Milyen EU-ba érkezünk? Az Európai Unió Nizza után és újabb reformok elõtt

Milyen EU-ba érkezünk? Az Európai Unió Nizza után és újabb reformok elõtt

Bevezetés 2 Út Nizzáig 3 A nizzai csomag 7 A közös értékek védelmében 26 Átmenet Nizza és az újabb reformok között: együtt a Konventben 28 Milyen EU-ba érkezünk? 31

Szerzõ: Pete Nándor Kiadó: a Magyar Köztársaság Külügyminisztériuma Készítette: KüM Integrációs és Külgazdasági Államtitkárság Felelõs kiadó: dr. Gottfried Péter

Bevezetés Az Európai Unió nem egyszerûen egy újabb nemzetközi szervezet, amelynek hamarosan – a tervek szerint 2004. május elsejétõl - Magyarország is a tagja lesz, mint történt ez korábban az OECD, az EBESZ vagy akár a NA NATTO esetében. Az EU valahogy egyre inkább úgy viselkedik, a mûködését meghatározó szabályok folytán úgy funkcionál, mint egy ország, amelynek alapító dokumentumai sok esetben közel olyan hatással lesznek jogi, gazdasági és sok szempontból politikai életünkre is is,, mint mondjuk a saját alkotmányunk. Még akkor is is,, ha az EU-alapszerzõdéseket mai formájukban egyelõre - joggal - nem tekintik „EU-alkotmánynak” „EU-alkotmánynak”.. Fokozottan igaz ez arra a két szerzõdésre, melyet az EU állam- és kormányfõi 2000 decemberében Nizzában hagytak jóvá, illetve amelynek kimunkálása most zajlik, és véglegesítése a taggá válásunk idején várható. A Nizzai Szerzõdést még nélkülünk kötötték – de a miénk is lesz. A soron következõ hasonló megállapodás kialkudásában pedig kezdettõl fogva mi is részt veszünk. Mivel azonban ennek magvait is voltaképpen már Nizzában vetették el, elkerülhetetlen, hogy ez utóbbival is mielõbb megismerkedjünk. Fõként, mert Nizzában az EU több mint négy évtizeddel ezelõtti létrejötte óta sok vonatkozásban elõször módosítottak érdemben a tagállamok közötti hatalmi, érdekérvényesítési viszonyokon. Olyan új adottságokat teremtve, amelyek belépésünk pillanatától tagországbeli helyzetünket is meghatározzák majd.

2 / 3

Milyen EU-ba érkezünk?

Út Nizzáig Az EU története voltaképpen problémák megoldásának története. Mindenképpen igaz ez arra a három, Nizzát megelõzõ – és egyúttal magához Nizzához elvezetõ – szerzõdésre, amelyek 1986 óta az alapszerzõdések meghatározó mértékû módosításaira vállalkoztak. Az 1986-os Egységes Európai Okmány (Single Act) az EU-integráció addigra általánossá vált kifulladására, a híressé vált „euro-szklerózisra” és általában is az unión belüli gazdasági folyamatok lanyhulására kívánt recepttel szolgálni. A belsõ vámhatárok eltörlése és a külsõ vámhatárok egységesítése után egyszerre tûnt logikusnak és – a holtpontról való kimozdulás érdekében – kívánatosnak az árumozgásban a fizikai országhatárok elmozdítása is, vele együtt kilátásba helyezve a szolgáltatások szabadságának teljes körû belsõ „EU-határtalanságát”. Az 1993. január 1-jétõl hatályba lépett Egységes Piac megteremtésének elhatározása ugyanakkor a startlövést jelentette az EU elmúlt másfél évtizedes történetét végigkísérõ szüntelen reformok és megújulások sorához. Az Egységes Piac elõkészületeinek még csak a félidejéhez sikerült eljutni, amikor 1989-ben a Keletés Közép-Európában végbement földcsuszamlásszerû politikai változások sürgetõvé tették a még radikálisabb léptékû elõre gondolkodást. A kelet-európai rendszerváltozások visszafordíthatatlanná tétele és az új demokráciák konszolidálása a teljes Nyugat elemi érdekének számított, ami egyszerre vetette fel a keleti oldal segítésének és a belsõ kohézió elmélyítésének az igényét és szükségét. A mindebbõl 1991-re kinõtt (és 1993 novemberében életbe lépett) Maastrichti Szerzõdés már a közös pénz megteremtését tûzte ki célul (monetáris unió), miközben azzal is számot vetett, hogy a határok belsõ fellazulása elkerülhetetlenné teszi a bel- és igazságügyi együttmûködést befelé, s hogy a közös gazdasági érdekek miatti hatékonyabb érdekérvényesítés még egyértelmûbb, közösen formált külpolitikát követel meg kifelé (politikai unió). A kilencvenes évek közepére aztán már ez sem volt többé elég. A kelet-európai átrendezõdés a vártnál gyorsabban és szélesebb körben zajlott le, és a keleti új partnerek azonnali igényét a leendõ EU-tagságra nem lehetett sokáig vitatni: már 1993 júniusában a koppenhágai EU-csúcs határozata elismerte – sõt, saját célként is kodifikálta – ennek létjogosultságát. Egy újabb bõvítési hullám kilátása azonban még erõteljesebben ráirányította a figyelmet az idõközben tizenöt tagú-

ra nõtt unió mûködésének a növekvõ nehézségeire. Újabb reform vált szükségessé arra hivatkozva, hogy ami már tizenöt országgal sem igazán funkcionál, az további tagállamok bevonásával jelen formájában végképp ellehetetlenülne. Hamarosan tehát, az alig életbe lépett Egységes Piaccal és a Maastrichti Szerzõdéssel a háttérben, megint reformkonferencia vette kezdetét, elvezetve az 1997. évi Amszterdami Szerzõdéshez. Amszterdamban azonban az EU állam- és kormányfõi csak fél munkát végeztek. Okulva a Maastrichti Szerzõdés addigra már jól látható elégtelenségeibõl, valamelyest javították a bel- és igazságügyi együttmûködés, valamint a közös kül- és biztonságpolitika formálásának feltételeit (az elõbbinél középtávon és egyes területeken még a vétójog feladását is kilátásba helyezve). Ám a majdani bõvítés nyomán leginkább húsba vágónak számító lépések megtételétõl még visszariadtak: a szavazati arányok módosítását, egy megnövelt létszámú Európai Bizottság összetételének a kérdését, vagy az egyhangú döntéshozás radikálisabb visszaszorítását egyelõre elnapolták. Ezek megoldására kellett összegyûlni 2000 decemberében Nizzában.

A kulcs: a bõvítés Nizzában, a reformkonferencia végjátékában senki nem beszélt a bõvítésrõl. Mi több, ha újságírók azt firtatták, hogy a résztvevõk közül ugyan ki képviseli a majdani tagok érdekeit, nem volt ritka az ingerült elzárkózás, mondván, hogy ott most a mai tagállamok egymás közötti viszonya a fõ tét. Ennek ellenére mindenki tudta, hogy ha az éjszakákba nyúló vitáknak nem is volt közvetlen tárgya a kilátásba helyezett újabb tagfelvétel – ám az oka éppen ez utóbbi volt. Ha az EU-nak továbbra is hat tagja lenne, semmi szükség nem lett volna a mostani alkudozásra. És megfordítva: ha a közeli jövõben nem kelet-európai exszocialista országok, hanem a még kívül lévõ jómódú EFTA-államok – mint Svájc Norvégia vagy akár Liechtenstein – csatlakoznának, akkor sem lehetett volna tovább halogatni az újabb reformok kihordását. Az EU mára túlnõtte azokat a kereteket, amelyek között alapító atyái eredetileg létrehozták. A taglétszám várható bõvülése, és különösen az elsöprõ többségében kis népességû országok csatlakozása, minimum három területen is alapvetõ változtatásokat tettek megkerülhetetlenné.

4 / 5


Szavazati súlyok Az Európai Unióban, miként a hajdani Európai Közösségekben, a gyérebben lakott tagállamokat megilletõ szavazati súlyok szándékoltan nem teljesen népességarányosak. A kis tagállamoknak aránytalanul sok, nagyobb EU-tagoknak aránytalanul kevesebb szavazatuk van. Hat-nyolc újabb kis lélekszámú ország csatlakozása a mai feltételek mellett felvetette volna annak lehetõségét, hogy esetenként olyan szavazatszám szerinti többségek alakuljanak ki, amelyek mögött nincs, vagy alig van tényleges népességi többség is.

