MERITORNÍ OTÁZKY SOUVISEJÍCÍ S PŘEDSEDNICTVÍM ČESKÉ REPUBLIKY V EVROPSKÉ UNII V OBLASTI ZAMĚSTNANOSTI A SOCIÁLNÍCH VĚCÍ. Analýza

MERITORNÍ OTÁZKY SOUVISEJÍCÍ S PŘEDSEDNICTVÍM ČESKÉ REPUBLIKY V EVROPSKÉ UNII V OBLASTI ZAMĚSTNANOSTI A SOCIÁLNÍCH VĚCÍ Analýza

Centrum pro studium demokracie a kultury Brno, září 2007

2 OBSAH EXECUTIVE SUMMARY Meritorní otázky související s předsednictvím České republiky v Evropské unii v oblasti zaměstnanosti a sociálních věcí (vybrané problémy) Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 2003/88/EC o některých aspektech úpravy pracovní doby Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o zlepšení přenositelnosti nároků na penzijní připojištění Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o pracovních podmínkách pro sezónní pracovníky Otázka zrušení přechodného období na volný pohyb pracovních sil Závěr: problémy současné sociální politiky v Evropské unii

9 10 13

ÚVOD

15

MERITORNÍ OTÁZKY SOUVISEJÍCÍ S PŘEDSEDNICTVÍM V TEORETICKÉ PERSPEKTIVĚ Multiúrovňové vládnutí Politický systém Politický cyklus Specifika Evropská unie Předsednictví „Dobrá“ a „špatná“ předsednictví Poznámky Použitá literatura

16 17 19 21 22 23 24 25 26

PROGRAMOVÉ DOKUMENTY PŘEDSEDNICTVÍ Z LET 20042007 Programové dokumenty předsednictví obecně Programové dokumenty jednotlivých předsednictví v oblasti zaměstnanosti a sociálních věcí Shrnutí Poznámky Použitá literatura MERITORNÍ OTÁZKY SOUVISEJÍCÍ S PŘEDSEDNICTVÍM ČESKÉ REPUBLIKY V EVROPSKÉ UNII V OBLASTI ZAMĚSTNANOSTI A SOCIÁLNÍCH VĚCÍ VYBRANÉ PROBLÉMY Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 2003/88/EC o některých aspektech úpravy pracovní doby Stávající stav Směrnice Rady 93/104/EC ze dne 23. listopadu 1993 o některých aspektech úpravy pracovní doby Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/34/EC ze dne 22. června 2000, kterou se mění směrnice Rady 93/104/EC o některých aspektech úpravy pracovní doby, aby se její oblast působnosti rozšířila na odvětví a činnosti vyňaté z oblasti působnosti uvedené směrnice

5 6 6 6 6 7

28 29 30 32 33 34

35 36 36 36

40

3 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/88/EC ze dne 4. listopadu 2003 o některých aspektech úpravy pracovní doby Navrhované změny Zpráva Komise o stavu implementace směrnice Rady 93/104/EC ze dne 23. listopadu 1993 o některých aspektech úpravy pracovní doby Sdělení Komise Radě, Evropskému parlamentu, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru, Výboru regionů a sociálním partnerům na úrovni Společenství týkající se přezkoumání směrnice Rady 93/104/EC ze dne 23. listopadu 1993 o některých aspektech úpravy pracovní doby Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 2003/88/EC o některých aspektech úpravy pracovní doby Debata a její aktéři Dosavadní průběh Aktuální stav Pozice České republiky Shrnutí Poznámky Použitá literatura Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o zlepšení přenositelnosti nároků na penzijní připojištění Stávající stav Směrnice Rady 98/49/EC ze dne 29. června 1998 o ochraně nároků zaměstnanců a samostatně výdělečně činných osob, kteří se pohybují ve Společenství, na penzijní připojištění Navrhované změny První fáze konzultace sociálních partnerů týkající se přenositelnosti nároků na penzijní připojištění Druhá fáze konzultace sociálních partnerů týkající se přenositelnosti nároků na penzijní připojištění Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o zlepšení přenositelnosti nároků na penzijní připojištění Debata a její aktéři Dosavadní průběh Aktuální stav Pozice České republiky Shrnutí Poznámky Použitá literatura Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o pracovních podmínkách pro sezónní pracovníky Stávající stav Navrhované změny Konzultace sociálních partnerů týkající se pracovních podmínek pro sezónní pracovníky Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o pracovních podmínkách pro sezónní pracovníky

43 44 44

45 47 49 49 53 56 59 60 62 66 66 66 70 70 71 72 75 75 79 82 84 86 88 91 91 92 92 93

4 Debata a její aktéři Dosavadní průběh Aktuální stav Pozice České republiky Shrnutí Poznámky Použitá literatura

96 96 99 101 103 104 105

Otázka zrušení přechodného období na volný pohyb pracovních sil Výchozí stav Aktuální stav a možné změny Debata a její aktéři Postoje a zkušenosti členských států Postoje institucí Evropské unie a zájmových skupin Sdělení Komise Radě, Evropskému parlamentu, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů ze dne 8. února 2006 o fungování přechodných období ustavených na základě Přístupové smlouvy z roku 2003 (pro období 1. května 2004 – 30. dubna 2006) Pozice a podmínky České republiky Pozice České republiky v souvislosti s předsednictvím 2009 Shrnutí Poznámky Použitá literatura

107 108 113 119 119 127

ZÁVĚR: PROBLÉMY SOUČASNÉ SOCIÁLNÍ POLITIKY V EVROPSKÉ UNII Výchozí stav: Kokova zpráva a revize Lisabonské agendy Aktuální stav Debata a její aktéři Komise Další instituce Evropské unie a lobby Diskuse o evropském sociálním modelu a koncept „flexicurity“ Sdělení Komise Radě, Evropskému parlamentu, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů ze dne 27. června 2007 ohledně konceptu „flexicurity“ Sociální politika Evropské unie a problém migrace Shrnutí Poznámky Použitá literatura

143 145 148 150 150 151 152

SEZNAMY Seznam zkratek Seznam boxů Seznam příloh

162 163 164 165

129 130 136 137 141 141

154 155 158 160 160

5 EXECUTIVE SUMMARY • Předsednictví má čtyři základní funkce: (1) administrace a řízení práce Rady; (2) vytyčení politických priorit; (3) vyjednávání; (4) reprezentace Rady. • Z hlediska meritorních otázek souvisejících s předsednictvím je klíčová především funkce vytyčení politických priorit. • Za „dobré předsednictví“ bývá označováno to, jež se dokázalo ujmout existujících problémů a „posunout“ jejich politické řešení, nejčastěji směrem k finálnímu přijetí konkrétních legislativních norem, aniž by vyvíjelo aktivity, které by s tímto „posláním“ byly v nesouladu. „Dobré předsednictví“ sehrává v uvedeném kontextu nejčastěji roli tzv. brokera. • Předsednictví, která mají dostatečný potenciál nehrát „pouze“ roli brokera, je v současné EU minimum a zpravidla jde o ta, jichž se ujímají populačně velké a/nebo vlivné členské státy. § Vytvořit programový dokument předsednictví ukládá Jednací řád Rady. Naposled byl revidován v roce 2006. § V současnosti vypracovávají tři po sobě jdoucí předsednictví osmnáctiměsíční program. § Šestiměsíční program předsednictví je často obecný a vychází převážně z dlouhodobějšího (v současnosti osmnáctiměsíčního) programu. § Podoba a obsah programového dokumentu primárně závisejí na postavení příslušného předsednického státu v EU a na předcházejícím a navazujícím předsednictví. § Předsednictví spolupracuje s Komisí a reflektuje dlouhodobé priority EU. § Během finského předsednictví bylo dokončeno projednávání hned několika legislativních návrhů: rozhodnutí, jímž se zavádí program Společenství pro zaměstnanost a sociální solidaritu Progress, nařízení o vytvoření Evropského institutu pro rovné příležitosti a nařízení týkající se vytvoření a financování Evropského fondu pro přizpůsobení se globalizaci. § Mezi nejdůležitější projednávané návrhy v současnosti patří revize směrnice o pracovní době a směrnice týkající se zlepšení přenositelnosti nároků na penzijní připojištění. Mezi obecná témata patří především otázka pracovní mobility a flexicurity.

Executive summary

Meritorní otázky související s předsednictvím České republiky v Evropské unii v oblasti zaměstnanosti a sociálních věcí (vybrané problémy) Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 2003/88/EC o některých aspektech úpravy pracovní doby § Návrh směrnice EP a Rady, kterou se mění směrnice 2003/88/EC o některých aspektech úpravy pracovní doby, předložila Komise 22. září 2004. Od té doby je text předmětem legislativního procesu, jenž je výrazně komplikován fundamentálními neshodami zainteresovaných aktérů (zvláště v rámci Rady). § Původní návrh je identifikovatelný pod označením COM(2004) 607 final, změněný pak pod označením COM(2005)246 final. § Před přijetím platné směrnice 2003/88/EC byly přijaty směrnice 93/104/EC a 2000/34/EC. § Východiskem návrhu je tvrzení, že cílem normy má být zajištění vysoké úrovně ochrany zdraví a bezpečnosti pracovníků v oblasti pracovní doby. Důsledkem takového přístupu je však nejen upozadění zájmů podniků (zaměstnavatelů), ale také omezení možnosti jednotlivých členských států přijmout vlastní „národní“ opatření (ač nominálně návrh v obou případech garantuje opak). § Legislativní proces probíhá podle pravidel tzv. procedury spolurozhodování. § Do přijetí společného postoje Radou nestanovuje tzv. procedura spolurozhodování žádné časové lhůty. Proto přijetí společného postoje může trvat neomezeně dlouho, tedy za předpokladu, že Komise text z projednávání nestáhne. V tuto chvíli tomu však nic nenasvědčuje. § Změna postavení EP v rámci institucionálního schématu na evropské (unijní) úrovni, zvýšení počtu členských států, rozšíření hlasování tzv. kvalifikovanou většinou v Radě a rozsudek ve věci C-84/94, jenž potvrdil, že původní směrnice 93/104/EC je v souladu se zásadami subsidiarity a proporcionality, ve svém důsledku vedly k posílení neformálního „tandemu“ Komise a EP (za faktické meritorní podpory ze strany ESD). § Rada má poměrně obtížnou pozici: meritorně neprokazuje tendence k přijetí společného postoje a institucionálně je její postavení relativně slabé.

6

Executive summary

§ Při definování pozice ČR v rámci aktuálního legislativního procesu je nezbytné zohlednit nejen obsah směrnic 93/104/EC a 2000/34/EC, resp. 2003/88/EC, a obsah původního a změněného návrhu Komise, ale také pozice ostatních relevantních aktérů, včetně jejich institucionálního „ukotvení“, resp. významu v kontextu legislativního procesu jako celku. § Reálná situace v ČR je definována především tendencí plnit tzv. maastrichtská konvergenční kriteria k přijetí společné měny euro. Vzhledem k tomu, že akceptace společné měny má za následek umenšení počtu makroekonomických nástrojů každého nového členského státu, je obecně považováno za nezbytné, aby (alespoň) na národní úrovni existovaly flexibilní trhy práce, jež budou mít potenciál tuto „ztrátu“ kompenzovat. Návrh na revizi směrnice 2003/88/EC je ovšem charakteristický spíše tím, že jednotlivé členské státy v jejich potenciální snaze v tomto směru omezuje. § Francie a Švédsko, státy, jež se institutu předsednictví ujmou před, resp. po ČR, se ve vztahu k revizi směrnice 2003/88/EC nacházejí v odlišné situaci.

Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o zlepšení přenositelnosti nároků na penzijní připojištění § Návrh směrnice EP a Rady o zlepšení přenositelnosti nároků na penzijní připojištění předložila Komise 20. října 2005. Jedná se o zcela nový text, jenž je charakteristický svým potenciálem zasáhnout v důsledku poměrně výrazně do kompetencí jednotlivých členských států, popř. ovlivnit jejich volby v otázce probíhajících penzijních reforem. § Návrh je identifikovatelný pod označením COM(2005)507 final. § V současnosti je v platnosti směrnice 98/49/EC týkající se základní ochrany nároků zaměstnanců a samostatně výdělečně činných osob, kteří se pohybují ve Společenství, na penzijní připojištění. Předložený návrh má uvedenou normu meritorně doplnit. § Východiskem návrhu je elementární význam mobility pracovníků („trhy práce nekončí na hranicích členských států“) a potažmo i systémů penzijního připojištění. Komise nicméně pro návrh nepředložila přesvědčivé důkazy, nevyužila možnosti externích odborných konzultací (s výjimkou Penzijního fóra) a v porovnání s konzultacemi se sociálními partnery v textu zachovala prak-

7

Executive summary

ticky pouze požadavek na řešení otázky přenositelnosti nároků na penzijní připojištění na evropské (unijní) úrovni jak ve vztahu k přeshraniční mobilitě pracovníků, tak i s ohledem na migraci v rámci jednotlivých členských států, resp. v rámci různých systémů penzijního připojištění na národní úrovni. § Legislativní proces probíhá podle pravidel tzv. procedury spolurozhodování, přičemž v Radě je vyžadována jednomyslnost. § Do přijetí společného postoje Radou nestanovuje tzv. procedura spolurozhodování žádné časové lhůty. Proto přijetí společného postoje může trvat neomezeně dlouho, tedy za předpokladu, že Komise text z projednávání nestáhne. (V daném případě je však i tato varianta možná.) § Komise i EP podporují posilování pracovní mobility na evropské (unijní) úrovni, avšak každá z institucí podle vlastního teleologického výkladu. To činí rozhodování jednotlivých členských

§

§

§

§

států (a potažmo Rady) velmi obtížným. Zatímco Komise nabízí meritorně koherentní řešení, avšak s tím, že omezuje akční rádius pro přijetí příslušných „národních“ opatření, EP naopak návrh v určitých ohledech limituje věcně, nicméně z potenciální směrnice vytváří poměrně podrobnou preskriptivní normu. Jak pro Radu, tak i pro jednotlivé členské státy bylo patrně nejvýhodnější stažení návrhu z projednávání. Tato pravomoc však náleží Komisi. Při definování pozice ČR v rámci aktuálního legislativního procesu je nezbytné zohlednit nejen obsah „doplňované“ směrnice 98/49/EC a obsah příslušného návrhu Komise, ale také pozice ostatních relevantních aktérů, včetně jejich institucionálního „ukotvení“, resp. významu v kontextu legislativního procesu jako celku. V rámci EU v současnosti není (v důsledku rozšíření v roce 2004 a 2007) garantován elementární volný pohyb pracovních sil. Bez praktické realizace této zásady (přestože uvedená opatření mají jen temporální charakter) přitom nelze kvalifikovaně zhodnotit potřebu přijetí zamýšlené směrnice EP a Rady o zlepšení přenositelnosti nároků na penzijní připojištění. Francie a Švédsko, státy, jež se institutu předsednictví ujmou před, resp. po ČR, se ve vztahu k návrhu směrnice EP a Rady o zlepšení přenositelnosti nároků na penzijní připojištění nacházejí v zásadně odlišné situaci než ČR.

8

Executive summary

Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o pracovních podmínkách pro sezónní pracovníky § Návrh směrnice EP a Rady o pracovních podmínkách pro sezónní pracovníky předložila Komise 20. března 2002. Jedná se o zcela nový text, jehož cílem je reagovat na zvyšující se význam sezónní práce v EU. § Původní návrh je identifikovatelný pod označením COM(2002) 149 final, změněný pak pod označením COM(2002)701 final. § Cílem výsledné směrnice má být „vytvoření ochranného rámce pro sezónní pracovníky a flexibilního rámce pro zprostředkující agentury bez omezení vzniku a rozvoje malých a středních podniků“. Komise nicméně pro návrh nepředložila přesvědčivé důkazy. § Legislativní proces probíhá podle pravidel tzv. procedury spolurozhodování. § Do přijetí společného postoje Radou nestanovuje tzv. procedura spolurozhodování žádné časové lhůty. Proto přijetí společného postoje může trvat neomezeně dlouho, tedy za předpokladu, že Komise text z projednávání nestáhne. (V daném případě je však i tato varianta – byť spíše hypoteticky – možná.) § Komise přijala všechny zásadní požadavky EP. Obecně lze říct, že upřednostnila meritum návrhu (resp. jeho teleologický výklad ve smyslu „vytvoření ochranného rámce pro sezónní pracovníky“) a upozadila řešení otázky jeho akceptace v Radě. Vyšla z předpokladu, že Rada byla (zejména v důsledku zvýšení počtu členských států a rozšíření hlasování tzv. kvalifikovanou většinou) v rámci legislativního procesu relativně oslabena ve prospěch EP, resp. neformálního „tandemu“ EP a Komise (coby reprezentantů evropské (unijní) úrovně). § Při definování pozice ČR v rámci aktuálního legislativního procesu je nezbytné zohlednit nejen obsah (změněného) návrhu Komise, ale také pozice ostatních relevantních aktérů, včetně jejich institucionálního „ukotvení“, resp. významu v kontextu legislativního procesu jako celku. § Francie a Švédsko, státy, jež se institutu předsednictví ujmou před, resp. po ČR, se ve vztahu k návrhu směrnice EP a Rady o pracovních podmínkách pro sezónní pracovníky sice nenacházejí v zásadně odlišné situaci než ČR, nicméně jejich pozice může být s ohledem na „politické“ propojení s revizí směrnice 2003/88/EC ovlivněna právě touto skutečností.

9

Executive summary

Otázka zrušení přechodného období na volný pohyb pracovních sil • Projekt evropské integrace, založený v ekonomické dimenzi od podpisu Římských smluv v roce 1957 na budování jednotného trhu, je definován čtyřmi „svobodami“: volný pohyb osob, zboží, služeb a kapitálu, přičemž volný pohyb pracovních sil je jedním z hlavních pilířů svobody pohybu osob v rámci prostoru jednotného trhu Společenství. • Novou dimenzi po stránce kvalitativní i kvantitativní získala tato otázka ve spojitosti s rozšířením EU v roce 2004, jež bylo spojeno s aplikací přechodného období na volný pohyb pracovních sil ve „flexibilním“ tvaru 2+3+2 roky, uplatněným vůči novým členským státům. Bylo přitom aplikováno vůči osmi postkomunistickým státům v rámci tzv. EU-10 en bloc, navzdory jejich heterogenitě, pokud jde o ekonomickou úroveň i sociální návyky obyvatelstva a tradici pracovní migrace. • Ihned po rozšíření jej využilo 12 z 15 „starších“ členských států. Dle Přístupové smlouvy mohou členské státy EU-15 uplatňovat omezený přístup na své pracovní trhy až do roku 2011. 1. květen 2009 přitom představuje nejzazší datum, do kdy může členský stát zcela na základě vlastního rozhodnutí uplatňovat přechodné období na volný pohyb pracovních sil. Rozhodnutí o jeho pokračování závisí na posouzení Komise. • Aplikace přechodného období na volný pohyb pracovních sil byla poprvé seriózně zvažována během druhé („jižní“) vlny rozšiřování, kdy do Společenství vstupovalo Řecko (1981), následováno Španělskem a Portugalskem (1986). Smlouva o přistoupení podepsaná Řeckem nakonec stanovila přechodné období v délce trvání 7 let s možností, aby kterýkoli členský stát mohl přijmout specifická opatření pro případ problémů na svém pracovním trhu. • Navzdory obavám po jižním rozšíření nenásledovalo žádné podstatné vychýlení dosavadních trendů interní migrace pracovních sil v rámci jednotného trhu ES. Míra interní migrace v rámci pracovního trhu ES nadále zůstávala poměrně nízká. • Aplikace přechodného období po „východním rozšíření“: Do 1. května 2006 se mohli občané 8 nových členských států ucházet volně (tedy bez pracovního povolení) o práci pouze v 9 členských státech, které vstoupily do EU v roce 2004, a ve 3 „starších“ členských státech: Irsku, Švédsku a Velké Británii.

10

Executive summary

• Ze jmenovaných tří států pouze Švédsko zavedlo již od počátku zcela liberální podmínky pro pracovníky z nových členských zemí, princip rovného zacházení zde byl aplikován v plném rozsahu. • Vedle zmíněných omezení v oblasti volného pohybu pracovních sil Rakousko (v některých profesích) a Německo uplatnily vůči občanům EU-8 specifická omezení také v oblasti volného pohybu služeb a uznávání kvalifikací a diplomů. • K 1. květnu 2006 zrušily uplatňování přechodného období na volný pohyb pracovních sil vůči novým členským zemím (vyjma Malty a Kypru) další čtyři státy EU-15: Řecko, Španělsko, Portugalsko a Finsko (ze zemí EHP pak Island). • Úmysl zavést „flexibilnější režim“ umožňující občanům nových členských států snadnější přístup na jejich pracovní trh navíc indikovaly další státy – Belgie, Francie, Itálie a Lucembursko. V roce 2006 dále zcela zpřístupnila pracovní trh Itálie a od květ-

na 2007 i Nizozemsko. Omezení restrikcí, které nepředstavuje úplnou aplikaci principu volného pohybu pracovních sil, zvolila Francie, od listopadu 2007 ji ohlásilo Německo, prozatím nemá zcela konkrétní obrysy další postup Rakouska. • Vývoj v otázce zrušení či zachování přechodných období na volný pohyb pracovních sil vstoupil do další fáze s rozšířením o Bulharsko a Rumunsko. Také v jejich případě má přechodné období tři části ve formátu 2+3+2 roky a podobné podmínky, které se týkají přechodu mezi jednotlivými fázemi. Členské státy se rozdělily na (1) ty, které své pracovní trhy otevřely bez omezení (Česká republika, Polsko, Slovensko, Slovinsko, Estonsko, Litva, Lotyšsko, Kypr, Finsko a Švédsko); (2) ty, které je otevřely jen v některých sektorech a/nebo uplatňují jiná omezení (Francie, Maďarsko, Španělsko, Řecko, Itálie, Malta a Velká Británie); (3) ty, které i nadále počítají s požadavkem pracovních povolení (Německo, Portugalsko, Irsko, Rakousko, Dánsko, Belgie, Lucembursko a Nizozemsko). Maďarsko se jako jediné ze zemí, jež do EU vstoupily v roce 2004, rozhodlo uplatnit přechodné období vůči Rumunsku a Bulharsku. • Do debaty o postupném zrušení přechodného období na volný pohyb pracovních sil se s postupným ukončováním jednotlivých etap přechodného období zapojovaly (1) jednotlivé instituce EU; (2) členské státy, jichž se týkalo buďto uplatnění přechodného období, případně rozhodnutí, zda jej nadále uplatnit; (3) další aktéři typu lobby.

11

Executive summary

• Instituce EU od počátku vystupovaly jako obhájci otevření pracovních trhů v rámci Unie. Tuto pozici zastávala především Komise a také Evropský parlament. Sdělení Komise Radě, Evropskému parlamentu, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů ze dne 8. února 2006 o fungování přechodných období ustavených na základě Přístupové smlouvy z roku 2003 představuje prozatím nejkomplexnější oficiální dokument Komise shrnující argumentaci o tom, že otevření pracovních trhů v rámci rozšířené EU přináší spíše pozitivní než negativní ekonomické efekty. • ČR dosud jednala vůči členským státům, jež uplatnily přechodné období na volný pohyb pracovních sil, převážně z pozice státu, který se pokouší přesvědčit o neoprávněnosti užití tohoto přechodného období ve svém konkrétním případě. Mohla přitom užít argumentů souvisejících s určitými socio-ekonomickými

•

•

•

•

specifiky, které se týkají nejen otázky pracovní mobility a návyků s nimi souvisejícími v konkrétním českém kontextu (historická tradice ekonomické migrace, demografické aspekty apod.). V rámci nadcházejícího předsednictvím bude ČR v souvislosti s otázkou přechodných období na volný pohyb pracovních sil obhajovat nejen vlastní pozici, ale en bloc také pozici dalších států, které čelí přetrvávajícím restrikcím. Poměrně výhodná je skutečnost, že po českém předsednictví následuje předsednictví Švédska, které od počátku náleželo mezi nejliberálnější státy z hlediska otázky volného pohybu pracovních sil; prakticky tuto otázku neřešilo jako politický problém a svoji pozici nezměnilo ani po rozšíření EU o Bulharsko a Rumunsko. Problematičtější je postup Francie, která upřednostňuje systém regulace prostřednictvím kvót a zpřístupnění pouze některých, „potřebných“ odvětví, z hlediska vlastních socioekonomických výhod. V této souvislosti by měla ČR spolupracovat především s Komisí a dalšími nadnárodními institucemi, které vystupují coby obhájci aplikace principu volného pohybu pracovních sil. Komise bude v otázce prodloužení přechodného období o další dva roky „posledním arbitrem“, EP může působit jako nástroj politického tlaku, spolu s organizovanými zájmy či nevládními organizacemi.

