Naar een passend control framework voor het bestuur van het HBO

Naar een passend control framework voor het bestuur van het HBO

Een reflectie op de Governance van de sector

Buuren, C.M. van Capelle aan den IJssel Juli 2011 Begeleider: Dr. F.J. de Graaf Instelling: Universiteit van Amsterdam Business School Opleiding: Executive Internal Audit Programme

Voorwoord

Het schrijven van een tekst is een zoektocht naar woorden om je gedachten te ordenen. Gedachten probeer je vangen, maar zolang die zoektocht nog duurt krijg je de tekst niet duidelijk omlijnd aan het papier toevertrouwd. Staan er dan uiteindelijk woorden: zijn ze niet concreet genoeg, staan er teveel woorden of juist te weinig woorden. Denk je dat er staat wat je bedacht hebt, wijzen je collega‟s en je begeleider er terecht op (nadat ze de uitleg hebben gehoord) dat je uitleg niet in de tekst is terug te lezen. De inhoud is mede ontstaan door de grote bereidwilligheid van de collega‟s uit de sector die mij de gelegenheid hebben geboden om ze te mogen interviewen. Uiteindelijk, met de feedback van Frank Jan en de „sparsessies‟ met Léon Mourik over de halffabricaten, is de tekst van het referaat geworden zoals het er nu ligt. Mijn zoon Thom dank ik voor zijn bijdrage om de figuren te tekenen die ik in klad geschetst had.

2

Inhoudsopgave

Voorwoord…………………………………………………………………………………….

2

Samenvatting…………………………………………………………………………………

5

1.

Aanleiding voor onderzoeksreferaat……………………………………………………….

6

1.1

Aanleiding……………………………………………………………………………………..

6

1.2

Probleemstelling en onderzoeksvragen………………………………………………......

6

1.3

Onderzoeksopzet…………………………………………………………………………….

7

2.

De besturing van hogescholen……………………………………………………………..

9

2.1

Inleiding ………….…………………………………………………………………………..

9

2.2

Ontstaan van Corporate Governance……………………………………………………..

9

2.3

De theoretische invulling van Educational Governance…………………………………

11

2.4

Educational Governance en de ontwikkelingen vanaf 1985…………………………….

13

Resumé……………………………………………………………………………………….

15

Het instrumentarium voor de leiding: management control, control frameworks, in control en de bijdrage van internal audit aan Corporate Governance……………….....

16

3.1

Inleiding hoofdstuk………………………………………………………………………......

16

3.2

Wat is management control?........................................................................................

16

3.3

Control frameworks………………………………………………………………………….

17

3.4

Wat betekent „in control‟ voor de Raad van Bestuur en de Raad van Commissarissen?..........................................................................................................

18

Wat is de bijdrage van internal audit aan Corporate Governance?..............................

19

Resumé………………………………………………………………………………………

19

4

Ideaaltypisch Educational Governance voor het hoger beroepsonderwijs (HBO)……

20

4.1

Inleiding……………………………………………………………………………………….

20

4.2

De definitie van Educational Governance voor het HBO………………………………..

20

4.3

De Raad van Toezicht en het College van Bestuur in het HBO…………………….......

21

4.4

Taken en bevoegdheden van actoren in Educational Governance…………………….

22

4.5

Besturingsfilosofie en besturingsconcept………………………………………………….

23

4.6

De belanghebbenden en de toezichthouders……………………………………………..

24

4.7

In control als College van Bestuur?..............................................................................

24

Resumé……………………………………………………………………………………….

26

5.

Educational Governance in de praktijk in het HBO……………………………………….

27

5.1

Inleiding……………………………………………………………………………………….

27

5.2

Opzet en uitvoering interviews………………………………………………………….....

27

3.

3.5

3

5.3

Educational Governance in de praktijk bij het hoger onderwijs…………………………

27

5.3.1

De opdracht van het onderwijs in het hoger onderwijs volgens de praktijk……………

27

5.3.2

De taken van de Raad van Toezicht en het College van Bestuur in de praktijk………

28

5.3.3

Taken en bevoegdheden actoren Educational Governance in de praktijk…………….

29

5.3.4

Besturingsfilosofie en besturingsconcept in de praktijk………………………………….

31

5.3.5

De belanghebbenden en de toezichthouders in de praktijk……………………………..

32

5.3.6

In control als College van Bestuur in de praktijk?.........................................................

34

Resumé……………………………………………………………………………………….

35

6.

Conclusies…………………………………………………………………………………….

37

6.1

Inleiding……………………………………………………………………………………….

37

6.2

Wat kan de theorie leren van de praktijk?.....................................................................

37

6.3

Wat kan de praktijk leren van de theorie?.....................................................................

38

6.4

Wat kan de praktijk leren van de praktijk in het hoger beroepsonderwijs?...................

39

6.5

Adviezen………………………………………………………………………………………

40

6.6

Het antwoord op de probleemstelling……………………………………………………..

41

Geraadpleegde literatuur……………………………………………………………………

42

Bijlage 1……………………………………………………………………………………….

44

Bijlage 2……………………………………………………………………………………….

45

4

Samenvatting

Het thema in dit referaat is de inrichting van de Governance binnen het hoger beroepsonderwijs met als onderzoeksvraag: hoe kan een control framework hbo-instellingen helpen beter tegemoet te komen aan de verwachtingen van stakeholders? Dit thema is via literatuuronderzoek en een beperkt praktijkonderzoek uitgediept. Allereerst wordt de historie van de sector beschreven. Hieruit wordt duidelijk dat de sector in haar korte tijd van bestaan (net 25 jaar) veel veranderingen heeft ondergaan. Die veranderingen betreffen omvang: de opgelegde schaalvergroting door de overheid van ruim 1200 hogescholen naar ruim 40, en de forse groei van de studentaantallen. Maar ook veranderingen in de positie ten opzichte van het ministerie van OCW: de verkregen autonomie met de inperking daarvan door de verschillende ministers van onderwijs, de introductie van de Governancecode in de sector met het fenomeen Raad van Toezicht en het ondernemersgedrag van de Colleges van Besturen in deze tak van de nonprofitsector. En er is een toename van afstemming met organisaties en belanghebbenden in de periferie van de hogescholen en de vele vormen van toezicht en toezichthouders ontstaan. Vanuit de theorie is beschreven wat de mogelijkheden zijn om als (top)management van een hogeschool sturing en, indien nodig, bijsturing te geven aan de processen en de medewerkers binnen die hogeschool. Instrumenten als managementcontrol, control frameworks (inclusief risicomanagement), managementcontrolsystemen en internal audit zijn daarbij in te zetten door het management. Uit het literatuuronderzoek is ook duidelijk geworden dat Governance meer is dan Corporate Governance. Educational Governance in het hoger beroepsonderwijs omvat zowel Corporate Governance als Internal Governance binnen een context van wettelijk voorgeschreven regels over de verhouding met stakeholders. Het is daarmee complexer ten opzichte van andere sectoren, c.q. er is minder ruimte voor eigen invulling. Daarbij zijn bepaalde stakeholders voorgeschreven vertegenwoordigd in meerdere advies- en medezeggenschapsorganen. Die complexiteit van de sector, mede veroorzaakt door het voorgeschreven netwerkkarakter door de overheid, geeft bij de hogescholen inrichtingsproblemen en groeiproblemen. Omdat iedere actor nog niet in die rol zit waarin hij/zij zou moeten zitten. En dat binnen een maatschappij waarbij het Rijnlandse denken eerder regel dan uitzondering is. Gezien de worstelingen in de praktijk met de wetgeving heb ik toch een ideaaltypisch model voor de Educational Governance neergezet, omdat het hebben van een control framework een noodzakelijke voorwaarde is voor een hogeschool. Een afdeling internal audit kan daarin van toegevoegde waarde zijn enerzijds door het uitvoeren van audits met als doel stimuleren van kwaliteitsverhoging binnen de processen en anderzijds het begeleiden van control self assessments als het gaat om soft controls voor de gewenste gedragsbeïnvloeding. Uiteindelijk heb ik een ideaaltypisch model voor Educational Governance in het hoger beroepsonderwijs beschreven en heb ik twee concrete voorbeelden van submodellen gemaakt die door de sector gebruikt kunnen worden of als uitgangspunt kunnen dienen bij het zelf ontwerpen van modellen. Het ene submodel is een framework om een audit op opzet, bestaan en werking uit te voeren en het andere submodel is het Rijnlandse model aangevuld met Angelsaksische elementen. Uit mijn constateringen en conclusies blijkt uiteindelijk dat het ideaaltypisch model van Educational Governance nog onbereikbaar is. Enerzijds vanwege het feit dat hogescholen niet kunnen sturen op cultural controls, omdat het management inhoudelijk geen leidende rol kan vervullen en anderzijds doordat de hogescholen te groot zijn voor een duidelijke identiteit.

5

1. Aanleiding voor onderzoeksreferaat 1.1 Aanleiding Het hoger onderwijs ligt op dit moment voor de zoveelste keer onder een vergrootglas vanuit de maatschappij, politiek en de toezichthouders op het hoger onderwijs (Bommelje, 2011). Dit is al meerdere keren voorgekomen sinds de jaren 80 van de vorige eeuw. Bij ieder nieuw incident volgde aanscherping vanuit de politiek door onder andere nieuwe wetgeving. Het lijkt alsof het hoger onderwijs gevangen zit in een enge beheersingsdoctrine die in het geheel niet bij het (hoger) onderwijs past. In het (hoger) onderwijs gaat het veel meer over waardenontwikkeling zowel op individueel niveau als op collectief niveau. Het huidige beheersingsmodel binnen het hoger onderwijs 1 gaat uit van een Tayloristisch managementconcept. De vraag is of dit passend is en recht doet aan de opdracht van het (hoger) onderwijs. Daarnaast komen uit een eerste snelle verkenning (krantenartikelen, jaarverslagen van hogescholen (2008, 2009, 2010) en publicaties van het ministerie van OCW) een aantal onderwerpen bovendrijven om het bovenstaande te verduidelijken: -

Het hoger beroepsonderwijs is een sector die in een korte tijd een snelle en grote groei heeft doorgemaakt (Bommelje, 2011); De hogescholen worden als profitorganisaties geleid met teveel nadruk op efficiency en te weinig oog voor het primaire proces (lean and mean) (Guide, 2007:;Truijens, 2011); De bestuurders in het hoger beroepsonderwijs gaan ondernemer spelen in plaats van goed rentmeesterschap uit te oefenen over de beschikbaar gestelde middelen (Truijens, 2011:; Bussemaker, 2011); Het toezicht en de rol van de toezichthouders is veranderd in de loop van de tijd (Truijens, 2011:;Bommelje, 2011:; Gradus & Velzen, 2011); Het hoger beroepsonderwijs is een vermarktbaar goed geworden met verregaande concurrentie tussen de hogescholen om de aantallen studenten zonder zich duidelijk inhoudelijk te profileren (Bommelje, 2011); De minister van OCW geeft de hogescholen verregaande autonomie, maar stelt wel kwaliteitseisen als bewaker van het maatschappelijk gevoel en financier van het hoger onderwijs (HOAK nota, 1986); De aandacht voor de professionals die de opdracht van het onderwijs vorm moeten geven is onderbelicht gebleven (Bommelje, 2011:; Gradus & Velzen, 2011); Het Hoger Onderwijs is zelf geen lerende sector (Bussemaker, 2011).

Uit het bovenstaande blijkt dat het binnen de hogescholen gaat om ondernemen en zorgen voor een doelmatige bedrijfsvoering, terwijl het feitelijk meer moet gaan om een bepaald soort leiderschap, cultuur, autonomie van de instelling en de professional. Die verandering teweegbrengen en tegelijkertijd een deugdelijk control framework mogelijk maken is de uitdaging waar met name de bestuurders in het hoger beroepsonderwijs (hbo) voor staan! De stakeholders van het hoger onderwijs zijn: studenten, ouders, docenten, werkveld, (locale) gemeenschappen, de overheid in wetgevende zin en in toezichthoudende zin en de samenleving en zij vragen hier (nog) niet naar. Komt dit. Omdat zij overtuigd zijn van het huidige paradigma en het dus niet loslaten. Of weten zij niet beter? Omdat zij (nog) geen visie op de ontwikkeling van de samenleving hebben (Strikwerda, 2005)?

1.2 Probleemstelling en onderzoeksvragen Uit de vorige paragraaf komt duidelijk voren dat het wenselijk is om veranderingen binnen de hogescholen op het gebied van bedrijfsvoering, toezicht, leiderschap, cultuur, autonomie en professionaliteit te laten plaatsvinden om aan de genoemde kritiek uit de maatschappij tegemoet te komen. Er is meer aandacht nodig voor het primaire proces, leiderschap, toezicht en de rol van de professional om aan de opdracht van het onderwijs vorm te geven. 1

F.W. Taylor, grondlegger van de scientific managementgedachte. Kenmerkend voor zijn theorie is standaardisatie en efficiency.

6

Ieder College van Bestuur van een hogeschool stuurt vanuit een gekozen besturingsfilosofie en daarop gebaseerd besturingsconcept de hogeschool aan. Het College van Bestuur gebruikt daar in de regel een beheersingskader (control framework) voor. Met de gevraagde, gewenste veranderingen is de kans aanwezig dat het huidige beheersingskader van een hogeschool niet toereikend genoeg is om in de nieuwe situatie goed te kunnen sturen als College van Bestuur. Wat zijn de mogelijkheden die het College van Bestuur van een hogeschool heeft om in de veranderde situatie de organisatie te kunnen (bij-)sturen? In dit referaat wordt onderzoek gedaan om die mogelijkheden uit te zoeken. De opzet van dit onderzoek staat hieronder weergegeven: -

Doelstelling onderzoek

Het doel van dit onderzoek is te komen met aanbevelingen voor hbo-instellingen om het aanwezige control framework van een hogeschool te versterken zodat het voldoet aan de eisen en verwachtingen van de stakeholders in het hoger beroepsonderwijs. De realisatie van dit onderzoek verloopt via twee lijnen. De eerste lijn is het verrichten van literatuuronderzoek en de tweede lijn is het uitvoeren van praktijkonderzoek bij de belangrijkste stakeholders (inspectie, ministerie van OCW, NVAO en HBO-raad) en drie tot vijf HBO-instellingen. -

Hoofdvraag onderzoek

De hoofdvraag van het uit te voeren onderzoek luidt: Hoe kan het control framework hbo-instellingen helpen beter tegemoet te komen aan de verwachtingen van stakeholders? -

De onderzoeksvragen

Om de hoofdvraag van dit onderzoek te kunnen beantwoorden, wordt er naar een antwoord gezocht op de volgende onderzoeksvragen: 1. Hoe wordt (theoretisch) de Corporate Governancestructuur ingericht bij hoger onderwijsorganisaties? 2. Wat is een control framework en in hoeverre draagt een control framework (theoretisch) bij aan een Corporate Governance structuur? 3. Wat is de relatie tussen in control, Governance en control framework? 4. Welke aandachtspunten zijn er bij de toezichthouders over Governance en het control framework? 5. Hoe ziet het control framework er in de praktijk uit bij de hoger onderwijsorganisaties? 6. Welke verschillen zijn er tussen de praktijk en theorie die aangepast c.q. gewijzigd moeten worden om het control framework te versterken? 7. Welke aanbevelingen levert het onderzoek op om het control framework te versterken?

1.3 Onderzoeksopzet Dit onderzoek bestaat uit een theoretisch gedeelte (het literatuuronderzoek) en een (beperkt) praktijkonderzoek, het praktijk gedeelte. Zowel het theoretisch als het praktijk gedeelte heeft door de keuze van de genoemde stakeholders een interne focus gekregen waardoor de meeste externe stakeholders buiten beeld zijn gebleven. Het theoretisch gedeelte is het uitvoeren van een literatuuronderzoek waardoor er een theoretisch ideaalmodel ontstaat over Educational Governance. Het praktijkgedeelte bestaat uit het afnemen van interviews bij de eerdergenoemde groep van stakeholders om zo het praktijkmodel van Educational Governance, op basis van het beperkte aantal interviews, te kunnen opstellen. De uitwerking van beide gedeelten moet uiteindelijk voldoende input opleveren om de gestelde onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden en daarmee uiteindelijk ook een antwoord op de hoofdvraag van dit onderzoek te geven.

7

In het literatuuronderzoek (onderzoeksvragen 1, 2 en 3) wordt in de beschikbare literatuur gezocht op de volgende onderwerpen: - Corporate Governance en Educational Governance; - control framework; - management control; - in control; En zal er zeker aandacht zijn voor: - de hbo-branchecode Governance; - jaarverslagen van ( een groot aantal) hbo-instellingen; - documenten van de HBO-raad (de brancheorganisatie), de inspectie van het Hoger 2 Onderwijs, het Nederlands Vlaams Accreditatie Orgaan(NVAO) en het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW). Tijdens het praktijkonderzoek vinden halfgestructureerde interviews plaats met: - drie tot vijf collegevoorzitters c.q. directeuren van hbo-instellingen; - een vertegenwoordiger van het NVAO; - een vertegenwoordiger van de HBO-raad; - een vertegenwoordiger van de inspectie van het hoger onderwijs; - een vertegenwoordiger van het ministerie van OCW op het gebied van het hoger onderwijs. In de hoofdstukken die volgen wil ik de lezer meenemen in een verhaal waarin het vraagstuk waarmee het hoger beroepsonderwijs worstelt uiteen wordt gezet, wordt verklaard en uiteindelijk de beantwoording van de hoofdvraag plaatsvindt.