Európai Bizottság Az EU brüsszeli testülete – pontosabban annak politikai szintû vezetése – már jelenleg is húsz tagot számlál (minden tagállam minimum egy fõvel, az öt nagyobb kettõvel van jelen). Hatékonysága sokak szerint jelenleg is számos esetben kétséges, és valószínûsíthetõ, hogy nem mind a húsz EU-biztos végez egyenlõ súlyú, jelentõségû munkát. Egész egyszerûen azért, mert nincs húszféle ilyen feladat. Huszonöt-harminc fõs Bizottság esetében ez a gond elõreláthatóan meghatványozódna, nem is beszélve arról, hogy egy ilyen létszámú testületben már az operatív munka, a konstruktív vita és a döntéshozás is egyre nehézkesebbé válna.

Vétójog Jóllehet, az EU-szintû döntéshozásban a tagországokat megilletõ vétójog – az egyhangú döntéshozás elve – mára már jelentõsen visszaszorult, de érthetõ módon éppen a leginkább húsba vágó kérdések esetében továbbra is érvényben van. Konszenzust kihordani már tizenöt tagállam mellett sem könnyû, nem egy esetben lehetetlen. Nem nehéz belátni, hogy húsz-huszonöt tag mellett a döntéshozási ellehetetlenülés esélye drámaian megnövekedne, vagy legalábbis a folyamat mérhetetlenül lelassulna, illetve minden kezdeményezés könnyen a súlytalanság szintjéig felhígulna. És végül, bár eredetileg az „amszterdami maradékok” között nem szerepelt, de sokak szerint éppen a kérdés nem igazán bölcs amszterdami rendezése tette szükségessé egy negyedik problémakör nizzai napirendre tûzését: az úgynevezett „szorosabb együttmûködés” kérdését. Az 1997-es csúcs idején még leginkább „rugalmasság” (avagy „flexibilitás”) néven emlegetett eljárásmód elviekben nem kevesebbet tenne intézményesítetten lehetõvé, mint hogy az ezt óhajtó tagállamok a többiektõl elszakadva – mint egy „elõreszaladva” – valamely konkrét területen az integráció egy fokozottabb formáját valósítsák meg egymás között. A téma felvételét a nizzai csomagba szintén elsõsorban a leendõ bõvítés, egy 20–25 tagot számláló EU-jövõképe segítette elõ, kivédendõ azt, hogy egy ilyen nagy létszámú közösség egésze mindig mindenben a relatíve legkevésbé felkészült tag képességéhez és hajlandóságához legyen kénytelen igazítani haladásának tempóját. Amint látszik, valóban, egyik témakör sem közvetlenül a bõvítésrõl szól, miként nincs is semmilyen közvetett vagy közvetlen kihatásuk a tagfelvételi tárgyalásokra vagy a bõvítési folyamat egészére. Ám mindegyik kérdés rendezése pontosan azért vált sürgetõvé, mert egy kibõvített Unióban ugyanezek a problémák éppen a nagyobb taglétszám miatt drámai méreteket ölthettek volna. Megoldásuk elkerülhetetlen lett.

6 / 7


A nizzai csomag Átfogó reformkonferenciák három fõbb vonatkozásban avatkozhatnak be mélyebben is az EU intézményi, döntéshozási rendszerébe. Módosíthatnak az EU és az egyes tagállamok közötti hatáskörökön, növelve a „megosztott szuverenitás” kosarába tartozó témák körét (az érintett tagországok számára ilyen következményekkel is jár a közös pénzben való részvétel, jelentõs hatásköröket engedve át az Európai Központi Banknak). Módosíthatnak az EU intézményrendszeren belüli döntéshozási jogosítványok elosztásán is (pl. az Európai Bizottság, az EU TTanács anács és az Európai PParlament arlament háromszögön belül növelve a PParlamentet arlamentet megilletõ egyetértési és együttes döntéshozási jogokat). És végül: módosíthatnak az EU-ban részt vevõ tagállamok érdekérvényesítési képességein, a mindezt behatároló játékszabályokon – voltaképpen a tagországoknak az Unión belüli, egymás közötti súlyán, viszonyán. A korábbi reformok többsége az elsõ kettõre jelentett példát: inkább foglalkoztak az EU és a tagállamok, illetve az Unión belüli intézmények egymáshoz való viszonyával. A fennálló status quo harmadik típusú megbolygatása – nem utolsósorban nehézkes és alapvetõ érdekeket érintõ jellege miatt – ritka. A Nizzai Szerzõdés nagy része viszont fõként ez utóbbiakkal foglalkozik. Ami sokat elárul abból, hogy a jelenlegi tagok alapvetõen két dolgot tartottak kiemelten fontosnak 8–12 újabb ország befogadásának fényében. Az egyik a létszámnövekedéssel esetlegesen együtt járó döntéshozási ellehetetlenülés elkerülése volt. A másik, hogy a mai tagok egy majdani, 25–27 országot számláló Unióban is minimum ugyanolyan érdekérvényesítési és befolyásolási képességgel akartak rendelkezni, mint amivel a mostani EU-tizenötök közösségén belül bírnak. Valójában a nagyobb tagállamok valamelyest még súlyuk növelésére is igényt tartottak. A Nizzai Szerzõdés sokak várakozásától elmaradt, ám képes volt sok igény ötvözésére is. Valóban növelte a nagyobb tagországok szavazati súlyát, miközben a „kicsik” még éppen meg tudták õrizni 50+1 százalékos szavazattöbbségüket. Ugyancsak ez utóbbiak számára fontos módon a szerzõdés hosszú idõre azt is szavatolta, hogy továbbra is minden tagállam legalább egy fõvel jelen lehet az Európai Bizottságban. Bár nem csökkentette számottevõen a vétójog jelenlegi alkalmazási körét, de a korábbiakhoz képest megkönnyítette az „elõre sietni

akaró” országok számára az intézményesített „szorosabb együttmûködési” formák alkalmazását is. Akadtak országokra lebontható sikerélmények is: Franciaország el tudta kerülni, hogy Németország a jövõben több szavazattal rendelkezzen nála, az utóbbi viszont sokak szerint legalább 4 plusz voksot érõ „népességi féket” tudott beépíttetni a döntéshozás mechanizmusába (lásd késõbb). A spanyolok mindenki másnál nagyobb arányban tudták növelni szavazataik számát, biztosítva, hogy – csaknem annyi vokssal bírva, mint például Németország – egyértelmûen a „nagyok” közé tartozzanak. A hollandoknak évtizedes törekvésük valósult meg, midõn 2005-tõl több szavazatuk lehet, mint a náluk 5 millióval kevesebb lakost számláló Belgiumnak. Ez utóbbi viszont azzal vigasztalódhatott, hogy valamelyest növelheti európai parlamenti helyei számát, és hamarosan minden EU-csúcsot Brüsszelben tartanak majd. A Szerzõdés további fontos, immár jövõbe mutató eredménye az a nyilatkozat, amelyet a szerzõdés mellékleteként fogadtak el. Legkésõbb 2004-re újabb reformkonferenciát helyez kilátásba, immár az EU átfogó jövõjét véve górcsõ alá. Jelezve, hogy Nizzában csak egy szakaszt zártak le, ám a reformok egészének további fontos felvonásai még csak ezután következnek. Azaz, mint látszik, a ma zajló Európai Konvent magvait formálisan is Nizzában vetették el (errõl bõvebben még késõbb).

Szavazatszámlálás a TTanácsban anácsban A Nizzai Szerzõdés legtöbb vitát kiváltott része a tagországokra jutó szavazatok számának átszabása volt. A 2000. decemberi csúcsot megelõzõ hetekben megtörtént, hogy tíz különbözõ táblázat is közkézen forgott a szavazatmennyiségek lehetséges alakításáról. Ugyancsak ez volt az a téma, ami a nizzai csúcs legutolsó percéig – a harmadik munkanapot követõ, hétfõ hajnali vitákig – nyitva maradt.