12

Executive summary

Závěr: problémy současné sociální politiky v Evropské unii • Evropská sociální politika v posledních dvou desetiletích expandovala do nových dimenzí. Tato tendence je výsledkem nejen reformního dění na poli primárního práva počínaje Jednotným evropským aktem, přes Maastrichtskou smlouvu až po návrh Smlouvy zakládající Ústavu pro Evropu, ale také výsledkem nelegislativních iniciativ a dokumentů vytyčujících základní směry legislativního a také politického vývoje EU (především Lisabonská agenda a její revize). • Současná legislativní aktivita na poli sociální politiky je výsledkem revize Lisabonské agendy z let 2005–2006, k níž zásadní impulz poskytla zpráva pracovní skupiny Wima Koka zveřejněná 3. listopadu 2004. • V dialogu s Evropskou radou, Evropským parlamentem a lobbyistickými skupinami neuspěl počáteční návrh předsedy Komise Barrosa na posílení ekonomické dimenze Lisabonské agendy na úkor jejího sociálního a environmentálního pilíře. Revize Lisabonské strategie zachovala její původní cíle a doplnila je povinností členských států dodržovat tříleté závazky národních rozvojových (reformních) programů (strategií). Období 2008–2009 bude proto zároveň obdobím další střednědobé revize a evaluace Lisabonské agendy z hlediska plnění národních rozvojových plánů ze strany jednotlivých členských států. • U příležitosti zahájení nového finančního období pro roky 2007–2013 Komise prezentovala deset nových priorit týkajících se především oblastí ekonomického růstu a vytváření nových pracovních příležitostí. • V současnosti se politická debata na poli sociální politiky EU soustřeďuje především na otázku reformy evropského sociálního modelu. 27. června 2007 Komise prezentovala Sdělení Radě Evropskému parlamentu, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů ohledně konceptu „flexicurity“. Obhajovala v něm možnost propojení vysoké vysokou úrovně sociální ochrany a flexibilního pracovního trhu. • Lze očekávat, že diskuse o konceptu „flexicurity“ a reformě evropského sociálního modelu bude pokračovat i během českého předsednictví. Zatímco ve švédském případě se koncept „flexicurity“ převzatý ze severských modelů sociálního státu setkává se sympatiemi, Sarkozyho Francie se vyjadřuje více rezervovaně;

13

Executive summary

lze poukázat i na obtíže přenositelnosti modelu „flexicurity“ do jiného sociálně-ekonomického kontextu (původně byl model aplikován v Dánsku). • Problematika sociální politiky se stále častěji propojuje s tématem legální migrace, především v souvislosti s plány Komise na vyšší harmonizaci evropské politiky v této oblasti (v kontrastu s plány na boj proti migraci legální). Z významných legislativních návrhů a iniciativ v této oblasti lze zmínit iniciativy komisaře Frattiniho dotýkající se také oblasti sociální politiky a politiky zaměstnanosti. • Z pozice ČR je třeba zdůraznit, že problém nelegální migrace ze třetích zemí prozatím nepředstavuje otázku podobně palčivou, jako je tomu v zemích západní a jižní Evropy (situace Francie, právě v kontrastu se situací Švédska a ČR, i když tendence Sarkozyho vlády postupují i ve směru řešení problému nelegální

migrace na úrovni národní). • ČR bude pravděpodobně hájit především princip rovného přístupu k občanům EU na pracovních trzích Unie (vzhledem k existujícím omezením volného pohybu pracovních sil). Přestože jsou jejímu postoji blízké programy pozitivní podpory legální migrace ze třetích zemí, stejně jako boj s nelegálním zaměstnáváním, měla by se ohradit proti pokusům o doplnění případné harmonizace oblasti legální i nelegální migrace kvótními schématy či dalšími mechanismy „sdílení břemene“ v této oblasti.

14

15 ÚVOD Předmětem předkládaného textu je analýza vybraných meritorních otázek souvisejících s předsednictvím ČR v EU v oblasti zaměstnanosti a sociálních věcí. Jejím cílem je popsat stávající stav relevantní (aktuálně projednávané) agendy na evropské (unijní) úrovni a představit navrhované změny včetně pozic relevantních aktérů – obé s ambicí nabídnout podklad pro zformování pozice ČR coby členského státu, který bude EU v první polovině roku 2009 předsedat. Předpokladem takového způsobu zkoumání je akceptace konceptu tzv. multiúrovňového vládnutí a teorie politického systému (včetně tzv. politického cyklu coby jeho dynamické součásti). Zároveň je třeba zohlednit i specifický způsob fungování EU (odlišný od způsobu fungování jejích členských států). Uvedeným otázkám se věnuje kapitola „Meritorní otázky související s předsednictvím v teoretické perspektivě“. V kapitole „Programové dokumenty předsednictví z let 2004– 2007“ jsou shrnuty nejdůležitější body předsednictví v oblasti zaměstnanosti a sociálních věcí od roku 2004, kdy se ČR stala členem EU, a tedy přímým aktérem negociací na evropské (unijní) úrovni. Z uvedené báze vychází nejobsáhlejší (vnitřně podrobně strukturovaná) kapitola této analýzy – „Meritorní otázky související s předsednictvím České republiky v Evropské unii v oblasti zaměstnanosti a sociálních věcí (vybrané problémy)“ –, jež se věnuje problematice návrhu směrnice EP a Rady, kterou se mění směrnice 2003/88/EC o některých aspektech úpravy pracovní doby, návrhu směrnice EP a Rady o zlepšení přenositelnosti nároků na penzijní připojištění, návrhu směrnice EP a Rady o pracovních podmínkách pro sezónní pracovníky a otázce zrušení přechodného období na volný pohyb pracovních sil. Získané poznatky jsou shrnuty v kapitole „Executive summary“, na konci každé z podkapitol kapitoly „Meritorní otázky související s předsednictvím České republiky v Evropské unii v oblasti zaměstnanosti a sociálních věcí (vybrané problémy)“ a v závěrečné syntéze.

MERITORNÍ OTÁZKY SOUVISEJÍCÍ S PŘEDSEDNICTVÍM V TEORETICKÉ PERSPEKTIVĚ

Teoretická perspektiva

Předpokladem jakéhokoli zkoumání je akceptace základních východisek (konceptů, metod), jejichž aplikace krom samotného „teoretického ukotvení“ dané materie nabídne i vhodný explikační rámec pro další uvažování o celé problematice. V případě této analýzy, resp. meritorních otázek souvisejících s institutem předsednictví, jsou takovými východisky koncept tzv. multiúrovňového vládnutí a teorie politického systému (včetně tzv. politického cyklu coby jeho dynamické součásti),1 obé s přihlédnutím k samotné EU, resp. k jejímu specifickému způsobu fungování (odlišného od fungování členských států EU). Kombinace konceptu multiúrovňového vládnutí a pojetí Kombinace konceptu multiúrovňového vládnutí a pojetí EU jako dynamicky se rozvíjejícího politického systému ukazuje na komplikovanost ukotvení meritorních otázek v rámci takto definovaného (výzkumného) „pole“ a současně poukazuje i na limity, které z toho vyplývají pro institut předsednictví, resp. členský stát, který se jej na šest měsíců ujímá. EU jako dynamicky se rozvíjejícího politického systému nejenže ukazuje na komplikovanost ukotvení meritorních otázek v rámci takto definovaného (výzkumného) „pole“, ale současně poukazuje i na limity, které z toho vyplývají pro institut předsednictví, resp. členský stát, který se jej na šest měsíců ujímá.

Multiúrovňové vládnutí Multiúrovňové vládnutí je konceptem, který se pokouší nalézt cestu mezi dvěma krajními, v současnosti již nedostatečnými teoretickými pozicemi intergovernmentalismu a neofunkcionalismu, resp. mezi tzv. mezivládním a supranacionálním (nadnárodním) přístupem k evropské integraci (srov. např. George 1996: 35–56; Pitrová 2002). Žádná z těchto pozic totiž již není schopna nabídnout vhodné vodítko ani pro deskripci a analýzu současných problémů, ani pro predikci jejich možného budoucího vývoje. Jak intergovernmentalismus, tak neofunkcionalismus jsou spjaty s jinou, výrazně starší fází vývoje oboru evropských studií i evropské integrace samotné.

17

Východiska: multiúrovňové vládnutí, politický systém, politický cyklus

18


Základní myšlenkou, jíž se multiúrovňové vládnutí liší od intergovernmentalismu na straně jedné a neofunkcionalismu na straně druhé, je pojetí politické autority jako „statku“ sdíleného několika úrovněmi organizace vlády (srov. např. Císař 2002: 54). Teoreticky si lze představit nekonečné množství takovýchto úrovní, nicméně v praktické rovině se hovoří nejčastěji o úrovni globální, evropské (unijní), národní, regionální a lokální. Klíčové přitom není ani tak to, že politickou autoritou nedisponuje jen jedna úroveň, ale to, že své dominantní postavení ztrácí úroveň národní. Schéma: Multiúrovňové vládnutí

Jednotlivé úrovně lze z důvodu relativní institucionální autonomie chápat jako svébytné aktéry, kteří spolu vzájemně interagují. Mezi jednotlivými úrovněmi se vytvářejí multikauzální vztahy a (alespoň v teoretické rovině) žádná z nich jednoznačně nedominuje. Multiúrovňové vládnutí negeneruje představu o tom, že národní rovina je a bude do budoucna bezvýznamná, avšak ani nepodceňuje reálně existující supranacionalizující tendence. Přestože koncept multiúrovňového vládnutí bývá často kritizován za svou „statičnost“ (a tudíž omezenou schopnost praktické explikace; srov. např. Marks 1993),2 z hlediska této analýzy je podstatné, že

Politická autorita: sdílený „statek“

19


v základních rysech nastiňuje charakter „prostředí“, v jehož rámci dochází k politickému řešení konkrétních problémů, resp. meritorních otázek, a to s limity, které z toho pro institut předsednictví, resp. členský stát, který se jej na šest měsíců ujímá, vyplývají.3

Politický systém Teorie politického systému je druhým z východisek této analýzy a současně prvkem, který doplňuje základní „statický“ explikační rámec (vymezený konceptem multiúrovňového vládnutí) o dynamické prvky. „Klasická“ teorie politického systému (srov. např. Berg-Schlosser, Stammen 2000: 161–219; Hix 2005; Říchová 2006) je založena na předpokladu, že politický systém sestává ze čtyř základních elementů: 1. Existuje nejen stabilní a jasně definovaný soubor institucí pro kolektivní rozhodování, ale i pravidla řídící vztahy mezi těmito institucemi a v rámci nich. 2. Občané a sociální skupiny usilují o dosažení svých politických cílů skrze politický systém, a to buď přímo nebo prostřednictvím intermediárních organizací (zájmových skupin nebo politických stran). 3. Kolektivní rozhodnutí politického systému mají významný dopad na distribuci ekonomických zdrojů a alokaci sociálních a politických hodnot v rámci celého systému. 4. Existuje neustálá interakce (zpětná vazba, „feedback“) mezi politickými výstupy a novými požadavky na systém, novými rozhodnutími atd. (srov. např. Hix 2005: 2) Národní i evropskou (unijní) úroveň lze považovat za svébytné politické systémy, neboť obě dvě všechny uvedené prvky standardně obsahují. Jejich vzájemné vazby ovšem zároveň vytvářejí situaci, kdy národní úroveň (resp. každý členský stát) současně reprezentuje i subsystém úrovně evropské (unijní).4

Prvky politického systému

20


Schéma: Politický systém Evropské unie (základní schéma)

Zdroj: Hix 2005: 6 (zjednodušeno)

Z hlediska institutu předsednictví a meritorních otázek, které s ním souvisejí, to má ten význam, že evropská (unijní) úroveň v určující míře ovlivňuje úroveň národní, resp. členský stát, který se institutu předsednictví na šest měsíců ujímá.5 Úvahy o politickém systému v tomto pojetí vycházejí z předpokladu, že evropská integrace v sobě zahrnuje dva vzájemně propojené procesy – na jedné straně dochází k delegaci politických kompetencí na evropskou (unijní) úroveň (samotná integrace) a na straně druhé k vytváření nové struktury politických institucí s exekutivní, legislativní i judikativní pravomocí (europeizace) (srov. např. Dančák, Fiala, Hloušek 2005: 20; Hix, Goetz 2000: 3–9).

21


Schéma: Integrace a europeizace

Zdroj: Císař 2005: 56 (upraveno)

Podstatné přitom je, že tyto procesy nejenže propojují evropskou (unijní) úroveň a úroveň národní v jeden permanentně se proměňujíInstitut předsednictví je jako takový definován na evropské (unijní) úrovni. Z hlediska členského státu, který se jej na šest měsíců ujímá, to proto znamená, že evropská (unijní) úroveň v určující míře ovlivňuje úroveň národní. cí celek, ale především výrazně ovlivňují vstupy i výstupy na národní úrovni (z hlediska této analýzy v členském státu, který se na šest měsíců ujímá institutu předsednictví).6 Důvodem je skutečnost, že institut předsednictví je jako takový definován právě na evropské (unijní) úrovni (srov. např. Fiala, Pitrová 2003: 178–182).

Politický cyklus Výše uvedená tvrzení o povaze politického systému („supersystému“) EU jsou platná i v případě tzv. politického cyklu, který je považován za dynamickou součást politického systému (srov. např. Fiala, Schubert 2000: 75–76), jež se přímo dotýká politického řešení konkrétních problémů, resp. meritorních otázek. Zjednodušeně řečeno platí, že politický cyklus je politickým systémem doplněným o časovou dimenzi. Jeho standardní charakteris-

Politický cyklus: dynamická součást politického systému

22


tiky (včetně posloupnosti vstupů, konverze, výstupů a zpětné vazby; srov. např. Easton 1965) politický cyklus rozšiřuje o následující konkrétní časová údobí (fáze): § iniciace; § estimace; § selekce; § implementace; § evaluace; § terminace.7 Fáze iniciace je charakteristická tím, že dochází ke zjištění, že existuje konkrétní problém, jenž je třeba politicky řešit. Na tuto fází přímo navazuje fáze estimace, v jejímž rámci jsou navrhovány alternativy jeho řešení, a fáze selekce, kdy je z těchto alternativ zvolena ta, jež je zainteresovanými aktéry považována za nejoptimálnější. Ve fázi implementace pak dochází k praktické aplikaci přijatého rozhodnutí

(v obecném smyslu tohoto slova) a následně (avšak nikoliv nutně) bývá zahájena i fáze (administrativní, politické, vědecké) evaluace. Politický cyklus bývá v ideálním případě zakončen fází terminace, častěji však dochází k nové selekci a k zahájení nového politického cyklu (srov. např. Fiala, Schubert 2000: 79–85). Pokud jde o institut předsednictví a jeho postavení v rámci politického cyklu (v kontextu vymezeného politického systému), je členský stát, který předsednictví vykonává, z hlediska svých „voleb“ z výše popsaných důvodů omezen, což adekvátně platí i o meritorních otázkách, které s ním souvisejí. Důležitou roli v tomto směru pak sehrává i fakt, že institut předsednictví vychází inherentně z evropské (unijní) úrovně,8 a má ze své definice (z hlediska členských států) pouze temporální charakter (srov. např. Pitrová, Kaniok 2005).

Specifika Evropská unie Povaha EU coby entity sui generis (Fiala, Pitrová 2003: 9) využití konceptu multiúrovňového vládnutí a teorie politického systému (jakožto východisek této analýzy) ovlivňuje v tom smyslu, že působí jako jejich korektiv, resp. doplnění. Obě východiska jsou totiž do značné míry výsledkem vědecké abstrakce, což jejich „přímou“ aplikaci prakticky vylučuje. Z hlediska této analýzy má přitom svůj význam nejen vymezení samotného institutu předsednictví na evropské (unijní) úrovni, ale také důsledky, které to má pro členský stát,

EU: entita sui generis a „korektiv“

23


jenž se jej ujímá, a to včetně důsledků pro potenciál tohoto státu při politickém řešení konkrétních meritorních otázek.

Předsednictví Předsednictví je specifickým institutem evropské (unijní) úrovně, jehož smyslem je dosáhnout efektivního, nestranného a zároveň (vůči jednotlivým členským státům) spravedlivého řízení Rady EU (Rady ministrů, Rady) na všech jejích „rovinách“,9 a to s půlroční rotací (srov. např. Fiala, Pitrová 2003: 178–179; Pitrová, Kaniok 2005: 6; Westlake, Galloway 2004: 325). Současně platí, že navzdory tomu, že institut předsednictví fakticky „vynáší“ na evropskou (unijní) úroveň reprezentaci úrovně národní, je především inherentní součástí institucionální struktury EU (tedy evropské (unijní) úrovně). To má za následek, že politická řešení meritorních otázek souvisejících s

předsednictvím (ze strany členského státu, který se jej na šest měsíců ujímá) vycházejí nejčastěji právě z praxe obvyklé na evropské (unijní) úrovni.10 Předsednictví má čtyři základní funkce: 1. administrace a řízení práce Rady; 2. vytyčení politických priorit; 3. vyjednávání; 4. reprezentace Rady (srov. např. Hayes-Renshaw, Wallace 2006: 140–154; Pitrová, Kaniok 2005: 10–15; Pitrová, Kaniok 2006b: 195–199; Westlake, Galloway 2004: 334–336). Z hlediska meritorních otázek souvisejících s předsednictvím (a s ohledem na tuto analýzu) je klíčová především funkce vytyčení politických priorit. Současně je však třeba dodat, že v porovnání s ostatními funkcemi předsednictví jde o funkci nejmladší, a tudíž nejdiskutabilnější a zároveň i „nejslabší“ (srov. např. Pitrová, Kaniok 2006b: 198). Důvodem je zejména temporální charakter předsednictví a fakt, že na evropské (unijní) úrovni funkcí vytyčení politických priorit (resp. funkcemi srovnatelnými) nedisponuje pouze předsednictví. V tomto směru se operuje následujícími argumenty (srov. např. Pitrová, Kaniok 2006b: 198–199): § Předsednictví nemůže ovlivňovat agendu na evropské (unijní) úrovni, protože nedisponuje formálním právem legislativní iniciativy. Předsednictví není „prezidentství“.11

Funkce vytyčení politických priorit a její limity

24


§ Předsednictví konkrétního členského státu navazuje z hlediska meritorních otázek do značné míry na předsednictví předcházející a současně konzultuje své kroky (politická řešení meritorních otázek) s předsednictvím následujícím.12 § Předsednictví je z hlediska meritorních otázek limitováno mezinárodně-politickými okolnostmi. § Předsednictví by mělo být strictu senso neutrálním a nestranným institutem. Určitým „oslabením“ uvedených argumentů je sice tvrzení, že neformální nástroje institutu předsednictví (srov. např. Pitrová, Kaniok 2006b: 199) mají potenciál jeho definiční limity vyvážit (a tudíž že i s ohledem na meritorní otázky, které s ním souvisejí, má členský stát, jenž se jej ujímá, „silnější“ pozici), obecně ale platí, že se tak neděje „automaticky“. Z toho pak vyplývá, že funkce institutu předsednictví a jejich naplňování se často omezují pouze na formální stránku, resp. naplnění ryze formálních „očekávání“, a meritorní otázky hrají v tomto směru vedlejší roli. Zvláště patrné je to u populačně malých a/nebo nových členských států.

„Dobrá“ a „špatná“ předsednictví Výsledkem výše uvedené úvahy (často i s oporou v praxi) je, že institut předsednictví plní na evropské (unijní) úrovni namísto funkce vytyčení politických priorit spíše jen funkci mediátora. V tomto ohledu se pak obecně rozlišuje mezi tzv. dobrými a tzv. špatnými předsednictvími podle toho, nakolik půlroční angažmá konkrétního členského státu přispělo („dobrá předsednictví“), nebo nepřispělo („špatná předsednictví“) k fungování a celkovému rozvoji evropské (unijní) úrovně (srov. např. Pitrová, Kaniok 2006a: 210). Z hlediska

meritorních otázek to znamená, že za „dobré předsednictví“ bývá označováno to, jež se dokázalo ujmout existujících problémů a „posunout“ jejich politické řešení, nejčastěji směrem k finálnímu přijetí konkrétních legislativních norem, aniž by vyvíjelo aktivity, které by s tímto „posláním“ byly v nesouladu.13 „Dobré předsednictví“ sehrává v uvedeném kontextu nejčastěji roli tzv. brokera (popř. honest brokera; srov. např. Sherrington 2000: 43). Krom jiných důvodů to vychází z následujících skutečností (srov. např. Pitrová, Kaniok 2005: 13): § Administrace Rady představuje v situaci, kdy má EU sedmadvacet členů, sama o sobě poměrně náročný úkol.

Funkce mediátora

Honest broker


§ V rámci Rady se rozhoduje tzv. kvalifikovanou většinou, a tudíž je často obtížné nalézt pro navrhovaná politická řešení potřebnou podporu. § Permanentně se zvyšuje objem projednávaných meritorních otázek. Předsednictví, která mají dostatečný potenciál nehrát „pouze“ roli brokera, je v současné EU minimum a zpravidla jde o ta, jichž se ujímají populačně velké a/nebo vlivné členské státy.14

Poznámky Uvedená východiska mají svůj základ v oborech politologie, mezinárodních vztahů a evropských studií, přičemž v rámci všech tří disciplín jsou rámcově uznávána (srov. např. Císař 2005; Hix 2005; Říchová 2006). V případě zkoumání EU je nicméně nezbytné je adekvátně doplnit a/nebo modifikovat (viz dále). 2 Vyjádřeno s využitím tzv. trojdimenzionálního pojetí politiky (srov. např. Fiala, Schubert 2000: 17–19), koncept multiúrovňového vládnutí je zakotven primárně v rámci dimenze polity, která definuje konkrétní existující politický řád, tedy formální stránku politiky (srov. např. Fiala, Schubert 2000: 17). 3 Jde na jedné straně o množství reálně fungujících úrovní vládnutí a na straně druhé o množství a/nebo intenzitu multikauzálních vztahů, které mezi těmito úrovněmi existují. Tato analýza nicméně s ohledem na své zaměření sleduje pouze interakce národní a evropské (unijní) úrovně, a to prioritně s přihlédnutím k povaze institutu předsednictví a meritorním otázkám, jimž se věnuje. 4 Každý členský stát je tedy nejen samostatným politickým systémem, ale i součástí „supersystému“ EU. 5 Konkrétně to např. znamená, že navzdory faktu, že předsednictví (resp. členský stát, který se jej ujímá) připravuje program svého půlročního angažmá, de facto je tento krok významně ovlivněn (determinován) existující a permanentně doplňovanou sumou návrhů, jež předkládá v naprosté většině případů Komise. 6 V oblasti zaměstnanosti a sociálních věcí má evropská (unijní) úroveň přímý dopad na MPSV, tedy na „centrální rovinu“ národní úrovně. 7 Uvedené členění fází politického cyklu není ultimativní, nicméně modifikace jiných autorů se od tohoto schematického výčtu často liší jen v pojmenování jednotlivých fází (srov. např. Fiala, Schubert 2000: 78). 8 Navzdory tomu, že se jej ujímají členské státy EU, tedy fakticky úroveň národní. 9 Evropská rada (summit), Rada ve všech svých odborných (resortních) podobách a Výbor stálých zástupců (Coreper) (srov. např. Fiala, Pitrová 2003: 193). 10 Ostatně institut předsednictví je z hlediska dosavadního průběhu procesu evropské integrace poměrně „statický“ a „konzervativní“ (srov. např. Pitrová, Kaniok 2005: 6). 11 Právem legislativní iniciativy disponuje v naprosté většině případů Komise. Pouze výjimečně (z kvantitativního hlediska) jej sdílí s členskými 1

25

Teoretická perspektiva státy, přičemž předsednictví v tomto ohledu nemá žádné „privilegované“ postavení. 12 Blíže viz kapitola „Programové dokumenty předsednictví z let 2004– 2007“ této analýzy. 13 V ryze praktické rovině je „dobrým předsednictvím“ to, které kooperuje s Komisí coby institucí s právem legislativní iniciativy, předcházejícím a následujícím předsednictvím, s nimiž sdílí agendu, popř. s Evropským parlamentem, jenž se spolu s Radou podílí na většině legislativních procesů na evropské (unijní) úrovni. 14 Tato předsednictví bývají označována jako tzv. driving seat. Nutno ovšem dodat, že synonymizace pojmu „dobrého předsednictví“ a role brokera, resp. „špatného předsednictví“ a role driving seat není zcela bezproblémová (srov. např. Ágh 2007). Na druhou stranu členské státy, které mají dostatečný potenciál hrát roli driving seat, v naprosté většině případů zároveň disponují i možnostmi přispět k fungování a celkovému rozvoji evropské (unijní) úrovně (v úzkém slova smyslu) méně.

