METODIKA STRATEGICKÉ PRÁCE: DODATKY

METODIKA STRATEGICKÉ PRÁCE: DODATKY P. Pergler [email protected] Obsah

I II III

Zkušenosti a návody (stránka 1) Časté otázky (stránka 35) Materiál pro vládu (stránka 53)

Tento materiál zahrnuje zejména podrobnější metodické zkušenosti, návody, materiály a odpovědi na otázky, potřebné pro SPV (strategickou práci na úrovni vlády). Následující texty se užívají na instruktážích podle výběru instruktora a nejsou tedy určeny k souvislému čtení. Doplňují základní metodickou informaci v knize „Bloková metoda“. Odkazy na literaturu jsou na stránce 9, principy SPV na s1, 2 a 65, historie úkolu na s6, exekutivní souhrn pro premiéra na s54, CV autora na s72. Přispěla řada zájemců a spolupracovníků, mezi nimi v různých rolích Carolyn Andrews, Vladimír Bezděk, Charles Ficner, Hana Moškořová, Andrea Štorchová a Tomáš Zídek. K dispozici na požádání je přehled domácích a zahraničních praktických zkušeností, webový materiál světových organizací, vymezení role strategií v demokracii, vysokoškolské přednášky a texty, užívané pro instruktáže a pro MFČR. Revidováno 2010 06 30

I

ZKUŠENOSTI A NÁVODY

OBSAH Základní definice (s1) Cíl přípravy (s2) Způsob práce Konzultačního týmu (s2) Vzor zadání pro koordinátora přípravy návrhu strategie (s3) Přechodné období zavádění SPV (s4) Nezávislé skupiny pro SPV (s5) Nezávisle připravované podklady (s6) Dřívější kroky vlády ČR (s6) Zdroje informace (s9) Vsuvka na začátek textu k připomínkovému řízení (s12) Odolnost (resilience) procesu (s13) Porovnání pojmů (s13) Nedostatky a rizika (s14) Integrace (formulace výsledků, integrace, programy) (s16) Dezintegrace ekonomického aspektu (s20) Vysvětlení pojmu SPV (s20) Hospodářská strategie (s20) Úvodní porady (s21) Struktury (s23) Izolované vize (s25) Průřezová strategie (s26) Příklady (s27) Oznámení (s27) Ověření (s28) Další definice (s30) Podklad pro rozhodnutí (s31) Politická sféra (s31) Neinformované a nepříslušné rozhodování (s32) Legislativa a exekutiva (s33) Další metodické možnosti (s33) -----------------------------------------------------------------------------------------------------------ZÁKLADNÍ DEFINICE. Návrh komplexního závažného rozhodnutí/ strategie/ koncepce/ politiky/ reformy zahrnuje i varianty obecné vize a závazných dílčích rozhodnutí, včetně nákladů a verifikovatelných dopadů. Návrh je transparentní, je široce konzultován a bere v úvahu okolí. Varianty jsou zpracované a vzájemně porovnávané v nezávisle koordinované spolupráci s odborníky a s těmi, kterých se týkají. Podklad pro vyjednávání a rozhodnutí, například vlády, je nezaujatým souhrnem návrhu strategie a zahrnuje doporučení. Vláda může povolit výjimky. Každý rezort zodpovídá za věcný obsah svých návrhů a pak pracuje podle přijatých strategií, ze kterých se odvíjejí exekutivní, legislativní a jiná rozhodnutí. 10 02 10 SPV metodika [5] stránka 1 z 73

CÍL PŘÍPRAVY (souhrn pro první informaci spolupracovníků) Zdravý rozum radí čím začít, když narazíme na složitý problém: Rozmyslet si nezkreslené konkrétní možnosti, jak problém ošetřit a neignorovat okolí a změny.

Co je návrh strategie/ koncepce/ politiky/ reformy? Je to konsenzuální návrh ošetření zásadního komplexního problému nebo jeho nezaujatě porovnané varianty. Návrh obsahuje vizi a závazné úkoly, ze kterých se potom odvíjejí legislativní, exekutivní a jiné materiály. Obsahuje i podpůrné materiály, odkazy, cíle a doporučení; a krátkodobý až dlouhodobý verifikovatelný odhad všech významných dopadů i nákladů. Bere v úvahu jiné strategie a celkovou situaci i její možný vývoj a je podle potřeby aktualizován. Byl od začátku do konce transparentně a nepřerušovaně připravován veřejnou správou, odborníky a těmi, kterých se týká a kdo mají zájem, pod vedením nezávislého koordinátora a vyzkoušenou metodikou. Každý rezort zodpovídá za přípravu strategie nebo strategií v rozsahu své kompetence. Výjimky povoluje vláda. Podkladový materiál nezaujatě shrnuje návrh strategie v době, délce a struktuře, která vyhovuje tomu, kdo má rozhodovat. Může se měnit během závěrečného politického vyjednávání a je pak spolu s návrhem strategie dostatečným a transparentním podkladem pro rozhodnutí.

ZPŮSOB PRÁCE KONZULTAČNÍHO TÝMU Tým pracuje nezaujatě v souhlase s přijatými metodickými principy. Nedává přednost žádnému úřadu nebo organizaci a žádnému věcnému řešení. Tým je organizačně nezávislý v kombinaci některých rysů přístupu secondment, temporary team, independent office a outsourcing. V ČR tak úspěšně pracovali koordinátoři a týmy jednotlivých strategií, i když příslušné návrhy byly ze začátku mylně kritizovány jako „to u nás nejde“. Na vyšší úrovni byly kdysi podobně kritizovány představy o nezávislosti statistické práce nebo kontrolní činnosti, které jsou dnes běžné. Podobně je nezávislost zaručena některým poradním týmům. Nezávislost zahrnuje i pravomoc vedoucího nad rozpočtem a personálním obsazením týmu. Kritériem nezaujatosti jsou například dvě vzájemně podobné otázky: • Kdyby se někteří pracovníci v politické a správní sféře pokusili práci týmu ovlivnit, zdařilo by se jim to? 10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 2 z 73

• Jak je zajištěno rozlišení vlivu funkční kompetence (podle pozice, kterou spolupracovník zaujímá) a maximalizace vlivu odborné kompetence (podle praktických zkušeností s přípravou strategií podle uvedených principů)? Při zahájení budou přicházet důležité dotazy a požadavky během týdnů po ustavení týmu a musí být možno je od začátku řešit tak, aby image týmu jako odborného centra rostla (headstart, kick-start). Alespoň někteří z pracovníků týmu musí mít tyto vlastnosti: • má praktické zkušenosti se začáteční strategickou prací podle dobré praxe • má praktické zkušenosti s řízením ve veřejné správě • je v kontaktu s potenciálními interními a externími experty • je ochoten věnovat této práci čas jako interní nebo externí pracovník

VZOR ZADÁNÍ PRO KOORDINÁTORA PŘÍPRAVY NÁVRHU STRATEGIE (k úpravě podle potřeby tak, aby byly zajištěny Principy SPV) Pověřuji ..........., aby v souhlase s dobrou praxí koordinoval přípravu návrhu/aktualizace strategie problému ........... Návrh strategie mi předloží nejpozději dne ………. Bude disponovat rozpočtem ……………………Kč, včetně honoráře …………….Kč pro koordinátora. …………………….zajistí kancelářské vybavení; zapůjčí své odborníky (temporary team); a zajistí administrativu proplácení honorářů a nákladů v souhlase s příslušnými předpisy. Žádám pracovníky veřejné správy, aby při přípravě návrhu strategie spolupracovali Příloha zadání Proces přípravy bude odpovídat těmto požadavkům: • Metodika a proces přípravy návrhu strategie odpovídá dobré praxi ve smyslu usnesení vlády . • Pro přípravu strategie budou podle potřeby užity existující materiály a všechna dostupná informace. • Věcný obsah strategie nebude omezen žádným dnes existujícím materiálem Role koordinátora bude vymezena takto: • nebude zasahovat do věcného obsahu návrhu strategie ani do hodnocení tohoto obsahu • bude řídit metodiku a proces přípravy konsenzem a pouze v případě, kdyby to nebylo přes všechnu jeho snahu možné, vlastním rozhodnutím • bude řídit metodiku a proces bez vnější interference a nebude v tom přijímat žádné rozkazy 10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 3 z 73

• • •

zahrne do návrhu strategie mimo jiné variantu řešení dílčích problémů i celé strategie, které jsem mu včas sdělil nebo sdělím převezme plnou procedurální zodpovědnost za proces přípravy návrhu strategie může být odvolán pouze mnou a to s podrobným odůvodněním, jak porušil toto zadání.

PŘECHODNÉ OBDOBÍ ZAVÁDĚNÍ SPV V návodech je podrobně rozpracováno zavádění SPV (Strategické práce na úrovni vlády) v případě, že příprava návrhu strategie probíhá od začátku. Kromě toho se někdy SPV zavádí, když příprava návrhu některé strategie je v některé z těchto situací: (a) Byly ukončeny nebo se provádějí dílčí činnosti, které mají přispět k přípravě návrhu. Typicky to bývá prezenční nebo webový dialog, kulatý stůl, poradní sbor, modelování, analýza, prognóza, obecná vize (bez závazných úkolů, nákladů a verifikovatelných dopadů) nebo návrh jediné varianty. (b) Příprava návrhu strategie je již rozpracovaná, nebo se nezávisle připravuje několik strategií. (c) Příprava návrhu nebo několika nezávislých návrhů je považována za ukončenou, ale strategie nebyly ještě schváleny. (d) Byla schválena strategie a není jisté, zda je v souhlase s principy SPV. Jaká je dobrá praxe v těchto případech? Pokud návrh strategie nebyl dosud schválen, to jest v případech „a“ až „c“, je třeba ve spolupráci s Konzultačním týmem ověřit, zda je zajištěno, aby při vyjednávání a rozhodování byl k dispozici návrh strategie ve shodě s dobrou praxí. Zejména musí návrh zahrnovat adresné a závazné úkoly; náklady a verifikovatelné dopady; jedinou konsenzuální variantu nebo porovnané varianty řešení; návaznost na jiné strategie. Ověřuje se i proces přípravy, zda se od počátku účastnili ti, kterých se problém týká; zda návrh byl připraven nezaujatě a nezávisle; zda příprava byla spoluprací spíše než bojem o moc. V případech „b“ a „c“ někdy existuje jeden nebo několik neintegrovaných materiálů, nazývaných strategie, o kterých má vláda rozhodnout.. V tom případě se doporučuje návrh/ návrhy rychle redakčně redigovat do standardní struktury, k nim si ad hoc obměněným standardním postupem vyžádat příspěvky a teprve pak standardním způsobem provést porovnání. Uvedený případ „d“ se týká situace, kdy ošetření vymezeného problému bylo již schváleno a probíhá implementace nebo realizace. I zde je prvním krokem vyhodnotit (s ohledem na principy) schválený návrh, proces jeho přípravy, současný stav práce, současný stav problému a existující úmysly o další práci (včetně uvažované aktualizace nebo revize). Důležité je výslovné vyjádření orgánu, který má problém v kompetenci, zda schválená strategie je stále platná. Plán další práce, pokud je v daném případě nutný, může obsahovat tyto aktivity: (i) Požádat ty, kterých se problém týká, o doplnění jejich variant dalšího řešení modifikovaným a zjednodušeným procesem SPV. (To nemění platnou strategii, ale je to důležitá informace pro rozhodnutí o možné aktualizaci a může to snižovat úroveň konfliktu). (ii) Doporučit odborné doplnění nebo ověření potřebných věcných informací. (iii) Doporučit aktualizaci strategie podle principů dobré praxe a při tom užít existující strategii jako jednu nebo několik variant návrhu. 10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 4 z 73

Na rozdíl od přípravy „na zelené louce“ chybí ve všech uvedených situacích rutinní pravidla a je třeba se spoléhat na praktické zkušenosti V každém případě je závěrem ověřování i plán (včetně hodnocení), jak dál pokračovat a zda jsou nutné změny zadání, například harmonogramu. Pokud by se snad nepodařilo najít společný plán, uvede se pozice zpracovatelů i Konzultačního týmu. Plán je přiložen ke všem souvisejícím dokumentům a předán těm, kterých se věcný problém týká. Je-li nutná změna zadání, je plán předložen vládě. Jedním ze základních zásad dobrého řízení je navazovat předběžné kontakty včas, nikoli až po identifikaci nedostatků, konfliktu a/nebo nekompatibility. Vzájemně izolované řešení souvisejících problémů (silo mgmt) je známou chybou. Příprava a zavádění SPV trvalo ve většině zemí léta a u nás nebude rychlejší. U nás i všude jinde se před zavedením dobré praxe SPV jeví nedostatek vzájemné věcné komunikace mezi týmy, připravujícími návrhy různých strategií. Je důležité zahájit neformální kontakty mezi týmy co nejdříve, zahrnout do nich i činnost na přípravě budoucí SPV a nečekat až na formální příkazy. Výměna zkušeností bývá pro všechny výhodná, i když ji nikdo ještě nenařídil. Neformální komunikace SPV nenahradí, ale poněkud omezí škody a přispěje k budoucí efektivní SPV.

NEZÁVISLÉ SKUPINY PRO SPV Při zavádění SPV (strategické práce na úrovni vlády ČR) je třeba ustavit některé nezávislé skupiny.. Po schválení vládou zahájí činnost trvalý Konzultační tým, který bude podporovat procesní a metodické aspekty SPV, bude zajišťovat vzdělávání a konzultace na požádání, bude sledovat a hodnotit průběh SPV a bude metodiku rozvíjet a aktualizovat. Návrh každé strategie bude připraven Strategickým týmem, pak se o něm bude vyjednávat a potom o něm bude rozhodnuto. Všechny tyto skupiny budou odborné, to jest sestavené z nejlepších dosažitelných odborníků, se zástupci organizací a eventuálně s minimem organizačněadministrativní podpory. Mohou zahrnovat i mladé perspektivní pracovníky, kteří svou odbornost budou získávat zejména praxí. Připravené materiály podrobně popisují vznik a funkci těchto skupin. Všechny skupiny budou externí. To znamená, že nebudou organizační jednotkou orgánu veřejné správy, nýbrž že budou zřízeny ad hoc rozhodnutím vlády (Konzultační tým) nebo například ministerstvem, kterému připravovaná strategie přísluší (Strategický tým). Zřizovatel je bude finančně a organizačně podporovat Cíl a způsob práce bude podrobně určen při jejím zřízení. Při zřízení bude jmenován vedoucí skupiny, který bude postupovat podle určeného způsobu práce, nebude přijímat žádné příkazy a může být kdykoli zřizovatelem vyměněn s podrobným udáním důvodů. (To se stává zřídka, protože to bývá použito v politickém boji.) Členové skupin budou činní na plný nebo částečný úvazek. Členy skupin budou odborníci mimo veřejnou správu, pracující bezplatně nebo za honorář. Členy budou také zapůjčení (seconded) pracovníci veřejné správy. Ti budou pokračovat ve svém pracovním poměru s veřejnou správou a ve skupině budou řízeni jejím vedoucím. S uvedenou organizací byly ve světě i u nás dobré zkušenosti. Na rozdíl od nás byly ve světě při strategické práci dobré zkušenosti i se skupinami, které byly standardními organizačními jednotkami veřejné správy. Důvodem rozdílu jsou některé specifické rysy naší situace. Politická sféra není u nás oddělena od správní sféry. Je běžné přijímat, propouštět a úkolovat pracovníky veřejné správy z politicko-stranických důvodů. Práce veřejné správy je často 10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 5 z 73

součástí boje o moc politických stran. Tak například se někdy připravuje utajeně pouze ta varianta návrhu strategie, která vyhovuje současnému ministrovi nebo vedoucímu pracovníku veřejné správy, dosazenému podle stranicko-politického klíče. Podobně se někdy rozhoduje o časování a o organizaci procesu přípravy návrhu. Zajistit nezávislost práce na stranách se nedaří ani ve strategické, ani v jiné činnosti. Po výměně ministrů, vedoucích pracovníků nebo vládních stran jsou dosavadní výsledky často nepoužitelné a příprava začíná znova. Protože typická příprava návrhu strategie je obvykle delší než volební období, strategická práce vázne. Organizační struktura naší státní správy není kompatibilní s dobrou praxí strategické práce a zlepšování této struktury je ještě obtížnější, než příprava jednotlivých strategií. Naši pracovníci jsou brilantní improvizátoři, ale je zde poměrně silný boj o moc a tolerance k nekvalitní práci. Až se tyto rysy naší práce vylepší, bude možné změnit i navrhovanou organizaci skupin. Mohlo by dojít i k pokusům celostátně zavést proces strategické práce, který by nebyl proti uvedeným obtížím odolný. To by byl jeden z důvodů, proč by přípravu zavedení bylo nutné stůj co stůj dočasně zastavit. Jinak by hrozilo nebezpečí selhání, ztráty motivace a odkladu příštího pokusu o zavedení. Navržený postup není obvyklý a někteří pracovníci ho ze začátku nevidí rádi. Proto bude vyžadovat pečlivé vzdělávání a trpělivé přesvědčování. Prozatím se zdá, že odpor je u nás poněkud méně agresivní, než se očekávalo.

NEZÁVISLE PŘIPRAVOVANÉ PODKLADY Na přípravě návrhu strategie se mohou podílet všichni, kteří přijmou společný postup. Kromě veřejné správy to mohou být další účastníci, například odbory a organizace změstnavatelů, neziskové nevládní organizace nebo politické strany. Někdy další účastníci vidí nutnost ošetřit komplexní zásadní problém, ale správní a politická sféra neustaví strategický tým, ve kterém by mohli pracovat. Nezahájí se tedy příprava kompetenční strategie, která plyne z povinnosti úřadu veřejné správy mít strategii v rozsahu své kompetence, nebo uvažovaný problém není dostatečně zahrnut do existujících nebo připravovaných strategií. Doporučuje se takovým dalším účastníkům, aby v rámci svých možností připravovali návrh příslušné strategie sami nebo ve spolupráci s jinými zájemci. Vzhledem k omezeným fondům a omezeným informacím i z jiných důvodů se jim nepodaří připravit úplný návrh, ale mohou předběžně zpracovat jeho významné součásti. Pokud mají pravdu a problém je významný, dříve či později bude zahájena příprava kompetenční strategie. Vznikne tím několik výhod. Dobře připravená pozice má větší naději, že bude realizována. To je v zájmu autorů a podle jejich názoru i v zájmu společnosti. Během předběžné přípravy je příležitost ovlivňovat významné (ale nikoli početné) složky veřejnosti. A konečně je výhodný image organizace, která se od budoucích voličů neizoluje. Praxe našla dvě rizika. Předně je nutné spolupráci profesionálně řídit. Ukázal se nulový vliv u pokusů nechat členy strany cokoli říci na schůzi a pak v izolaci centrálně zpracovat dokument podle rozhodnutí předsedy. Zadruhé skutečná spolupráce a porovnávání variant je vhodné pro organizaci, která má dostatečnou soudržnost a účinné vedení. Jinak skutečná úvaha o budoucnosti může posílit vnitřní konflikt.

10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 6 z 73

DŘÍVĚJŠÍ KROKY VLÁDY ČR Zahraniční zkušenosti s využitím blokové metody přípravy strategií byly v ČR adaptovány již koncem devadesátých let a aplikovány v rámci přípravy zemědělské politiky pro ministra Luxe. Byl napsán podrobný návod k Blokové metodě, užité pro přípravu; stručné popisy procesu; a dedikované počítačové programy. Seminář Senátu ČR doporučil 12.února 2002 další kroky v tomto směru, akcentující spolupráci s veřejností. Předseda vlády ČR ustavil tým odborníků, kteří 31. května 2005 předložili zprávu s návrhem principů a dalšího postupu ve věci strategií, komunikace s občany, prognózy dopadů a reformy veřejné správy (Dana Drábová, Květa Kořínková, Edvard Outrata, předseda P. Pergler). Po odchodu předsedy vlády do Bruselu nebyly závěry zprávy využity. Principy dobré praxe byly čsátečně aplikovány i při modelování důchodové reformy (tzv. Bezděkova komise),výsledky jejich aplikace pozitivně zhodnoceny, širší strategická práce (kromě modelování) nebyla iniciována. V ČR probíhala od ledna 2010 jednání s předsedou vlády a s Úřadem vlády (viz sekce III tohoto textu) a v červnu 2010 byla doporučena aplikace na implementaci koaliční smlouvy. Neformální konzultace probíhají i s jinými týmy. Paralelně vznikaly materiály na akademické půdě (například v CESES a RASES), ve veřejné správě (například o e-státě, na ÚVČR a v MVČR) a na regionální úrovni, například v NSZM CpKP. Usnesení vlády o některých technikách, použitelných v rámci strategické práce (zejména o RIA a o komunikaci s občany) viz usnesení vlády 420/2005 a 657/2006. V listopadu 2008 byly podrobné návrhy předány MVČR a Řídicímu výboru… SUR, kteří navržené principy strategické práce odsouhlasili. Principy doporučují domácí i zahraniční odborníci. V roce 2007 si vláda vyžádala přehled o strategiích, připravovaných pro vládu. Bylo jich nalezeno přes devadesát. Připočteme-li materiály dřívější, krajské a místní, jde o mnoho set materiálů. Měly své klady a zápory. Mezi zápory u mnohých z nich patřilo: • Strategické materiály nebyly připravovány jako podklad pro konkrétní rozhodnutí vlády a proto neměly přímý vliv • Chyběly varianty s porovnanými dopady • Chyběla integrace uvnitř strategie i s jinými rozhodnutími ostatních resortů Výsledkem byla často nepodložená a dezintegrovaná rozhodnutí, založená na zkreslených nebo neúplných podkladech a kritika se strany EU i se strany našich občanů a institucí. Přispívaly tím k rostoucím politickým konfliktům a k nedůvěře v demokracii. Celkové škody nekoncepčním řízením se obvykle odhadují na několik procent celkového HDP, ale odhad je těžko prokazatelný. Mezi pozitivní výsledky těchto materiálů patřilo: • Analýza situace • Dílčí konkrétní návrhy rozhodnutí 10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 7 z 73

• •

Přehled domácí i zahraniční a současné i minulé situace Návrhy věcných principů, indikátorů a priorit

Tyto materiály přispěly k zpracování uvedených aspektů, diskusí a porovnání různých pozic, řešení (ačkoli izolovanému) dílčích problémů a pochopení nedostatků užívaného postupu. V tom hrály podobnou roli jako jiné publikace, konference, semináře a podobně. Dohromady byly významným příspěvkem k řešení aktuálních problémů. Určitou obtíží byla nejasná terminologie, kdy dobré informační materiály byly nazývány strategiemi a potom neoprávněně kritizovány, že požadavky na strategii neplní. V České republice je při přípravě dlouhodobých strategických a koncepčních materiálů na většině ústředních úřadů běžně zaveden a používán takový systém přípravy podkladů, který v mezinárodním srovnání i v domácím vyhodnocení vykazuje určité nedostatky, které způsobily a mohly by dále působit závažné škody. Proto se navrhuje zavedení u nás vyzkoušených, v zahraničí používaných a fungujících metodických principů. Příprava strategie musí být profesionálně řízený, prakticky zaměřený informační a pracovní postup, který umožní spolupráci již v době přípravy podkladů, výrazně zmenší nebezpečí subjektivních rozhodnutí i konfliktů a zvýší pravděpodobnost konsenzu. Variantní příprava a nezaujatá koordinace zajistí vládě nezkreslené podklady a zkrátí dobu do rozhodnutí vlády. Jestliže však vláda uzná za vhodné a výslovně rozhodne, pak příprava určitého materiálu se uvedenými metodickými principy řídit nebude. Tento postup je navíc přínosem pro zabezpečení provázanosti strategických rozhodnutí s legislativním procesem, souvisí s procesem RIA a respektuje a využívá systém Strategického plánovaní a programování Evropské Komise, který je popsán v Prohlášení EK o správě a řízení ze dne 30.5.2007. Zahrnut je také systém komunikace s občany ve smyslu usnesení vlády ČR. V současné době probíhá příprava strategických dokumentů v určitém časovém tlaku, při minimální komunikaci s nezávislými odborníky od počátku procesu zpracování. Je možné pozorovat snahu o eliminaci jakýchkoliv variantních rozhodnutí a podobně. K rozhodnutí vládě jsou předkládány nedopracované nebo příliš podrobné materiály, bez respektování významných souvislostí, které nejsou vhodným podkladem pro strategická rozhodnutí na vládní úrovni. Vzniká tak podezření, že některé vládní materiály jsou nejen nedopracované a vzájemně dezintegrované, ale i zaujaté v rozporu s úmysly vlády a porušující platné zákony a předpisy. Proces přípravy strategie je většinou zahájen ustavením jedné nebo několika meziresortních komisí a pracovních týmů, které během stanoveného časového období dodají nejednotně strukturované monovariantní podkladové materiály. Úzký tým expertů je pak slučuje dohromady, sjednocuje a zajišťuje tak vznik jednoho dokumentu. Teprve potom je prakticky 10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 8 z 73

hotový dokument předložen k veřejnému posouzení formou připomínkového řízení, kdy vzhledem k časovému tlaku není prostor pro dopracování jiných variant rozhodnutí, pokud se takové návrhy objeví. Výsledný dokument se pak může stát snadno předmětem politických tlaků a může dojít k znevážení celé provedené práce, nebo minimálně k prodlužování schvalovacích procesů. S obdobnými problémy se potýkají přípravy strategických rozhodnutí i v řadě jiných, zvláště tranzitivních států. Pro potřeby přípravy významných strategických rozhodnutí spojených s reformou veřejných financí e ekonomickou krizí by bylo vhodné, aby Česká vláda rozhodla o postupné profesionalizaci a zlepšení výše uvedených postupů. Státní správa tak může začít využívat jasně definované postupy a metody, které již byly úspěšně vyzkoušeny v dalších vyspělých demokraticky řízených zemích i u nás. Z výše uvedených důvodů se proto navrhuje, aby Vláda ČR ve spolupráci s jednotlivými resorty zkvalitnila metodiku přípravy strategických dokumentů.