2

De NVAO is ontstaan in 2002 om opleidingen goed met elkaar te kunnen vergelijken en of deze opleidingen voldoen aan bepaalde (gemeenschappelijke) maatstaven van kwaliteit. Voorheen lag deze taak bij de inspectie van het onderwijs.

8

2. De besturing van hogescholen 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt de inrichting van de Corporate Governancestructuur bij hogescholen besproken. Voordat dit in hoofdstuk twee aan de orde komt, wordt eerst in paragraaf 2.2 het ontstaan van Corporate Governance besproken, komt in paragraaf 2.3 de ideaal theoretische invulling van Educational Governance aan de orde en in paragraaf 2.4 Educational Governance en de ontwikkelingen vanaf 1985.

2.2 Ontstaan van Corporate Governance ste

De groei van de economie in de 20 eeuw leidt tot de groei van ondernemingen (omvang vermogen en medewerkers). Ondernemers die eerst zelf aan het roer staan en het kapitaal verschaffen, halen externen binnen voor management en kapitaal. Veel wetenschappers vanuit verschillende disciplines hebben over deze veranderingen in het besturen van ondernemingen geschreven. Uit die beschrijvingen over het besturen van ondernemingen zijn twee theorieën tevoorschijn gekomen: die van de agency-theorie en die van stakeholdertheorie (Boot en Soeting, 2004). Karakteristiek voor de agency-theorie is: 1. Bestuurder verkiest eigenbelang boven dat van de aandeelhouders; 2. Bestuurder en manager hebben tegengestelde belangen, vertrouwen elkaar niet en beschikken niet over dezelfde informatie; 3. Bestuurder wil de aandeelhouders tevreden stellen, maar meer ook niet; 4. Bestuurder zal maximalisatie van de aandeelhouderswaarde nastreven voor zover hij daartoe gedwongen wordt; 3 5. Gaat uit van een negatief mensbeeld . Karakteristiek voor de stakeholdertheorie is: 1. Bestuurder pleegt goed rentmeesterschap over de aan hem toevertrouwde middelen; 2. Bestuurder is gericht op de continuïteit van de onderneming; 3. Bestuurder is gericht op maximalisatie van de waarde van de onderneming op de lange termijn; 4. Gaat uit van een positief mensbeeld. Vele schandalen verder (Bommelje, 2011) en het besef van overheden dat de aandeelhouders beschermd moeten worden tegen onverantwoord handelen van ondernemers leidt tot politiek ingrijpen. Wet- en regelgeving worden opgesteld en met de regelmaat van de klok aangescherpt om de belangen van de kapitaalverschaffers te behartigen. Het begrip Corporate Governance (goed/behoorlijk ondernemingsbestuur) doet zijn intrede in het marktgeoriënteerde systeem. Binnen dit systeem is er een actieve externe markt van stakeholders, met name de aandeelhouder, die de onderneming controleert en iedere stakeholder kan persoonlijk invloed uitoefenen op managementbeslissingen. Wereldwijd zijn het Angelsaksische en het Rijnlandse model de twee overheersende modellen binnen het systeem van Corporate Governance. Het kenmerkende verschil tussen beide modellen is dat het Angelsaksische model een one-tier bestuursraad (uitvoering en toezicht in één hand) kent en het Rijnlandse model een two-tier bestuursraad (scheiding van uitvoering en toezicht door respectievelijk een Raad van Bestuur en een Raad van Commissarissen) heeft. In het artikel „How Corporate Social Performance is institutionalised within the Governance structure‟ (De Graaf en Herkeströter, 2007) geven de auteurs een overzicht met karakteristieken van beide modellen. In tabel 2.1 zijn deze beide modellen tegenover elkaar gezet.

3

McGregor, theory X or Y

9

Network-based (Rijnlands)

Market based (Angelsaksisch)

Internal orientation Long-term relations Cooperation Collective form, focus on stakeholders Voice-based Trust Networks Stakeholder theory Balancing stakeholder interests

Market orientation Shorter relations Competition capitalist form, focus on shareholders Exit-based Contract Third parties Agency theory Agency problems between management and shareholders Direct influence-strategies Indirect influence-strategies Consultation Regulation Continental Europe and Japan United States and Great Britain Tabel 2.1 Karakteristieken van het Rijnlandse en Angelsaksische model

In datzelfde artikel melden de auteurs de introductie in het Nederlandse Governance model van de ondernemingsraden: “….it is striking that the principle of the Structure Act was to find a solution for employee participation in The Netherlands. In the works council, the employees were given a voice in company management. The establishment of the works council was also regulated by the Works Councils Act adopted by the Dutch parliament in 1971.” De ondernemingsraden krijgen vanaf dat moment in het Nederlandse bedrijfsleven een ‟machtspositie‟ met een aantal rechten: voordracht commissarissen, recht op informatie en instemmings- en adviesrecht. De verdere verdieping van dit onderzoek richt zich op de Governance van non-profitorganisaties, omdat de hogescholen daartoe behoren. Een aantal wetenschappers heeft zich verdiept in de Governance van non-profitorganisaties. In dit onderzoek blijft het in de Angelsaksische literatuur beperkt tot Carver (2006). Een wetenschapper die grote invloed heeft op het denken over de bestuurlijke inrichting van nonprofitorganisaties. Carver onderscheidt een viertal besturen, maar hij richt zich vooral op het bestuur dat bestuurt. Volgens Carver is het typerende voor goede besturen binnen deze bestuursvorm dat zij: - Vooruitkijkend zijn, voortdurend aan visieontwikkeling doen en toetsend, evaluerend en debatterend optreden; - Zich buigen over het effect van de organisatie; - Functioneren als groep en gefundeerde besluiten nemen; - Proactief gefocust zijn op creatie i.p.v. verbetering; - Outside-in denken. In de Rijnlandse literatuur tref je verschillende artikelen aan van Strikwerda. In zijn artikel „Wat is goed 4 ondernemingsbestuur‟ (Strikwerda, 2002), voortbordurend op Fayol , poneert hij dat het bestuur van een onderneming verantwoordelijkheden heeft die in drie „rollen‟ tot uiting komen: - De formative role ( het bepalen van de identiteit en de maatschappelijke doelstellingen van de onderneming); - De performance role (realisatie van wat gerealiseerd moet worden); - De conformance role (het afleggen van verantwoording en zorgen voor goed rentmeesterschap). Om deze verantwoordelijkheden van het bestuur beter te duiden is het goed Governance op te delen in Corporate Governance en Internal Governance. Internal Governance is het samenspel tussen de Raad van Bestuur en het management van de businessunits van een organisatie. Corporate Governance is het samenspel tussen de Raad van Bestuur met de Raad van Commissarissen en de aandeelhouders. In figuur 2.1 is deze scheiding aangebracht:

4

H. Fayol, Administration Industrielle et Générale-Prévoyance,Organisation, Commandement, Coordination, Controle.

10

Aandeelhoudersvergadering

Raad van Commissarissen

Corporate Governance

Raad van Bestuur

Stafafdeling

Stafafdeling

business unit

business unit

Internal Governance

business unit

Figuur 2.1 Opbouw organisatie met verdeling naar Corporate en Internal Governance

2.3 De theoretische invulling van Educational Governance Een hogeschool is niet te vergelijken met een onderneming in de marktsector. Als je naar beiden kijkt door de bril van Governance dan zie je verschillen. Deze verschillen staan in tabel 2.2 en komen uit het artikel „policy Governance‟ (Strikwerda, 2004). Corporate Governance

Educational Governance 5

productieorganisaties Instituties Gemiddelde leeftijd 30 tot 40 jaar Overwegend lange bestaansgeschiedenis Producent van vergankelijke producten/diensten Dragers van waarden in de samenleving Voldoen aan tijdelijke vraag Reproductie van de samenleving Output georiënteerd Outcome georiënteerd Klantennetwerk opbouwen Sociaal netwerk opbouwen Principaal-agent model Geen eigenaar (CvB is rentmeester) Tabel 2.2 Corporate Governance versus Educational Governance

Strikwerda heeft voor dit rentmeesterschap van het College van Bestuur (CvB) de volgende uitgangspunten geformuleerd: 1. 2. 3. 4.

Geen eigenaar: zelfbestuur met toepassing van het beginsel van rentmeesterschap; Professionele autonomie docenten: eerbiediging van de professionele autonomie; Rekenschap afleggen over geleverde onderwijskwaliteit; Keuzevrijheid en keuzemogelijkheid voor studenten: consequentie voor de bekostiging van het onderwijs en de docenten; 5. Het bestuursmodel: die van een maatschap/coöperatie, inclusief het beginsel van zelfbestuur. Nu de focus is komen te liggen op Educational Governance is het goed dit begrip nader te onderzoeken en te verklaren om een beter beeld te krijgen van Educational Governance.

5

Instituties zijn grote maatschappelijke organisaties of manieren waarop de maatschappij is georganiseerd. Te denken valt aan organisatievormen die een wettelijke of staatkundige basis hebben. Het onderwijs is hier een voorbeeld van. De instituties zijn van de belanghebbenden. Voor het hoger beroepsonderwijs staan ze in voetnoot 2 op bladzijde 5.

11

6

De definitie van Corporate Governance van de OECD is door Strikwerda (2005) vertaald naar het Nederlandse onderwijs en luidt: “Onder Educational Governance wordt verstaan het systeem van organen, bevoegdheden, rechten, plichten, machtsmiddelen en processen waardoor (1) het bestuur van een onderwijsinstelling en de leerkrachten voor het in die instelling georganiseerd onderwijs, de waarde van dat onderwijs voor de ontwikkeling van de samenleving naar inhoud en niveau optimaliseert, (2) diegenen die daartoe een legitiem belang hebben toegang verlenen tot dat onderwijs, (3) zodat het bestuur en de leerkrachten over het door hen verzorgde onderwijs en over de aanwending van middelen, verantwoording afleggen aan diegenen die daartoe een legitiem recht hebben, (4) waarmee specifieke besluiten van het bestuur vooraf kunnen worden gecorrigeerd, (5) waarmee het bestuur wordt benoemd, beoordeeld, décharge wordt verleend en wordt ontslagen.” De entiteiten in het systeem van Educational Governance zijn naast de stichting of vereniging ook de maatschappelijke organisaties, de wetgever en het ministerie van OCW. In het Rijnlandse model hebben we de tweelaagse board, de Raad van Toezicht en het College van Bestuur. De taken van de Raad van Toezicht zijn, afgeleid uit internationale literatuur en omgewerkt naar het onderwijs, volgens Strikwerda (2005): Dat het bestuur: 1. De missie en identiteit van de instelling juist vertaalt in het aanbod van onderwijs, naar vorm en inhoud; 2. Het aanbod van onderwijs steeds tijdig aanpast (herstructureert) op veranderingen in de maatschappelijke omgeving; 3. De doelstellingen van de instelling noch te laag zet uit oogpunt van risicomijding, noch te hoog uit overmoed; 4. Beschikbare middelen optimaal inzet over het geheel van onderwijsactiviteiten; 7 8 5. Zo efficiënt mogelijk werkt waarbij Wertrationalität dominant blijft boven Zweckrationalität (Zijderveld, 2000); 6. Zich gedraagt als een goed rentmeester, dat wil zeggen toevertrouwde materiële en immateriële middelen zo productief mogelijk maakt, zonder roofbouw te plegen op die toevertrouwde middelen en die middelen beschermt tegen misbruik en diefstal; 7. En anderen die namens de instelling handelen, zich steeds houden aan de wet, wat maatschappelijk betamelijk is en aan de bepalingen van de statuten van de instelling; 8. De daartoe in de statuten en in de wet omschreven besluiten tijdig en juist ter goedkeuring voorlegt aan de daartoe aangewezen organen en dat die organen zich daarover actief buigen; 9. Zijn persoonlijke belangen steeds ondergeschikt houdt aan de belangen van de instelling; 10. En anderen zich niet onwettig of in onredelijke mate een deel van de opbrengsten van de instelling toe-eigent die de anderen rechtens toekomen; 11. Verantwoording aflegt aan diegenen die daartoe een legitiem recht hebben. De taken van het College van Bestuur kunnen als volgt, volgens Strikwerda (2005) in hetzelfde artikel, worden samengevat tot: 1. Het vertalen van de missie en de identiteit van de stichting in het onderwijs, in relatie tot de door de overheid gestelde normen en locale omstandigheden en ontwikkelingen; 2. Het onderwijs realiseren, o.m. door het aantrekken van de juiste docenten en lectoren, bepalen van typen onderwijs e.d., openen, samenvoegen, splitsen en sluiten van vestigingen; 3. Het presenteren van de onderwijsinstelling op de “markt” van onderwijszoekenden en op de markt van aanbod van docenten en lectoren en naar andere relevante instellingen; 4. Het verwerven van de middelen ten behoeve van de onderwijsinstelling; 5. Het beheren van de waarden van de onderwijsinstelling, materiële en immateriële, als ook het zorgen voor de veiligheid van studenten, docenten en lectoren, en de andere medewerkers; 6. Het voeren van de financiële en niet-financiële administratie van de onderwijsinstelling; 7. Het afleggen van verantwoording; 8. Het bestuursproces in eigenlijke zin: 6

Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) Staan voor dikke waarden en ethiek 8 Staan voor dunne waarden als effectiviteit en efficiency 7

12

a. Prévoyance b. Organisation c. Commandement (leiderschap) d. Coordination e. Contrôle (intern toezicht) Doorredenerend op het bovenstaande is de hoofdopdracht voor het College van Bestuur: stimuleren en faciliteren van de lectoren, docenten en studenten waardoor zij door onderzoek en onderwijs tot maximale ontplooiing komen en daarmee hun ambities (blijvend) kunnen waarmaken en dat de maatschappij minimaal gereproduceerd wordt. De rol voor de maatschappelijke organisaties is dat zij aangeven waar de toekomstige behoefte ligt aan nieuwe toetreders tot de arbeidsmarkt en welke competenties deze nieuwe toetreders moeten bezitten. De rol die er dan is voor de minister in dit systeem van Educational Governance is die van toezichthouder met één machtig bestuursmiddel: het al dan niet beëindigen van de bekostiging.

2.4 Educational Governance en de ontwikkelingen vanaf 1985 In 1985 is er voor het eerst sprake van een besturingsfilosofie voor de sector via de HOAK-nota (Beleidsnota Hoger Onderwijs Autonomie en Kwaliteit). De nota regelt de autonomie van de instellingen met de overheid op afstand en met de aandachtspunten kwaliteit, doelmatigheid en toegankelijkheid. In 1986 werd dat in de eerste wet (WHBO) voortkomend uit de WVO (wet op het voortgezet onderwijs) vastgelegd. Daarna volgen aanscherpingen, aanvullingen, etc. die op 1 september 2010 geleid hebben tot een wetsvoorstel versterking besturing (WVB). In augustus 2000 komt de commissie Glasz (2000), in navolging wat er in andere branches/sectoren gebeurt, met aanbevelingen om de Governance in de sector te versterken. De belangrijkste aanbevelingen van de commissie zijn: - In de statuten een scherpe scheiding aanbrengen tussen bestuur en toezicht; - Het CvB zal de Raad van Toezicht (RvT) tijdig voorzien van alle informatie die de RvT nodig heeft voor de uitoefening van het toezicht; - Leg in een branchecode vast hoe het interne toezicht vorm krijgt; - De minister moet aangeven waar de ministeriële verantwoordelijkheid begint en waar zij ophoudt. In figuur 2.2 is schematisch door de commissie Glasz de relatie tussen de toezichthouders en de hogeschool weergegeven. Staten-Generaal

Minister van OCW Inspectie Minister van EZ, St. Vangnet HBO Rekenkamer RvT hogeschool

St. Waarborgfonds HBO

CvB hogeschool

Figuur 2.2 interne en externe toezichthouders anno 2000

In augustus 2006 komt de HBO-raad met de branchecode Governance (HBO-raad, 2006) waarin zij vastlegt wat er in de sector n.a.v. de commissie Glasz geïmplementeerd gaat worden. In de geest van