Použitá literatura Ágh, A. (2007): Building Bridges between Presidencies: Honest Brokers in a Driving Seat: Duties and Opportunities of Presidencies, Draft for the April 2007 Budapest Workshop. Berg-Schlosser, D., Stammen, T. (2000): Úvod do politické vědy, Institut pro středoevropskou kulturu a politiku, Praha. Císař, O. (2002): Teorie mezinárodních vztahů a evropská studia, Politologický časopis, č. 1/2002, s. 50–67. Císař, O. (2005): Europeizace a obhajoba zájmů: základy analytického rámce, in: Dančák, B., Fiala, P., Hloušek, V. (2005): Evropeizace. Nové téma politologického výzkumu, Mezinárodní politologický ústav, Brno, s. 54–71. Dančák, B., Fiala, P., Hloušek, V. (2005): Evropeizace: pojem a jeho konceptualizace, in: Dančák, B., Fiala, P., Hloušek, V. (2005): Evropeizace. Nové téma politologického výzkumu, Mezinárodní politologický ústav, Brno, s. 11–25. Easton, D. (1965): A Framework for Political Analysis, Prentice-Hall, Englewood Cliffs. Fiala, P., Pitrová, M. (2003): Evropská unie, Centrum pro studium demokracie a kultury, Brno. Fiala, P., Schubert, K. (2000): Moderní analýza politiky. Uvedení do teorií a metod policy analysis, Barrister & Principal, Brno. George, S. (1996): Politics and Policy in the European Union, Oxford University Press, Oxford. Hayes-Renshaw, F., Wallace, H. (2006): e Council of Ministers, Palgrave Macmillan, New York. Hix, S. (2005): e Political System of the European Union, Palgrave, New York. Hix, S., Goetz, K. H. (2000): Introduction: European Integration and National Political Systems, West European Politics (Special Issue on Europeanised Politics, European Integration and National Political Systems), č. 4/2000, s. 1–26. Marks, G. (1993): Structural Policy and Multi-level governance in the European Community, in: Cafruny, A., Rosenthal, G. (1993): e State

26

Teoretická perspektiva of the European Community II: e Maastricht Debates and Beyond, Lynne Rienner, Boulder, s. 391–410. Pitrová, M. (2002): Institucionální struktura Evropské unie: vliv integračních paradigmat na výstavbu institucí, Nauma, Brno. Pitrová, M., Kaniok, P. (2005): Institut předsednictví Evropské unie – principy, problémy a reforma, Mezinárodní vztahy, č. 3/2005, s. 5–23. Pitrová, M., Kaniok, P. (2006a): Česká republika a její budoucí priority, in: Dočkal, V., Fiala, P., Kaniok, P., Pitrová, M. (eds., 2005): Česká politika v Evropské unii. Evropský integrační proces a zájmy České republiky, Masarykova univerzita, Brno, s. 203–214. Pitrová, M., Kaniok, P. (2006b): Předsednictví: vrcholem rad v EU, in: Dočkal, V., Fiala, P., Kaniok, P., Pitrová, M. (eds., 2005): Česká politika v Evropské unii. Evropský integrační proces a zájmy České republiky, Masarykova univerzita, Brno, s. 185–201. Říchová, B. (2006): Přehled moderních politologických teorií, Portál, Praha. Sherrington, P. (2000): e Council of Ministers. Political Authority in the European Union, Pinter, London. Westlake, M., Galloway, D. (2004): e Council of the European Union, John Harper Publishing, London.

27

PROGRAMOVÉ DOKUMENTY PŘEDSEDNICTVÍ Z LET 20042007

Programové dokumenty předsednictví z let 2004–2007

Programové dokumenty předsednictví obecně Vypracovat programový dokument předsednictví ukládá Jednací řád Rady (viz Příloha 1), jenž schvaluje sama Rada, a to prostou většinou. Jednací řád byl naposledy revidován v roce 2006 s ohledem na rozšíření EU o deset, resp. dvanáct nových členských států. Jednací řád Rady z roku 2004 v článku 2 odstavci 4 stanovil, že pro efektivnější činnost Rady se doporučuje následující:

Box 1: Programové dokumenty předsednictví podle Jednacího řádu Rady z roku 2004 § Víceletý strategický program (na tři roky; vypracovaný příslušnými předsednickými státy po konzultaci s Komisí; viz Příloha 2); § Předběžný pořad jednání Rady (na šest měsíců; vypracovaný příslušným předsednictvím); § Roční operační program činnosti Rady (vypracovaný příslušnými dvěma předsednictvími); § Konzultace s budoucím předsednickým státem a Komisí (zohlednění priorit Komise).1

Revize Jednacího řádu Rady z roku 2006 (viz Příloha 3) znamenala, že do budoucna budou vždy tři po sobě jdoucí předsednictví vypracovávat obligatorně pouze osmnáctiměsíční program.2

Box 2: Programové dokumenty předsednictví podle Jednacího řádu Rady z roku 2006 § Osmnáctiměsíční program (vypracovaný třemi po sobě jdoucími předsednickými státy); § Schválení Radou pro všeobecné záležitosti a vnější vztahy (nejpozději jeden měsíc před začátkem příslušného předsednictví); § Zasazení programu do kontextu dlouhodobých priorit EU; § Konzultace se třemi následujícími předsednictvími a Komisí.

Následující podkapitola shrnuje priority programových dokumentů jednotlivých předsednictví z let 2004–2007, tedy Irska (viz Příloha 4), Nizozemska (viz Příloha 5), Lucemburska (viz Příloha 6 a Příloha 7), Velké Británie (viz Příloha 6 a Příloha 8), Rakouska (viz Příloha 9), Finska (viz Příloha 9 a Příloha 10), Německa (viz Příloha 11 a Příloha 12) a Portugalska (viz Příloha 11 a Příloha 13),3 se zaměřením na priority z oblasti zaměstnanosti a sociálních věcí.4

29


Programové dokumenty jednotlivých předsednictví v oblasti zaměstnanosti a sociálních věcí5 Box 3: Priority irského předsednictví (leden–červen 2004) § Integrace nově přistoupivších členských států § Sociální začlenění § Lisabonská strategie a vytvoření většího množství kvalitnějších pracovních míst § Investice do vzdělání a inovací § Spolupráce zaměstnanců a zaměstnavatelů § Směrnice o pracovní době a problematika spojená s ochranou dat zaměstnanců § Rovnováha sociální ochrany a politiky zaměstnanosti § Finalizace revize nařízení o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby a jejich rodiny pohybující se v rámci Společenství (1408/71) § Směrnice o službách § Reforma důchodového systému a problematika stárnutí obyvatel

Box 4: Priority nizozemského předsednictví6 (červenec–prosinec 2004) § § § §

Revize nařízení o sociálním zabezpečení (574/72) Směrnice o pracovní době Mobilita pracovních sil Pracovní flexibilita

Box 5: Priority lucemburského předsednictví (leden–červen 2005) § § § § § §

Sociální agenda 2006–2010 Směrnice o pracovní době Směrnice o dočasném zaměstnávání Návrh na zavedení programu Progress Směrnice o pracovní době týkající se pracovníků na železnici Návrh na vytvoření Evropského institutu pro rovné příležitosti

Box 6: Priority britského předsednictví (červenec–prosinec 2005) § Směrnice o pracovní době § Návrh směrnice o zlepšení přenositelnosti nároků na penzijní připojištění § Posílení zaměstnanosti a sociální koheze § Integrace nových členských států § Přijetí nové Sociální agendy

30

Programové dokumenty předsednictví z let 2004–2007 § Návrh na implementaci nařízení o koordinaci systémů sociálního zabezpečení § Směrnice o dočasném zaměstnávání § Ochrana dat zaměstnanců § Návrh na zavedení programu Progress § Návrh na vytvoření institutu pro rovné příležitosti

Box 7: Priority rakouského předsednictví (leden–červen 2006) § § § §

Zelená kniha Komise o budoucnosti pracovního práva Reforma sociálního systému EU Rok 2006 – rok pracovní mobility Přezkoumání návrhu prováděcího nařízení týkajícího se nařízení o koordinaci systémů sociálního zabezpečení (883/04) § Revize nařízení o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby a jejich rodiny pohybující se v rámci Společenství (1408/71) § Zlepšení přenositelnosti nároků na penzijní připojištění § Směrnice o pracovní době (2003/88/EC)

Box 8: Priority finského předsednictví (červenec–prosinec 2006) § § § § § § § § § §

Lisabonská strategie Demografické výzvy Vytvoření Zelené knihy k budoucnosti pracovního práva Koncept flexicurity Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/88/EC ze dne 4. listopadu 2003 o některých aspektech úpravy pracovní doby Obnovení jednání o směrnici o dočasném zaměstnání Rozhodnutí o zřízení Evropského fondu pro přizpůsobení se globalizaci Zřízení Evropského institutu pro rovné příležitosti Návrh směrnice týkající zlepšení přenositelnosti nároků na penzijní připojištění Návrh na implementaci nařízení o koordinaci systémů sociálního zabezpečení

Box 9: Osmnáctiměsíční program německého, portugalského a slovinského předsednictví § Lisabonská strategie § Evropská strategie zaměstnanosti § Flexicurity – rovnováha čtyř pilířů zaměstnaneckého práva (bezpečnost, aktivní pracovní trh, celoživotní vzdělávání) § Podpora mladé generace při přechodu ze školního do zaměstnaneckého prostředí (Evropský sociální fond)

31

Programové dokumenty předsednictví z let 2004–2007 § § § § §

Kvalitní podmínky na pracovišti Integrace starších lidí Odbourávání byrokratizace Posílení vazeb mezi experty a praktickou sférou Zapojování mladých lidí, seniorů a postižených do pracovního procesu § Pokračování v přípravách moderního, sociálního a udržitelného pracovního práva § Nová strategie Společenství v oblasti ochrany zdraví a bezpečnosti při práci na období let 2007–2010 § Zelená kniha k budoucnosti pracovního práva

Box 10: Priority německého předsednictví (leden–červen 2007) § § § § § § § §

Posilování sociální Evropy Propojení politik: ekonomika- zaměstnanost – sociální otázky Směrnice o zlepšení přenositelnosti nároků na penzijní připojištění Evaluace Směrnice o bezpečnosti práce Práce na Společnou strategii zdraví a bezpečnosti v práci Rovné příležitosti v zaměstnání Podpora vytvoření Evropského institutu pro rovné příležitosti Plán pro 2006-2010 rovnosti mezi muži a ženami

Box 11: Priority portugalského předsednictví (červenec–prosinec 2007) § § § § §

Vytvoření většího počtu kvalitních pracovních míst Sociální odpovědnost spojená s konceptem flexicurity Sociální inkluze Harmonizace zaměstnání a rodinného života Rovnost mužů a žen

Shrnutí § Vytvořit programový dokument předsednictví ukládá Jednací řád Rady. Naposled byl revidován v roce 2006. § V současnosti vypracovávají tři po sobě jdoucí předsednictví osmnáctiměsíční program. § Šestiměsíční program předsednictví je často obecný a vychází převážně z dlouhodobějšího (v současnosti osmnáctiměsíčního) programu. § Podoba a obsah programového dokumentu primárně závisejí na postavení příslušného předsednického státu v EU a na předcházejícím a navazujícím předsednictví.

32


§ Předsednictví spolupracuje s Komisí a reflektuje dlouhodobé priority EU. § Během finského předsednictví bylo dokončeno projednávání hned několika legislativních návrhů: rozhodnutí, jímž se zavádí program Společenství pro zaměstnanost a sociální solidaritu Progress, nařízení o vytvoření Evropského institutu pro rovné příležitosti a nařízení týkající se vytvoření a financování Evropského fondu pro přizpůsobení se globalizaci. § Mezi nejdůležitější projednávané návrhy v současnosti patří revize směrnice o pracovní době a směrnice týkající se zlepšení přenositelnosti nároků na penzijní připojištění. Mezi obecná témata patří především otázka pracovní mobility a flexicurity.

Poznámky Programové dokumenty podle Jednacího řádu Rady z roku 2004 schvalovala Rada pro všeobecné záležitosti a vnější vztahy. 2 První osmnáctiměsíční program vypracovaly Německo, Portugalsko a Slovinsko. Každé předsednictví i nadále vytváří vlastní šestiměsíční program, který vychází z programu osmnáctiměsíčního. Nejedná se však o oficiální dokument Rady, přestože zpravidla je (podle dosavadních zvyklostí) uveřejňován na internetových stránkách předsednictví. 3 Uvedené státy (bez Německa a Portugalska) krom vlastních programových dokumentů společně vypracovaly rovněž víceletý strategický program (viz Příloha 2). 4 V této souvislosti je třeba připomenout, že příprava programových dokumentů předsednictví je z hlediska obsahu limitována (krom postavení příslušného státu v EU – viz kapitola „Meritorní otázky související s předsednictvím v teoretické perspektivě“) především významem konkrétních formátů Rady. Rada pro zaměstnanost, sociální politiku, zdravotnictví a spotřebitelské záležitosti patří v porovnání s ostatními formáty mezi ty méně významné. Dokládá to mj. frekvence jejích zasedání či počet příslušných přípravných orgánů. Rada se v daném formátu zpravidla setkává pouze dvakrát za předsednictví a disponuje jen čtyřmi pracovními skupinami a dvěma výbory (Pracovní skupina pro sociální otázky, Pracovní skupina pro veřejné zdraví, Pracovní skupina pro ochranu spotřebitele a informace, Pracovní skupina pro farmaceutická a zdravotnická zařízení, Výbor pro zaměstnanost a Výbor pro sociální ochranu). 5 Výčty priorit vycházejí přímo z programových dokumentů jednotlivých předsednických států, a proto nejsou – pokud jde o pojmenování konkrétních položek – ve všech případech jednotné. 6 Priority nizozemského předsednictví byly zveřejněny v operačním programu Rady pro rok 2004 předloženém společně s Irskem. Uvedený výčet priorit vychází krom tohoto dokumentu i z neoficiálního dokumentu Inside the Dutch Presidency, July 2004 – December 2004. 1

33


Použitá literatura 18-month Programme of the German, Portuguese and Slovenian Presidencies, (http://www.eu2007.de/includes/Download_Dokumente/TrioProgramm/trioenglish.pdf ). 2004/338/EC, Euratom, Council Decision of 22 March 2004 adopting the Council‘s Rules of Procedure, OJ L 106/22, 15.4.2004 (http:// eurlex.europa.eu/LexUriServ/site/en/oj/2004/l_106/l_10620040415e n00220045.pdf ) 2006/683/EC, Euratom, Council Decision of 15 September 2006 adopting the Council‘s Rules of Procedure, OJ L 285/47, 16.10.2006 (http:// eurlex.europa.eu/LexUriServ/site/en/oj/2006/l_285/l_28520061016e n00470071.pdf ). 1672/2006/EC, Decision of the European Parliament and of the Council of 24 October 2006 establishing a Community Programme for Employment and Social Solidarity — Progress, OJ L 315, 15.11.2006, p. 1–8 (http: //eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/oj/2006/l_315/l_3152006111 5en00010008.pdf ). 1922/2006/EC, Regulation of the European Parliament and of the Council of 20 December 2006 on establishing a European Institute for Gender Equality, OJ L 403, 30.12.2006, p. 9–17 (http://eur-lex.europa.eu/ LexUriServ/site/en/oj/2006/l_403/l_40320061230en00090017.pdf ). 1927/2006/EC, Regulation of the European Parliament and of the Council of 20 December 2006 on establishing the European Globalisation Adjustment Fund, OJ L 406, 30.12.2006, p. 1–6 (http://eur-lex.europa.eu/ LexUriServ/site/en/oj/2006/l_406/l_40620061230en00010006.pdf ). Fiala, P., Pitrová, M. (2003): Evropská unie, Centrum pro studium demokracie a kultury, Brno. Inside the Dutch Presidency, July 2004 – December 2004 (http:// www.webershandwick-eu.com/files/guide_presidency_nl.pdf ). Multiannual strategic programme of the Council 2004-2006 prepared by the six presidencies,(http://www.fco.gov.uk/Files/kfile/Multiannual%20stra tegic%20programme.pdf ). Operational Programme of the Council for 2005 submitted by the incoming Luxembourg and United Kingdom Presidencies, (http://www.fco.gov.uk/ Files/kfile/UK-Lux%20prog.pdf ). Operational Programme of the Council for 2006 submitted by the incoming Austrian and Finnish Presidencies, (http://www.eu2006.fi/the_ presidency/en_GB/work_programme). Pitrová, M., Kaniok, P. (2006a): Česká republika a její budoucí priority, in: Dočkal, V., Fiala, P., Kaniok, P., Pitrová, M. (eds., 2005): Česká politika v Evropské unii. Evropský integrační proces a zájmy České republiky, Masarykova univerzita, Brno, s. 203–214. Portuguese presidency of the Council, a stronger Union for a better world – JulyDec 2007 (http://www.eu2007.pt/NR/rdonlyres/B9B87547-C36343FB-A5FF-67D4D2C39B72/0/PrioridadesEN.pdf ). Preliminary agenda for Finland´s presidency of the EU (http:// www.eu2006.fi/the_presidency/en_GB/presidency_agenda/_files/ 75429538661335079/default/preliminary_agenda.pdf ). Priorities for the UK presidenty of the EU 2005 (http://www.fco.gov.uk/ Files/kfile/UKEUPresidency2005_PresidencyPriorities_EN.pdf ). Programme of the Irish presidency of the European Union January-June 2004 (http://www.eu2004.ie/templates/standard.asp?sNavlocator=5,11,153). e Presidency‘s Priorities (http://www.eu2005.lu/en/presidence/priorites_ et_pgm/priorites/index.html).

34

MERITORNÍ OTÁZKY SOUVISEJÍCÍ S PŘEDSEDNICTVÍM ČESKÉ REPUBLIKY V EVROPSKÉ UNII V OBLASTI ZAMĚSTNANOSTI A SOCIÁLNÍCH VĚCÍ VYBRANÉ PROBLÉMY

36

Směrnice o pracovní době

NÁVRH SMĚRNICE EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY, KTEROU SE MĚNÍ SMĚRNICE 2003/88/EC O NĚKTERÝCH ASPEKTECH ÚPRAVY PRACOVNÍ DOBY Návrh směrnice EP a Rady, kterou se mění směrnice 2003/88/EC o některých aspektech úpravy pracovní doby, předložila Komise 22. září 2004 (viz Příloha 14).1 Od té doby je text předmětem legislativního procesu, jenž je výrazně komplikován fundamentálními neshodami zainteresovaných aktérů.

Stávající stav Od 2. srpna 2004 je v platnosti směrnice EP a Rady 2003/88/EC (viz Příloha 15) ze dne 4. listopadu 2003 o některých aspektech úpravy pracovní doby. Tento text je konsolidovaným zněním směrnice 93/104/EC (viz Příloha 16) revidované směrnicí 2000/34/EC (viz Příloha 17).

Box 12: Dosavadní „směrnice o pracovní době“ § § § § §

93/104/EC 2000/34/EC 2003/88/EC COM(2004)607 final COM(2005)246 final

Směrnice Rady 93/104/EC ze dne 23. listopadu 1993 o některých aspektech úpravy pracovní doby Směrnice 93/104/EC byla přijata 23. listopadu 1993 a sestávala z 19 článků.2 Norma stanovila minimální požadavky na bezpečnost a ochranu zdraví pro úpravu pracovní doby a vztahovala se na všechna odvětví s výjimkou: § letecké, železniční, silniční, námořní a vnitrozemské říční a jezerní dopravy; § mořského rybolovu a ostatních prací na volném moři; § činností lékařů při jejich vzdělávání. Nejdůležitějšími meritorními položkami směrnice byly tyto: § minimální denní odpočinek po dobu 11 po sobě jdoucích hodin;

Obsah směrnice 93/104/EC


§ přestávka na odpočinek při pracovní době delší než 6 hodin; § minimální týdenní odpočinek po dobu 24+11 hodin (výjimečně jen 24 hodin) s maximálním referenčním obdobím 14 dnů; § průměrná délka týdenní pracovní doby včetně přesčasů 48 hodin s maximálním referenčním obdobím 4 měsíců (výjimečně 6–12 měsíců) a s možností individuálních odchylek; § placená dovolená po dobu minimálně 4 týdnů ročně (bez možnosti její finanční náhrady, avšak s možností do 23. listopadu 1999 poskytovat pouze 3 týdny); § průměrná délka denní pracovní doby pro noční pracovníky 8 hodin; § pravidelné bezplatné posouzení zdravotního stavu nočních pracovníků; § ochrana bezpečnosti a zdraví nočních pracovníků; § zásada přizpůsobení práce člověku; § možnost odchylek při dodržování obecných zásad ochrany bez-

pečnosti a zdraví pracovníků; § implementační lhůta 23. listopadu 1996. Právní bází směrnice byl článek 118a Smlouvy o ES (viz Příloha 18) a směrnice 89/391/EEC (viz Příloha 19). Oba tyto zdroje se týkají otázky zlepšení bezpečnosti a ochrany zdraví zaměstnanců. Doplňkovým („inspiračním“) zdrojem směrnice pak byla Charta Společenství o základních sociálních právech pracovníků (srov. např. Fiala, Pitrová 2003: 469) a praxe ILO. Směrnice 93/104/EC svou formou i obsahem celkově odpovídá době svého vzniku; při určité míře zjednodušení ji lze považovat za Při určité míře zjednodušení lze směrnici 93/104/EC považovat za typický „produkt“ doby přelomu 80. a 90. let 20. století, kdy projekt evropské integrace získal v souvislosti s přijetím JEA a nástupem Jacquesa Delorse na post předsedy Komise novou dynamiku, jež se projevovala mj. i zvýšenou aktivitou při přijímání norem v oblasti sociální politiky. typický „produkt“ doby přelomu 80. a 90. let 20. století, kdy projekt evropské integrace získal v souvislosti s přijetím JEA a nástupem Jacquesa Delorse na post předsedy Komise novou dynamiku, jež se projevovala mj. i zvýšenou aktivitou při přijímání norem v oblasti sociální politiky (srov. např. Fiala, Pitrová 2003: 465). Přesně tako-

37

38


vým dokumentem je zmíněná směrnice 89/391/EEC, jež tvoří jeden ze zdrojů směrnice 93/104/EC. Pokud jde o formální stránku směrnice 93/104/EC, pak stojí za pozornost především fakt, že norma byla přijata právě v podobě směrnice coby jednoho z nomenklaturních právních aktů Společenství (srov. např. Tichý, Arnold, Svoboda, Zemánek, Král 1999: 159), a to, že EP se na jejím přijímání podílel prostřednictvím tzv. procedury spolupráce (viz Příloha 20). V praktické rovině to znamená, že přijetím normy získaly členské státy lhůtu, v jejímž rámci se zavázaly přijmout „národní“ opatření, jež budou s danou směrnicí v souladu (srov. např. Tichý, Arnold, Svoboda, Zemánek, Král 1999: 162–163). Skutečnost, že EP se legislativního procesu účastnil prostřednictvím procedury spolupráce, pak znamená, že rozhodujícím aktérem při přijímání směrnice byla fakticky Rada, protože EP nebyl schopen projednávání jejího návrhu zcela zablokovat (viz Příloha 21). V konečném důsledku tyto faktory způsobily, že Rada po předložení příslušného návrhu Komisí celý legislativní proces v podstatě „kontrolovala“. Forma směrnice, předpokládaná článkem 118a Smlouvy o ES, poskytla jednotlivým členským státům v porovnání s formou nařízení relativně více „prostoru“ pro vlastní opatření, přičemž sama procedura spolupráce jim umožnila přijmout takovou normu, která bude v souladu s jejich zájmy, neboť EP v dané době nedisponoval natolik silným institucionálním postavením, aby byl schopen do probíhajícího legislativního procesu zásadním způsobem intervenovat. Pro členské státy to navíc mělo ještě jeden důležitý rozměr: naprostá většina zainteresovaných zájmových skupin vznášela své požadavky (krom Komise) především na Radu, což do značné míry eliminovalo možnost vzniku meziinstitucionálního sporu v průběhu projednávání návrhu směrnice. Výsledek legislativního procesu tak závisel zejména na schopnosti jednotlivých členských států dospět k vzájemně přijatelnému politickému řešení. Přitom nelze opomínat fakt, že v době přijímání směrnice 93/104/EC mělo ES pouze 12 členů, což činilo legislativní proces obecně „přehlednějším“. Z hlediska obsahu představovala směrnice 93/104/EC typickou reregulační normu, vyznačující se tím, že nejen formálně „přenáší“ regulaci z národní úrovně na úroveň evropskou (unijní), ale současně napomáhá „výběru hodnot“, jež jsou preferovány jen některými ze zainteresovaných aktérů. Jinak řečeno, jejím cílem nebyla „prostá náprava“ nedokonalostí jednotného vnitřního trhu EU, ale realokace hodnot na evropské (unijní) úrovni (bez přímé redistribuce zdrojů) (srov. např. Hix 2005: 223).

