Datum
18 december 2014
Ministerie van Veiligheid en Justitie De heer mr. F. Teeven Postbus 20301 2500 EH DEN HAAG
Onderwerp
Consultatie Wet stelselvernieuwing rechtsbijstand
Geachte heer Teeven, De Nederlandse Woonbond en de Consumentenbond maken hierbij graag gezamenlijk gebruik van de mogelijkheid om te reageren op het door u ter consultatie openbaar gemaakte conceptwetsvoorstel Stelselvernieuwing rechtsbijstand. De Consumentenbond en de Woonbond behartigen als representatieve organisaties de belangen van consumenten en huurders en woningzoekenden in Nederland. Toegang tot het recht en de rechter dient ook voor huurders en consumenten te worden gegarandeerd Het uitsluiten van bepaalde rechtsgebieden als zodanig is volgens ons in strijd met de rechten van rechtzoekenden, zoals verankerd in de Grondwet en verdragen als het EVRM. Tegen de achtergrond van onze eerdere bezwaren daartegen, stellen wij met voldoening vast dat u bent teruggekomen op uw eerdere voorstel om consumenten- en huurgeschillen categorisch uit te sluiten van gefinancierde rechtsbijstand. Het effect van de door u aangekondigde maatregelen zal voor verreweg de meeste huurders en consumenten echter helaas nog steeds hetzelfde zijn, namelijk dat zij niet of nauwelijks nog in aanmerking zullen komen voor toevoeging van een advocaat en dat de toegang tot de rechter, met gebruikmaking van door de overheid gefinancierde rechtsbijstand voor hen wordt afgesneden. Het voorstel om structureel 85 miljoen minder uit te geven aan hulp blijft vooralsnog gehandhaafd. Waar tot op heden de hoogwaardige rechtsbijstand van een advocaat noodzakelijk werd geacht, verwacht u dat het aantal toevoegingen bij uitvoering van uw plannen met 80 en zelfs 90% zal kunnen afnemen bij huurzaken, respectievelijk consumentengeschillen. Een en ander met toepassing van strengere “noodzakelijkheidscriteria”. Bovendien wordt door u voorzien in een verhoging met 100% van de drempelbedragen voor het verkrijgen van een toevoeging, als gevolg waarvan rechtzoekenden sowieso geen advocaat toegevoegd kunnen krijgen wanneer sprake is van een op geld waardeerbaar belang lager dan € 1000. Daarmee wordt de toegang tot het recht en de rechter niet voor eenieder gewaarborgd en al helemaal niet voor minder draagkrachtige huurders en consumenten.
De Consumentenbond en de Woonbond blijven zich dan ook met hand en tand verzetten tegen de door u voorgestelde maatregelen, zoals uitgewerkt in het voorliggende conceptwetsvoorstel. Wij lichten onze bezwaren graag als volgt nader toe. Het conceptwetsvoorstel strookt nog steeds niet met de Grondwet en het EVRM De Consumentenbond en de Woonbond erkennen dat het recht op toegang tot de rechter niet absoluut is, maar houden staande dat de wens om bezuinigingen te realiseren geen legitiem doel vormt om dat recht te beperken. Wij menen dat u dit (ook door anderen aangedragen) argument, niet heeft weerlegd. Temeer niet, omdat de consequenties van uw voorstellen moeten worden gezien en gewogen in combinatie met andere maatregelen, die het recht op toegang tot de rechter raken. Ondanks de oproep daartoe van de Raad van State en de Eerste Kamer (en anderen) heeft u tot op heden nog altijd niet inzichtelijk gemaakt wat de cumulatieve, concrete gevolgen zijn van de voorgestelde (en in het recente verleden reeds genomen) bezuinigingsmaatregelen op het recht op de toegang tot de rechter. Een integrale visie daarop, met name in relatie tot de hoogte van de door rechtzoekenden te betalen eigen bijdrage en griffierechten ontbreekt nog steeds. Wij dringen erop aan daarin alsnog te voorzien, alvorens tot het zetten van onomkeerbare stappen over te gaan. Het ligt (mede gelet op de door de Eerste Kamer aangenomen moties van het lid Kox c.s. van 29 oktober 2013, het lid Ruers c.s. van 11 maart 2014 en het lid Strik c.s. van 11 maart 2014) volgens ons op uw weg aan te tonen dat de toegang tot de rechter en rechtshulp ook voor consumenten en huurders wordt gewaarborgd c.q. wordt gegarandeerd. Volgens ons is dat niet het geval. Het recht op toegang tot de rechter mag slechts worden beperkt indien aan een aantal voorwaarden wordt voldaan. Dat volgt uit artikel 6 van het EVRM, de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU, het Europese Hof tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en de nationale jurisprudentie. Wij zijn van mening dat uw voorstellen (in combinatie met elkaar) niet aan die voorwaarden voldoen, omdat zij het recht op toegang tot de rechter van huurders en consumenten in essentie schaden, geen gerechtvaardigd doel dienen en niet noodzakelijk en proportioneel zijn. Aan de uit artikel 6 EVRM voorvloeiende minimale eisen, die gelden bij het recht op toegang tot de