, pak se o obecné užívání nejedná. Pouhá neexistence výslovného zákazu užívání komunikace totiž nemůže znamenat, že je cesta komukoliv veřejně přístupná. III. Jestliže dotčený pozemek nesplňuje podmínku obecného užívání, nemůže se jednat o veřejně přístupnou účelovou komunikaci. Je tak nadbytečné se dále zabývat otázkou, zda byly splněny další znaky veřejně přístupné účelové komunikace (tedy souhlas vlastníka s obecným užíváním, resp. obecné užívání komunikace od nepaměti), neboť všechny podmínky musí být splněny kumulativně. (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 9. 2013, č. j. 1 As 63/2013-49) 21. Komunikační nutnost předmětné veřejné účelové komunikace dostatečným způsobem vyplývá z toho, že jde o jedinou bezpečnou pěší cestu k zastávce autobusu pro vlastníky nemovitostí v dané lokalitě a zároveň je průjezd po ní nutný také pro vozidla nad 4 tuny (např. popelářského vozu), neboť alternativní spojnice je osazena dopravní značkou zakazující vjezd těžším vozidlům. (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 8. 2013, č. j. 4 As 89/2013-21) 22. Pro zjištění možného konkludentního souhlasu je rozhodné, zda docházelo k využívání účelové komunikace v zásadě ve spojitosti s provozem jednoho subjektu (zde zemědělského
105/122 družstva), nebo byla komunikace veřejně přístupná a veřejností užívaná. (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2013, č. j. 7 As 9/2013-41) Pozn. aut.: Za diskutabilní považujeme navazující úvahy soudu o tom, že dopravní značka „zákaz vjezdu“ vylučuje veřejnou přístupnost určité cesty. Umístění (jakékoliv) dopravní značky nasvědčuje existenci pozemní komunikace (nikoliv pouhé cesty bez veřejnoprávního režimu), neboť jinde než na pozemních komunikacích nelze provádět místní úpravu provozu. Značkami „zákaz vjezdu“ není podle našeho názoru možné vytvořit ani uzavřený prostor nebo objekt ve smyslu § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích, a to již proto, že takovéto dopravní značky (na rozdíl např. od cedulí „nepovolaným vstup zakázán“) omezují pouze jeden ze způsobů užívání pozemní komunikace, konkrétně vjezd (motorových) vozidel, nikoliv již pěší vstup, jízdu na zvířatech apod. 23. Na to, že přístup je upraven soukromoprávním institutem a na pozemku se tudíž nenachází veřejně přístupná účelová komunikace, nelze usuzovat ze smlouvy uzavřené pouze s jedním vlastníkem sousedních pozemků, který má navíc i částečně alternativní možnost přístupu, jestliže žádné smlouvy nebyly uzavřeny s ostatními osobami, pro které byl tento přístup tradičně jedinou možností, jak se ke svým pozemkům dostat. (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 4. 2013, č. j. 1 As 3/2013-191) 24. Aby mohlo dojít k deklaraci veřejně přístupné účelové pozemní komunikace, musí být na základě analýzy jednotlivých komunikačních možností v daném území doložena existence nezbytné komunikační potřeby. Ta nastává tehdy, pokud se v dané lokalitě nenachází alternativa k předmětné komunikaci, o níž by bylo možné vzhledem ke konkrétním podmínkám v území ještě rozumně uvažovat. Vhodnými alternativami přitom obecně mohou být i ty, které představují zhoršení komunikačních možností, např. co do vzdálenosti přístupu. (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 1. 2013, č. j. 8 As 19/ 2012-42) 25. I. V řízení o určení, zda je určitý pozemek (cesta) veřejně přístupnou účelovou komunikací či nikoli, je třeba v prvé řadě zkoumat, existuje-li zde vůbec dopravní cesta ve smyslu § 2 odst. 1 citovaného zákona, která je užívána v režimu obecného užívání (§ 19 uvedeného zákona). Obecné užívání účelové pozemní komunikace spočívá v možnosti blíže neurčeného okruhu osob tuto komunikaci bezplatně užívat, a to způsobem obvyklým a k účelům, ke kterým je tato komunikace určena. Nejde-li o cestu obecně užívanou, nemůže jít ani o pozemní komunikaci. Úprava užívání takové cesty proto musí být řešena prostřednictvím práva soukromého, neboť není možné omezovat vlastnické právo skrze institut účelové komunikace tam, kde chybí veřejný zájem. II. Pokud jde o cestu, jež je obecně užívána od nepaměti z důvodu naléhavé komunikační potřeby, je třeba vycházet z toho, že je dán konkludentní souhlas s užíváním cesty jako veřejně přístupné účelové komunikace. (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 5. 2012, č. j. 1 As 32/2012-42, č. 2826/2013 Sb. NSS) 26. V případě pochybností o existenci souhlasu vlastníka se vznikem účelové komunikace je třeba rozhodnout ve prospěch vlastníka. (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 11. 2011, č. j. 9 As 55/2011-141) 27. I. Vlastník pozemku je vázán byť i konkludentním souhlasem svého právního předchůdce s tím, aby byl tento pozemek užíván jako veřejná účelová komunikace; to však neplatí v případě, kdy k věnování pozemku obecnému užívání jako veřejné cesty došlo v době, kdy byl tento pozemek protiprávně odňat původnímu vlastníkovi, pokud byl posléze tomuto vlastníkovi nebo jeho právním nástupcům navrácen v restituci. Restituentka vlastnila předmětný pozemek po dobu téměř tří let, což je dostatečně dlouhá doba k tomu, aby vyjádřila své stanovisko k jeho obecnému užívání. Pokud by souhlas (byť i konkludentně) dala, byl by jím vázán i následující vlastník pozemku. II. Ani případný závěr o tom, že veřejně přístupná komunikace na daném pozemku (pro nedostatek souhlasu vlastníka) nevznikla, neznamená, že by se osoby, které dosud nejsou soukromoprávně oprávněny tuto komunikaci užívat a které by tak ovšem případně byly nuceny činit z důvodů nezbytné komunikační potřeby, ocitly bez možnosti domoci se přístupu ke svému majetku (v úvahu přichází zřízení věcného břemene, a to buď na základě dohody, nebo rozhodnutím soudu, případně rozhodnutím vyvlastňovacího úřadu). (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 6. 2011, č. j. 5 As 36/2010-204, č. 2390/2011 Sb. NSS)
106/122 28. I. Omezení vlastnického práva v podobě existence veřejně přístupné účelové pozemní komunikace bez souhlasu vlastníka představuje omezení ve prospěch veřejného zájmu (čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod), nikoliv omezení ve prospěch chráněného obecného zájmu (čl. 11 odst. 3 Listiny), a proto za ně náleží náhrada. II. Předpokladem pro vydání deklaratorního rozhodnutí o tom, že určitá komunikace je veřejně přístupnou účelovou pozemní komunikací, je mj. souhlas vlastníka pozemku, na kterém se komunikace nachází. Není-li tento souhlas dán nebo jsou-li o něm důvodné pochybnosti, je možné k deklaraci existence účelové pozemní komunikace přistoupit výhradně za splnění následujících podmínek: naplnění zákonných znaků veřejně přístupné účelové pozemní komunikace, existence nezbytné komunikační potřeby a poskytnutí odpovídající náhrady za omezení vlastnického práva. Podmínka existence nezbytné komunikační potřeby je splněna, pokud se v dané lokalitě nenachází k předmětné komunikaci alternativa, o níž by bylo možné vzhledem ke konkrétním podmínkám v území ještě rozumně uvažovat. (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2011, č. j. 2 As 44/2011-99, č. 2370/2011 Sb. NSS) Pozn. aut.: Připuštění deklarace veřejné cesty tam, kde se souhlas vlastníka s jejím zřízením nepodařilo prokázat (byť i spojené s poskytnutím náhrady) je problematické a rozporné s celou linií předchozí judikatury. Ve skutečnosti je třeba v případě zániku dosavadního přístupu (u něhož se nepodařilo prokázat naplnění všech znaků veřejně přístupné pozemní komunikace) hledat řešení ve zřízení přístupu nového (třeba i v téže trase), a to buď rozhodnutím soudu o zřízení práva nezbytné cesty podle § 1029 a násl. občanského zákoníku, nebo rozhodnutím vyvlastňovacího úřadu o zřízení věcného břemene pro účely vytvoření přístupu k pozemku či stavbě na základě § 170 odst. 2 stavebního zákona, v obou případech za náhradu (srov. k tomu jud. č. 27). Tyto zákonné postupy citovaný rozsudek v podstatě obchází. Navíc obsahuje též úvahu o tom, kdy není třeba zkoumat nutnou komunikační potřebu, kterou však formuluje natolik široce, že vzbuzuje mylný dojem, jako by tento znak prakticky ztrácel při posouzení účelové komunikace svůj dosavadní význam, čímž se opět dostává do rozporu s dosavadní judikaturou. To si ostatně již uvědomuje i sám Nejvyšší správní soud (srov. k tomu jud. č. 17). 