Forma směrnice 93/104/EC

Hodnocení obsahu směrnice 93/104/EC


Směrnice byla charakteristická nejen svými „inspiračními“ zdroji, ale také svou relativní podrobností, možnostmi odchylek a explicitním revizním mechanismem. Z hlediska právní báze je zaznamenáníhodný především fakt, že norma odkazovala na Chartu Společenství o základních sociálních právech pracovníků, jejíž status byl při přijímání Smlouvy o EU řešen formou Protokolu o sociální politice (viz Příloha 22), který Velké Británii poskytl z uplatňování tohoto dokumentu výjimku. Samotná směrnice přitom byla přijímána všemi členskými státy, což dokládá, že „britská výjimka“ byla v tomto ohledu spíše formální než skutečná. Podrobnost směrnice se projevila především tím, že v rámci jednotlivých ustanovení byly poměrně striktně definovány požadavky na bezpečnost a ochranu zdraví pro úpravu pracovní doby, a to v naprosté většině odvětví. Současně platí, že v kontextu pracovněprávních vztahů bylo patrné výrazné „vychýlení“ obsahu normy ve prospěch zaměstnanců, a to včetně procedurálních ustanovení směrnice; zatímco zaměstnancům v ní byla přiznána nároková práva včetně možnosti je na základě směrnice vymáhat, zaměstnavatelům norma Zatímco zaměstnancům byla ve směrnici 93/104/EC přiznána nároková práva včetně možnosti je na základě směrnice vymáhat, zaměstnavatelům norma přisoudila prakticky výhradně jen povinnosti a s výjimkou odkazu na význam malých a středních podniků a klauzulí o konzultacích sociálních partnerů v podstatě neobsahovala žádný konkrétní mechanismus zohledňující (dosavadní) primát ekonomického rozměru projektu evropské integrace. přisoudila prakticky výhradně jen povinnosti a s výjimkou odkazu na význam malých a středních podniků a klauzulí o konzultacích sociálních partnerů v podstatě neobsahovala žádný konkrétní mechanismus zohledňující (dosavadní) primát ekonomického rozměru projektu evropské integrace. Odchylky, které směrnice povolovala, byly dvojího druhu. Na jedné straně existovala možnost přijmout na národní úrovni opatření, jež budou „přísnější“, než předpokládala samotná směrnice (což je s ohledem na fakt, že norma stanovila pouze „minimální požadavky“, pochopitelné; ve směrnicích jde fakticky o standardní klauzuli), na

39


straně druhé pak směrnice umožnila i odchylky, které její „harmonizační potenciál“ umenšily, neboť daly členským státům možnost přijmout za určitých okolností opatření, která mohla být se směrnicí (resp. jejím záměrem) v obsahovém nesouladu. Odchylky prvního druhu byly shrnuty v článku 15, všechny ostatní pak byly předmětem článků 17 a 18. Jejich charakteristickým rysem bylo, že k jejich odsouhlasení byla často nezbytná konzultace sociálních partnerů, pouze výjimečně jiný (správní nebo právní) předpis. Meritorně byly nejdůležitější odchylky týkající prodloužení referenčního období až na 12 měsíců (což v praxi znamená možnost dlouhodoběji překračovat průměrnou délku týdenní pracovní doby stanovenou na 48 hodin včetně přesčasů) a ty, jež umožnily individuální odchylky z průměrné délky týdenní pracovní doby (bez ohledu na referenční období) v případech, kdy jsou splněny předepsané podmínky. Vzhledem k tomu, že směrnice byla určena členským státům, nicméně platilo, že uvedené odchylky musely být upraveny vnitrostátními předpisy (v pracovněprávních vztazích jich nebylo možné použít „přímo“). Revizní mechanismus byl ve směrnici obsažen dvojí, přičemž norma současně předpokládala, že členské státy budou Komisi každých 5 let předkládat zprávu o praktickém provádění směrnice, již pak Komise prezentuje Radě, EP a Hospodářskému a sociálnímu výboru. Samotná revize se pak měla týkat možnosti prodlužovat referenční období až na 12 měsíců (norma předpokládala její zahájení do 23. listopadu 2003) a možnosti individuálních odchylek z průměrné délky týdenní pracovní doby (k zahájení mělo dojít rovněž do 23. listopadu 2003).

Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/34/EC ze dne 22. června 2000, kterou se mění směrnice Rady 93/104/EC o některých aspektech úpravy pracovní doby, aby se její oblast působnosti rozšířila na odvětví a činnosti vyňaté z oblasti působnosti uvedené směrnice Směrnice 2000/34/EC byla přijata 22. června 2000 a sestávala z 6 článků. Jejím primárním cílem byla revize směrnice 93/104/EC ve smyslu jejího meritorního rozšíření,3 současně však danou normu pozměnila i v jiných ohledech.

40

41


Nejdůležitějšími změnami, které směrnice 2000/34/EC přinesla, byly tyto: § rozšíření působnosti na odvětví a činnosti vyňaté z oblasti působnosti směrnice 93/104/EC (s výjimkou námořníků); § uznání zvláštní povahy činností na moři a lékařů při vzdělávání; § začlenění mobilních pracovníků do rámce směrnice; § rozšíření možnosti odchylek na nově zařazená odvětví a činnosti; § možnost v rámci přechodného období ve formátu 5+2+1 (v letech; počínaje 1. srpnem 2004) postupně snižovat průměrnou délku týdenní pracovní doby v oblasti zdravotnických služeb z 58 na 48 hodin; § povolení většího počtu výjimek z referenčního období 4 měsíců v případě průměrné délky týdenní pracovní doby; § určení mezí pracovní doby a doby odpočinku u pracovníků na palubě námořních rybářských pravidel; § implementační lhůta 1. srpna 2003 (v případě vzdělávání lékařů 1. srpna 2004). Právní bází směrnice 2000/34/EC byl kromě revidované směrnice 93/104/EC článek 137 Smlouvy o ES (viz Příloha 23) a rozsudek ve věci C-84/94. Revize směrnice 93/104/EC se fakticky opírala také o původní návrh této směrnice z 20. září 1990 a vycházela z faktu, že úprava pracovní doby námořníků se stala předmětem směrnice 1999/63/EC.4 Po formální stránce byla směrnice 2000/34/EC – vzhledem k tomu, že se jednalo o revizní normu – stručným, avšak poměrně komplikovaným dokumentem. Na rozdíl od směrnice 93/104/EC se navíc na jejím přijetí podílel EP již prostřednictvím tzv. procedury spolurozhodování (viz Příloha 24).5 Obě tyto skutečnosti (revizní charakter směrnice a procedura spolurozhodování) se přitom poměrně výrazně odrazily na obsahové stránce výsledné normy. Důvodem byl zejména fakt, že EP se v době projednávání směrnice stal „plnohodnotným“ aktérem legislativního procesu s potenciálem jej případně zablokovat (viz Příloha 25). To znamenalo nejen zásadní změnu z hlediska institucionálního schématu na evropské (unijní) úrovni jako takové (Komise, Rada, EP), ale současně i změny v cílení aktivit zájmových skupin na jednotlivé instituce. EP se stal vedle Komise druhým nejčastějším cílem aktivit aktérů, již byli na revizi směrnice 93/104/EC zainteresováni. V neprospěch Rady pak působilo i to, že se postupně rozšiřovalo hlasování tzv. kvalifikovanou většinou (srov. např. Fiala, Pitrová 2003: 206–213), což mělo za následek další



42


umenšování vlivu jednotlivých členských států na výslednou podobu normy. Svou roli sehrál rovněž fakt, že v době, kdy byla směrnice 2000/34/EC přijímána, bylo v Radě zastoupeno již 15 členských států. Rada tedy celkově ztratila svou schopnost „kontrolovat“ celý legislativní proces, což mělo za následek, že samotná forma normy, která v případě směrnice 93/104/EC členským státům v podstatě Rada při přijímání směrnice 2000/34/EC nebyla schopna „kontrolovat“ celý legislativní proces, což mělo za následek, že samotná forma normy, která v případě směrnice 93/104/EC členským státům v podstatě zajišťovala relativní „volnost“ ve smyslu přijetí vlastních „národních“ opatření, pozbyla významu. zajišťovala relativní „volnost“ ve smyslu přijetí vlastních „národních“ opatření, pozbyla významu. V průběhu procesu přijímání směrnice 2000/34/EC se jako nejspornější ukázalo být stanovení přechodného období v oblasti zdravotnických služeb (viz výše), uznání zvláštní povahy činností na moři, stanovení dat a obsahu předpokládaných revizí a implementační lhůta směrnice. Zatímco Rada požadovala co nejdelší časové lhůty a pouze „minimalistický“ revizní mechanismus (z důvodu posílení alespoň elementární právní jistoty v jednotlivých členských státech), Komise i EP usilovaly o opak – o meritorní rozšíření revizního mechanismu a zkrácení většiny časových lhůt včetně implementační lhůty (ze 4 na 2 roky). Ve výsledné normě byl nakonec zohledněn především názor Komise a EP. Z hlediska obsahu rozšířila směrnice 2000/34/EC reregulační potenciál původní směrnice 93/104/EC, ostatní základní charakteristiky (podrobnost, explicitní revizní mechanismus) zůstaly obdobné. Celkově nicméně došlo ke znepřehlednění dané normy ve smyslu navýšení počtu možných odchylek (a fakticky rovněž k omezení možnosti jednotlivých členských států vlastní „národní“ opatření). Směrnice 2000/34/EC rozšířila působnost původní směrnice 93/104/EC prakticky na všechna odvětví a činnosti v souladu s tvrzením, že zdraví a bezpečnost pracovníků musejí být chráněny ne proto, že pracují v určitém odvětví nebo vykonávají určitou činnost, ale proto, že jsou pracovníky. Komise v této souvislosti vyšla ze svého návrhu původní směrnice (COM(1990)317) s kalkulací, že společně



Komise při přijímání směrnice 2000/34/EC vyšla ze svého návrhu původní směrnice (COM(1990)317) s kalkulací, že společně s posílením EP v rámci legislativního procesu získá „institucionální výhodu“ proti relativně oslabené Radě.

s posílením EP v rámci legislativního procesu získá „institucionální výhodu“ proti relativně oslabené Radě. Současně bylo v rozsudku ve věci C-84/94 potvrzeno, že původní směrnice 93/104/EC je v souladu se zásadami subsidiarity a proporcionality (viz Příloha 26), což Komisi rovněž umožnilo posílit v rámci legislativního procesu vlastní pozici na úkor Rady, resp. členských států. Zvýšený reregulační potenciál směrnice 2000/34/EC se projevil především v oblasti definování nových pojmů a precizace těch, které již obsahovala směrnice 93/104/EC. S tím souvisí i výše zmíněná podrobnost normy (včetně odchylek), patrná zejména v ustanoveních týkajících se mobilních pracovníků, lékařů při vzdělávání a pracovníků na palubě námořních rybářských plavidel.6 Pokud jde o revizní mechanismus, směrnice 2000/34/EC jej nově zavedla ve třech případech. Prvním z nich bylo přezkoumání ustanovení o zdraví a bezpečnosti pracovníků na moři k 1. srpnu 2005, druhým přezkoumání ustanovení pro pracovníky na palubě rybářských plavidel na moři obecně (do 1. srpna 2009) a třetím přezkoumání ustanovení pro pracovníky v oboru přepravy cestujících pravidelné městské dopravy (do 1. srpna 2009). Zvláště poslední předpokládaná revize přitom nijak zjevně nekorespondovala s obsahem směrnice 93/104/EC nebo 2000/34/EC, z čehož vyplývá, že uvedená klauzule byla fakticky pouze formálním nástrojem k potenciálně širší úpravě uvedených norem.7

Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/88/EC ze dne 4. listopadu 2003 o některých aspektech úpravy pracovní doby Směrnice 2003/88/EC byla přijata 4. listopadu 2003 a sestává z 29 článků. Tato norma pouze shrnuje a konsoliduje předcházející směrnice 93/104/EC a 2000/34/EC a (v porovnání s nimi) neznamená formálně ani meritorně žádný posun.8 Pokud jde o právní bázi, i ta zů-

43

44


stala shodná se směrnicemi 93/104/EC a 2000/34/EC. Konsolidovaná směrnice 2003/88/EC byla přijata ve zkráceném řízení prostřednictvím procedury spolurozhodování a vstoupila v platnost 2. srpna 2004.

Navrhované změny První návrhy na zásadnější změny směrnic 93/104/EC a 2000/34/ EC se objevily už v období, které předcházelo procesu přijímání konsolidované směrnice 2003/88/EC. S ohledem na jeho celkový záměr (resp. zkrácené legislativní řízení při přijímání směrnice 2003/88/EC) však nebyly vzaty v úvahu. Intenzivnější debata byla zahájena až na přelomu let 2003 a 2004. Návrh směrnice EP a Rady, kterou se mění směrnice 2003/88/EC o některých aspektech úpravy pracovní doby, předložila Komise 22. září 2004.

Zpráva Komise o stavu implementace směrnice Rady 93/104/EC ze dne 23. listopadu 1993 o některých aspektech úpravy pracovní doby Zpráva Komise o stavu implementace směrnice Rady 93/104/EC ze dne 23. listopadu 1993 o některých aspektech úpravy pracovní doby, zveřejněná 1. prosince 2000,9 byla prvním důležitým dokumentem referujícím o „fungování“ směrnice 93/104/EC, resp. 2000/34/EC. Jejími nejdůležitějšími závěry byly tyto: § Některé členské státy nejsou schopny ve všech směrech plnit směrnici 93/104/EC, resp. 2000/34/EC, konkrétně pak informovat Komisi přijatých „národních“ opatřeních.10 § Směrnice je předmětem pěti případů řešených ESD a týkajících se nejen jejích samotných fundamentů (C-84/94), ale také definice pojmu „pracovní doba“ a „pracovní pohotovost“ (C-303/98, C-241/99), kvalifikačních kritérií pro placenou dovolenou po dobu minimálně 4 týdnů ročně (C-173/99) a působnosti směrnice (C-133/00). § Některé členské státy nepřejaly všechny definice ze směrnice 93/104/EC, resp. 2000/34/EC. § Některé členské státy nepřejaly všechna opatření týkající se nočních pracovníků. § Směrnice neřeší, zda je průměrná délka týdenní pracovní doby 48 hodin (včetně přesčasů) vztažena k zaměstnavateli, nebo zaměstnanci.11

Obsah zprávy

45


§ Některé členské státy rozlišují mezi pojmy „regulérní pracovní doba“ a „přesčas“, což vede mj. k překračování průměrné délka týdenní pracovní doby 48 hodin (včetně přesčasů). § Mělo by dojít k precizaci kvalifikačních kritérií pro placenou dovolenou po dobu minimálně 4 týdnů ročně. Charakteristickým rysem tohoto dokumentu byla celková kritika dosavadní implementace směrnice 93/104/EC, resp. 2000/34/EC, avšak bez stanovení nástrojů, které by vedly k odstranění zjištěných nedostatků. Současně však text implicitně předpokládal, že kromě potenciálních žalob na nesplnění povinností (srov. např. Fiala, Pitrová 2003: 355–356) by mělo dojít k precizaci normy ve smyslu posílení jejího „harmonizačního potenciálu“, a to na základě „precedentů“ (srov. např. Fiala, Pitrová 2003: 362), které ESD předloží v souvislosti s projednávanými případy (viz výše).

Sdělení Komise Radě, Evropskému parlamentu, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru, Výboru regionů a sociálním partnerům na úrovni Společenství týkající se přezkoumání směrnice Rady 93/104/EC ze dne 23. listopadu 1993 o některých aspektech úpravy pracovní doby Sdělení Komise Radě, EP, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru, Výboru regionů a sociálním partnerům na úrovni Společenství týkající se přezkoumání směrnice Rady 93/104/EC ze dne 23. listopadu 1993 o některých aspektech úpravy pracovní doby, zveřejněné 30. prosince 2003,12 bylo (v porovnání se Zprávou Komise o stavu implementace směrnice Rady 93/104/EC ze dne 23. listopadu 1993 o některých aspektech úpravy pracovní doby) již

konkrétním vyjádřením tendencí revidovat platné směrnice 93/104/ EC a 2000/34/EC, resp. 2003/88/EC, a to primárně v souladu s revizním mechanismem, který dané normy obsahovaly.13 „Inspirací“ k revizi byly i případy C-303/98 a C-151/02. Nejdůležitějšími závěry dokumentu byly tyto: § Referenční období 4 měsíců (striktně ve smyslu směrnice 93/ 104/EC, resp. 2000/34/EC) je stanoveno pouze ve čtyřech členských státech (Řecko, Irsko, Portugalsko a Velká Británie). V ostatních členských státech se pro výpočet délky týdenní pracovní doby včetně přesčasů používají jiné mechanismy.

Obsah sdělení


§ Možnost rozšířit referenční období až na 12 měsíců prostřednictvím kolektivního vyjednávání je s ohledem na různou míru korporativismu (srov. např. Říchová 2006: 177–195) v jednotlivých členských státech různá (zvláště malá je však ve Velké Británii). § Možnosti individuálních odchylek z průměrné délky týdenní pracovní doby 48 hodin (včetně přesčasů) využívá ve větším měřítku pouze Velká Británie, přičemž nenaplňuje všechny podmínky jejího využití.14 § Směrnice 93/104/EC a 2000/34/EC rozlišují pouze mezi pojmy „pracovní doba“ a „doba odpočinku“; neexistuje žádná „střední“ kategorie, což je problematické především ve zdravotnictví. Proto by měl být v souladu s případy C-303/98 a C-151/02 rovněž definován pojem „pracovní pohotovost“ coby součást pracovní doby.15 § Směrnice 93/104/EC a 2000/34/EC, resp. 2003/88/EC by měly

zajistit kompatibilitu práce a rodinného života. Přestože dokument konstatoval, že revize směrnic 93/104/EC a 2000/34/EC, resp. 2003/88/EC, by měla vzít v úvahu nejen zájmy zaměstnanců, ale i zaměstnavatelů, jeho celková argumentace byla vedena spíše v intencích zájmů první z uvedených skupin (protože cílem směrnic 93/104/EC a 2000/34/EC, resp. 2003/88/EC je zajistit bezpečnost a ochranu zdraví pracovníků). Sdělení v tomto směru Přestože Sdělení Komise Radě, EP, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru, Výboru regionů a sociálním partnerům na úrovni Společenství týkající se přezkoumání směrnice Rady 93/104/EC ze dne 23. listopadu 1993 o některých aspektech úpravy pracovní doby konstatovalo, že revize směrnic 93/104/EC a 2000/34/EC, resp. 2003/88/EC, by měla vzít v úvahu nejen zájmy zaměstnanců, ale i zaměstnavatelů, jeho celková argumentace byla vedena spíše v intencích zájmů první z uvedených skupin. poměrně jednoznačně a striktně vymezilo prostor pro konzultaci, jíž text předpokládal. Nedlouho poté, co byla konzultace ukončena, pak Komise předložila legislativní návrh, jenž obsáhl většinu položek z daného sdělení.

46

47


Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 2003/88/EC o některých aspektech úpravy pracovní doby Návrh směrnice EP a Rady, kterou se mění směrnice 2003/88/EC o některých aspektech úpravy pracovní doby, předložila Komise 22. září 2004. Text sestává z 5 článků, v nichž jsou obsaženy následující nejdůležitější změny: § definice pojmu „pracovní pohotovost“ a „doba nečinnosti v průběhu pracovní pohotovosti“, přičemž „doba nečinnosti v průběhu pracovní pohotovosti“ není považována za pracovní dobu (pokud vnitrostátní zákony nebo kolektivní smlouva nebo dohoda mezi sociálními partnery nestanoví jinak); § možnost rozšířit referenční období až na 12 měsíců pouze za podmínky kolektivního vyjednávání; § náhradní minimální týdenní odpočinek 24+11 hodin musí být zajištěn nejpozději ve lhůtě 72 hodin; § možnost využití individuálních odchylek z průměrné délky týdenní pracovní doby 48 hodin (včetně přesčasů) musí být „standardně“ nejen předmětem individuálního písemného (maximálně ročního, avšak obnovitelného) souhlasu, ale také předmětem kolektivní smlouvy nebo dohody uzavřené mezi sociálními partnery, přičemž délka pracovní doby v průběhu jakéhokoli týdne nesmí překročit 65 hodin; § členské státy stanoví režim sankcí za porušení vnitrostátních předpisů přijatých podle směrnice; § členské státy sdělí Komisi znění vnitrostátních předpisů přijatých podle směrnice včetně srovnávací tabulky mezi nimi a směrnicí. Vzhledem k tomu, že návrh má pouze revizní charakter, samotná právní báze směrnice se nezměnila. Její „inspirační“ zdroje nicméně byly doplněny o případy C-303/98 a C-151/02, byť Komise nakonec nepřistoupila k úplnému převzetí argumentace ESD, protože vedle pojmu „pracovní pohotovost“ coby součásti pracovní doby do návrhu včlenila i pojem „doba nečinnosti v průběhu pracovní pohotovosti“, jenž součástí pracovní doby „standardně“ být nemá.16 Tato „odchylka“ je ovšem jedinou z těch, které lze v kontextu celého návrhu považovat za zásadní. Ve všech ostatních směrech návrh sleduje dosavadní vývoj směrnic 93/104/EC a 2000/34/EC, resp. 2003/88/EC, tedy tendenci ke snižování akčního rádiu jednotlivých členských států při

Obsah návrhu směrnice

Hodnocení obsahu návrhu směrnice


přijímání jejich vlastních „národních“ opatření (vnitrostátních předpisů), a to bez ohledu na tamější realitu (viz výše).17 Východiskem uvedeného přístupu je tvrzení (obsažené již ve směrnici 93/104/EC), že cílem normy má být zajištění vysoké úrovně ochrany zdraví a bezpečnosti pracovníků v oblasti pracovní doby. Zcela patrné je to v odůvodnění návrhu, které se jednoznačně staví za zájmy pracovníků, aniž náležitě bere v úvahu zájmy podniků. Jistou výjimku sice tvoří malé a střední podniky, ovšem pouze nominálně, bez specifikace konkrétních možností, jež by se jim v kontextu návrhu nabízely. Krom toho platí, že položky, které jsou v odůvodnění návrhu označeny jako „ústupek“ podnikům, již součástí směrnic 93/104/EC a 2000/34/EC, resp. 2003/88/EC, jsou (např. možnost rozšířit refeNávrh směrnice EP a Rady, kterou se mění směrnice 2003/88/EC o některých aspektech úpravy pracovní doby, v převážné míře obsahuje především opatření výhodná pro pracovníky, popř. jejich zástupce (odbory). Důsledkem takového přístupu je však nejen upozadění zájmů podniků (zaměstnavatelů), ale také omezení možnosti jednotlivých členských států přijmout vlastní „národní“ opatření (ač nominálně návrh v obou případech garantuje opak). Tyto skutečnosti přitom nejsou bez potenciálního vlivu na postavení samotných pracovníků; společně tvoří „funkční celek“, v jehož rámci se mohou opatření (nominálně) výhodná pro pracovníky v konečném důsledku obrátit v jejich neprospěch. renční období až na 12 měsíců). Jinak řečeno, návrh v převážné míře obsahuje především opatření výhodná pro pracovníky (např. možnost využít individuálních odchylek z průměrné délky týdenní pracovní doby 48 hodin (včetně přesčasů) „standardně“ v souladu s kolektivní smlouvou nebo dohodou uzavřenou mezi sociálními partnery, přičemž délka pracovní doby v průběhu jakéhokoli týdne nesmí překročit 65 hodin), popř. pro jejich zástupce (odbory). Důsledkem takového přístupu je však nejen upozadění zájmů podniků (zaměstnavatelů), ale také omezení možnosti jednotlivých členských států přijmout vlastní „národní“ opatření (ač nominálně návrh v obou případech garantuje opak). Tyto skutečnosti přitom nejsou bez potenciálního vlivu na

48

49


postavení samotných pracovníků; společně tvoří „funkční celek“, v jehož rámci se mohou opatření (nominálně) výhodná pro pracovníky v konečném důsledku obrátit v jejich neprospěch.18

Debata a její aktéři Dosavadní průběh Debata o návrhu směrnice EP a Rady, kterou se mění směrnice 2003/88/EC o některých aspektech úpravy pracovní doby, byla fakticky zahájena již po zveřejnění Sdělení Komise Radě, EP, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru, Výboru regionů a sociálním partnerům na úrovni Společenství týkající se přezkoumání směrnice Rady 93/104/EC ze dne 23. listopadu 1993

o některých aspektech úpravy pracovní doby. Právě tento dokument předpokládal konzultaci zainteresovaných aktérů – nejprve stran záměru přistoupit k akci na evropské (unijní) úrovni a potažmo i stran merita konkrétního návrhu (viz Příloha 27 a Příloha 28). Vzhledem k rozdílným zájmům zaměstnavatelů a zaměstnanců (podniků a odborů) byla v průběhu první fáze konzultace oběma stranami odmítnuta možnost vzájemné tzv. evropské dohody (viz Příloha 29), a proto Komise rovnou přistoupila k přípravě příslušného legislativního návrhu. Druhé fáze konzultace se zúčastnily na dvě desítky sociálních partnerů, přičemž shody mezi nimi bylo dosaženo pouze v otázce nutnosti revidovat platnou směrnici. Ve všech ostatních otázkách se projevil rozpor mezi zájmy zaměstnanců a zaměstnavatelů (viz Příloha 30). Nejdůležitějšími aktéry druhé fáze konzultace byli ETUC, UNICE19 a CEEP. ETUC požadovala, aby možnost rozšířit referenční období až na 12 měsíců byla podmíněna kolektivním vyjednáváním a celkově aby byla zachována vysoká úroveň ochrany zdraví a bezpečnosti pracovníků (např. aby byla postupně zrušena možnost využití individuálních odchylek z průměrné délky týdenní pracovní doby 48 hodin). UNICE se postavila za to, aby „standardní“ referenční období bylo 12 měsíců (namísto 4) a aby bylo potenciálně ještě delší, byť za podmínky kolektivního vyjednávání. Pokud jde o možnost využití individuálních odchylek z průměrné délky týdenní pracovní doby 48 hodin (včetně přesčasů), UNICE požadovala její zachování,