8 / 9


Ami nem is csoda: utaltunk már rá, hogy voltaképpen a Római Szerzõdés 1957-es elfogadása óta nem nyúltak még ennyire mélyen a tagországok érdekérvényesítési képességének a szabályozásához. Említettük, hogy a közös piaci „hatok” a kezdetek kezdetén szándékosan döntöttek úgy, hogy a tagországokra jutó szavazatok száma részben eltérhet a né-

pességi arányoktól. Az a megfontolás húzódott e mögött, hogy az EU (hajdani közös piac, illetve EK) egyszerre akar államok és népek közössége lenni, s így a befolyást tükrözõ szavazatmennyiségben e kettõnek vegyesen kell kifejezõdnie. Ha csak a népesség számítana, akkor a kis lélekszámú tagországoknak soha nem volna esélyük a közös ügyek érdemi befolyásolására. Ha viszont minden tagállam egyenlõ szavazattal bírna, akkor a demokratikus alapelvek sérülnének, lévén, hogy végletes esetben így a nagyságrendekkel kevesebb polgárt képviselõ kormányok rá tudnák kényszeríteni akaratukat a velük szemben álló népességi többségre. Ebbõl nõtt ki az a döntéshozási rendszer, amelyben a 400 ezer fõs Luxemburgnak úgy lett 2 szavazata, hogy a 60 – majd az újraegyesítés után több mint 80 – milliós Németországnak is csak 10 voks jutott (azaz a szavazati különbség csak ötszörös, szemben a kétszázszoros népességi réssel). Ugyancsak 10 szavazat járt Olaszországnak, Franciaországnak és Nagy-Britanniának, míg a 80-as években csatlakozott Spanyolország 8 voksot kapott (lásd táblázat). A nyilvánvaló aránytalanságot a döntéshozásnál használt minõsített többségi küszöbszint meghúzásával igyekeztek némileg korrigálni. Ennek nagysága kezdettõl fogva 70–71 százalék körül mozgott, és elérése mindenkor feltételezte, hogy mögötte legalább a tagállamok fele áll. Az „alapító hatok” idején további szempontnak számított, hogy a „három nagy” (Franciaország, Németország és Olaszország) együttesen már rendelkezett a minõsített többséghez szükséges szavazatszámmal, másfelõl viszont önmagában egyetlen nagy ország sem tudott felmutatni „blokkoló kisebbséghez” szükséges erõt.

A tanácsbeli szavazati súlyok ma Országok

Szavazatok

Népesség (ezer fõ)

10 10 10 10 8 5 5 5 5 4 4 3 3 3 2 87

82 165 59 623 58 747 57 680 39 442 15 864 10 546 10 239 9 998 8 861 8 092 5 330 5 171 3 775 436 375 969

Németország Nagy-Britannia Franciaország Olaszország Spanyolország Hollandia Görögország Belgium Portugália Svédország Ausztria Dánia Finnország Írország Luxemburg EU összesen

EU összesen = 87

Szavazatok

Szavazat %-ban

Minõsített többség Blokkoló kisebbség

Forrás: Eurostat 2000

10/11


62 26

71,26 29,89

Tagországi

Népességi

minimum (%) minimum (%)

8 3

58,16 12,38

A „kicsiknek” adott aránytalanul sok, illetve a „nagyok” által eltûrt aránytalanul kevés szavazat ilyen játékszabályok mellett sokáig elfogadhatónak tûnt. Végül is a közös piac életre hívásakor még három „nagyra” jutott három kicsi, majd a „kilencek” EK-jában is csak 5:4 volt a „kicsik és nagyok” közötti arány. Az újabb tagfelvételek során azonban csak egyetlen nagyobb lélekszámú állam – Spanyolország – növelte az utóbbiak táborát, elvezetve oda, hogy az „EU-tizenötök” körében már 10:5 az állás a „kicsik” javára. A küszöbönálló bõvítés fényében ez az olló látszott drámaian tovább nyílni, kilátásba helyezve, hogy a majdani „huszonhetek” Uniójában már 21:6 lesz a „kicsik-nagyok” aránya (de még ha Romániát inkább már az utóbbiak közé számítjuk, akkor is 20:7). Mindez felvetette annak veszélyét, hogy a mai feltételek mellett az „EU-huszonhétben” a szavazatok minõsített többsége mögött már csak a népesség 50,20 százaléka állt volna. A jelenség voltaképpen nem új. Az 1957-es Római Szerzõdés idején még a népesség 67,81 százalékát fejezte ki a voksok minõsített többsége. A „kilencek” EK-jában – hála az akkor csatlakozott Nagy-Britanniának – ez a népességi minimum 70,49 százalékra nõtt, majd pedig azóta is folyamatosan csökkenõ: az „EUtizeknél” a népesség 70,13 százaléka, a „tizenketteknél” 63,21 százaléka, a mai „tizenötöknél” pedig már csak 58,16 százaléka jelenik meg a továbbra is 71 százalék körüli szavazatszámban. A brit kormány voltaképpen már a legutolsó bõvítés idején (1995) meghúzta a vészharangot, és sokáig úgy tûnt, hogy London csak akkor lesz hajlandó aláírni a finn, a svéd, az osztrák és az (akkor még esedékesnek tûnõ) norvég csatlakozási szerzõdéseket, ha elõbb módosítanak a szavazati arányokon. Végül azonban visszariadtak ettõl, és egy bonyolult kompromisszumos formulával a már akkor kilátásba helyezett majdani reformkonferencia hatáskörébe utalták a kérdés rendezését („Ioannina-kompromisszum”, 1994).

Az EU-27 tanácsbeli szavazati arányai a mai feltételek egyszerû kivetítése esetén

Országok Németország Nagy-Britannia Franciaország Olaszország Spanyolország Lengyelország Románia Hollandia Görögország Csehország Belgium Magyarország Portugália Svédország Bulgária Ausztria Szlovákia Dánia Finnország Írország Litvánia Lettország Szlovénia Észtország Ciprus Luxemburg Málta EU összesen

1 2 /1 3


Szavazatok Népesség (ezer fõ) 10 10 10 10 8 8 6 5 5 5 5 5 5 4 4 4 3 3 3 3 3 3 3 3 2 2 2

82 165 59 623 58 747 57 680 39 442 38 654 22 456 15 864 10 546 10 278 10 239 10 043 9 998 8 861 8 191 8 092 5 399 5 330 5 171 3 775 3 699 2 424 1 988 1 439 755 436 380

134

481 675

Országok


Szavazatok


96 39

71,64 29,10

Szavazatok

14 4


50,20 10,50

Forrás: David Galloway: The Treaty of Nice and Beyond.

Nizzára készülve – éppen a szavazatok mögött álló népességi fedezet gyengülése miatt – szinte mindenki egyetértett abban, hogy e téren nem halogatható tovább a mélyreható reform az újabb bõvítések elõtt. Emellett azonban különösen három tagállam rendelkezett nagyon határozott elképzeléssel, hogy mit szeretne elérni, és további három, hogy mit akar mindenáron kivédeni. Az EU-költségvetés oroszlánrészét fizetõ Németország kormánya már jó ideje jelezte, hogy a jövõben csak olyan döntéshozási folyamatnak hajlandó alávetnie magát, amelyben arányosabban tükrözõdik népességi súlya (több mint 20 millióval több lakos a sorban utána következõ tagországok bármelyikéhez képest). Hollandia azt szerette volna, hogy a Belgiummal szembeni 50 százalékos népességi többlete jelenjen meg a szavazatok számában is. Spanyolország pedig arra tartott igényt, hogy szavazatainak száma váljon egyenlõvé a másik négy „EUnaggyal”, azon az alapon, hogy az ország gazdasági-stratégiai-politikai súlya úgymond õt is az unió meghatározó hatalmává emelte (jóllehet, lakosainak száma mintegy 20 millióval elmarad a Németország nélküli „hármakhoz” képest is). A spanyol érvelést képezte az is, hogy 1986-os taggá válása idején választás elé állították: mivel lakosainak száma mintegy harmadával elmaradt a „négy nagyhoz” képest, nem tarthatott igényt a „nekik” kijáró két bizottsági tagra és a tíz voksra. Választania kellett, és Madrid akkor a két bizottsági hely mellett döntött. Cserébe két szavazattal kevesebbje lett, mint a brit-francia-német-olasz négyesnek. De ha most, a reform oltárán le kell majd mondania egyik biztosáról, akkor szerinte joggal kérheti vissza a szavazati egyenlõséget… E törekvések láthatóan már egymásnak is részben ellentmondtak, hiszen a németek „népességarányos” megközelítése éppen, hogy rontott Spanyolország esélyein. További jelentõs ellenvetést jelzett Franciaország, amely történelmi okokra hivatkozva elfogadhatatlannak nevezte, hogy a francia és német voksok száma