29. I. Veřejně přístupná účelová komunikace může být i na soukromých pozemcích. K omezení vlastnického práva účelovou komunikací je nezbytný souhlas vlastníků pozemků a musí být dána nezbytná komunikační potřeba. II. Již z toho, že v objektu stěžovatelů v minulosti byla škola a později prodejna Jednoty, je zřejmé, že se muselo jednat o cestu veřejně přístupnou a užívanou. Není rozhodné, že v tehdejší době na ní byl podstatně jiný „dopravní ruch“ než v současnosti; rozsah a způsob užívání se s postupem času logicky mění. III. Pokud bylo užívání cesty nezbytné k přístupu k dalším nemovitostem a byla takto také jejich vlastníky užívána, pak neexistence sjednání věcného břemene může nasvědčovat tomu, že takového kroku nebylo třeba v důsledku neproblematického veřejného užívání. (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2011, č. j. 2 As 84/2010-128) 30. I. Jedna souvislá dopravní cesta, vedoucí přes několik pozemků (zejména jsou-li jednotlivé pozemky ve vlastnictví několika různých osob), může být na některých pozemcích veřejně přístupnou účelovou komunikací a na jiných pouze dopravní cestou založenou formou věcného břemene. II. Při hodnocení nutné komunikační potřeby by měl silniční správní úřad zkoumat, zda alternativní dopravní cesta zajišťuje plnohodnotné komunikační spojení dotčených nemovitostí (zde rodinný dům), zda je alternativní veřejně přístupná účelová komunikace udržovaná, průjezdná i při špatném počasí a v zimním období, vhodná pro nezbytný obslužný provoz rodinného domu většími vozidly (např. popeláři, fekální vůz, dovoz paliva, hasiči, vůz záchranné služby apod.). Po vlastnících dotčené nemovitosti lze požadovat pouze vynaložení přiměřených nákladů na úpravu alternativní přístupové cesty, nikoli vynaložení takových finančních prostředků, které jsou ve zcela zjevném nepoměru k tomu, co by alternativním řešením mělo být ve prospěch vlastnického práva vlastníků sporné cesty (resp. ve prospěch jejich práva na ochranu soukromí a zajištění pohody bydlení) získáno. (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2010, č. j. 5 As 3/2009-76) 31. I. Pokud vlastník pozemku v minulosti, kdy pozemek začal sloužit jako veřejně přístupná účelová komunikace, s tímto nevyslovil kvalifikovaný nesouhlas, jde o veřejně přístupnou účelovou komunikaci, vzniklou ze zákona. Stačí tedy, aby vlastník strpěl užívání pozemku
107/122 jako komunikace (souhlas vyjádřený konkludentně). Naproti tomu v případě nesouhlasu musí jít o aktivní jednání vlastníka pozemku. II. Skutečnost, že vlastník pozemku nebo jeho právní předchůdce upravil právo cesty a jízdy formou věcného břemene, svědčí spíše tomu, že neměl v úmyslu povolit neomezené užívání komunikace na jeho pozemku neurčitým okruhem třetích osob. Právní povaha veřejně přístupné účelové komunikace závisí na tom, zda je skutečně třetími osobami alespoň s konkludentním souhlasem vlastníka pozemku užívána, a to nad rámec toho, co je vlastník pozemku povinen strpět podle svých soukromoprávních závazků. III. Konkludentní souhlas s veřejným užíváním účelové komunikace nelze bez dalšího vyvodit z toho, že stěžovatel nebo jeho právní předchůdce účelovou komunikaci neoplotili ani neoznačili jako soukromý pozemek se zákazem vstupu. Pokud komunikace nebyla třetími osobami užívána, nebyl ani důvod pro oplocování nebo označování pozemku cedulí. (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2009, č. j. 1 As 76/ 2009-60, č. 2028/2010 Sb. NSS) 32. I. Omezit vlastnické právo lze pouze se souhlasem vlastníka. Pro posouzení konkludentního souhlasu je podstatná objektivní skutečnost, tedy již samotná existence užívané cesty „od nepaměti“ a nikoliv subjektivní sdělení předchozích vlastníků. Sám žalobce přisoudil cestě charakter cesty veřejné, tvrdí-li, že požádal již v roce 1997 o omezení přístupu na veřejnou komunikaci ve smyslu § 7 zákona o pozemních komunikacích. II. Další podmínkou veřejného užívání soukromého pozemku vedle nezbytného souhlasu vlastníka je též existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby. (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2009, č. j. 5 As 27/2009-66, č. 2012/ 2010 Sb. NSS) 33. Podmínkou jednoznačného závěru o tom, že se na určitých pozemcích nachází veřejně přístupná účelová komunikace, musí být prokázání toho, že vlastník příslušného pozemku – či jeho právní předchůdce, k jehož souhlasu lze přihlížet – souhlasil s takovýmto omezením svého vlastnického práva a že je v daném případě splněna podmínka komunikační nezbytnosti, resp. neexistuje jiná alternativa přístupu; tento přístup také zjevně není upraven soukromoprávním institutem (např. věcným břemenem). (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 6. 2008, č. j. 6 As 80/2006-105) 34. I. Ke vzniku veřejně přístupné účelové komunikace není třeba správního rozhodnutí ani není podstatné, jak je příslušný pozemek, na němž se komunikace nachází, veden v katastru nemovitostí či jak byl evidován v minulosti. Veřejnou cestou se pozemek stává jeho věnováním obecnému užívání, ať již vlastníkem výslovně projeveným nebo konkludentním, tj. strpěním (mlčky), aby byl pozemek takto užíván. Rovněž komunikace, u níž sice již nelze zjistit, zda byla některým z předchozích vlastníků obecnému užívání věnována, jež však byla jako veřejná cesta užívána od nepaměti z naléhavé komunikační potřeby, je veřejně přístupnou účelovou komunikací. II. V řízení o návrhu na omezení přístupu na veřejně přístupnou účelovou komunikaci musí silniční správní úřad přihlížet rovněž k oprávněným zájmům dosavadních uživatelů dané komunikace, zvláště pak těch, kteří ji využívají pro přístup ke svým nemovitostem či pro něž možnost užívání dané komunikace podmiňuje způsob využití jejich pozemků. (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 11. 2007, č. j. 6 Ans 2/2007-128, č. 1486/ 2008 Sb. NSS) 35. I. Účelovou komunikací je taková pozemní komunikace, která splňuje znaky uvedené v § 7 zákona o pozemních komunikacích, tedy jde o dopravní cestu určenou k užití silničními a jinými vozidly a chodci, sloužící ke spojení jednotlivých nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Je přitom zjevné, že vždy nemusí jít o stavbu, která by vyžadovala stavební povolení. Pozemek, který splňuje výše uvedená kriteria, se stává účelovou komunikací ze zákona, aniž by bylo třeba o jeho kategorizaci jako účelové komunikace vydávat správní rozhodnutí. II. Pokud vlastník pozemku zřídí účelovou komunikaci nebo souhlasí-li, byť i konkludentně, s jejím zřízením (aniž by šlo o komunikaci v uzavřeném prostoru nebo objektu), stává se tato komunikace veřejně přístupnou a vztahuje se na ni nadále obecné užívání pozemní komunikace. Je-li cesta věnována veřejnému (obecnému) užívání, nemůže být takové užívání soukromoprávní dispozicí vlastníka odňato. (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, č. j. 5 As 20/2003-64)
108/122 36. Při zkoumání nutné komunikační potřeby, tj. zda na místě samém existuje jiná alternativa přístupu, je nezbytné, aby správní orgány provedly především důkaz ohledáním na místě samém, případně jiné důkazy, ať už v podobě listinných podkladů (např. katastrální mapy či fotodokumentace předmětné lokality), či prostřednictvím svědeckých výpovědí. (rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 20. 3. 2013, č. j. 30 A 26/2011-59) 37. I. Správní orgán se musí zabývat stálostí a patrností komunikace v terénu podle skutkového stavu v době, kdy bylo zabráněno jejímu užívání (což vyvolalo předmětný spor), nikoliv podle skutkového stavu v době rozhodování, resp. ke dni provedení místního šetření. II. Jestliže si v důsledku znemožnění využívání dříve existující komunikace vlastníci dotčených pozemků zajistí přístup jiným způsobem, neznamená to, že by nebyla dána nezbytná komunikační potřeba. Z porušení práva nemohou vzniknout následky v souladu s právem. (rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 18. 12. 2012, č. j. 31 A 27/ 2012-91) 38. Použitím termínu „veřejně přístupná“ účelová komunikace je dáno najevo pouze to, že jde o účelovou komunikaci ve smyslu § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, nikoliv o účelovou komunikaci ve smyslu § 7 odst. 2 tohoto zákona. Z definice účelové komunikace podle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích nevyplývá, že by muselo jít o takovou pozemní komunikaci, která je užívána blíže neurčitou veřejností. Rozhodná je skutečnost, že jde o komunikaci, která je přístupná veřejně, tedy nejde o komunikaci, která se nachází v uzavřeném prostoru nebo objektu (a contrario znění § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích). (rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30. 