rechter, wordt niet tegemoet gekomen. Elk individu heeft recht op een gelijke en eerlijke behandeling, dus ook huurders en consumenten. Ook dat aspect dient dus steeds bij elk individueel verzoek om gefinancierde rechtsbijstand te worden meegewogen. Uw voorstellen voorzien daar ten onrechte niet in. U stelt immers voor dat consumenten per definitie niet voor een toevoeging in aanmerking komen, indien zij naar een geschillencommissie of de Huurcommissie kunnen. Bij consumenten- en huurgeschillen is per definitie sprake van een ongelijke strijd, gezien de professionaliteit van de ondernemer of de verhuurder en de betere mogelijkheden voor die partijen om een advocaat in te schakelen. Ook bij een geschillencommissie laten ondernemers zich regelmatig bijstaan door een bedrijfsjurist of advocaat. Het is in onze ogen dus te kort door de bocht en disproportioneel om te stellen dat consumenten en huurders in die gevallen per definitie geen hulp van een advocaat nodig zouden hebben. Ook wanneer er (nog) geen sprake is van een gerechtelijke procedure bij de rechter dient een verzoek om rechtshulp te worden getoetst aan alle criteria die voortvloeien uit artikel 6 EVRM en de daarop betrekking hebbende jurisprudentie. Criteria als de complexiteit van de zaak en de mate waarin de betreffende rechtzoekende in staat is om voor zichzelf op te komen moeten steeds als individuele omstandigheden worden meegewogen.
Consumentenzaken en huurzaken zijn niet per definitie eenvoudig. Het kan daarbij ook om grote (financiële) belangen gaan. Veel huurrechtzaken raken de basale zekerheid van ‘een dak boven je hoofd’. De sterke rechtsbescherming voor huurders is geregeld op legitieme gronden en is een van de pijlers van onze sociale rechtstaat. Deze bescherming heeft in de praktijk echter weinig waarde als de huurder geen toegang heeft tot deskundige rechtsbijstand bij het beslechten van ontstane geschillen, of bij het voorkomen van verdere escalatie daarvan. Bovendien is de huurder of de consument vaak de gedaagde partij en is het de verhuurder c.q. ondernemer die de rechter inschakelt. In die gevallen heeft de consument niet de mogelijkheid ervoor te kiezen om het geschil op een alternatieve wijze te beslechten. Bij huurgeschillen betreft het in veel gevallen zaken waarin beëindiging van het huurcontract en ontruiming van de woning wordt gevorderd, bijvoorbeeld wegens dringend eigen gebruik, renovatie, overlast of overlijden van de huurder met achterblijvende huisgenoten. Het kan ook gaan om geschillen over huurbetaling of vermeende huurachterstanden, waarbij de huurder gedagvaard wordt door de verhuurder en de huurder het risico loopt zijn woonruimte te verliezen. De huurder wordt dan betrokken bij een rechtszaak die door de verhuurder is aangespannen. Als een basale zekerheid in iemands leven, een plek om te wonen, dreigt te worden aangetast, is gespecialiseerde tweedelijns juridische bijstand van wezenlijk belang. Zeker in situaties waar sprake is van grote machtsongelijkheid. Huurders hebben een relatief zwakke positie. Veel huurders vallen in de laagste inkomenscategorieën. Uit onderzoek van RIGO in opdracht van de Woonbond blijkt dat 28% van de huurders in de gereguleerde sector, na aftrek van de woonlasten, zelfs onder de armoedegrens leeft. Alternatieve geschillenbeslechting, in relatie tot de toegang tot de rechter en de Grondwet De Consumentenbond werkt sinds 1970, in nauwe samenwerking met het bedrijfsleven aan het oprichten van geschillencommissies als alternatief voor de rechter en zet zich optimaal in om de dekkingsgraad onder ondernemers te vergroten, zodat de toegang voor consumenten zo breed mogelijk is. Daarbij maakt de bond dankbaar gebruik van de steun die door uw departement wordt verleend. Ook de Woonbond ondersteunt het streven naar verbreding van de mogelijkheden van alternatieve en proactieve geschiloplossingen. Volgens haar zijn verbeteringen denkbaar, waardoor (laagdrempelige) geschilbeslechting nog beter mogelijk wordt1. De Woonbond denkt hierbij aan uitbreiding van de competentie van de Huurcommissie. Dit alles laat echter onverlet dat consumenten én bedrijven alleen uit vrije wil kunnen overeenkomen een geschil op een bepaalde alternatieve wijze te beslechten. Volgens artikel 17 van de Grondwet kan niemand tegen zijn wil worden afgehouden van de rechter die de wet hem toekent. Die keuzevrijheid dreigt nu te worden aangetast. Het enkele feit dat een alternatief voor de rechter bestaat, is onvoldoende om rechtzoekenden de facto de toegang tot de rechter (via gefinancierde rechtshulp) te ontzeggen2. 1 De Woonbond pleit in dat kader voor toegankelijkheid voor alle huurders, zowel in de gereguleerde als geliberaliseerde sector en wil behandeling door de Huurcommissie mogelijk maken van geschillen over restitutie van onterecht betaalde bemiddelingskosten (onredelijk beding 7: 264, lid 1 BW), sleutelgeld (onredelijk beding artikel 7:246, lid 1 BW), resitutie waarborgsom / herstel in oude staat en over de redelijkheid van de hoogte van verhuurkosten (HR 6 april 2012 Ymere / Nellestein, onredelijk beding artikel 7: 264, lid 1 BW). 2 De Consumentenbond en de Woonbond staan niet alleen in dit standpunt. Ook het College van de Rechten voor de mens in Utrecht is die mening onder andere toegedaan (zie dienaangaande de brief van het College van 14 februari 2014 aan de Tweede Kamer).