ZDROJE INFORMACE Vítáme vás na domovské stránce P. Perglera, zaměřené na

ZDROJE INFORMACE O STRATEGICKÉ PRÁCI Je věnovaná procesu a metodice přípravy strategií/ koncepcí/ politik/ zásadních komplexních rozhodnutí o společenských problémech (SPV) ve smyslu tohoto vysvětlení. Zdravý rozum radí čím začít, když narazíme na složitý problém: Rozmyslet si nezkreslené konkrétní možnosti, jak problém ošetřit a neignorovat okolí.

Co je návrh strategie/ koncepce/ politiky/ reformy? Je to konsenzuální návrh ošetření zásadního komplexního problému nebo jeho nezaujatě porovnané varianty. Návrh obsahuje vizi a závazné úkoly, ze kterých se potom odvíjejí legislativní, exekutivní a jiné materiály. Obsahuje i podpůrné materiály, odkazy, cíle a doporučení; a krátkodobý až dlouhodobý verifikovatelný odhad všech významných dopadů i nákladů. Bere v úvahu jiné strategie a celkovou situaci i její možný vývoj a je podle potřeby aktualizován. Byl od začátku do konce transparentně a nepřerušovaně připravován veřejnou správou, odborníky a těmi, kterých se týká a kdo mají zájem, pod vedením nezávislého koordinátora a vyzkoušenou metodikou. Každý rezort zodpovídá za přípravu strategie nebo strategií v rozsahu své kompetence. Výjimky povoluje vláda.

10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 9 z 73

Podkladový materiál nezaujatě shrnuje návrh strategie v době, délce a struktuře, která vyhovuje tomu, kdo má rozhodovat. Může se měnit během závěrečného politického vyjednávání a je pak spolu s návrhem strategie dostatečným a transparentním podkladem pro rozhodnutí..

Je podrobně připravený proces a organizace instruktáží a konzultací pro budoucí účastníky přípravy návrhu strategií. Podle doporučení instruktorů a konzultantů se při nich mohou užít zejména texty podle seznamu, uvedeného níže. Seznam slouží i při přednáškách na vysoké škole a jako informace pro odborníky na metodiku strategické práce, ale není doporučením pro studium všech uvedených pramenů. Pro první informaci se doporučují zejména prameny označené *. Některé zdroje jsou uložené na MFČR, Během přípravy vznikly mimo jiné tyto dva zdroje:: Pergler, P.: Bloková metoda (podrobný popis SPV a jedné z metod, adaptované a vyzkoušené v ČR). Třetí vydání tiskem vydalo Ministerstvo financí, Praha, březen 2009. Má 96 stránek.* Principy strategické práce. Návrh usnesení vlády ČR, předkládací a důvodová zpráva, přílohy. SPV vláda [4]

Nejprve se uvádějí vybrané české texty: ƒ Co je to strategie? (Úvodní vysvětlení) 1 stránka * ƒ Definice (Základní pojmy přípravy strategií) 1 stránka * ƒ Souhrn principů 2 stránky * ƒ Dobrá praxe (Zahrnuje i průběh přípravy metodiky v ČR) 1 stránka ƒ Dobrá praxe přípravy strategií. (Hlavní principy přípravy strategií) 4 stránky * ƒ Strategická práce (stručný úvod do metodiky přípravy návrhu strategie, včetně hodnocení praktických aplikací v ČR). Tiskem vydal Nadační fond pro E Z, Praha 2007. 30 stránek ƒ Koncepce a řízení. (Zpráva z 2005 05 31, připravená týmem odborníků, které jmenoval předseda vlády ČR) 19 stránek ƒ Koncepce a řízení. Přílohy (Přílohy k této zprávě) 69 stránek ƒ Romové 8 stránek ƒ Přednášky VŠ (program) 1 stránka ƒ Zdroje informace 22 stránek ƒ Časopisecké články, mimo jiné: o Také od úřadů se požaduje profesionální rozhodování. HN 1996 07 26 o Existuje nějaké poučení z kauzy Matiční ulice? LN, 1999 11 2 o Ani Šalomoun by si neporadil. Ekonom, 1999, č13 o Josef Lux. LN 2000 11 23 o (Časopis Veřejná správa uveřejnil serii článků v roce 2000) 10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 10 z 73

Kvalitní rozhodování není osobní válka. MFD, 2002 04 17 o Bezděk, V., P. Pergler: Dva vládní úkoly. HN, 2007 01 22 o Zídek, T., P. Pergler: Rozhodovat společně. Ekonom, 2007, č6 (Kde není uvedeno jinak, je autorem P. Pergler) o

Při instruktážích, přednáškách a seminářích se občas užívaly mimo jiné také tyto texty jiných autorů: Pěnkavová, H: Zahraničí. (Přehled organizačních struktur v cizině, souvisejících se …strategickou prací) 2005. 14 stránek Citizens talking to Citizens (Příručka a souhrn zkušeností). 2006. 17 stránek Heierbacher, Betty: Dialogue nad Deliberation News. (Pravidelný dopis). 2007 - 2009 Pruitt, Bettye, and Philip Thomas: Democratic Dialogue (Příručka pro organisátory dialogu). 2007. 243 stránek Buzzel, R, B. Gale: The PIMS Principle. Free Press, New York, 1987 Mallya, Thaddeus: Základy strategického řízení a rozhodování. Grada 2007 Miles, R.E., C.C. Snow: Organizational Strategy, Structure and Process. McGraw Hill, …Stanford University Press, 2003 Potůček Martin, kolektiv: Strategické vládnutí a Česká republika. Grada 2007 Sirianni, Carmel, Lewis Friedland: Civic Innovation in America. U of California Press, 2001 Wright, Glenn, Juraj Nemec: Management veřejné správy: Teorie a praxe. Ekopress 2002 --: European Governance. A White Paper. European Commission, 2001 --:Getting governance right. McKinsey Quarterly, 2002, č4 The Globe and Mail Public Policy Wiki [online]. aktualizováno 2009-02-27 [cit. 2009-03-14]. …Dostupné z http://policywiki.theglobeandmail.com/tiki-index.php Rosinski, P: Koučování v multikulturním prostředí. Management Press, 2009 Tetřevová, L. a kol: Veřejný a podnikatelský sektor. Professional Publishing, 2009 Fielding University, Santa Barbara: Dialogue, Deliberation and Public Engagement. Certificate …Program. [email protected] V posledních deseti létech přispělo ke strategické práci několik set zdrojů, včetně zpráv o praktických zkušenostech. Část z nich byla využita při přípravě tohoto textu, několik z nich uvádíme níže jako příklad: • Desítky metod a dílčích technik jsou známé pod zkratkami a názvy: PEMS (Policy and Expenditure Management System), BM (Block Method), MBO (Strategy/Mgmt by Objectives), Scored Cards, Grouputer, SWOT, Delphi, NDDIE, Citizen Juries • Některé přístupy jsou známé podle vlád, které je zavedly (a někdy podle jmen jejich stoupenců nebo úřadů): Švédsko, Finsko, Spojené království (CO, Turnbull), Rakousko, Kanada (PCO, Trudeau), Australie, Nový Zéland, Slovinsko, Japonsko (MITI, Takase), • Celkové přístupy k demokracii vyvolaly některé metodické postupy: Filadelfia2, Ústav pro iniciativu a referendum, Planungszellen, teledemokracie, e-demokracie, Mehr Demokratie, 10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 11 z 73

• •

•

• •

Významný je „European Governance, A White Paper, European Commission, 2001“ (zejména o části III, Proposals for Change, oddíl 2); a další EU dokumenty Konference a série konferencí odpovídají dalším metodickým směrům, například: Dialogue and Deliberation (D&D) bylo zaměření sedmi konferencí v Austrálii, Asii a Americe s desítkami pracovních skupin a následných iniciativ. V současné době roste rychle zájem vlády prezidenta Obamy. V ČR probíhá činnost na udržitelném rozvoji, práci pro EU a řadě dalších podkladů. Výsledkem dosud často nejsou strategie, ale materiály, použitelné nebo používané na přípravu strategií. Dílčím příspěvkem je i celosvětová nestrukturovaná webová diskuse, zejména blogy a facebooky Vliv měly i některé publikované přístupy podnikatelského sektoru, například spojené s těmito jmény: Barry, Brega, Buzzell, Collis, Cronin, Hamel, Hunnius, Kramer, Kranz, Liedtka, Mason, Miles and Snow, Miller, Pateman, Porter, Tichy.

Výše uvedené principy a zkušenosti s Blokovou metodou byly porovnány na poradách a konferencích s některými známými zdroji a názory. Prozatím neexistuje úplné mezinárodní porovnání metod a technik. V poslední době se ukázaly pro práci posluchačů jako zajímavé tyto zdroje: ƒ Policy-making in the EU. Centre for European Policy Studies, Brussels, 2009 07 20 ƒ C2D2 Conference 2009, NCDD updates (trvalý e-kontakt) ƒ Mainstreaming sustainable development into EU policies. COM (2009) 400, 2009 07 24 ƒ Collaboration on Policy. Caledon Institute on Social Policy, Ottawa, 2009 ƒ United Nations Program on Development ƒ CivicEvolution.org ƒ http://www.tamarackcommunity.ca (trvalý e-konntakt) ƒ Public Agenda ƒ http://www.thataway.org/?p=2387 Poslední revize 2010 03 29. Některé odkazy nejsou dosud aktivní.

VSUVKA NA ZAČÁTEK TEXTU K PŘIPOMÍNKOVÉMU ŘÍZENÍ Připomínkovaný materiál je poněkud neobvyklý. Zavádí některé postupy, adaptované na podkladě světových i domácích zkušeností, ale dosud málo známé u nás. Týká se to jak metodiky a jejího zavádění, tak manažerských přístupů. Nemáme v tomto směru dosud společnou terminologii ani sdílené praktické zkušenosti. Protože další instruktáže před připomínkovým řízením již neproběhnou, prosíme zájemce, aby laskavě shrnuli své 10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 12 z 73

připomínky tak, aby byly co nejvíce prakticky použitelné (předkládaný materiál byl intenzivně ovlivněn takovými dřívějšími připomínkami). Ocenili bychom tyto informace: • Jak hodnotíte dosavadní strategickou práci u nás? Považujete zavádění vyzkoušených praktických principů a postupů za nutné, zbytečné nebo škodlivé? • Jak zlepšit navrhovaný proces přípravy návrhu strategie, aby lépe odpovídal principům dobré praxe nebo aby je dále zlepšil? Na jakých praktických zkušenostech nebo odborné literatuře je váš návrh založen? • Jak zlepšit zavádění navrhovaného procesu přípravy návrhu strategie? Jak vzít v co nejlépe v úvahu naši pracovní organizaci, naše zvyky a naše povahové rysy? Jak vaše návrhy omezí riziko zneužití nebo ignorování principů dobré praxe strategické práce? • Jak postupovat vůči pracovníkům, kteří provádějí činnost v souvislosti se strategickou prací, vidí vážné nedostatky v této práci, nikdy nenavrhli zlepšení, nevěří v možnost zlepšení a nechtějí spolupracovat? Odborníky s praxí ve strategické práci zveme na neformální výměnu zkušenosti dne <..>. ----Prosíme oznámit předem účast na <..> a děkujeme

ODOLNOST(RESILIENCE) PROCESU Materiál, zavádějící SPV, musí zajistit přípravu v souhlase s dobrou praxí pro všechny strategie kromě případů rozhodnutí vlády, že (a) buď v některé strategii povoluje výjimku (b) nebo ruší platnost tohoto materiálu. Zejména je nutné ověřit, že respektování tohoto materiálu bude zajištěno, když některý pracovník veřejné správy bude nekorektně ovlivněn korupcí, vlivem politické strany, bojem o moc nebo vlastní snahou neplnit požadavky dobré praxe..

POROVNÁNÍ Protože ve strategické práci (SPV) dosud není u nás zavedena demokratická metodika ani jednotná terminologie, pletou se někdy pojmy. V následujících řádcích se uvádějí některá porovnání. Analýza popisuje a vysvětluje situaci a trendy. Prognóza odhaduje budoucí průběh, když je známá výchozí situace. SPV hledá soubor rozhodnutí, která povedou k budoucímu průběhu, nejlepšímu podle kritérií rozhodovatele Doporučení identifikuje jednu z variant návrhu strategie, kterou by podle názoru doporučujících měl rozhodovatel zvolit Návrh strategie odhaduje náklady a verifikovatelné dopady uvažovaných závazných rozhodnutí. U vize nejsou odhady některých dopadů verifikovatelné nebo chybí závazná rozhodnutí nebo odhady nákladů Dialog prezentuje účastníkům informace, umožňuje výměnu názorů a zaznamenává je. Jeho výsledkem však není konsenzuální nebo variantní návrh rozhodnutí 10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 13 z 73

Strategický materiál může být použit při přípravě návrhu strategie, ale není návrhem strategie. Patří sem vize, teoretické práce, analýzy, prognózy, výsledky dílčích činností (Delphi, dialog, SWOT a podobně), přehledy zkušeností, výsledky modelování a podobně.

NEDOSTATKY A RIZIKA 1. NEDOSTATKY a. Současný proces má občas některé nedostatky, zejména : i. Jediná varianta řešení se určí předem, ii. potom se v izolaci rozpracuje materiál a iii. dá se k připomínkování, k diskusi a pak k vyjednávání, často bez verifikovatelných odhadů některých důležitých dopadů. b. Proto se jeví některé obtíže: i. Nelze porovnávat možná řešení, hodnotit předložený návrh, indikovat možnosti korupce a zkreslení ani zajistit spolupráci. Místo toho roste osobní, mezistranický i věcný konflikt. Místo aby stála co nejdéle nad problémem, vláda od začátku bojuje ii. Místo promyšleného strategické práce se při formulaci návrhu spoléhá na dílčí procesy, například diskusní skupiny, obecné materiály, média a internet, diskuse v tripartitě a parlamentě, připomínkové řízení nebo jednání na vládě. iii. Rozhodovací právo vlády je usurpováno tím, že vláda zná podrobně pouze jedinou předem vybranou variantu a nekoordinované povrchní argumenty účastníků. iv. Je špatnou taktikou vlády hrát zároveň roli iniciátora a stoupence jedné z variant; a roli rozhodovatele. v. Příprava návrhu je zbraní v boji o moc ke škodě vlády i společnosti c. Lépe se v posledních desetiletích některým vládám osvědčuje: i. Důrazně žádat od začátku o spolupráci všechny orgány a organizace, kterých se problém týká. Ocenit každou pozici a rozhodnout po svém ii. Snažit se od začátku o konsenzus nebo o nezaujaté porovnání variant. iii. Přijmout zásadní principy strategické práce a povolovat jen nutné výjimky iv. Při přípravě každého návrhu strategie nasadit některou vyzkoušenou metodu, která ve srovnání s improvizací urychlí práci, sníží konflikt, posílí integraci, zapracuje odborné pozice a omezí překvapení (opačný přístup pomáhá populismu) v. Každá nasazená metoda musí přinášet taktické výhody těm, kdo alespoň trochu spolupracují proti těm, kdo jen bojují o moc vi. Vláda se snaží vyhnout předčasné identifikaci s jednou z variant; nebývá taktické stát se předčasně jedním z bojovníků o moc; příprava návrhu každé strategie je proto řízena nezávislým koordinátorem vii. Procedurální a metodickou podporu zajišťuje konzultační tým, který nezasahuje do věcného obsahu jednotlivých strategií a nabízí pohodlnou práci těm, kdo jsou ochotni pracovat pořádně. Vláda se nepře o proces; lépe se jí předkládá legislativa 10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 14 z 73

viii. Příprava je proto poněkud více spoluprací spíše než předčasným bojem o moc. d. Praktické zahraniční zkušenosti bylo nutno adaptovat, protože situace u nás se liší, zejména v následujících aspektech (s uvedením příkladů k porovnání): Jsme vynikající improvizátoři, ale jsme hašteřiví (energetika Švédsko); nemáme oddělenou správní a politickou sféru (Bezděkova komise ČR, PCO Kanada); máme jinou atmosféru (zdravotnictví v ČR, Luxova iniciativa v ČR, export MITI Japonsko, Turnbullova reforma UK); připravujeme návrhy strategie od voleb k volbám (důchody Švédsko); našim lidem chybí zahraniční zkušenost (Open Gvt Directive USA, EU) e. Projevují se i jiné specifické okolnosti: překlenovací vláda odborníků nemůže některé strategie přijímat, ale může takřka nekonfliktně zajistit zahájení jejich přípravy zavedením profesionálního procesu; mohli bychom výslovně uvážit, zda užít některých zkušenosti se strategickou prací na řadu dalších připravovaných rozhodnutí (rozpočet, exit strategy, důchody, plán práce do voleb, tripartita, legislativa; strategickou práci bychom měli dělat hlavně pro sebe, spíše než ji předstírat pro EU (čeká nás konvergenční program, je vhodná metodická spolupráce s EU ) 2. RIZIKA a. Naším problémem je i. najít politickou a exekutivní vůli k zavádění, ii. vysvětlit členům vlády, že jim strategická práce neublíží (ONSR), iii. přesvědčit vedoucí pracovníky veřejné správy, že je pro ně výhodnější profesionálně připravovat strategie než buď profesionální přípravu bojkotovat a sabotovat, nebo prosazovat nevyzkoušené okamžité nápady, iv. zajistit mírnou podporu vlády při prvních pokusech o zneužití strategické práce k boji o moc (vyskytly se všude a vyskytnou se i u nás, nejdříve asi (a) u formulace návrhu usnesení vlády o stratgické práci, (b) u doplňování hotových strategií). b. Zkušenosti ukazují, že doporučený postup minimalizuje některá rizika, kterých se nezkušení laici zbytečně obávají, například: účastnící se při přípravě návrhu pohádají a nebudou spolupracovat; strategická práce se prodlouží; proces bude zahlcen informacemi; proces bude ignorován; proces ohrozí stabilizační roli vlády. c. Doporučovaný přístup má však některá skutečná rizika a nedostatky: i. Orientace politické i správní sféry na improvizaci a boj o moc může zdržet zavedení dobré praxe strategické práce, zejména (a) u formulace usnesení vlády, (b) u probíhajících příprav návrhů komplexních opatření ii. Zapůjčování pracovníků do projektových týmů (secondment) je v moderním řízení někdy nezbytné. Nebývá však lehké ho zavést v zemích, kde je silný boj o moc uvnitř správy. Prozatím se to v našich aplikacích zdařilo iii. Současné doporučení vzniklo na podkladě dílčích aplikací iniciativního zájmu některých organizací (například MFČR a překlenovací vlády ) nebo osob (například vicepremiéra Luxe nebo NM Zídka). Část práce se podobala disentu. Zavádění usnesením vlády je teď obtížnější než 10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 15 z 73

v zemích, kde je jasně definována zodpovědnost za celostátní strategickou práci. Nepodařilo se předem zajistit aktualizaci počitačových programů, přípravu odborníků ani formální mezinárodní spolupráci. iv. Dosud u připravených monovariantních návrzích strategií porovnávají své pozice v boji o moc politické strany, veřejná správa a zdroje financí. Je prakticky možné přimět je při přípravě návrhu ke spolupráci a přizvat i opozici, NGO, členy tripartity a další. Neřešíme však vztah těchto organizací k občanům a jen slabě zahrnujeme účast jednotlivých občanů na přípravě návrhů strategií. v. Doporučení ošetřuje přímo proces návrhu strategií. Připravujeme posílení dalších kroků strategické práce. Na podkladě zkušeností také očekáváme, že další kroky budou i naším dnešním doporučením nepřímo kladně ovlivněny.