Pozice ETUC

Pozice UNICE

50


opět i za podmínky kolektivního vyjednávání. Vedle „pracovní pohotovosti“ by podle UNICE měla být definována i „doba nečinnosti v průběhu pracovní pohotovosti“, která nebude považována za pracovní dobu. Kompatibilita práce a rodinného života by měla podle UNICE být předmětem nelegislativních aktivit. (CEEP ve svém příspěvku fakticky zopakovala požadavky UNICE.) Komise na zmíněné požadavky reagovala zveřejněním návrhu směrnice EP a Rady, kterou se mění směrnice 2003/88/EC o některých aspektech úpravy pracovní doby (viz výše), jenž do značné míry reflektuje především požadavky ETUC (byť částečně v něm lze Komise v návrhu směrnice EP a Rady, kterou se mění směrnice 2003/88/EC o některých aspektech úpravy pracovní doby, do značné míry reflektovala především požadavky ETUC. Důvodem pro to byla skutečnost, že cílem platné i revidované normy má být zajištění vysoké úrovně ochrany zdraví a bezpečnosti pracovníků v oblasti pracovní doby. Komise tuto argumentaci přejala a rozšířila ji i o argumenty obsažené v tzv. Lisabonské strategii. identifikovat i položky požadované UNICE a CEEP). Důvodem pro „upřednostnění“ požadavků ETUC byla skutečnost, že cílem platné i revidované normy má být zajištění vysoké úrovně ochrany zdraví a bezpečnosti pracovníků v oblasti pracovní doby. Komise tuto argumentaci přejala a rozšířila ji i o argumenty obsažené v tzv. Lisabonské strategii, které uvedený cíl podporují.20 Samotný legislativní proces týkající se návrhu směrnice EP a Rady, kterou se mění směrnice 2003/88/EC o některých aspektech úpravy pracovní doby, byl zahájen zveřejněním textu Komisí 22. září 2004. Návrhem se již zabývaly všechny relevantní instituce EU, nicméně samotné projednávání bylo zablokováno po završení tzv. prvního čtení textu v EP. Důvodem jsou především přetrvávající neshody v rámci Rady. Legislativní proces probíhá podle pravidel tzv. procedury spolurozhodování, jejímiž aktéry jsou Komise (DG Zaměstnanost a sociální věci), EP (Výbor pro zaměstnanost a sociální věci (odpovědný), Výbor pro průmysl, výzkum a energetiku a Výbor pro práva žen a rovnost pohlaví), Rada (Rada pro zaměstnanost, sociální politiku,

Aktéři legislativního procesu

51


zdravotnictví a spotřebitelské záležitosti), Výbor regionů a Hospodářský a sociální výbor.21 EP se návrhem meritorně (a s konkrétními výstupy) zabýval celkem šestkrát (nejintenzivněji ve dnech 20. dubna – 11. května 2005) a završil své tzv. první čtení. Mezi nejdůležitější požadavky, které EP v průběhu legislativního procesu vznesl, patří následující: § „doba nečinnosti v průběhu pracovní pohotovosti“ musí být považována za pracovní dobu; § celková délka pracovní doby pracovníků s více pracovními poměry musí být v souladu s požadavky normy; § kompatibilita práce a rodinného života musí být zajištěna relevantním informováním pracovníků o jakýchkoli změnách pracovní doby; § možnost rozšířit referenční období až na 12 měsíců musí být zpřísněno; § možnost využití individuálních odchylek z průměrné délky týdenní pracovní doby 48 hodin (včetně přesčasů) musí být zrušena do tří let od vstupu normy v platnost. Hlasování v jednotlivých výborech i v rámci pléna EP téměř vždy (s jedinou výjimkou) končila v poměru přibližně 2:1 ve prospěch návrhu obsahujícího výše uvedené požadavky. V praxi to znamená, že podpora pro návrh vzešla z více frakcí EP současně a nebyla tedy výsledkem kompromisu pouze mezi některými z nich. Komise v návaznosti na projednání návrhu v EP zveřejnila změněný návrh směrnice EP a Rady, kterou se mění směrnice 2003/88/ ES o některých aspektech úpravy pracovní doby (viz Příloha 31).22 Komise přijala následující požadavky EP: § celková délka pracovní doby pracovníků s více pracovními poměry musí být v souladu s požadavky normy; § kompatibilita práce a rodinného života musí být zajištěna relevantním informováním pracovníků o jakýchkoli změnách pracovní doby; § možnost rozšířit referenční období až na 12 měsíců musí být zpřísněno; Komise naopak odmítla tyto požadavky: § „doba nečinnosti v průběhu pracovní pohotovosti“ musí být považována za pracovní dobu; § možnost využití individuálních odchylek z průměrné délky týdenní pracovní doby 48 hodin (včetně přesčasů) musí být zrušena do tří let od vstupu normy v platnost.23

Pozice EP

Pozice Komise

52


Volby Komise při přípravě změněného návrhu byly ovlivněny především poměrně podrobnou znalostí situace v Radě, resp. mezi jednotlivými členskými státy. Přestože Komise ve svém zdůvodnění rámcově podpořila většinu požadavků EP, reálně pak ty nejzásadnější do svého změněného návrhu nezařadila. I přesto se ale přijatelnost předloženého textu pro jednotlivé členské státy v Radě zásadně nezvýšila. Rada se návrhem doposud zabývala šestkrát (naposledy 7. listopadu 2006), přičemž čtyřikrát poté, co jej Komise v návaznosti na projednání původního návrhu v EP změnila. Ve všech případech se jednalo o tzv. položku B, tedy otázku, jejíhož meritorního projednávání se účastnili samotní ministři (nebyla pro ně připravena bez dalšího k odsouhlasení). Prakticky to znamená, že projednávaný návrh vždy vyžadoval „politické odblokování“ na nejvyšší z rovin Rady z důvodu fundamentálních neshod mezi jednotlivými členskými státy. Před zveřejněním změněného návrhu Rada požadovala oproti ná-

vrhu Komise pouze jedinou podstatnou (a konkretizovanou) změnu: § definování pojmu „pracoviště“, rozhodujícího pro (ne)započítání „doby nečinnosti v průběhu pracovní pohotovosti“ do rámce pracovní doby; Obecně se Rada nicméně stavěla za další diskusi stran možnosti využití individuálních odchylek z průměrné délky týdenní pracovní doby 48 hodin (včetně přesčasů), což v praxi znamenalo, že jednotlivé členské státy nebyly schopny nalézt v dané věci přijatelný kompromis. Po předložení změněného návrhu Rada pokračovala v diskusi, a to se dvěma vzájemně se vylučujícími argumenty. Zatímco první se stavěl za to, aby individuální odchylky byly zachovány v co nejširším měřítku, druhý na jejich zachování netrval s odůvodněním, že návrh počítá s možností rozšířit referenční období až na 12 měsíců (byť pouze za podmínky kolektivního vyjednávání), což všem členským státům zajišťuje dostatečnou flexibilitu v rámci jejich trhů práce. Dosud se projednávání (původního i změněného) návrhu dotklo sedmi předsednictví (Nizozemsko, Lucembursko, Velká Británie, Rakousko, Finsko, Německo a Portugalsko), přičemž žádné z nich neprezentovalo takové návrhy, jež by byly pro ostatní členské státy akceptovatelné. Nejkomplexněji a nejkonstruktivněji k projednávání meritorně přispělo Finsko, které 7. listopadu 2006 navrhlo následující: § nerušit možnost využití individuálních odchylek z průměrné délky týdenní pracovní doby 48 hodin (včetně přesčasů), avšak do tří let od vstupu normy v platnost vypracovat zprávu, jež navrhne postupné zrušení tohoto opatření;

Pozice Rady

Pozice předsednictví

53


§ „nepřekročitelná“ průměrná délka týdenní pracovní doby (včetně přesčasů) bude 60 hodin (v tomto případě s referenčním obdobím 3 měsíců); § členské státy si budou moci zvolit, zda buď využijí možnosti individuálních odchylek z průměrné délky týdenní pracovní doby 48 hodin (včetně přesčasů), nebo rozšíří referenční období až na 12 měsíců (nebudou však moci využít obou možností); § členské státy, které využijí možnosti individuálních odchylek z průměrné délky týdenní pracovní doby 48 hodin (včetně přesčasů), budou muset dokazovat, že se v kontextu jejich trhů práce jedná o jediné možné řešení a že na pracovníky není v daném směru vyvíjen jakýkoli nátlak.

Aktuální stav V současnosti projednávání návrhu fakticky neprobíhá, Komise nicméně text nestáhla. Zároveň platí, že pozice zainteresovaných aktérů se od poslední debaty v Radě nijak nezměnily, resp. jsou shodné s těmi, jež byly nastíněny výše. Z hlediska formy je podstatné, že legislativní proces prostřednictvím tzv. procedury spolurozhodování doposud nedospěl k završení tzv. prvního čtení v Radě, resp. k přijetí jejího společného postoje (viz Příloha 24 a Příloha 25). Současně ani nejsou patrné tendence, že by měla být v dohledné době přijata tzv. politická dohoda, neformální závazek, že bude přijat společný postoj. Klíčové je přitom v tomto ohledu to, že do přijetí společného postoje Radou (jenž je faktickou reakcí na naprostou většinu legislativních návrhů Komise, které již ve svém tzv. prvním čtení projednal EP) nestanovuje tzv. procedura spolurozhodování žádné časové lhůty. Ty jsou striktně určeny až od tzv. druhého čtení v EP. V praxi to znamená, že přijetí společného postoje může trvat neomezeně dlouho, tedy za předpokladu, že Komise text z projednávání nestáhne. V tuto chvíli tomu Do přijetí společného postoje Radou nestanovuje tzv. procedura spolurozhodování žádné časové lhůty. V praxi to znamená, že přijetí společného postoje může trvat neomezeně dlouho, tedy za předpokladu, že Komise text z projednávání nestáhne. V tuto chvíli tomu však nic nenasvědčuje.

Faktor procedury spolurozhodování

54


však nic nenasvědčuje, navíc revizní mechanismus ve směrnicích 93/104/EC a 2000/34/EC, resp. 2003/88/EC, fakticky takový krok znemožňuje, byť samozřejmě nepředjímá, že revize zahájená předložením příslušného návrhu „automaticky“ skončí přijetím revidované normy. Svou roli v tomto ohledu nicméně sehrává i skutečnost, že k zahájení revize Komise přistoupila i z důvodu případů C-303/98 a C-151/02, resp. jejich konsekvencí pro směrnice 93/104/EC a 2000/34/EC, resp. 2003/88/EC. Proto lze předpokládat, že návrh z projednávání stažen nebude, a pokud ano, pak se dá očekávat spíše předložení nového, mírně modifikovaného textu a zahájení nového legislativního procesu než jeho úplné zastavení. Přestože je uvedená motivace Komise pochopitelná a do značné míry (z hlediska evropské (unijní) úrovně) i obhajitelná, nic to nevypovídá o samotném meritu věci. Je sice pravda, že původní i změněný návrh byl ze strany Komise konstruován s ohledem na jednot-

livé členské státy, resp. jejich schopnost přijmout vlastní „národní“ opatření, poměrně „umírněně“, na druhou stranu je ovšem třeba vzít v úvahu, že směrnice 93/104/EC (a především pak 2000/34/EC, resp. 2003/88/EC) již akční rádius jednotlivých členských států podstatně zúžily. Konkrétně je v tomto směru potřeba připomenout zejména meritorní rozšíření směrnice 93/104/EC směrnicí 2000/34/EC, uznání zvláštní povahy některých profesí, zkrácení implementační lhůty a posílení revizního mechanismu – se všemi konsekvencemi, které z toho plynou. Jde především o skutečnost, že směrnice 93/104/EC a 2000/34/EC ve svém výsledku umenšily možnost jednotlivých členských států přijímat vlastní „národní“ opatření navzdory tomu, že nominálně směrnice zavazují členské státy pouze co do výsledku. Uvedený vývoj poměrně výrazně ovlivnila změna postavení EP v rámci institucionálního schématu na evropské (unijní) úrovni, zvýšení počtu členských států, rozšíření hlasování tzv. kvalifikovanou většinou v Radě a rozsudek ve věci C-84/94, jenž potvrdil, že původní směrnice 93/104/EC je v souladu se zásadami subsidiarity a proporcionality. To ve svém důsledku při projednávání směrnice 2000/34/EC vedlo k posílení neformálního „tandemu“ Komise a EP (coby reprezentantů evropské (unijní) úrovně) za faktické meritorní podpory ze strany ESD, jehož rozsudky sice de iure nejsou precedenty, nicméně v praxi je jim přikládán (mj. s ohledem na důležitou „politickou“ roli ESD v období tzv. eurosklerózy) velký význam (srov. např. Fiala, Pitrová 2003: 362–363).

Proměnné legislativního procesu


Změna postavení EP v rámci institucionálního schématu na evropské (unijní) úrovni, zvýšení počtu členských států, rozšíření hlasování tzv. kvalifikovanou většinou v Radě a rozsudek ve věci C-84/94, jenž potvrdil, že původní směrnice 93/104/EC je v souladu se zásadami subsidiarity a proporcionality, ve svém důsledku vedly k posílení neformálního „tandemu“ Komise a EP (za faktické meritorní podpory ze strany ESD).

Podobné „rozložení sil“ je patrné i v případě aktuálního legislativního procesu. Argumenty Komise, EP i ESD jsou založeny na teleologickém výkladu připravované normy a akcentují fakt, že výsledná směrnice má především chránit zdraví a bezpečnost pracovníků. Z praktického hlediska to však zakládá problém, že návrh (původní i změněný) nejenže nedostatečně reflektuje reálnou situaci v jednotlivých členských státech, ale nečiní tak ani v rámci evropské (unijní) ekonomiky jako celku. Obé pak má potenciál přinést spíše kontraproduktivní výsledky, a to i v souvislosti s tzv. Lisabonskou strategií, což platí nejen pro celkovou tendenci posilovat na evropské (unijní) i národní úrovni prvky korporativismu, ale např. i pro omezení možnosti rozšířit referenční období až na 12 měsíců a pro omezení (Komise) a/nebo úplné zrušení (EP) možnosti individuálních odchylek z průměrné délky týdenní pracovní doby 48 hodin (včetně přesčasů). Jistou výjimkou je skutečnost, že Komise ve svém původním ani změněném návrhu nezapočítala „dobu nečinnosti v průběhu

Argumenty Komise, EP i ESD jsou založeny na teleologickém výkladu připravované normy a akcentují fakt, že výsledná směrnice má především chránit zdraví a bezpečnost pracovníků. Z praktického hlediska to však zakládá problém, že návrh nejenže nedostatečně reflektuje reálnou situaci v jednotlivých členských státech, ale nečiní tak ani v rámci evropské (unijní) ekonomiky jako celku. Rada má za uvedené situace poměrně obtížnou pozici: meritorně neprokazuje tendence k přijetí společného postoje a institucionálně je její postavení relativně slabé.

55

56


pracovní pohotovosti“ do rámce pracovní doby v souladu s případy C-303/98 a C-151/02, což by v praxi zvýšilo problém nedostatku pracovních sil v některých odvětvích, zejména ve zdravotnictví.24 Rada má za uvedené situace poměrně obtížnou pozici: meritorně neprokazuje tendence k přijetí společného postoje a institucionálně (s ohledem na růst počtu členských států a rozšíření hlasování tzv. kvalifikovanou většinou) je její postavení relativně slabé. Tomu odpovídají i požadavky vznesené vůči původnímu i změněnému návrhu Komise. Většina z nich fakticky obsahuje pouze dílčí změny, s výjimkou debat o možnosti využití individuálních odchylek z průměrné délky týdenní pracovní doby 48 hodin (včetně přesčasů). V daném případě se však výrazně projevují rozdíly v realitě jednotlivých členských států, což dokazuje i fakt, že přijetí společného postoje (nebo alespoň politické dohody, jež by mu předcházela) nenapomohla role žádného ze sedmi předsednictví, v jejichž průběhu se návrh projedná-

val. Žádný posun nepřinesly ani návrhy Finska, které k projednávání návrhu prozatím přistoupilo nejkomplexněji a nejkonstruktivněji, a to ani přesto, že dané návrhy v mnohém zachovávaly požadavky Komise a EP a fakticky omezovaly možnost jednotlivých členských států přijmout vlastní „národní“ opatření. V Radě převládlo přesvědčení, že za takové situace je vhodnější zachovat stávající směrnice 93/ 104/EC a 2000/34/EC, resp. 2003/88/EC, namísto přijetí návrhu, který by patrně měl podporu k přijetí ze strany Komise, EP i Rady, avšak nereflektoval by ani situaci v jednotlivých členských státech, ani např. požadavky tzv. Lisabonské strategie.

Pozice České republiky V českém právním řádu je odkaz na platnou směrnici 2003/88/EC celkem v 17 zákonech (viz Příloha 32). V porovnání s ostatními zeměmi jde o poměrně vysoké číslo.25 Byť tato „formální“ skutečnost je v souvislosti s obsahem projednávaného návrhu spíše vedlejší, i ona má určitý potenciál ovlivnit celkovou pozici ČR. Při definování pozice ČR v rámci aktuálního legislativního procesu je nezbytné zohlednit nejen obsah směrnic 93/104/EC a 2000/ 34/EC, resp. 2003/88/EC, a obsah původního a změněného návrhu Komise, ale také pozice ostatních relevantních aktérů, včetně jejich institucionálního „ukotvení“, resp. významu v kontextu legislativního procesu jako celku. Samozřejmým předpokladem definování čes-

Proměnné pozice ČR

57


ké pozice na evropské (unijní) úrovni by přitom měl být především jasný postoj zformovaný na úrovni národní. Dosavadní vývoj projednávání návrhu dává ČR (byť s přihlédnutím k jejímu předsednictví) relativně málo prostoru pro obhajobu a především prosazení zcela svébytné pozice. Prvním důvodem je fakt, že návrh má pouze revizní charakter, resp. vychází z toho, že na evropské (unijní) úrovni již určitá úprava existuje. To má mj. za následek, že předložený návrh nemá za cíl celkově pozměnit fundamenty platné směrnice 2003/88/EC, ale naopak má napomoci doReálná situace v ČR je definována především tendencí plnit tzv. maastrichtská konvergenční kriteria k přijetí společné měny euro. Vzhledem k tomu, že akceptace společné měny má za následek umenšení počtu makroekonomických nástrojů každého nového členského státu, je obecně považováno za nezbytné, aby (alespoň) na národní úrovni existovaly flexibilní trhy práce, jež budou mít potenciál tuto „ztrátu“ kompenzovat. Návrh na revizi směrnice 2003/88/EC je ovšem charakteristický spíše tím, že jednotlivé členské státy v jejich potenciální snaze v tomto směru omezuje. sáhnout, aby byly její závazky snáze dosažitelné. Tento záměr ovšem není zcela v souladu reálnou situací v ČR, jež je ve vztahu k evropské (unijní) úrovni definována především tendencí plnit tzv. maastrichtská konvergenční kriteria (srov. např. Pečinková 2007: 105–117) k přijetí společné měny euro. Vzhledem k tomu, že akceptace společné měny má za následek umenšení počtu makroekonomických nástrojů každého nového členského státu, je obecně považováno za nezbytné, aby (alespoň) na národní úrovni existovaly flexibilní trhy práce, jež budou mít potenciál tuto „ztrátu“ kompenzovat. Návrh na revizi směrnice 2003/88/EC je ovšem charakteristický spíše tím, že jednotlivé členské státy v jejich potenciální snaze v tomto směru omezuje. Zvlášť patrný je pak tento fakt nikoliv v porovnání s původním nebo změněným návrhem Komise, ale především v komparaci s požadavky EP a s případy C-303/98 a C-151/02, jež byly řešeny na půdě ESD. Druhým důvodem pro omezené možnosti ČR při definování vlastní pozice v rámci aktuálního legislativního procesu, je skuteč-

Limity legislativního procesu

58


nost, že mezi Komisí, EP a ESD (za podpory ETUC) na jedné straně a Radou (za podpory BusinessEurope a CEEP) na straně druhé existují fundamentální rozpory stran „směru“ revize směrnice 2003/88/EC. Současně přitom platí, že Rada sama navenek vystupuje nejednotně, čímž dále snižuje svůj význam v rámci legislativního procesu vedeného prostřednictvím tzv. procedury spolurozhodování, jež je charakteristická zejména relativně silným postavením EP. Významnou komplikaci v Radě působí rovněž skutečnost, že je v ní v současnosti zastoupeno již 27 členských států.26 V důsledku pak Rada (s přihlédnutím k aktuálnímu stavu legislativního procesu) disponuje pouze možností projednávání návrhu blokovat, což je teoreticky/obecně akceptovatelné v případě kteréhokoli členského státu, ovšem s významnou výjimkou předsednictví, jehož postavení je v porovnání s ostatními členskými státy „výjimečné“. Mezi klíčové funkce předsednictví patří mj. administrace a řízení práce Rady, vy-

tyčení politických priorit a vyjednávání (srov. např. Hayes-Renshaw, Wallace 2006: 140–154; Pitrová, Kaniok 2005: 10–15; Pitrová, Kaniok 2006: 195–199; Westlake, Galloway 2004: 334–336). Z uvedené argumentace plyne poslední (třetí) důležitý důvod, jenž možnost definovat vlastní pozici ČR komplikuje. Je jím fakt, že ČR bude při meritorní přípravě svého předsednictví kooperovat s Francií a Švédskem, státy, jež se téhož institutu ujmou před ní, resp. po ní. Obě země se přitom (ve vztahu k revizi směrnice 2003/88/EC) nacházejí v odlišné situaci. Dokazují to např. jejich postoje k omezení možnosti rozšířit referenční období až na 12 měsíců či k otázce využití individuálních odchylek z průměrné délky týdenní pracovní doby 48 hodin (včetně přesčasů) (srov. např. Krutílek, Kuchyňková 2006: 103; Krutílek, Kuchyňková 2007). Francie i Švédsko rovněž vykazují (oproti ČR) mnohem vyšší míru korporativismu, což samo o sobě – navzdory obdobným efektům připravované směrnice např. na zdravotnictví (předpokládaný nedostatek pracovních sil) – vytváří pro přijetí této normy, resp. příslušných „národních“ opatření, v těchto členských státech mnohem příznivější prostředí než v ČR. Francie a Švédsko mají ostatně i obdobné úpravy pracovní doby na národní úrovni, a to nejen nominálně, ale i z hlediska výsledků (srov. např. Bishop 2004; Working Time Database). I tento fakt dané členské státy odlišuje od ČR a ve svém důsledku limituje její volby při definování vlastní pozice vůči projednávanému návrhu. (Nehledě na skutečnost, že jak Francie, tak i Švédsko patří mezi země s delším členstvím v EU a především praktickými zkušenostmi z institutem předsednictví.)

Francie a Švédsko


Shrnutí § Návrh směrnice EP a Rady, kterou se mění směrnice 2003/88/ EC o některých aspektech úpravy pracovní doby, předložila Komise 22. září 2004. Od té doby je text předmětem legislativního procesu, jenž je výrazně komplikován fundamentálními neshodami zainteresovaných aktérů (zvláště v rámci Rady). § Původní návrh je identifikovatelný pod označením COM(2004)607 final, změněný pak pod označením COM(2005)246 final. § Před přijetím platné směrnice 2003/88/EC byly přijaty směrnice 93/104/EC a 2000/34/EC. § Východiskem návrhu je tvrzení, že cílem normy má být zajištění vysoké úrovně ochrany zdraví a bezpečnosti pracovníků

§ §

§

§

§

v oblasti pracovní doby. Důsledkem takového přístupu je však nejen upozadění zájmů podniků (zaměstnavatelů), ale také omezení možnosti jednotlivých členských států přijmout vlastní „národní“ opatření (ač nominálně návrh v obou případech garantuje opak). Legislativní proces probíhá podle pravidel tzv. procedury spolurozhodování. Do přijetí společného postoje Radou nestanovuje tzv. procedura spolurozhodování žádné časové lhůty. Proto přijetí společného postoje může trvat neomezeně dlouho, tedy za předpokladu, že Komise text z projednávání nestáhne. V tuto chvíli tomu však nic nenasvědčuje. Změna postavení EP v rámci institucionálního schématu na evropské (unijní) úrovni, zvýšení počtu členských států, rozšíření hlasování tzv. kvalifikovanou většinou v Radě a rozsudek ve věci C-84/94, jenž potvrdil, že původní směrnice 93/104/EC je v souladu se zásadami subsidiarity a proporcionality, ve svém důsledku vedly k posílení neformálního „tandemu“ Komise a EP (za faktické meritorní podpory ze strany ESD). Rada má poměrně obtížnou pozici: meritorně neprokazuje tendence k přijetí společného postoje a institucionálně je její postavení relativně slabé. Při definování pozice ČR v rámci aktuálního legislativního procesu je nezbytné zohlednit nejen obsah směrnic 93/104/EC a 2000/34/EC, resp. 2003/88/EC, a obsah původního a změ-

59


něného návrhu Komise, ale také pozice ostatních relevantních aktérů, včetně jejich institucionálního „ukotvení“, resp. významu v kontextu legislativního procesu jako celku. § Reálná situace v ČR je definována především tendencí plnit tzv. maastrichtská konvergenční kriteria k přijetí společné měny euro. Vzhledem k tomu, že akceptace společné měny má za následek umenšení počtu makroekonomických nástrojů každého nového členského státu, je obecně považováno za nezbytné, aby (alespoň) na národní úrovni existovaly flexibilní trhy práce, jež budou mít potenciál tuto „ztrátu“ kompenzovat. Návrh na revizi směrnice 2003/88/EC je ovšem charakteristický spíše tím, že jednotlivé členské státy v jejich potenciální snaze v tomto směru omezuje. § Francie a Švédsko, státy, jež se institutu předsednictví ujmou před, resp. po ČR, se ve vztahu k revizi směrnice 2003/88/EC nacházejí v odlišné situaci.