valaha is elváljon egymástól. Portugália – részben ugyancsak történelmi reflexek alapján is – a szomszédos Spanyolország befolyásának úgymond aránytalan megugrását kifogásolta, Belgium pedig hasonló okokból a holland voksok növelésének akart mindenképpen gátat vetni. Az kezdettõl fogva nyilvánvaló volt, hogy a mezõny csak akkor húzható jobban szét, ha megsokszorozzák az országokra jutó szavazatok számát, függetlenül azok egymáshoz való arányától. Sokáig napirenden volt ugyan egy olyan elképzelés is, amelyik külön számolt volna országonkénti népességi súlyt és külön szavazatot – ez lett volna a „kettõs többség” módszere –, de ezt szükségtelenül bonyolultnak, az „utca embere” számára nehezen átláthatónak vélték. Maradt tehát az a módszer, hogy az össz-szavazatok számát mintegy megháromszorozták, majd pedig sok napos alku árán rögzítették az egymás közötti arányokat. A végül így elfogadott új szavazatelosztási rendszer többszörös kompromisszumot tükröz. Németország például nem kapott többletszavazatot, viszont elérte, hogy adott esetben az EU-népesség 62 százaléka megkövetelhetõ legyen valamely többségi döntés mögött. Spanyolország voksai még mindig elmaradnak a „négy nagytól”, ám a különbség az új szavazatszámok mellett szimbolikusra zsugorodott, miközben mindenki másnál nagyobb arányban növelte voksait (több mint háromszorosára). Hollandia is megkapta a remélt szavazattöbbletet, ám ennek aránya oly csekély – egyetlen voks –, hogy Belgium bizonyos számú parlamenti hellyel kompenzálva ezt még el tudta fogadni. Az új rendszer negatív hozadéka, hogy a remélt egyszerûsítés helyett ránézésre mégiscsak jóval bonyolultabbá válik minden. A 2005. január 1-tõl életbe lépõ szabályok szerint ugyanis elvben három dolog is számon kérhetõ lesz egy döntés érvényre juttatásához: • •

•

14/15

legyen adott a szavazatszámokban megtestesülõ minõsített többség (EU-huszonheteknél 345 voksból legalább 255, azaz 73,91 %), álljon mögötte a tagállamoknak legalább fele (14 ország – bár elviekben már 13 országgal is kihozható volna olyan eseti koalíció, amely össze tudná adni a szükséges 255 szavazatot), és ha azt valamely tagország kéri, akkor a többségi voksok mögött legyen az EU-népesség legalább 62 százaléka is (elviekben amúgy a minõsített többség már 58,20 % népességarányú vokssal is elérhetõ).


A fenti második feltétel a „kicsiknek” volt fontos, ezzel ugyanis egy további biztosítékot nyertek, hogy a „nagyok” szavazati „gõzhengere” önmagában ne legyen elegendõ valamely törekvés keresztülvitelére. A harmadik feltétel – a híressé vált „népességi fék” – egyértelmûen Németországnak tett engedmény. Ez utóbbi hátterében a francia kormány ismert ellenkezése állt minden esetleges német szavazati többlettel szemben. A 62 százalékos küszöb bevezetése e patthelyzeten segített túllépni. Ezzel ugyanis Németország számára lehetségessé vált, hogy bármely további két nagy tagállammal szavazati koalícióra lépve többségi szándékot blokkolhasson. Németország lakossága ugyanis jelenleg az EU-népesség 17,06 százalékát teszi ki, míg Nagy-Britanniáé 12,38, Franciaországé 12,2, Olaszországé 11,97 százalék. Németországgal összeállva az utóbbiak közül bármelyik kettõ már az EU-népesség több mint 38 százalékát alkotja, s így a velük szemben esetlegesen felálló szavazati többség szükségszerûen híján marad a számon kérhetõ 62 százalékos lakossági súlynak. (Fontos adalék, hogy az utóbbi hármak Németország nélkül már nem képesek meghúzni a „népességi féket”: hármójuk összlakossága csak 36,55 %-ot tesz ki.)

T anácsbeli szavazatmegoszlás 27 tagállamra a Nizzai Szerzõdés szerint Országok

Szavazatok

Németország Nagy-Britannia Franciaország Olaszország Spanyolország Lengyelország Románia Hollandia Görögország Csehország Belgium Magyarország Portugália Svédország

EU összesen 345

29 29 29 29 27 27 14 13 12 12 12 12 12 10

Országok

Szavazatok

Bulgária Ausztria Szlovákia Dánia Finnország Írország Litvánia Lettország Szlovénia Észtország Ciprus Luxemburg Málta EU összesen

10 10 7 7 7 7 7 4 4 4 4 4 3 345

Szavazatok

Szavazat %-ban

Tagországi minimum (%)

Népességi minimum (%)

255 91

73,91 26,38

14 4

58,29 11,60


A számon kérhetõ népességi fedezet a minõsített többség érvényesítéséhez: 62%. Ez esetben a népességi blokkoló kisebbség: 38,01%. Forrás: Presidency Conclusion, Nice, 2000. december.

Magyarország tehát 12 voksot bír majd – annyit, mint a hasonló népességû Belgium, Portugália vagy Görögország –, s ezzel szavazati súlya egy 27 tagot számláló EU-ban mintegy 3,47 %-os lesz. (Ha a mai rendszert vitték volna tovább a mostani bõvítés utáni idõkre is, az ottani 5 „magyar voks” az „EU-huszonhétben” 3,7 százalékot ért volna.) EU taglétszáma eléri a 27-et. A minõsített többségi döntésekhez a 321-bõl legalább 232 szavazatra lesz szükség. 1 6 /1 7


A tanácsbeli szavazatok megoszlása a mai EU-tizenötök körében, bõvítés nélkül (A Nizzai Szerzõdés értelmében hatályba lépne 2005. január 1-tõl) Országok

Szavazatok


29 29 29 29 27 13 12 12 12 10 10 7 7 7 4 237

82 165 59 623 58 747 57 680 39 442 15 864 10 546 10 239 9 998 8 861 8 092 5 330 5 171 3 775 436 375 969

Németország Nagy-Britannia Franciaország Olaszország Spanyolország Hollandia Görögország Belgium Portugália Svédország Ausztria Dánia Finnország Írország Luxemburg EU összesen

EU összesen 345


Szavazatok

169 69

Szavazat

Tagországi

Népességi

%-ban

minimum (%)

minimum (%)

8 3

59,93 13,80

71,31 29,11

A számon kérhetõ népességi fedezet a minõsített többség érvényesítéséhez: 62%. Ez esetben a blokkoló kisebbség: 38,01%. Forrás: David Galloway: The Treaty of Nice and Beyond.

Helyosztás az Európai Parlamentben A bõvítés önmagában is szükségszerûen kihatott volna az európai parlamenti helyek jövõbeli alakulására, ám azzal, hogy a nizzai alkuk során a parlamenti székekkel történõ „kompenzálás” szintén a kompromisszumok része lett, a hatás még egyértelmûbbé vált. Az EU kilátásba helyezett nagy létszámú bõvítése mindenekelõtt arról az oldalról érintette az Unió közvetlenül választott közös képviselõ-testületét, hogy az 1997. évi Amszterdami Szerzõdés kimondta: az Európai Parlament létszáma „nem fogja a hétszáz fõt meghaladni”. Tekintve, hogy a testületnek a mostani tizenöt tagállam mellett máris 626 tagja van, a 700 fõs plafon további 8–10 ország felvételekor csakis úgy tartható, ha a mai tagok lemondanak helyekrõl, és az új taglétszám mellett újra kezdik elosztásukat. Ráadásul a tényleges nizzai alkuban a szavazati súlyok körüli huzakodás egyik kiegészítõ eszközének számított bizonyos számú parlamenti hellyel kompenzálni azon országokat, amelyeket amúgy nem elégített volna ki a kapott voksok száma. Így jutott a végén – a holland, illetve spanyol szavazatszámok miatt méltatlankodó – Belgiumnak és Portugáliának plusz két-két hely a közös képviselõ-testületben az eredeti javaslatokhoz képest. (Ez volt az a korrekció, amit ott helyben, Nizzában a görög küldöttség nyomására Görögországra is kiterjesztettek, de amit Csehország és Magyarország esetében csak a csatlakozási tárgyalások 2002. decemberi koppenhágai lezárása után tettek meg). A legszembeszökõbb „parlamenti fizetséget” mindenesetre sokak szerint Németország kapta, amely egyedüliként nem kényszerült arra, hogy csökkentse jelenlegi képviselõhelyeinek számát – a soros francia EU-elnökség ezzel is enyhíteni kívánta a többletszavazatok megtagadása miatti német kiábrándulást. A strasbourgi helyeken való ilyen jellegû osztozkodás azonban azzal a következménnyel is járt, hogy végül nem lehetett tartani az amszterdami 700 fõs plafont. Miként David Galloway a Szerzõdésrõl írt könyvében utóbb megjegyezte: „… ha a torta nem elég nagy, hogy mindenkinek jó széles szelet jusson, akkor egy nagyobb tortát kell rendelni” (The Treaty of Nice and Beyond). Így került végül sor arra, hogy a Nizzai Szerzõdésben már 732 majdani honatyával számolva osztották fel leendõ 27 tagállam között a parlamenti székeket. Amit az ülésen elnöklõ Jacques Chirac francia elnök a maga részérõl sajtóértekezletén úgy prezentált, hogy „ha 32 terven felüli képviselõi hellyel meg lehet oldani további 12 ország taggá válásának intézményi következményeit, akkor ez egy megfizethetõ ár”.