INTEGRACE Integrace je jeden ze zásadních praktických problémů strategické práce. Nikdy ji nelze plně dosáhnout a vždy je nutné se o ni snažit, jinak výsledky práce mohou být škodlivé nebo alespoň zdržující. Pro účastníky procesu není nutné se dopodrobna zabývat následujícími řádky. Pro vedoucí pracovníky procesů a pro metodiky je nutné podstatně hlubší pochopení, ke kterému jsou tyto řádky úvodem. Pokud se berou selektivně, indikují odpovědi na časté otázky praktiků a musí být doplněny praktickými příklady, na které zde není místo. Odkazy jsou na knihu: Pergler, P.: Bloková metoda. Třetí vydání, 2008, MFČR, Praha. FORMULACE VÝSLEDKŮ Každá varianta návrhu strategie uvádí ve své konkrétní části odhad významných dopadů. Odhady dopadů mají být co možná verifikovatelné, například kvantitativní. Vhodný je pravděpodobnostní odhad, například „ s poloviční pravděpodobností škoda bude mezi 20 a 30 miliony Kč“. Někdy jsou odhady deterministické, například „náklad bude 100 milionů Kč“. Každý odhad platí pro některou kombinaci rozhodnutí, například „V této variantě se uvažuje předložení uvedeného zákona, zrušení ministerstva a ….“. Vliv na odhady mají i proměnné, které strategie významně neovlivní, tak zvané externí nebo exogenní nebo exoproměnné. Příkladem je odhad dopadu za podmínky „předpokládá se návrat domácí ekonomiky na předkrizovou úroveň“ a pak následují odhady pro jiný stav této externí proměnné. Strategie je živá entita. Zejména návrh strategie se stále vyvíjí. Hned při první schůzce integračního týmu, řídícího pod vedením koordinátora přípravu návrhu, se kupodivu někdy ozvou bez ohledu na agendu upozornění na hrozby nebo příležitosti, které s budoucí strategií souvisí. Je to tím, že se obvykle setkávají špičkoví odborníci. Hrozby i příležitosti se občas vedením společnosti přehlédnou nebo nedocení nebo se je vedení dosti rychle nedozvědělo. Výjimečně se taková situace může ukázat i později. Pokud jde o nesporné varování s prokazatelnou validitou, je třeba je urychleně předat. V zadání koordinátora se proto uvádí, že na výjimečné neodkladné vážné problémy je povinen upozornit přímo toho, koho se problém týká, například ministra. To je extrémní případ výstupu typu „velmi brzy a velmi zhruba“. 10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 16 z 73

Při zadání úkolu koordinátorovi se uvádí datum dokončení a předání návrhu strategie. Předpokládá se, že někdy později i po tomto datu se podle potřeby bude na strategii pracovat, třeba s obměněným týmem a jiným koordinátorem. Jedním z důvodů je aktualizace při vývoji a při změně situace, včetně změny externích podmínek nebo politické situace (zde i v následujícím odstavci se také projevuje souvislost s jinými strategiemi, o které bude zmínka níže). Druhým důvodem bývá pozdější podrobnější rozpracování a zpřesnění návrhu. To je druhý konec pomyslné škály „velmi pozdě a velmi přesně“. Často je třeba shrnout urychleně předběžné výsledky přípravy návrhu strategie a podle potřeby je doplnit, i když konečný termín ještě nenastal. Typickým termínem bývá několik málo týdnů od požadavku na předběžnou zprávu. Pokud nasazená metodika není vhodná, může to být nesplnitelný úkol. (Jedna z mnoha metod, tak zvaná Bloková metoda, je výslovně orientována i k tomuto dílčímu úkolu). Předně je třeba shrnout existující výsledky. Zadruhé je nutné aproximovat nutné výsledky, které ještě nebyly získány standardním způsobem. Z aproximačních technik se k tomu zejména osvědčily některé modifikace techniky Delphi. Konečně (jako u všech výsledků) je třeba jasně identifikovat chybějící informaci a uvést limity na přesnost a spolehlivost výsledků, zejména aproximací. V zemích, které prošly těžkými časy, se stalo zvykem předstírat „má práce je dokonalá“, protože jinak hrozil postih. Výchova proti tomuto postoji se zdá možná a potenciálně úspěšná. INTEGRACE Integrovat zde znamená „brát se navzájem v úvahu“ (někdy se užívá vysvětlení „porovnat a vzájemně se pochopit, i když ne nutně souhlasit“). Ideálem, který nikdy nebude dosažen, je jediná dokonale integrovaná světová strategie všeho. Prakticky dosažitelným současným cíle je tucet nebo trošku víc národních strategií, co možná vzájemně integrovaných a snažících se o integraci se zahraničím. Vymezení jednotlivých integrací je záležitostí dohody mezi úřady veřejné správy. Protože každý strategický tým, připravující návrh jedné strategie, je nezávislý, hlavní povinnost každého úřadu je iniciovat práci (zejména pověřit koordinátora), platit a půjčit úředníky. Osvědčuje se při vymezování brát v úvahu, do čí kompetence budou patřit navrhované akce, spíše než se řídit sledovanými dopady. Nemusí být „jeden úřad – jedna strategie“. Úřad se může rozhodnout připravit Strategii romské otázky a jiné strategie, nebo více úřadů může iniciovat jednu strategii. Každý si má rozmyslet, co dělat ve své kompetenci. To platí i o úřadech a strategiích. Jedna část každé varianty návrhu strategie je konkrétní, obsahující závazná rozhodnutí a odhady nákladů i verifikovatelných dopadů. Druhá část je vize, zahrnující obecnou zásadní představu bez požadavku na závaznost a verifikovatelnost údajů. Třetí část je podpůrná a obsahuje například analýzy, prognózy, porovnání se zkušenostmi, výsledky dílčích aktivit a technik (dialog, SWOT, výzkum, modelování, databáze, Delphi, konference, publikace a podobně), někdy oborově specifické (ekonomicky, sociálně a podobně). Nelze říci, že by některá část byla důležitější než jiné. Sekvence, v jaké se různé části připravují a modifikují, se liší od případu k případu. Vždy je však zásadním cílem maximální dosažená vnitřní integrace, tj. „brát se navzájem v úvahu“. Zároveň se sleduje vnější integrace mezi strategiemi. Jedním integračním mechanismem je práce odborníků jednoho týmu v jiném týmu, například při integraci mezi úřady. Druhý mechanismus je založen na formálním porovnávání konkrétní části návrhu, tj. rozhodnutí a očekávaných dopadů. Neosvědčily se pokusy synchronizovat ukončení jednotlivých strategií. Proto, jak bylo uvedeno, musí být možné využít i částečných výsledků přípravy každého 10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 17 z 73

návrhu strategie. Nikdy nebude možné rozhodovat o všech plně integrovaných strategiích najednou, tedy o jediné integrované strategii. Lze se však vyhnout dosavadnímu nedostatku, že se rozhoduje o každé strategii izolovaně, jako by jiné strategie neexistovaly. Nejsou známé případy, kdy se to podařilo s improvizovanou metodikou a bez procedurální koordinace. Zlepšuje se však pochopení, že nejde o politický problém. I zde je nutné řešit přípravu návrhu jako pracovní činnost, kdežto vyjednávání a rozhodování jako politickou a mocenskou činnost. Práce probíhá na několika úrovních poznání. Některé obory pracují na kvantitativní a formalizované úrovni (fysika, mechanika), jiné na úrovni definovaných pojmů (právo), ještě jiné na hovorové úrovni (vize). Vědecké, právní a jiné procesy mají své vlastní integrační procedury. Příprava strategií je praktická činnost, která užívá mnoho dílčích procedur, ale je zaměřená na realitu. Proto se významným integračním přístupem ukázala orientace na závazná rozhodnutí, náklady a verifikovatelné dopady. Ty lze vždy specifikovat tak, že jim všichni rozumějí. Ty také jsou v bezprostřední souvislosti s realitou. Jak jsme viděli, je nutné integrovat, tj. brát se navzájem v úvahu, ve mnoha dimenzích: mezi problémy a týmy v jedné strategii (orientovanými věcně, například „malé a střední elektrárny“, nebo odborně, například „ekonomické aspekty“), variantami (a jejich autory), strategiemi (spoluúčastí týmů a porovnáním konkrétních částí), částmi návrhu (konkrétní a podpůrnou částí a vizí), složkami konkrétní části (závazná rozhodnutí, náklady a verifikovatelné dopady, externí proměnné ) a úrovněmi poznání. Ve všech těchto dimenzích dochází k trvalé změně. Integrace musí být nezaujatá vůči různým variantám a její rychlost a náklady musí být přijatelné. Musí být možné se ji naučit i v prostředí, kde účastníci se neradi učí o své práci (ačkoli u nás se pravděpodobně učí rychleji práci s počitačem, než v některých jiných kulturách). Porovnejme integraci ve strategické práci s jiným integračním procesem, připomínkovým řízením. Při něm jeden z účastníků napíše materiál (návrh rozhodnutí) a ostatní podávají písemné připomínky k jednotlivým místům. Autor připojí k materiálu připomínky každého účastníka a buď je do materiálu zahrne, nebo je odmítne a v tom případě záleží na rozhodovateli. Připomínkové řízení předpokládá, že ještě před ním byly porovnány různé pozice a buď došlo k souhlasu, nebo byly vyjasněny rozdíly mezi pozicemi. Řízení potom předně ověří, že tomu tak bylo. Zadruhé je to příležitost k vyřešení detailů, o kterých nelze čekat spor. Vzhledem k těmto dvěma předpokladům nevadí, že konečné zpracování materiálu provádí jeden z účastníků. Stejně dobře se osvědčuje připomínkové řízení pro malé problémy, kde také nelze očekávat spor. Omylem se u nás někdy užívá místo předchozí spolupráce, zatím co by mělo ověřit, že k předchozí spolupráci došlo. Čím jsou pozice účastníků rozdílnější, tím je obtíž větší. Při velkých rozdílech klesá také důvěra v nezaujatost úředníka, který připomínky vypořádává. Při integračním použití pro strategickou práci řízení selhává, protože k tomu není určeno. V sedmdesátých létech minulého století se při strategické práci kupily integrační problémy, i když se tak ještě nezabývaly. Když se integrace omezovala do určité míry, klesala tím přesnost a celková spolehlivost závěrů. To bylo přijatelné. Při větším omezení však nejen docházelo k zásadně nesprávným rozhodnutí, ale rostl konflikt při přípravě, zdržení a příležitost k mocenskému nebo korupčnímu ovlivnění. Ukázalo se, že problémy s integrací plynou jak z omezení odborné znalosti a činnosti, tak z rostoucích požadavků na zpracování informací. Zejména tento druhý vliv měl uvedené nepřijatelné následky. V jednom z případů 10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 18 z 73

pokusu o částečnou integraci podle mnoha dimenzí bylo odhadováno, že požadavek na transfer byl asi patnáctkrát větší, než u tradičních procesů. Prvním závěrem byla nutnost zavést definovaný a vyzkoušený strategický proces místo dosavadní improvizace. Druhým závěrem byla nutnost softwarových programů, dedikovaných užitému strategickému procesu. Při jejich zavádění pomohla okolnost, že se již začínaly masově užívat programy, dedikované určitému věcnému problému. (I ty brzy narazily na svá tehdejší omezení, například v práci Meadowsova týmu pro Římský klub). PROGRAMY Strategické dedikované programy jsou specifické pro určitý proces. V rámci Blokové metody byly naprogramovány a úspěšně vyzkoušeny tři programy, které mají mimo jiné integrační charakter. Program „Příspěvky“ umožňuje integraci příspěvků k poslední verzi návrhu strategie. Na místě návrhu, ke kterému se příspěvek vztahuje, se ukáže značka. Klepnutím na ni se objeví jednořádkový souhrn každého příspěvku, vztahujícímu se k témuž místu, například 1998 10 12. Ekono tým. Celková škoda by nebyla Kč 200m, nýbrž Kč 400m (Delphi odhad) Klepnutím na souhrn se objeví celý příspěvek. Lze podávat příspěvky k příspěvkům, aktualizovat návrh a podobně. Program umožňuje vědomě vybrat ze všech možných integrací, kterou z nich se kdy zabývat. Program „Příprava návrhu“ pomáhá zapsat poslední verzi návrhu strategie v dohodnuté struktuře. Zejména umožňuje integraci (včetně integrace mezi věcně vymezenými týmy, například „živočišná výroba“ a „rostlinná výroba“) a připojování příspěvků (s užitím programu „Příspěvky“). Pokud se dříve připravovaly a porovnávaly varianty, obvykle se každá z nich nejprve zpracovala a pak se navzájem porovnaly. Podstatně lépe se osvědčuje porovnávat varianty během jejich příprav. Tím se každá z nich vyvíjí s použitím výsled porovnání a výsledky jsou pro všechny lepší. (Tuto příležitost nelze využít, když se autoři variant extrémně orientují na boj o moc a málo na zájem společnosti). Software umožňuje bez časových ztrát porovnání provádět. Program „Synoptik“ připravuje synoptickou prezentaci čili synoptik. Typickým příkladem jsou tři řady vytištěných textů ve formátu A4, zavěšené na zdi. V každé řadě jsou čtyři texty. První řada odpovídá rozhodnutím, druhá dopadům, třetí ostatním informacím. Podobně každý sloupec odpovídá jedné variantě. Synoptik se osvědčil zejména k prezentování současné verze návrhu při diskusi malého počtu osob. Příkladem úspěšného nasazení byly diskuse koordinátora vždy s ministrem a jedním nebo dvěma jeho poradci, zejména když účastníci kreslili do synoptiku fixami různých barev. Místo užití tohoto programu lze synoptik ručně redigovat a nakreslit nebo vytisknout, ale při opakované prezentaci je to poněkud zdlouhavé. Programy šetří práci a omezují omyly. Pro praktické příklady je náhrada ruční prací prohibitivní. Nečekaná výhoda se ukázala při instruktážích, kdy se zájemci seznamují s procesem. Osvědčuje se zahájit stručným výkladem. Po něm následuje společná příprava makety strategie, kdy se vychází z fiktivních dat a předstíraných dílčích týmů. Jednotlivé úkony se naznačují jen natolik, aby se frekventanti s nimi seznámili. Potom následuje diskuse „co bychom dělali v této situaci“. Nakonec jsou účastníci požádáni o návrhy ke zlepšení a rozvoji procesu a programů. Postup s užitím programů je nejen pohodlnější, ale účastníci se jej rychleji naučí, protože je program „vede“. Kromě toho jsou někteří lidé v posttotalitních 10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 19 z 73

zemích zvyklí vše považovat za špatné a nacházet chyby na procesech dřív, než jim porozuměli, což vede ke zdržení. Naproti tomu, jak řekl jeden z účastníků, „nikdo se nehádá s Wordem“. Kromě uvedeného softwaru a procesu existují jiné. Lze si vybrat z jednodušších i složitějších kombinací. Kdo má zkušenosti s některým procesem a softwarem, může je upravit nebo navrhnout jiné. U všech podobných kombinací jsou také dvě cesty k zaručenému selhání. (a) Navrhnout nový software bez strategického procesu nebo naopak a vynechanou složku improvizovat. (b) Pokud nemáme kombinaci existujícího softwaru a procesu vyzkoušenou, jednu ze složek vynechat v naději na celkové zjednodušení. Pro jednodušší úkoly, než je celostátní strategická práce, však někdy stačí improvizovat obě složky. Zdravý rozum je zde účinnější než nedomyšlené nasazení definovaného procesu nebo softwaru.

DEZINTGRACE EKONOMICKÉHO ASPEKTU Při zavádění strategických procesů měl nedostatek integrace i jeden nečekaný dopad. Pro modelování věcného problému se hodily kvantifikovatelné jevy, zejména ekonomické. Rozhodovatel tak dostával dvojí dezintegrovanou informaci. Ekonomickou, ověřenou a vypočtenou; a „všechno ostatní“, s neznámou přesností a spolehlivostí. Podle své povahy někdy rozhodoval jen podle ekonomické složky a doplatil na to. Jindy mu „ostatní“ faktory připadaly velmi důležité, zejména když se zabýval politikou, která má mnoho „ostatních“ vlastností. Když neuměl odhadnout, co bude ekonomická cena za „ostatní“ rozhodnutí, býval také překvapen. Podklad musí rozhodovatele alespoň zhruba informovat, jaký bude dopad rozhodnutí z ekonomické a z kvantifikované komponenty na ostatní komponenty (a naopak).

VYSVĚTLENÍ POJMU SPV Co znamená strategická práce: Porovnat možná konkrétní rozhodnutí, kam povedou a co budou stát, pak vyjednávat, rozhodnout, provést, vyhodnotit a aktualizovat. Jak navrhnout rozhodnutí: Za řízení nezaujatým koordinátorem podporovat od začátku transparentní přípravu konsenzuálního řešení nebo variant řešení jejich stoupenci. Pracovat s odborníky a vést dialog. Zahrnout varianty „odložené rozhodnutí“ a „minimální ingerence“. Užít vyzkoušenou metodiku, brát v úvahu souvislosti a neomezovat se volebním cyklem. SPV znamená stratgickou práci na úrovni vlády ČR, včetně potřebné integrace s jinými úrovněmi

HOSPODÁŘSKÁ STRATEGIE Zvláštním případem může být hospodářská strategie. Pokud kompetenčně někomu přísluší, například místopředsedovi vlády nebo nějakému existujícímu týmu, je na něm iniciovat přípravu v souhlase s principy strategické práce.. Odborníci a ti, kterých se strategie týká, 10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 20 z 73

mohou navrhnout, nakolik se návrh bude připravovat jako část nebo aspekt jiných strategií a nakolik samostatně. Pokud není nikdo, komu by hospodářská strategie příslušela, měl by iniciativu vyvinout tým, který se celostátním strategickým procesem procedurálně zabývá. V každém případě musí být během týdnů nebo několika málo měsíců rozhodnuto, kdo za přípravu hospodářské strategie odpovídá. Předtím, než byla zahájena strategická práce, existovaly snad ve všech zemích profesionální ekonomické týmy, zřízené vládou. Obvykle se zabývaly analýzou, prognózami a shrnutím nebo porovnáním vizí. Často byly v tomto směru úspěšné. Nepřipravily však návrh strategie ve smyslu definice, protože to nebylo ani jejich úkolem, ani v jejich možnostech. Je třeba na ně navázat personálně i věcně. Stejně jako u hospodářské strategie je asi třeba postupovat s jinými možnými strategiemi, kde kompetence není jasná. V těchto případech nejsou známé dostatečné konkrétní zkušenosti s přípravou.

ÚVODNÍ PORADY ÚVODNÍ PORADA O POSTUPU A METODICE při přípravě anebo aktualizaci návrhu strategie Porady se účastní: • Designovaný koordinátor, pokud je znám • Zástupce kompetenčně příslušného úřadu nebo úřadů, například ministerstev • Metodický odborník, který má praktické zkušenosti s užívanými principy a metodami (řídí poradu) • Pozvaní věcní a metodičtí pracovníci nebo zaměstnanci úřadů a organizací. Cílem porady je • Vymezit ošetřovaný problém • Identifikovat úřady, kterým problém kompetenčně přísluší • Identifikovat významně související jiné strategie a materiály • Z hlediska přípravy návrhu strategie předběžně ověřit o finanční fondy a administrativní podporu (kanceláře, počitače,..) o možnou účast odborníků veřejné správy o očekávanou spolupráci externích skupin o existující harmonogramy a termíny • Dohodnout postup, který povede k zahájení přípravy, to jest ke jmenování koordinátora a k zajištění financí a podpory • Velmi předběžně navrhnout harmonogram další spolupráce • Rozhodnout, kdy zahájit metodické instruktáže PRVNÍ METODICKÁ INSTRUKTÁŽ o SPV (strategické práci na úrovni vlády ČR) Instruktáže se zúčastní všichni známí pracovníci, kteří budou na návrhu strategie pracovat. Pro koordinátory budou instruktáže pokračovat.

10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 21 z 73

Účastníci si pokud možná přinesou notebooky. Je k dispozici dedikovaný program „Návrh“ a pokud možná i programy „Příspěvky“ a „Synoptik“. Instruktáž trvá 6 až 8 hodin a většinou probíhá způsobem „hands on“. S pozváním na instruktáž dostanou účastníci tyto materiály: • Prosba o spolupráci na metodice • Stručná informace o SPV • Principy SPV • Principy strategické práce: Metodika • Popis vybrané metody SPV, která se bude na instruktáži používat. Program instruktáže: • Představení účastníků • Dohoda o cíli a programu instruktáže • Stručný souhrn principů a diskuse • Stručný popis užité metody a diskuse • Společná příprava a diskuse makety návrhu strategie (hlavní bod programu) • Obvyklé obtíže (diskuse případových studií) • Dohoda o dalších kontaktech • Hodnocení instruktáže a zakončení PROSBA O SPOLUPRÁCI NA METODICE A PROCESU přípravy návrhu strategie Na poradě dle přiložené pozvánky budeme hovořit o procesu přípravy strategií, které nás zajímají, a o její metodice. V přiložené dokumentaci se shrnují principy a jedna z metod, které byly u nás na podkladě světových zkušeností adaptovány, vyzkoušeny, kladně vyhodnoceny a podrobně popsány. Odborníci u nás i v cizině trvale metodiku doplňují a rozvíjejí. Pokud se nepovažujete za odborníka právě v tomto směru, nemusíte dokumentaci před poradou studovat, protože její relevantní komponenty budou vysvětleny. Jestliže však takovým odborníkem jste a máte náměty k jejímu zdokonalení, velmi bychom to ocenili, například v těchto bodech: • Pokud doporučujte dílčí zlepšení, o kterou část materiálu byste vynechali a k čemu by podle Vás vedla? o jakým jiným textem byste ji nahradili a k čemu to podle Vás vedlo? • Pokud navrhujete jiné principy nebo jinou metodu, o připojte laskavě jejich plný text nebo webový odkaz s hodnocením jejich aplikací, zejména z hlediska porovnání variant a pozic, robustnosti (odolnosti proti bojkotu a sabotáži a proti zdržení následkem voleb),vnějších vlivů, integrace (různých strategií, vizí s konkrétními úkoly a s verifikovatelnými odhady, úrovní vládnutí, ekonomických a sociálních a environmentálních aspektů) o vysvětlete, proč je pro nás dle Vašeho názoru vhodná. Naše porada bude prakticky orientovaná a na podrobnější metodické úvahy nemusí být čas. Přejete-li si, rádi se s Vámi o využití Vašeho návrhu před zmíněnou poradou dohodneme. Těšíme se na spolupráci.

10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 22 z 73

STRUKTURY STRUKTURA MATERIÁLŮ A ODKAZY Cílem SPV je vliv na realitu. Ukázalo se, že je metodicky vhodné považovat konkrétní popis za základní kámen přípravy návrhu strategie. Tvoří jej specifikace závazných úkolů a odhad jejich nákladů a verifikovatelných dopadů. Zkušenost indikovala, že z těchto informací je vhodné vycházet (a) při porovnávání variant a hledání konsenzu, (b) při integraci dílčích řešení do širších řešení. Zároveň (c) je to vhodný základ informování o návrhu strategie. Obvykle to bývá účinnější vycházet například z obecných vizí nebo analýz. Tato zkušenost nic neříká o relativním významu jednotlivých komponent práce nebo výsledků. Nelze například říci, zda je analýza důležitější nebo méně důležitá než konkrétní popis. Neříká také nic o výběru činností, které se budou provádět a o pořadí, v jakém se budou provádět. To jsou otázky, které se řeší ad hoc pro každý připravovaný návrh. Často není na začátku přípravy jasné, které dílčí techniky a činnosti se budou užívat a uvádí se jen předběžný seznam (toolbox) potenciálních kandidátů, ze kterých se vybere podle potřeby a které se často kombinují a upravují. Typickými díčími činnostmi a technikami je modelování, kvantitativní a kvalitativní analýza, Delphi a dialog (prezenční, telefonický, elektronický), kvalitativní a kvantitativní průzkum postojů (výzkum veřejného mínění), webové stránky a facebooky, konference a porady, softwarové programy, obecné vize a rámce (bez závazných úkolů, nákladů a verifikovatelných dopadů), porovnání s domácími a zahraničními zkušenostmi, teoretická zpracování, porady s politiky a rozhodovateli, synoptická a narativní prezentace , SWOT (analýza silných a slabých charakteristik, příležitostí a hrozeb), poradní orgány. Jejich závěry jsou uvedeny jako podpůrné materiály a vedou na ně odkazy. Struktura materiálů se liší podle jejich účelu. Struktura návrhu strategie nebo její části je podrobně popsána v metodických návodech. Po hlavičce materiálu následuje konkrétní popis, to jest integrovaný seznam úkolů a dopadů. V současné době se osvědčuje přístup, umožněný přechodem z papírové na elektronickou komunikaci. Je prezentován souhrn této části s elektronickými odkazy. Nejčastěji se vyskytují čtyři druhy odkazů. Předně se odkazuje na podrobnější popis. Zadruhé se (zejména v případě Blokové metody) odkazuje na dílčí bloky, které jsou ještě podrobnější. Zatřetí vždy při práci vznikají příspěvky autorů jiných variant, na které vedou další odkazy. Konečně jsou významné odkazy na podpůrné materiály. Podpůrné materiály užívají proces i strukturu zpráv v souhlase s dobrou praxe příslušné profese, například analytické nebo vědecké práce, statistiky, modelování a podobně. U některých je důraz pouze na věcnou stránku a zkušení odborníci mohou jejich strukturu i proces improvizovat. (Někdy se pokusí improvizací svůj dobrý podpůrný materiál „dopracovat“ na návrh strategie a jsou vždy znovu zklamáni.) Když se začíná „na zelené louce“, je vhodné se dohodnout o struktuře podpůrných materiálů na začátku přípravy návrhu strategie, jejíž budou součástí. Pokud byly podpůrné materiály dobře připraveny bez ohledu na dobrou praxi strategické práce, není jejich úprava obtížná, ale vyžaduje trochu času a úsilí. Adresné materiály vycházejí z návrhu strategie a jejich struktura odpovídá potřebám uživatele, pro kterého jsou připraveny. Důležitým adresním materiálem je například materiál pro vládu, jehož strukturu obvykle určují dosti podrobné předpisy. Typickou těžkou chybou je zneužít těchto předpisů k vycenzurování variant řešení a pozic, se kterými nesouhlasí 10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 23 z 73

předkládající ministr. V každé známé struktuře vládního materiálu je možné tyto údaje stručně shrnout. Vždy lze najít způsob, jak uvést i elektronický odkaz na plný text návrhu strategie. Stejně důležité, ale kupodivu prakticky obtížnější se ukázalo informování poslanců a senátorů v rámci návrhů legislativy, navazující na strategii. Struktura materiálů pro média se většinou vyvinula efektivně. Následuje stručný přehled struktur některých strategických materiálů. Pro první kroky instruktáží a samostudia jsou určeny jiné texty. STRUKTURA NÁVRHU STRATEGIE Návrh strategie určitého problému zahrnuje (1) porovnané varianty a (2) společný materiál. Každá varianta má tři části: (1a)

Vize

(1b)

Popis P O A E

(1c)

Podpůrné materiály.