Poznámky Dokument je identifikovatelný pod označením COM(2004)607 final. Příslušný legislativní proces pak pod označením COD/2004/209. 2 Návrh směrnice 93/104/EC je identifikovatelný pod označením COM(1990)317. Příslušný legislativní proces pak pod označením SYN/ 1990/295. 3 Návrh směrnice 2000/34/EC je identifikovatelný pod označením COM(1998)662 final. Příslušný legislativní proces pak pod označením COD/1998/318. 4 Komise po přijetí směrnice 93/104/EC rovněž přijala střednědobý akční plán na roky 1995–1997 a „konzultační“ dokument COM(1997)334 final. 5 Amsterodamská smlouva, která to EP umožnila, vstoupila v platnost 1. května 1999, tedy v průběhu legislativního procesu. Při předložení návrhu na revizi směrnice 93/104/EC byl EP zapojen pouze prostřednictvím procedury spolupráce, po ukončení svého prvního čtení pak již prostřednictvím procedury spolurozhodování. 6 Konkrétně se zpravidla jednalo o úpravu průměrné délky týdenní pracovní doby, popř. o výjimky z referenčního období 4 měsíců. Většina těchto odchylek byla definována v článku 1 směrnice 2000/34/EC. 7 K přezkoumání ustanovení o zdraví a bezpečnosti pracovníků na moři došlo v dokumentu COM(2006)853 final a k přezkoumání ustanovení pro pracovníky v oboru přepravy cestujících pravidelné městské dopravy pak v dokumentu COM(2006)371 final. V obou případech bylo nakonec konstatováno, že obě ustanovení plní zamýšlený účel a legislativní revize tudíž není ani v jednom z případů nutná. 8 Návrh směrnice 2003/88/EC je identifikovatelný pod označením COM(2002)336 final. Příslušný legislativní proces pak pod označením COD/2002/131. 1

60

Směrnice o pracovní době Dokument je identifikovatelný pod označením COM(2000)787 final. V době přijetí zprávy tak učinilo jen Německo, Švédsko, Finsko, Španělsko a Nizozemsko. 11 V prvém případě by mohl zaměstnanec pracovat u více zaměstnavatelů až do výše průměrné délky týdenní pracovní doby, tedy výrazně nad rámec průměrné délky týdenní pracovní doby 48 hodin (včetně přesčasů) s maximálním referenčním obdobím 4 měsíců. 12 Dokument je identifikovatelný pod označením COM(2003)843 final. 13 Revize možnosti prodlužovat referenční období až na 12 měsíců a revize možnosti individuálních odchylek z průměrné délky týdenní pracovní doby. 14 Dokument konstatoval, že odchylky se týkají minimálně 16 % tamějších pracovníků. Současně však přiznal, že důvodem pro jejich uplatnění je nízká míra korporativismu ve Velké Británii (viz výše) a fakt, že jejich využití je administrativně méně náročné než využití možnosti rozšířit referenční období až na 12 měsíců prostřednictvím kolektivního vyjednávání (což má ve výsledku srovnatelný efekt). Komise dodala, že v mnohem menším měřítku odchylek využívá i Lucembursko, Francie, Německo, Nizozemsko a Španělsko a rovněž některé „kandidátské“ státy (Malta, Kypr, Slovinsko, Maďarsko, Estonsko, Litva, Lotyšsko). 15 Dokument nicméně přiznal, že takové řešení by (minimálně) ve zdravotnictví znamenalo zvýšení nákladů na pracovní sílu (nehledě na její permanentní nedostatek), zvýšení počtu individuálních odchylek z průměrné délky týdenní pracovní doby 48 hodin (včetně přesčasů) a/nebo zvýšení počtu pracovníků zaměstnaných jako osoby samostatně výdělečně činné (tedy mimo rámec směrnic 93/104/EC a 2000/34/EC). 16 Spíše zajímavostí je v tomto směru fakt, že návrh odkazuje i na právně nezávaznou Chartu základních práv EU. 17 Návrh konstatuje, že je v souladu s principem subsidiarity a proporcionality a že členské státy nemohou uspokojivě dosáhnout cíle modernizace směrnic 93/104/EC a 2000/34/EC, resp. 2003/88/EC. Tato tvrzení ovšem nejsou relevantně podložena. Na druhou stranu je pravda, že článek 5 Smlouvy o ES (viz Příloha 26), o nějž se návrh v tomto směru opírá, nic takového nevyžaduje. 18 Skutečnost, že návrh má reregulační charakter, znamená, že odpovědnost za naplňování normy má spočívat nikoliv na evropské (unijní), ale na národní úrovni – se všemi důsledky, které z toho mohou plynout. Jinak řečeno, návrh předpokládá evropskou (unijní) úpravu omezující akční rádius jednotlivých členských států. Ty však mají nést odpovědnost za její naplňování. 19 UNICE v roce 2007 změnila název na BusinessEurope. 20 Dokument je identifikovatelný pod označením COM(2005)24 final. 21 Vzhledem k limitovanému institucionálnímu postavení Výboru regionů a Hospodářského a sociálního výboru v kontextu tzv. procedury spolurozhodování se následující text věnuje prioritně vývoji legislativního procesu v rámci Komise, EP a Rady. Výbor regionů se návrhem zabýval 14. dubna 2005 a Hospodářský a sociální výbor 11. května 2005. 22 Dokument je identifikovatelný pod označením COM(2005)246 final. 23 Komise nicméně přijala opatření, aby byly po revizi normy sladěny všechny platné individuální odchylky z průměrné délky týdenní pracovní doby 48 hodin (včetně přesčasů) s novým textem. 24 V této souvislosti je však třeba poznamenat, že názor Komise není nyní (v průběhu legislativního procesu a v porovnání s pozicí EP) rozhodující, tudíž i toto opatření může v posledku nabýt jiného obsahu, než 9

10

61

Směrnice o pracovní době Komise zamýšlí. Samozřejmě za předpokladu, že jej sama z projednávání nestáhne, což se však neočekává (viz výše). 25 Přestože na všechna relevantní data jsou dostupná, platí, že výrazně vyšší počet dotčených „národních“ opatření je zřejmý jen v případě Maďarska. 26 EP z důvodu své konstrukce a institucionálního postavení na evropské (unijní) úrovni obdobným problémům nečelí (alespoň ne nutně), navíc z dosavadního průběhu legislativního procesu je patrné, že podpora pro změněný návrh vychází z více frakcí EP, nikoliv jen z některých z nich, tudíž ji lze považovat (v tomto případě) za poměrně stabilní.

Použitá literatura Amended proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/88/EC concerning certain aspects of the organisation of working time, COM(2005)246 final (http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2005:0246:FIN: EN:PDF). Bishop, K. (2004): Working time patterns in the UK, France, Denmark and Sweden. Analysis of usual hours reported in four European countries with different institutional arrangements, Labour Market Trends, č. 3/2004, s. 113–122 (http://www.statistics.gov.uk/cci/article.asp?id=856). BusinessEurope (http://www.businesseurope.eu). Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions concerning the re-exam of Directive 93/ 104/EC concerning certain aspects of the organization of working time, COM(2003)843 final (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=COM:2003:0843:FIN:EN:PDF). Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions and the social partners at Community level concerning the re-exam of Directive 93/104/EC concerning certain aspects of the organization of working time, COM(2003)843 final (http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2003:0843:FIN: EN:PDF). Communication to the Spring European Council – Working together for growth and jobs – A new start for the Lisbon Strategy – Communication from President Barroso in agreement with Vice-President Verheugen, COM(2005)24 final (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=COM:2005:0024:FIN:EN:PDF). Council Directive 1999/63/EC of 21 June 1999 concerning the Agreement on the organisation of working time of seafarers concluded by the European Community Shipowners‘ Association (ECSA) and the Federation of Transport Workers‘ Unions in the European Union (FST), OJ L 167, 2.7.1999, p. 33–37 (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=CELEX:31999L0063:EN:HTML). Council Directive 89/391/EEC of 12 June 1989 on the introduction of measures to encourage improvements in the safety and health of workers at work, OJ L 183, 29.6.1989, p. 1–8 (http://eur-lex.europa.eu/ LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31989L0391:EN:HTML).

62

Směrnice o pracovní době Council Directive 93/104/EC of 23 November 1993 concerning certain aspects of the organization of working time, OJ L 307, 13.12.1993, p. 18–24 (http://eur-lex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!DocNumber&lg=en&type_doc=Directive&an_doc=1993&nu_doc=104). Directive 2000/34/EC of the European Parliament and of the Council of 22 June 2000 amending Council Directive 93/104/EC concerning certain aspects of the organisation of working time to cover sectors and activities excluded from that Directive, OJ L 195, 1.8.2000, p. 41–45 (http://eurlex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!DocNumber&lg=en&type_doc=Directive&an_doc=2000&nu_doc=34). Directive 2003/88/EC of the European Parliament and of the Council of 4 November 2003 concerning certain aspects of the organisation of working time, OJ L 299, 18.11.2003, p. 9–19 (http://eur-lex.europa.eu/

smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!DocNumber&lg=en&type_doc=Directive&an_doc=2003&nu_doc=88). EurLex, the access to European Union law (http://eurlex.europa.eu/en/index.htm). European Centre of Enterprises with Public Participation and of Enterprises of General Economic Interest (http:// www.ceep.org). European Industrial Relations Observatory On-line (http:// www.eurofound.europa.eu/eiro/index.html). European Trade Union Confederation (http://www.etuc.org).

Fiala, P., Pitrová, M. (2003): Evropská unie, Centrum pro studium demokracie a kultury, Brno. Hayes-Renshaw, F., Wallace, H. (2006): e Council of Ministers, Palgrave Macmillan, New York. Hix, S. (2005): e Political System of the European Union, Palgrave, New York. Judgment of the Court (First Chamber) of 4 October 2001. J.R. Bowden, J.L. Chapman and J.J. Doyle v Tuffnells Parcels Express Ltd. Reference for a preliminary ruling: Employment Appeal Tribunal - United Kingdom. Organisation of working time - Directive 93/104/EC - Article 1(3) - Scope - Road transport, Case C-133/00 (http://eur-lex.europa.eu/ LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:62000J0133:EN:HTML). Judgment of the Court (Sixth Chamber) of 26 June 2001. e Queen v Secretary of State for Trade and Industry, ex parte Broadcasting, Entertainment, Cinematographic and eatre Union (BECTU). Reference for a preliminary ruling: High Court of Justice (England & Wales), Queen‘s Bench Division (Crown Office) - United Kingdom. Social policy - Protection of the health and safety of workers - Directive 93/104/ EC - Entitlement to paid annual leave - Condition imposed by national legislation - Completion of a qualifying period of employment with the same employer, Case C-173/99 (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=CELEX:61999J0173:EN:HTML). Judgment of the Court of 12 November 1996. United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland v Council of the European Union. Council Directive 93/104/EC concerning certain aspects of the organization of working time - Action for annulment, Case C-84/94 (http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:61994J0084: EN:HTML). Judgment of the Court of 3 October 2000. Sindicato de Médicos de Asistencia Pública (Simap) v Conselleria de Sanidad y Consumo de la Generalidad Valenciana. Reference for a preliminary ruling: Tribunal Superior de

63

Směrnice o pracovní době Justicia de la Comunidad Valenciana - Spain. Social policy - Protection of the safety and health of workers - Directives 89/391/EEC and 93/104/EC - Scope - Doctors in primary health care teams - Average period of work - Inclusion of time on call - Night workers and shift workers, Case C-303/98 (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=CELEX:61998J0303:EN:HTML). Judgment of the Court of 9 September 2003. Landeshauptstadt Kiel v Norbert Jaeger. Reference for a preliminary ruling: Landesarbeitsgericht Schleswig-Holstein - Germany. Social policy - Protection of the safety and health of workers - Directive 93/104/EC - Concepts of working time and rest period - On-call service (Bereitschaftsdienst) provided by doctors in hospitals, Case C-151/02 (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=CELEX:62002J0151:EN:HTML). Krutílek, O., Kuchyňková, P. (2006): Monitoring evropské legislativy 2004– 2005, Centrum pro studium demokracie a kultury, Brno. Krutílek, O., Kuchyňková, P. (2007): Monitoring evropské legislativy 2006, Centrum pro studium demokracie a kultury, Brno. Monitoring of the decision-making process between institutions, COD/1998/318 (http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_ real.cfm?CL=en&DosId=140503). Monitoring of the decision-making process between institutions, COD/2002/131 (http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_ real.cfm?CL=en&DosId=174539). Monitoring of the decision-making process between institutions, COD/2004/209 (http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_ real.cfm?CL=en&DosID=191740#). Order of the Court (Sixth Chamber) of 3 July 2001. Confederación Intersindical Galega (CIG) v Servicio Galego de Saúde (Sergas). Reference for a preliminary ruling: Tribunal Superior de Justicia de Galicia - Spain. Article 104(3) of the Rules of Procedure - Social policy - Protection of the health and safety of workers - Directives 89/391/EEC and 93/104/EC - Scope - Primary care services personnel - Average period of work - Inclusion of time on call, Case C-241/99 (http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:61999O0241: EN:HTML). Organisation of working time (basic Directive) (http://europa.eu/ scadplus/leg/en/cha/c10418.htm). Organisation of working time (basic Directive) (http://europa.eu/ scadplus/leg/en/cha/c10405.htm). Pečinková, I. (2007, ed.): Euro versus koruna. Rizika a přínosy jednotné evropské měny pro ČR, Centrum pro studium demokracie a kultury, Brno. Pitrová, M., Kaniok, P. (2005): Institut předsednictví Evropské unie – principy, problémy a reforma, Mezinárodní vztahy, č. 3/2005, s. 5–23. Pitrová, M., Kaniok, P. (2006): Předsednictví: vrcholem rad v EU, in: Dočkal, V., Fiala, P., Kaniok, P., Pitrová, M. (eds., 2005): Česká politika v Evropské unii. Evropský integrační proces a zájmy České republiky, Masarykova univerzita, Brno, s. 185–201. Proposal for a Council Directive amending Directive 93/104/EC of 23 November 1993 concerning certain aspects of the organization of working time to cover sectors and activities excluded from that Directive, COM(1998)662 final (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=CELEX:51998PC0662(01):EN:HTML). Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/88/EC concerning certain aspects of the organisation

64

Směrnice o pracovní době of working time, COM(2004)607 final (http://eur-lex.europa.eu/ smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!DocNumber&lg=en&type_doc=COMfinal&an_doc=2004&nu_doc=607). Proposition de directive modifiant la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 concernant certains aspects de l‘aménagement du temps de travail. Évaluation d‘impact approfondie (COM(2004)607 final), SEC(2004)1154 (http: //www.europarl.europa.eu/registre/docs_autres_institutions/ commission_europeenne/sec/2004/1154/COM_SEC(2004)1154_ FR.pdf ). Report from the Commission – State of implementation of Council Directive 93/104/EC of 23 November 1993 concerning certain aspects of the organisation of working time („Working Time Directive“), COM(2000)787 final (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=COM:2000:0787:FIN:EN:PDF). Report from the Commission on the operation of the provisions of Directive 2003/88/EC applicable to offshore workers, COM(2006)853 final (http: //eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2006: 0853:FIN:EN:PDF). Report from the Commission on the operation of the provisions of Directive 2003/88/EC (organisation of working time for workers concerned with the carriage of passengers on regular urban transport services), COM(2006)371 final (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=COM:2006:0371:FIN:EN:PDF). Říchová, B. (2006): Přehled moderních politologických teorií. Empirickoanalytický přístup v soudobé politické vědě, Portál, Praha. Second phase of consultation of the social partners at Community level concerning the revision of Directive 93/104/EC concerning certain aspects of the organization of working time (http://ec.europa.eu/employment_social/ social_dialogue/docs/workingtime_II_en.pdf ). e Legislative Observatory, COD/1998/318 (http:// www.europarl.europa.eu/oeil/FindByProcnum.do?lang=2&procnum= COD/1998/0318). e Legislative Observatory, COD/2002/131 (http:// www.europarl.europa.eu/oeil/FindByProcnum.do?lang=2&procnum= COD/2002/0131). e Legislative Observatory, COD/2004/209 (http:// www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5202562). e Legislative Observatory, FIS/2004/209 (http:// www.europarl.europa.eu/oeil/OpenDetailFiche.do?ficheId=362&lan guage=en). Tichý, L., Arnold, R., Svoboda, P., Zemánek, J., Král, R. (1999): Evropské právo, C. H. Beck, Praha. Treaty establishing the European Community (Consolidated version 1992), OJ C 224, 31.8.1992 (http://eur-lex.europa.eu/en/treaties/treaties_ founding.htm). Westlake, M., Galloway, D. (2004): e Council of the European Union, John Harper Publishing, London. White Paper on sectors and activities excluded from the working time directive, COM(1997)334 final. Working Time Database (http://www.ilo.org/travaildatabase/servlet/ workingtime).

65

Směrnice o penzijním připojištění

NÁVRH SMĚRNICE EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY O ZLEPŠENÍ PŘENOSITELNOSTI NÁROKŮ NA PENZIJNÍ PŘIPOJIŠTĚNÍ Návrh směrnice EP a Rady o zlepšení přenositelnosti nároků na penzijní připojištění předložila Komise 20. října 2005 (viz Příloha 33).1 Jedná se o zcela nový (nerevidující, avšak „doplňující“) text, jenž je charakteristický svým potenciálem zasáhnout v důsledku poměrně výrazně do kompetencí jednotlivých členských států, popř. ovlivnit jejich volby v otázce probíhajících penzijních reforem, a to nikoliv vždy nutně ve směru, jenž by pro ně byl jednoznačně přijatelný a/nebo výhodný.

Stávající stav V současnosti na evropské (unijní) úrovni neexistuje žádná norma, jež by se přenositelností nároků na penzijní připojištění přímo zabývala. V platnosti je však směrnice Rady 98/49/EC ze dne 29. června 1998 o ochraně nároků zaměstnanců a samostatně výdělečně činných osob, kteří se pohybují ve Společenství, na penzijní připojištění (viz Příloha 34). Předložený návrh má uvedenou normu meritorně doplnit.

Box 13: Dosavadní „směrnice o penzijním připojištění“ § 98/49/EC § COM(2005)507 final

Směrnice Rady 98/49/EC ze dne 29. června 1998 o ochraně nároků zaměstnanců a samostatně výdělečně činných osob, kteří se pohybují ve Společenství, na penzijní připojištění Směrnice 98/49/EC byla přijata 29. června 1998 a sestává z 12 článků.2 Cílem této normy je chránit nároky účastníků systémů penzijního připojištění a meritorně doplnit nařízení Rady (EEC) 1408/71 ze dne 14. června 1971 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby a jejich rodinné příslušníky pohybující se v rámci Společenství (viz Příloha 35) a nařízení Rady (EEC) 574/72 ze dne 21. března 1972, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (EEC) 1408/71 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby a jejich rodinné příslušníky pohybující se v rámci Společenství (viz

66


Příloha 36). Důvodem k přijetí směrnice 98/49/EC byla skutečnost, že nařízení 1408/71a 574/72 se vztahují pouze na zákonné systémy důchodového zabezpečení a nepokrývají systémy penzijního připojištění. Směrnice 98/49/EC má chránit nároky účastníků systémů penzijního připojištění, kteří se pohybují z jednoho členského státu do druhého, a přispět tak k odstranění překážek volného pohybu zaměstnaných osob a osob samostatně výdělečně činných ve Společenství.3 Tato ochrana se týká nároku na důchod na základě dobrovolných i povinných systémů penzijního připojištění. Nejdůležitějšími meritorními položkami směrnice jsou tyto: § definice pojmů „penzijní připojištění“, „systém penzijního připojištění“, „nároky na důchod“, „nabyté nároky na důchod“, „vyslaný pracovník“ a „příspěvek“; § závazek členských států přijmout opatření k zachování nabytých nároků na důchod pro všechny (migrující i nemigrující) účastní-

ky systému penzijního připojištění; § závazek členských států zajistit, aby systémy penzijního připojištění v ostatních členských státech hradily účastníkům penzijního připojištění a ostatním oprávněným osobám veškeré dávky splatné podle těchto systémů; § závazek členských států přijmout opatření, aby příspěvky do systému penzijního připojištění mohly být i nadále hrazeny vyslanými pracovníky; § závazek členských států přijmout opatření na zajištění informování všech (migrujících i nemigrujících) účastníků systému penzijního připojištění, a to zaměstnavateli, správci nebo jinými příslušnými osobami; § možnost členských států vztáhnout opatření, aby příspěvky do systému penzijního připojištění mohly být i nadále hrazeny vyslanými pracovníky, až na pracovníky vyslané po 25. červenci 2001; § implementační lhůta 25. července 2001 (členské státy, resp. jejich dohled na sociální partnery, aby přijali požadovaná ustanovení dohodou); § závazek členských států sdělit Komisi nejpozději 25. ledna 2002 znění příslušných vnitrostátních právních předpisů. Právní bází směrnice jsou články 51 a 235 Smlouvy o ES (viz Příloha 37 a Příloha 38) a doporučení 92/442/EEC (viz Příloha 39). Všechny tyto zdroje se týkají problematiky volného pohybu pracovníků,4 resp. odstranění překážek, jež by mu mohly potenciálně bránit. Norma rovněž odkazuje na článek 73b Smlouvy o ES (viz Příloha 40), jenž je věnován zákazu volného pohybu kapitálu a plateb.