1 8 /1 9


Az Európai PParlament arlament a 27- tagú Unióban, még a cseh és a magyar helyek korrigálása elõtt Országok

Németország Nagy-Britannia Franciaország Olaszország Spanyolország Lengyelország Románia Hollandia Görögország Csehország Belgium Magyarország Portugália Málta

majdani

eddigi

majdani

eddigi

helyek

helyek

helyek

helyek

száma

száma

száma

száma

99 72 72 72 50 50 33 25 22 20 22 20 22 5

(99) (87) (87) (87) (64)

(31) (25) (25) (25)

Országok

Svédország Bulgária Ausztria Szlovákia Dánia Finnország Írország Litvánia Lettország Szlovénia Észtország Ciprus Luxemburg EU összesen

18 17 17 13 13 13 12 12 8 7 6 6 6 732

(22) (21) (16) (16) (15)

(6) (626)

Forrás: Presidency Conclusion, Nice, 2000.

A szerzõdés szerint egyébként az Európai Parlament összetételére vonatkozó rendelkezések 2004. január 1-tõl lépnek életbe. A 2004 és 2009 közötti parlamenti ciklusban a jelenlegi tagállamok már a módosított szerzõdésben megállapított képviselõi mandátummal rendelkeznek majd. Az új EP emellett kiegészül azoknak a tagjelölt országoknak a törvényhozóival, amelyek legkésõbb 2004. január 1-ig aláírják a csatlakozási szerzõdéseket. Ha azonban a testület létszáma így nem érné el a 732 fõt, az egyes tagállamokban megválasztandó képviselõk számát úgy korrigálnák, hogy a teljes létszám lehetõleg minél közelebb álljon a 732-höz, anélkül azonban, hogy a kiigazítás nyomán az egyes tagországokban választható parlamenti tagok száma meghaladná a számukra az 1999–2004. évi ciklusban biztosított helyeket. A csatlakozási szerzõdések hatálybalépését és a tanácsi döntést követõen az Európai Parlament tagjainak létszáma ideiglenesen, a határozat alkalmazásának idõtartamára átlépheti a 732 fõs határt.

Annak korrigálása viszont már a tagjelöltekkel zajló csatlakozási tárgyalásokra maradt, hogy Csehország és Magyarország is ugyanúgy megkérvényezze és végül, a koppenhágai csúcson meg is kapja - a leendõ 22 parlamenti helyet, mint ahogy az a hasonló lélekszámú mai tagoknak kijutott. Elõbb azonban rendezni kellett még egy problémát. Mivel idõközben kiderült, hogy az EU-hoz a következõ parlamenti választásokig legjobb esetben is csak 10 újabb ország csatlakozik majd, Bulgária és Románia ezúttal még nem lesz közöttük, ezért az e két országra jutó 50 leendõ parlamenti helyet szét kellett osztani a 2004-tõl tagként létezõ 25 tagállam között. Az alábbi táblázat azt mutatja, hogy a huszonötökre jutó képviselõ-létszám átmeneti megnövelése után hány helyre számíthatnak a régi és az új EP-tagok, a 2004 nyarán összeülõ új testületben. Helyek száma az Európai PParlamenben arlamenben (25 tagországra számítva) Országok

Németország Nagy-Britannia Franciaország Olaszország Spanyolország Lengyelország Hollandia Görögország Csehország Belgium Magyarország Portugália Svédország

2 0 /2 1


Helyek

99 78 78 78 54 54 27 24 24 24 24 24 19

Országok

Ausztria Szlovákia Dánia Finnország Írország Litvánia Lettország Szlovénia Észtország Ciprus Luxemburg Málta EU összesen

Helyek

18 14 14 14 13 13 9 7 6 6 6 5 732

Huszonhetek Európai Bizottsága Az Európai Bizottság növekvõ létszámát voltaképpen már az elõzõ – Ausztriát, Finnországot és Svédországot EU-taggá tevõ – bõvítés idején sokan rosszallással kommentálták. Amikor Jacques Santer 1995-ben megalakította akkor példátlanul nagynak számító 20 fõs bizottságát, sokan tartottak attól, hogy ekkora létszám mellett a testület elveszíti hatékonyságát, arról nem is beszélve, hogy esetenként csak belemagyarázásokkal lehetett 20 egyformán fontos megbízatást találni a 20 magas rangú EU-vezetõnek. Jacques Chirac francia elnök ennek fényében szorgalmazta az 1997-es Amszterdami Szerzõdés vitái során, hogy a várható bõvítések mellett csökkentsék a testület létszámát: az általa javasolt maximum 10 fõ lett volna. Amszterdamban végül az egész bizottsági reformot – a szavazati súlyok kérdéséhez hasonlóan – elhalasztották, de abban már akkor megállapodtak, hogy újabb tagfelvétel esetén az „öt nagy” automatikusan lemond majd második bizottsági tagjáról (feltéve, hogy szavazatainak számát közben korrigálják). A Nizzai Szerzõdést bevezetõ alkuk már kezdettõl fogva az Amszterdamból megörökölt frontvonalak mentén zajlottak. Elsõsorban Franciaország harcolt egy limitált létszámú Európai Bizottság elfogadtatásáért – Nizzában már beérték volna 20 fõs plafonnal is –, míg fõként a kisebb tagállamok késhegyig menõ küzdelmet folytattak ez ellen. Az utóbbiak szerint ugyanis a „nagyok” szavazataiban megtestesülõ növekvõ nemzeti befolyást csakis a szupranacionális brüsszeli testület tudja valamelyest ellensúlyozni, s ennyibõl súlyának megõrzése, illetve ebben az õ állandó fizikai jelenlétüknek a garantálása számukra elengedhetetlen. Az igazsághoz tartozik, hogy akadtak más hangok még a „kicsik” táborában is. Az EU-integráció mélyítésében érdekelt Belgium például attól tartott, hogy ha túlságosan is automatizmussá válik, hogy minden országnak van egy biztosa, akkor a testület az addigi EU-szintû fórumból könnyen átalakulhat a tagországok közvetlen küzdelmi terepévé, ahol az – elvben a küldõ országoktól független – bizottsági tagok egyre inkább úgy viselkednek majd, mint az EU-tanácsban az országok nagykövetei. Emellett azt belga körökben is elismerték, hogy 25–30 fõvel az Európai Bizottság többé már nem lehet ugyanaz a hatékony csapat, mint volt 12–15 vagy akár 20 taggal. Nizzában végül két variáns volt az asztalon. A soros francia EU-elnökség által támogatott változat 20 fõben akarta maximálni a testület létszámát, azzal, hogy ennél több tagállam esetén rotációs alapon állíthattak volna biztosokat Brüsszel-

be. A másik megoldás az egy ország = egy biztos elvet favorizálta, azzal a megszorítással, hogy akkor viszont hierarchikus munkaelosztást kell a testületben kialakítani, és nagymértékben szélesíteni kell a bizottsági elnök jogkörét. Ez utóbbit a kisebb tagországok azért nem szerették, mert attól tartottak, hogy ebben a leendõ „munka-hierarchiában” óhatatlanul mindig rájuk jutnának a juniorfeladatok. A végsõ megoldás közelebb áll a „kicsik” által képzelt modellhez. Az unió 27 tagúvá válásáig minden tagország megtarthatja egy biztosát (a nagy országok 2005-tõl lemondanak két bizottsági helyük egyikérõl), utána viszont a testület tagjainak száma kevesebb lesz a tagállamok számánál. Hogy mennyi, arról egyhangú döntéssel akkor határoznak majd. Az utóbbi esetben mindenesetre a biztosok rotációs rendszerben követnék egymást, mégpedig az egyenlõség elve alapján. A tárgyalás során elõterjesztett szövegtervezetek még 2010-es határidõt szabtak volna a rotációs rendszerre való áttérésre, végül mégis a taglétszám alakulásától tették függõvé a váltást. Eldõlt az is, hogy tovább erõsödnek a bizottsági elnök jogkörei: egyedül õ dönt majd a tárcák elosztásáról és esetleges visszavonásáról, az alelnökök kinevezésérõl és lemondásra szólíthatja fel bármelyik biztosát, igaz annak menesztéséhez már a testület kollektív döntése szükséges. Magyarország biztosállítási joga taggá válása után immár belátható idõre szavatolt.