S = P (O: A, E), P (E), kde pravděpodobnost podle každého účastníka dopady a náklady rozhodnutí a akce externí podmínky

Součástí společného materiálu (a/ nebo jednotlivých variant) je (2a) informace o metodice a procesu přípravy a mohou jí být i (2b) doporučení. Vždy existují jen některé údaje. Všechny části zahrnují souhrny a odkazy na další zdroje informací. Často je návrh podkladem k adresním materiálům, určeným a fomulovaným pro určitého uživatele. Typickým adresním materiálem je rozhodovací podklad, který po úpravě při vyjednávání je podkladem pro rozhodnutí. Návrhu předchází sekvence předběžných verzí návrhu. Příklad: Nevyhodnocený návrh strategie vlády je množina pravděpodobností vybraných stavů proměnných v závorkách: Pravděpodobnost podle názoru [komise], že [výnos] [se zvýší] a [náklady] [se nezmění], jestliže [uvažovaný úřad] [bude zřízen] a [uvažované exekutivní opatření] [nebude schváleno], pokud [státní dluh] [poroste] a [ekonomika] [bude stagnovat]. (Konečná formulace odpovídá potřebám rozhodovatele) STRUKTURA BLOKU V Blokové metodě se varianta skládá z bloků, které se také mohou skládat z bloků. Každý blok má tuto strukturu: Hlavička 10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 24 z 73

Název strategie, bloku, nižších bloků, vyššího bloku. Datum ukončení popisu. Autor, kontakt (e-adresa, telefon). Vize Popis Navržená rozhodnutí Odhady průběhu externích podmínek z jiných bloků téže strategie z jiných strategií odjinud Odhady průběhu dopadů a nákladů (pro navržená rozhodnutí a pro různé průběhy externích podmínek) Podpůrné materiály Procedurální a metodické poznámky Varianta obsahuje i odkazy na jiné bloky na podrobnosti a vysvětlení na odlišné pozice; každý lze vyvolat jako jednořádkový souhrn kompletní příspěvek STRUKTURA SYNOPTIKU Synoptik je formou stručné prezentace jednoho bloku nebo celého návrhu strategie. Je vizuální podporou a místem pro stručné ručně psané poznámky pro malou skupinu diskutujících. Skládá se ze tří řad tisků formátu A4, vystavených (například na stěně) do několika sloupců. Může se připravit automaticky dedikovaným programem. První sloupec je hlavičkou a vysvětlením pro ostatní sloupce. Druhý a každý další sloupec odpovídá jedné variantě. První řada je hlavičkou pro ostatní řady a obsahuje také vizi. Druhá řada obsahuje návrh rozhodnutí a odhad dopadů a nákladů. Třetí řada obsahuje odhad průběhu externích podmínek a poznámky. Synoptik zahrnuje odkazy na podrobnější vysvětlení na odlišné pozice. Odkazy vedou na jiné materiály, zavěšené na stěně na jiné vytíštěné materiály na elektronické zdroje informace.

IZOLOVANÉ VIZE Vize se liší od strategie tím, že neobsahuje závazné úkoly a/ nebo neobsahuje odhad budoucích nákladů ani verifikovatelných dopadů. Principy strategické práce uvádějí, jak se 10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 25 z 73

připravuje jako součást strategie. Někdy se však připravuje izolovaně a později, po svém dokončení, může být významným příspěvkem k budoucí strategické práci. To je méně efektivní postup, než připravovat strategii včetně vize, ale někdy je jediný možný. Při izolované přípravě nejvíc informací podá variantní návrh vize. Lze pak rozhodnout, která varianta vize bude vodítkem pro určitou variantu strategie. Častou chybou je rozhodnout, že určitá varianta vize nebo jediná připravená varianta vize bude implementována bez znalosti závazných úkolů a verifikovatelných dopadů. Není jasné, kam povede a protože chybí závazné úkoly, lze ji pak implementovat různě. (To není vina nositelů politické moci. Stoupenci různých interpretací Bible se často také v praxi neshodli). Monovariantní vize se často připravuje tak, že se nejprve vyberou spolupracovníci. Pozice těch, kteří nebyli vybráni, se ignorují nebo mají malou váhu. Tak například vize může zahrnovat sociální aspekty s otázkou finanční pozice matek samoživitelek, i environmentální aspekty, například s otázkou podpory biodiverzity v horách. Vybraná strategie nebo vybraná dílčí rozhodnutí mohou v našem příkladě zahrnovat ošetření jedné nebo druhé otázky a nikdy nelze dokázat že jsou v nesouhlase s vizí, jako by tomu bylo po přijetí strategie. Přijetí izolované vize ovlivní ty, kdo si přejí být ovlivněni nebo kdo k tomu budou přinuceni mocí. Častý postup k hledání konsenzu je zobecnění. Když se najdou dvě neslučitelné pozice, hledá se tak obecná formulace, která je přijatelná oběma. Vznikne velmi obecný dokument, přijatelný všem, ale s malým vlivem na realitu. Příprava izolované vize se většinou nemůže řídit principy strategické práce a má svá vlastní pravidla. Častou chybou je takovou práci příliš formalizovat a založit příliš mnoho dílčích týmů. Někdy je to projev bezradnosti: kdo nemůže nebo nechce řešit problém, vydává peníze za přípravu zpráv o problému (včetně vizí). Nefunguje přístup „teďjsme připravili izolovanou vizi, budeme na ní bez strategické metodiky dále pracovat a bude z ní strategie“. Skoro každá připravená vize, i když izolovaná, měla vliv na budoucí rozhodování. Hlavní význam vizí však obvykle není pouze nebo zejména v konečném textu. Spolupráce odborníků a těch, kterých se vize týká, posiluje vzájemné pochopení, navazuje kontakty a někdy mimochodem pomáhá v řešení konkrétních dílčích problémů. Je-li příprava dobře řízená, posiluje i motivaci. Jako všude v podobných otázkách, hodnocení záleží na tom, co příprava stála (v penězích a pracovním čase), jak dlouho trvala a co vize přinesla, co by jinak chybělo.

PRŮŘEZOVÁ STRATEGIE Přestavme si přípravu strategií environmentální, sociální a ekonomické. Všechny mají být co možná vzájemně integrovány. Všechny mají také zajišťovat dlouhodobý udržitelný rozvoj. Může být proto účelné navrhnout i průřezovou strategii, orientovanou na udržitelný rozvoj, zahrnující environmentální, sociální i ekonomické aspekty. Každá varianta strategie, tedy i strategie udržitelného rozvoje, obsahuje závazné úkoly a verifikovatelné dopady (včetně nákladů). Ty musí (v našem případě) být integrované se strategií environmentální, sociální a ekonomickou. Zde zvláště platí principy strategické práce, vyžadující spolupráci od začátku a trvalé porovnávání posledních existujících verzí. Nemůže dojít k věcnému konfliktu a mocenský konflikt je v nejhorším případě přeložen do etapy vyjednávání a rozhodování. Při 10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 26 z 73

nejmenším je průřezová strategie významným integračním pojítkem a umožňuje celkový pohled na jeden aspekt několika strategií, v našem příkladě na odhad dlouhodobých nákladů , verifikovatelných dopadů a potenciálně nutných rozhodnutí . Umožňuje i rozšíření. Tak účastníci v našem přkladě by mohli dojít k závěru, že připravovaná průřezová strategie by měla v ČR zahrnout i vzdělávání. Lze uvažovat i jiné průřezové strategie, například bezpečnostní. Někdy není možné nebo vhodné připravovat průřezovou strategii a připravuje se jen průřezová vize, tedy bez závazných úkolů, nákladů a verifikovatelných dopadů. Platí pro ni omezení, týkající se vizí. Je vodítkem pro ty, kteří si ji přejí nebo musí respektovat. Někdy ve spolupráci s jinými strategiemi specifikuje indikátory, potřebné pro uvažované aspekty, a navrhuje proces sledování a vyhodocování celkové situace. Nemůže však sama hodnotit jiné strategie nebo vize, ani práci orgánů a institucí.

PŘÍKLADY V instruktážích a diskusích se osvědčily opakovaně zejména tyto příklady z oblasti SPV; veřejné správy a vládnutí ve vztahu k SPV; a metodiky SPV: • Švédsko (důchody, energetika) • Japonsko (export) • USA (Obama) • EU a materiály členských zemí pro EU • Organizační zajištění (UK, Kanada, Australie, další země) • ČR (Lux, Bezděk) • Negativní příklady • Postoje veřejné správy v ČR, Skandinávii, UK, USA, Slovinsku, Japonsku • Vliv rozdělení politické a správní sféry • Dedikované IT programy • Role technik v SVP (Delphi, SWOT, RIA, dialog a diskusní skupiny, modelování, ..) • Role metod v SVP • Historické příklady Je otázkou taktiky, zda a kdy se zmiňovat o domácích negativních příkladech.

OZNÁMENÍ Pojďte s námi připravit návrh strategie o <>! K účasti na společné přípravě návrhu strategie jsou zváni zástupci všech pozic a všech organizací, kterým vyhovuje dohodnutá spolupráce. Zaručujeme jim, že jejich pozice bude mít v návrhu stejnou váhu jako kterákoli jiná, včetně pozice vládních orgánů. Proces je nezaujatý a transparentní. Samozřejmě nemůžeme zaručit, která varianta ošetření problému bude nakonec vybraná. Protože však proces je úspěšně prakticky vyzkoušený, můžeme zaručit, že splní svůj úkol: aby ten, kdo rozhoduje, měl k dispozici konkrétní, nezaujaté, necenzurované a věcně porovnané varianty řešení, návrhy a pozice. 10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 27 z 73

Každý spolupracující tým má možnost prezentovat svou variantu strategie nebo její části a vylepšit ji, když a kolikrát uzná za vhodné. Zúčastní se i veřejná správa a nezávislí odborníci. Výsledkem jsou porovnané varianty, každá s návrhem konkrétních závazných úkolů a s konkrétním odhadem, k čemu by vedla a kolik by stála. Účastník také může ke každému místu cizí varianty uvést, co vidí jinak – třeba jaké by byly podle jeho názoru následky nebo náklady takové cizí varianty. Kdo nakonec o problému rozhoduje, má tu nejlepší informaci, jakou lze získat a to ve stručné i v podrobné formě. Občané zase mohou posoudit politiky, jak rozhodli a vyvodit závěry při volbách. Může se stát, že některý tým si nepřeje účastnit se na přípravě návrhu, nebo že se rozhodne po nějaké době spolupráci přerušit. Pokud jde o významnou variantu, bylo by škoda ji nebrat v úvahu. V takovém případě jsou nezávislým odborníkem identifikovány významné projevy takového týmu a jeho stoupenců, případně jsou doplněny jejich interpretacemi. Tyto informace jsou pak s patřičným upozorněním dány všem zájemcům k dispozici podobným způsobem, jako tomu je u spolupracujících týmů. Zkušenosti ukázaly, že z hlediska mocenské taktiky nemusí být vhodné spolupráci odmítat. Vedlo by to ke kritice, že zde není zájem pomoci celé společnosti a věcně řešit problém; že se úzké, stranické a snad i korupční zájmy bojí světla; a že ten, kdo odmítá spolupráci a pak se chce hádat, je prokazatelně nedůvěryhodný. Účast na přípravě návrhu strategie je dlouhodobě časově náročná a vyžaduje odborné znalosti účastníků. Protože si každý tým hradí své výdaje, je i nákladná. Z hlediska způsobu, jak spolupracovat, je však pro účastníka velmi jednoduchá. Kromě toho může každý kdykoli zaslat e-poštou svůj názor na kteroukoli otázku, související s připravovanou strategií. Někdy se na dobu týdne také navrhnou vybrané otázky, o kterých se očekává zvýšený zájem. Každý názor je dán zájemcům k dispozici. Je-li však takových názorů mnoho, nelze zaručit, kolik zájemců si je přečte a jaký bude vliv na rozhodnutí. Zároveň bývají někdy pořádány i prezenční nebo mediální diskuse. Pokud k nim dojde, je o nich veřejnost včas informována. Závěry spolupráce, dialogu i diskusí jsou publikovány, pokud informace neporušují zákony nebo požadavky slušnosti. V žádném případě však nejsou cenzurovány ani upravovány kvůli věcnému obsahu, ať je jakýkoli. Těšíme se na kontakt na těchto adresách: < > <podpis>

OVĚŘENÍ Principy SPV procházely a procházejí dlouhodobým vývojem. Významné byly tři serie pracovních porad, které organizovali Joe Byrne, Tomáš Zídek a Carolyn Andrews a které v jejich rozvoji pomohly. Následující postup se doporučuje k úvaze i pro další rozvíjení těchto principů. Organizátor předložil navrženou terminologii a návrh principů. Každý účastník přinesl sebou tyto informace, které uváděl podle potřeby: • Terminologie, pokud se liší od předložené (jinak by byla ohrožena efektivnost pracovní porady) • Návrh změn v principech (pokud možno písemně) • Literatura (nebo odkazy na literaturu) o metodice 10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 28 z 73

• Popis konkrétních aplikací a jejich hodnocení • Informaci o svém odborném zaměření a zkušenostech Předkládá se jeden návrh na změnu po druhém. U každé navržené změny se porovnává, jak bude pomáhat vyhnout se typickým chybám, které by s ní mohly souviset. U každého problému se uvažuje, (a) jak problému předejít a/ nebo (b) dojde-li k němu, jak jej řešit. Podle potřeby se využívají některé přinesené informace. Je snaha dospět ke konsenzu o nejvhodnější formulaci principů, jinak si každý účastník vyvodí vlastní závěry. Zároveň se postup ukázal jako přínosný pro výměnu zkušeností praktických expertů. Postupně vznikl následující seznam chyb. Postup: Skupina odborníků se poradí pro každou uvažovanou metodu nebo změnu, jak budou ošetřeny následující praktické problémy. U každého problému se zaznamená, jak problému předejít a/ nebo dojde-li k němu, jak jej řešit. a. Koordinátor přípravy návrhu strategie je v podezření, že není nezaujatý a že podléhá něčímu vlivu nebo příkazům, například jednoho ministerstva. (Kde není rozdělena politická a správní sféra, nelze zaručit nezaujatost pracovníků veřejné správy). Někdy je podezření důvodem nebo záminkou pro některý tým, který odmítne spolupráci při přípravě návrhu nebo ji přeruší. b. Stoupenci některých pozic nechtějí spolupracovat nebo chtějí spolupráci přerušit. Někdy se pak snaží mocensky zasahovat po dokončení návrhu. c. Chybí vyzkoušené aproximační techniky pro případ, že nelze přesněji určit náklady nebo dopady. Aproximační techniky musí brát v úvahu rozdíly názorů různých týmů. d. Vznikne jediná varianta ošetření problému a chybí varianty jiných účastníků, a/ nebo varianty pro různé externí vlivy, a/nebo variantní odhady nákladů a dopadů. e. Napřed se vybere jedna z variant, uvedená bez verifikovatelných dopadů. Výběr neprovádí konečný rozhodovatel, například místo vlády jej provede jeden ministr. Při rozpracování vznikají pochyby, zda výběr byl správný. Někdy proto spolupracující týmy přeruší spolupráci. f. Několik návrhů strategií se připraví ve vzájemné izolaci. Byla ustavena komise k jejich integraci, která byla neúčinná. g. Místo návrhu strategie se připraví monovariantní materiál bez verifikovatelných dopadů a závazných úkolů a bez integrace. Kde chybí konsenzus, zvolí se obecnější formulace, která je přijatelná všem. Pak je snaha upravit materiál na strategii bez vyzkoušené metody pro přípravu návrhu strategie a/ nebo v rozporu s principy SPV. h. Není určen proces zahrnutí průřezových strategií i. Místo opakovaného porovnávání vznikajících variant se jediná varianta předloží k připomínkovému řízení. Návrhy na podstatně odlišná řešení nelze nezaujatě zpracovat. Neprobíhá vzájemné učení mezi vznikajícími variantami a mezi týmy. V nejhorším případě se připomínkového řízení účastní jen týmy, které někdo vybral, například ministerstva. Ostatní týmy, například nevládky a politické strany, vstoupí po ukončení připomínkového řízení do mocenského boje. j. Zaměření návrhu strategie je ovlivněno pozicí vlády. Jeho příprava skončí před volbami a pak se začne znovu. k. Návrh strategie nebo metodiky je připraven v izolaci od ostatních vážných zájemců (silo mgmt). (Například teprve po schválení návrhu strategie nebo metodiky v ministerstvu se jedná s jinými) 10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 29 z 73

l. Autoři návrhu strategie nemají před začátkem práce vybrané principy, metodu a seznam možných technik m. Naržená metodika uvádí, čeho dosáhnout, ale nikoli vyzkoušené způsoby, jak toho dosáhnout n. Chybí jednoznačná terminologie o. Návrh strategie připravují státní zaměstnanci, někdy s externími konzultacemi nebo s dialogem. Nemají k tomu dosy času, není to jejich hlavní orientací a nejsou nezauajatí p. Přípravu návrhu strategie provádí externí tým, například konzultační firma nebo akdamici. Není s nimi dohodnuta metoda ani principy strategické práce. Proto užívají metod a principů, které se osvědčily v jejich dřívější práci. q. Jednotlivé strategie nejsou integrovány, to jest neberou se navzájem v úvahu, to jest žádná kombinace jejich variant není zároveň možná. V extrémním případě nezahrnuje metodika postup, jak tomu zabránit. r. Chybí způsob neformální konzultace s budoucím rozhodovatelem během přípravy návrhu s. Místo porovnávání variant, připravených různými týmy, existují pouze prezenční porady, kterých se někteří nezúčastní a jiní se pohádají. t. Místo porovnávání variant, připravených různými týmy, se provádí dialog, to jest dává se občanům možnost sdělit svůj názor. u. Nestíhá se zpracovat variantní informace z mnoha týmů, které se zúčastní spolupráce, nebo jejich porovnání není přehledné. Není předem vyzkoušeno, s kolika variantami může vybraná metoda pracovat. v. Různé varianty se nemohou navzájem během přípravy ovlivňovat. w. Není jasné, kdo zodpovídá za zahájení práce na každé strategii a za harmonogram. Harmonogramy růných strategických činností nejsou vzájemně kompatibilní. x. Každé ministerstvo má mít v rozsahu své kompetence strategii schválenou, navrženou nebo ve stádiu zpracovávání, aktualizace nebo revize. (Může míti několik integrovaných strategií). V některém případě tomu tak není. Ocení se návrhy na rozvoj principů i na doplnění seznamu chyb.

DALŠÍ DEFINICE Principy SPV jsou procedurální a organizační zásady, které musí být splněny při řízení SPV, pokud vláda výslovně nepovolí výjimku. Metoda přípravy návrhu strategie je způsob celé přípravy návrhu jedné strategie v souladu s principy Metodika zahrnuje principy, metodu, harmonogram, rozpočet, organizační strukturu a předběžné části (seznam technik, tým a komunikační plán). Poznámka: termín „metodika“ někdy také znamená seznam možných metod nebo souhrn procedurálních zkušeností Technika je postup při přípravě dílčího úkolu v rámci určité metody přípravy návrhu strategie Předběžný seznam technik (toolbox) je seznam technik v rámci vybrané metody. Podle názoru koordinátora při zahájení přípravy návrhu z nich bude možné vybrat techniky, které budou nasazeny

10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 30 z 73

PODKLAD PRO ROZHODNUTÍ V jednoduchých připadech se někdy připravuje přímo podklad pro rozhodnutí, který se předkládá rozhodovateli, například ministrům. Kdysi to byl jediný užívaný přístup. V některých zemích, včetně u nás, se tak dosud mylně připravují například podklady pro strategická rozhodnutí. I u nás je nutné přejít ke způsobu, jak se komplexní materiály zpracovávají ve světě. Předně se připraví základní pracovní materiál, v našem případě návrh strategie. Ten je tak rozsáhlý a má takovou strukturu, jaké jsou nutné pro úspěšnou práci. Osvědčilo se do něj zahrnout dostatek elektronických odkazů. Existuje v elektronické verzi, ze které se pořizují podle potřeby elektronické nebo papírové materiály, například podklad pro rozhodnutí vlády. Každý jiný, například krajská vláda nebo ministerstvo, mohou použít návrh strategie podle své potřeby. Vláda si určuje časování, formu a rozsah podkladů pro své rozhodování. Důležité je, že podklad musí být nezaujatý. Tak například nemusí zahrnovat stejně všechny varianty, ale musí je alespoň nezkresleně shrnout a ulehčit přístup do celkového návrhu strategie. Kdysi šel rozhodovací podklad po stručné přípravě poradcem politikovi, například ministrovi a ten vyjednával a rozhodoval. Dnes jde rozhodovací podklad, s referencemi na celkový návrh, poměrně rozsáhlé skupině ministrových poradců. To nejsou příslušníci veřejné správy a obvykle mají rutinu, jak si podle potřeby urychleně dohadovat další důvěrné dílčí konzultace, než doporučí svému šéfovi, co dělat. Jejich role a rozsah jejich práce v posledních desetiletích silně stoupnul. Jsou hlavně politicky orientovaní a někdy také ověřují, zda věcné informace jsou důvěryhodné. Obvykle jejich práce přímo souvisí s vyjednáváním, které je také politicky orientované (a proto, na rozdíl od přípravy návrhu strategie, nebývá transparentní). Protože takové ošetření podkladu k rozhodnutí přijde i k nám, musí s ním strategická práce počítat. Návrh strategie může být bývá shrnut nebo zahrnut do materiálu pro vládu i do podkladů pro jiné rozhodovatele, například provincie, města nebo nevládky. Někteří z nich se mohli na přípravě návrhu strategie podílet. Záleží na nich, zda a jak informaci z návrhu strategie využijí. Při svém rozhodování vycházejí obvykle z výsledků vyjednávání nebo ze svého odhadu, jak rozhodnou ostatní. Obecně se tímto procesem zabývá teorie her, prakticky účastníci využívají zkušeností, intuice a znalosti předchozích rozhodnutí. Pokud návrh strategie existuje, je jejich hlavní (ale nikoli výlučnou) informací.

POLITICKÁ SFÉRA Příprava návrhu strategie je věcná spolupráce, nikoli politický boj. Mohou na ní spolupracovat i politické organizace, například strany, organizace zaměstnavatelů a zaměstnanců a podobně. Předpokladem je, že jako ostatní účastníci přijmou metodu, která věcnou spolupráci umožní. Nesmí být možnost prosazovat mocensky svou pozici: proto buď musí být oddělena politická a správní sféra, jak je tomu ve většině rozvinutých zemí, nebo 10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 31 z 73

koordinátor přípravy návrhu musí být nezávislý.. Kromě toho je nutný účinný proces v případě, že klíčová politická organizace se rozhodne nespolupracovat. Formulace podkladu pro rozhodnutí musí být věcně i politicky nezaujatá a formálně i časováním vyhovovat rozhodovateli. Politické organizace jsou pak významným účastníkem vyjednávání. Vycházejí ze svých zájmů a z věcných informací v návrhu strategie nebo v podkladu pro rozhodnutí. Nakonec dojde k sekvenci rozhodnutí, která jsou ovlivněna věcnou informací, stranicko-politickými zájmy i ideovými principy. Protože věcné informace jsou transparentní, jsou pak političtí účastníci posuzováni občany podle toho, jak se jejich varianta osvědčuje. Ve světě se ukázala zásadní změna proti dřívějšímu stavu, který v ČR trvá dodnes. Dříve se držitelé moci nažili vypracovat návrhy v izolaci a jejich odpůrci chtěli do procesu proniknout. Při demokratické přípravě podkladu je snaha zahrnout mimo jiné všechny významné nositele moci. Někteří z nich však uvažují o možnosti přípravu pod nějakou záminkou bojkotovat, prosazovat své zájmy teprve při vyjednávání a zpochybňovat věcné výsledky přípravy návrhu. Každá metoda přípravy návrhu strategie musí zahrnovat i ošetření pokusů o bojkot, protože takové pokusy jsou ke škodě společnosti, i když je nelze zakázat. Užívaný termín „politický“ a „politika“ znamená někdy souvislost se společností (polis). V češtině a některých dalších jazycích má i užší význam, kterého zde užíváme. Týká se politického boje, zejména mezi politickými stranami. Někdy je pejorativní . Příkladem je pojem „nepolitické politiky“, tedy práce ve prospěch společnosti a nikoli boj ve prospěch politických stran. Jako zásadně chybný se ukázal při návrhu strategie přístup „ my děláme odbornou práci a nic nám není po tom, (a) zda naši práci politici neovlivní a (b) co udělají s jejími výsledky“. Dílčí techniky, řízení úkolů (project mgmt) musí zajistit nezaujatost „a“. Principy a každá metoda strategické práce musí také zajistit „b“, že v současné dlouhodobé politické situaci se dosáhne co nejlepších výsledků pro společnost. Kromě toho lze doufat, že v budoucnosti principy strategické práce ovlivní politickou sféru, ale nelze na to spoléhat.