11. 2012, č. j. 11 Ca 166/2009-74) Pozn. aut.: Tento rozsudek nelze přeceňovat, neboť se odklání od ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu (např. NSS 1 As 32/2012, 1 As 76/2009) a nebyl publikován ve Sbírce rozhodnutí NSS. 39. Pokud má být vyslovena neexistence veřejně přístupné účelové komunikace proto, že existuje alternativní přístup, je nezbytné, aby v řízení bylo prokázáno, že jsou u této (alternativní) komunikace splněny všechny podmínky uvedené v ustanovení § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, eventuálně alespoň zjištěno stanovisko vlastníka těchto pozemků. (rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 30. 3. 2012, č. j. 57 A 33/ 2011-55) 40. Právní stav účelové komunikace byl založen při její realizaci a její režim vyplývá přímo ze zákona, takže na této skutečnosti nemohla nic změnit ani smlouva o zřízení věcného břemene mezi právním předchůdcem žalobců a některými uživateli cesty. (rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 31. 1. 2012, č. j. 30 A 2/2011-37) 41. Otázka, zda je předmětná účelová komunikace samostatnou věcí v právním slova smyslu, je podstatná zejména pro účely zkoumání, zda vlastník účelové komunikace souhlasil s omezením svého vlastnického práva veřejným užíváním své nemovitosti. (rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 31. 1. 2012, č. j. 57 A 11/2011-39) 42. Vlastník účelové komunikace je omezen ve smyslu § 19 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve výkonu svého vlastnického práva k předmětným pozemkům veřejnoprávním oprávněním každého, tedy i žalobce, užívat účelovou komunikaci probíhající po jeho pozemcích k obvyklým účelům obvyklým způsobem, tj. i ke spojení svých nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Pokud užívání žalobce nijak z tohoto rámce obecného užívání účelové komunikace nevybočuje, není již třeba dalšího souhlasu vlastníka účelové komunikace k jejímu užívání dalšími osobami. (rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 11. 10. 2010, č. j. 59 Ca 89/2009-61) 43. Konkludentní souhlas vlastníka pozemku s obecným užíváním pozemku jako účelové komunikace nelze dovodit na základě absence jeho nesouhlasu s takovým stavem tam, kde vlastník pozemku před r. 1989 de facto svá vlastnická práva k předmětnému pozemku nevykonával a na pozemku hospodařila socialistická organizace – státní statek. (rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 24. 8. 2010, č. j. 59 A 21/2010-93) 44. I. Veřejně přístupná účelová komunikace může i zaniknout, a to tak, že zákonné znaky přestane splňovat (např. dlouhodobým neužíváním). II. V řízení o úpravě nebo omezení veřejného přístupu na účelovou komunikaci musí příslušný silniční správní úřad nejprve jednoznačně určit územní rozsah a průběh cesty na
109/122 předmětném pozemku jako veřejně přístupné účelové komunikaci. Jestliže silniční správní úřad vydá rozhodnutí, jímž omezí veřejný přístup na účelovou komunikaci s výjimkou určeného okruhu vlastníků sousedních nemovitostí, a které odůvodní tak, že nebyla prokázána nezbytná nutnost ochrany oprávněných zájmů vlastníků komunikace, na druhé straně však veřejný přístup omezí s odůvodněním, že jiné osoby účelovou komunikaci stejně nepoužívají, jde o rozhodnutí nepřezkoumatelné. (rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočka v Liberci, ze dne 22. 10. 2008, č. j. 59 Ca 57/2008-66) 45. Rozhodnutím o úpravě a omezení přístupu na účelovou komunikaci, vydaném silničním správním orgánem podle ustanovení § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, lze omezit jen právo uživatelů účelové komunikace vzniklé z titulu obecného užívaní účelové komunikace. Nelze jím omezit či zrušit právo jiných uživatelů účelové komunikace, kteří ji užívají na základě práva odpovídajícímu věcnému břemeni chůze a jízdy přes pozemek vzniklého vydržením podle občanskoprávních předpisů (§ 151o zák. č. 40/1964 Sb.). (rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové, pobočka v Pardubicích, ze dne 20. 4. 2005, č. j. 52 Ca 58/2004-67) 46. I. Pozemky určenými k plnění funkcí lesa [§ 3 odst. 1 písm. b) lesního zákona] nejsou zpevněné lesní cesty, které slouží jako příjezdní komunikace k zastavěným pozemkům. Uživatel takové cesty není povinen obstarat si výjimku vlastníka lesa ze zákazu vjezdu motorových vozidel do lesa, protože se o les [§ 2 písm. a) lesního zákona] nejedná. II. Vlastník veřejně přístupné účelové komunikace není oprávněn vybírat žádné platby od jejích uživatelů, byť by se zároveň jednalo o pozemek určený k plnění funkcí lesa [§ 3 odst. 1 písm. b) lesního zákona]. Zpoplatňování udělovaných výjimek ze zákonného zákazu vjezdu motorových vozidel do lesa je nelegální, neboť každý smí užívat obvyklým způsobem veškeré pozemní komunikace, pokud zákon nestanoví jinak (§ 19 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích). III. Účastníky deklaratorního „řízení v pochybnostech o povaze pozemku“ (§ 3 odst. 3 lesního zákona) jsou při existenci pozemní komunikace na pozemku rovněž vlastníci k ní přiléhajících nemovitostí, neboť mohou být s ohledem na případná zákonná omezení provozu [§ 20 písm. g) lesního zákona] přímo dotčeni ve svých právech a povinnostech (§ 27 odst. 2 správního řádu). (Ombudsman 512/2013/VOP/DS) 47. I. Jestliže se uživatelé cesty včas začali bránit proti jejímu znepřístupnění vlastníkem pozemku, nemůže jít k jejich tíži, že správní orgán nebyl schopen vydat rozhodnutí v takovém čase, kdy byla trasa sporné cesty v terénu nepochybně zrakem jasně patrná. Znak patrnosti cesty v terénu musí úřad zkoumat k okamžiku uzavření komunikace. II. Při zkoumání znaku souhlasu vlastníka pozemku se vznikem pozemní komunikace nemůže úřad činit závěry pouze z vyjádření toho vlastníka sporné cesty, který cestu uzavřel. Vzhledem k tomu, že souhlas původního vlastníka pozemku zavazuje i vlastníky budoucí, je třeba se v řízení zaměřit na prokázání (ne)souhlasu předchozího vlastníka. III. Rozdíl mezi výprosou a konkludentním souhlasem s obecným užíváním pozemku ve smyslu zákona o pozemních komunikacích spočívá v tom, zda vlastník trpěl užívání svého pozemku jednou osobou či úzkým uzavřeným okruhem osob, anebo zda toleroval užívání pozemku neuzavřeným okruhem osob, o němž neměl přesný přehled a ani nad ním neměl kontrolu. IV. Při hodnocení znaku nezbytné komunikační potřeby a zkoumání otázky dopravní obslužnosti musí úřad brát v potaz pouze právně významné skutečnosti, které dopravní spojení dotčených pozemků řeší v dlouhodobém výhledu. Takovou skutečností není fakt, že z důvodu uzavření původní cesty, o jejíž existenci se vede spor, jiný vlastník umožňuje z dobré vůle užívat pozemek svůj. Taková neformální soukromoprávní dohoda má charakter výprosy a může být kdykoli odvolána. (Ombudsman 4368/2011/VOP/MBČ) 48. Z hlediska soukromého práva jsou Nejvyšším soudem ČR rozlišovány dvě skupiny komunikací: účelové komunikace a ostatní komunikace (tedy místní komunikace, silnice a dálnice). Ohledně účelových komunikací stále platí, že nejde o samostatné věci jako předměty právních vztahů (bez ohledu na jejich stavební uspořádání). Naopak ostatní komunikace lze chápat jako samostatné věci, tedy předměty právních vztahů. Vlastník pozemku s účelovou komunikací je tak zároveň vlastníkem účelové komunikace na ní (ta je pouhou součástí pozemku). Vlastník pozemku s jinou komunikací však může být odlišný od vlastníka této komunikace. (Ombudsman 1930/2008/VOP/DS)