13

het Rijnlandse model kiest de HBO-raad voor een code om hiermee het vertrouwen van de stakeholders te versterken. De code bestaat uit principes over goed bestuur en toezicht met daarbij een mogelijke vertaling in de Governance praktijk van de hogescholen. Vanwege het jonge karakter van de sector wil men via een lerend proces de code iedere vier jaar doorlichten en indien nodig aanpassen om recht te doen aan de ontwikkelingen in de sector alswel in de maatschappelijke omgeving. In de code staan de volgende belangrijkste aandachtsgebieden van het College van Bestuur: 1. Besturen van de hogeschool (realisatie doelstellingen, strategie, financiering en beleid met verantwoording over resultaten); 2. Bezoldiging College van Bestuur (de renumeratiecommissie geeft vorm aan het bezoldigingsbeleid) 3. Tegenstrijdige belangen (voorkomen belangenverstrengeling tussen de hogeschool en de leden van College van Bestuur); In de code staan de volgende belangrijkste aandachtsgebieden van de Raad van Toezicht: 1. Toezicht houden op het College van Bestuur en de algemene gang van zaken in de hogeschool en het College van Bestuur met raad ter zijde staan; 2. Onafhankelijkheid (samenstelling RvT borgt onafhankelijkheid en kritisch kunnen opereren); 3. Deskundigheid en samenstelling (de leden dekken met hun palet aan deskundigheden alle beleidsterreinen af om beleidsvoorstellen op die terreinen te kunnen beoordelen); 4. Samenstelling en rol van twee kerncommissies van de RvT (bemensing auditcommissie en selectie- en renumeratiecommissie); 5. Tegenstrijdige belangen (voorkomen belangenverstrengeling tussen de hogeschool en leden van de RvT); Verticaal toezicht Het verticale toezicht in het hoger onderwijs (OCW, 2008) bestaat enerzijds uit de minister van OCW en de door haar ingestelde organen de Inspectie(inclusief Auditdienst en CFI) en NVAO en anderzijds uit de Raad van Toezicht van iedere hogeschool. De taken van de inspectie zijn: - Toezicht houden op en rapporteren over ontwikkelingen in het stelsel, inclusief accreditatie (m.n. themaonderzoeken); - Uitvoeren van incidenteel onderzoek in situaties waar de bestaande “checks and balances” in en rondom de instelling tekort schieten; - Toezicht houden op de naleving van regelgeving en financiële rechtmatigheid op het niveau van de instelling. De taken van de NVAO zijn: - Toezien op de geleverde kwaliteit door het onderwerpen van opleidingen aan een accreditatie; - Toetsen van nieuwe opleidingen ( is er bestaansrecht voor de nieuwe opleiding); - Het maken van vergelijkende analyses m.b.t. de kwaliteit van het hoger onderwijs. De taken van de Raad van Toezicht zijn in een aantal wetsartikelen vastgelegd (10.3d, 11.5, 11.6) en staan hierboven beschreven bij de belangrijkste aandachtsgebieden van de RvT. Horizontaal toezicht Het horizontale toezicht in het hoger onderwijs is belegd bij de medezeggenschapsraad, de opleidings- en examencommissie, beroepenveldcommissie en soms een Raad van Advies. De medezeggenschapsraad (de vertegenwoordiging van personeel en studenten) is het orgaan met beïnvloedende macht tegenover het College van Bestuur met instemmings- en adviesrechten op het hele spectrum aan onderwerpen van de hogeschool. De opleidings- en examencommissie hebben een afgeleide rol binnen de organisatie en zijn in hun rol enigszins vergelijkbaar met de inspectie (naleving regels door examencommissie) en de NVAO (onderwijskwaliteit).

14

De beroepenveldcommissie en de Raad van Advies van de opleidingen zijn de legitimatie en bewakers van de vraag uit de maatschappij in het opleidingsaanbod. (Bewaken van de reproductie en het aangeven van de innovatiewens).

Resumé In dit hoofdstuk is duidelijk geworden (vanuit de theorie) dat de hogescholen in Nederland in een sector zitten die vrij jong is en waar het Rijnlandse model op van toepassing is. De verschillen tussen het Angelsaksische en het Rijnlandse model blijken met name uit vertrouwen versus afspraken, samenwerking versus concurrentie en de tegenstelling tussen de stakeholder- en agency-theorie. In de beschrijving van Educational Governance komt dit nog een keer versterkt terug. Strikwerda formuleert op basis van de „opdracht van het onderwijs‟ niet alleen wat de taken van de RvT als het CvB moeten zijn om dat te bewerkstelligen, maar ook wat de invulling moet zijn. Strikwerda geeft ook heel duidelijk, aan met zijn verwijzingen naar autonomie, professionaliteit en verantwoording afleggen door de professionals, dat de normen en waarden van de organisatie en die van de medewerkers minstens zo belangrijk zijn. Het gaat ook om gedrag en het uitoefenen van invloed als organisatie op dat gedrag. Verder zijn er de toezichthouders die allemaal een specifieke rol moeten vervullen in het Educational Governancemodel om het College van Bestuur in zijn taakuitoefening te kunnen beoordelen en scherp te houden. Opvallend is dat in het raamwerk van de commissie Glasz de RvT volledig afhankelijk is van de informatie die zij krijgt van het College van Bestuur. Het College van Bestuur moet de beschikking hebben/krijgen over een instrumentarium om op basis van informatie de gevraagde verantwoording te kunnen afleggen aan de stakeholders. Met dit hoofdstuk is antwoord gegeven op de eerste onderzoeksvraag: hoe wordt (theoretisch) de Corporate Governancestructuur ingericht bij hoger onderwijsorganisaties? En op een deel van onderzoeksvraag vier: welke aandachtspunten zijn er bij de toezichthouders over Governance en het control framework?

15

3. Het instrumentarium voor de leiding: management control, control frameworks, in control en de bijdrage van internal audit aan Corporate Governance. 3.1 Inleiding Het vorige hoofdstuk is afgesloten met wat het College van Bestuur aan instrumentarium nodig heeft om enerzijds haar taakuitoefening en de verantwoording daarover goed te kunnen vervullen en anderzijds zal zij binnen dat instrumentarium verregaande aandacht moeten geven aan de beïnvloeding van het gedrag van de medewerkers binnen de hogeschool. In de literatuur wordt er geschreven over management control, control frameworks, in control en internal audit als instrumenten om je organisatie te beheersen. In de paragrafen van dit hoofdstuk worden deze instrumenten besproken. In paragraaf 3.2 wordt besproken wat management control is, in 3.3 wat control frameworks zijn, in 3.4 wat betekent in control voor de Raad van Bestuur en de Raad van Commissarissen en in 3.5 wat de bijdrage is van internal audit aan Corporate Governance.

3.2 Wat is management control? Over management control zijn er heel wat definities in omloop. Zo formuleerde Anthony (1965) management control als: “het proces met behulp waarvan managers andere leden van de organisatie beïnvloeden teneinde de strategieën van de organisatie te implementeren”. Voegde Merchant (1998) daar nog een gedragcomponent aan toe “zijn de medewerkers geneigd zich te gedragen zoals ze zich zouden moeten gedragen om de organisatiedoelstellingen te behalen”. In figuur 3.1 is dit in een schema weergegeven. Uit deze definities is af te leiden dat management control komt na de strategische planning door de leiding van de organisatie en houdt in dat de doelstellingen geoperationaliseerd worden, de processen om de doelstellingen te halen worden ontworpen en feedbackmechanismen worden ingeregeld om corrigerend in te kunnen grijpen. Strategic Control

Management Control

Action Control

Result Control

Personnel & Cultural Controls

Figuur 3.1 Management Control in control context

Volgens Bouwens en Hartman(2003) heeft management control hiermee een expliciete en specifieke functie binnen de algemene managementcyclus van organisaties. Beïnvloeden van gedrag van participanten in de organisatie staat centraal (zie eerder Merchant). Het gaat bij de toepassing van management control om de regels en instrumenten die organisaties toepassen om bij te dragen aan de beheersing van de organisatie. De noodzaak tot beheersing komt voort uit het gegeven dat organisatiedoelen pas betekenis krijgen indien organisatieleden deze doelen begrijpen en onderschrijven. Ter Bogt (1998) stelt daarover in zijn dissertatie de vraag in hoeverre de uiteindelijk geformuleerde doelstellingen worden gedeeld door alle participanten (stakeholders) in de organisatie. Etzioni (1975)

16

zegt daarover dat dit voornamelijk voorkomt in de utilitaire organisatie (particuliere bedrijfsleven en overheidsorganisaties). In dergelijke organisaties staan de participanten neutraal ten opzichte van de doelstellingen van de organisatie. Wel kunnen ze gemeenschappelijke doelstellingen hebben zoals bijvoorbeeld de continuïteit van de organisatie. Iedere participant heeft zijn eigen niveau van betrokkenheid bij de realisatie van de doelstellingen van de organisatie en vertoont calculerend gedrag (Simons, 1995). Management control moet ervoor zorgen dat de participanten gericht worden op het realiseren van de doelstellingen bij het uitvoeren van hun werkzaamheden. De gedragsmatige theorie (March, 1958:; Cyert, 1963/1992) veronderstelt dat door onderhandeling met de participanten de doelstellingen van de onderneming worden bereikt. Het resultaat van de onderhandeling is in de regel bevredigend voor alle partijen. Voor Merchant zijn onvoldoende richting, onvoldoende motivatie en onvoldoende kennis en kunde van medewerkers de management control problemen. Als organisatie kun je ervoor kiezen een aantal activiteiten: niet zelf meer te doen (outsourcen), te automatiseren en/of te verzekeren (eventueel optredend risico elders beleggen). In die gevallen waar je als organisatie kiest om zelf voor de beheersing te kiezen, moet de organisatie een adequaat werkend management control systeem (MCS) introduceren. Anthony en Govindarajan (2000) hebben een aantal eisen geformuleerd waaraan ieder MCS dient te voldoen. De eisen zijn de aanwezigheid van een: 1. Detector (meetinstrument om te registreren wat er gebeurt in het te beheersen proces); 2. Assessor (instrument om de normwaarde te vergelijken met de werkelijke waarde); 3. Effector (instrument om de benodigde actie te leveren indien assessor dit vraagt); 4. Communicatienetwerk (verzorgen communicatie tussen detector, assessor en effector). Daarnaast vinden zij dat ook het proces rondom management control een aantal elementen dient te bevatten zoals bijvoorbeeld: formuleren doelen, planning, coördinatie, taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden en systematisch evalueren. Hiermee geef je uitvoering aan de PDCA cyclus. Je ziet hier de drie rollen van Fayol (formative, performance en conformance) weer terugkomen zoals Strikwerda die voor goed ondernemingsbestuur had geformuleerd.

3.3 Control frameworks Het bestuur van een organisatie moet volgens de commissie Tabaksblat (2003) in de verklaring over de interne risicobeheersing- en controlesystemen aangeven welk raamwerk of normenkader (bijvoorbeeld COSO) het bestuur heeft gehanteerd bij de evaluatie van dat interne risicobeheersingsen controlesysteem. Bij het noemen van het interne risicobeheersings- en controlesysteem verwijs je naar de bedrijfsprocessen van de organisatie en de inrichting van het internal control om die processen te beheersen. Het meest gebruikte raamwerk is COSO Internal Control – Integrated Framework (1994). Volgens COSO is Internal Control: “Internal control is a process, effected by an entity‟s board of directors, management and other personnel, designed to provide reasonable assurance regarding the achievement of objectives in the following categories: 1. Effectiveness and efficiency of operations; 2. Reliability of financial reporting and 3. Compliance with applicable laws and regulations.” Deze drie categorieën zijn samen de eerste dimensie van de COSO-kubus. De tweede dimensie bestaat uit de vijf componenten die het proces van internal control vormgeven. De componenten risk assessment, control activities en information and communication zijn activiteiten die per bedrijfsproces worden uitgevoerd. De componenten monitoring en control environment zijn ondersteunend aan de eerdergenoemde drie componenten. De derde dimensie wordt gevormd door de organisatieonderdelen van de organisatie. Dit impliceert dat de activiteiten in de componenten voor alle processen van de organisatie moeten worden uitgevoerd. In 2004 komt COSO met de uitbreiding COSO Enterprise Risk Management (ERM) – Integrated Framework. Het doel van de uitbreiding met ERM is om de organisaties een visie te laten formuleren op risicomanagement. De uitbreiding bestaat uit de categorie Strategic en de drie componenten objective setting, event identification and risk response (allen betrekking hebbend op risicomanagement).

17

Uit het bovenstaande is op te maken dat het bestuur Internal Governance realiseert door internal control. In hoofdstuk twee paragraaf 2.2 heeft Strikwerda het over verantwoordelijkheden van het bestuur die tot uiting komen via de formative, performance en conformance role. Dit sluit aan bij wat Strikwerda vindt dat internal Governance in moet houden: - Missie, identiteit en waarden van de onderneming (inclusief cultuur); - Samenhang van de onderneming (scope, richtlijnen en operating scope); - Strategische en financiële doelen (taakstelling, marktontwikkeling, efficiency); - Benoemen, beoordelen, belonen en ontslaan van management. Andere voorbeelden van control frameworks die hetzelfde doel hebben zijn: INK, COBIT, ISO en KAD+.

3.4 Wat betekent ‘in control’ voor de Raad van Bestuur en de Raad van Commissarissen? De leiding van een onderneming staat regelmatig voor de vraag of zij „in control‟ is, maar wat is ‟in control‟? In de literatuur bestaan er verschillende definities over in control. Strikwerda (2005b) haalt in zijn artikel Fligstein en Pfeffer aan, die „in control‟ formuleren als: “Een onderneming is in control wanneer de onderneming steeds toegang heeft tot die productiemiddelen zoals vereist voor de continuïteit van de onderneming, deze controleert en kan exploiteren”. Aanvullend moet de ondernemingsleiding volgens Strikwerda zowel external als internal control uitoefenen om niet out of control te zijn, moet de oriëntatie op de toekomst gericht zijn met oog voor de veranderingen die gaande zijn. De ondernemingsleiding moet daarvoor een systeem van management control inrichten dat gebaseerd is op de beschrijvingen in de internationale literatuur. Merchant (2003) omschrijft in control als: “De kans op succes van een onderneming is het grootst, wanneer door goede management control de kans op onplezierige verrassingen het kleinst is”. Strikwerda en de door hem aangehaalde auteurs hebben het over de bedrijfsvoering en Merchant heeft het over risico‟s en de inschatting daarvan. Maar geen mens is in staat om in de toekomst te kijken en kan volkomen rationeel denken. De mens en daarmee de medewerker binnen de organisatie is met zijn rationaliteit gebonden en kan dus niet alles overzien. Zelfs als twee medewerkers over dezelfde informatie beschikken kunnen ze verschillende conclusies trekken (March,1958:; Cyert, 1963/1992). Als organisatie moet je iets in handen hebben om daar grip op te krijgen. Control kan daarbij de helpende hand bieden. Simons (1995) beschrijft met zijn vier „levers of control‟ een manier voor een onderneming om „in control‟ te zijn. Deze vier „control systems‟ zijn de beliefs en boundary systems als het gaat om de soft controls en de diagnostic en interactive control systems als het gaat om de hard controls. Bij beliefs systems gaat het om het verkrijgen van commitment voor het „grote doel‟ van de onderneming (de waarden). Bij boundary systems gaat het om het afbakenen van het territorium (risico‟s vermijden). De diagnostic control systems zorgen ervoor dat het werk gebeurt volgens de afgesproken normen (kritische uitvoeringsgrootheden) en de interactive control systems geven de ruimte aan experimenteren en leren en de wijze waarop op veranderingen wordt gereageerd. Paape (2008) definieert in zijn dissertatie „in control‟ als volgt: “Een organisatie is in control als zij beschikt over een Management Control Systeem (MCS) dat haar in staat stelt binnen een vooraf gedefinieerde periode in x% van de gevallen/tijd binnen een vooraf gedefinieerde risicotolerantie te blijven. Indien buiten die risicotolerantiegrens wordt getreden, stelt het MCS de organisatie in staat dat tijdig te constateren en te herstellen”. Genoemde wetenschappers verwijzen allemaal direct of indirect naar een management control systeem. In paragraaf 3.2 is beschreven wat management control is. De RvB en de RvC moeten zorgen dat zij de beschikking hebben/krijgen over een MCS die zij „laden‟ op basis van hun risicobereidheid met allerlei beheersmaatregelen op bedrijfskritische processen. Aan de hand van ontvangen informatie uit het MCS kunnen zij ingrijpen en de organisatie weer bijsturen. Als dit systeem werkt en de RvB en de RvC zijn bovendien in staat om toekomstgericht te denken, verder te kijken dan het bedrijfseconomische perspectief dan zou je kunnen spreken van in control.

18

3.5 Wat is de bijdrage van internal audit aan Corporate Governance? De internal auditor is in zijn taakopvatting vooral gericht op de Internal Governance. Wat impliceert dat de internal auditor zich vooral bezig houdt met de wijze waarop de onderneming wordt bestuurd en beheerst door het management. Dit komt omdat de opdrachtgevers de RvB en het (decentrale) management zijn. De kerntaak van de internal auditor is derhalve advies over en beoordeling van de kwaliteit van de interne beheersing (IIA, 2000). De internal auditor toetst met regelmaat op basis van een meerjarenplan onderdelen van het interne beheersingssysteem van de verschillende bedrijfsonderdelen. Een effectief intern beheersingssysteem geeft zekerheden dat de onderneming goed zal functioneren en problemen tijdig signaleert. Daarnaast neemt de complexiteit van de onderneming toe wat zijn weerslag krijgt in het risicomanagement, de primaire processen en de informatiestromen. De internal auditor draagt door zijn onafhankelijke rol in het toetsen van al die aspecten zijn steentje bij aan de totale interne beheersing van de onderneming door een oordeel af te geven over de kwaliteit van de interne beheersingssystemen van de verschillende bedrijfsonderdelen. Driessen en Molenkamp (2008) zeggen: “De uiteindelijke toegevoegde waarde van de internal auditor is dat er een kwaliteitsverhoging wordt bereikt in het geheel aan beheersingsmaatregelen en – systemen in de organisatie; ofwel er treden verbeteringen op in het systeem van management control”. De bijdrage die internal auditors leveren aan Corporate Governance is uiteindelijk dat zij door hun toetsende en adviserende functie van de organisatie een lerende organisatie maken die zichzelf telkens een stap verder brengt.