NEINFORMOVANÉ A NEPŘÍSLUŠNÉ ROZHODNUTÍ Uvažme poměrně častý případ rozhodování o komplexním problému, kdy pracovníci ministerstva připraví podklad pro rozhodnutí. Ministr pak zvolí, které z možných řešení bude doporučeno. (Někdy ve skutečnosti šikovný nebo korumpovaný zaměstnanec naformuluje svůj materiál tak, aby rozhodnutí ovlivnil). Ostatní možnosti se z podkladu po ministrově rozhodnutí vycenzurují nebo jednostranně zkritizují. Vláda pak materiál schválí nebo zamítne. Její rozhodnutí je neinformované, protože o vycenzurovaných možnostech nemá dost nezaujatých informací. Diskuse ve vládě je spíše hádka nebo pasivní souhlas. Je-li dalším rozhodovatelem parlament, je situace ještě horší.

10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 32 z 73

Rozhodnutí vlády je tedy neinformované. Rozhodnutí ministra bylo nepříslušné, protože předešel (to preempty) rozhodnutí vlády a eventuálně parlamentu. Pokud podklad k ministrovu rozhodnutí byl jednostranný, rozhodl i ministr neinformovaně. Podobné riziko platí i pro parlament. Demokratická příprava návrhu strategie je umožněna mimo jiné změnou komunikační techniky. Dříve komunikace probíhala papírově. Délku podkladu k rozhodnutí si rozhodovatel obvykle omezil. Bylo obtížné a proto méně časté, že si pro doplnění dílčí informace objednával existující papírové podpůrné materiály, často početné a rozsáhlé. I dnes má podklad formu a délku, určenou rozhodovatelem, ale systém odkazů mu umožňuje vyžádat si okamžitě další informaci. Tím se mimo jiné stává návrh i podklad méně zaujatý a více věcný.

LEGISLATIVA A EXEKUTIVA Ze strategie se odvíjí závazné úkoly. Některé z nich vedou k exekutivním rozhodnutím vlády nebo správy. Ze schválené strategie musí být obsah a dopad exekutivního rozhodnutí jednoznačně patrný. Strategie může také obsahovat úkol připravit legislativní návrh nebo návrhy. V současné praxi ČR není možné variantně zpracovávat obvyklý věcný záměr, protože by to vedlo k nepřijatelným zdržením. Není to ani nutné. Strategie obsahuje pouze tolik informace, aby bylo možné (a) odhadnout dopady, (b) připravit věcný záměr. Je tedy také nutné mít jistotu, že taková legislativa je možná. V každé zemi jde o rozdělení práce mezi právníky ve strategickém týmu, rezortu, speciálním orgánu (u nás Legislativní rady) a externích skupinách. Dříve se všechny zákony připravovaly neodvisle jeden po druhém. Tím byl menší požadavek na metodiku práce, protože strategické aspekty a vzájemná souvislost mezi rozhodnutími se řešily neformálně. Bude přibývat zákonů, založených na přijaté strategii. Strategii může schvalovat vláda. Odhad dopadů, na kterém její rozhodnutí závisí, je vždy nejistý. V tomto případě je jednou z nejistot i otázka, jaké zákony později parlament schválí. Lze si představit, že v souhlase s místními normami budou přijaty i jiné způsoby rozhodování.

DALŠÍ METODICKÉ MOŽNOSTI Kromě uvedené blokové metody jsou zkušenosti s řadou jejich úprav a s jinými metodami. Při volbě některé z nich se osvědčuje mít k dispozici • • •

praktické zkušenosti s nasazením některé z metod, informace z literatury (zejména z webu) o dalších metodách a praktické zkušenosti s místní situací.

Jako ilustraci lze uvážit roli, kterou ve strategické práci hrají odborné pracovní skupiny. Jeden jejich typ se zabývá například dílčími studiemi, modelováním, výzkumem, zpravováváním 10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 33 z 73

dílčích výsledků a podobně. Skupiny tohoto typu jsou nezaujatě řízeny koordinátorem. Musí věcně vyhovovat ošetřovanému problému a metodicky užité metodě a metodickým principům. Z hlediska metody nás však zajímá zejména jiný typ odborných pracovních skupin, který se zabývá zásadními otázkami ošetřovaného problému (vizí) a pracuje většinou jedním z těchto způsobů: 1. Odděleně pro každou variantu. Například u blokové metody dle diagramu patří skupina do blok 5A a připravuje obvykle vizi této varianty. Body 2 a 3 níže lze chápat jako modifikaci blokové metody. 2. Společně pro všechny varianty, zahrnuje stoupence všech pozic a končí konsenzem. Na diagramu odpovídá vstupu do bloku 1. Zásadní závěry (vize) se znova neřeší (a blok 5A odpadá), nýbrž se rozpracují na strategii, obvykle variantním způsobem. Typickou chybou je rozpracovat zásadní závěry skupiny do strategie pouze jedním z možných způsobů pod záminkou, že důležité otázky byly už vyřešeny. 3. Společné pro všechny varianty, účastníci jsou jmenováni a nemusí zahrnovat stoupence všech pozic (vstup do bloku 1). a. Jak se ukázalo například v Nizozemsku, není nutné přípravu vize opakovat variantně, když je situace poměrně ustálená, problém je málo konfliktní a je silný konsenzus. Následuje příprava strategie (top down approach) s vynecháním bloku 5A. b. V Rakousku se osvědčovalo zajistit a publikovat nejprve jedinou variantu vize a užít ji jako „provokaci“ pro zvýšení zájmu o strategickou práci. Další činnost, například dle bloku 5A, musí zajistit, že provokativní varianta nemá výhody proti ostatním variantám. Některé chyby se projevují u všech známých metod. Tak například se zneužije připomínkové řízení, které by mělo doladit poslední dílčí změny a ověřit, že spolupráce representantů rozdílných pozic probíhala od začátku nezaujatě. Místo toho byla taková spolupráce znemožněna a předstírá se, že připomínkové řízení, prováděné stoupenci jedné z pozic, může nahradit dlouhodobou nezaujatou spolupráci na zpracování a porovnávání variant. Doporučuje se užít následující formulace jako kritéria, že uvažovaná nebo užitá metoda přípravy návrhu strategie je vhodná: Metoda poskytne pro vyjednávání a rozhodování návrh ošetření zásadního komplexního problému/ strategie/ koncepce/ politiky/ reformy. Je to návrh možných závazných úkolů a odhad jejich očekávaných nákladů i verifikovatelných souhrnných dopadů. Je buď konsenzuální nebo zahrnuje varianty, připravované a porovnávané od začátku odborníky a těmi, kterých se týká. Bere v úvahu související pozice a související činnost všech významných účastníků a jeho příprava byla nezávisle koordinována podle některé vyzkoušené metody. Obsahuje i obecnou vizi a odkazy. Chybný opačný přístup nepředloží tomu, kdo podle zákona rozhoduje, nezaujaté a postačující porovnání možných konkrétních variant řešení (preempting). 10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 34 z 73

II

ČASTÉ OTÁZKY .

SEZNAM OTÁZEK Následují odpovědi na tyto časté otázky, pokládané při spolupráci a při instruktážích. • Kde najdu základní informace o strategické práci? (s36) • Co jsou hlavní principy strategické práce? (s36) • Jak postupovat, když chybí některé předpovědi dopadů nebo jiné významné informace? (s37) • Co dělat s výsledky dílčích technik, získaných před zahájením SPV? (s5) • Co je to strategie udržitelného rozvoje? (s40) • Co jsou hlavní chyby strategické práce? (s41) • Co je to nezávislý koordinátor? (s42) • Jaký vliv má rozdělení politické a správní sféry? (s43) • Jak se bere v úvahu nedokončená strategie? (s44) • Co znamená dobrovolný konsenzus? (s46) • Jak podrobně připravovat návrh strategie? (s46) • Co je deliberative polling? (s47) • Jak omezit hádky při přípravě návrhu strategie? (s48) • Co přesně znamenají pojmy, užívané v souhrnu? (s49) • Jaká jsou hlavní rizika? (s51) Otázky se někde částečně překrývají. Odpovědi se trvale doplňují a adaptují.

10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 35 z 73

OTÁZKY A ODPOVĚDI KDE NAJDU ZÁKLADNÍ INFOMACE O STRATEGICKÉ PRÁCI? Úvodní informace o SPV jsou uvedeny v následujících zdrojích: • Bloková metoda (podrobný popis SPV a jedné z metod, adaptované a vyzkoušené v ČR). Třetí vydání tiskem vydalo Ministerstvo financí, Praha, březen 2009. • Strategická práce (stručný úvod do metodiky přípravy návrhu strategie, včetně hodnocení praktických aplikací v ČR). Tiskem vydal Nadační fond pro E Z, Praha 2007. • Principy strategické práce: metodika. (Zahrnuje i seznam literatury). 10 02 10 SPV metodika [4] • Strategická práce na úrovni vlády ČR: jak ji zavádět a jak ji provádět. ppt prezentace. Autorem nebo spoluautorem je P. Pergler, k dispozici jsou i v sekretariátu NM Zídka, MFČR. Další prameny jsou uvedeny na stránce 9 CO JSOU HLAVNÍ PRINCIPY STRATEGICKÉ PRÁCE? Principy strategické práce na úrovni vlády (SPV) lze shrnout takto: Návrh ošetření zásadního komplexního problému vládou (čili návrh strategie) splňuje tyto principy: 1. Je konsenzuální nebo obsahuje i varianty, vzájemně porovnávané od začátku spolupráce jejich autory. 2. Obsahuje obecnou vizi a závazné úkoly, ze kterých se potom odvíjejí legislativní, exekutivní a jiné materiály. 3. Obsahuje i podpůrné materiály, odkazy, cíle a doporučení; a krátkodobý až dlouhodobý verifikovatelný odhad všech významných dopadů a nákladů. 4. Bere v úvahu jiné strategie a externí podmínky. 5. Je podle potřeby aktualizován. 6. Od začátku do konce je transparentně připravován za účasti veřejné správy, odborníků a všech, kterých se významně týká, pod vedením nezávislého koordinátora, v transparentní metodické konzultaci s konzultačním týmem a v souhlase s principy strategické práce. 7. Každý rezort zodpovídá za iniciování přípravy, doplnění nebo aktualizace návrhu strategie nebo strategií v rozsahu své kompetence tak, aby byly v souhlase s těmito principy a s rezortním plánem strategické práce. 8. Výjimky povoluje vláda. 9. Návrh strategie je nakonec nezaujatě shrnut do materiálu pro jednání schůze vlády. Místo termínu „návrh strategie“ se někdy užívá termínu „návrh koncepce“, „návrh politiky“ nebo „návrh reformy“.

10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 36 z 73

JAK POSTUPOVAT, KDYŽ CHYBÍ NĚKTERÉ ODHADY DOPADŮ NEBO JINÉ VÝZNAMNÉ INFORMACE? Vždycky chybí některé předpovědi dopadů, zejména ze dvou důvodů: • Nejsou dokončené některé jiné strategie, které souvisí s připravovaným návrhem strategie, například: Připravuje se návrh strategie pomoci Inuitům a není dosud rozhodnuto o politice těžby nerostů nad polárním kruhem. • Některé dopady v připravovaném návrhu strategie nebylo možné předpovědět, protože chběl čas, finanční fondy, infomace nebo vhdná technika předpovídání, například: V návrhu strategie pomoci Inuitům chybí jedna komponenta, pozice jedné z provincií. V ČR jsou některé předpovědi nařízeny, například vliv na státní rozpočet nebo na stejné příležitosti mužů a žen. Principy SPV vyžadují zahrnout všechny předpovědi, které podle názoru autorů návrhu mohou být významné pro rozhodnutí o strategii. Kde předpověď nebo jiná významná informace chybí, je nutné buď: • Provést odhad skupinou expertů, kteří jsou právě k dispozici. Techniky pro rychlé odhady, které se osvědčily i v ČR, jsou proveditelné v případě nutnosti během dvou až tří dnů. Je chybou odhad vynechat v domnění, že nelze zajistit konsenzus, že odhad je nepřesný nebo že bude kritizován. Pokud se odhad vynechá, provedou ho vědomě nebo nevědomě rozhodovatelé, kteří se dopouštějí ještě větších chyb. Je nutné uvést, že jde o odhad, jak byl proveden a jaká jsou jeho omezení. Nebo: • Nelze-li provést ani odhad, je třeba výslovně upozornit, že významný údaj chybí. Běžně se nezodpovědně rozhoduje podle podkladů, které vynechávají například výzmaný dopad na střední podnikatele nebo na chudé rodiny, aniž. Je o temto nedouku rohodovatel výslovně informován. Je nepřípustné zamlčet absenci důležité informace v naději, že si toho nikdo nevšimne., nebo že to vyhovuje ideovému zaměření rozhodovatele . U nás je poměrně silná tendence tolerovat nedostatky a zneužívat sebekritiky, Je proto vhodné upozornění na absenci důležité informace pochválit. Obvykle probíhá předpověď některých dopadů v rámci jiných činností než je příprava návrhu strategie, například v rámci legislativní práce. RIA (Regulatory Impact Assesment) j podobným příkladem. Jako u jiných informací, strategický proces se snaží sledovat všechny podobné predikce.

10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 37 z 73

CO DĚLAT S VÝSLEDKY DÍLČÍCH TECHNIK, ZÍSKANÝMI PŘED ZAHÁJENÍM SPV? Plán SPV často zahrnuje řadu dílčích technik, například prezenční a digitální dialog, expertní skupiny, bílé a barevné zprávy, modelování, sociální sítě, veřejné porady, interaktivní a tradiční televizi, přehledy a souhrny existujících materiálů a podobně. Někdy se osvědčily komponenty složitějších metod a přístupů jako je Deliberative Democracy, Deliberative Polling, nástroje přímé demokracie, Scored Cards ,C2D2, Policy Coherence Tool, 2MD, Participatory Budgeting, Social Marketing, sítě, Developmental Evaluation, tele-learning, modelování, Vibrant Communities a mnoho jiných, uvedných v seznamu literatury. Významné jsou i přístupy, přebírané z podnikatelského sektoru. Techniky a odpovídající činnosti se nasazují v rámci jedné varianty nebo v rámci celé strategie. (Některé procesy techniky neprobíhají typicky před strategickou prací, ale jejich integrace je stejně důležitá. Patří sem například základní a volební programy nebo program vlády.) V jednoduchých případech se někdy ukáže, že jedna nasazená technika už sama připraví podklady v souhlase s Principy. Někdy si rozhodovatel takové podklady nepřeje, například v krizové situaci, při mocenském přístupu nebo z neznalosti. Často takové aktivity probíhají nebo výsledky jsou k dispozici už v okamžiku, když se sestavuje plán přípravy návrhu strategie. V tom případě se maximálně využijí a další proces se upraví tak, aby podklady k rozhodnutí vyhovovaly principům. Je nevhodné začínat s nasazením dílčích technik a teprve potom uvažovat o tom, zda a jak Principy splnit, ale někdy se tomu nepodaří vyhnout. Součástí návrhu strategie je vize každé varianty. Obsahuje stručné zásady, cíle, uvažované akce i očekávané dopady, často v obecné to jest neverifikovatelné formě. Hotový návrh ji podrobně doplňuje. Vize v nějaké předběžné podobě je však často prvním dokumentem, který je trvale revidován a trvale ukazuje k další práci na přípravě návrhu strategie. Vize, podobně jako analýza situace, jsou proto často oprávněně připravovány před zahájením systematické práce, na rozdíl od většiny jiných dílčích činností a dílčích technik, které se nejefektivněji realizují v rámci celkové metody a plánu práce. Je nutné ve jejich úvodních verzích upozornit, že jde o neivěřené názory, které budou ověřeny a zpracovány v další strategické práci. Pokud se týče procesu, je tedy vhodné navrhnout nejprve předběžně celý proces včetně harmonogramu, základní metody a předběžného výběru technik. Vždy je během práce nutné první návrh aktualizovat a to platí zejména o harmonogramu a výběru technik. Něco jiného je pořadí, jak se jsou v určitém dokumentu uváděny mimo jiné závěry z nasazení různých technik. I toto pořadí a organizace dokumentu se řídí pravidlem „vysílat v protokolu přijímače“: struktura adresných dokumentů je dána potřebou uživatelů. V poslední době jsou dvě příčiny zásadních změn struktury dokumentů: Předně místo papírové komunikace, uložené na počitači, máme digitální komunikaci, v případě potřeby vytištěnou na papíře. Ta poskytuje daleko více možností, ale veřejná správa mnoha zemí není příliš rychlá v jejím nasazení. Zadruhé prvním uživatelem návrhu strategie nejsou politici, například ministři, ale 10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 38 z 73

rostoucí týmy jejich poradců, externích i interních, odborných i politických, známých i důvěrných. Ukázalo se jako obtížné zařazovat do podkladů závěry materiálů, připravených před přijetím definované metody. Mimo jiné jsou někdy zastaralé, neodpovídají na relevantní otázky a není vždy zajištěna jejich věrohodnost. Jejich metodické vyhodnocení, ošetření a využití je však nutné. Doporučuje se počítat s tím, že si vyžádá určité úsilí. Další podobné materiály, připravované v rámci vybrané strategické metody, již zahrnují vztahy k jiným materiálům, takže není nutné tyto vztahy dodatečně identifikovat a analyzovat.

10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 39 z 73

CO JE TO STRATEGIE UDRŽITELNÉHO ROZVOJE? Návrh strategie musí brát v úvahu jak bezprostřední, tak dlouhodobé dopady uvažovaných řešení. Musí se také orientovat na rozvoj společnosti, to jest na trvalé zlepšování jejího stavu. Jedním z nebezpečí by bylo nevzít v úvahu, že některá řešení mohou být dočasně přijatelná, ale dlouhodobě nikoli. Jinými slovy, návrh strategie musí zahrnovat zřetel na udržitelný rozvoj všech aspektů, včetně ekonomického, sociálního, environmentálního, kulturního, zahraničního a každého jiného významného aspektu. Pokud je zde významná souvislost, každý návrh strategie zahrnuje i relevantní otázky veřejných rozpočtů, legislativy, problémů na krajské a obecní úrovni, postojů a informovanosti občanů a podobně. To platí i o dlouhodobém zřeteli, to jest zřeteli udržitelnosti. Každá strategie je strategií udržitelného rozvoje. Během dvacátého století se začal nedostatek udržitelnosti projevovat zejména u environmentálních otázek. Pojem „udržitelného rozvoje“ ze začátku pro některé zájemce znamenal „rozvoj společnosti, který dlouhodobě nepoškodí životní prostředí“. Důležitým úkolem bylo sledovat, zda některá rozhodnutí a některé strategie nebudou životní prostředí dlouhodobě poškozovat a co by se tedy mělo dělat. Pojem udržitelného rozvoje se časem rozšiřoval. Strategie udržitelného rozvoje zahrnuje pro různé osoby a různé týmy buď dlouhodobé otázky životního prostředí; nebo všechny dlouhodobé významné otázky; nebo cokoli mezi tím. Při práci na vizích a obecných materiálech je proto třeba vysvětlit, jaké je vymezení práce a vznikajícího materiálu. Při nasazení obvyklých metod odborné práce lze dospět k významným obecným materiálům, podporujícím udržitelný rozvoj. Jiná je situace při přípravě strategií, to jest podkladů pro rozhodnutí o zásadních komplexních problémech. Návrh strategie musí vyhovovat Principům strategické práce. Každá užitelná metoda má jasně definovaný způsob, jak řešit jak vztahy mezi obory, tak zřetel k dlouhodobým dopadům, to jest k udržitelnosti. Pokud se pracuje jako u jiných odborných činností bez ověření, zda užitá metoda vyhovuje Principům, dochází k selhání z hlediska dlouhodobých dopadů a/ nebo integrace problémů a/ nebo aplikovatelnosti a relevance výsledků.

10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 40 z 73

CO JSOU HLAVNÍ CHYBY STRATEGICKÉ PRÁCE? Každé rozhodnutí, které není rutinní ani extrémně krizové, by mělo být založeno na porovnání variant. Po historicky dlouhou dobu tak ve společenských otázkách činili rozhodovatelé na podkladě svých zkušeností, znalostí, dosažitelných informací a doporučení svých poradců. To se celkem osvědčovalo u schopných a zodpovědných rozhodovatelů a jednoduchých až středně těžkých problémů. Jedním současným nebezpečím je pokračování této praxe v současné komplexní společnosti. Nelze tak identifikovat korupci, úzké a antispolečenské zájmy rozhodovatele, nepochopení, dogmatismus, populismus a řadu jiných rizik. Vedou k tomu zejména tyto příčiny: 1) Rozhodovatelé nevědí o procesech strategické práce. Někdy se dostali k moci orientací na rychlá řešení konkrétních problémů a na všechny procedurální a organizační otázky se dívají s pochopitelným despektem 2) Rozhodovatelé nevěří v demokracii, tedy ani v nutnost přípravy podkladů pro demokratická rozhodnutí 3) Strategická práce by byla rozhodovateli nevítaná, protože omezuje korupci a populismus. 4) Stratgická práce by byla nevítaná veřejné správě, protože vyžaduje nepohodlné zavádění nových přístupů a omezuje libovůli úředníků. 5) Autoři materiálů připravují dobré odborné obecné materiály. Mylně se domnívají, že stejným způsobem připraví podklady pro rozhodnutí 6) Užívají se bez adaptace procesy, které se osvědčily v zemích s odlišnou historií a odlišnými přístupy, například ve Skandinávii a v Japonsku 7) Nahražovat celkovou metodu, orientovanou na Principy, dílčími technikami, jako jsou dialogy, expertní skupiny a podobně 8) Napřed mocensky vybrat jednu z neverifikovaných vizí a pak bojovat o její interpretaci

10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 41 z 73

CO JE TO NEZÁVISLÝ KOORDINÁTOR? Příprava návrhu strategie , tedy podkladu pro rozhodnutí, musí být mimo jiné nezaujatá. Nesmí tedy preferovat žádnou z variant, žádnou předpověď dopadů ani žádné připomínky a doporučení. Koordinátor přípravy politiky nesmí proto být nikdo, kdo veřejně výrazně některou z těchto pozic prosazoval, nebo kdo je na stoupencích některé z těchto pozic závislý. To platí například o vedoucích pracovnících a aktivních členech nevládních organizací, které některou pozici prosazují, nebo o podobných autorech a novinářích. V zemích, kde je rozdělená politická a správní sféra, se někdy v koordinátorské pozici osvědčili pracovníci veřejné správy. Nejde zde pouze o formální rozdělení sfér, nýbrž i o postoje pracovníků a praxi řízení. Kromě Skandinávie, kde je situace specifická, se takové řešení nedoporučuje. Vůbec nepadá v úvahu v zemích, kde politická a správní sféra nejsou rozděleny, jako například v současné ČR.