110/122 49. Stěžovatelé mají vzhledem k charakteru nemovitostí (zahrádkářská kolonie) možnost dostatečného přístupu i příjezdu k jejich nemovitostem, byť tento může být někdy méně pohodlný, či vhodný a čas od času se mohou vyskytnout určité obtíže z hlediska dostupnosti malými osobními vozy. (Ombudsman 2063/2008/VOP/DS) 50. Dopravní značení (místní úpravu provozu) na veřejně přístupné účelové komunikaci stanoví její vlastník, avšak pouze se souhlasem příslušného úřadu, který je vydáván ve formě správního rozhodnutí. (Ombudsman 6003/2008/VOP/MBČ, Veřejné cesty II) 51. Při hodnocení nutné komunikační potřeby jakožto znaku veřejně přístupné účelové komunikace silniční správní úřad posuzuje: délku posuzované cesty a délku případného alternativního přístupu (resp. příjezdu), kvalitu obou variant (povrch a sklon), nutnost a nákladnost případných úprav staveb (či pozemků), jejichž přístupnost je řešena a typ stavby (či pozemku), jejichž přístupnost je řešena (pole, zahrada, rekreační stavba, rodinný dům). (Ombudsman 6253/2008/VOP/DS, Veřejné cesty II) 52. Veřejně přístupná účelová komunikace vzniká fakticky pouhým naplněním čtyř znaků: patrnost stálé cesty v terénu, cesta slouží přístupu a/nebo příjezdu k určitým cizím nemovitostem, alespoň konkludentní souhlas vlastníka cesty, existence nutné komunikační potřeby. Ve sporných případech je silniční správní úřad povinen vést na žádost dotčených osob (vlastníka nebo uživatele potenciální komunikace) deklaratorní řízení dle ustanovení § 142 správního řádu a rozhodnout, zda veřejně přístupná účelová komunikace existuje, či nikoliv. (Ombudsman 6669/2008/VOP/DS, Veřejné cesty II) 53. Stejně jako o vzniku, ani o zániku účelové komunikace není třeba vydávat rozhodnutí. Účelová komunikace zaniká tím, že vyjde z užívání a pozemek tak ztratí svůj dopravní význam. V takovém případě již není v režimu zákona o pozemních komunikacích možné chránit veřejný přístup na tento pozemek. (Ombudsman 1820/2004/VOP/ZS, Veřejné cesty I) 54. Pokud účelová komunikace v minulosti vznikla jako veřejně přístupná a silniční správní úřad nerozhodl o omezení přístupu na ni, nemůže nový vlastník svévolně bránit veřejnosti v jejím užívání, ať již fyzickou zábranou nebo vybíráním poplatku za průchod. (Ombudsman 2903/2003/VOP/ZS a 911/2004/VOP/ZS, Veřejné cesty I) K odst. 2 55. I. Z obecné úpravy vlastnického práva v § 123 an. zák. č. 40/1964 Sb. vyplývá, že vlastník pozemku sloužícího v uzavřeném areálu jako účelová komunikace svobodně rozhoduje o tom, kdo smí pozemek užívat, a bez jeho svolení tudíž nikdo pozemek užívat nesmí. V případě, že je uzavřený areál tvořen nemovitostmi různých vlastníků, je nutno jeho vlastníkem ve smyslu § 7 odst. 2 zák. o pozemních komunikacích, rozhodujícím o užívání účelové komunikace, rozumět vlastníka účelové komunikace. Provozovatelem pak třeba rozumět osobu, která oprávnění rozhodovat o užívání účelové komunikaci odvozuje, ať už přímo či nepřímo, od svolení vlastníka. II. Jestliže má vlastník jiné nemovitosti v uzavřeném areálu potřebu užívat cizí účelovou komunikaci a její vlastník mu k tomu nedá svolení, může se vlastník jiné nemovitosti za podmínek § 151o odst. 3 zák. č. 40/1964 Sb. domáhat, aby mu bylo k účelové komunikaci za náhradu zřízeno věcné břemeno. Svolí-li vlastník účelové komunikace k užívání, aniž by k tomu jinému zřídil právo (výprosa), může svolení kdykoliv odvolat. (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 10. 2012, sp. zn. 22 Cdo 4392/2010) 56. I pro účelovou komunikaci v uzavřeném prostoru nebo objektu (§ 7 odst. 2 větu druhou zákona č. 13/1997 Sb.), platí stejně tak jako pro ostatní kategorie pozemních komunikací obecně závazná pravidla silničního provozu stanovená vyhláškou č. 99/1989 Sb. (nyní zákonem č. 361/2000 Sb.). Zpřístupnění účelové komunikace „v rozsahu a způsobem, který stanoví vlastník nebo provozovatel uzavřeného prostoru nebo objektu“, neznamená omezení pravidel provozu na této komunikaci pouze na pravidla, která jsou výslovně uvedena v individuálním aktu vlastníka (provozovatele) uzavřeného prostoru (objektu), případně „je použit odkaz na výslovně určené části vyhlášky č. 99/1989 Sb.“. Smyslem této úpravy naopak je umožnit vlastníku (provozovateli) uzavřeného prostoru (objektu), aby podle svého uvážení stanovil s ohledem na využití a účel tohoto prostoru další (speciální) pravidla (např. provozní dobu areálu, místa vjezdu, výjezdu či parkování, maximální povolenou rychlost apod.), jdoucí nad rámec obecně závazných pravidel provozu na
111/122 pozemních komunikacích. (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 8. 2008, sp. zn. 21 Cdo 3797/2007) 57. Uzavřenost prostoru je možné odvodit z objektivně zjistitelných projevů vlastníka (např. zeď, oplocení pozemku vlastníka), nikoli ze samotného vlastnického vztahu k pozemkům. (rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 10. 10. 2012, č. j. 31 A 15/2011-64) 58. Účelovou komunikací v uzavřeném prostoru nebo objektu, je oprávněn užívat každý z vlastníků nebo provozovatelů tohoto uzavřeného prostoru nebo objektu. (rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 31. 1. 2012, č. j. 57 A 11/2011-39) 59. Parkoviště u čerpací benzínové stanice nelze považovat za uzavřený areál ve smyslu § 7 odst. 2 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, nýbrž za veřejnou účelovou komunikaci, a proto se na ni plně vztahují ustanovení zákona č. 361/2000 Sb., o silničním provozu – tedy včetně nutnosti dodržovat povinnosti dle jeho § 3 odst. 3 písm. a). (rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 30. 11. 2009, č. j. 75 Ca 6/2009-29) 60. Za vlastníky uzavřeného prostoru nebo objektu (§ 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích) je třeba považovat každou z osob, která v uzavřeném areálu vlastní alespoň jednu budovu, či jeden pozemek. Pro řešení neshod mezi vlastníky uzavřeného areálu o rozsahu a způsobu užívání účelových komunikací v něm se nabízí přiměřená analogická aplikace ustanovení o podílovém spoluvlastnictví, zejména o hospodaření se společnou věcí na základě dohody, či principu majorizace (§ 139 odst. 2 zák. č. 40/1964 Sb.) a rovněž o soudní ochraně přehlasovaných spoluvlastníků v důležitých věcech (§ 139 odst. 3 zák. č. 40/1964 Sb.). (Ombudsman 3371/2013/VOP/DS) Pozn. aut.: Tato úvaha veřejného ochránce práv byla později překonána civilní judikaturou (srov. jud. č. 55). 61. I. Teorie právní uzavřenosti areálu (na rozdíl od uzavřenosti fyzické) je akceptovatelná jen pro zcela výjimečné případy. Důraz je třeba klást zejména na zřejmost uzavřenosti areálu, a to pro všechny způsoby vstupu do něj (pěší, na kole, vozidlem), a dále na zohlednění charakteru areálu, účelu a historii jeho užívání. Jako modelový příklad lze uvést vojenský areál pro armádní cvičení, kde bude na všech příjezdových komunikacích jasně vyznačen zákaz vjezdu i vstupu, a dále budou cedule upozorňující na hranice areálu osazeny například i na místech pravděpodobného pěšího vstupu (stezky, průseky apod.). II. Les jako celek nemůže být uzavřeným areálem ve smyslu ustanovení § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích a z tohoto hlediska tak nemohou být účelové komunikace v lese považovány za neveřejné. Lesní zákon vylučuje z okruhu pozemků určených k plnění funkcí lesa („les“ v širším smyslu slova) pozemky zastavěné a jejich zpevněné příjezdní komunikace. Zpevněné lesní cesty sloužící jako příjezd k zastavěným pozemkům tak nejsou lesem a nevztahuje se na ně zákaz vjezdu motorových vozidel do lesa. III. Tento závěr však nevylučuje možnost omezení přístupu z hlediska § 7 odst. 1 věty druhé zákona o pozemních komunikacích. Jestliže však vlastník veřejně přístupné účelové komunikace, na niž je zákonným způsobem omezen přístup, uděluje výjimky z tohoto omezení, nesmí udělování takových výjimek zpoplatňovat. (Ombudsman 5076/2007/ VOP/DS, Veřejné cesty II) Z historické judikatury: 62. Rozhodnutí obecního zastupitelstva jako cestního úřadu, kterým se určitá cesta, vedoucí po soukromém pozemku, prohlašuje za veřejnou (obecní) cestu, je možné jen, jde-li o cestu, která v době onoho rozhodování je skutečně všeobecně používána k veřejné dopravě, tedy na které se toho času veřejná doprava skutečně děje. (Bohuslav A 1457/45-6) 63. I. Jsou-li dány předpoklady pro prohlášení nějaké cesty za veřejnou, musí tomuto veřejnému zájmu soukromý zájem majitelů pozemků cestou tangovaných ustoupiti. [...] Soukromohospodářský zájem obce jako majitelky potoka a prutniště nemůže (sám) ospravedlniti prohlášení cesty tomuto zájmu sloužící za cestu veřejnou. II. Jestliže vetší část kratšího spoje jest již veřejnou cestou obecní, pak jest odůvodněn úsudek, ze pěšina, která na tuto veřejnou cestu navazuje a tvoří její pokračování, je již vzhledem k této své funkci komunikací nutnou. (Bohuslav A 274/39) 64. Při posuzování nutnosti cesty s hlediska zákona č. 46/1864 z. z. čes. jest úřad povinen vzíti také v úvahu, že nová cesta znamená zkrácení dosavadního spojení a existující (obecní)