Resumé Als je bovenstaande informatie vertaalt naar de hogescholen en het College van Bestuur vanuit Governance perspectief dan betekent dat: Wil het College van Bestuur haar taakuitoefening kunnen doen en aan de toezichthouders verantwoording af kunnen leggen over de realisatie van haar doelstellingen dan is het noodzakelijk dat het College van Bestuur beschikt over een set instrumenten om aan die informatie uit de hogeschool te komen. Het College van Bestuur maakt daartoe afspraken met het hoogste managementniveau. Om die afspraken tussen het College van Bestuur en het management te monitoren kan een management control systeem (MCS) worden ingezet waarin de gedragscomponent een van de pijlers is. Om de verbinding tussen de doelstellingen, de bedrijfsprocessen, het monitoren en informeren over de voortgang van de doelstellingen te hebben kan een integraal beheersingskader (control framework) worden ingezet. Van dit control framework maakt risicomanagement voor de belangrijkste bedrijfsprocessen een belangrijk onderdeel uit. Internal audit kan de hogeschool helpen door onderzoek uit te voeren waardoor op basis van de bevindingen kwaliteitsimpulsen gegeven (kunnen) worden om de onderzochte items naar een hoger kwaliteitsniveau te brengen. Door het inzetten van deze set instrumenten kan het College van Bestuur een structuur neerzetten die haar kan helpen om „in control‟ te geraken. Met dit hoofdstuk heb ik antwoord gegeven op onderzoeksvraag 2 “Wat is een control framework en in hoeverre draagt een control framework (theoretisch) bij aan een Corporate Governance structuur?” en op onderzoeksvraag 3 “Wat is de relatie tussen in control, Governance en control framework?”

19

4. Ideaaltypisch Educational Governance voor het hoger beroepsonderwijs (HBO).

4.1 Inleiding In de vorige twee hoofdstukken is het ontstaan van Educational Governance in de Nederlandse context neergezet en het instrumentarium wat een College van Bestuur kan inzetten om aan hun taakopdracht opvolging te geven. In dit hoofdstuk worden de theoretische inzichten uit beide hoofdstukken en mijn persoonlijke inzichten bij elkaar gevoegd om het ideaaltypisch Educational Governance voor het hbo te bouwen. In paragraaf 4.2 wordt de definitie voor Educational Governance toegespitst op het hbo, in paragraaf 4.3 krijgen de taken voor het CvB en de RvT inhoud, in paragraaf 4.4 wordt de besturingsfilosofie en het besturingsconcept neergezet, in paragraaf 4.5 de belanghebbenden in het hbo en de toezichthouders en tenslotte in 4.6 ben ik als CvB in control?

4.2 De definitie van Educational Governance voor het HBO Hieronder volgt een herdefiniëring van de oorspronkelijke vertaalde definitie van Strikwerda naar het Hoger Onderwijs (ontleend aan Heijnen (2006) en bewerkt voor het hbo): Onder Educational Governance wordt verstaan het systeem van organen, bevoegdheden, rechten, plichten, verantwoordelijkheden en processen, waardoor (1) het College van Bestuur (CvB), de Raad van Toezicht (RvT) en het management, via welke ook de docenten en lectoren, van een onderwijsinstelling voor het in die instelling georganiseerd onderwijs, de waarde van dat onderwijs voor het maatschappelijk belang naar inhoud en niveau optimaliseert, (2) diegenen die daartoe een legitiem belang hebben toegang verlenen tot en toezicht en invloed laten uitoefenen op dat onderwijs, (3) zodat het CvB, de RvT en het management over het door hen verzorgde onderwijs en verrichte onderzoek en over de aanwending van middelen, verantwoording afleggen aan diegenen die daartoe een legitiem recht hebben, (4) waarmee specifieke besluiten van het CvB vooraf door de RvT en overige belanghebbenden kunnen worden gecontroleerd en eventueel gecorrigeerd, (5) waarmee het CvB en de RvT worden benoemd, beoordeeld, beloond, decharge worden verleend en worden ontslagen. Overheid

Corporate governance

RVT

HMR

CVB

FMR

Staf

Educational governance Internal governance

Faculteit inclusief examencommissie

Opleidingscommissie

Faculteit inclusief examencommissie

Faculteit inclusief examencommissie

Beroepenveldcommissie

Figuur 4.1 inrichting Educational Governance in het HBO

Toelichting: HMR is hogeschoolmedezeggenschapsraad en FMR is faculteitsmedezeggenschapsraad.

20

4.3 De Raad van Toezicht en het College van Bestuur in het hbo Hieronder volgen voor zowel de Raad van Toezicht als het College van Bestuur in het hbo een aantal inhoudelijke aspecten willen zij hun taakuitoefening goed kunnen vervullen. Raad van Toezicht: De hoofdtaken voor de Raad van Toezicht zijn: 1. Intern toezichthouder (besluiten tijdig en juist ter beoordeling voorleggen, efficiënt werken, kwaliteit van onderwijs en onderzoek, optimale inzet van middelen, goed rentmeesterschap, planning en controlcyclus naleven en integer en volgens de wet handelen); 2. Werkgever voor het College van Bestuur (benoeming, beloning, schorsing en ontslag leden); 3. Strategisch adviseur (missie en identiteit vertalen in aanbod opleidingen (aangepast op veranderingen in de maatschappelijke omgeving), realistische doelstellingen formuleren, trends signaleren). De commissies die binnen de Raad van Toezicht actief kunnen zijn, zijn: 1. 2. 3. 4.

Auditcommissie; Renumeratiecommissie; Selectie- en benoemingscommissie; Onderwijscommissie.

Het profiel van de leden van de Raad van Toezicht is: 1. Profielschets: een algemeen profiel voor alle leden met specifieke competenties voor ieder lid. 2. Samenstelling: ieder lid heeft naast aantoonbare bestuurservaring bewezen deskundigheid op een of meer van de volgende gebieden: financieel-economisch, bestuurlijk-juridisch, onderwijskundig, marketing, HRM/personeelsbeleid en politiek. College van Bestuur: De hoofdtaken voor het College van Bestuur zijn: 1. Missie vertalen naar visie en korte- en langetermijndoelstellingen (toekomstgerichte blik, waarden en visie, doelstellingen en strategie, oog voor locale omstandigheden en ontwikkelingen); 2. Duidelijke taakverdeling CvB (besturen) en management (uitvoeren dagelijkse leiding) opstellen (coördineren van de P&C cyclus, toezicht op prestaties en functioneren); 3. Onderwijs en onderzoek realiseren (werving en selectie docenten en lectoren, aanbod opleidingen op locaties); 4. Vermarkten van de onderwijsinstelling (onderwijszoekenden, aanbod personeel, omgeving) 5. Ondersteunen onderwijsgevenden en onderzoekers (voorzieningen, kwaliteitsverbeterende methoden); 6. Risicomanagement (risico‟s identificeren, evalueren en beheersbaar maken door implementatie van beheersmaatregelen, discipline in het toepassen van bestuurs- en managementinstrumenten)(managementcyclus, control framework, managementcontrolsysteem en internal audit komen in beeld); 7. Verantwoording afleggen (tijdig rapporteren aan toezichthouders en belanghebbenden); 8. Relatiebeheer (tijdig verantwoording afleggen aan de stakeholders, overleg met maatschappelijke omgeving, transparantie naar stakeholders); 9. Analyse en interpretatie (op de kwaliteitszorg en uitvoering van het onderwijsbeleid en innovatie, kwaliteitsverbeterende methoden, toezicht prestaties en functioneren); 10. Registratie en rapportage (van alle onderwijs en onderwijsondersteunende activiteiten en projecten); 11. Kapitaaloptimalisatie (voorzien in financieringsbehoeften op de korte en lange termijn en treasurystatuut); 12. Handhavingproces (intern controleren, borgen van routines, kennis en vaardigheden);

21

13. Leiderschap, niet alleen over de controlefunctie (gedrag van bestuur en management moet in overeenstemming zijn met de taak- en bevoegdhedenverdeling, vertrouwen is essentieel in de verhouding toezichthouders, bestuur en management). Het profiel van de leden van het College van Bestuur is: 1. Profielschets: ieder lid moet beschikken over aantoonbare bestuurlijke ervaring en specifieke expertise behorend bij de te beheren inhoudelijke portefeuilles; 2. Samenstelling team: complementair aan elkaar op inhoudelijke expertise en daarnaast een visionair en (een) dirigent(en) met ondernemerskwaliteiten.

4.4 Taken en bevoegdheden van actoren in Educational Governance De taken en bevoegdheden van de RvT, het CvB, het management en de commissies staan in onderstaande driehoek (figuur 4.2)(ontleend aan Heijnen (2006)). De pijlen geven de onderlinge afhankelijkheden aan.

1

2 RV T

3

7

5

4 8 6 CV

Medezeggenschap

BN

1 0

9

1 1

12 Management

Medezeggenschap Examencommissie Opleidingscommissie Beroepenveldcommissi e

figuur 4.2 de onderlinge afhankelijkheden en informatiestromen tussen RvT, CvB, management, medezeggenschap en de commissies

In tabel 4.1 op de volgende bladzijde staat aangegeven wat de inhoud van iedere pijl is.

22

pijlnr 1

actor RvT

Omschrijving taken en bevoegdheden Opstellen functieprofiel voor leden RvT (geen belangenverstrengeling) Benoemen, schorsen en ontslaan RvT-leden Vaststellen arbeidsvoorwaarden RvT-leden Evalueren RvT-leden Zorgen voor overzicht taken en bevoegdheden RvT-leden Opstellen randvoorwaarden voor adequaat intern toezicht 2 RvT Verantwoorden eigen toezicht o.a. om vertrouwen belanghebbenden te winnen Actieve informatieverzameling op alle aandachtsgebieden van de hogeschool 3+4 RvT Toezicht uitoefenen op taken en bevoegdheden CvB Actieve informatieverzameling Proportionele controle 5 RvT Benoemen, belonen, schorsen en ontslaan CvB Toezicht uitoefenen op taken en bevoegdheden CvB Adviseren aan CvB Actieve informatieverzameling op alle aandachtsgebieden van de hogeschool Goedkeuren besluiten CvB Besluiten tot ontbinding rechtspersoon, surseance of faillissement Verantwoorden eigen toezicht Geeft aan welke informatie van het CvB gewenst is Conflictbeslechting 6 CvB Opstellen profiel RvT-leden Toekomstgerichte blik hebben en marktgericht denken Proactief zijn Waarden en visie formuleren Gericht zijn op doelstellingen (ook maatschappelijke) P&C cyclus gebruiken Overleg voeren met de hogeschool medezeggenschapsraad 7 CvB Besluiten ter goedkeuring voorleggen aan RvT RvT volledig informeren 8 CvB onderscheiden belanghebbenden in maatschappelijke omgeving Overleg voeren met maatschappelijke omgeving Verantwoording afleggen over beleid, onderwijsprestaties, verbeteracties Functioneren van CvB inzichtelijk maken voor belanghebbenden 9 CvB Proactief zijn richting instelling Ondersteunen medewerkers Betrokkenheid medewerkers borgen Verantwoording afleggen om vertrouwen medewerkers te winnen Duidelijke taakverdeling tussen CvB en management Formele werkgever Toezien op prestaties en functioneren Conflicthantering 10 Management Duidelijke taakverdeling tussen CvB en management Overleg voeren met CvB Betrokken zijn bij de hogeschool Invloed uitoefenen op de besluitvorming van het CvB. 9 11 Omgeving Betrokken zijn bij de instelling Overleg voeren met CvB Invloed uitoefenen op besluitvorming CvB 12 Commissies Overleg voeren, invloed uitoefenen en advies geven aan management Overleg voeren, invloed uitoefenen en advies geven aan CvB en (centrale) medezeggenschap Tabel 4.1 overzicht taken en bevoegdheden RvT, CvB en management vanuit de theorie voor het HBO

4.5 Besturingsfilosofie en besturingsconcept De opdracht die er ligt voor het onderwijs is dat zij minimaal bewerkstelligt dat de maatschappij waarin wij leven wordt gereproduceerd en daarnaast moet het onderwijs zodanig worden vormgegeven dat de student wordt uitgedaagd om zijn aanwezige talent maximaal tot wasdom te laten komen niet alleen om zichzelf verder te brengen, maar ook om de maatschappij een sprong voorwaarts te laten maken met zijn/haar bijdrage aan onderzoek. 9

Inclusief studentenvakbonden

23

De besturingsfilosofie die het College van Bestuur hierbij hanteert, is de wijze waarop het College van Bestuur de instelling wil besturen om aan de opdracht van het onderwijs vorm te geven. Van belang daarbij is welk mensbeeld het College van Bestuur hanteert en welk geheel aan normen en waarden zij uit wil dragen om die student te vormen. Het College van Bestuur zet daar een besturingsconcept voor in. Op basis van dit besturingsconcept richt het College van Bestuur de instelling qua organisatie in en kiest op basis van hun visie, missie en strategie voor een bepaalde vorm van aansturing. Dit kan door integraal management, autonome taakgroepen, opleidingsprogramma‟s voor medewerkers, bij de beoordeling van management en medewerkers, via de organisatiestructuur, etc. Kenmerkend voor een hoger onderwijsorganisatie is dat die uit heel veel netwerken bestaat waarin wordt samengewerkt (tijdelijke contacten en tijdelijk gedeelde belangen). Naast een beroep op de de 10 professionele vakdeskundigheid wordt er ook een beroep gedaan op de 2 professionaliteit van met name de docent (een docent is: lid van een vakgroep, opleidingsteam, examencommissielid, lid van de (H)MR en kenniskringlid). Dit fenomeen kan je niet afdoen met een traditionele vorm van aansturen en verantwoording afleggen. Hier gaat het veel meer om beoordelen en verantwoorden op de zachte „controls‟ zoals collegialiteit, samenwerking in het team, cultuuraanpak, deelname aan ontplooiingstrajecten, etc.

4.6 De belanghebbenden en de toezichthouders De hogeschool heeft een aantal belanghebbenden waar je als hogeschool rekening mee houdt en afspraken mee maakt. Deze belanghebbenden van het hoger beroepsonderwijs zijn: - Directe gebruikers van het publieke aanbod aan bachelor-masteropleidingen: de (potentiële) studenten; de afnemende organisaties; Kamers van Koophandel en de werkgevers- en werknemersorganisaties; - Toeleverende en afnemende onderwijsinstellingen: Voortgezet onderwijs (VO), Regionale Opleidingscentra (ROC‟s) en universiteiten; - Verantwoordelijken voor de sociale-culturele structuur van onze samenleving: de overheid, de lokale overheden, sociaal maatschappelijke organisaties (welzijnsorganisaties, jeugdhulpverlening, etc.); - Reguliere economisch verkeer: afnemers van private diensten (bijvoorbeeld contractonderwijs) en leveranciers van diensten (bijvoorbeeld banken). Naast de belanghebbenden zijn er in het hoger beroepsonderwijs een aantal toezichthouders waar je als College van Bestuur verantwoording aan af moet leggen. Deze toezichthouders zijn in te delen in verticale en horizontale toezichthouders. De verticale toezichthouders zijn de Raad van Toezicht en de overheid bij monde van de minister van OCW met behulp van Inspectie (wet en regelgeving en de auditdienst) en NVAO (kwaliteit). De horizontale toezichthouders zijn: - de betalende student, het investerende bedrijf of subsidiegevers en Europa; - (pro)actieve relatie met de maatschappelijke instanties in de omgeving; - HMR (met deelraden), opleidingscommissie en examencommissie; - Op sectorniveau de studentenvakbonden LSVB en ISO.