10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 42 z 73

JAKÝ VLIV MÁ ROZDĚLENÍ POLITICKÉ A SPRÁVNÍ SFÉRY? Role ministra je určovat v dohodě s vládou zásadní politický směr, ve kterém jeho ministerstvo řídí rezort. Podle toho řídí ministerstvo jeho exekutivní představený s titulem prvního náměstka, státního tajemníka nebo podobně. Do jeho kompetence patří i personální politika. Ministr do řízení nezasahuje. Demokratický systém se v některých zemích dosud k tomuto rozdělení nevyvinul. Veřejná správa je zároveň nástrojem v zájmu společnosti a zbraní v zájmu ministra. Ministr má kromě své politické úlohy i povinnost řídit ministerstvo, tedy obtížný úkol z oblasti managementu. Často zasahuje do personálních otázek. Tak například náměstci minstra a ředitelé odborů, kteří by měli být vybíráni nezaujatým procesem na podkladě exekutivních schopností a odborných znalostí, jsou politickými exponenty. Když se změní ministr nebo vláda, změní se zaměření i vedení ministerstva. Kdysi patřily mezi funkce celkového (tj. politického) řízení společnosti i role, které jsou dnes už samostatné, například správa a justice. Podobně se v posledních desetiletích stává samostatnou příprava návrhů strategie. Věcné a odborné znalosti se při přípravě návrhu strategie získávají ze všech přístupných zdrojů. Dokud vláda a/ nebo parlament transparentně nerozhodnou, proces přípravy strategie není zaujatý k žádné variantě řešení. Když rozhodnou, veřejná správa vybranou variantu realizuje. Dosud je v některých zemích příprava návrhu strategie jedním z úkolů státní správy. I když je správní a politická sféra rozdělená, je v posledních desetiletích velmi obtížné zachovat nezaujatost až do platného rozhodnutí vládou a parlamentem. Kde sféry rozdělené nejsou, je to vyloučené. Příprava návrhu strategie je vedena snahou dokázat, že správné řešení je to, které vybrali okamžití držitelé moci. Před dokončením přípravy nemají však potřebné informace a proces je zaujatý proti stoupencům jiných řešení. Jejich volba proto často selhává. Úspěšný ministr by měl být součástí politického vedení státu, být vynikající manažer, zároveň zkušený odborník a charakterově pevný člověk. Takových lidí je velmi málo. Proto i ministři často selhávají.. Ilustrativní je zkušenost konzultanta při práci pro soukromou firmu, která uvažovala o rozšíření do Jižní Afriky nebo do Jižní Ameriky. Při začátku přípravy podkladů formuloval majitel firmy svou pozici. Prvním bodem byl požadavek nezaujatosti. O majiteli se vědělo, že je orientován spíše na Jižní Ameriku. Proto zvlášť zdůraznil, že jeho předběžná preference nesmí ovlivnit nezaujatost při porovnání variant. Důrazně požadoval, aby porovnání nebylo jeho předběžnými osobními pocity nijak ovlivněno. Zjednodušeně si v souvislosti s rozdělením sfér můžeme ilustraci doplnit představou hosta, který si objedná v restauraci večeři. Nebylo by účinné, kdyby odešel do kuchyně, podrobně nařizoval kuchaři jednotlivé kroky přípravy a při té příležitosti chtěl propustit kuchaře na moučníky. To je vzor, podle kterého řídíme veřejnou správu. 10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 43 z 73

JAK SE BERE V ÚVAHU NEDOKONČENÁ STRATEGIE? Příprava návrhu strategie musí brát v úvahu všechny ostatní strategie, které s připravovaným návrhem souvisí. V ideálním případě by harmonogramy všech strategií na sebe plně navazovaly. Takové situace nelze dosáhnout. Vždy se najde jiná strategie, která bude mít vliv, ale tento vliv není ještě znám. Osvědčil se stejný přístup k takové nedokončené strategii, jako je přístup k externím (exogenním) vlivům. Tak se nazývají vlivy, které připravovaná strategie významně neovlivní, ale které významně ovlivní připravovanou strategii. Příkladem může být vzrůst světového HDP v příštích létech. Je nutné externí vlivy v připravované strategii výslovně identifikovat, předpovědět (například odhadnout) jejich možný průběh a uvést, pro kterou variantu možného průběhu platí ostatní předpovědi v připravované strategii Podobně je vhodné odhadnout dopady nedokončené strategie. Většinu odhadů lze obvykle získat od týmu nedokončené strategie, některé musí někdy zorganizovat.tým připravované strategie. I zde platí, že je nutné uvést zdroje informace a hodnocení její přesnosti a spolehlivosti. Je chybou se o takové nedokončené strategii nezmínit nebo vynechat existující informace, i když jsou předběžné a neúplné.

10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 44 z 73

CO ZNAMNÁ DOBROVOLNÝ KONSENZUS? Při porovnávání variantních pozic někdy existuje konsenzus mezi dvěma nebo více variantami. Může to být doporučení dílčího úkolu, odhad dopadu, odhad externího (exogenního) vlivu, některé tvrzení ve vizi nebo v podkladovém materiálu a podobně. Častěji se jednotliví autoři v tento bodech liší. Jedním z důvodů může být, že se liší v odhadu externích vlivů. Tak při přípravě zemědělské politiky se rozdíl v odhadu dopadu ukázal jako ovlivněný tím, že různí autoři předpokládali jiné datum vstupu ČR do EU, ale tento vliv nespecifikovali. Jindy plynou rozdíly v použitých zdrojích nebo (zejména) v různých týmech odborníků, kteří prováděli odhad. Během porovnání mohou autoři dospět ke společnému čili konsenzuálnímu výsledku. Musí být v souhlasu s jejich přesvědčení, tedy nesmí být založen na přemlouvání nebo na vzájemných ústupcích. Tento vztah zde nazýváme dobrovolný konsenzus. Něco jiného je konsenzus při politickém, silovém nebo mocenském vyjednávání. Tam je snaha dohodnout se na společném řešení, i když někteří z účastníků jednotlivé dílčí rozhodnutí přijímají s politováním a v odhadech dopadů se liší. Autorský tým obvykle podává jednu při přípravě návrhu doporučovanou variantu. Během práce může samozřejmě svůj návrh nebo jednotlivé dílčí úkoly změnit. Také o celé variantě nebo o dílčích úkolech může dojít ke konsenzu. Kromě toho se někdy připravují varovné varianty, které nikdo z účastníků nedoporučuje. Upozorňují se tak budoucí vyjednávači a rozhodovatelů, že některá řešení mohou na první pohled vypadat slibná, ale mají své vážné obtíže. Je to i otázka formy. Často je obtížné říkat předsedovi vlády „tohle nedělejte“. Taktičtější bývá říci „kdybyste to udělal, čekejte tyto dopady“.

10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 45 z 73

JAK PODROBNĚ PŘIPRAVOVAT NÁVRH STRATEGIE? Ideálně je návrh připravený jako dostatečný podklad k vyjednávání a rozhodnutí, když obsahuje všechny významné varianty se specifikací závazných úkolů a verifikovatelným odhadem všech jejich společných významných dopadů. Jinými slovy to znamená, že umožňuje rozhodnutí s využitím všech dostupných nezaujatých a zpracovaných informací. Prakticky jsou zde tři limity. Předně ani úkoly, ani dopady nejsou nikdy specifikovány úplně a s naprostou nezaujatostí. Za druhé je vždy časový limit, kdy musí být rozhodnutí přijato, zatím co nikdo na začátku přesně neví, jak dlouho zpracování bude trvat. Podobně to platí o limitech na finance a na účast veřejné správy. Zatřetí situace se někdy mění rychleji, než je možné návrh strategie aktualizovat. V mnohých rozhodnutích denního života čelíme tomuto základnímu problému. Jeden extrém je rozhodnout příliš brzo. Tím ušetříme čas. Zejména zbytečně podrobně nepřipravujeme varianty řešení, které nebudou použity. Riskujeme, že rozhodnutí bude chybné. V politických otázkách si také jako občané ztěžujeme odhad, zda rozhodnutí nebude v rozporu se zájmy společnosti a v souhlase pouze s úzkými zájmy, korupcí a nežádoucím politickým zaměřením. Naopak příliš podrobná příprava riskuje zhoršení situace, nástup nevzdělaného a/ nebo nezodpovědného rozhodovatele nebo nutnost řešit problém jako krizový bez ohledu na rozpracovanou strategii. Důležitá je příprava zadání, tj. specifikace úkolu koordinátora přípravy strategie. Ten se musí snažit vyhovět politické sféře, která obvykle potřebuje výsledky co nejdříve. Není účelné příliš zdůrazňovat, že práce mohla být zahájena v klidu již podstatně dříve a že současný spěch by byl zbytečný. Budoucí koordinátor by měl jasně písemně i ústně vysvětlit, co může připravit v limitech harmonogramu, rozpočtu a účasti veřejné správy. Měl by i výslovně upozornit, jaké události by mohly do přípravy nepříznivě zasáhnout. Je otázka zodpovědnosti koordinátora, že nepřijme nereálný časový termín. Nelze-li dojít k rozumné dohodě, je nutné práci odmítnout, protože selhání by poškodilo společnost, image demokratické přípravy podkladů i pověst neúspěšného koordinátora. Každý, kdo pracuje v oboru, opakovaně odmítá nebo doporučuje odmítnutí požadavku na přípravu návrhu za nereálných podmínek. Odhad časových limitů je bohužel založen na zkušenosti. Dá se naučit z literatury a přednášek podstatně méně, než určitá technika nebo metoda. Proto je výhodné si při diskusi zadání přizvat hned na začátku k velmi krátké konzultaci někoho, kdo má praktické procedurální zkušenosti, i když je to v jiném věcném oboru nebo v jiné zemi. Ukázal se indikátor, že potenciální koordinátor by měl nabídku odmítnout. Je to nápadné zvýšení nabízeného honoráře potom, co potenciální koordinátor upozornil, že požadované termíny nejsou pro očekávané výsledky reálné. Podobně je špatným příznakem, když potenciální koordinátor nebo zadavatel určí jednostranně datum odevzdání a není ochoten uvážit, co přesně se v různých termínech dá dosáhnout. 10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 46 z 73

CO JE DELIBERATIVE POLLING? Termín Deliberative Polling (DB) by se mohl přeložit jako „rozmyšlené hlasování“. Při něm se nejprve náhodně vybere kolem tří set občanů. Dá se jim k dispozici existující informace, zorganizují se prezenční a digitální dialogy a diskuse a umožní se jim dotázat se politiků. Nakonec se jejich pozice shrne a předloží nositelům moci. DB není zcela nový nápad. V antických Athénách takzvaný kleroterion vybíral občas kolem jednoho procenta občanů (kolem 500 účastníků) a aplikoval DB. V roce 1996 navrhl moderní formu DB Jim Fishkin ze Stanford University a musel účastníky svážet letecky do Austinu v Texasu, protože digitální komunikace nebyla ještě zcela vhodná. Praktických nasazení přibývá: práva domorodců (aboriginals) v Australii, doprava v La Plata, míra zdanění v Michiganu, podpora Turecka v EU, výběr kandidátů v Athénách. Některé výsledky jsou zajímavé. Ve Spojeném Království 41% obyvatel původně požadovalo, aby volební sliby byly závazné. Když se v DB uvážilo, jak by to šlo zajistit, klesla podpora na 18%. Zájmu o DB přibývá, například Fielding Graduate University (www.fielding.edu) se deliberativními a diskusními přístupy zabývá systematicky. Fishkin si zajistil trademark a snad tak omezí zkreslené aplikace, zneužívající název. Související pojmy a organizace jsou například Public Dialogue Consortium, World Café, Dialogue Circles, Everyday Democracy. V rámci SPV je SB jednou z technik, jejíž význam prozatím vzrůstá. Určité rozpaky mohou plynout z nereálného přání, aby DB nahradilo i celou demokratickou přípravu rozhodnutí. Něco takového není cílem DB a není to ani možné. Kromě věcného dopadu na řízení společnosti se dá čekat, že DB přinese cenné zkušenosti se zapojením občanů do politického procesu.

10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 47 z 73

JAK OMEZIT HÁDKY PŘI PŘÍPRAVĚ NÁVRHU STRATGIE? Hádky během demokratické přípravy návrhu strategie jsou velmi omezené a nemají na výsledky vliv. To je velký rozdíl proti pokusům o improvizovaná a amatérská řešení a pokusy nahradit vyzkoušené metody jedinou technikou, obvykle prezenčním nebo digitálním dialogem, nebo dokonce ve srovnání se současnou praxí kampaně a mediálních akcí. Základním výstupem jsou porovnané úplné nebo částečné varianty řešení. Všechny jsou formulovány ve stejné struktuře. Každý účastník může k jakémukoli místu cizí varianty sdělit svůj příspěvek a trvale svou variantu rozvíjet. Všechny výsledky jsou přehledně k dispozici. V tomto procesu k hádkám nikdy nedochází a nikdy dojít nemůže, protože k nim není příležitost. Paralelně se nasazuje podle potřeby řada jiných technik, jako odborné týmy, dialogy, modelování a podobně. Organizují se, když lze předpokládat, že budou účinné. I když je nezajišťuje koordinátor, každý si je může zorganizovat sám, pokud dbá obvyklých pravidel. Jedním z cílů těchto pravidel je omezit neúčelné hádky. Ať se to daří či ne, práce na základním výstupu pokračuje. Když se účastníci jiných technik neshodnou na konsenzu, snad se shodnou na několika variantách. Pokud nikdo nemá chuť je formulovat, nebudou do základního výstupu zahrnuty. Bude-li někdo organizovat akce, na kterých hádání převáží nad přípravou reálných výsledků, pak buď nebude mít velkou účast, nebo bude pouze zajišťovat arénu pro zábavu bojovných občanů. Prozatím se nezdá, že by se zde skrývalo nebezpečí. Slabina demokratického přístupu je možná jinde. Pro nositele politické, ekonomické nebo korupční moci se někdy nejeví výhodné se demokratické přípravy zúčastnit. Mohou považovat za lepší taktiku proces pohrdavě odsoudit a po jeho skončení zkusit mocensky prosadit svou pozici, nebo z procesu odejít. Taktika jejich prosazování může pak být během vyjednávání buď netransparentní nebo právě hádavá. Osvědčilo se přátelsky jim vysvětlit, jaký bude další postup. Jejich varianta bude rekonstruována z jejich projevů a tvrzení a bude s patřičným upozorněním zavěšena na web spolu s ostatními variantami. Toto řešení nevypadá pro ně zvlášť vhodné. Prozatím nelze ze dvou důvodů posoudit, zda by taková rekonstrukce byla účinná. Předně dosud není znám nikdo, kdo by splnil svou výhrůžku a odešel. Zadruhé jednání o politické taktice jsou důvěrná, na rozdíl od věcných a procedurálních jednání, která jsou vždy transparentní. CO PŘESNĚ ZNAMENAJÍ POJMY, UŽÍVANÉ V SOUHRNU? Při probíhajících instruktážích a konzultacích se ukázalo jako vhodné vysvětlit a diskutovat nejprve souhrn principů (v rámečku); pak dílčí vysvětlivky, na které bývají dotazy (pod rámečkem) a nakonec typická rizika. 10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 48 z 73

Všechny platné strategie se navzájem berou v úvahu a dohromady pokrývají celou práci vlády. Odvíjí se od nich práce rezortů, legislativy a vlády. Obsahují mimo jiné významné věcné varianty ošetření problému, od začátku připravované a porovnávané ve spolupráci s jejich stoupenci a zahrnující závazné úkoly, náklady a verifikovatelné dopady. Jejich příprava je nezaujatá, účastní se jí státní správa a je částečně hrazená ze státního rozpčtu. Následuje vysvětlení některých pojmů a výroků v souhrnu „Všechny platné strategie“: Každý rezort má nebo urychleně připraví plán své stratgické práce. Jejím výsledkem bude pokrytí celé jeho kompetence přijatými strategiemi. „Odvíjí“: Rezorty, legislativa a vláda rozhodují v souhlase se schválenými strategiemi. Pokud jim to nevyhovuje, iniciují potřebnou změnu ve strategiích a rozhodnou po změně strategií. Pokud se domnívají, že jde o krizové opatření, mohou rozhodnout i v rozporu se strategiemi a pak urychleně iniciovat o jejich změnu. V každém případě je na rezortech, aby iniciativně zajišťovaly v souhlase s procedurálními pravidly existenci platných strategií. „Dohromady pokrývají celou práci vlády“: Jedna strategie může pokrývat celou kompetenci rezortu, nebo její část, nebo části kompetencí několika rezortů. Je věcí dohody mezi rezorty, zda si přejí zahrnout do některé strategie části kompetence několika rezortů. Pokud se nedohodnou, zodpovídá každý z rezortů za iniciování strategie nebo strategií ve své kompetenci. Zároveň s vymezením trategie je vybráb koordinátor. „Nezaujatá“: Příprava strategie je řízena koordinátorem, který nepreferuje a nikdy veřejně nepreferoval žádné z uvažovaných variant řešení. Dokud není novými zákony u nás zajištěna nezávislost veřejné správy, je koordinátor nezávislý na politické i veřejné sféře a jeho práce je řízena pouze jeho zadáním. Koordinátor rozhoduje po poradě se spolupracovníky na přípravě návrhu strategie. Proces přípravy návrhu je odborný a nezasahuje do něho nikdo z politického titulu nebo z funkčního titulu (tj. z titulu funkce, kterou zastává nebo finančních fondů, kterými disponuje). Kdokoli však může připravit svou pozici a/ nebo variantu, pokud přijme společný proces přípravy. „Částečně hrazena“: Provozní náklady zahrnují výdaje, potřebné pro všechny pozice a varianty strategie. Specifické náklady zahrnují výdaje, specifické pro některé varianty a pozice. Ze státního rozpočtu se hradí provozní výdaje; specifické náklady variant a pozic, požadovaných příslušnými ministry; a specifické náklady nulové varianty. Zájemce, který připravuje svu pozici nebo variantu, hradí její náklady. Celková výše rozpočtu rohoduje koordinátor. „Pokrývají i práci“: Některá z variant strategie je schválena na celonárodní úrovni a je tedy závazná. Kromě toho je návrh stratergie informací pro kraje, obce, podnikatelský sektor, nevládky a občany. Někteří z nich na návrhu strategie spolupracovali. Spolupráce na návrhu i užití výsledného návrhu strategie jsou významné také jako infomační a integrační procesy. „Obsahují mimo jiné“: Návrh strategie obsahuje i vymezení problému, vizi, cíle, doporučení, metodické hodnocení a podpůrné materiály. Podpůrné materiály obsahují například infomace o domácích a zahraničních strategiích a zkušenostech, historii problému, predikci externích (exogenních) vlivů, teoretické úvahy a procedurální informace (popis procesu a metodiky přípravy návrhu, rozpočet, seznam spolupracovníků, předchozí verze návrhu) 10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 49 z 73

„Ve spolupráci“: Na rozdíl od improvizované přípravy lze prakticky vyloučit konflikty mezi stoupenci různých variant a pozic. Poněkud se omezují, ale většinou zůstávají významné věcné rozdíly. Jejich opakované porovnávání přispívá ke kvalitě návrhu stratgie. Pouze částečně se daří přesvědčit některé nezkušené spolupracovníky, aby od začátku kritizovali odlišné varianty a pozice (to je někdy odlišné od improvizované přípravy). Mylně se někdy na začátku domnívají, že odkladem kritiky získají výhody.

10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 50 z 73

CO JSOU HLAVNÍ RIZIKA? Následují typická rizika (s doporučením v závorce). 1. Do řízení přípravy návrhu strategie zasahují úředníci a/ nebo politici, kteří mají své vlastní zájmy a chybí jim odborná zkušenost se stratgiuckou prací. Narušená metodika selže. (Metodika je v souhlase s přijatými principy 2. Vznikne podezření, že by do procesu přípravy návrhu strategie mohlo být zasahováno a že nejsou záruky jeho nezávislosti. Zájemci nespolupracují. (Proces a metodiku určují spolupracovníci.) 3. Někdo rozhoduje, kdo může spolupracovat. Bude obviněn ze zaujatosti a atmosféra znemožní spolupráci v týmu. (Spolupracovat může každý, kdo se chce zúčastnit společného procesu.) 4. Mezi spolupracovníky na návrhu strategie vzniknou procedurální konflikty. (Proces se řídí principy. Způsoby jejich nasazení rozhodují spolupracovníci. Nedojde-li ke konsenzu, rozhoduje o procedurálních otázkách koordinátor po poradě se spolupracovníky. Při přípravě návrhu strategie se nerozhoduje a věcných otázkách) 5. Částečné a konečné materiály nejsou dostatečně přístupné. Spolupráce se mění v povrchní konflikt. (Celá práce je transparentní. Částečné i konečné výsledky jsou uloženy na webu v plné i stručné forrmě. Veřejnost je o přístupnosti materiálů opakovaně informována) 6. Jednotlivé strategie jsou přípravovány metodami, které neumožní jejich integraci. To znamená, že se nezajistí, aby byly během přípravy navzájem brány v úvahu. (Pricipy strategické práce integraci ukládají.) 7. Rozhoduje se o materiálu, který neobsahuje dílčí konkrétní rozhodnutí, neodhaduje náklady ani verifikovatelné dopady, není variantní a podobně, například o vizi. Při interpretaci a rozpracování takového materiálu vznikne těžko řešitelný intenzivní konflikt. (Principy ukládají, co podklad k rozhodování zahrnuje) 8. Metodiku stratgické práce navrhnou pracovníci, kteří nemají praktickou mezinárodní zkušenost se stratgickou prací. Nemohou posoudit, které rysy zahraničních zkušeností jsou specifické pro určité celkové poměry, například oddělení správní a politické sféry, národní charakter, zkušenosti z minulých let a podobně. (Principy a jejich interpretace je založena na dlouhodobé domácí i zahraniční zkušenosti.)

10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 51 z 73

10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 52 z 73

III MATERIÁL PRO VLÁDU Následuje sdělení NM Zídka, MFČR, předsedovi vlády ČR Fischerovi z 2010 06 28. Týká se materiálů pro jednání vlády o SPV a zahrnuje přílohy. Od: Komu: Kopie: Odesláno: Připojit: Předmět:

„Zidek Tomas Ing“ [email protected] „Peter Kalas“ , „P.Pergler“ 28. června 2010 14:12 10 06 22 SPV exekutivni souhrn.doc; 10 05 10 SPV principy [2].doc; SPV vláda [14]. doc; Posílení strategické práce v.doc slíbené materiály od NM Zídka

Vážený pane předsedo vlády, na poradě 18. června jste požádal o exekutivní souhrn návrhu metodického řízení strategické práce. Oznámil jste, že máte v úmyslu jej předat přicházejícímu předsedovi vlády s doporučením, aby metodická práce byla zavedena a s vysvětlením, že jste nepovažoval za vhodné zavádět ji odcházející vládou. Přikládám slíbené materiály. Protože já i hlavní autor P. Pergler považujeme návrh za důležitý, jsme kdykoli k dispozici k dalšímu jednání a spolupráci. S pozdravem Ing. Tomáš Zídek náměstek ministra financí

Co: P. Kalaš, P. Pergler Přílohy: 10 06 22 SPV exekutivni souhrn 10 05 10 SPV principy [2] SPV vlada [14] Posílení strategické práce v.

10 02 10 SPV metodika [5]

[stránka 54] [stránka 55 až 61] [stránka 62 až 69] [stránka 70 až 71]

stránka 53 z 73

NÁVRH ZAVEDENÍ METODIKY STRATEGICKÉ PRÁCE Exekutivní souhrn z 2010 06 22 Navrhuje se zavést vyzkoušenou metodiku přípravy návrhů strategií/ řešení závažných problémů/ koncepcí/ reforem Demokratický návrh strategie zahrnuje i vizi, závazné úkoly, náklady a verifikovatelné dopady: Je konsensuální nebo v porovnaných variantách. Byl nezaujatě připraven všemi, kterých se týká a bere v úvahu jiné strategie i možné změny vnějších vlivů. Metodika přípravy návrhu byla adaptována na podkladě zahraničních i domácích zkušeností, úspěšně vyzkoušena v široké spolupráci a podrobně popsána. Lze ji nasadit na rozpracované materiály i na nové strategie. Zodpovědnost za přípravu ani závěry Legislativní rady se nemění. Zavedení procesu přípravy návrhu bude doporučeno předsedou vlády J Fischerem jeho nástupci, protože zavádění odcházející vládou nebylo považováno za vhodné. Bylo doporučeno i některými ministry, náměstky, pracovníky veřejné správy a odborníky.Zavedení bude stát kolem 2 milionů Kč, první výsledky lze čekat v týdnech, plné zavedení v létech. Bude většinou přivítáno a příležitostně kritizováno z neznalosti nebo z mocenských důvodů. Jako první krok se doporučuje konzultovat s autory tohoto sdělení; a po revizi předložit vládě přiložený návrh s přílohami.