Het is ons in dit verband overigens niet duidelijk geworden wat u onder volwaardig alternatief verstaat. Doelt u in het kader van de toetsing van een verzoek om rechtsbijstand uitsluitend op de Huurcommissie en geschillencommissies die onder De Geschillencommissie ressorteren, of kan ook de mogelijke toegang tot een andere geschillencommissie naar uw opvatting leiden tot uitsluiting van de mogelijkheid van toevoeging van een advocaat? Wij menen dat nadere helderheid hier geboden is. Er zijn in Nederland immers tal van andere alternatieve vormen van geschillenbeslechting. Te denken valt hierbij aan het Klachteninstituut Financiële Dienstverlening en andere erkende en niet erkende vormen van alternatieve geschillenbeslechting (bijvoorbeeld eenzijdig door het bedrijfsleven ingestelde interne of externe klachten- en geschillencommissies). Wij zijn er in dit verband niet van overtuigd dat huurders en consumenten niet anders worden behandeld dan andere rechtzoekenden, zoals u stelt. Ook voor niet huurders en consumenten bestaan tal van alternatieve manieren om hun geschil te beslechten. Zij blijven blijkbaar in beginsel wel recht houden op een toevoeging, ook al bestaat er toegang tot dat alternatief. Huurders en consumenten dreigen meer dan andere rechtzoekenden te zijn aangewezen op hun zelfredzaamheid en te worden beperkt in hun mogelijkheden bijstand van een advocaat te krijgen. Voorts brengen wij onder uw aandacht dat inschakeling van de Huurcommissie leidt tot een uitspraak die in principe bindend is, tenzij een van de partijen binnen 8 weken de zaak voorlegt aan de kantonrechter. Hierdoor komt het regelmatig voor dat een huurder een geschil voor de Huurcommissie in zijn voordeel beslecht, maar dat de verhuurder de uitspraak niet uitvoert. De huurder moet dan toch naar de rechter om de al gedane uitspraak af te dwingen. Beperken van de gesubsidieerde rechtsbijstand zal tot gevolg hebben dat verhuurders vaker een uitspraak van de Huurcommissie naast zich neerleggen. Daarnaast is de Huurcommissie niet bevoegd uitspraken te doen over zaken waarin huisuitzetting wordt gevorderd. Juist in zaken waarin de huurder het dak boven zijn hoofd kan verliezen, is een gang naar de rechter verplicht. Juridische bijstand is essentieel indien een dergelijk grondrecht op het spel staat. Ten slotte is de Huurcommissie slechts bevoegd uitspraak te doen over gereguleerde huurcontracten. De huurders in de geliberaliseerde sector kunnen slechts hun recht via de rechtbank halen. Door de recente maatregelen op de huurmarkt zien wij een stijging van het aantal huurders met lage inkomens in de geliberaliseerde sector. Zij kunnen niet naar de Huurcommissie. Uitbreiding van de bevoegdheden van de Huurcommissie ligt daarom volgens de Woonbond voor de hand. Versterking van de eerste lijn via het Juridisch Loket? De Consumentenbond en de Woonbond verschillen met u van opvatting over de vraag of uw plannen een versterking van de eerstelijns hulpverlening via het Juridisch Loket tot gevolg zullen hebben (in vergelijking tot de gefinancierde rechtshulp zoals die op dit moment verleend wordt). Wij menen dat daarvan geen sprake is. Het Loket krijgt er immers meer taken bij, maar moet die zwaardere taken met aanzienlijk minder geld uitvoeren. Bij het uitbreiden van het takenpakket, hoort logischerwijs een uitbreiding van het budget om alle taken naar behoren te kunnen (blijven) uitvoeren, zeker wanneer een relatieve verbetering wordt beoogd. Daarnaast is sprake van een achteruitgang in het kwaliteitsniveau van de te verlenen hulp. Ten eerste omdat de hulp die voorheen door een advocaat werd verleend, volgens uw verwachting straks in 80 tot 90% van de gevallen, verleend zal gaan worden door medewerkers van het Juridisch Loket. Ten tweede, omdat die medewerkers geacht worden bij te dragen aan het behalen van de bezuinigingsdoelstellingen, onder meer door consumenten zoveel mogelijk door te verwijzen naar een geschillencommissie, of de Huurcommissie of de boodschap mee te geven dat zij geacht worden hun probleem zelf op te lossen.