4.7 In control als College van Bestuur? Op basis van de besturingsfilosofie en het besturingsconcept ontwerpt het CvB een organisatiestructuur (indeling van de instelling) en stelt een bevoegdhedenverdeling op. Delegeert zij naar het management taken en bevoegdheden (met beperkte of een grote mate van vrijheidsgraden). Benoemt de resultaatgebieden voor het management en legt die vast in managementcontracten (veelal gebaseerd op de Balanced ScoreCard (Kaplan en Norton, 1997). In deze 10

Met 2de professionaliteit wordt bedoeld de rollen die een medewerker ook kan vervullen naast zijn specifieke vakdeskundigheid

24

managementcontracten staan naast kwantitatieve steeds meer kwalitatieve elementen (= integer handelen, kennismanagement, bieden van ontplooiingsmogelijkheden). Om gericht sturing aan dit geheel te geven richt het CvB een plannings- en controlcyclus in om sturing te geven aan de managementcyclus. Deze managementcyclus bestaat uit: 1. beleid formuleren = missie vaststellen, strategie bepalen, doelstellingen formuleren, beheersingskaders formuleren 2. inrichten = ontwikkelen en implementeren beheersingskaders en beheersingsmaatregelen 3. uitvoeren = realisatie van het beleid 4. toetsen = evalueren van de uitvoering (en eventueel bijstellen van het beleid) De managementcyclus herhaalt zich op elk managementniveau binnen de instelling. Concreet voor het hoger onderwijs: tussen CvB en faculteits-/domeindirecteur, tussen faculteits-/domeindirecteur en opleidingsmanager/afdelingsmanager/lector, tussen opleidingsmanager/afdelingsmanager/lector en teamcoördinatoren. Om de managementcyclus goed te kunnen laden maakt het CvB gebruik van een beheersingsraamwerk (control framework). Dat beheersingsraamwerk helpt het CvB om grip te krijgen op de interne organisatie. Dat raamwerk moet bestaan uit de categorieën: strategie, effectiviteit en efficiency van de bedrijfsprocessen (onderwijslogistiek en bedrijfsvoering), betrouwbare (financiële) rapportages (naar toezichthouders en belanghebbenden) en voldoen aan wet- en regelgeving (met name compliance aan de WHW). Bij het inrichten van dit raamwerk zijn risicomanagement, monitoring en informatie en communicatie van groot belang. (COSO ERM is een raamwerk met deze kwalificaties). Het CvB dient bij deze processen aan te geven welke referentiekaders zij daarbij van belang acht om tot beheersing van die processen te komen. Managers met hun gedefinieerde resultaatgebieden in hun managementcontract zullen met hun medewerkers aan de slag gaan om die resultaten te behalen. De manager past actief management control (Anthony en Govindarajan, 2000) toe om de geformuleerde doelstellingen te operationaliseren, ontwerpt de processen om de doelstellingen te halen en regelt feedbackmechanismen in om corrigerend op te kunnen treden. De mogelijkheden die de manager heeft zijn enerzijds action en result controls en anderzijds personnel & cultural controls (Merchant). Kortom, harde en zachte controls! In een onderwijssetting met professionals moet je beide inzetten. In een onderwijsorganisatie draait het om de balans tussen gewenste flexibiliteit en dynamiek en de noodzakelijke innovatie en creativiteit. ( (Simons, 1995) heeft hiervoor zijn Levers of Control geïntroduceerd.) Vanwege de getrapte delegatie van bevoegdheden moet er zowel verticale als horizontale beheersing plaatsvinden binnen de hogeschool (Driessen en Molenkamp, 2008). Verticale beheersing is de aanwezigheid, herkenbaarheid, werkbaarheid en toetsbaarheid van die (beheersing)kaders en – maatregelen die het topmanagement neemt om de decentrale bedrijfsprocessen zodanig te kunnen aan- en bijsturen dat de doelstellingen van de organisatie optimaal kunnen worden gerealiseerd. Uitmondend in periodieke verantwoordingsrapportages. Horizontale beheersing zijn al die maatregelen die de decentrale verantwoordelijke managers en de proceseigenaren nemen om op een „beheerste‟ wijze de afgesproken resultaten te bereiken, daarbij werkend binnen de opgelegde beheersingskaders. Internal Audit zorgt er door hun auditwerkzaamheden voor dat er verbeteringen optreden in het systeem van management control enerzijds door een onafhankelijk oordeel over de werking van de beheersmaatregelen en anderzijds door het (top)management te attenderen op nieuwe inzichten/theorieën/ modellen. Internal audit levert door haar manier van werken een aantal organisatiebrede voordelen op: 1. door periodieke doorlichting worden problemen in de bedrijfsvoering eerder gesignaleerd; 2. de relatie tussen het CvB en het decentraal management zal als gevolg van 1. verbeterd kunnen worden; 3. toename van „eenheid van opvatting‟ over cruciale aspecten in de bedrijfsvoering; 4. bewerkstelligen van een proactieve houding bij het management.

25

Als je als CvB een managementcyclus hebt ingericht gebruikmakend van een control framework, managementcontrolsysteem en internal audit kan je dan met recht zeggen ik ben in control? Neen, je zult moeten anticiperen wanneer out of control dreigt. Dit is mogelijk door vooraf intern afwijkingen te definiëren om in te grijpen als processen ontsporen (risicomanagement, management control en internal audit) en extern zicht te hebben op toekomstige ontwikkelingen in de maatschappij (opdracht voor CvB en RvT) door met de maatschappelijke omgeving in een voortdurende dialoog te zijn.

Resumé In dit hoofdstuk zijn alle ingrediënten bij elkaar gebracht om vanuit de literatuur en vastgestelde documenten van belanghebbenden, toezichthouders en de koepelorganisatie het theoretisch ideaaltypisch Educational Governance model te bouwen voor het hoger beroepsonderwijs. Vanuit een herdefiniëring van de definitie van Educational Governance van Strikwerda voor het hbo zijn de taken en profielen van de leden en de commissies van de Raad van Toezicht en de taken en profielen van de leden van het College van Bestuur van de hogeschool beschreven. Op basis van deze taken zijn de onderlinge afhankelijkheden en de gewenste informatiestromen met alle interne en externe stakeholders van de hogeschool beschreven. Hieruit wordt duidelijk dat er een enorme wirwar aan organen en organisaties ligt tussen de hogeschool en de stakeholders. De hogeschool komt om in regels en formele verplichtingen. Het College van Bestuur bestuurt vanuit een besturingsfilosofie waarmee zij de opdracht van het onderwijs vorm wil geven binnen de hogeschool. Het College van Bestuur richt de hogeschool in met een besturingsconcept die gebaseerd is op de uit te dragen visie, missie en strategie, delegeert taken aan het uitvoerende management en maakt resultaatafspraken via formele managementcontracten. Om als College van Bestuur grip op de hogeschool te krijgen en houden richt zij een managementcyclus in met behulp van een control framework, managementcontrolsysteem en internal audit. In het managementcontrolsysteem is er naast de harde controls ook aandacht voor de soft controls om sturing te geven aan de gedragscomponent binnen de hogeschool.

26

5. Educational Governance in de praktijk in het hbo 5.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt de praktijk van Educational Governance in het hbo beschreven op basis van een negental uitgevoerde interviews met een aantal vertegenwoordigers van belangrijke stakeholders vanuit het hoger beroepsonderwijs. In paragraaf 5.2 wordt de opzet en uitvoering van de interviews besproken. In paragraaf 5.3 wordt naar analogie van hoofdstuk vier de praktijk van Educational Governance bij de hogescholen beschreven. In sommige paragrafen staan tekstvakken met uitspraken van enkele geïnterviewden op het desbetreffende onderwerp.

5.2 Opzet en uitvoering interviews De gehouden interviews zijn semigestructureerd van opzet om ruimte te hebben om door te vragen op gegeven antwoorden tijdens het interview. De volgorde van de vragen (zie bijlage 1) is leidend voor de interviewer, maar afhankelijk van de beantwoording door de geïnterviewde is in voorkomende gevallen een afwijkende volgorde gevolgd. De hoofdvragen van alle interviews zijn hetzelfde om een goed beeld vanuit verschillende perspectieven op die onderwerpen te krijgen. Afhankelijk van de rol van de geïnterviewde is daarna nog een aantal specifieke vragen aan de orde gekomen voor zover de beschikbare tijd van een uur dat toeliet. De gesprekken (zie bijlage twee voor de namen van de gesprekspartners) zijn gevoerd met: -

de voorzitters van College van Bestuur of algemeen directeur van de volgende hogescholen: Hanzehogeschool, Hogeschool van Utrecht, Hogeschool van Arnhem en Nijmegen, Hogeschool Inholland en Van Hall Larenstein. een beleidsadviseur van de Nederlands Vlaamse Accreditatie Organisatie (NVAO). een hoofdinspecteur en inspecteur van de Inspectie van het Hoger Onderwijs. een beleidsadviseur en tevens projectleider herijking Governance Code van de HBO-raad. een directielid van het ministerie van OCW op het terrein van het Hoger Onderwijs en vanuit die functie adviseur van de staatsecretaris.

De output van al deze interviews is gebruikt om in de volgende paragrafen de Educational Governance in de praktijk van het hoger beroepsonderwijs neer te zetten.

5.3 Educational Governance in de praktijk bij het hoger beroepsonderwijs Alle bevindingen die hieronder zijn opgeschreven over Educational Governance in de praktijk bij het hoger beroepsonderwijs zijn gebaseerd op de antwoorden uit het beperkte aantal gehouden interviews met een aantal voorname key stakeholders uit het hoger beroepsonderwijs.

5.3.1 De opdracht van het onderwijs in het hoger beroepsonderwijs volgens de praktijk De opdracht waar het onderwijs voor staat is maximale ontplooiing van de student, ontsluiting van nieuwe werelden en een fundament neerleggen om innovatie en creativiteit te realiseren. Concreet voor het hbo moet die ontplooiing in het teken staan van de beroepspraktijk en onderzoek met als uiteindelijke doel innovatie van Nederland. De beroepspraktijk heeft de eisen in de vorm van 11 eindkwalificaties opgesteld. Daarnaast heeft de Nederlandse overheid als ambitie geformuleerd dat 50% van de beroepsbevolking hoog opgeleid dient te zijn. Bovendien moet de student voorbereid worden op goed burgerschap. Al met al moet het onderwijs gegeven worden in de context van de samenleving. 11

Volgens het Lissabon-akkoord zou Europa in 2010 de meest competitieve economie ter wereld moeten zijn.

27

Ieder College van Bestuur geeft die opdracht op een eigen wijze vorm binnen haar instelling. De hoofdlijn die gehanteerd wordt, is het uitzetten van een strategische koers om een bijdrage te leveren aan de missie van de hogeschool. Van tijd tot tijd vindt er een herijking plaats van de koers vanwege ontwikkelingen en nieuwe behoeften in het beroepenveld. Tijdens het proces van herijking wordt het opleidingenportfolio (bekostigd en onbekostigd onderwijs) tegen het licht gehouden en vinden er keuzes plaats waarbij het voorkomt dat bestaande activiteiten worden beëindigd en nieuwe activiteiten worden opgestart. De opdracht kan alleen vorm gegeven worden door professionals (docenten en lectoren) die hun verantwoordelijkheid nemen, de dialoog met elkaar aangaan en rekenschap afleggen over hun werk. Studenten moeten weerbare burgers worden en kunnen participeren in de samenleving door kennisoverdracht en het meegeven van een moreel kompas. De opdracht van het onderwijs is maximale ontplooiing van de student, ontsluiting van nieuwe werelden en een fundament neerleggen om innovatie en creativiteit te realiseren. Afgestudeerden die voldoen aan de gestelde eindkwalificaties, die zijn opgesteld in samenwerking met de vakwereld. De eindkwalificaties zijn dus de eisen van het werkveld, landelijke fora en domeinspecifieke eisen. Op landelijk niveau zorgen voor een goede verdeling naar soort opleidingen en gespreid aanbod van opleidingen waarbij de rol van de overheid is regulering van het aanbod. Figuur 5.1 uitspraken geïnterviewden over de opdracht van het onderwijs

Uit de uitspraken van de geïnterviewden is op te maken dat zij op verschillende wijzen invulling geven aan de opdracht van het onderwijs. Bij de voorzitters van het College van Bestuur zijn twee lijnen waarneembaar die van reproduceerbaarheid en talentontwikkeling. De NVAO en de inspectie lopen achter op deze maatschappelijke roep en zijn voornamelijk bezig met de output van het onderwijs.

5.3.2 De taken van de Raad van Toezicht en het College van Bestuur in de praktijk Uit de interviews komt het volgende naar voren over de taakinvulling van de Raad van Toezicht en het College van Bestuur: Taken Raad van Toezicht. De taken van de Raad van Toezicht zijn als volgt: 1. Intern toezichthouder (besluiten tijdig en juist ter beoordeling voorleggen, goed rentmeesterschap, planning- en controlcyclus naleven en integer en volgens de wet handelen); 2. Werkgever voor het College van Bestuur (benoeming, beloning, schorsing en ontslag leden); 3. Strategisch adviseur (missie en identiteit o.a. vertalen in aanbod opleidingen (aangepast op veranderingen in de maatschappelijke omgeving). Binnen de Raad van Toezicht zijn de volgende commissies actief: 1. Auditcommissie; 2. Renumeratiecommissie; 3. Selectie- en benoemingscommissie. Het profiel van de leden van de Raad van Toezicht is: bestuurservaring met daarnaast veelal competent op financieel-economisch, bestuurlijk-juridisch en politiek terrein. De RvT moet zodanig functioneren dat zij het CvB de maat nemen. Dit kan de RvT alleen doen als zij dusdanig scherp zijn. Om dit te bereiken zul je in de functieprofielen voor de RvT duidelijke eisen moeten formuleren: gezagsvol, mix van deskundigheden (juridisch, financieel, onderwijskundig) en diversiteit (afspiegeling van de maatschappij). De meeste RvT‟s zijn nu teveel een „oldboys netwerk‟ (waardoor ze elkaar niet durven aan te spreken) en ze opereren te oppervlakkig en hebben te weinig tijd.

28

De RvT vervult verschillende rollen, namelijk eerst toezichthouder en daarna sparringpartner. De functieprofielen van de RvT-leden zijn heel belangrijk. De samenstelling van de expertise van de leden moet complementair aan elkaar zijn. Waarbij ik als voorzitter van het CvB: de relatie moet managen en zorgen dat ik als voorzitter niet onaantastbaar word.. De samenstelling van de RvT is dusdanig dat alle sectoren waarin de hogeschool opleidingen verzorgt zijn vertegenwoordigd. In de RvT zit geen lid met specifieke expertise op het gebied van onderwijs. In het onderlinge overleg tussen CvB en RvT bepaalt de RvT de agenda van het overleg. De RvT heeft haar eigen contacten en voorziet in haar eigen informatiestroom. Figuur 5.2 uitspraken geïnterviewden over profiel en taken RvT

Uit de uitspraken blijkt dat er verschillend wordt gedacht over de invulling van de taken van de Raad van Toezicht door de voorzitters van het College van Bestuur en vanuit de toezichthouders (NVAO en inspectie). In ieder geval pleiten ze allemaal voor een Raad van Toezicht met deskundigheid op alle terreinen van de hogeschool. Verder staan zij een uitbreiding van de commissies binnen de Raad van Toezicht voor met een onderwijscommissie. Taken College van Bestuur. De taken van het College van Bestuur zijn als volgt: 1. Missie vertalen naar visie en korte- en langetermijndoelstellingen (toekomstgerichte blik, waarden en visie, doelstellingen en strategie, oog voor locale omstandigheden en ontwikkelingen); 2. Duidelijke taakverdeling tussen CvB (besturen) en management (uitvoeren dagelijkse leiding met soms een splitsing naar onderwijs en bedrijfsvoering); 3. Onderwijs en onderzoek realiseren (werving en selectie docenten en lectoren, aanbod opleidingen op locaties); 4. Vermarkten van de onderwijsinstelling (onderwijszoekenden, aanbod personeel, omgeving); 5. (beperkte aandacht voor) Risicomanagement (risico‟s identificeren, evalueren en beheersbaar maken door implementatie van beheersmaatregelen); 6. Verantwoording afleggen (tijdig rapporteren aan toezichthouders en belanghebbenden); 7. Relatiebeheer (tijdig verantwoording afleggen aan de stakeholders, overleg met maatschappelijke omgeving, transparantie naar stakeholders); 8. Analyse en interpretatie (op de kwaliteitszorg en uitvoering van het onderwijsbeleid en innovatie, kwaliteitsverbeterende methoden, toezicht prestaties en functioneren); 9. Registratie en rapportage (van alle onderwijs en onderwijsondersteunende activiteiten); 10. Leiderschap, niet alleen over de controlefunctie (gedrag van bestuur en management moet in overeenstemming zijn met de taak- en bevoegdhedenverdeling, vertrouwen is essentieel in de verhouding toezichthouders, bestuur en management). Het gewenste profiel van de leden van het College van Bestuur is: veel bestuurservaring met daarnaast bewezen expertise op de te beheren inhoudelijke portefeuilles. De ideale samenstelling van het College van Bestuur is: complementair aan elkaar op inhoudelijke expertise en daarnaast een visionair met (een) dirigent(en) met ondernemerskwaliteiten.

5.3.3 Taken en bevoegdheden actoren Educational Governance in de praktijk De taken en bevoegdheden van de Raad van Toezicht, het College van Bestuur, het management, de medezeggenschap en de commissies in de praktijk staan op de volgende bladzijde in tabel 5.1. In onderstaande tabel is de vergelijking gemaakt tussen de werkelijkheid en het ideaaltypische binnen het kader van dit beperkte onderzoek. In de tabel is bij iedere actor (analoog aan tabel 4.1) achter iedere omschrijving van een taak en bevoegdheid aangegeven op basis van uitspraken tijdens de interviews of dat in de praktijk aanwezig is (groen) of niet aan de orde geweest tijdens de interviews (geel) of niet aanwezig is gebleken tijdens de interviews(rood).