Jaká jsou hlavní rizika improvizovaného nebo silového přístupu? • Schválí se obecná vize nebo dohoda. Konflikt nastane při formulaci závazných úkolů, verifikovatelných dopadů a nákladů. • Řešení se odloží, protože vyjednávání bez věcné přípravy by vedlo ke konfliktu, nebo protože budou volby. Zvětšené obtíže nastanou později. • Spolupráce některých (ale nikoli všech) skupin připraví zbraň proti jejich nepřátelům. Ti budou také bojovat a čekat na svou příležitost. Navrhujeme zavést demokratický přístup, protože: • Máme zdržení kolem desíti let v důležitých otázkách zdravotnictví, důchodů, dopravy, vědy a vzdělávání, energetiky a asi tuctu dalších • Očekává se koaliční smlouva a programové prohlášení vlády. Ty obvykle nemohou zahrnovat závazné úkoly, ani predikovat verifikovatelné dopady a náklady, ani být založeny na společenském konsenzu, ani brát v úvahu možné významné změny externích vlivů. Bude-li si vláda přát, lze o výsledcích profesionálně zavést urychlené aktivní konzultace s vážnými zájemci, snížit konflikt a omezit zdržení • Jednání s EU by nemělo být založeno na odhadech, ani izolovat věcnou stránku od finanční, ani zanedbat integraci mezi jednotlivými strategiemi, ani se omezit na období do příštích voleb. To se týká zejména rozpočtového procesu a Konvergenčního plánu. • Adaptovali a úspěšně jsme vyzkoušeli zahraniční zkušenosti, zejména z Japonska a Skandinávie. Klady i zápory naší povahy a pracovních zvyků jsou však od ciziny odlišné. Nestačí metodiku nařídit, je nutné ji prakticky zavést a podporovat, aniž by se zasahovalo do existujících kompetencí. Zpracoval P. Pergler, [email protected] Přílohy: 10 05 10 SPV principy [2]; SPV vlada [14] (koncept materiálu pro vládu) Posílení strategické práce v.

10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 54 z 73

Principy strategické práce na úrovni vlády: souhrn P. Pergler, [email protected] I II III IV V VI

Úvod Principy Zkušenosti Hodnocení Případové studie Odkazy

I

ÚVOD

Česká republika stojí před přípravou zásadních národních strategických dokumentů ve vazbě na nové rozpočtové období Evropské unie od roku 2013 EU a Lisabonskou a exitovou strategii. Proto bude nutno v příštích dvou letech připravit všechny sektorové strategie a zajistit jejich propojení s národní strategií ekonomických reforem v rámci přípravy východisek ze současné ekonomické krize a řešení deficitu státního rozpočtu. Kromě otázek vtahu k Evropské unii máme v několika závažných strategiích nebezpečná zpoždění. To se týká zejména důchodů, zdravotnictví, vědy a vzdělávání, dopravy a energetiky. Většina těchto strategií byla v České republice připravena poměrně jednoduchým způsobem, s využitím užších týmů expertů a někdy i následných meziresortních připomínkových řízení, tedy metodou, která je ve vyspělých demokraciích považovaná za řešení silové. Je často zpracována jediná varianta strategie, kterou pak autor obhajuje a snaží se politicky prosadit. Bývá těžké posoudit, zda zpracování není zaujaté, proces zkreslený a stranicko-politické vlivy na přípravu převažující Navrhujeme i u nás zavést demokratický přístup přípravy návrhů strategií, který se užívá nebo začíná užívat v rozvinutých zemích. Varianty všech vážných zájemců se ve spolupráci věcně porovnají, pak politici vyjednávají a nakonec nositelé moci rozhodnou. Příprava je stejně dlouhá jako silová, když se tak postupuje od začátku, a o něco delší, když se k ní přejde po silovém nebo izolovaném zahájení. Obvykle se všechny varianty během práce mění a někdy se blíží konsenzu. Implementace je podstatně méně konfliktní a účinnější. Řízení přípravy je náročnější. V tomto přístupu byli kdysi průkopníky Japonci. Když nutně potřebovali rozhodnout o průmyslové a exportní politice, napřed se sešli všichni (nejen tedy někteří) vážní zájemci. Nezaujatě řídili přípravu a porovnání pozic a pak z nich politici vybrali. Periodické ověřování ukázalo, že verifikovatelné odhady dopadů byly správné, protože pocházely z nezaujatého procesu. Život ukázal, že Japonsko správně vybralo z návrhů možných rozhodnutí. Jiný z mnoha příkladů: Švédové zahájili důchodovou reformu spoluprací vážných zájemců, kde na začátku každý viděl cestu jinde. Když se už rýsovalo, které řešení politici vyberou, změnily volby politickou scénu. Protože ve věcných otázkách byly pozice jasné, během měsíců byl návrh pozměněn a získal v parlamentě osmdesátiprocentní podporu. Řešení se celkem osvědčilo. U nás Bezděkova komise navrhla dvě podobné varianty důchodové reformy a odhadla některé jejich dopady. Byl to pozoruhodný profesionální výkon za velmi krátkou dobu a s minimálním rozpočtem. Dosud nespolupracovali odpůrci, kteří se liší v navrhovaných řešeních i v odhadu dopadů. Jednou z možností je obvyklý přístup: předložit výsledky komise odpůrcům, kteří nebudou souhlasit. Nedojde ke vzájemnému pochopení ani věcnému 10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 55 z 73

porovnání a reforma bude protlačena silově. Lze uvážit i demokratický přístup k přípravě, který obvykle omezuje konflikt a zdržení a neomezuje možnost nositelů moci, rozhodnout nakonec podle svých preferencí. Do určité míry to může platit i o výsledcích jednání o trojkoaliční dohodě. Je podstatně podrobnější, než je u nás i ve světě obvyklé. U podobných dohod se někdy stane, že později dochází k většímu konfliktu, delšímu zdržení a menší stabilitě, než by si autoři přáli. V takovém případě bude možné uvážit, zda by i u nás situaci poněkud zlepšilo dodatečné nasazení výše uvažovaného přístupu Hlavní aplikace demokratického procesu přípravy podkladů se však rýsuje na ty uvedené a podobné strategie, ve kterých máme zpoždění a kde silový přístup může vést ke zklamáním. To platí, ať existují či neexistují částečné materiály a principiální předběžné dohody. Cílem je mimo jiné šetřit čas a snižovat konflikt. Kritici se bojí opaku. Takové obavy jsou na místě, když koordinátor nemá metodické znalosti. Proto u nás byla v posledních deseti létech metodika přípravy adaptována, vyzkoušena a podrobně popsána. Byly využity zahraniční i domácí zkušenosti. Konzultovaly, diskutovaly, spolupracovaly a výsledky doporučovaly tucty odborníků a zájemců, od předsedů vlád až po referenty ve veřejné správě. Jak už to všude na světě bývá, zavedení významné změny není lehké a u nás k němu ještě nedošlo. Hraje proti němu přirozená nechuť se něčemu učit, měnit dlouhodobé zvyky a připravovat se o výhody ze zneužívání procesu. Dříve či později i my přejdeme k demokratickému přístupu při přípravě strategických rozhodnutí. Když se to nezdaří teď, zdaří se to později. Bude to dražší. II PRINCIPY lze stručně shrnout takto: Návrh ošetření zásadního komplexního problému vládou (čili návrh strategie/ koncepce/ reformy) splňuje zejména tyto principy: 1. Obsahuje tyto komponenty: (a) obecnou vizi; (b) jednoznačné závazné úkoly, ze kterých se potom odvíjejí legislativní, exekutivní a jiné materiály; (c) krátkodobý až dlouhodobý verifikovatelný odhad všech významných dopadů a nákladů; (d) podle potřeby podpůrné materiály, například případové a teoretické studie, závěry nasazených dílčích technik, výsledky dílčích úkolů a týmů, závěry dialogů a konzultací, výsledky relevantních předchozích činností, analýzy, odkazy, cíle a doporučení. 2. Od začátku do konce přípravy je návrh připravován (a) transparentně a nezaujatě; (b) za účasti vážných zájemců z řad všech, kterých se významně týká a kteří jsou ochotni spolupracovat, například odborníků, rezortů a zástupců obecní, krajské, nadnárodní, odborové, podnikatelské a politické složky; (c) pod vedením nezávislého koordinátora; (d) s podporou veřejné správy; (e) v souhlase s Principy 3. Komponenty návrhu (a) jsou konsenzuální; nebo (b) jsou uvedeny ve variantách, připravených a vzájemně porovnaných účastníky přípravy. 4. Návrh bere v úvahu (a) jiné strategie a (b) externí podmínky; je podle potřeby aktualizován (c) před rozhodnutím vlády a (d) jako podklad pro nové rozhodnutí vlády. 5. Návrh (a) obsahuje věcné informace, potřebné pro vyjednávání a rozhodnutí; (b) je nakonec nezaujatě shrnut do materiálu pro jednání schůze vlády; (c) je trvale k dispozici všem vážným zájemcům. 10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 56 z 73

6. (a) Každé ministerstvo zodpovídá za iniciování přípravy, doplnění nebo aktualizace návrhu strategie nebo strategií v rozsahu své kompetence tak, aby byly v souhlase s Principy. (b) Ministerstva mohou připravovat společné návrhy strategií. (c) Příprava návrhu probíhá v transparentní konzultaci se společným metodickým konzultačním týmem 7. Výjimky povoluje vláda. Místo termínu „návrh strategie“ se někdy užívá termínu „návrh koncepce“, „návrh politiky“ nebo „návrh reformy“. III

ZKUŠENOSTI

Principy byly navrženy, vyzkoušeny a podrobně popsány v široké konzultaci a na podkladě praktických domácích i zahraničních zkušeností. V diskusích bylo uváděno zejména: A. S využitím zkušeností deliberative methods a dedikovaného počitačového programu lze zajistit konkurentní přípravu a porovnávání variant bez zdržení a konfliktu. Obavy vznikají zejména u laiků, kterým chybí strategické znalosti a zkušenosti B. Jako výhodné se ukázala účast všech vážných zájemců od začátku, nikoli tedy až při připomínkování některých předem připravených variant, ani až při vyjednávání. Bez vyzkoušené organizace a procesu to však není prakticky možné C. Koordinátor i proces musí vzbuzovat důvěru všech účastníků, že není zaujat pozitivně ani negativně k některé variant. V zemích, kde je rozdělená politická a správní sféra, múže být koordinátor pracovníkem veřejné správy. Nikde nemůže mít funkci ve vládě nebo ve vedené politických stran. D. Někteří nositelé moci dávají přednost ignorovat spolupráci a sdělovat své pozice až při vyjednávání. Při dobře zvolené metodě by to pro ně bylo takticky nevýhodné. E. V posledních létech nejsou v některých zemích prvním uživatelem návrhu ministři a předsedové stran, nýbrž jejich formální i neformální poradní týmy. Návrh strategie je vzájemně provázaným systémem digitalizovaných materiálů, které zahrnují i souhrny pro různé uživatele s patřičnými odkazy. Roste také vzájemný vliv strategické práce na straně jedné a programů politických stran a vlád na straně druhé. Principy a metodika, zpracované v ČR, předpokládají vývoj tímto směrem. F. Principy předpokládají nejprve spolupráci (přípravu návrhu strategie), pak mocenské vztahy (vyjednávání a zásadní rozhodování), pak rozpracování, implementaci, hodnocení a aktualizaci. Zahájení přípravy není mocenský problém. U závažného problému nikdo nemá důvod přípravu odkládat. U nás jsme tento přístup ještě nepřijali, jak je vidět na odkládaných závažných problémech. G. Osvědčuje se připravit také jednu variantu „odložit rozhodnutí“, aby byla jasná její cena. a/ nebo jiné nedoporučované varianty. Podobně se osvědčilo uvážit variantu s minimální ingerencí, aby se omezoval zbytečný vzrůst pravomoci vlád. H. Dříve začínala příprava jednotlivých podkladů pro rozhodnutí až z příkazu vlády. Po jejím ukončení probíhalo připomínkování, pokusy o integraci, vyjednávání a mocenské rozhodnutí. Principy přepokládají trvalou strategickou práci s intenzitou, kolísající dle potřeby. Každá strategie se podle potřeby připravuje nebo aktualizuje. Výsledkem je systém trvale se vyvíjejících a periodicky podle potřeby schvalovaných strategií, které jsou od začátku zpracování co možná integrované a jejichž návrhy obsahují všechnu dosažitelnou relevantní věcnou informaci. 10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 57 z 73

I. Poměrně často dochází k chybným rozhodnutím na podkladě neúplného podkladu, který vynechává některé důležité informace. Někdy jsou uvedena neodkladná opatření, ale chybí delší horizont. Jindy chybí některé významné dopady a některé varianty návrhů nebo externích vlivů (například „co se stane v případě návratu světové krize?“), nebo souvislost s jinými strategiemi. Principy umožňují ošetření těchto případů. J. Vizí se rozumí obecný dokument bez závazných úkolů a bez verifikovatelného odhadu dopadů. Návrh samostatné vize se připravuje odlišným postupem než návrh strategie, který obsahuje obě tyto komponenty. Častým omylem je chtít připravit strategii procesem, vhodným pro přípravu vize a s ignorováním Principů. Závazné rozhodnutí pak bývá přijato izolovaně mocensky bez dostatečných podkladů. Nepomáhá ani připravit vizi a nazvat ji strategie. K. V ČR byly zpracovány uvedené Principy, jedna z metod strategické práce, zkušenosti s řadou technik, podrobné metodické návody, publikace a programy. Metodické materiály se trvale adaptují a aktualizují na podkladě domácích i zahraničních zkušeností. Poslední verze jsou k dispozici na MFČR, SNM 7. L. V rámci zvolené celkové metody se při přípravě návrhu využívá výběr z technik, dedikovaný software a sociální sítě. Bez nich by příprava asi nebyla možná M. Strategická práce je dosud úspěšná zejména v zemích s odlišnou historickou zkušeností od nás, se specifickými povahovými a kulturním rysy a s oddělením politické a správní sféry. Uvedené Principy i metodické návody nejsou proto kopií, nýbrž adaptací zahraniční praxe. N. V některých cizích zemích je včasná spolupráce na podkladech samozřejmá a nemusí se zdůrazňovat. U nás mohou být úspěšné pouze metody, které včasnou spolupráci výslovně zavádějí a kontrolují. O. Zavedení strategické práce je dlouhodobý proces, proti kterému stojí mocenské zájmy, setrvačnost a neprofesionální osobní postoje.. Je nutné jej trvale rozvíjet a prosazovat. K jeho zavedení přispěje globalizace, nové metodické a digitální procesy, růst komplexity a interakce ekonomického a politického systému, místní i světová selhání statu quo, domácí i zahraniční úspěchy ve strategické práci, a generační výměna. P. Oblíbená definice strategické práce zní How to screw the bastards next Tuesday IV

HODNOCENÍ

Principy (v uvedené nebo některé předchozí verzi) doporučil k zavedení předseda vlády Fischer; místopředseda vlády Lux; odborná skupina, zřízená předsedou vlády Špidlou; někteří náměstci ministrů; V. Bezděk; někteří odborníci; a někteří pracovníci veřejné správy ČR. Opakované pokusy o všeobecné zavedení v ČR se prozatím nezdařily. (Viz též uvedené zdroje) V

PŘÍPADOVÉ STUDIE

Ilustrací mohou být stručné případové studie. V diskusích a instruktážích se osvědčilo je diskutovat zároveň s uvedenými principy a zkušenostmi. První ze studií je zaměřená na udržitelný rozvoj.

10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 58 z 73

V červnu 2010 schválila Rada vlády [ČR] pro udržitelný rozvoj materiál Strategický rámec udržitelného rozvoje Je to vize, připravená v posledních létech a zaměřená zejména na životní prostředí. Zúčastněnými odborníky byla přijata pozitivně jak pro svou celkovou odbornou úroveň, tak pro orientaci na některé aspekty, které byly dosud zanedbávané (například vztahy ke krajské a obecní úrovni nebo indikátory). Široká obec zájemců se mohla k materiálu vyjádřit. Někdy byl úspěšně užit přístup, poměrně častý při přípravě vizí: v případě neshody byla zvolena obecnější formulace a tak se dosáhlo konsenzuálního materiálu. Hlavním cílem bylo připravit podklady pro vládní rozhodnutí o otázkách, souvisejících s Radou vlády. Důležitou roli hrálo MŽP, a zástupci řady dalších organizací. Motivace účastníků byla většinou nadprůměrná. Řídicí výbor, kterému předsedal pracovník MFČR, se zabýval v rámci této činnosti metodikou práce. Navrhoval, aby práce probíhala s přihlédnutím k Principům, protože je k dispozici potřebný čas, tým i metodika. Řídicí výbor byl toho názoru, že dosavadní způsob je vhodný pro přípravu vize, ale nemůže vést ke strategii: nepřinese závazné úkoly ani verifikovatelný odhady dopadů a nákladů v nezaujatě porovnaných variantách; nebude dostatečně integrovaný s jinými významnými podklady; a neovlivní významně aktuální praktická rozhodnutí. Návrhy Řídicího výboru byly v červnu 2010 doporučeny Radou vlády, ale nestihlo se již užití pro práci na Strategii (po dokončení přejmenované na Strategický rámec) ani pro návrh dalšího postupu, zahrnutého do Strategického rámce. Strategický rámec je významný ze čtyř důvodů. Předně shrnuje podstatné a relevantní obecné závěry. Zadruhé pomohl posílit a navázat komunikaci mezi pracovníky na souvisejících problémech. Zatřetí nastartuje důležité dílčí činnosti. Začtvrté se z metodického hlediska ukáže, jaká budou v nejbližší době vládní rozhodnutí o otázkách, souvisejících se Strategickým rámcem. Budou významně tímto rámcem ovlivněna? Nebo se potvrdí, že bychom i v otázkách udržitelného rozvoje měli Principy užívat pro další práci? Při odpovídání na tyto otázky bude třeba vzít v úvahu měnící se význam pojmu udržitelný rozvoj. Původně souvisel zejména se životním prostředím. Pro některé odborníky dnes znamená akcent na dlouhodobý průběh environmentálních, ekonomických, sociálních a všech jiných problémů. Prozatím se zdá, že tato změna může mít zásadní vliv na delimitaci pravomocí a na rozhodovací procesy; že vylučuje metodické improvizace; a že je kompatibilní s Principy Druhá případová studie se týká důchodové reformy. V červnu 2010 byly prezentovány závěry tzv. Druhé Bezděkovy komise pro důchodovou reformu. Komisi tvořilo devět ekonomických odborníků, jmenovaných ministrem financí. Pracovali bez honoráře zároveň se svým pravidelným zaměstnáním a byli podporováni pracovníky veřejné správy, zejména MPSV. (Ministr financí zároveň neformálně jednal v rámci Evropské Unie). Výsledkem byl návrh dvou variant a dalších subvariant řešení, podložených středně podrobnými ekonomickými výpočty, shrnutými do jasných závěrů. Velká většina závěrů byla konsenzuální. Členové komise byly vybráni ministrem. Podle občasných názorů byli vynecháni někteří odborníci a některé varianty řešení a některé souvislost;i a to povede ke konfliktům, až bude přizvána opozice. Podle názoru vybírajícího ministra byl výběr čistě odborný bez politických ohledů.

10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 59 z 73

Principy vycházejí z předpokladu, že u problému na hranici odbornosti a političnosti není možné objektivně vybrat odborníky. Pravděpodobně nebylo možné založit heterogenější a větší tým a tím se omezilo i zpracování souvisejících problémů. Práce měla být zahájena kolem roku 2000. Nestalo se tak. V okamžiku zakládání Druhé Bezděkovy komise bylo pravděpodobně možné buď postupovat, jak se postupovalo, nebo neudělat nic. Předběžně se tedy zdá, (1) že se v okamžiku ustavení komise postupovalo správně, pokud postup podle Principů nebyl možný; že lze čekat rozpory (2) co do výběru účastníků práce, (3) co do výběru a zpracování souvisejících problémů, zejména sociálních, a (4) co do procesu přípravy a obsahu dalších variant; (5) že nelze vyloučit konflikt při dalších krocích; a (6) že časnější zahájení přípravy mohlo tyto rozpory poněkud zmírnit (a samozřejmě mít i věcný vliv). Bude možné ověřit, nakolik se tyto závěry později potvrdí. Je vhodné vzít v úvahu, že předseda Druhé Bezděkovy komise při přípravě Principů konzultoval a že dlouho před zahájením práce komise je výslovně doporučil. Optimisté mohou vidět zkušenosti s Druhou Bezděkovou komisí jako krok k nutnému dvojfázovému zlepšení: Předně zajistit krizová důchodová opatření v souvislosti s domácícmi i se světovými ekonomickými a finančními problémy. Za druhé přijmout demokratický/ strategický/ systémový/ koncepční přístup ke společenskému rozhodování ve smyslu Principů.

10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 60 z 73

VI

ODKAZY Seznam odkazů se reviduje, existující seznam je zdůrazněn níže. Prozatím se uvádí část domovské stránky P.Perglera (není-li jinak uvedeno, je autorem uvedených textů). Stránka je původně určena vysokoškolským posluchačům. Týká se procesu a metodiky přípravy návrhů strategií/ koncepcí/ politik/ reforem/ zásadních rozhodnutí o komplexních společenských problémech. Tiskem mimo jiné vyšlo: o Bloková metoda. (Podrobný popis jedné z metod, vyvinuté a vyzkoušené v ČR na podkladě zahraničních zkušeností). Třetí vydání. Ministerstvo financí, Praha, březen 2009. (Také na Bloková metoda 3) o Strategická práce. (Úvod, včetně hodnocení aplikací v ČR). Nadační fond pro EZ, Praha 2007 o Také od úřadů se požaduje profesionální rozhodování. HN 1996 07 26 o Ani Šalomoun by si neporadil. Ekomom 1999 č13 o Existuje nějaké poučení z kauzy Matiční ulice? LN 1999 11 23 o (Časopis Veřejná správa uveřejnil serii článků v roce 2000) o Kvalitní rozhodování není osobní válka. MFD 2002 04 17 o Bezděk, V., Pergler, P.: Dva vládní úkoly. HN 2007 01 22 o Zídek, T., Pergler, P.: Rozhodovat společně. Ekonom 2007 č6 Digitálně je mimo jiné k dispozici: o Koncepce a řízení. (Zpráva byla připravena týmem odborníků, které jmenoval předseda vlády.) Koncepce a rizeni Zprava 2005. Koncepce a rizeni Prilohy 2005 o Materiál pro přednášky na vysoké škole. strategickaprace.php5.cz o Životopis autora. 06 11 15 CVc [4] !06 02 15 CVC CR [5] o Principy metodické práce na úrovni vlády: stručný souhrn. 10 05 10 SPV principy o Principy strategické práce: Metodika.(Obsahuje i SEZNAM LITERATURY a stručný přehled dosavadní práce v ČR) 10 02 10 SPV metodika [4] o Principy strategické práce: Časté otázky. 10 03 15 SPV FAQ o Zdroje informace o strategické práci. 10 03 29 SPV zdroje o Principy dobré praxe. 09 11 23 Strategicka prace principy o Doporučení předsedovi vlády…10 01 08 SPV PV BT [5] o Máme možnost omezit ztráty a konflikty. 10 06 14 C SPV EU o Strategická práce na úrovni vlády: jak ji zavést a jak ji provádět. Strategická práce na úrovni vlády. ppt (121 kB) o Vysvětlivky a rizika. 10 05 19 Vysvetlivky a rizik o Přechodné období zavádění SPV. 10 01 19 prechodne [1] o Možná začneme trochu lépe rozhodovat. 10 01 22 C SPV o Posílení strategické práce na úrovni vlády ČR: souhrn situační zprávy ke dni 2010 03 31. 10 03 31 SPV sitrep pre [1] o Principy strategické práce:… koncept materiálu pro vládu. SPV vlada [14] Na některých z uvedených materiálů spolupracovalo MFČR (SNM7) a další domácí a zahraniční odborníci; a byly projednávány mimo jiné s našimi premiéry, ministry a pracovníky veřejné správy. Odkazy v této verzi nejsou aktivní a lze si je vyžádat na [email protected]. Stránka byla aktualizovaná 2010 06 21.