2 2 /2 3


Kevesebb vétójog vagy szabadabb „különutas” integráció? A szavazati arányok újraosztása és a bizottsági összetétel kérdése a közvetlen érdekérvényesítési, hatalomgyakorlási oldalról igyekezett felkészülni egy létszámában 8–12 országgal bõvülõ EU kialakulására. A harmadik „amszterdami maradéknak” számító további vétójogszûkítés, valamint a „szorosabb együttmûködés” ügye inkább a mûködõképesség megõrzése szempontjából próbált elébe menni a majdani 20–25 tagot számláló EU megjelenésének. A „szorosabb együttmûködésre” már az Amszterdami Szerzõdés is elvileg lehetõséget nyújtott, de nagyon szigorú korlátok közé szorította e mûködési rendszer elindítását: eszerint a tagállamok például vétójoggal rendelkeznek, és egyegy ilyen együttmûködési forma megindításához a tagok több mint felének részt kell benne vennie. Célja viszont már akkor is az volt, mint Nizzában: a jövõbeli, jelenleginél jóval szélesebb tagsággal rendelkezõ és jellegébõl következõen heterogénabb EU-ban a tagok ezt igénylõ csoportja számára lehetõvé tenni az integráció továbbvitelét, elmélyítését. Mire a viták Nizzáig eljutottak, már nem volt kérdéses szükségessége és támogatottsága, vitatottak voltak viszont azok a feltételek, amelyek mellett ilyesmibe lehetne kezdeni. Azt ugyanis számos tagállam el akarta kerülni, hogy kialakulhasson és intézményesülhessen a „gyorsabban integrálódó” országoknak egy olyan „kemény magja”, amely aztán már egyfajta megközelíthetetlen elitként elszakadhat a többiektõl, befejezett ténnyé téve a többség által kerülni akart „kétsebességes EU” kialakulását. Nizzában voltaképpen négy fõbb kérdésre kellett választ adni ez ügyben: 1.

Feladják-e valamennyi tagállam egyhangú egyetértésének szükségességét ahhoz, hogy a tagok egy szûkebb közössége „szorosabb együttmûködést” kezdjen valamely területen? 2. Hány ország részvételénél húzzák meg azt a határt, amely minimális követelmény ilyen szûk körû együttmûködés megkezdéséhez? 3. Milyen általános érvényû feltételeket lehet szabni ilyen „vállalkozás” indításához? 4. Kiterjeszthetõ legyen-e mindez a közös kül- és biztonságpolitika területére is? Az elsõ kérdésre a válasz végül igenlõ lett, míg a másodiknál az eddigi arány helyett abszolút számot adtak, nyolc országban szabva meg a részvételi minimumot. Ez ma még a tagok több mint felét jelenti, de egy jövõbeli 20–25 tagú EUban már akár a harmadra is csökkenhet. A mostani szerzõdésben rögzített eljárá-

si szabályok szerint amúgy a gyorsabban haladni óhajtó (minimum) „nyolcaknak” kérelmüket az Európai Bizottsághoz kell benyújtaniuk, amelynek javaslatára és az Európai Parlamenttel folytatott konzultáció után, a Tanács minõsített többséggel dönthet annak engedélyezésérõl. A tagállamoknak ugyanakkor joguk lesz arra – ha az együttmûködéstõl nemzeti érdekeiket féltik –, hogy az Európai Tanácsnál (EUcsúcs) „fellebbezzenek” a döntéssel szemben. Az általános érvényû feltételek és alapelvek ismét megerõsítették, hogy a „szorosabb együttmûködés” nem jelenthet eltérést az EU közös céljaitól és értékeitõl, sõt éppen hogy azok gyorsabb elérését és megvalósítását hivatottak szolgálni. Ami pedig a negyedik kérdést illeti: a szerzõdés leszögezi, hogy „szorosabb együttmûködés” – alapvetõen a brit, az ír és a svéd kormány ellenállása miatt – nem terjedhet ki a „katonai és védelmi jellegû kérdésekre”. Kevésbé lett látványos az eredmény a vétójog további korlátozásánál – avagy hivatalosabb megfogalmazás szerint: a minõsített többségû döntéshozás újabb területekre történõ kiterjesztésénél. Nizza elõtt már az EU-szintû döntések mintegy 80 százalékánál ez utóbbi volt a jellemzõ. A maradék 20 százalék mintegy 70 nagyobb témakörben testesül meg (úgy mint a közös költségvetéshez való hozzájárulás, a közös agrárpolitika, az adózás, az EU alapszerzõdéseit érintõ „alkotmányozó jellegû” módosítás, vagy nemzetközi szerzõdések megkötése). A nizzai asztalra több mint 40 olyan téma került, amelynél némely tagországok felvetették a vétójog eltörlésének a lehetõségét. Valójában kezdettõl fogva tudni lehetett, hogy ezek közül jó néhány egyes tagországok határozott ellenállása miatt semmiképpen sem számíthat a csúcs egyetértésére. Így hullott ki a rostán az adózás, a társadalombiztosítás, egyes bel- és igazságügyi témák, a kohéziós politika, vagy például a szellemi termékek kereskedelmének EU-szintû menedzselése. Az új szerzõdés végül így is több mint 30 új területre terjesztette ki a többségi szavazást. A jövõben az alábbi területeken szûnik meg a vétójog: · Alapvetõ jogok: a tagállamok négyötöde megállapíthatja, hogy egy tagállam súlyosan megsértette-e a közös elveket (7. cikkely) · A közös kül- és biztonságpolitikai (CFSP) megbízottak kinevezése · A CFSP-t, valamint a bel- és igazságügyi együttmûködést érintõ nemzetközi megállapodások, ahol a minõsített többségi döntést belsõ ügyekben már alkalmazzák · Diszkrimináció-ellenes intézkedések · A polgárok Unión belüli lakóhely-változtatását megkönnyítõ intézkedések (nem alkalmazandó útlevelekre, személyi igazolványokra, társadalombiztosítási intézkedésekre stb.) 2 4 /2 5


· A külsõ határok átlépését érintõ döntések. A Tanács dönt, ha egyszer a határellenõrzésrõl létrejött a megállapodás · Harmadik országból származó személyek utazási szabadságát érintõ intézkedések – 2004. május 1-tõl · A közös szabályok és alapelvek elfogadását követõen a menekültügyi politika. Hasonlóan menekültek és otthonukból elûzött személyek, valamint 2004. májustól bevándorlási ügyekben · Polgári ügyekkel kapcsolatos bírói együttmûködés (családjoggal kapcsolatos kérdések kivételével) · Nemzeti hatóságok együttmûködésének kérdése (2004 májusától) · A Tanács arra „törekszik” majd, hogy 2004 májusától a vétójog lehetõség szerint megszûnjön a vízum, a menekültügyi és bevándorlási politika más területeire is · Nehéz gazdasági helyzetben lévõ vagy természeti katasztrófa által sújtott tagok megsegítése · A Gazdasági és Pénzügyi Unió (EMU) nemzetközi szinten való képviseletérõl szóló döntések · Az euró gyors bevezetését célzó lépések · A szolgáltatások kereskedelmének bizonyos területeit érintõ döntések · Egyes szociális rendelkezések · A tagországok ipart érintõ akcióinak támogatása · A strukturális alapok kivételével a gazdasági és szociális kohéziót érintõ döntések · A strukturális és kohéziós alapok reformjáról hozandó döntések 2007 után · Gazdasági, pénzügyi és technikai együttmûködés · Az EP-képviselõk státusa, adózási kérdések kivételével · Európai szintû politikai pártokkal kapcsolatos döntések · A Tanács fõtitkárának és helyettesének kinevezése · Az Európai Bíróságon a bérekkel, nyugdíjakkal stb. kapcsolatos intézkedések · Az Európai Bizottság elnökének és a bizottságnak a kinevezése · Halál vagy lemondás esetén az utód kinevezése · Az Európai Bíróság eljárási szabályainak elfogadása · Ugyanez az elsõfokú bíróság esetében · Az EU Számvevõszék kinevezése · A számvevõszék eljárási rendjének jóváhagyása · A Gazdasági és Szociális Bizottság kinevezése · A Régiók Bizottságának kinevezése · A 2007-tõl induló EU-költségvetés pénzügyi rendelkezéseit érintõ döntések.