112/122 cesta nevyhovuje s hlediska komunikačního pro malou šířku, nepřehlednost zatáček, velké spády a pod. (Bohuslav A 14130/38) 65. Tím, že určitý pozemek je v pozemkové knize, resp. v seznamu veřejného statku zapsán jako cesta, není ještě prokázáno, že jde o veřejnou cestu. Rozhodujeť o tom výhradně věnování veřejné komunikační potřebě (srov. Boh. A 12443/36), na které arci lze po případě také ze zápisu do pozemkové knihy nebo do seznamu veřejného statku usuzovati. (Bohuslav A 14006/37) 66. I. Chybí-li výslovné věnování majitele pozemku a nedošlo-li ani k výslovnému přijetí tohoto věnování se strany obce, nýbrž lze-li na obě tyto náležitosti usuzovati jen ze skutečnosti, že určité cesty bylo po dlouhou dobu bez odporu majitele pozemku, aniž obec proti tomu co namítala, veřejně používáno, pak může se výslovné prohlášení cesty za veřejnou se strany obce státi jedině tehdy, je-li cesta nutným komunikačním spojem, neboť jenom při cestě takto kvalifikované lze učiniti úsudek z faktických poměrů na to, že majitel pozemku s veřejným užíváním cesty souhlasil a že obec zněla úmysl cestu do sítě veřejných cest zapojiti. Toto stanovisko, v soudní judikatuře důsledně hájené, vyvěrá jednak ze zásady, že omezení soukromého vlastnictví k pozemkové ploše, jež zveřejnění cesty přináší, musí býti vykládáno in favorem vlastníka, jednak pak z úvahy, že veřejnost cesty má vzápětí pro obec i různá břemena, zejména povinnost cestu udržovati. Nestačí tedy k založení veřejnosti cesty, že od nepaměti trvá faktické obecné užívání sporné pěšiny, není-li splněn další předpoklad, totiž nutná komunikační potřeba. II. Zkoumaje nutnost určité cesty, nemůže se sice příslušný úřad omeziti jedině na zjištění toho, že cesta je kratší nežli veřejné komunikace již existující, avšak nemůže také jedině na této okolnosti založiti svůj úsudek, že cesty nevyžaduje nutná komunikační potřeba. Úřad musí vzíti v úvahu veškeré okolnosti, jež mohou míti svůj význam pro otázku, zda jde o cestu nutnou. Na prvém místě bude se ovšem úřad zabývati otázkou, zda příslušnému spojení neslouží též jiné veřejné komunikace, leč musí při tom též uvážiti situaci cesty, o jejíž zveřejnění jde, její relaci k ostatní síti veřejných cest, její význam pro spojení, pro které jest určena, a pod. (srov. Boh. A 12.225/35, 12.514/36). (Bohuslav A 12859/37) 67. Trvalé užívání určitého pozemku jsoucího ve vlastnictví soukromém jako nutné cesty veřejné je nejen surogátem výslovného věnovacího aktu vlastníkova, nýbrž i surogátem usnesení obecního zastupitelstva o přijetí onoho věnování a otevření oné cesty pro veřejný provoz po rozumu § 14 zákona z 12. srpna 1864 č. 46 z. z. a § 35 zákona z 31. května 1866 č. 41 z. z. (Bohuslav A 12805/37) 68. I. Za okolností může i pouhé zkrácení spoje býti „nutnou komunikační potřebou“, byt’ i ne jakékoli zkrácení (srov. Boh. A 10130/32), tož aspoň zkrácení kvalifikované, t. j. velmi podstatné. Neboť při stanovisku žal. úřadu by se mohlo dojíti k důsledku, že by nemohla býti uznána za nutnou ani cesta, jejíž délka jest jen malým zlomkem délky alternativní cesty jiné. II. Při posuzování nutnosti určité cesty nerozhoduje jedině její délka, nýbrž záleží také na jiných ještě okolnostech, které jsou motivem, proč se cesty užívá. Úřad měl vzíti zřetel k námitkám, že sporná cesta svou podstatou lépe vyhovuje pro honění dobytka nežli okresní silnice, že sporné cesty se užívá k chůzi a k jízdě na nádraží v Nepomuku, že pro pěší a pro potahy s hovězím dobytkem je výhodnější cesta polní a lesní nežli okresní silnice, jejíž lepší povrch má význam jen pro rychlá vozidla. (Bohuslav A 12514/36) 69. I. Rozhodujícím pojmovým znakem, zda cesta je veřejná, není vlastnické právo k ní, nýbrž její věnování veřejné komunikační potřebě, kteréžto věnování může se státi buď výslovným věnovacím aktem, nebo konkludentním jednáním, t. j. vědomým trpěním, že se cesty jako veřejné skutečně užívá (nálezy Boh. A 9162/31, 10.017/32 a 10.265/33). Zápis určitého pozemku v knize pozemkové, resp. v seznamu veřejného statku jako cesty sám o sobě není proto ještě důkazem, že je to obecní cesta veřejná. II. Pro řešení otázky veřejnosti cesty jsou rozhodné skutečné komunikační poměry, t. j. skutečné její užívání. III. Předpokladem veřejné povahy obecní cesty není, aby byla obcí v minulosti udržována. Obecní veřejná cesta nezměnila se v cestu soukromou tím, že byla udržována bez zvláštního právního titulu třetí osobou. IV. Ustanovení § 20 zákona č. 46/1864 zemského zákona českého, které mluví o zrušení veřejnosti obecních silnic, zahrnuje pod tímto pojmem netoliko obecní silnice v technickém slova smyslu, nýbrž všechny obecní veřejné komunikace, třeba byly pouhými veřejnými
113/122 cestami, ve formě silnic neupravenými. Momentem pro zachováni obojího druhu obecní komunikace není její dokonalejší nebo méně dokonalá technická povaha, nýbrž jen komunální účel a zájem, jemuž zákon zaručuje ochranu tím, že k zrušení obecní komunikace vyžaduje v § 20 svolení vyšších úřadů, při čemž označuje tu oba druhy komunikací brachylogicky jediným výrazem „obecní silnice“. (Bohuslav A 12443/36) 70. I. Z okolnosti, že se určité cesty fakticky užívá k chůzi atd., třeba sebe déle a v sebe větší míře, neplyne ještě, že by cesta ta sloužila k ukojení nutné potřeby; může jíti o cestu z pohodlí, jejíž užívání zájemcům skýtá jisté výhody, jež se však nedá kvalifikovati jako cesta nutná. II. Úsudek, zda cesta, o niž jde, je pro komunikační potřebu spojením nutným čili nic, má býti vyvozen ze souhrnu všech okolností padajících na váhu. Není správný názor žalovaného úřadu, že po stránce právní nemají významu okolnosti, jichž se stěžovatelka dovolává – že jiné spoje, k jichž zkrácení sporná cesta slouží, jsou technicky neschůdné, že jsou pro pěší nebezpečné vzhledem k automobilové dopravě, a že nemohou zejména nahraditi spojení dětem do školy, což vše stěžovatelka prokazovala jednak hromadným podáním občanů, jednak přípisy ředitelství měšťanské a obecné školy chlapecké i dívčí, městského úřadu, jakož i státního obvodního lékaře. (Bohuslav A 12225/35) 71. I. Prohlášení určité cesty za cestu veřejnou předpokládá především, že jde o pozemek, jehož se jako cesty skutečně používá. II. Úsudek o tom, zda ta která cesta vyhovuje naléhavé potřebě komunikační, nelze ponechati výpovědím pamětníků, nýbrž úsudek ten musí si utvořit rozhodující úřad sám a musí jej – jsou-li o tom vysloveny pochybnosti – i konkrétními okolnostmi doložit. (Bohuslav A 11955/35) 72. I. Právní řád v Čechách zná vedle silnic říšských výhradně zemské, okresní a obecní, a každá veřejná komunikace, která nenáleží k některé ze silnic vyšší kategorie – t. j. silnic říšských, zemských nebo okresních – musí a může býti jedině komunikací obecní, a komunikace, která nemá ani kvalifikace cesty obecní, přestává vůbec býti komunikací veřejnou a zůstává proto komunikací soukromou. … Veřejná obecní cesta může vzniknouti také na základě titulu dlouholetého užívání. Avšak ani zde nebylo správními soudy uznáno za dostatečné dlouholeté užívání jakékoli, nýbrž žádáno užívání kvalifikované, t. j. dlouholetým užíváním musila by vzniknouti cesta pro obecenstvo nutná, nikoli tedy jen jakákoliv zkratka, sloužící snad jen pohodlí několika málo jednotlivců. Celou tuto konstrukci vyvodila praxe z úvahy, že podle § 14 odstavce 2 českého silničního zákona náleží obecnímu zastupitelstvu rozhodovati o tom, zda nějaká silnice nebo cesta má býti udržována nebo zřízena jako silnice nebo cesta obecní, a podle § 28 č. 3 obecního zřízení náleží obci míti péči o zachování obecních komunikací. II. V důsledku toho nebylo lze připustiti, aby kdokoli jiný, tedy zejména ani vlastník určitého pozemku, mohl samovolným opatřením zříditi cestu veřejnou, tedy obecní, a tím zároveň uvaliti na obec povinnost, aby ji v budoucnu udržovala. Jenom tam, kde vzniká cesta nutná, tedy cesta, k jejímuž zřízení je obec po zákonu povinna, dá se z mlčení příslušných orgánů souditi na to, že se vznikem této cesty jako veřejné cesty obecní souhlasí, a že také mlčky přejímají na obec břemeno cestu tu v budoucnu v řádném stavu udržovati (srovnej Budw. 4972/89, 9690/96, A 4851/06, A 6759/09, Boh. A 10.017/32). Pokud tedy stížnost snaží se dovoditi, že v daném případě stala se stezka, na níž došlo k úrazu, veřejnou cestou již tím, že byla Okrašlovacím spolkem jako cesta zřízena, že byla pro veřejnou komunikaci otevřena a že jí veřejnost také skutečně již po několik let užívala, jsou vývody její založeny na mylném právním názoru. (Bohuslav A 10265/33) 73. I. Konstantní judikatura vyvinula v příčině veřejnosti cest vedoucích na soukromém majetku z ustanovení § 4 silničního zákona konkurenčního č. 46/1864 z. z. čes. ve spojení s § 28 českého obecního zřízení následující zásady: Silniční právo platné v Čechách zná vedle veřejných cest v citovaném zákoně č. 46/1864 z. z. jmenovaných také veřejné cesty vedoucí po soukromých pozemcích. Veřejnost takovýchto cest podmíněna jest věnováním vlastníka pozemku, které však může se státi nejen výslovným prohlášením vlastníkovým, nýbrž i konkludentním jednáním, a sice tak, že vlastník obecné užívání trpí, neklade mu překážek a že užívání toto trvá po dobu nepamětnou. – Zjištění veřejné povahy takovéto cesty přísluší obecnímu zastupitelstvu v jeho funkci úřadu silničního. Právním předpokladem prohlášení cesty za veřejnou jest jednak její věnování (výslovné nebo vyplývající z konkludentního jednání), jednak že cesta ukojuje nutnou potřebu