67



68

Směrnice 98/49/EC je s ohledem na dobu svého vzniku relativně podrobnou normou, přestože formálně (coby směrnice) odpovídá tendenci stanovovat na evropské (unijní) úrovni pouze obecný rámec pro cíle, jichž má být dosaženo. Důvodem pro to je především fakt, že po vytvoření společného vnitřního trhu k 1. lednu 1993 (srov. např. Směrnice 98/49/EC je relativně podrobnou normou. Důvodem je především fakt, že po vytvoření společného vnitřního trhu k 1. lednu 1993 byla většina obecných opatření na evropské (unijní) úrovni již přijata a zbývající „prostor“ (s ohledem na povahu upravované materie) vyžadoval normy meritorně specifičtějšího charakteru. Fiala, Pitrová 2003: 386–391) byla většina skutečně obecných opatření na evropské (unijní) úrovni již přijata a zbývající „prostor“ (s ohledem na povahu upravované materie) vyžadoval normy meritorně specifičtějšího charakteru (s adekvátním dopadem na úroveň národní). Navzdory uvedenému tvrzení směrnice 98/49/EC splňuje základní parametry tohoto nomenklaturního právního aktu Společenství: členské státy získaly přijetím normy lhůtu, v jejímž rámci se zavázaly přijmout příslušná „národní“ opatření, jež budou s danou směrnicí v souladu (srov. např. Tichý, Arnold, Svoboda, Zemánek, Král 1999: 159, 162–163). Z formálního hlediska je rovněž podstatná skutečnost, že EP se na přijímání směrnice 98/49/EC podílel prostřednictvím tzv. procedury konzultace (viz Příloha 41). V praxi to znamenalo, že rozhodujícím aktérem v rámci příslušného legislativního procesu byla fakticky Rada, neboť EP nebyl schopen projednávání jejího návrhu (resp. návrhu Komise, který Rada pozměnila) zcela zablokovat (srov. např. Fiala, Pitrová 2003: 269). Forma směrnice pak jednotlivým členským státům poskytla (v porovnání s potenciálním nařízením) relativně více „prostoru“ pro vlastní opatření.5 Pro členské státy měl přitom daný legislativní proces ještě jeden důležitý rozměr: naprostá většina zainteresovaných zájmových skupin vznášela své požadavky (krom Komise) především na Radu, což do značné míry eliminovalo možnost vzniku meziinstitucionálního sporu v průběhu projednávání návrhu směrnice. Výsledek legislativního procesu tak závisel zejména na schopnosti jednotlivých členských států dospět k vzájemně přijatelnému politickému řešení.6


69


Z hlediska obsahu je směrnice 98/49/EC standardní reregulační normou: „přenáší“ regulaci z národní úrovně na úroveň evropskou (unijní), napomáhá „výběru hodnot“, jež jsou preferovány jen některými ze zainteresovaných aktérů, a současně přímo neredistribuuje zdroje potřebné pro provedení příslušných ustanovení. To na národní úroveň vytváří poměrně silný adaptační tlak (srov. např. Hix 2005: 223; Börzel, Risse 2000). Směrnice je charakteristická především množstvím úkolů, jimiž jednotlivé členské státy zavazuje, jednou odchylkou a implicitním revizním mechanismem. Počet závazků jednotlivých členských států je patrný již z uvedeného výčtu. Za pozornost nicméně stojí závazek členských států zajistit, aby systémy penzijního připojištění v ostatních členských státech hradily účastníkům penzijního připojištění a ostatním oprávněným osobám veškeré dávky splatné podle těchto systémů. Toto ustanovení v sobě totiž zahrnuje (z hlediska směrnice

coby nomenklaturního právního aktu Společenství) poměrně zřídka se objevující požadavek na kooperaci jednotlivých členských států mezi sebou navzájem. S ohledem na meritum směrnice má dané ustanovení svou logiku, nicméně zakládá praxi, jejímž výsledkem je potenciálně nižší právní jistota dotčených subjektů, zejména pak účastníků systému penzijního připojištění, neboť vzájemné záruky jednotlivých členských států mohou nabývat různých forem a ve svém důsledku např. oslabovat význam závazku členských států přijmout opatření na zajištění informování všech (migrujících i nemigrujících) účastníků systému penzijního připojištění, zvláště pokud tento závazek mají v praxi naplňovat zaměstnavatelé, správci nebo jiné příslušné osoby. Pokud jde o uvedenou odchylku, byla jí možnost členských států vztáhnout opatření, aby příspěvky do systému penzijního připojištění mohly být i nadále hrazeny vyslanými pracovníky, až na pracovníky vyslané po 25. červenci 2001. V současnosti již tedy platná není. Její včlenění do rámce směrnice nicméně demonstruje „citlivost“ problematiky vyslaných pracovníků a současně i otázky volného pohybu osob v rámci EU obecně. Přestože existuje elementární shoda stran významu volného pohybu tzv. čtyř svobod (osob, zboží, služeb a kapitálu), jejich praktická realizace často naráží na výhrady zainteresovaných aktérů, nejčastěji pak jednotlivých členských států. Právě uvedená odchylka je jednou z nich a lze tvrdit, že dočasně umenšila „harmonizační potenciál“ směrnice 98/49/EC jako celku, protože umožnila jednotlivým členským státům přijmout na omezenou dobu


70


opatření, která s ní mohla být (resp. s jejím záměrem) v obsahovém nesouladu. Revizní mechanismus byl ve směrnici obsažen pouze v implicitní podobě v ustanovení, že Komise na základě informací poskytnutých členskými státy předloží nejpozději do šesti let od vstupu směrnice v platnost (tj. do 29. června 2004) zprávu EP, Radě a Hospodářskému a sociálnímu výboru a navrhne jakékoli nezbytné změny dané normy.

Navrhované změny Debata o meritorním doplnění směrnice 98/49/EC byla zahájena v roce 2002 formou konzultace ve věci přenositelnosti nároků na penzijní připojištění. Návrh směrnice EP a Rady o zlepšení přenositelnosti nároků na penzijní připojištění předložila Komise 20. října 2005.

První fáze konzultace sociálních partnerů týkající se přenositelnosti nároků na penzijní připojištění První fáze konzultace sociálních partnerů týkající se přenositelnosti nároků na penzijní připojištění byla zahájena 3. června 2002. Obecně se věnovala záměru přistoupit k akci na evropské (unijní) úrovni (viz Příloha 27). Komise o něm již informovala Evropskou radu ve dnech 23.–24. března 2001 (viz Příloha 42) a znovu jej zopakovala ve sdělení Komise Radě, Evropskému parlamentu, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů – Akční plán Komise pro odbornost a mobilitu.7 Ve prospěch zahájení konzultace (resp. ve prospěch přistoupení k akci na evropské (unijní) úrovni) byl předložen argument, že směrnice 98/49/EC nevytváří v daném směru komplexní společný regulatorní rámec, čímž fakticky udržuje v platnosti překážky volnému pohybu pracovníků. V jednotlivých členských státech přitom (s ohledem na demografické změny a tendence jim čelit) postupně vzrůstá význam penzijního připojištění. Komise rovněž odkázala na doporučení 92/442/EEC a zelenou knihu Penzijní připojištění na jednotném trhu.8 V roce 2001 vznikl na základě rozhodnutí 2001/584/EC Výbor pro oblast penzijního připojištění (Penzijní fórum), jenž v rámci tří pracovních skupin zpracoval pro Komisi zprávy, jejichž závěrem bylo, že otázku přenositelnosti nároků na penzijní připojištění je

Penzijní fórum


nezbytné řešit na evropské (unijní) úrovni, a to nejen ve vztahu k přeshraniční mobilitě pracovníků.9 Penzijní fórum konstatovalo, že penzijní připojištění nadále nesmí být výrazem odměny zaměstnavatelů za loajalitu zaměstnanců, ale naopak se musí stát elementární součástí sociální ochrany. Pokud by byla zachována stávající praxe, mobilita pracovníků by se fakticky se vzrůstajícím významem penzijního připojištění adekvátně umenšovala. Penzijní fórum v tomto směru navrhlo, aby změna „povahy“ (parametrů) penzijního připojištění (např. nabytí nároků na penzijní připojištění a jejich přenositelnost) proběhla postupně, za využití přechodného období, a to především s ohledem na finanční implikace, jež to může mít pro zaměstnavatele. Současně ovšem Penzijní fórum upozornilo, že daný postup předpokládá vyřešení problému (dvojího) zdanění výnosů z penzijního připojištění při přeshraniční mobilitě pracovníků, resp. při přenosu jejich nároků na penzijní připojištění.10

Druhá fáze konzultace sociálních partnerů týkající se přenositelnosti nároků na penzijní připojištění Druhá fáze konzultace sociálních partnerů týkající se přenositelnosti nároků na penzijní připojištění byla zahájena 12. září 2002. S ohledem na výsledek první fáze se tentokrát týkala již merita konkrétního návrhu (viz Příloha 28), zejména pak otázek nabytí, zachování a přenositelnosti nároků na penzijní připojištění, jež neupravuje směrnice 98/49/EC.11 Komise upřesnila, že případný legislativní návrh by se měl týkat „zaměstnaneckých“ systémů penzijního připojištění12 a měl by zajistit, aby nabytí, zachování a přenositelnost nároků na penzijní připojištění byly pro všechny zaměstnance co nejsnazší a (z hlediska výsledku) co nejpříznivější.13 Současně upozornila, že v jednotlivých členských státech je situace na poli „zaměstnaneckých“ systémů penzijního připojištění velmi různorodá a ani návrh COM(2000)507 final (nyní směrnice 2003/41/EC) v tomto ohledu nepřináší uspokojivé výsledky, protože se primárně věnuje pouze (budoucímu) zajištění volného pohybu služeb „zaměstnaneckého“ penzijního připojištění, nikoliv (aktuálním) individuálním nárokům jednotlivých pracovníků v těchto systémech (volnému pohybu osob). Komise s ohledem na výsledek první fáze konzultace zveřejnila následující konkrétní změny/návrhy, jež předložila k vyjádření sociálním partnerům:

71

72


§ zavést minimální požadavky na nabytí, zachování a přenositelnost nároků na penzijní připojištění včetně požadavku na informování pracovníků; § řešit otázku přenositelnosti nároků na penzijní připojištění na evropské (unijní) úrovni a nejen ve vztahu k přeshraniční mobilitě pracovníků (tedy s ohledem na mobilitu pracovníků obecně); § zahrnout do případného legislativního návrhu všechny „zaměstnanecké“ systémy penzijního připojištění (bez ohledu na podíl účasti zaměstnanců a zaměstnavatelů); § provést změnu parametrů penzijního připojištění postupně; § nastavit parametry systémů penzijního připojištění tak, aby byly pro pracovníky co nejpříznivější (aby nepůsobily „proti“ jejich potenciální mobilitě).14

Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o zlepšení přenositelnosti nároků na penzijní připojištění Návrh směrnice EP a Rady o zlepšení přenositelnosti nároků na penzijní připojištění předložila Komise 20. října 2005. Text sestává z 12 článků, v nichž jsou obsaženy následující nejdůležitější změny/ návrhy: § minimální požadavky na nabytí, zachování a přenositelnost nároků na penzijní připojištění včetně požadavku na informování pracovníků; § meritorní doplnění směrnice 98/49/EC a směrnice 2003/41/EC (ve věci informování pracovníků); § zahrnutí všech systémů penzijního připojištění s výjimkou těch, jež jsou upraveny nařízením 1408/71; § definice pojmů (zejména „penzijní připojištění“, „systém penzij-

ního připojištění“ a „nároky na důchod“); § podmínky nabytí nároků na penzijní připojištění příznivé pro pracovníky;15 § implementační lhůta 1. července 2008 (v případě požadavku, aby nárok na důchod vyplývající z penzijního připojištění byl dostupný nejpozději do dvou let po zahájení účasti na systému penzijního připojištění, 1. července 2013). Právní bází návrhu směrnice jsou články 42 a 94 Smlouvy o ES (viz Příloha 43 a Příloha 44), přičemž text explicitně odkazuje rovněž na směrnice 98/49/EC a 2003/41/EC, nařízení 1408/71 a tzv. novou Lisabonskou strategii.16 „Inspirační“ zdroje návrhu jsou tedy srov-


Hodnocení obsahu návrhu směrnice


natelné s dřívější argumentací Komise v souvislosti s konzultacemi sociálních partnerů. Meritorně ovšem text tyto konzultace výrazně překračuje, resp. v mnoha ohledech „jde“ za jejich rámec, což ve svém důsledku (zjednodušeně řečeno) znamená, že Komise předložila návrh, jehož obsah byl se sociálními partnery dopředu konzultován jen ve velmi omezené míře. Východiskem předloženého návrhu je elementární význam mobility pracovníků („trhy práce nekončí na hranicích členských států“) a potažmo i systémů penzijního připojištění, jejichž „konstrukce“ v jednotlivých členských státech je ovšem s mobilitou poměrně často v nesouladu. Směrnice 98/49/EC přitom v dané souvislosti (podle Komise) zaručuje pouze právo na rovné zacházení, což je v současnosti (s ohledem na rostoucí význam penzijního připojištění) již nedostatečné. V rámci uvedené argumentace je zaznamenáníhodné, že Komise pro svá tvrzení nepředkládá přesvědčivé důkazy a přiznává, že

nevyužila možnosti externích odborných konzultací (s výjimkou Penzijního fóra). Přitom „automaticky“ konstatuje soulad návrhu s principy subsidiarity a proporcionality a odmítá jinou podobu řešení než přijetí závazné normy platné ve všech členských státech – ex ante a s odůvodněním, že „je vhodná doba pro poskytnutí společných doporučení“. Komise před předložením návrhu směrnice EP a Rady o zlepšení přenositelnosti nároků na penzijní připojištění nevyužila možnosti externích odborných konzultací (s výjimkou Penzijního fóra). Přitom „automaticky“ konstatovala soulad návrhu s principy subsidiarity a proporcionality a odmítla jinou podobu řešení než přijetí závazné normy platné ve všech členských státech – ex ante a s odůvodněním, že „je vhodná doba pro poskytnutí společných doporučení“. V porovnání s konzultacemi se sociálními partnery Komise ve svém návrhu zachovala prakticky pouze požadavek na řešení otázky přenositelnosti nároků na penzijní připojištění na evropské (unijní úrovni) jak ve vztahu k přeshraniční mobilitě pracovníků, tak i s ohledem na migraci v rámci jednotlivých členských států, resp. v rámci různých systémů penzijního připojištění na národní úrovni.

73


Z meritorního hlediska je podstatné, že v porovnání s konzultacemi se sociálními partnery Komise ve svém návrhu zachovala prakticky pouze požadavek na řešení otázky přenositelnosti nároků na penzijní připojištění na evropské (unijní úrovni) jak ve vztahu k přeshraniční mobilitě pracovníků, tak i s ohledem na migraci v rámci jednotlivých členských států, resp. v rámci různých systémů penzijního připojištění na národní úrovni. Ve většině zbývajících otázek návrh obsah konzultací meritorně „překročil“. Do textu nebyly zahrnuty pouze „zaměstnanecké“ systémy penzijního připojištění (bez ohledu na podíl účasti zaměstnanců a zaměstnavatelů), ale všechny s výjimkou těch, jež jsou upraveny nařízením 1408/71. Rovněž byla opuštěna zásada, aby změny parametrů penzijního připojištění byly provedeny postupně; upřednostněna byla naopak zásada, aby tyto parametry byly pro pracovníky co nepříznivější a nepůsobily „proti“ jejich potenciální mobilitě (se zdůrazněním významu sociálních

partnerů, avšak s upozaděním významu zaměstnavatelů). Pro jednotlivé členské státy to ve výsledku může znamenat omezení jejich schopnosti přijmout v dané věci vlastní „národní“ opatření, popř. ovlivnění jejich voleb v otázce probíhajících penzijních reforem (a to nikoliv vždy nutně ve směru, jenž by pro ně byl jednoznačně přijatelný a/nebo výhodný). Toto tvrzení je přitom platné i za situace, kdy se předpokládá, že výsledkem legislativního procesu bude norma „pouze“ v podobě směrnice.17 Návrh jednotlivým členským státům fakticky nabízí pouze dvě možnosti k omezení reregulačního potenciálu výsledné směrnice.18 První z nich je možnost nechránit nabyté nároky na důchod, pokud nepřesahují výši stanovenou příslušným členským státem, a převést je nebo vyplatit příslušný kapitál (článek 5). Druhou pak možnost využít dodatečné lhůty pro provedení těch ustanovení směrnice, která by mohla být krátkodobě příliš svazující (článek 9). V prvém případě se však jedná o marginální „ústupek“, v případě druhém pak pouze o dočasnou úpravu, navíc nikoliv zcela v souladu s dříve avizovaným záměrem provést změnu všech parametrů penzijního připojištění postupně. K tomu je třeba dodat, že Penzijní fórum již v rámci první fáze konzultace se sociálními partnery upozornilo, že změna parametrů penzijního připojištění (s ohledem na finanční implikace, jež to může mít pro zaměstnavatele) předpokládá vyřešení problému (dvojího) zdanění výnosů z penzijního připojištění při přeshraniční mobilitě pracovníků, resp. při přenosu jejich nároků na penzijní připojištění. Této problematice se ovšem předložený návrh vůbec

74

75


Penzijní fórum již v rámci první fáze konzultace se sociálními partnery upozornilo, že změna parametrů penzijního připojištění (s ohledem na finanční implikace, jež to může mít pro zaměstnavatele) předpokládá vyřešení problému (dvojího) zdanění při přeshraniční mobilitě pracovníků. Této problematice se ovšem předložený návrh vůbec nevěnuje, čímž de facto nenaplňuje princip proporcionality, protože současně s návrhem řešení jednoho problému vytváří problém jiný.

nevěnuje, čímž de facto nenaplňuje princip proporcionality, protože současně s návrhem řešení jednoho problému vytváří problém jiný.

Debata a její aktéři Dosavadní průběh Debata o návrhu směrnice EP a Rady o zlepšení přenositelnosti nároků na penzijní připojištění byla, pokud jde o meritum věci, zahájena bezprostředně po otevření první fáze příslušné konzultace sociálních partnerů. Současně je třeba dodat, že vzhledem k rozdílným zájmům zaměstnavatelů a zaměstnanců (podniků a odborů) byla již v průběhu této fáze konzultace oběma stranami odmítnuta možnost vzájemné tzv. evropské dohody (viz Příloha 29), a proto Komise fakticky rovnou přistoupila k přípravě příslušného legislativního návrhu. Konzultace se zúčastnily necelé dvě desítky sociálních partnerů, přičemž shody mezi nimi bylo dosaženo pouze v otázce nutnosti zabývat se problematikou přenositelnosti nároků na penzijní připojištění na evropské (unijní) úrovni. Ve všech ostatních otázkách se projevil rozpor mezi zájmy zaměstnanců a zaměstnavatelů. Mezi nejdůležitější aktéry konzultace patřili zejména ETUC, UNICE19 a CEEP, dále pak UEAPME, HOTREC, FBE, CEA, FIEC, CEC a EUROCADRES. UNICE, UEAPME, HOTREC, FBE, CEA, FIEC se postavily pouze za omezené řešení otázky přenositelnosti nároků na penzijní připojištění na evropské (unijní) úrovni – jen ve vztahu k přeshra-

Pozice zaměstnavatelů

76


niční mobilitě pracovníků. V opačném případě by šlo podle těchto aktérů (zaměstnavatelů) o neproporcionální opatření v nesouladu s principem subsidiarity, jež by vedlo k situaci, kdy by zaměstnavatelé z důvodu očekávatelných finančních konsekvencí poskytovali svým zaměstnancům penzijní připojištění pouze v omezené míře. Pokud by měla být otázka přenositelnosti nároků na penzijní připojištění řešena takto, pak by zaměstnavatelé na evropské (unijní) úrovni preferovali spíše opatření nezávazného charakteru.20 ETUC, CEC, EUROCADRES (odbory) se v kontrastu k názoru zaměstnavatelů jednoznačně postavily za závazné opatření na evropské (unijní) úrovni, navíc s upřednostněním nástrojů sociálního dialogu (resp. s oslabením jednotlivých členských států, jejichž role by se fakticky omezila jen na přijetí příslušných „národních“ opatření, popř. řešení případných finančních konsekvencí). Odbory se rovněž vyjádřily pro normu, jež by se týkala všech systémů penzijního připojištění, pouze komplementárně pak sektorů s nejvyšší mírou mobility pracovníků,21 přičemž ke sbližování parametrů systémů penzijního připojištění by mělo dojít co nejrychleji.22 Návrh směrnice EP a Rady o zlepšení přenositelnosti nároků na penzijní připojištění předložený Komisí (viz výše) zohlednil především požadavky odborů. Argumentace zaměstnavatelských organizací reflektována prakticky nebyla. Ostatně východiskem předloženého návrhu se stal argument odkazující na elementární význam mobility pracovníků, aniž by byl vzat v úvahu nezanedbatelný fakt, že bez adekvátní podpory zaměstnavatelů (včetně malých a středních podniků), resp. při jejich upozaďování, nemůže mobilita Návrh směrnice EP a Rady o zlepšení přenositelnosti nároků na penzijní připojištění předložený Komisí zohlednil především požadavky odborů. Východiskem předloženého návrhu se stal argument odkazující na elementární význam mobility pracovníků. V úvahu však nebyl vzat nezanedbatelný fakt, že bez adekvátní podpory zaměstnavatelů (včetně malých a středních podniků), resp. při jejich upozaďování, nemůže mobilita pracovníků nabýt jiného než pouze omezeného rozsahu – jak z hlediska trhů práce na národní úrovni, tak z hlediska jednotného trhu práce na úrovni evropské (unijní).

Pozice zaměstnanců

77


pracovníků nabýt jiného než pouze omezeného rozsahu – jak z hlediska trhů práce na národní úrovni, tak z hlediska jednotného trhu práce na úrovni evropské (unijní). Samotný legislativní proces týkající se návrhu směrnice EP a Rady o zlepšení přenositelnosti nároků na penzijní připojištění, byl zahájen zveřejněním textu Komisí 20. října 2005. Návrhem se již zabývaly všechny relevantní instituce EU, nicméně samotné projednávání dosud dospělo jen do fáze završení tzv. prvního čtení textu v EP. Rada doposud nenalezla shodu ve věci svého společného postoje. Legislativní proces probíhá podle pravidel tzv. procedury spolurozhodování, jejímiž aktéry jsou Komise (DG Zaměstnanost, sociální věci a rovné příležitosti), EP (Výbor pro zaměstnanost a sociální věci (odpovědný), Výbor pro hospodářství a měnu, Výbor pro vnitřní trh a ochranu spotřebitelů a Výbor pro práva žen a rovnost pohlaví), Rada (Rada pro zaměstnanost, sociální politiku, zdravotnictví a spotřebitelské záležitosti), Výbor regionů a Hospodářský a sociální výbor.23 EP se návrhem meritorně (a s konkrétními výstupy) zabýval celkem čtyřikrát (nejintenzivněji ve dnech 21.–27. března 2007) a završil své tzv. první čtení. Mezi nejdůležitější požadavky, které EP v průběhu legislativního procesu vznesl, patří následující: § vyloučení osob samostatně výdělečně činných z rámce směrnice; § zdůraznění cíle směrnice ve smyslu posílení mobility zaměstnanců; § vyloučení těch systémů penzijního připojištění z rámce směrnice, jež v době vstupu normy v platnost již nebudou otevřeny novým členům (zaměstnancům) a/nebo jež budou podléhat jakékoli intervenci ze strany příslušného členského státu nebo soudu; § doplnění některých definic obsažených v článku 3; § nároky na penzijní připojištění by mělo být možné nabývat nejpozději od 25 let, resp. nejpozději po uplynutí „čekací lhůty“ 5 let (prodloužení lhůt navrhovaných Komisí o 4 roky); § členské státy by měly zajistit, aby bylo možné zachovat nároky na důchod v tom systému penzijního připojištění, v němž byly nabyty, a současně tyto nároky garantovat; § převod z jednoho systému penzijního připojištění do druhého (ať už v rámci jednoho členského státu, nebo mezi nimi) by měl být zaručen ve lhůtě kratší než 18 měsíců a zaměstnanci by měli mít možnost o něj požádat ještě 6 měsíců po nástupu do nového zaměstnání. Hlasování v rámci jednotlivých výborů EP ve všech případech končila zhruba v poměru 4:1 ve prospěch návrhu obsahujícího výše


Pozice EP

78


uvedené požadavky. V rámci pléna (vzhledem k tomu, že se nehlasovalo po jménech) není tento „trend“ ověřitelný, nicméně projednávání jednotlivých pozměňovacích návrhů ukázalo, že poslanci EP byli při těchto hlasováních jednotní, tudíž lze předpokládat, že podobným poměrem byla přijata i příslušná závěrečná zpráva. V praxi to znamená, že podpora pro návrh (v podobě pozměňovacích návrhů EP) vzešla z více frakcí EP současně a nebyla výsledkem kompromisu pouze mezi některými z nich. Komise na završení tzv. prvního čtení EP doposud nijak formálně nereagovala; očekává výsledky jednání v Radě, resp. tendence jednotlivých členských států dospět ke kompromisu stran společného postoje nebo alespoň politické dohody, jež by k němu vedla. Rada se návrhem doposud zabývala čtyřikrát (naposledy 30. května 2007), přičemž všechna její jednání se odehrála ještě před završením tzv. prvního čtení návrhu v EP. Ve všech případech se jednalo o tzv. položku B, tedy otázku, jejíhož meritorního projednávání se účastnili samotní ministři (nebyla pro ně připravena bez dalšího k odsouhlasení). Prakticky to znamená, že projednávaný návrh vždy vyžadoval „politické odblokování“ na nejvyšší z rovin Rady z důvodu fundamentálních neshod mezi jednotlivými členskými státy. Rada doposud nepředložila žádné konkrétní požadavky. Projednávání návrhu nicméně charakterizují tendence směřující k jeho meritornímu rozšíření, avšak za podmínky dostatečně dlouhého přechodného období (implementační lhůty) k provedení výsledné normy. Rada rámcově podporuje přijetí nové normy, ovšem doposud neexistuje mezi jednotlivými členskými státy shoda stran realizace samotné přenositelnosti nároků na penzijní připojištění mezi různými systémy penzijního připojištění. V průběhu projednávání se objevily dvě základní možnosti: buď přenositelnost zajistit pouze na bázi dobrovolnosti, nebo ji z návrhu zcela vyloučit a zachovat pouze ostatní položky (což by přenositelnost zcela nevyloučilo, avšak ani jednoznačně nepodpořilo). Dosud se projednávání návrhu dotklo pěti předsednictví (Velká Británie, Rakousko, Finsko, Německo a Portugalsko), přičemž žádné z nich neprezentovalo takové návrhy, jež by byly pro ostatní členské státy akceptovatelné. Důvodem pro to byl nejen fakt, že mezi jednotlivými členskými státy nebyla ve věci návrhu patrná jiná než elementární shoda, že text se zabývá důležitým tématem, ale i skutečnost, že Rada čekala na výsledek tzv. prvního čtení EP, resp. na případný změněný návrh Komise. Ten však doposud předložen nebyl

Pozice Komise

Pozice Rady


79


a žádné z předsednictví (krom současného portugalského, jež se však zatím v daném směru neprojevilo) tudíž nebylo vystaveno bezprostřednímu „tlaku“ na zveřejnění relevantních návrhů, jak v daném legislativním procesu pokračovat.24

Aktuální stav V současnosti projednávání návrhu probíhá pouze na neformální bázi, přičemž však již 5. prosince 2007 se očekává dosažení tzv. politické dohody, závazku k pozdějšímu přijetí společného postoje, resp. k završení tzv. prvního čtení návrhu v Radě. Současně platí, že Komise doposud nezveřejnila změněný text návrhu, jak standardně činí po ukončení tzv. prvního čtení EP. Z toho vyplývá, že uvedené datum je nezbytné považovat pouze za „orientační“.25 Z hlediska formy je podstatné, že v rámci legislativního procesu

prostřednictvím tzv. procedury spolurozhodování není do přijetí společného postoje Radou (jenž je faktickou reakcí na naprostou většinu legislativních návrhů Komise, které již ve svém tzv. prvním čtení projednal EP; viz Příloha 24 a Příloha 25) stanovena žádná časová lhůta. Ty jsou striktně určeny až od tzv. druhého čtení v EP. V praxi to znamená, že přijetí společného postoje může trvat neomezeně dlouho, tedy za předpokladu, že Komise text z projednávání nestáhne. V případě návrhu směrnice EP a Rady o zlepšení přenositelnosti nároků na penzijní připojištění je ostatně i tato varianta možná. Žádná z platných norem přijetí takové směrnice explicitně Do přijetí společného postoje Radou nestanovuje tzv. procedura spolurozhodování žádné časové lhůty. V praxi to znamená, že přijetí společného postoje může trvat neomezeně dlouho, tedy za předpokladu, že Komise text z projednávání nestáhne. V případě návrhu směrnice EP a Rady o zlepšení přenositelnosti nároků na penzijní připojištění je ostatně i tato varianta možná. Žádná z platných norem přijetí takové směrnice explicitně nevyžaduje a meritum návrhu nepodléhalo ani nepodléhá zkoumání ze strany ESD. Návrh je v tomto ohledu čistě výsledkem politických úvah v rámci Komise.