A közös értékek védelmében Van a Nizzai Szerzõdésnek egy újdonsága, amit 2000 végi elfogadása idején sokan fõként egy néhány hónappal korábbi belsõ válsággal magyaráztak – valójában eredetileg ennek hátterében is a bõvítésre való felkészülés egyfajta szándéka húzódott. Az alapszerzõdés nevezetessé vált 7. cikkelyének a módosításáról van szó, amely a korábbiakhoz képest igyekszik konkrétabb kereteket szabni ahhoz, ha valamely tagállam ellen a többiek eljárást kívánnak kezdeményezni azon az alapon, hogy az érintett láthatóan letért az Unióban alapvetõnek tekintett és mindenki által osztott közös értékekrõl. Nizzában még mindenkiben elevenen élt a 2000 elsõ felében lezajlott „osztrák válság”, mikor is a szélsõjobboldali Osztrák Szabadság Párt kormánytagsága miatt a többi EU-ország néhány hónapos politikai bojkottot rendelt el Bécs ellen. A „tizennégyek” fellépése nagy vihart kavart, a pillanatnyi indulatok pedig feledtették, hogy az eljáráshoz alapul szolgáló cikkely néhány évvel korábban még voltaképpen a tagságra váró kelet-európai „új demokráciákkal” szembeni bizalmatlanság jegyében került be az EU alapokmányába. Az 1997-es Amszterdami Szerzõdésbe vettek be elõször olyan cikkelyeket, amelyek politikai megfontolások alapján egyáltalán megkérdõjelezhetik valamely tagország EU-tagságát, illetve az e tagsággal együtt járó jogok gyakorlását. Addig ilyen jellegû kitételt nem tartottak szükségesnek, mivel az alapító államok abból indultak ki, hogy politikai, ideológiai, emberi jogi tekintetben teljesen azonos alapon állnak. A más politikai kultúrákból érkezõ kelet-európai jelölt országok feltûnésével azonban sokan szükségesnek ítélték, hogy megnevezzenek az alapszerzõdésben olyan pontokat is, amelyek módot adnak az esetleg kevésbé „megbízható” majdani tagállamok kordában tartására, adott esetben elszigetelésére vagy akár tagságának felfüggesztésére is. Az említett újabb cikkelyek egyfelõl leszögezik, hogy az EU a szabadság, a demokrácia, az emberi és alapvetõ szabadságjogok tiszteletben tartásán alapul, amely alapelvek valamennyi tagállamban közösek. Másfelõl kilátásba helyezik, hogy ha kétség merül fel valamely tagállam(ok) 26/ 27


iránt abban a tekintetben, vajon a fenti elveket tiszteletben tartják-e vagy sem, a lehetséges eljárás a következõ: az Európai Tanács (a tagországok állam- és kormányfõi szintû testülete), valamely tagállam vagy az Európai Bizottság kezdeményezésére és az Európai Parlament egyetértésével egyhangú szavazással megállapíthatja, hogy az említett alapelveket súlyosan és következetesen megsértették. Mindezek alapján a Tanács minõsített többséggel úgy dönthet, hogy a kérdésben elmarasztalt tagország jogainak egy részét (beleértve akár a szavazati jogát) felfüggeszti, miközben ez utóbbi továbbra is végrehajtani köteles az EU-alapszerzõdés elõírásait (Amszterdami Szerzõdés 6. és 7. cikkelye). A 2000 elején kirobbant „osztrák válság” a vártnál hamarabb adott módot az új paragrafusok tesztelésére, amelynek során látványosan bebizonyosodott azok felszínes, nem kellõen egyértelmû jellege. E tanulságokból okulva toldották be a Nizzai Szerzõdésbe azokat a kitételeket, amelyek világosabbá teszik a hasonló esetekben követendõ eljárások menetét. Eszerint a tagállamok harmadának, az Európai Parlamentnek vagy az Európai Bizottságnak a kezdeményezésére az EU Tanács – négyötödös többséggel és a Parlament egyetértésével – dönthet úgy, hogy valamely tagországban az EU-alapértékek megsértésének komoly veszélye áll fenn, és ennek orvoslására intézkedéseket hozhat. Ezt megelõzõen azonban a Tanács meghallgatja az érintett ország képviselõjét, s ha szükséges, független szakértõk véleményét is kikéri (Nizzai Szerzõdés kiegészítése a 7. cikkelyhez). Nizzában és Nizza után is sokan vallották, hogy mindez igazából akkor válik majd teljessé, ha az ugyancsak 2000 decemberében elfogadott és ünnepélyes politikai nyilatkozatként deklarált – ám jogilag az alapszerzõdéstõl továbbra is független – Alapvetõ Jogok Európai Chartája is joghatállyal bíró módon az EUalapokmányok szerves részévé válik. Elvben ugyanis ez utóbbi az a dokumentum, ami hét fejezeten keresztül 53 cikkelyben rögzíti a „közösen vallott értékek” együttesének tekinthetõ – tehát számon is kérhetõ – tételeket. A Charta joganyaggá emelésének politikai támogatottsága Nizzában még nem volt elegendõ. Cserébe viszont kilátásba helyezték, hogy a kérdésre visszatérnek az EU következõ reformkonferenciáján.

Átmenet Nizza és az újabb reformok között: együtt a Konventben Nizzába gyülekezve politikus politikus,, diplomata, szakértõ és újságíró egyaránt tudta, hogy a nevezetessé váló csúcs és a fáradságosan kihordott új szerzõdés semmiképpen sem valaminek a végét, mint sokkal inkább a kezdetét jelenti. Említettük, hogy ezúttal fõként a tagországok egymás közötti érdekérvényesítési képességére összpontosítottak. A taglétszám várható radikális bõvülésével nemcsak a szavazatokban megtestesülõ népességi arányok torzulhatnak, de az addigi érzékeny egyensúlyon is módosítani kell a tagállamok és Brüsszel (sõt: a tagállamok tartományai, az egyes fõvárosok és az EU-szint) között. A Nizzai Szerzõdés mellékleteként elfogadott nyilatkozat négy kérdést említ meg konkrétan is, amelyekre választ kell találni 2004 végéig: 1.

Hogyan lehet a szubszidiaritás elvének figyelembevételével javítani az EU és a tagországok közötti hatalommegosztáson? 2. Változzon-e a státusa a Nizzában csak közös politikai nyilatkozat rangjára emelt Alapvetõ Jogok Európai Chartájának? 3. Hogyan lehet egyszerûsíteni, érthetõbbé tenni az EU alapokmányait anélkül, hogy módosítanának értelmükön? 4. Mi lehet a nemzeti parlamentek szerepe az EU intézményrendszerében?

28/ 29


A 2001. decemberi laekeni EU-csúcs mindezek nyomán határozott úgy, hogy egy 105 fõs Konventre bízza azon ajánlások kidolgozását, amelyek alapján a tényleges reformkonferencia (esetleg az EU-csúcs maga) dönteni fog. Ebben minden tagország (és tagjelölt!) egy kormánytaggal és két parlamenti képviselõvel van jelen, és ezt a csoportot egészíti ki az Európai Parlament további 16 honatyája, valamint az Európai Bizottság két tagja. Kezdetben úgy tûnt, hogy az új fórumot rövid pórázon tartják majd. Az elsõ elképzelések szerint a Konvent élére még csak „középsúlyú” politikust készültek állítani, az elvárás nem lett volna több, mint „az összes lehetséges opció” számbavétele, és feltételezték, hogy a Konvent által kidolgozott szövegek átvétele után még bõven lesz idõ egy másik, „igazi” (s immár kizárólag kormányképviselõkbõl álló) reformkonferencia összehívására is. Az események azonban felgyorsultak, és jelenlegi tendenciáiban inkább a „Konvent-párti” radikálisabb út híveinek látszanak kedvezni. A testület élére ugyanis egy nagyon is „nehézsúlyú” politikus, Valéry Giscard d’Estaing korábbi francia államfõ került, akirõl tudni lehetett, hogy kifejezetten az integrációs folyamat erõsítésének a híve. Ezt egészítette ki, hogy a decemberi laekeni EU-csúcstól kapott mandátum már felettébb tág teret kínál lényegében minden, az EU életét és jövõjét meghatározó módon befolyásoló kérdés és probléma megvitatására. Olyannyira, hogy annak alapján még csak túlzásnak sem hatott, amikor Giscard d’Estaing a Konvent nyitóülésén már „opciós papír” kidolgozása helyett egy „európai alkotmányozó szerzõdés” elõkészítését jelölte meg célként. Giscard figyelmeztette a Konvent tagjait: ha kudarcot vallanak, még nagyobb konfúzióba taszítják „az európai tervet”, amely a bõvítés következõ körét követõen nem lesz képes egy hatékony és a közvélemény számára is érthetõ rendszert felkínálni. „Ami 50 év alatt létrejött, eléri majd a teljesítõképessége határait, és a felbomlás réme fogja fenyegetni. Ha kudarcot vallanánk, vélhetõen valamennyi ország visszatérne a szabad kereskedelemhez. Egyikünknek sem, a legnagyobbakat is beleértve, sem lenne ereje, hogy felvegye a versenyt a világ óriásaival. Így aztán befelé fordulnánk, köldöknézegetõ módon hanyatlásunk okait elemezve” – mutatott rá. A Konvent munkájának formálisan nincs határideje, valójában közmegállapodás szerint 2003 õszéig igyekszik elérni célját, amihez alapvetõen három szakaszon keresztül közelítenek: a testület az elsõ idõszakban igyekezett minél több és szélesebb forrásból tájékozódni, hogy - úgymond - megtudja, mit is várnak az európaiak a 21-ik század elején Európától. Mindezt az elemzés idõszaka követte,