114/122 komunikační; naproti tomu není předpokladem prohlášení cesty za veřejnou, že byla obcí v minulosti udržována. – Takovéto prohlášení cesty za veřejnou není aktem veřejnou povahu cesty zakládajícím, není tedy aktem konstitutivním, nýbrž jest to akt deklaratorní, zjišťující, že určitá cesta má povahu cesty veřejné. II. Okolnost, že pěšina je nejkratším spojením, neospravedlňuje ještě sama o sobě závěr, že jde o komunikaci nutnou. K tomu bylo by třeba náležitě, zejména tedy za účasti stran, zjistiti místní komunikační potřeby do té míry, aby úsudek o nutnosti komunikace byl dostatečně podložen. III. Veřejnost cesty nelze směšovati se služebností cesty, od níž se liší svou právní podstatou, t. j. tím, že jde o usus communis a nikoliv o soukromé právo určitého subjektu. (Bohuslav A 10130/32) 74. Pozemek, který je v soukromém vlastnictví, lze uznati za veřejnou cestu jen tehdy, jsou-li splněny dva předpoklady, a to jednak že pozemek byl věnováním buďsi výslovným nebo z konkludentních činů vlastníka poznatelným k obecnému užívání určen, jednak že toto užívání slouží k trvalému ukojení nutné potřeby komunikační. (Bohuslav A 10017/32) 75. I. Rozhodujícím znakem, zda cesta je veřejnou, není tedy podle § 4 vlastnické právo k ní, nýbrž její věnování pro veřejnou potřebu. Toto věnování může vlastník cesty provésti buď výslovným věnovacím aktem, ono se však může státi i konkludentním jednáním, t. j. vědomým trpěním, že se cesty jako veřejné užívá. Usnesení obecního zastupitelstva, jímž se určitá cesta prohlašuje za veřejnou, není než deklarativním výrokem o tom, že cesta ta skutečně jest věnována volnému, všeobecnému užívání; jeho cílem jest, aby toto faktum bylo formálně zjištěno a aby bylo zabráněno tomu, aby cesta veřejnému užívání již věnovaná tomuto účelu snad nebyla zas odňata. […] Potřeba takovéhoto deklarativního výroku vzchází ovšem jen, není-li tu výslovného věnovacího aktu, jenž by sám jakékoli pochybnosti vylučoval, tedy jen, stalo-li se věnování konkludentním jednáním. Je-li tu takové konkludentní jednání, nutno posouditi podle povahy věci, vyžadující delší trvání zvyklosti, na základě toho, kterak se k užívání pozemku za cestu chovali ti, kdo byli oprávněni k disposici s pozemkem po dobu, po kterou trvalo užívání jeho tímto způsobem. II. Z toho jest patrno, že veřejnost cesty nelze směšovati se služebností cesty, od níž se liší svou právní podstatou, t. j. tím, že jde o usus communis a nikoli o právo určitého jednotlivého subjektu, že veřejnost cesty nemůže býti předmětem zápisu do pozemkových knih (§ 9 zák. č. 95/1871 ř. z.), následkem čehož se nelze dovolávati proti ní důvěry ve veřejné knihy a konečně, že k řešení sporů o prohlášení cesty za veřejnou nejsou, ježto nejde o spor soukromoprávní, příslušny soudy. (Bohuslav A 9162/31) 76. Výrazem „obecní“ jest v § 6 odst. 2 zem. zák. č. 38/1877 zřejmě označena komunikace, kterou týž zákon v § 3 obecní silnicí neb cestou nazývá, to jest veřejná silnice (cesta), jež, nejsouc silnicí okresní, zprostředkuje spojení uvnitř obce místní nebo spojení se sousedními obcemi místními. Otázka vlastnictví silničního (cestního) pozemku nemá tedy podle zákonné definice pro právní pojem obecní silnice (cesty) významu. (Bohuslav A 8588/ 30) 77. Je-li komunikační nutnost předpokladem uznání veřejnosti cesty i při důležitějších cestách obecních, nelze za to míti, že zákon při nižší kategorii cest obecních převážně jen užšímu okruhu zájemců sloužících, od tohoto předpokladu chtěl upustiti. Sluší proto i ve sporu o existenci cesty zájemnické klásti váhu na to, zdali cesta, o kterou jde, je, byť ne pro širší veřejnost, tož aspoň pro určitý kruh zájemníků komunikačně nutna. (Bohuslav 6977/27) 78. I. Jde tehdy o cestu veřejnou, jestliže určitá plocha věnováním buď výslovným nebo sice mlčky učiněným, ale z okolností zřejmým, určena byla k trvalému uspokojení nutné všeobecné potřeby komunikační. Pozemek, o jehož částečný prodej jde, je v seznamu o statku veřejném zapsán jako náves. Avšak tento zápis nevylučuje, že pozemek ten určen byl přes toto označení k uspokojení nutné potřeby komunikační a nelze z tohoto zápisu sama opak dovozovati. II. Žalovaný úřad vychází i z toho, že pozemek ten neslouží uspokojení všeobecné a nutné potřeby komunikační. V tomto směru jde ovšem o zjištění skutkové, které žalovaný úřad opírá o výsledky šetření, provedeného z jeho příkazu okresní správní komisí, která konstatovala, že pozemek nebyl a není používán veřejností, nýbrž jen několika (5) občany, kteří nad to mají i jiné spojení s obecní silnicí. Stěžovatel tvrdil již v řízení, že po návsi oné od nepaměti chodí a jezdí i osoby jiné než právě oněch 5 občanů, že cesta ta je pro řadu osob nutnou, tvoříc jediný způsob spojení s obecní silnicí, a nabízel o tom důkazy. Jestliže
115/122 žalovaný úřad důkazy ty pominul a opřel se v rozhodnutí svém jen o výsledky šetření, provedeného bez účasti stěžovatelovy, pak trpí řízení jednak neúplností, jednak prohřešuje se proti zásadě slyšení stran. (Bohuslav A 2270/23) 79. Pozemek určitý stává se dle § 4 zákona o cestách ze dne 12. srpna 1864 č. 46 z. z. pro Čechy veřejnou cestou teprve tehdy, byl-li všeobecné komunikaci věnován. Věnování toto může se státi buď aktem výslovným neb i mlčky, totiž tím, že vlastník pozemku trpí, aby se ho jako veřejné cesty k ukojení nutné potřeby komunikační užívalo. Stalo-li se věnování touto druhou formou, nelze pozemek onen pokládati za veřejnou cestu dříve, dokud není výrokem příslušného úřadu zjištěno, že ono věnování se stalo. (Bohuslav A 1059/21) 80. Jest sice pravda, že jde-li o cestu, která jest připsána jako soukromý pozemek do vlastnictví určitého soukromého subjektu, a kdy tedy k věnování této půdy pro veřejné účely jako cesty bylo třeba i souhlasu vlastníkova, přikládán jest i význam jejímu skutečnému používání publikem. Ne však v tom smyslu, že toto užívání samo by bylo podmínkou, bez níž by žádná cesta nemohla býti veřejnou, nýbrž z okolnosti, že vlastník bez protestu toto veřejné užívání dopouštěl, bylo usuzováno jen na souhlas jeho k tomu, aby půda ona pro účely veřejné cesty jím byla věnována. Tento moment však naprosto ztrácí svůj význam tam, kde pozemek sloužící k účelům cesty jest již pozemkem obecním, jako cesta ve veřejný statek zapsaným, a kde tedy o věnování jeho k účelům komunikačním se strany obce není pochybnosti. (Bohuslav A 1029/21) Literatura: 1. HÁCHA, E., HOETZEL, J., WEYR, F., LAŠTOVKA, K. Slovník veřejného práva československého. Svazek I. Reprint původního vydání z r. 1938. Praha: Eurolex Bohemia, 2000, s. 10, 205, 624, 991. 2. HEIN, O. Užívání účelové komunikace. Právní rádce. 2002, č. 9. 3. KOCOUREK, T. Omezení vlastnického práva z důvodu ochrany životního prostředí. Právní rozhledy. 2010, č. 6. 4. KOČÍ, R. Účelové pozemní komunikace a jejich právní ochrana. Praha: Leges, 2011. 5. MAZÁNEK, D. Účelové pozemní komunikace – střet práva veřejného a soukromého [online]. Epravo.cz, 2012. Dostupné z: http://www.epravo.cz/top/clanky/ ucelove-pozemni-komunikace-stret-prava-verejneho-a-soukromeho-84182.html [cit. 2014-10-10]. 6. SLOVÁČEK, D. Veřejně přístupná účelová komunikace. Právní rozhledy. 2013, č. 13–14. 7. SPÁČIL, J. Cesty a pozemní komunikace v praxi civilních soudů. Právní fórum. 2006, č. 7. 8. VARVAŘOVSKÝ, P., MOTEJL, O. et al. Sborník stanovisek veřejného ochránce práv 7 – Veřejné cesty. 2. rozš. vyd. Brno, Praha: Kancelář veřejného ochránce práv ve spolupráci s Wolters Kluwer ČR, 2011.