10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 61 z 73

Předběžný koncept materiálu pro vládu

PRINCIPY STRATEGICKÉ PRÁCE 1 

NÁVRH USNESENÍ VLÁDY ČR  Vláda: I Schvaluje Principy strategické práce II Ukládá Připravovat strategické materiály v souladu s principy strategické práce Zajistí: všichni členové vlády a vedoucí ústředních úřadů státní správy Termín: Trvale

10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 62 z 73

  2 

PŘEDKLÁDACÍ ZPRÁVA  

Tímto materiálem se schvaluje návrh na přijetí základních principů a metodické koordinace státních orgánů pro přípravu návrhů strategií (dále jen Principů), tedy na metodiku strategické práce na úrovni vlády ČR (dále jen SPV). Materiál respektuje systém strategického plánování a programování tak, jak je aktuálně přijat v rámci „Prohlášení Evropské komise o správě a řízení“ ze dne 30.5.2007. Materiál také využívá naše národní zkušenosti z adaptace tohoto prohlášení na některých ministerstvech v uplynulých letech. Česká republika již přijala a používá některé obdobné základní, v Evropě již běžně zavedené procedury, které se strategickou prací souvisí. Je to zejména legislativní proces (který není určený pro strategickou práci, ale navazuje na ni) a připomínkové řízení (které je pro návrhy strategií nahraženo SPV). Legislativní proces je ovlivněn formou tzv. RIA na základě usnesení vlády č. 420/2005, kterým zahájila implementaci „Hodnocení dopadů regulace“ (Regulatory Impact Assessment – RIA) do legislativního procesu. Také na základě usnesení vlády č. 657 ze dne 31. května 2006 k „Východiskům pro zapojování veřejnosti do přípravy strategických dokumentů“ byla vytvořena a schválena metodika zapojení veřejnosti do tvorby právních předpisů. Kromě toho se užívá řada dalších procesů, technik a metod. Některé jsou a jiné nejsou závazně nařízeny, ale se strategickou prací souvisí. Cílem návrhu vládního usnesení je zavést dobrou praxi strategické práce na úrovni vlády ČR (SPV), která pomůže dosáhnout prakticky významných a integrovaných výsledků při ošetřování zásadních komplexních problémů a zefektivní strategickou práci státní správy. Principy SPV jsou založeny na zahraničních i domácích praktických zkušenostech, metodika je prakticky vyzkoušena a podrobně popsána. Navržený proces SPV ponechává zodpovědnost za přípravu strategií neměnnou. Jeho zavádění na rezortní úrovni nepředpokládá nové požadavky na rezortní rozpočty a umožňuje metodickou podporu strategické práce konzultačním týmem, jehož vedoucího určí předseda vlády. Metodika a proces metodické instruktáže a konzultace byly podrobně připraveny v široké domácí a zahraniční spolupráci. Paralelně byly připraveny významné metodické závěry v rámci úkolu „Vazby národní politiky ČR a EU se zaměřením na politiku HSUS“. Jedním z nejbližších úkolů je integrovat činnosti v ČR, zaměřené na metodiku strategické práce. Vzhledem k probíhající přípravě některých strategií, u kterých metodika a integrace budou vyžadovat doplnění, nemělo by však dojít k odkladům zahájení činností, shrnutých níže.

10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 63 z 73

3 

DŮVODOVÁ ZPRÁVA 

Česká republika stojí před přípravou zásadních národních strategických dokumentů ve vazbě na nové rozpočtové období Evropské unie od roku 2013 EU a Lisabonskou a exitovou strategii. Proto bude nutno v příštích dvou letech připravit všechny sektorové strategie a zajistit jejich propojení s národní strategií ekonomických reforem v rámci přípravy východisek ze současné ekonomické krize a řešení deficitu státního rozpočtu. Většina těchto strategií se však v České republice připravuje poměrně jednoduchým způsobem, s využitím užších týmů expertů a následných meziresortních připomínkových řízení, tedy metodou, která je ve vyspělých demokraciích považovaná za řešení silové. Je často zpracována jediná varianta strategie, kterou pak v rámci meziresortních jednání předkladatel obhajuje a snaží se politicky prosadit. Je těžké posoudit, zda zpracování není zaujaté, proces korumpovaný a stranicko-politické vlivy na přípravu převažující Tímto materiálem se zavádí mezinárodně přijaté základní principy a metodická koordinace státních orgánů pro přípravu strategických dokumentů. Obojí vychází především ze systému strategického plánování a programování tak, jak je aktuálně přijat v rámci „Prohlášení Evropské komise o správě a řízení“ ze dne 30.5.2007. Evropskou komisí je proces metodického řízení procesu přípravy a schvalování strategických rozhodnutí na evropské úrovni velmi podrobně popsán a institucionalizován. Cílem usnesení vlády je zavést dobrou praxi přípravy návrhů strategií/ koncepcí/ politik/ reforem/ závažných komplexních společenských rozhodnutí. Vláda ČR proto přijímá taková řídící a metodická opatření, která zefektivní přípravu strategických činností. Jedná se o přijetí principů a metodiky přípravy návrhů strategií, přičemž zodpovědnost za iniciativu přípravy strategických návrhů samých zůstává nezměněna na úrovni jednotlivých rezortů. Zejména se zavedením principů strategické práce nerozhoduje nic o harmonogramu přípravy jednotlivých návrhů strategií, které si rezorty urychleně připraví v konzultaci s konzultačním týmem. Zaváděné Principy SPV (principy strategické práce na úrovni vlády ČR) byly převzaty ze světové praxe, adaptovány pro domácí potřebu a úspěšně vyzkoušeny. Základem jsou následující teze OPAEC (Openess, Participation, Accountability, Effectiveness, Coherence), doporučované EU a zpracované v Bílé knize a dalších dokumentech. • Otevřenost; trvalá široká přístupnost všech informací, souvisejících s přípravou návrhu strategie • Široká účast rezortů, odborníků a těch, kterých se problém týká, od začátku přípravy návrhu strategie, s možností navrhnout vlastní variantu • Zodpovědnost: kdo rozhoduje, zodpovídá za to, kterou z porovnaných variant vybral; koordinátor přípravy návrhu strategie zodpovídá za její metodiku a nezaujatost • Efektivita: kolik času a finančních nákladů nás stála strategická práce a jaké jsou její praktické výsledky pro demokratické vládnutí? Co z toho vyvodíme? • Integrovanost: všechny komponenty návrhu se berou vzájemně v úvahu; podobně se berou v úvahu jiné úrovně vládnutí, jiné strategie a vnější podmínky. Pro naše poměry je zvláště důležité, aby příprava návrhu strategie byla „politicky nadčasová“ a nevázala se na časová období jednotlivých vlád. 10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 64 z 73

Na rozdíl od většiny rozvinutých zemí není v ČR jasně určena odpovědnost za metodiku strategické práce ani za řízení přípravy strategických rozhodnutí. Také chybí rozdělení na správní a politickou sféru. Je proto žádoucí změnit dosavadní postupy přípravy strategických rozhodnutí poněkud odlišně od zahraničních zkušeností a zavést změny tak, aby byly respektovány základní principy dobré praxe přípravy strategických rozhodnutí Dobrá praxe přípravy strategií byla úspěšně vyzkoušena v cizině a po adaptaci i v ČR, ale dosud není převažující. Snižuje konflikt při přípravě, dopracování nebo aktualizaci strategie a někdy i při rozhodování a realizaci, šetří čas a připravuje použitelný podklad k rozhodnutí. Výhodou předkládaného návrhu zavedení zlepšené praxe v přípravě strategií ve státní správě dále je, že navrhovaný přístup nevyžaduje legislativní změny, vychází ze současné odpovědnosti za přípravu strategií na úrovni rezortů a vede k naplnění úkolů daných kompetenčním zákonem v oblasti efektivní koordinace státní správy ze strany Vlády ČR

4

PRINCIPY STRATEGICKÉ PRÁCE (dále jen Principy)

Návrh ošetření zásadního komplexního problému vládou (čili návrh strategie) splňuje tyto principy: 1. Je konsenzuální nebo obsahuje i varianty, vzájemně porovnávané od začátku spolupráce jejich autory. 2. Obsahuje obecnou vizi a závazné úkoly, ze kterých se potom odvíjejí legislativní, exekutivní a jiné materiály. 3. Obsahuje i podpůrné materiály, odkazy, cíle a doporučení; a krátkodobý až dlouhodobý verifikovatelný odhad všech významných dopadů a nákladů. 4. Bere v úvahu jiné strategie a externí podmínky. 5. Je podle potřeby aktualizován. 6. Od začátku do konce je transparentně připravován za účasti veřejné správy, odborníků a všech, kterých se významně týká, pod vedením nezávislého koordinátora, v transparentní metodické konzultaci s konzultačním týmem a v souhlase s principy strategické práce. 7. Každý rezort zodpovídá za iniciování přípravy, doplnění nebo aktualizace návrhu strategie nebo strategií v rozsahu své kompetence tak, aby byly v souhlase s těmito principy a s rezortním plánem strategické práce. 8. Výjimky povoluje vláda. 9. Návrh strategie je nakonec nezaujatě shrnut do materiálu pro jednání schůze vlády. Místo termínu „návrh strategie“ se někdy užívá termínu „návrh koncepce“, „návrh politiky“ nebo „návrh reformy“. Další pojmy a činnosti viz přílohy 1 a 2.. . PŘÍLOHA 1

STRATEGICKÁ PRÁCE: ÚKOLY A DEFINICE POJMŮ Strategie/ koncepce/ politika/ reforma je soubor zásadních závazných rozhodnutí a všech jejich významných očekávaných verifikovatelných dopadů, přijatých jako ošetření závažného společenského problému. Z ní se bezprostředně odvíjejí návrhy dalších legislativních, exekutivních a jiných opatření. 10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 65 z 73

Strategická práce zahrnuje přípravu návrhu strategie, sekvenci vyjednávání a rozhodnutí, realizaci, sledování a aktualizaci. Jejím cílem je realizovat za účasti občanů strategie, krátkodobě až dlouhodobě vhodné pro občany a zároveň posílit jejich účast na vládnutí. Návrh strategie je nezaujaté porovnání významných variant strategie, postačující pro informovaný výběr jedné z nich tím, koho určuje zákon. Každý orgán veřejné správy je zodpovědný za to, že existují, připravují se nebo se aktualizují strategie v rozsahu jeho kompetence. Varianty strategie obsahují zejména závazné úkoly a odhady nákladů a verifikovatelných dopadů. (Varianty od začátku transparentně připravují a porovnávají ti, kterých se problém týká. Přípravu řídí nezaujatý koordinátor v dialogu a ve spolupráci s věcnými odborníky a veřejnou správou podle některé vyzkoušené celkové metody, s užitím vybraných technik a za metodické podpory zkušených metodických odborníků. Kde není oddělená správní a politická sféra, koordinátor přípravy návrhu strategie je organizačně a mocensky nezávislý). Souhrn návrhu strategie je redakčně upravený zkrácený návrh strategie, vyhovující některým uživatelům formou, délkou a strukturou a zahrnující odkazy na celý návrh. Rozhodovací podklad je souhrn návrhu strategie, určený některému rozhodovateli, například vládě, sněmovně nebo obecnímu zastupitelstvu Strategický materiál je organizovaná informace, použitelná při přípravě návrhu strategie. Rezortní plán strategické práce předkládá každý rezort vládě do konce října (pro rok 2010 do konce srpna). Plán obsahuje též předběžný záměr budoucího ošetření důležitých strategií, které nebudou ošetřovány v příštím roce; a vyhodnocení předchozího rezortního plánu. Podle potřeby je aktualizován. Jednotlivé (například rezortní) strategie a jejich komponenty jsou navzájem integrované. Integrovat materiál A s materiálem B znamená, že autor materiálu A (i) vezme materiál B co nejvíce v úvahu, (ii) doplní do materiálu B své vlastní odhady dopadů, (iii) pokud to uzná za vhodné, upraví materiál A, (iv) pokud to uzná za nutné, bude informovat autory jiných materiálů, (v) pokud to uzná za nutné, specifikuje nedostatky integrace. Externí (čili exogenní) podmínky jsou takové, které ovlivňují náklady a dopady uvažované strategie, ale které nejsou touto strategií významně ovlivňovány. Bere se v úvahu jejich předpokládaný budoucí průběh a možné varianty tohoto průběhu. Vize je shrnutí obecných základních cílů a postupů jedné varianty návrhu strategie. Verifikovatelný cíl nebo dopad je takový, jehož dosažení lze ověřit. Ostatní cíle a dopady se nazývají obecné. Přístup k přípravě návrhu strategie v souhlase s Principy se nazývá demokratický/ systémový. Jiné přístupy se někdy nazývají silový/ mocenský, kabinetní/ utajený, krizový a podobně

10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 66 z 73

Dobrá praxe je úspěšně vyzkoušený a doporučený způsob profesionální práce. Dobrá praxe přípravy a aktualizace návrhu strategie je užívat Principy. Nezávislý a nezaujatý koordinátor přípravy strategie je vybrán státním úřadem, kterého se strategie nejvíc týká z kandidátů, kteří se neangažovali za žádnou očekávanou věcnou variantu strategie. Řídí nezávisle proces podle podrobného zadání (které zahrnuje i rozsah spolupráce státní správy), a zajišťuje nezaujaté zpracování různých věcných variant. Metodickou konzultaci o strategických materiálech z hlediska Principů provádí společně jejich autor a konzultační tým. Zahrnuje instruktáž pro všechny rezorty; doporučení a spolupráci na požádání; a hodnocení materiálu, které je potom jeho součástí. Týká se rezortního plánu strategické práce; plánu přípravy návrhu strategie; návrhu strategie; a souhrnu návrhu strategie pro vládu. Konzultace nezasahuje do věcného obsahu materiálů, zejména těch, které byly připraveny před zavedením Principů. Pokud by při metodické konzultaci byl identifikován závažný neodkladný problém, byl by informován předseda vlády. PŘÍLOHA 2

ČASTÉ OTÁZKY K dispozici jsou podrobné informace o zaváděné dobré praxi, metodice, principech a praktických zkušenostech. Součástí zavádění budou instruktáže. Jako dočasné opatření následují stručné odpovědi na otázky zájemců, kteří dosud neměli možnost se s podrobnostmi seznámit. A Jak byla metodika strategická práce aplikována? Ze zahraničních aplikací se pro nás ukázaly zvláště významné zkušenosti ze Skandinávie, Spojeného království, Kanady, Japonska a USA. U nás může být příkladem zemědělská politika, připravená za podpory místopředsedy vlády Luxe. Byla ještě před jeho nečekaným úmrtím kladně vyhodnocena jím samým, náměstky ministrů, účastníky a jinými odborníky. Dva dílčí problémy, modelování a účast politických stran, byly ověřeny na úkolu o důchodové reformě za koordinace Vladimíra Bezděka. Ten po skončení doporučil k dalšímu využití procedurální výsledky pracovní skupiny, ustavené předsedou vlády Špidlou a doporučující užitou metodiku strategické práce, tj. Principy. Metodika a principy, zaváděné tímto usnesením, jsou tedy vyzkoušenou adaptací zahraniční praxe. B Jaká je souvislost se současnými normami? Kompetenční zákon 2/1969 se otázkami metodiky a komunikace nezabývá. Principy souvisí se dvěma místy zákona: Par 23: Ministerstva předkládají za svěřené oblasti podklady…pro přípravu jiných opatření. Par 28: Činnost ministerstev řídí, sjednocuje…vláda ČR. Současný návrh nezasahuje do pravomocí, nýbrž pomáhá je plnit. Článek II Jednacího řádu vlády se týká Materiálu pro jednání schůze vlády. Takový materiál bude připraven na podkladě návrhu strategie, který je podstatně rozsáhlejší a má odlišnou strukturu. Článek XI Jednacího řádu vlády se týká i Legislativních návrhů. Legislativní návrh může plynout ze strategické práce, ale není totožný s návrhem strategie. Samotným návrhem strategie se jednací řád nezabývá.

10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 67 z 73

C Jaký je vztah k volebnímu cyklu? U nás se příprava návrhu strategie typicky přerušuje v souvislosti s volebním cyklem. Příprava návrhu strategie je dlouhodobý proces a jeho přerušování znemožňuje jeho dokončení. Kromě toho se u nás dosud typicky připravuje pouze jedna varianta řešení a neberou se v úvahu pozice ostatních, na které strategie bude mít svůj vliv a kteří budou mít vliv na ni. Příprava se proto začíná opakovaně znova a mnohé strategie neexistují. Při správném postupu se věcný variantní návrh připravuje dlouhodobě, zatím co dobu vyjednávání a rozhodnutí určuje vláda. Podobně je nutné připravovat metodiku strategické práce bez ohledu na volební cyklus až do materiálu pro vládu. Vázat nutné procedurální a metodické změny na volební cyklus se ukázalo jako stejně chybné, jako vázat na volební cyklus přípravu věcných rozhodnutí. Opačný přístup již způsobil mnohaleté zdržení D Jak zavést u nás účinnou přípravu strategií? U nás nebyla dosud zodpovědnost za metodiku strategické práce specifikována a tím byla de facto izolovaně ponechána na ministerstvech. Selhání není jejich vinou, protože to je úkol u nás i všude jinde izolovaně neřešitelný. Bylo nutné se seznámit se strategickou prací ve světě, získat praktické zahraniční zkušenosti, vybrat a adaptovat vzory a navrhnout specifický postup pro ČR, vzájemně kompatibilní mezi rezorty. To bylo provedeno. Významné jsou v tomto směru zkušenosti s praxí, kterou v Anglii zavedl sir Andrew Turnbull, ve srovnání se skandinávskou praxí a s tzv. deliberativními postupy. Teď je u nás potřeba zajistit instruktáže a konzultace a vyvinout nebo adaptovat software.. Autoři každé strategie mohou zvolit svůj proces, metodu a techniky, pokud odpovídají Principům nebo pokud vláda souhlasí s odlišným postupem. V posledních patnácti létech jsme nebyli úspěšní v zavádění reforem, strategií, koncepcí a zásadních komplexních rozhodnutí. Odcházející vláda může zajistit svým nástupcům možnost takového zavádění, které by v situaci ekonomických obtíží a vnitropolitické situaci nebylo jinak dosažitelné.. E Jaký vliv má rozdělení politické a správní sféry? Tradičně se vliv rozdělení ukazuje na roli ministra. Ten v každém případě dává ministerstvu politický směr. Kde jsou sféry rozděleny, ministr nemůže zasahovat například do prováděcích a personálních rozhodnutí správní sféry. Tím se umožní efektivní a nezaujaté řízení správní činnosti a silně se omezí vnitřní boj o moc uvnitř správní sféry. Rozdělení nemá však vliv na činnost politické sféry. Je typické pro model skandinávský, anglický i francouzský (situace v USA je specifická). Kde sféry dosud nejsou rozděleny, musí se zvolit jiná cesta pro zajištění nezaujatosti koordinátora přípravy návrhu strategie i nezaujatosti vedoucího konzultačního týmu. Jediným známým způsobem je externí nezávislý pracovník. U nás sféry rozdělené nejsou a nezávislost pracovníků není zaručena. Ještě nebezpečnější je podezření nebo předstírané podezření ze zaujatosti, které narušuje spolupráci a posiluje konflikt. To je jedna z příčin současného stavu. Po rozdělení sfér bude možné situaci znovu uvážit, ale nelze na rozdělení sfér se zlepšením strategické práce čekat. Podobně intenzivní vliv na metodiku strategické práce mají postoje pracovníků veřejné správy a institucionální atmosféra. Jsou velké rozdíly naší situace například proti Skandinávii, Spojenému království, Japonsku, Kanadě nebo Německu. To má vliv zvláště na výběr a modifikaci celkové užité metody.

10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 68 z 73

F Jak budou probíhat metodické konzultace? Budou zajištěny konzultace na požádání a instruktáže v rámci konzultačního týmu. Konzultace budou zahrnovat i domácí a zahraniční metodické odborníky a zástupce rezortů. Zodpovědnost za proces přípravy strategie zůstane na koordinátorovi přípravy návrhu strategie. G Kdo má zodpovědnost za věcný obsah návrhu strategie? Rezort má zodpovědnost za věcný obsah varianty, kterou doporučuje. Pokud existují jiné varianty, mají za jejich věcný obsah odpovědnost jejich autoři

10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 69 z 73

Důležitost strategické práce v České republice  Pohled náměstka ministra MF ČR  V Praze 12.5.2010 Východiska: Dne 12. května 2010 schválila Evropská komise (EK) Sdělení k posílení koordinace hospodářských politik. Sdělení je ideovým východiskem pro reformu rozpočtového dohledu a koordinace hospodářských politik v eurozóně a EU. Návrhy ve Sdělení budou diskutovány na úrovni ministrů financí s přímou vazbou na nejvyšší politickou úroveň Evropské rady (ER) a cílem je do konce tohoto roku předložit Radě opatření nutná pro dosažení lepší rozpočtové kázně a řešení krizí v EU. Dále Jarní Evropská rada v březnu 2010 vyzvala Komisi, aby do června předložila návrhy nových nástrojů na posílení ekonomické koordinace uvnitř i vně eurozóny. JER zároveň zadala svému předsedovi, aby ve spolupráci s Komisí ustanovil pracovní skupinu (tzv. task force) složenou ze zástupců členských států, rotujícího předsednictví a ECB, jež ještě do konce tohoto roku předloží Radě opatření nutná pro dosažení lepší rozpočtové kázně a řešení krizí v EU. Tato task force se bude zabývat tématy na posílení makroekonomického dohledu za účasti všech států EU včetně ČR. Tyto zásadní a ambiciózní úkoly Evropské Unie považujeme za velmi dobrý podnět, který koresponduje s doporučeními OECD a Mezinárodního měnového fondu, aby Česká republika přijala řadu zásadních reforem, řešících problém konkurenceschopnosti průmyslu, zdravotnictví a zvyšujícího se věkového průměru obyvatel a obecně vysokých výdajů státní správy. Zásadní reformy také také vyžaduje národní fiskální strategie schválená jak českou vládou, tak Evropskou komisí v Konvergenčním programu. Z výše uvedeného vyplývá, že krátce po volbách, bude nová vláda postavena před řadu zásadních rozhodnutí a před nutnost připravit důležité strategické dokumenty. Jen namátkou lze zmínit: - Národní program reforem - reformu daňového systému - důchodovou reformu - zdravotní reformu - energetickou koncepci - reformu veřejné správy A to ještě neuvádíme „zatím“ dlouhodobější úkoly přípravy národních strategických dokumentů pro využití Evropských fondů v novém programovém období, potřebu vzniku Národních plánů rozvoje provázaných mezi sebou a propojených na úkoly stanovené našimi hospodářskými politikami. Závěr: Pokud budeme v nejbližších měsících postupovat podle dosud zaběhaných metod přípravy resortních strategických rozhodnutí, kdy je běžnou praxi minimální meziresortní koordinace a absence práce s více variantami s vyčíslením dopadů ekonomických legislativních, sociálních a environmentálních, domníváme se, že Česká republika nebude schopna dodržet stanovené úkoly a bude zaostávat ve srovnání s členskými státy EU. Je proto zcela zásadní a vhodná doba rozběhnout systémově správně vedenou přípravu strategických rozhodnutí a proto podporujeme uložení všem resortům takového úkolu ještě před volbami, aby bylo 10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 70 z 73

minimálně zajištěno, že ve chvíli, kdy nově zvolení ministři a nové aparáty ministerstev začnou horečně připravovat strategická rozhodnutí, že budou postupovat profesionálně a že jim v tom bude poskytnuta profesionální technická pomoc.

Zpracoval náměstek ministra financí T. Zídek

10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 71 z 73

10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 72 z 73

10 02 10 SPV metodika [5]

stránka 73 z 73