29

actor

Omschrijving taken en bevoegdheden

RvT

Opstellen functieprofiel voor leden RvT (geen belangenverstrengeling) Benoemen, schorsen en ontslaan RvT-leden Vaststellen arbeidsvoorwaarden RvTleden Evalueren RvT-leden Zorgen voor overzicht taken en bevoegdheden RvT-leden Opstellen randvoorwaarden voor adequaat intern toezicht Verantwoorden eigen toezicht o.a. om vertrouwen belanghebbenden te winnen Actieve informatieverzameling op alle aandachtsgebieden van de hogeschool Toezicht uitoefenen op taken en bevoegdheden CvB Actieve informatieverzameling op alle aandachtsgebieden van de hogeschool Proportionele controle

Benoemen, belonen, schorsen en ontslaan CvB Toezicht uitoefenen op taken en bevoegdheden CvB Adviseren aan CvB Actieve informatieverzameling op alle aandachtsgebieden van de hogeschool

CvB

Goedkeuren besluiten CvB Besluiten tot ontbinding rechtspersoon, surseance of faillissement Verantwoorden eigen toezicht Geeft aan welke informatie van het CvB gewenst is Conflictbeslechting Opstellen profiel RvT-leden Toekomstgerichte blik hebben en marktgericht denken Proactief zijn Waarden en visie formuleren Gericht zijn op doelstellingen (ook maatschappelijke) P&C cyclus gebruiken Overleg voeren met de hogeschool

Marginale indicatie werking

Opzet, bestaan en werking van de taken en bevoegdheden Governance code, profielschets RvT, verslagen selectie- en renumeratiecommissie, statuten stichting en bestuurs- en beheersreglement Notulen RvT en jaarverslag hogeschool Jaarverslag hogeschool en statuten stichting

Interne notulen RvT en herbenoemingen via jaarverslag Taakoverzicht RvT-leden, reglement RvT, statuten stichting en bestuurs- en beheersreglement Formuleren normen voor intern toezicht, reglement RvT en jaarverslag RvT Jaarverslag en rapportages naar belanghebbenden Agendapunten vergadering RvT en gestelde vervolgvragen aan het CvB, verslagen bijgewoonde bijeenkomsten en documenten van de externe accountant Controle op genomen CvB-besluiten a.d.h.v. taken en bevoegdheden overzicht Agendapunten vergadering RvT en gestelde vervolgvragen aan het CvB, verslagen bijgewoonde bijeenkomsten en documenten van de externe accountant Vanuit de beschreven rol van de RvT, via auditcommissie, controller en/of interne accountant Rapportage selectie- en renumeratiecommissie Jaarplanning hogeschool Notulen RvT Agendapunten vergadering RvT en gestelde vervolgvragen aan het CvB, verslagen bijgewoonde bijeenkomsten en documenten van de externe accountant Notulen vergadering RvT Notulen RvT, informatie van OCW en Staatscourant Jaarverslag RvT Overzichtslijst opgevraagde documenten via administratie secretariaat RvT Statuten stichting Functieprofielen aanwezige leden van de RvT Meerjarenplan, strategische agenda en extra agendapunten en mededelingen via notulen CvB Meerjarenplan en strategische agenda Meerjarenplan, strategische agenda en jaarverslag Meerjarenplan, strategische agenda en jaarverslag Jaarplanning hogeschool Vergaderschema gezamenlijk overleg, notulen HMR‟, gegeven instemmingen en

30

medezeggenschapsraad Besluiten ter goedkeuring voorleggen aan RvT RvT volledig informeren Onderscheiden belanghebbenden in maatschappelijke omgeving Overleg voeren met maatschappelijke omgeving Verantwoording afleggen over beleid, onderwijsprestaties, verbeteracties Functioneren van CvB inzichtelijk maken voor belanghebbenden Proactief zijn richting instelling Ondersteunen medewerkers Betrokkenheid medewerkers borgen Verantwoording afleggen om vertrouwen medewerkers te winnen Duidelijke taakverdeling tussen CvB en management Formele werkgever Toezien op prestaties en functioneren

Management

Omgeving

Conflicthantering Duidelijke taakverdeling tussen CvB en management Overleg voeren met CvB

Betrokken zijn bij de hogeschool Invloed uitoefenen op de besluitvorming van het CvB. Betrokken zijn bij de instelling

adviezen aan het CvB via jaarverslag HMR en sociaal jaarverslag Notulen en besluitenlijst RvT vergaderingen Jaarverslag, jaarrekening en begroting en planning periodiek overleg met notulen Overzicht van partners en stakeholders van de hogeschool Verslagen van bijeenkomsten Interne en externe jaarverslagen o.a. onderwijsjaarverslag Jaarverslag en accountantsverklaring

Meerjarenplan en strategische agenda Scholingsaanbod en –budget en faciliteiten om te werken Participatie in commissies, projecten, kenniskringen en sociaal jaarverslag m.n. de cultuurparagraaf Onderwijsjaarverslag en sociaal jaarverslag

Bestuurs- en beheersreglement, managementcontracten Cao-afspraken en benoemen, belonen en ontslaan van personeel PCM-cyclus, bilaterale gesprekken en voortgangsbesprekingen managementcontracten Aantal meldingen bij de RvT Overzicht delegatie van taken en bevoegdheden Bilaterale gesprekken, commissies en voortgangsgesprekken managementcontracten Participaties in commissies, denktanken, etc. Ingebrachte voor- en tegenstellen op voorgenomen besluiten Participatie in beroepenveldcommissies, raden van advies, aanbieden van projecten Verslagen van bijeenkomsten (vrijblijvende) adviezen van externe adviesgroepen, belangengroepen Jaarplanning, notulen van de commissies en jaarverslagen van de commissies

Overleg voeren met CvB Invloed uitoefenen op besluitvorming CvB Commissies Overleg voeren, invloed uitoefenen en advies geven aan management Overleg voeren, invloed Jaarplanning, notulen van de commissies en uitoefenen en advies geven jaarverslagen van de commissies aan CvB en (centrale) medezeggenschap Tabel 5.1 tussen ideaal en werkelijkheid in opzet, bestaan en werking van de taken en bevoegdheden

5.3.4 Besturingsfilosofie en besturingsconcept in de praktijk De hogeschool is een kennisgemeenschap van docenten en klanten (studenten en cursisten voor commerciële activiteiten). Die kennisgemeenschap kan alleen maar tot maximale ontplooiing komen als alles gericht is op de kerntaak, namelijk verzorgen van onderwijs en het doen van praktijkonderzoek. Alle ketentaken binnen de hogeschool horen dienend aan dit primaire proces te zijn.

31

Uit de interviews wordt duidelijk dat er een beweging in gang is/wordt gezet om van een centraal, soms autoritair, geleide hogeschool te komen tot een vorm van sturing waarbij de primaire belangen meer gespreid worden over de professionals die daar het meeste verstand van hebben. In dat nieuwe sturingsmodel gaat het College van Bestuur besturen en het management krijgt meer een faciliterende rol. Bij dit besturingsconcept wordt ook gewerkt met delegatie van taken naar directeuren (faculteiten/domeinen/opleidingen) via managementcontracten (veelal op basis van de elementen van de Balanced Scorecard) met daarnaast afspraken voor hogeschoolbrede projecten. Met het lagere management worden die afspraken niet expliciet gemaakt. Wel komen de afspraken aan de orde in de jaarlijkse Performance Competence Management (PCM) gesprekken. Het onderlinge vertrouwen tussen de actoren in de hogescholen is van ontzettend groot belang. Vertrouwen is er zolang het tegendeel wordt aangetoond. Er is een tendens gaande (wensgedreven) dat het sturen op soft controls (met name de „belief systems‟ van Simons (1995)) een dominantere plek gaat krijgen. Bij veel hogescholen is de weg ingezet om via cultuurbeïnvloeding vorm te geven aan de soft controls. Dit gebeurt onder andere door de onderwijsdialoog te laten organiseren door het management van de betrokken opleidingen. De besturingsfilosofie wordt bepaald door de visie, missie en doelstellingen die we als hogeschool nastreven middels strategieontwikkeling, strategienota (speerpunten, keuzes, onderwijs doorontwikkelen). Bij elkaar betekent dit iets voor ons portfolio. Dit portfolio wordt gecheckt bij de stakeholders en uiteindelijk maken we een keuze. Inhoud moet je overlaten aan de professional (niet onbeperkt en je moet ze equiperen). In het begin had je vaste lessentabellen, maar die zijn in het begin van de jaren 90 losgelaten. Het niveau van de docenten moet omhoog. De ontwikkeling om een groot aantal minimaal master te laten worden is goed. Wat echter wel een lacune c.q. probleem is dat het gesprek tussen de professionals over professionaliteit ontbreekt. Het HBO is zoekende naar de juiste besturingsfilosofie. Het ideaaltypische zou zijn macht aan de basis en het management in een faciliterende rol (vereist wel goed ontwikkelde professionaliteit bij docenten), maar je ziet nu veelal autoritair gestuurde organisaties (dat moet je niet meer willen). Je moet in een transitiefase terechtkomen waarin de nadruk ligt op professionaliteit ontwikkelen en een positie in durven nemen. Het besturingsconcept omvat het werken met managementcontracten (harde en softe elementen) waarvan de voortgang iedere maand wordt besproken tussen een Collegelid en de directeur. Bij de softe elementen worden de na te streven waarden benoemd en op de realisatie ervan wordt gestuurd. Verder is iedere directeur verantwoordelijk voor een van de portefeuilleoverleggen. Het besturingsconcept dat daar bij past is: 1 docenten in teams organiseren met vrij nauwe mandaten en 2. de leiding aan de docenten moet plaatsvinden vanaf het laagste niveau binnen het onderwijs. Figuur 5.4 uitspraken geïnterviewden over besturingsfilosofie en besturingsconcept

Uit de uitspraken blijkt dat de voorzitters zoekende zijn wat de juiste besturingsfilosofie is voor hun hogeschool. Hoe die er precies uitziet weet men nog niet. In ieder geval de professional (docent, lector, staflid) neemt het voortouw over de inhoud van het onderwijsproces en het management over het faciliteren van dat onderwijsproces.

5.3.5 De belanghebbenden en de toezichthouders in de praktijk De belanghebbenden in het hoger beroepsonderwijs zijn: Directe gebruikers van het publieke aanbod aan bachelor-masteropleidingen: 1. De (potentiële) studenten; de afnemende organisaties via werkveldcommissies; 2. Toeleverende en afnemende onderwijsinstellingen: het voortgezet onderwijs (VO) en de regionale opleidingscentra (ROC‟s) en universiteiten via instroomcoördinatoren en bureaus externe betrekkingen;

32

3. Verantwoordelijken voor de sociale-culturele structuur van onze samenleving: de overheid, de lokale overheden, sociaal maatschappelijke organisaties via projecten en stage die worden uitgevoerd door studenten en/of lectoraten; 4. Reguliere economisch verkeer: afnemers van private diensten (contractonderwijs en niet-bekostigde master- en bacheloropleidingen) en leveranciers van diensten (banken,cateringbedrijven, adviesbureaus en zzp-ers). De toezichthouders in het hoger beroepsonderwijs zijn: De verticale toezichthouders zijn: - de Raad van Toezicht; - NVAO; - de Inspectie voor het hoger onderwijs; - het ministerie van OCW. Uit de gesprekken met betrokkenen kwam naar voren dat van gezamenlijk optrekken in de toezichthoudende rol de afgelopen jaren vrijwel geen sprake is geweest. De horizontale toezichthouders zijn: In formele zin zijn dat: - studentengemeenschap; - collega‟s op alle niveaus; - medezeggenschap op alle niveaus; In informele zin zijn dat: - de burgemeesters uit de regio van de vestiging; - het werkveld van de opleidingen; Verticaal: Formeel is de externe toezichthouder de Inspectie op naleving van de WHW en kwaliteit namens de minister van OCW en de auditdienst voor de rekenschap (rechtmatige besteding van de middelen). De interne toezichthouder is de RVT. In de fase die nu gaat aanbreken zullen NVAO en Inspectie samen sterker gaan optreden als externe toezichthouder. De rol van de minister is toezicht mogelijk maken en ijkpunten aanreiken (welke doelen worden er nagestreefd). Er kan echter scherper en beter worden geacteerd vanuit het departement. Bijvoorbeeld door bilaterale afspraken per hogeschool (vanwege de diversiteit en de positie die de hogeschool inneemt) en het CvB afrekenen op het resultaat van die afspraken. Horizontaal: De horizontale toezichthouders zijn de HMR en de studentenpanels en minder de examen- en opleidingscommissie. Tevens is er een ontwikkeling gaande dat de relatie met de studentenvakbonden een grotere betekenis gaat krijgen als verantwoordingspartij. De horizontale toezichthouder is formeel de MR en informeel zijn dat mijn stakeholders (de burgemeesters uit de regio, de studentenpanels, het werkveld). De horizontale toezichthouders zijn de RvT en MR (met SMR) waarmee de checks en balances moeten worden bereikt. Wat betreft de samenstelling en professionaliteit van de RvT zie je in de periode 2000 tot 2011 een aanscherping van de profielen en het verversen van de verschillende RvT‟s met bekwamere leden. In de evaluatie die nu plaatsvindt wordt daar aandacht aan besteed. Dat zijn de examen- en opleidingscommissie, de medezeggenschapsorganen, de curriculumcommissie en de studentenvertegenwoordiging. Minder geformaliseerd zijn dat de werkveldcommissies van de opleidingen. MR, directeur bedrijfsvoering, MT, examen- en opleidingscommissie, de studenten en werkveld. Figuur 5.5 uitspraken geïnterviewden over toezichthouders

33

Wat uit de uitspraken duidelijk wordt is dat de invulling van wie de toezichthouders zijn door de geïnterviewden heel verschillend wordt ingevuld, maar misschien nog wel belangrijker dus ook wordt beleefd.

5.3.6 In control als College van Bestuur in de praktijk? Uit de interviews is duidelijk geworden dat op basis van de besturingsfilosofie en het besturingsconcept het College van Bestuur een organisatiestructuur (indeling van de instelling naar faculteiten, domeinen en opleidingen) heeft ingericht dat daar het beste bij past. Daaruit voortvloeiend wordt een bevoegdhedenverdeling opgesteld voor de eindverantwoordelijken van de onderdelen. Het College van Bestuur delegeert naar het management taken en bevoegdheden (integrale verantwoordelijkheid of alleen voor het primaire proces waarbij de ondersteuning anders is georganiseerd). Benoemt de resultaatgebieden voor het management en legt die vast in managementcontracten. In deze managementcontracten staan naast kwantitatieve steeds meer kwalitatieve elementen (= integer handelen, kennismanagement, bieden van ontplooiingsmogelijkheden, tone at the top, de onderwijsdialoog). Om gericht sturing aan dit geheel te geven richt het College van Bestuur een plannings- en controlcyclus in om sturing te geven aan de managementcyclus. Deze managementcyclus bestaat bij de hogescholen uit: 1. beleid formuleren = missie vaststellen, strategie bepalen, doelstellingen formuleren, 2. inrichten = ontwikkelen en implementeren beheersingsmaatregelen 3. uitvoeren = realisatie van het beleid 4. toetsen = evalueren van de uitvoering (en eventueel bijstellen van het beleid) In de huidige praktijk bij de hogescholen is een voorzichtige beweging merkbaar dat men aan het toewerken is naar een beheersingsraamwerk (control framework) om de hogeschool beter te kunnen besturen. Van bewust risicomanagement met een verantwoordelijke voor dat aandachtsgebied is geen sprake. Wel is waarneembaar dat er (incidenteel) aan risicomanagement wordt gedaan en dan is het bij meerdere personen belegd. Het control framework is in ontwikkeling. We denken aan de Balanced Scorecard en A3-achtige zaken en INK. Wat de keuze ook wordt risicomanagement maakt daar onderdeel van uit. Plus dat de hogeschool een afdeling audit heeft. Vanuit risicomanagement hebben we 7 risicogebieden gedetecteerd en ieder van die gebieden heeft een eigenaar. Op concernniveau heb ik de beschikking over corporate control (afdeling met diverse functies o.a. internal audit) die een heel scala aan onderzoeken toepast om in control te zijn (zij houden ook de ontwikkelingen in de buitenwereld bij voor de hogeschool). Er wordt niet expliciet gebruik gemaakt van een control framework. De reden dat er geen interne auditdienst is dat dit niet past in het gehanteerde besturingsconcept. De hogeschool doet aan risicoanalyse. Dit wordt uitgevoerd door een Collegelid en de concerncontroller. Aan deze risico‟s wordt aandacht geschonken en toezicht gehouden. De concerncontroller voert of laat operational audits uitvoeren om genomen beheersingsmaatregelen te toetsen. Daarnaast heeft de concerncontroller rechtstreeks toegang tot de RvT om zaken te melden. Figuur 5.6 uitspraken geïnterviewden over control frameworks

Uit de antwoorden blijkt dat het aanwezig zijn van een control framework (inclusief risicomanagement) binnen de hogeschool zeer divers is. De redenen variëren van niet passend bij het besturingsconcept tot het actief bedrijven van risicomanagement. Het College van Bestuur past management control toe via de afgesloten managementcontracten met de directeuren. Door middel van voortgangsgesprekken(per kwartaal of triaal) op de onderwerpen uit het managementcontract bespreekt het College van Bestuur de vorderingen op de resultaten en stuurt bij waar dat nodig is om de afgesproken eindresultaten te behalen.