1 Odlišně bychom však posuzovali situaci, kdy obhospodařování pozemků probíhá vždy po stejné trase, vyjeté koleje jsou patrné po celou sezonu a zanikají pouze v zimě. Takový dopravní koridor by již podle našeho názoru bylo možno považovat za stálý, a to navzdory sezonní časové přetržce. 2 Samostatný problém v takovém případě představuje otázka, jak vymezit šířku takové cesty, tedy zda je dána pouze vzdáleností obou plotů, nebo též jinými hledisky (např. tím, jaký dopravní účel cesta fakticky naplňuje či má naplňovat). 3 Bez tohoto pravidla by bylo velmi jednoduché zbavit účelovou komunikaci veřejnoprávního statusu jejím účelovým převodem do vlastnictví jiné osoby. To by mělo fatální dopad na právní jistotu a postavení osob užívajících dosud cestu z nutné komunikační potřeby. 4 Srov. k tomu tiskovou zprávu veřejného ochránce práv „Restituování pozemků sloužících jako komunikace“ [online]. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2014. Dostupné z: http://www.ochrance.cz/tiskove-zpravy/tiskove-zpravy-2014/ restituovani-pozemku-slouzicich-jako-komunikace/) [cit. 10. 7. 2014].
116/122 5
Na toto rozlišení někdy zapomínají i nejvyšší soudní instance – srov. NSS 8 As 55/2011, kde z našeho pohledu taktéž došlo k záměně veřejného věnování s výprosou, resp. tato otázka unikla podrobnějšímu zkoumání. 6 Podotýkáme, že soudy prozatím neřešily otázku, zda (a jakou) roli by hrál při hodnocení souhlasu vlastníka s obecným užíváním fakt, že souhlasil v územním řízení s dopravním napojením plánované stavby přes svůj pozemek. Stavby mají ze své povahy prakticky neohraničené časové trvání, takže je otázka, zda lze takový souhlas hodnotit jako výprosu, která je charakteristická tím, že není ujednána doba, po kterou se má věc užívat (§ 2189 obč. zák.). Na druhou stranu jde o souhlas poskytovaný jen pro účely úředního povolení stavby v oblasti veřejného práva a vlastník sporné cesty se později může bránit tím, že se o (dočasnou) výprosu skutečně jednalo, neboť předpokládal v budoucnu definitivní soukromoprávní řešení užívání svého pozemku, k němuž však pro odlišné představy obou zúčastněných stran o výši finanční kompenzace dosud nedošlo. Individuální představy o spravedlnosti tak mohou hovořit buď proti stavebníkovi, který stavbu zbudoval, aniž by si předtím právně zajistil přístup k ní, nebo proti sousedovi, bez jehož prvotního souhlasu s dopravním využitím jeho pozemku by ke vzniku úředně povolené stavby a pozdějším sporům o přístup k ní nedošlo. 7 Např. Ústavní soud ve svém nálezu II. ÚS 3608/10 uvedl: „I když komunikaci využívá pouze omezený počet vlastníků, nepřestává být ještě komunikací.“ Nejvyšší správní soud zase v rozsudku 1 As 76/2009 říká: „Podstatné pro určení veřejné přístupnosti bude, zda je účelová komunikace vskutku třetími osobami alespoň s konkludentním souhlasem vlastníka pozemku užívána, a to nad rámec toho, co je vlastník pozemku povinen strpět podle svých soukromoprávních závazků.“ 8 Záměrně zde hovoříme obecně o nemovitostech dotčených. Takovými nemovitostmi budou v drtivé většině případů nemovitosti přímo sousedící se spornou cestou (a mohli bychom tak použít např. termín „přilehlé nemovitosti“). Výjimečně se však mohou vyskytnout případy, kdy určitá cesta naplňuje nutnou komunikační potřebu nemovitostí, které k ní nepřiléhají a leží na jiné cestě, jež však sama jejich komunikační potřebu beze zbytku naplnit nemůže. Příkladem může být případ, kdy dotčené nemovitosti leží u velmi frekventované silnice bez chodníku a nutnou pěší spojnici tak pro ně představuje (s ohledem na bezpečnost chodců) též účelová komunikace vedoucí k autobusové zastávce, k této účelové komunikaci však dotčené nemovitosti nemusí nutně přiléhat – srov. NSS 4 As 89/2013 (jud. č. 21). 9 Zcela vědomě zde neuvádíme jako podmínku, že veřejnoprávní korporace musí s užíváním svého pozemku jako cesty souhlasit, resp. že by bylo potřeba její souhlas zkoumat. Může samozřejmě zaznít námitka, že podle Listiny má vlastnické právo všech osob stejný obsah a ochranu. Veřejnoprávní korporace však vlastní svůj majetek proto, aby naplňovaly veřejné blaho. Proto podle našeho názoru musí ze dvou (zdůrazňujeme, že existujících) cest dostat při naplňování nutné komunikační potřeby přednost ta, která je ve vlastnictví veřejnoprávní korporace, a to bez ohledu na její názor. 10 K častému argumentu, že je nutno (právně) zabezpečit ke každé nemovitosti příjezd vozidel složek integrovaného záchranného systému, srov. rozsudek Nejvyššího soudu (ke zřizování práva nezbytné cesty) – NS 22 Cdo 2977/2009. 11 Tuto otázku poměrně obsáhle řešila judikatura Nejvyššího správního soudu první republiky. Ten v zásadě vycházel z předpokladu, že pouhá zkratka není komunikací nutnou, jestliže nutnou veřejnou komunikační potřebu naplňuje již dostatečně okresní silnice spolu s pěšinou a cestou lesem [srov. Bohuslav A 10017/32 (jud. č. 74)] nebo existující veřejný průchod obecním domem [srov. Bohuslav A 1457/46 (jud. č. 62)]. Na druhou stranu i zkratka někdy může naplňovat místní komunikační potřeby [srov. Bohuslav A 10130/32 (jud. č. 73)]. Nejvyšší správní soud první republiky proto upozorňoval, že úřad musí vzít v úvahu veškeré okolnosti: „Na prvém místě se má zabývat otázkou, zda příslušnému spojení neslouží též jiné veřejné komunikace, leč musí při tom též uvážit situaci cesty, o jejíž zveřejnění jde, její relaci (vztah) k ostatní síti veřejných cest, její význam pro spojení, pro které je určena, apod.“ [srov. Bohuslav A 12859/37 (jud. č. 66)].
117/122 12
Zároveň pro úplnost poznamenejme, že povolení orgánu ochrany přírody nepředstavuje u účelových komunikací mimo zastavěné území obce další (v našem předchozím výkladu opomíjenou) podmínku vzniku veřejně přístupné účelové komunikace. Zákon o pozemních komunikacích a zákon o ochraně přírody a krajiny mají odlišné cíle a předměty regulace. Zřízení veřejně přístupné účelové komunikace v extravilánu bez potřebného povolení tak sice není v souladu s požadavky zákona o ochraně přírody a krajiny, ale – kromě toho, že tento zákon sám za porušení tohoto zákazu nestanoví žádnou sankci – tento nedostatek nemůže mít vliv na platnost vzniku veřejně přístupné účelové komunikace z hlediska zákona o pozemních komunikacích. 13 Zákon nevysvětluje, jaký je rozdíl mezi omezením přístupu a jeho pouhou „úpravou“. Taková úprava přístupu, která by v sobě žádné omezení uživatelů účelové komunikace neobsahovala (např. rozšíření účelové komunikace či zřízení nové výhybny), by podle našeho názoru úřední povolení podle komentovaného ustanovení vůbec nevyžadovala. Jediná myslitelná úprava přístupu, k níž by bylo správní rozhodnutí třeba, je podle našeho názoru změna trasy účelové komunikace tak, aby její užívání méně zatěžovalo vlastníka pozemku (např. místo aby přetínala pozemek napříč, by byla nově vedena při jeho hranici). Pro zjednodušení budeme nicméně v dalším výkladu používat pouze pojem „omezení přístupu“.