Wij menen dat u in het kader van het geschetste toekomstbeeld geen helder onderscheid maakt tussen het afhandelen van een verzoek om rechtshulp door het Loket enerzijds en het oplossen van een probleem anderzijds. Dat zijn uiteraard twee verschillende dingen. In dit verband wijzen wij erop dat medewerkers van het Loket per definitie niet de mogelijkheid zullen kunnen krijgen op te treden als belangenbehartiger en vertegenwoordiger van de huurder en de consument. Een en ander in tegenstelling tot de bestaande dienstverlening door een advocaat. Bij een geschil zijn twee (of zelfs meer) partijen betrokken. Voor het oplossen van een geschil is de medewerking van de wederpartij vereist. De ervaring leert dat die wederpartij niet altijd bereid zal zijn die medewerking te verlenen. Consumenten hebben dat niet in de hand (zelfs niet als zij hun rechten kennen en daarvoor opkomen en zelfredzaam zijn). In die gevallen is het noodzakelijk nadere stappen te zetten om rechten af te dwingen, via de rechter of anderszins. Het bestaande recht op bijstand en toevoeging wordt uitgehold tot uiterst beperkte hulp in de vorm van doorverwijzing, informatie of advies. De stelselwijziging is ingegeven door de wens om tot structurele bezuinigingen te komen. Het Juridisch Loket is een dienst van de overheid. Een beoordeling van een verzoek om gefinancierde rechtsbijstand die van meet af aan los staat van de eigen belangen van de overheid lijkt ons om die reden van meet af aan gerechtvaardigd en noodzakelijk. Tegen die achtergrond vinden wij het bezwaarlijk het Juridisch Loket de sturende rol toe te bedelen, die het in het aanvraagproces krijgt. Daaraan doet naar onze mening niet af, dat een rechtzoekende tegen een afwijzing (na voorafgaand bezwaar) beroep kan aantekenen bij de rechter. Conclusie Wij verzoeken u de voorstellen te heroverwegen en aan te passen, rekening houdend met onze kritiek en de gelijkluidende bezwaren van tal van anderen. Naar onze mening worden consumenten en huurders door de door u voorgestelde maatregelen onevenredig zwaar getroffen. Die maatregelen doen naar onze overtuiging afbreuk aan de fundamentele grondrechten die aan rechtzoekenden zijn toegekend. Het is op dit moment voor veel huurders en consumenten al te moeilijk en te kostbaar hun recht te halen. Het is juist dringend noodzakelijk de drempels in de toegang tot het recht en de rechter te verlagen, in plaats van te verhogen. Wanneer rechtzoekenden hun (grond)recht(en) niet krijgen, zullen zij eerder geneigd zijn hun vertrouwen in de rechtsstaat te verliezen. Wij blijven opkomen voor de belangen van de minst draagkrachtigen in onze samenleving en pleiten voor een stelsel van rechtsbijstand waarbij hun rechten onverkort gestand worden gedaan. Tot een toelichting van onze standpunten en een nadere gedachtewisseling over de toekomst van het stelsel van gefinancierde rechtsbijstand zijn wij graag bereid. Met vriendelijke groet, namens de Nederlandse Woonbond,
namens de Consumentenbond,
Ronald Paping, Algemeen Directeur
Bart Combée Algemeen Directeur