amely Giscard szerint kettõs megközelítést kíván. Elõször is a testület tagjainak a Laekeni Nyilatkozatban felvetett kérdésekre kell válaszokat adniuk. Ezek hat nagy csoportra oszthatók: 1. Európa szerepérõl szóló alapkérdések, 2. a hatáskörök kijelölése az EU-ban, 3. az Unió rendelkezésére álló eszközök egyszerûbbé, áttekinthetõbbé tétele, 4. az intézmények mûködése és demokratikus legitimitásuk, 5. Európa egy nyelven beszéljen a nemzetközi porondon 6. s végül az európai alkotmányhoz történõ hozzáállás. Ezzel párhuzamosan a Konventnek alaposan szemügyre kell vennie a mások által az Unió jövõjére ajánlott recepteket. Végül az utolsó, harmadik szakaszban az analízis elvégzése után a Konvent javaslatokat fogalmaz majd meg, amelyek Giscard szerint lehetõség szerint egyetlen, széles konszenzust élvezõ ajánlásban öltenének testet, mert csak így lesz megfelelõ súlyuk a közvélemény szemében. Különösen a bõvítés szempontjából meghatározóan fontos vonása a Konventnek, hogy munkájában kezdettõl fogja valamennyi EU-tagjelölt ország (köztük Törökország) is azonos módon (1+2 fõvel) képviselteti magát, mint a mai tagállamok, méghozzá nem külön „jelöltként”, hanem már leendõ, potenciális EU-tagként kezelve minden résztvevõt. Sõt idõközben az is eldõlt, hogy a még Laekenben elfogadott 12 fõs Konvent-elnökségbe – tizenharmadik tagként – a tagjelöltek egyik képviselõjét is meghívják: a tizenhármak szabályos szavazás alapján a szlovén Alojz Peterle korábbi szlovén miniszterelnököt, exkülügyminisztert delegálták a posztra (nem, mint a tizenhármak egyeztetett álláspontját hivatalosan képviselõ küldöttet – ilyen ugyanis nem létezik –, hanem mint „egyet közülük”). Fontos még egyszer emlékeztetni, hogy a Konvent mindezen kérdésekben nem dönt, csupán lehetõleg konszenzuson alapuló ajánlást tesz. Az említett kormányközi konferencia akár már 2003 végéig összeülhet, nem kizárva, hogy az utolsó hetekben - olasz elnökség lévén - egyfajta újabb „Római Szerzõdésben” rögzítsék az újabb alapdokumentumot. Elfogadásában már a csatlakozási szerzõdést aláíró jövõbeli tagállamok vezetõi is részt vesznek majd. 30/ 31


Milyen EU-ba érkezünk? A „mi” majdani Európai Uniónknak tehát már minden jel szerint több tucat európai ország a tagja lesz, közöttük számtalan együttmûködési formával. A piac egységes egységes,, kereskedelmi határok nincsenek, mindenki azonos játékszabályok szerint adhat, vehet, beruházhat és vállalhat munkát (néhány évnyi átmeneti idõ után mi is), bizonyos országok például azonos pénzt használnak, mások különféléket. Akadnak majd tagállamok, ahol egyforma kulcsok alapján adózik polgár és vállalat, a többieknél elõfordulhat minden más. Egyes országok különösen szigorú, önként vállalt környezetvédelmi rendszabályoknak vetik majd alá magukat, mások beérik enyhébb normákkal is. Ha mi is kezdeményezni szeretnénk efféle „különutas” együttmûködést, erre is lesz mód, ha képesek vagyunk legalább a tagállamok harmadát megnyerni hozzá, és ha el tudjuk hitetni további jó egyharmaddal, hogy szûkebb közösségünk az integráció elmélyítését szolgálja. Ha mások szûkebb klubjával kacérkodunk, elvben bármikor tagok lehetünk náluk is is,, feltéve, hogy készek és képesek is vagyunk átvenni az ottani klubszabályokat. A „mi EU-nkban” már a közös ügyek megközelítõleg 90 százalékáról többségi szavazással döntenek majd, azaz ezeknél eleve vétójog nélkül szállunk ringbe. A helyette létezõ, minõségi többségen alapuló döntéshozásra 3,47 százaléknyi voksmennyiséggel tudunk majd hatni. Ránézésre nem sok, de éppen a tagállamok várható nagy száma miatt a döntések keresztülvitelére azután már amúgy sem lesz önmagában senkinek elegendõ ereje: mindenkinek alkalmi (és terjedelmes!) koalíciókban, állandó partnerkeresésben kell majd gondolkodnia. A magyar 12 voks, a többi visegrádi országgal együtt 56 szavazatot tesz ki, ami még mindig csak a leendõ minõsített többség 22 százaléka. Offenzív politikaformálásra ez aligha elég, de arra már adhat esélyt, hogy egy-két további partnert találva viszonylag hatékonyan védeni tudjuk érdekeinket. Egy-egy döntést feltartani tudó blokkoló kisebbséghez ugyanis csak 91 voks kell, és ha a visegrádiak meg tudják nyerni, például Szlovéniát és Ausztriát is, akkor már 70 szavazatnál tartanak. A hiányzó 21 voksot kipótolhatja a mai „öt nagy” bármelyike. Arra azonban számítani kell, hogy általában legalább két ilyen nagyobb fajsúlyú támogató a hatból mindig jó lesz, ha éppen van kéznél. Egyszóval a diplomácia, a csapatmunka minden korábbinál meghatározóbb játékszabályként adódik majd.

Kivételt képez az ügyek azon, valamivel több mint 10–15 százalékos köre, ami továbbra is vétójog alá fog esni. Így például az adózásnál vagy a társadalombiztosításban – miként fiskális, védelempolitikai, tagfelvételi vagy „EU-alkotmányozó” természetû ügyekben – a magyar egyetértés is megkerülhetetlen szükségnek minõsül még egy jó ideig, egyes „magkérdésekben” sejthetõen örökké. Az Európai Bizottságban még a csatlakozás után is jó egy évtizeden át szavatolt lesz állandó személyes jelenlétünk. Jóllehet, a Bizottság nem a nemzeti érdekek közvetlen érvényesítésének a helye, de tagadhatatlanul hatékony fórum például az érdemi tájékozottság és jól informáltság biztosítására: végül is, ha a Bizottság nem is hoz döntéseket, ám õ készíti elõ és hajtja végre azokat. És éppen ebbéli szerepében bizonyos – túlzott nemzeti törekvéseket ellensúlyozni tudó – nemzetek feletti jogosítványa eztán is marad majd. És végül: ebben a „mi” majdani Európai Uniónkban minden tagország ünnepélyesen deklarálja, hogy több mint féltucatnyi fejezeten át felsorolt, közös Chartában rögzített európai értékek talaján áll. Ha valamelyik tag kapcsán mégis gyanú merülne fel, ügyében – az õ meghallgatásával is – közös gondolkodás kezdõdhet, nem kizárva akár végül a közös retorziókat sem. Cserébe, taggá válásunk pillanatában egy olyan, „összuniós” reformvita végjátékába - talán végsõ vitáiba, de mindenképpen ratifikációjának kezdetére - is érkezünk majd, aminek a tétje immár az EU egészének, filozófiájának és jövõjének gyökerekig ható új alapokon történõ meghatározása lehet. Ennek magvait szintén a Nizzai Szerzõdés is vetette el: 2000 decemberében.

Milyen EU-ba érkezünk? Az Európai Unió Nizza után és újabb reformok elõtt

Recommend Documents