34

Bij het screenen van de jaarverslagen van de hogescholen is het hebben van een internal auditdienst om aanvullende zekerheid te bieden in vrijwel alle gevallen niet aanwezig. Het onderlinge vertrouwen, de werkzaamheden van de controllers op concern of lager niveau, de actieve informatieverzameling uit de buitenwereld door RvT, CvB en directeuren geeft bij de hogescholen voldoende input waardoor zij zeggen dat de hogeschool „in control‟ is. Ik ben bestuurlijk in control totdat het tegendeel is bewezen en ik heb systemen om mij heen (control en audit). In control heeft ook alles te maken met de buitenwereld. In control is voor mij de interne control en de daaruit voortkomende checks and balances. Wij hebben onze besturing en beheersing op orde en we denken er zelfs aan om volgend jaar een in control statement af te geven. In control betekent voor mij dat ik mijn toezichthouder goed kan informeren. Dat laatste houdt twee dingen in 1. Het verhaal van de hogeschool kunnen vertellen (op doelstellingen en casuïstiek) ( het doorleefd hebben) en 2. het gevoel hebben aan welk touwtje je moet trekken. Ik stuur mijn directeuren op een drietal invalshoeken aan: afspraken via managementcontracten plus daarop afrekenen, bijdrage aan generieke thema‟s (gefocust zijn) en meervoudige problematiek. Formeel kan je alles geregeld hebben, maar als er informeel andere dingen gebeuren ben je niet in control. Je kunt dan meten wat je wilt, maar of je alles te weten komt wat je wilt weten blijft de vraag. Je moet dan vertrouwen hebben, maar waar begint vertrouwen. In control is voor mij niet alles keurig op papier hebben staan, maar dat elke medewerker kan aangeven dat hij in control is. Door deze gesprekken aan te gaan en die te checken bij de stakeholders. Per slot van rekening gaat het altijd om mensen en hun gedrag. In control betekent voor mij en de hogeschool dat we niet geconfronteerd willen worden met zaken die een enorm risico geven. In die hoedanigheid ben ik niet in control, omdat ik teveel afhankelijk ben van mensen die niet altijd voorspelbaar zijn in hun gedrag. Figuur 5.7 uitspraken geïnterviewden over ’in control’

Uit de uitspraken blijkt dat het „in control‟ vraagstuk door alle voorzitters anders wordt beleefd en georganiseerd om het gevoel te hebben „in control‟ te zijn. Bij allemaal is het risicomanagen nog niet in structuren verankerd en teveel afhankelijk van personen en hun gedrag.

Resumé In dit hoofdstuk is op basis van het beperkte aantal interviews een beeld gevormd hoe de Educational Governance in het hoger beroepsonderwijs is ingevuld. Het beeld wat waarneembaar is, is dat er ten opzichte van het theoretisch model nuanceverschillen zitten in de taken van het College van Bestuur en de Raad van Toezicht en de taken en verantwoordelijkheden van de College van Bestuur, Raad van Toezicht en het management. Maar bovenal wordt heel duidelijk dat de hoeveelheid actoren (voorgeschreven vanuit de wet met hun taken en bevoegdheden of belangen) waar rekening mee moet worden gehouden te omvangrijk is om slagvaardig als hogeschool te kunnen optreden. Teveel en langdurig overleg om tot een besluit te komen. De betrokkenheid van de stakeholders moet eenvoudiger en efficiënter te organiseren zijn. De Raad van Toezicht moet specifiekere deskundigheden binnen haar geleding halen om adequaat toezicht te kunnen houden. Aan de commissies van de Raad van Toezicht moet een onderwijscommissie worden toegevoegd om te kunnen oordelen over het primaire proces. Maar bovenal moet de Raad van Toezicht zelf actief, intern en extern, op zoek naar informatie om het College van Bestuur scherp te houden door net „die ene niet verwachte vraag te stellen‟. Er is verder een kentering waarneembaar in de besturingsfilosofie. De voorzitters van College van Bestuur zijn zoekende welke het moet zijn. De indruk ontstaat dat de referenten behoefte hebben aan een ander type manager dan het type wat er nu merendeels rondloopt. Naast de reguliere competenties om te managen dient te manager inhoudelijk deskundig te zijn voor de opleiding(en)

35

waar hij/zij verantwoordelijk voor is en moet de relaties kunnen managen met alle actoren van de opleiding(en). Wat uit de interviews over duidelijk naar voren komt, is dat het aantal belanghebbenden en stakeholders te groot is met teveel verschillende belangen en te diverse samenstellingen. Gevolg is dat je voor, tijdens en na het overleg concessies doet, iedereen probeert tevreden te stellen en uiteindelijk niemands belang echt dient. Wat waarneembaar is dat het merendeel van de voorzitters College van Bestuur op de lijn van Strikwerda zitten als het gaat om het vormgeven van het ideaaltypisch Educational Governance. De rol die de toezichthouders daarbij innemen staat daar verder van af. Of dat komt door de wetgeving? Verder is er een behoorlijke lacune waarneembaar tussen de theorie en de praktijk als het gaat om het hebben van een control framework wat verder reikt dan het financiële onderdeel, structurele aandacht voor risicomanagement en het hebben van een internal auditafdeling of vergelijkbare afdeling. In tabel 5.1 heb ik inzichtelijk gemaakt hoe een internal auditor de opzet, bestaan en werking van de taken en bevoegdheden van de actoren binnen een hogeschool kan gebruiken om dit vast te stellen.

Door dit hoofdstuk is er antwoord gegeven op de vijfde onderzoeksvraag: Hoe ziet het control framework er in de praktijk uit bij de hogescholen?

36

6. Conclusies

6.1 Inleiding In de vorige hoofdstukken zijn het theoretisch model en het praktijkmodel van Educational Governance tegenover elkaar gezet. In dit hoofdstuk wordt uiteengezet wat er te leren valt voor de theorie en de praktijk op basis van het literatuuronderzoek en het beperkte praktijkonderzoek. In dit hoofdstuk komt in paragraaf 6.2 aan de orde wat de theorie van de praktijk kan leren, in paragraaf 6.3 wat de praktijk van de theorie kan leren, in paragraaf 6.4 wat kan de praktijk leren van de praktijk in het hoger beroepsonderwijs, in paragraaf 6.5 adviezen en in paragraaf 6.6 het antwoord op de probleemstelling.

6.2 Wat kan de theorie leren van de praktijk? Op basis van het beperkte onderzoek kan de theorie leren van de praktijk door het gebruikte model binnen het hoger beroepsonderwijs te beschrijven en toe te voegen aan het bestaande theoretisch kader. In het van toepassing zijnde Rijnlandse model (network based) in Nederland is dit model in de onderwijspraktijk van het hoger beroepsonderwijs aan het veranderen. Dit komt, omdat aan het Rijnlandse model voor de non-profitorganisaties elementen van het Angelsaksische model zijn toegevoegd door de actoren, met name OCW en RvT/CvB, in het hoger beroepsonderwijs vanwege de output sturing. Hierdoor is de zuivere vorm van het Rijnlandse model aangevuld met elementen uit het Angelsaksische model om het praktisch werkbaar te houden. De kenmerken met de concretisering van dit model voor hoger beroepsonderwijs staan hieronder in tabel 6.1 opgesomd. Waarbij de onderstreepte kenmerken uit het Angelsaksische model komen. Kenmerken Two tier board Internal and market orientation

Uitwerking binnen de hogeschool Raad van Toezicht en het College van Bestuur Interne oriëntatie binnen de hogeschool gericht op gemeenschapsgevoel door onderlinge afhankelijkheid, trouw en loyaliteit (vakgroep, opleidingsteam en kenniskring). Markt oriëntatie o.a. door doelgroepenbeleid in het bekostigde en onbekostigde onderwijs (studenten en afnemend werkveld). Long-term relations Langdurige relaties aangaan enerzijds vanwege de gerichtheid op continuïteit en anderzijds door tevreden studenten, alumni, werkveld en de regio. Cooperation and competition Samenwerking met ROC‟s, VO en universiteiten. Concurrentie om de aantallen studenten met de andere hogescholen. Collective form, focus on stakeholders Collectieve kracht, cultuur: open en innovatief Voice-based Onderlinge verhoudingen, meningsvorming, gedeelde waarden en collegialiteit van bestuur. Trust and contracts Uitgaan van vertrouwen in het nakomen van afspraken totdat het tegendeel wordt bewezen. Resultaten benoemen en vastleggen waarop je terug kunt vallen (managementcontract en begroting). Networks Veel netwerken met tijdelijke contacten. Een medewerker participeert in veel geledingen op basis van zijn functionele rol en specifieke deskundigheid. Stakeholder and agency theory Luisteren naar de stakeholders. Principaal-agent principe via de managementcontracten en de taakopdracht vanuit het ministerie. Balancing stakeholders interests Consensusbepaling/polderen door rekening te houden met ieders belangen. Daardoor tonen excessen zich niet zo snel. Conflictvermijding. Voor alles is een commissie, denktank, adviesraad, etc. Direct influence strategies Directe invloed via medezeggenschapsraad, opleidingscommissie en examencommissie. Consultation and regulation Leidt tot veel vergaderen en het schrijven van veel notulen en beleidsdocumenten. Regels en voorschriften: Governance code, statuten, de wet. Tabel 6.1 kenmerken van het hoger beroepsonderwijsmodel

37

De uitbreiding zit voornamelijk op enerzijds marktgericht werken (market orientation en competition) en anderzijds afspraken maken en verantwoording afleggen (contracts, regulation en agency theory (agent en principaal)) over behaalde resultaten. Dit lijkt een spanning op te leveren met het zuivere Rijnlandse denken, maar de dagelijkse praktijk wijst uit dat ermee gewerkt wordt. Accepteer de werking van het verruimde model en doe daar niet verkrampt over als sector. Volgens mij zijn de kenmerken „Market orientation‟ en „competition‟ door de sector omarmd vanuit de gedachte van autonomie om de hogeschool te laten groeien in aantal opleidingen en studenten om uiteindelijk winst te kunnen maken en onderling tussen de bestuurders meer aanzien te krijgen. Dit terwijl winst in de geldelijke betekenis niet van toepassing zou mogen zijn, maar wel in de betekenis van waardencreatie voor de individuele student en de maatschappij. In sommige gevallen is het „goed rentmeesterschap‟ , volgens het ideaaltypische Educational Governance, doorgeslagen naar wereldse zaken als salarissen boven de Balkenende-norm en bonussen in plaats van het te investeren in beter onderwijs en onderzoek. „Contracts‟,‟regulation‟ en‟ agency theory‟ zijn de kenmerken die de hogescholen, volgens mij, hebben geïntroduceerd om sturing te geven aan de eigen organisatie. Op deze manier kan er tegemoet worden gekomen aan de kritiek vanuit de politiek die er is op de Colleges van Bestuur die niet af te rekenen zouden zijn op concreet gemaakte doelstellingen met de stakeholders en de toezichthouders in het bijzonder.(Het laat zich aanzien dat de staatssecretaris voornemens is om met iedere hogeschool bilaterale afspraken te maken.) Of moet er door de toenemende concurrentie om de student gewerkt worden aan permanente verbetering door, zoals dat wordt verwoord door de commissie Veerman (2010), profilering en positionering. Door te differentiëren naar sectoren met daarin krachtige opleidingen en langs bepaalde thematieken. Zelf denk ik dat als je redeneert vanuit het ideaaltypisch Educational Governance model de student voor kwalitatief goed onderwijs door gekwalificeerde professionals moet kiezen en dus dat de concurrentie tussen de hogescholen veel meer op inhoud en kwaliteit moet gaan.

6.3 Wat kan de praktijk leren van de theorie? Het belangrijkste wat de praktijk kan leren van de theorie is dat er voor het „in control‟ vraagstuk in de theorie modellen en concepten (management cyclus, beheersingsmodellen inclusief risicomanagement, managementcontrolsystemen en internal audit) beschikbaar zijn voor het College van Bestuur om niet „out of control‟ te raken. Volgens mij dienen deze instrumenten genuanceerd door het College van Bestuur ingevoerd te worden om meer grip te krijgen op de hogeschool als organisatie. Het College van Bestuur dient er voor te waken dat zij met deze instrumenten geen te ver doorgevoerde controles gaat uitvoeren wat kan leiden tot irritaties en wantrouwen van de medewerkers. Verder moet het College van Bestuur zich verdiepen in het sturen van de hogeschool door ook gebruik te maken van soft controls. Hiermee kan mede gewerkt worden aan het gewenste onderwijskundig leiderschap, cultuur, autonomie en vertrouwen. Met vertrouwen raak je als organisatie aan de normen en waarden die je als hogeschool wilt uitdragen. Kortom, aandacht voor bedrijfsethiek en een voorbeeldrol voor de top van de hogeschool raakt wat Simons zegt het „belief system‟ in de kern. Een afdeling internal audit kan de hogeschool daarbij ondersteunen door een audit uit te voeren op cultuur, leiderschap en professionaliteit en door het begeleiden bij de afname van control self assessments binnen directie-, opleidings- en docententeams. Op deze wijze creëert een afdeling internal audit een meerwaarde voor de hogeschool en voegt een internal auditor vanuit zijn rol waarde toe voor en aan de hogeschool. Vanuit de theorie zijn er veel voorbeelden beschikbaar voor het College van Bestuur over besturingsfilosofieën en besturingsconcepten die het best passen bij de visie, missie en strategie van de hogeschool. De keuze die nu gemaakt is om het management in een faciliterende rol te zetten en de professionals het hernieuwd onderwijskundig leiderschap te geven is vooralsnog theorie. De praktijk zal het de komende tijd moeten laten zien. Deze keuze raakt het ideaaltypisch Educational Governance volgens mij in de kern. De docent is er voor de inhoud en de kwaliteit van het onderwijs en het CvB met haar management vanuit het rentmeesterschap voor de beschikbaarheid van de middelen en het faciliteren van het primaire proces. Volgens mij is het meer dan wenselijk dat er een commissie onderwijs met inhoudelijke experts in de Raad van Toezicht in het leven wordt geroepen om recht te doen aan het primaire proces. Die

38

inhoudelijke experts zijn nodig om de besluiten die het College van Bestuur voorlegt niet alleen op inhoud, maar ook vanuit de maatschappelijke context, te toetsen op relevantie, draagvlak en innovativiteit. Daarnaast kan de Raad van Toezicht als toezichthouder pas echt toezicht houden als zij de ontvangen signalen op haar merites kan beoordelen. Alleen dit vraagt al om een (verdere) aanscherping van het profiel van de leden van de Raad van Toezicht met de nadrukkelijke eis per lid om bepaalde competenties te bezitten.