§8 Průjezdní úsek dálnice a silnice (1) Dálnice a silnice mohou vést územím zastavěným nebo zastavitelným (dále jen „průjezdní úsek dálnice“ nebo „průjezdní úsek silnice“), pokud se tím převádí převážně průjezdná doprava tímto územím. (2) Není-li hranice území zastavěného nebo zastavitelného obsažena ve schválené územně plánovací dokumentaci, určí hranici souvislého zastavění pro účely vymezení délky průjezdního úseku dálnice nebo průjezdního úseku silnice podle stavebně technických podmínek území příslušný stavební úřad na návrh příslušného silničního správního úřadu a po předchozím projednání s obcí, o jejíž území jde. (3) Prováděcí předpis stanoví stavebně technické podmínky pro určování hranic průjezdního úseku podle předchozího odstavce. Z důvodové zprávy (k § 8):
Průjezdní úseky silnic městy i obcemi jsou postupně nahrazovány obchvaty těchto sídel. Zcela výjimečně nově budované průjezdní úseky dálnic a silnic ani rychlostní místní komunikace budou procházet obytnými částmi obytných zón či jiným územím citlivým na ohrožení životního prostředí. Přehled výkladu: I. Definice průjezdního úseku (1 až 3) II. Určení hranice zastavěného území (4 až 10) III. Prováděcí předpis (11) K odst. 1 I. Definice průjezdního úseku 1. Část dálnice nebo silnice vedoucí v zastavěném nebo zastavitelném území, pokud současně převádí tranzitní dopravu přes toto území, se nazývá průjezdní úsek dálnice nebo silnice. Pro úplnost na tomto místě doplňujeme, že zákon dále pracuje i s pojmem „souvisle zastavěné území“ zmíněným v § 30 odst. 3. Tento posledně jmenovaný pojem má však význam toliko ve vztahu k určení ochranného pásma pozemní komunikace a nijak nesouvisí s problematikou vymezení průjezdního úseku silnice nebo dálnice podle komentovaného ustanovení. 2. Ve vztahu k vlastnictví komunikací uvádíme, že dálnice a silnice je ve vlastnictví svého majitele jako celek; skutečnost, že v určitých úsecích jsou tzv. průtahem obcí a měst, nehraje roli. U průjezdního úseku dálnic je tedy tímto vlastníkem stát a průjezdní úsek silnic podle jejich třídy vlastní stát nebo kraj (resp. hlavní město Praha u silnic II. a III. třídy na svém území). Nebylo tomu tak vždy, neboť tyto
119/122
průjezdní úseky v období od 24. 4. 1991 do 1. 1.1996 byly zákonem č. 172/1991 Sb., o přechodu některých věcí z majetku České republiky do vlastnictví obcí, převedeny do vlastnictví statutárních měst, přičemž nazpět státu se vracely individuálními převody. 3. Průjezdní úsek má oproti ostatním částem silnice či dálnice rozdílně vymezeny součásti a příslušenství (§ 14), a rovněž i šíři (§ 11 odst. 3 a 4). Například silniční vegetace není součástí průjezdního úseku komunikace a péči o ni zajišťuje obec jako péči o veřejnou zeleň. K odst. 2 II. Určení hranice zastavěného území 4. Vymezení hranice zastavěného území nebo území zastavitelného musí být prvotně určena schválenou územně plánovací dokumentací, tedy buď samotným územním plánem, nebo zásadami územního rozvoje [§ 2 odst. 1 písm. n) stavebního zákona]. Pokud v územně plánovací dokumentaci tato hranice chybí, určí ji obecný stavební úřad na návrh příslušného silničního správního úřadu (viz vymezení působnosti silničních správních úřadů v § 40: Ministerstvo dopravy ve věcech dálnic a rychlostních silnic, krajský úřad ve věcech silnic I. třídy a obecní úřad obce s rozšířenou působností u silnic II. a III. třídy). Stavební úřad věc předem projedná s obcí, o jejíž území se jedná. 5. Domníváme se, že určení hranice zastavěného či zastavitelného území posledně popsaným způsobem se musí dít buď formou opatření obecné povahy ve smyslu § 171 a násl. spr. řádu, nebo minimálně individuálním správním aktem ve formě rozhodnutí, rozhodně však nikoliv pouhým neformálním přípisem. Pokud územní plán či dokument jemu nadřazený, jímž jsou právě zásady územního rozvoje, musejí být přijaty právě jako opatření obecné povahy, pak není možné absenci obsahových součástí vymezujících pozemky určené k zastavění překlenout jiným způsobem, byť by to bylo pouze pro účely vymezení průjezdního úseku silnice nebo dálnice. I v takovém případě vznikají práva a povinnosti když ne blíže neurčenému okruhu osob, jimž je třeba poskytnout odpovídající ochranu, tak alespoň obci, která bude muset převzít v odpovídajícím rozsahu péči o okolí pozemní komunikace v daném úseku. 6. Souhlas či nesouhlas obce se stanovením hranice takovýmto způsobem na věci nic nemění, neboť věc s ní postačí pouze projednat. To však neznamená, že by obec měla zůstat zcela bez právních prostředků, jak takový případný zásah do svých práv a povinností zvrátit, k čemuž by došlo, pokud by se tak dělo pouze neformálním přípisem, proti němuž se lze bránit pouze podnětem k přezkumnému řízení ve smyslu § 156 odst. 2 a za použití § 94 a násl. spr. řádu. Obdobná situace může opačně nastat i na straně kraje či státu jako vlastníka silnice, resp. dálnice.
120/122
7. V praxi se však takové problémy budou vyskytovat minimálně, neboť drtivá většina obcí má územní plány a všechny kraje mají platné zásady územního rozvoje. 8. Máme zato, že vymezení průjezdního úseku silnice či dálnice jiným způsobem než dopravním značením IS 12a „Obec“ a IS 12b „Konec obce“ je zbytečně komplikované a při racionálním užití uvedeného dopravního značení nebo značek omezujících nebo naopak zvyšujících nejvyšší dovolenou rychlost v dosud nezastavěném, ale zastavitelném území obce by nebylo vůbec potřeba. 9. Například v Polsku je povinnost řidičů vozidel dodržovat nejvyšší dovolenou rychlost 50 km/h nikoliv od značky „obec“ s názvem sídla, ale teprve v úseku vymezeném značkou označující existující „zástavbu“ s vyobrazením siluety domů do místa a značkou „konec zástavby“, na níž je silueta domů diagonálně přeškrtnuta červeným pruhem. Toto „dvojí“ dopravní značení by mohlo po odpovídajících legislativních změnách zajistit jak označení začátku průjezdního úseku pozemní komunikace, tak i odpovídající míru bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích. 10. Již samotný fakt existence právně „cizorodého“ tělesa protínajícího obec přináší problémy jak ohledně zimní údržby, tak i péče o přilehlou vegetaci či zábradlí, semafory, nástupní ostrůvky atp., tak proč situaci dále stěžovat odlišnými kritérii pro vymezení hranic průjezdního úseku. K odst. 3 III. Prováděcí předpis 11. Určování hranic průjezdního úseku podrobněji upravuje § 4 odst. 1 prováděcí vyhlášky. Ta odkazuje na stavební zákon (ovšem bez aktualizace na zákon č. 183/ 2006 Sb. namísto zákona č. 50/1976 Sb.) a určuje, že stavební úřad vychází ze skutečného stavu souvislého zastavění podél komunikace. Vytváří rovněž pravidlo (připouštějící výjimku), že stavební mezery až do 200 m zpravidla nepřerušují souvislé zastavění. Související ustanovení: § 11 – silniční pozemek, § 14 – součásti a příslušenství, § 40 – výkon státní správy Související předpisy: § 4 odst. 1 prováděcí vyhlášky Z judikatury: 1. Při určování hranic průjezdního úseku silnice není podstatné, zda území je či není fakticky zastavěno, ale jak jsou hranice vymezeny územně plánovací dokumentací a – pokud by nebyla pořízena – rozhodnutím příslušného stavebního úřadu. (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 12. 2011, sp. zn. 25 Cdo 3800/2009) Další zdroje: 1. Česká technická norma ČSN 73 6101. Projektování silnic a dálnic. Praha: Český normalizační institut, 2000.
121/122 2. Sněmovní tisk 1001/0 část 4 – PSP ČR – Volební období 2010–2013.
@Created by PDF to ePub