6.4 Wat kan de praktijk leren van de praktijk in het hoger beroepsonderwijs? Het hoger beroepsonderwijs is een sector die in een korte tijd een snelle en grote groei heeft doorgemaakt. Bij de vorming en de groei van de sector hebben alle actoren in hun scenario‟s niet alles kunnen overzien (bounded rationality) waardoor er ten tijde van een incident (niet voorzien knelpunt) een oplossing bedacht moest worden om hier in de toekomst adequaat naar te kunnen handelen. Veelal is de oplossing gevonden in aanvullende wetgeving (soms terecht, maar niet altijd), maar slechts een enkele keer is er door de sector of een hogeschool gekozen om eigen verantwoordelijkheid te nemen door zelf te handelen. Mijn advies is: als het hoger beroepsonderwijs een lerende organisatie wil zijn, is een kijkje over de schutting bij andere sectoren die met vergelijkbare problemen te maken heeft (of heeft gehad) een optie om in de toekomst de voorbijkomende incidenten op te lossen. Vanaf het begin is het Rijnlandse model van toepassing verklaard voor de sector, terwijl er (beperkte) autonomie wordt gepredikt voor de sector. In die autonomie is door de bestuurders, die ondernemer zijn gaan spelen in plaats van goed rentmeesterschap uit te oefenen naar de letter van het ideaaltypisch Educational Governance model. Veel is uit het Angelsaksische model gekopieerd zonder zich af te vragen of dat wel passend is in het van toepassing zijnde Rijnlandse denken (zie tabel 6.1). Door enerzijds star vast te houden aan dat Rijnlandse denken, terwijl dat model in zijn zuivere vorm in de praktijk al niet meer van toepassing is, verandert wel de praktijk maar wordt er nog steeds gedacht door de belanghebbenden vanuit een gehanteerd model dat niet meer in zijn zuivere vorm van toepassing is. De toezichthouders, de Inspectie op het Hoger Onderwijs en de NVAO, namens de minister van OCW hebben de afgelopen jaren niet altijd even adequaat toezicht gehouden. De inspectie is niet altijd even alert geweest en heeft niet altijd adequaat ingegrepen en/of kunnen ingrijpen bij gekregen signalen. De NVAO heeft de te accrediteren opleidingen niet altijd goed beoordeeld en/of kunnen beoordelen door de beperkingen in het accreditatiestelsel. De hernieuwde gedwongen samenwerking tussen de toezichthouders moet het toezicht beter en scherper maken, maar de toezichthouders moeten ook instrumenten in handen krijgen om hun toezicht vorm te geven. Aan de andere kant als de RvT op volle strekte is qua deskundigheden kan zij uitstekend toezicht houden mits zij beschikken over een adequaat control framework. Hierdoor kunnen de inspectie en de NVAO op verre afstand blijven volgens mij. Kijkend vanuit het perspectief van het ideaaltypisch Educational Governance is dit ook de positie die zij als instrumenten van de geldgever, de minister, horen in te nemen. De Raad van Toezicht en het College van Bestuur hebben het samenspel of tegenspel niet altijd zuiver gespeeld. Volgens mij is dit waarschijnlijk gekomen, omdat de eerste Raden van Toezicht in het begin wellicht te snel en te gemakkelijk zijn bemand met bereidwillige leden zonder ze installeren vanwege hun deskundigheden die nodig zijn om het College van Bestuur van een hogeschool tegenwicht te bieden op alle terreinen binnen de hogeschool. Daar waar het moet gaan om de inhoud en de kwaliteit van het onderwijs is het beperkt gebleven tot randzaken in de periferie van dat onderwijs. Een beter functieprofiel voor de leden van de Raad van Toezicht met een aantoonbare deskundigheid op het palet van de aandachtsgebieden van de hogeschool moet het gewenste kritische samenspel tussen beide geledingen tot leven brengen om uiteindelijk de hogeschool een stap verder te brengen in het uitvoeren van de opdracht van het onderwijs. De minister van OCW heeft de hogescholen verregaande autonomie gegeven, maar stelt wel kwaliteitseisen als bewaker van het maatschappelijk gevoel en als financier van het hoger onderwijs. In vrijwel alles wat de hogeschool als autonome organisatie wil, heeft de minister van OCW de beslissende stem als het gaat over hun producten op de markt van gebonden onderwijs. Het prijsbeleid (de overheid stelt het wettelijk collegegeld vast), productbeleid (doelmatigheidstoets nieuwe

39

opleidingen), plaatsbeleid (toestemming voor vestigingsplaats) en promotiebeleid (aanbod opleidingen 12 via CROHO-opleidingsnamen ). Dit geeft aan dat de stakeholdertheorie niet opgaat, maar dat je feitelijk spreekt van een agentprincipaal verhouding. Dit komt het maken van concrete afspraken, het smart formuleren van doelstellingen en het maken van resultaatafspraken wel ten goede tussen de minister en de hogeschool. Kortom, de minister is er voor de regulering van het opleidingenaanbod, voor de bewaking van de studentenaantallen en de (kleinere) hoeveelheid opleidingen. Kijkend vanuit het ideaaltypisch Educational Governance zijn dit ingrepen die niet passen enerzijds omdat de hogeschool zelf bepaalt wat zij aan onderwijs aanbieden en anderzijds heeft de student keuzevrijheid in het bepalen op welke hogeschool hij zijn opleiding gaat volgen. De sector heeft sinds kort de mond vol van professionaliteit, professioneel handelen en elkaar openlijk aanspreken. De wens van openlijk aanspreken in alle lagen en geledingen in de sector en de hogeschool is opmerkelijk, want tot op heden is in de sector en de hogescholen alleen maar tegen elkaar gesproken. Deze wending vraagt wel wat van alle betrokkenen in de sector. De terechte vraag die gesteld moet worden is: beschikt iedere professional wel over de juiste set skills om professioneel te kunnen handelen door elkaar openlijk aan te spreken? Is het ontbreken van die skill bij alle stakeholders en professionals niet iedere keer de oorzaak geweest van de incidenten in de sector? Volgens mij is zeggen dat je gedrag gaat/wilt veranderen iets totaal anders dan het gewenste gedrag vertonen. Uit tabel 5.1 (bladzijde 31/32) blijkt dat het mogelijk is om opzet, bestaan en werking van dit gedrag vast te laten stellen door een internal auditor. Met dit hoofdstuk zijn de twee laatste onderzoeksvragen beantwoord: welke verschillen zijn er tussen de praktijk en theorie die opgevuld moeten worden om het control framework te versterken en welke aanbevelingen levert het onderzoek op om het control framework te versterken?

6.5 Adviezen Nu ik aan het einde van mijn onderzoek ben wil ik nog een aantal adviezen geven: Aan de voorzitters College van Bestuur: 1. De hogeschool als gemeenschap functioneert als een netwerkorganisatie; 2. Differentieer in sturing en verantwoording naar onderwijs, onderzoek en ondersteuning; 3. Zorg voor integrale sturing met het oog op verbinding van activiteiten in de processen; 4. Stel managers aan(of school ze bij) die faciliterend zijn en inhoudelijk gesprekspartner zijn voor alle belanghebbenden in en rondom hun proces; 5. Zorg voor een cultuur waarin de managers en de professionals zichzelf serieus nemen in het kader van Levenslang Lerenden; 6. Richt een control framework, inclusief risicomanagement, in en zorg voor aanvullende zekerheid door het inrichten van een afdeling Internal Audit; 7. Ga binnen de huidige regelgeving zo efficiënt en effectief mogelijk om met de stakeholders, vooral de studenten en medewerkers. Zodat zij hun oprechte (niet-voorgepolderde en niet beïnvloede) oordeel kunnen geven; 8. Geef de leden van de Raad van Toezicht ruimte om zelf informatievragen uit te zetten binnen de organisatie. Bijvoorbeeld door bijeenkomsten bij te wonen. Aan de leden van de Raad van Toezicht: 1. Installeer een commissie onderwijs; 2. Stel scherpere profielen vast voor de leden van de Raad van Toezicht, zodat ze als raad het hele palet aan noodzakelijke deskundigheden afdekken; 3. Toon een actievere betrokkenheid door zelf informatie te halen uit en te brengen naar de hogeschoolgemeenschap. Aan het ministerie en de toezichthouders op het hoger beroepsonderwijs: 1. Geef de sector tijd om de ingezette veranderingen c.q. ontwikkelingen ten aanzien van Governance verder inhoud en vorm te geven. Bijvoorbeeld laat de sector zelf haar branchecode evalueren en vertrouw op de uitkomst;

12

Centraal Register Opleidingen Hoger Onderwijs

40

2. Bouw verder op de uitgangspunten van autonomie aan hogescholen en acteer niet op incidenten. Zie de incidenten als een leermoment voor een lerende sector; 3. Stuur minder op output en meer op outcome (ga terug naar de oorsprong van het onderwijs!); 4. Geef de hogescholen meer ruimte over het inrichten van de zeggenschap met docenten en studenten; 5. Sleutel niet aan de gradatie in het toezichthouden, maar breng het huidige toezichtraamwerk van OCW nogmaals over het voetlicht.

6.6 Het antwoord op de probleemstelling De aanbevelingen die gedaan kunnen worden om het control framework te versterken zijn: 1. Zorg voor een robuuste samenstelling van de RvT en CvB die door hun expertise in staat zijn om enerzijds goed toezicht te houden en anderzijds adequaat de hogeschool te besturen door in het functieprofiel dit goed en scherp te verwoorden; 2. Kies als College van Bestuur voor een heldere besturingsfilosofie met bijbehorend besturingsconcept die recht doet aan de opdracht voor het onderwijs, onderzoek en ondersteuning en stel met iedere directeur een managementcontract op met smart geformuleerde doelstellingen en dito resultaten. Iedere directeur doet dit met alle managers binnen zijn organisatie. Iedere manager op zijn beurt met zijn managers tot op de laagste laag. In die afspraken is er nadrukkelijk aandacht voor de gedragscomponent en de controls op deze „zachte‟ zaken; 3. Introduceer binnen de hogeschool als College van Bestuur de instrumenten: management control, beheersingskader (inclusief risicomanagement), managementcontrolsysteem en internal audit. Afhankelijk van de context van de hogeschool kiest het College van Bestuur voor een mix van deze instrumenten waarbij de focus moet liggen in het benoemen van de risico‟s in het primaire proces en de onderwijslogistiek ; 4. Laat de afdeling internal audit audits uitvoeren op de kwaliteit van de processen en de soft controls om de gewenste gedragsverandering te bewerkstelligen en laat de internal auditors de control self assessments begeleiden; 5. Alle toezichthouders moeten nadrukkelijker in de hun toebedeelde rol gaan zitten. Daar heel transparant in en over zijn naar alle belanghebbenden in het hoger onderwijs .

Hiermee is de hoofdvraag van het onderzoek beantwoord en dit onderzoek afgerond. Het onderzoek heeft uiteindelijk een ideaaltypisch model van de Educational Governance voor het hoger beroepsonderwijs opgeleverd. Daarnaast heb ik twee submodellen vormgegeven. Het ene submodel is een framework om opzet, bestaan en werking te toetsen van de taken en bevoegdheden van de Raad van toezicht, het College van Bestuur, het management,de medezeggenschap en de vele commissies. Het andere submodel is een beschrijving van de vorm van het Rijnlandse model welke nu van toepassing is in het hoger beroepsonderwijs.

41

Geraadpleegde literatuur Afspraken tussen de Inspectie van het Onderwijs en de NVAO over de rolverdeling, OCW, 2008, Den Haag, OCW. Anthony, R.N. en V. Govindarajan, Management Control Systems, McGraw-HillIrwin, New York, 2000. Anthony, R.N., Planning and Control Systems, A Framework for Analysis, Graduate School of Business Administration, Harvard University, 1965. Bogt, H. ter, 1998, Neo-institutionele economie, management control en verzelfstandiging van overheidsorganisaties: overwegingen voor verzelfstandiging en effecten op efficiënte en financieeleconomische sturing, dr., Universiteit van Groningen. Bommelje, B. , 2011, Het hbo fraudeert al sinds 1984 en de Kamer was altijd weer geschokt, NRC Weekend, 7 en 8 mei, 33-35. Boot, A.W.A. en R. Soeting , 2004, De onderneming in een spagaat, MAB, 4, 178-184. Bouwens, J. en F. Hartman, 2003, Productiviteit! Onderzoek naar de afstemming tussen management en techniek in het Nederlandse bedrijfsleven Branchecode Governance Hogescholen, 2006, HBO branchecode, Den Haag, HBO-raad. Bussemaker, J., 2011, Hoger onderwijs wil zelf weinig leren, Science Guide, 23 juni. Carver, J. , Boards that make a difference: A new design for leadership in nonprofit and public organizations, Jossey-Bass, San Francisco, 2006. Commissie Glasz, 2000, De raad van toezicht in het HBO, Den Haag, HBO-raad. Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission, 1994, Internal ControlIntegrated Framework, Jersey City, American Institute of Certified Public Accountants. Cyert, R.J., A Behavioral Theory of the Firm, Prentice Hall, Englewood Cliffs, NJ, 1963/1992. Driessen, A.J.G., en A. Molenkamp, Internal Auditing, een managementkundige benadering, Kluwer, Deventer, 2008. HOAK nota, 1986, Beleidsnota Hoger Onderwijs Autonomie en Kwaliteit, Den Haag. Etzioni, A., A Comparative Analysis of Complex Organizations, The Free Press, New York, 1975. Graaf, F. de, en C. Herkströter, How Corporate Social Performance is institutionalized within the governance structure, Journal of Business Ethics, 74, 2007, 177-189. Gradus, R. en J. van Velzen, 2011, Het kabinet schiet door met controle op hbo, De Volkskrant, 28-29. Heijnen, C., 2006, Educational Governance, Bsc, TU Twente. Hofstede, G., Management Control of Public and Not-for-Profit-Organizations, Accounting, Organizations and Society, 194, 1981. IIA-rapport, 2000, De internal auditor en zijn rol ten aanzien van interne beheersing en verantwoording, Naarden, IIA. Jaarverslagen, 2008/2009/2010, Jaarverslagen HU, HRO, HH, HAN, Fontys, AVANS, HL, HvA, Inholland. March, J.H., Organizations, John Wiley, New York, 1958.

42

Merchant, K.A. en W.A. van der Stede, Management Control Systems: Performance Measurement, Evaluation and Incentives, Prentice Hall, Pearson Education, Harlow, England, 2003. Merchant, K.A., Modern Management Systems. Text and Cases, Prentice Hall, Upper Saddle River, NJ, 1998. Paape, L., 2008, In control verklaringen: gebakken lucht of een te koesteren fenomeen, dr. en prof., Nyenrode Business University. Kaplan, R.S. en N.D. Norton, Op kop met de Balanced Scorecard, Contact, Amsterdam, 1997. Redactie Science Guide, 2007, Minder overhead, meer begeleiding, Science Guide, 10 januari. Simons, R., Control in an Age of Empowerment, Havard Business Review, 3-4, 1995, 80-88. Simons, R., Levers of control, how managers use innovative control systems to drive strategic renewal, Harvard Business School Press, Boston Massachusetts, 1995. Strikwerda, J., Goed bestuur van onderwijs: Principes voor Educational Governance, Educational Governance – Symposiumbundel Nederlandse Vereniging voor Onderwijsrecht 2004, 24, 2005,17-34. Strikwerda, J., Policy governance: Bestuur en toezicht voor instellingen voor hoger onderwijs, Tijdschrift voor Hoger Onderwijs & Management, 11(3), 2004, 15-21. Strikwerda, J., To be or not to be: in control, Controllers Magazine, vol.19:4, 2005b, 38-42. Strikwerda, J., Wat is ondernemingsbestuur? Aanzet voor een toetsingskader, MAB, 1-2, 2002. Tabksblat, C., Corporate Governance, Den Haag, 2003. Truijens, A., 2011, Autonomie heft hbo de das omgedaan, De Volkskrant, 25 mei, 29. Zijderveld, A., The Institutional Imperative: The Interface of Institutions and Networks, Amsterdam University Press, Amsterdam, 2000.

43

Bijlage 1 Gehanteerde vragenlijst: De vragen die in het halfgestructureerde interview met de CEO aan bod zullen komen zijn: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.

Wat is voor u de opdracht van het onderwijs? (waardehiërarchie Strikwerda) Hoe geeft u die opdracht vorm binnen de instelling? Welke besturingsfilosofie hanteert u voor de hogeschool? Redenerend vanuit de Levers of Control van Simon: wat doet u wel/niet en waarom? Wat prefereert u sturen op hard of soft skills? Wat beperkt u om volledig aan die opdracht te kunnen voldoen? Wie zijn voor u de verticale en horizontale toezichthouders? Wat is in control voor u en de hogeschool? Wat geeft u de zekerheid dat u „in control‟ bent?

Daarnaast zijn er de volgende detailvragen: 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Hoe heeft u de Governance binnen de hogeschool georganiseerd/vormgegeven? Welk control framework gebruikt u? Welk(e) MCS(-en) zetten u en het management in? Bent u in control en wat geeft u die zekerheid? Wat prefereert u sturen op hard of soft skills? Wat is de reden dat u wel/niet de beschikking heeft over een interne auditdienst?

De vragen aan de toezichthouders zullen voor een groot gedeelte exact dezelfde vragen zijn die aan de CEO‟s gesteld worden. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Wat is voor u de opdracht van het onderwijs? Hoe verwacht u dat die opdracht vorm gegeven wordt binnen de instellingen? Welke besturingsfilosofie verwacht u dat een hogeschool hanteert? Redenerend vanuit de Levers of Control van Simon: wat verwacht u dat de hogescholen wel/niet zullen doen en waarom? Wat verwacht u dat de hogescholen prefereren: sturen op hard of soft skills? Wat zijn de beperkingen volgens u om volledig aan die opdracht te kunnen voldoen? Op welke wijze ziet u toe dat er gehoor gegeven wordt aan de branchecode? Wie zijn voor u de verticale en horizontale toezichthouders?

Daarnaast zijn er enkele nadere vragen voor deze toezichthouders. 1. 2. 3. 4.

Wie is de opdrachtgever van de toezichthouder? Wat is de opdracht van de toezichthouder? Doet die opdracht recht aan de opdracht van het onderwijs? Trekken de toezichthouders gezamenlijk op?

Enkele specifieke vragen aan NVAO/Inspectie/ Ministerie OCW: 1. 2. 3. 4. 5.

Welke eisen stelt de toezichthouder aan de hogeschool? Is de huidige rol van de toezichthouder toereikend genoeg of moet er iets veranderd worden? Wat is de oorzaak van de huidige incidenten? Wat is een duurzame oplossing voor de toekomst met welke rol voor de toezichthouder? Wat is de relatie met de koepelorganisatie en welke meerwaarde heeft de koepelorganisatie?

Specifiek voor de HBO-raad: 1. Wat is de relatie met de koepelorganisatie en welke meerwaarde heeft de koepelorganisatie?

44

Bijlage 2 Gesprekspartners tijdens de interviews:

Voorzitters College van Bestuur/algemeen directeur: 1. 2. 3. 4. 5.

Ron Bormans Geri Bonhof Ellen Marks Henk Pijlman Doekle Terpstra

Hogeschool Arnhem en Nijmegen Hogeschool van Utrecht Van Hall Larenstein Hanzehogeschool Hogeschool Inholland

Toezichthouders en HBO-raad 1. 2. 3. 4. 5.

Peter Fröling Mark Glimmerveen Aldert Jonkman Mineke Laman Henri Ponds

Inspectie van het Hoger Onderwijs Ministerie van OCW afdeling Hoger Onderwijs HBO-raad Inspectie van het Hoger Onderwijs NVAO

45