80

nevyžaduje a meritum návrhu nepodléhalo ani nepodléhá zkoumání ze strany ESD. Návrh je v tomto ohledu čistě výsledkem politických úvah v rámci Komise, což jeho projednávání činí poměrně málo předvídatelným (přičemž ale neplatí, že vyloučení varianty stažení návrhu Komisí výhled na přijetí výsledné normy „automaticky“ ozřejmuje). Důvodem je nejen absence společného postoje Rady (tedy rozdílné pozice jednotlivých členských států),26 ale především zřejmý nesoulad mezi pozicemi Komise a EP. Obě instituce totiž v rámci legislativního procesu prostřednictvím tzv. procedury spolurozhodování zpravidla „slaďují“ svá stanoviska vůči Radě.27 Projednávání návrhu směrnice EP a Rady o zlepšení přenositelnosti nároků na penzijní připojištění nicméně (alespoň podle dosavadního vývoje) ukazuje, že jde o jiný případ. Zatímco Komise předložila text, jenž poměrně výrazně omezuje schopnost jednotlivých členských států přijmout vlastní „národní“ opatření v souladu s vlastními potřebami

(tím, že nastavenými parametry zužuje jejich akční rádius), EP se v rámci svého tzv. prvního čtení postavil spíše proti této tendenci. Konkrétně je v tomto směru potřeba připomenout zejména vyloučení osob samostatně výdělečně činných z rámce směrnice28, vyloučení těch systémů penzijního připojištění z rámce směrnice, jež v době vstupu normy v platnost již nebudou otevřeny novým členům (zaměstnancům) a/nebo jež budou podléhat jakékoli intervenci ze strany příslušného členského státu nebo soudu, a fakt, že nároky na penzijní připojištění by mělo být možné nabývat nejpozději od 25 let, resp. nejpozději po uplynutí „čekací lhůty“ 5 let (prodloužení lhůt navrhovaných Komisí o 4 roky).29 Z hlediska jednotlivých členských států, resp. rozhodování Rady o jejím společném postoji, je na uvedeném vývoji důležité to, že jak Komise, tak i EP (podle vlastních argumentů) podporují posilování pracovní mobility na evropské (unijní) úrovni, avšak každá z institucí podle vlastního teleologického výkladu. Z čistě „technického“ hlediska to ovšem činí rozhodování jednotlivých členských států (a potažmo Rady) velmi obtížným. Zatímco Komise nabízí meritorně koherentní řešení, avšak s tím, že omezuje akční rádius pro přijetí příslušných „národních“ opatření, EP naopak návrh v určitých ohledech limituje věcně, nicméně z potenciální směrnice vytváří poměrně podrobnou preskriptivní normu, navíc ne zcela v souladu s platnou směrnicí 98/49/EC. Současně nelze opomínat ani skutečnost, že od přijetí směrnice se zásadně změnilo postavení EP v rámci institucionálního schématu na evropské (unijní) úrovni (ve smyslu



Komise i EP podporují posilování pracovní mobility na evropské (unijní) úrovni, avšak každá z institucí podle vlastního teleologického výkladu. To ovšem činí rozhodování jednotlivých členských států (a potažmo Rady) velmi obtížným. Zatímco Komise nabízí meritorně koherentní řešení, avšak s tím, že omezuje akční rádius pro přijetí příslušných „národních“ opatření, EP naopak návrh v určitých ohledech limituje věcně, nicméně z potenciální směrnice vytváří poměrně podrobnou preskriptivní normu, navíc ne zcela v souladu s platnou směrnicí 98/49/EC. jeho posílení) a zvýšil se počet členských států. Oba tyto faktory mají za následek relativní oslabení Rady, resp. role jednotlivých členských států, na evropské (unijní) úrovni. Z uvedených důvodů lze předpokládat, že projednávání návrhu směrnice EP a Rady o zlepšení přenositelnosti nároků na penzijní připojištění bude v rámci Rady vyžadovat nejen „standardní“ shodu na společném postoji,30 ale zejména zvýšenou aktivitu ve vztahu k dalším zainteresovaným aktérům (kvůli jejich aktuální „nepředvídatelnosti“). Tyto „formální“ požadavky přitom budou z pochopitelných důvodů doprovázeny i požadavky meritorními (protože reálná situace na poli penzijního připojištění je v jednotlivých členských státech různá). Ve výsledku to pak znamená, že od potenciálního přijetí společného postoje nelze očekávat více než faktické urychlení legislativního procesu (od tzv. druhého čtení se v rámci tzv. procedury spolurozhodování již uplatňují závazné lhůty), aniž to jednotliProjednávání návrhu bude v rámci Rady vyžadovat nejen „standardní“ shodu na společném postoji, ale zejména zvýšenou aktivitu ve vztahu k dalším zainteresovaným aktérům. Tyto „formální“ požadavky přitom budou z pochopitelných důvodů doprovázeny i požadavky meritorními. V tomto směru by proto jak pro Radu, tak i pro jednotlivé členské státy bylo patrně nejvýhodnější stažení návrhu z projednávání. Tato pravomoc však náleží Komisi.

81

82


vým členským státům z meritorního hlediska nutně přinese jakékoli trvalejší „ústupky“ či „výhody“. (Současně nelze opomínat, že články 42 a 94 Smlouvy o ES (viz Příloha 43 a Příloha 44) v rámci daného legislativního procesu vyžadují v Radě konsenzus, což jeho úspěšného završení dále ztěžuje.) V tomto směru by proto jak pro Radu, tak i pro jednotlivé členské státy bylo patrně nejvýhodnější stažení návrhu z projednávání. Tato pravomoc však náleží Komisi, nehledě na to, že většina členských států by se tímto požadavkem fakticky postavila proti jinak (víceméně) konsenzuálnímu principu volného pohybu osob (ať už by potenciální norma jeho realizaci skutečně napomáhala, nebo ne).

Pozice České republiky Při definování pozice ČR v rámci aktuálního legislativního procesu je nezbytné zohlednit nejen obsah „doplňované“ směrnice 98/49/ EC a obsah příslušného návrhu Komise, ale také pozice ostatních relevantních aktérů, včetně jejich institucionálního „ukotvení“, resp. významu v kontextu legislativního procesu jako celku. Samozřejmým předpokladem definování české pozice na evropské (unijní) úrovni by přitom měl být především jasný postoj zformovaný na úrovni národní. Přestože je posledně uvedený požadavek z důvodu probíhajících diskusí o tzv. důchodové reformě v ČR (resp. o jejích konkrétních parametrech, kam meritorně spadají i otázky penzijního připojištění) patrně jen obtížně realizovatelný, lze v tomto směru „kalkulovat“ s faktem, že obdobné diskuse (byť v různé míře) probíhají i ve většině ostatních členských států i na evropské (unijní) úrovni (srov. např. McMorrow, Roeger 2002). Z meritorního hlediska je sice tento fakt nedůležitý (na jeho základě nelze pro ČR coby členský stát, jenž se má ujmout institutu předsednictví, doporučit žádné jednoznačné věcné řešení), má však svůj význam s ohledem formální parametry probíhajícího legislativního procesu. Základním východiskem by v tomto směru měla být skutečnost, že v rámci EU v současnosti není (v důsledku rozšíření v roce 2004 a 2007) garantován elementární volný pohyb pracovních sil. Bez ohledu na temporální charakter těchto opatření a existenci jiných nástrojů (např. nařízení 1408/71 a 574/72 a směrnice 98/49/EC a 2003/41/EC) totiž platí, že bez praktického realizace této zásady


83


(jedné z tzv. čtyř svobod, mezi něž patří volný pohyb osob, zboží služeb a kapitálu) nelze kvalifikovaně zhodnotit potřebu přijetí zamýšlené směrnice EP a Rady o zlepšení přenositelnosti nároků na penzijní připojištění. Navíc žádná z platných norem přijetí takové směrnice explicitně nevyžaduje a meritum návrhu nepodléhalo ani V rámci EU v současnosti není (v důsledku rozšíření v roce 2004 a 2007) garantován elementární volný pohyb pracovních sil. Bez praktické realizace této zásady (přestože uvedená opatření mají jen temporální charakter) přitom nelze kvalifikovaně zhodnotit potřebu přijetí zamýšlené směrnice EP a Rady o zlepšení přenositelnosti nároků na penzijní připojištění. Navíc žádná z platných norem přijetí takové směrnice explicitně nevyžaduje. nepodléhá zkoumání ze strany ESD; předložený návrh je v tomto ohledu čistě výsledkem politických úvah v rámci Komise, o čemž svědčí mj. i to, že Komise a EP (alespoň podle dosavadního vývoje) prezentují v rámci probíhajícího legislativního procesu zásadně odlišná stanoviska a Rada doposud nezavršila své tzv. první čtení přijetím společného postoje. V případě absence institucionálních limitů by mohla být možnost ČR definovat za dané situace vlastní pozici k projednávanému návrhu teoreticky relativně vysoká (z důvodu „nejednoty“ ostatních zainteresovaných aktérů včetně sociálních partnerů). Danosti tzv. procedury spolurozhodování a institutu předsednictví nicméně její volby v tomto směru výrazně omezují. Důvodem je nejen relativně silné postavení EP v rámci tzv. procedury spolurozhodování (podpořené i širokou shodou v rámci EP ve věci změn projednávaného návrhu), ale především fakt, že články 42 a 94 Smlouvy o ES v rámci daného legislativního procesu vyžadují v Radě (v níž je v současnosti zastoupeno již 27 členských států) konsenzus. Institut předsednictví pak členský stát, který se jej ujímá, limituje tím, že je primárně definován na evropské (unijní) úrovni a vyžaduje od něj naplňování svých základních funkcí, mezi něž patří mj. administrace a řízení práce Rady, vytyčení politických priorit a vyjednávání (srov. např. Hayes-Renshaw, Wallace 2006: 140–154; Pitrová, Kaniok 2005: 10–15; Pitrová, Kaniok 2006: 195–199; Westlake, Galloway 2004: 334–336).


84


V souvislosti s institutem předsednictví patří mezi významné faktory, limitující volby ČR, i fakt, že ČR bude při meritorní přípravě svého předsednictví kooperovat s Francií a Švédskem, státy, jež se téhož institutu ujmou před ní, resp. po ní. Přestože oficiální podrobná stanoviska těchto zemí k návrhu směrnice EP a Rady o zlepšení přenositelnosti nároků na penzijní připojištění nejsou dostupná, na základě jejich praxe i samotných „národních“ opatření týkajících se problematiky penzijního připojištění lze předpokládat, že zájmy Francie a Švédska budou v rámci probíhajícího legislativního procesu (v porovnání se zájmy ČR) zásadně odlišné. Francie a Švédsko se výrazně liší např. nejen v míře migrace pracovníků (jež je základním argumentem pro přijetí směrnice na evropské (unijní) úrovni), ale i (a především) v tom, jaký jejich důchodové systémy přikládají význam samotnému penzijnímu připojištění. Konkrétní parametry penzijního připojištění jsou v těchto zemích různé (ať už jde o podmínky nabytí nároků na penzijní připojištění a jejich přenositelnost či otázku informovaní pracovníků/zaměstnanců), což pro nalezení shody s ČR, kde penzijní připojištění srovnatelné s Francií či Švédskem prakticky absentuje, vytváří spíše nepříznivé podmínky. (Svou roli v tomto ohledu může sehrát i fakt, že jak Francie, tak i Švédsko patří mezi země s delším členstvím v EU a především praktickými zkušenostmi z institutem předsednictví.)

Shrnutí § Návrh směrnice EP a Rady o zlepšení přenositelnosti nároků na penzijní připojištění předložila Komise 20. října 2005. Jedná se o zcela nový text, jenž je charakteristický svým potenciálem zasáhnout v důsledku poměrně výrazně do kompetencí jednotlivých členských států, popř. ovlivnit jejich volby v otázce probíhajících penzijních reforem. § Návrh je identifikovatelný pod označením COM(2005)507 final. § V současnosti je v platnosti směrnice 98/49/EC týkající se základní ochrany nároků zaměstnanců a samostatně výdělečně činných osob, kteří se pohybují ve Společenství, na penzijní připojištění. Předložený návrh má uvedenou normu meritorně doplnit. § Východiskem návrhu je elementární význam mobility pracovníků („trhy práce nekončí na hranicích členských států“) a potaž-

Francie a Švédsko


mo i systémů penzijního připojištění. Komise nicméně pro návrh nepředložila přesvědčivé důkazy, nevyužila možnosti externích odborných konzultací (s výjimkou Penzijního fóra) a v porovnání s konzultacemi se sociálními partnery v textu zachovala prakticky pouze požadavek na řešení otázky přenositelnosti nároků na penzijní připojištění na evropské (unijní úrovni) jak ve vztahu k přeshraniční mobilitě pracovníků, tak i s ohledem na migraci v rámci jednotlivých členských států, resp. v rámci různých systémů penzijního připojištění na národní úrovni. § Legislativní proces probíhá podle pravidel tzv. procedury spolurozhodování, přičemž v Radě je vyžadována jednomyslnost. § Do přijetí společného postoje Radou nestanovuje tzv. procedura spolurozhodování žádné časové lhůty. Proto přijetí společného postoje může trvat neomezeně dlouho, tedy za předpokladu,

§

§

§

§

že Komise text z projednávání nestáhne. (V daném případě je však i tato varianta možná.) Komise i EP podporují posilování pracovní mobility na evropské (unijní) úrovni, avšak každá z institucí podle vlastního teleologického výkladu. To činí rozhodování jednotlivých členských států (a potažmo Rady) velmi obtížným. Zatímco Komise nabízí meritorně koherentní řešení, avšak s tím, že omezuje akční rádius pro přijetí příslušných „národních“ opatření, EP naopak návrh v určitých ohledech limituje věcně, nicméně z potenciální směrnice vytváří poměrně podrobnou preskriptivní normu. Jak pro Radu, tak i pro jednotlivé členské státy bylo patrně nejvýhodnější stažení návrhu z projednávání. Tato pravomoc však náleží Komisi. Při definování pozice ČR v rámci aktuálního legislativního procesu je nezbytné zohlednit nejen obsah „doplňované“ směrnice 98/49/EC a obsah příslušného návrhu Komise, ale také pozice ostatních relevantních aktérů, včetně jejich institucionálního „ukotvení“, resp. významu v kontextu legislativního procesu jako celku. V rámci EU v současnosti není (v důsledku rozšíření v roce 2004 a 2007) garantován elementární volný pohyb pracovních sil. Bez praktické realizace této zásady (přestože uvedená opatření mají jen temporální charakter) přitom nelze kvalifikovaně zhodnotit potřebu přijetí zamýšlené směrnice EP a Rady o zlepšení přenositelnosti nároků na penzijní připojištění.

85


§ Francie a Švédsko, státy, jež se institutu předsednictví ujmou před, resp. po ČR, se ve vztahu k návrhu směrnice EP a Rady o zlepšení přenositelnosti nároků na penzijní připojištění nacházejí v zásadně odlišné situaci než ČR.

Poznámky Dokument je identifikovatelný pod označením COM(2005)507 final. Příslušný legislativní proces pak pod označením COD/2005/214. 2 Návrh směrnice 98/49/EC je identifikovatelný pod označením COM(1997)486. Příslušný legislativní proces pak pod označením CNS/ 1997/265. 3 Norma se vztahuje na účastníky systému penzijního připojištění a na jiné osoby oprávněné z tohoto systému, kteří nabyli nebo nabývají nárok v jednom nebo v několika členských státech. 4 Pracovníkem se v kontextu směrnice 98/49/EC rozumí nejen zaměstnanec, ale i osoba samostatně výdělečně činná. 5 Ostatně sama procedura konzultace umožnila členským státům přijmout takovou normu, která bude v souladu s jejich zájmy, neboť EP v dané době (a v dané otázce) nedisponoval natolik silným institucionálním postavením, aby byl schopen do probíhajícího legislativního procesu zásadním způsobem intervenovat. 6 V této souvislosti nelze opomínat fakt, že v době přijímání směrnice 98/49/EC měla EU pouze 15 členů, což činilo legislativní proces obecně „přehlednějším“. 7 Dokument je identifikovatelný pod označením COM(2002)72 final. 8 Dokument je identifikovatelný pod označením COM(1997)283 final. 9 V daném ohledu jsou zaznamenáníhodné dvě skutečnosti. Zaprvé, Penzijní fórum neformálně fungovalo téměř jeden rok do doby, než bylo přijato rozhodnutí 2001/584/EC, byť na jeho práci participovaly všechny členské státy. Zadruhé, Penzijní fórum navrhlo řešit otázku přenositelnosti nároků na penzijní připojištění nejen ve vztahu k přeshraniční mobilitě pracovníků, čímž poměrně výrazně překročilo předepsaný mandát. Na druhou stranu, pokud by byla otázka přenositelnosti nároků na penzijní připojištění řešena jen ve vztahu k přeshraniční mobilitě pracovníků, pak by podle Komise došlo k situaci, kdy by migrující pracovníci měli garantováno výhodnější právní postavení než pracovníci nemigrující. 10 Komise v této souvislosti předložila dva návrhy: COM(2000)507 final a COM(2001)214. Pouze první z nich však byl legislativní (výsledná směrnice je identifikovatelná pod označením 2003/41/EC). Druhý návrh (z hlediska problematiky zdanění významnější) byl pouze nelegislativním textem, jehož zveřejnění nevedlo k přijetí závazné legislativy. 11 Vzhledem k rozdílným zájmům zaměstnavatelů a zaměstnanců (podniků a odborů) byla v průběhu první fáze konzultace oběma stranami odmítnuta možnost vzájemné tzv. evropské dohody (viz Příloha 29), a proto Komise rovnou přistoupila k přípravě příslušného legislativního návrhu. 12 Jinak řečeno, nikoliv zákonných systémů důchodového zabezpečení a/nebo individuálních důchodových plánů bez vztahu ke konkrétnímu zaměstnání. 1

86

Směrnice o penzijním připojištění V průběhu konzultace bylo upozorněno na přímou souvislost zvyšování významu penzijního připojištění a demografických změn, které v Evropě probíhají. 14 To se týká především zachování nároků pracovníků na penzijní připojištění nikoliv v nominální, ale v reálné výši, a přenositelnosti jejich nároků mezi různými systémy penzijního připojištění jak v rámci jednoho členského státu, tak i mezi nimi. 15 Pracovník, který ještě nenabyl nároky v systému penzijního připojištění, ale již uhradil příspěvky, o ně nesmí přijít. Současně má platit, že nároky na penzijní připojištění bude možné nabývat nejpozději od 21 let, resp. nejpozději po uplynutí „čekací lhůty“ jednoho roku, a že migrující pracovník nebude vystaven podstatnému snížení nabytých nároků, a to ani při jejich převodu z jednoho systému penzijního připojištění do druhého (nejpozději do 18 měsíců). Nároky na samotný důchod vyplývající z penzijního připojištění by měl být dostupný nejpozději do dvou let po zahájení účasti na systému penzijního připojištění. 16 Dokument je identifikovatelný pod označením COM(2005)24 final. 17 Navzdory „nominální“ povaze směrnice coby jednoho z nomenklaturních právních aktů Společenství (srov. např. Tichý, Arnold, Svoboda, Zemánek, Král 1999: 159) návrh předpokládá taková opatření, které v mnoha ohledech výrazně umenšují akční rádius jednotlivých členských států. 18 Reregulační charakter samotného návrhu dokládá např. fakt, že je v něm explicitně konstatováno, že text nemá žádné důsledky pro rozpočet Společenství. Konkrétní dopady se s ohledem na nutnost přijetí příslušných „národních“ opatření předpokládají na národní úrovni. 19 UNICE v roce 2007 změnila název na BusinessEurope. 20 CEEP uvedené aktéry v jejich argumentaci fakticky podpořilo, jednoznačně se však postavilo za přijetí směrnice. 21 Zaměstnavatelské organizace tento požadavek de facto přijaly, ovšem s tím, že opatření na evropské (unijní) úrovni by se mělo týkat pouze „zaměstnaneckých“ systémů penzijního připojištění (systémy penzijního připojištění financované zaměstnancům bez jejich účasti zaměstnavateli by do daného rámce nespadaly). 22 Zaměstnavatelé se v tomto ohledu postavili za postupnou změnu. 23 Vzhledem k limitovanému institucionálnímu postavení Výboru regionů a Hospodářského a sociálního výboru v kontextu tzv. procedury spolurozhodování se následující text věnuje prioritně vývoji legislativního procesu v rámci Komise, EP a Rady. Hospodářský a sociální výbor 20. dubna 2006, Výbor regionů své stanovisko dosud nevydal. 24 Důležitou roli v daném ohledu hraje i fakt, že v případě projednávání návrhu směrnice EP a Rady o zlepšení přenositelnosti nároků na penzijní připojištění vyžadují články 42 a 94 Smlouvy o ES (viz Příloha 43 a Příloha 44) v Radě jednomyslnost, což legislativní proces ve smyslu jeho úspěšného završení dále ztěžuje. 25 Pozice zainteresovaných aktérů se oproti těm, jež byly nastíněny výše, nijak zásadně nezměnily. 26 Nota bene za situace, kdy články 42 a 94 Smlouvy o ES (viz Příloha 43 a Příloha 44) v daném případě vyžadují v Radě konsenzus. 27 Daný „postup“ fakticky vynucuje konstrukce tzv. procedury spolurozhodování (viz Příloha 24 a Příloha 25). 28 Vzhledem k tomu, že EP požaduje vyloučení osob samostatně výdělečně činných z rámce připravované směrnice, znamená to oslabení jejího „doplňkového“ charakteru ve vztahu ke směrnici 98/49/EC (ta zahrnuje i osoby samostatně výdělečně činné). 13

87

Směrnice o penzijním připojištění Na druhou stranu EP mezi své požadavky zařadil i to, aby členské státy zajistily možnost zachovat nároky na důchod v tom systému penzijního připojištění, v němž byly nabyty, a aby současně tyto nároky garantovaly. Celkově se rovněž vyslovil ve smyslu posílení mobility zaměstnanců. 30 Zvláště pak za situace, kdy je v daném případě v Radě vyžadován konsenzus (viz výše). 29

Použitá literatura 2001/548/EC: Commission Decision of 9 July 2001 on the setting-up of a committee in the area of supplementary pensions (notified under document number C(2001)1775), OJ L 196, 20.7.2001, p. 26, (http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2001:196:0026: 0027:EN:PDF). 92/442/EEC: Council Recommendation of 27 July 1992 on the convergence of social protection objectives and policies, OJ L 245, 26.8.1992, p. 49–52, (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX: 31992H0442:EN:HTML). Börzel, T. A. , Risse, T. (2000): When Europe Hits Home: Europeanization and Domestic Change, European Integration online Papers, 15/2000 (http://eiop.or.at/eiop/texte/2000-015a.htm). BusinessEurope (http://www.businesseurope.eu). Commission Staff Working Document. Annex to the Proposal for a Directive of the European Parliament and the Council on the improvement of portability of supplementary pension rights (COM(2005)507 final), SEC(2005)1293, (http://ec.europa.eu/employment_social/news/ 2005/oct/impact_assessment_en.pdf ). Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions - Commission‘s Action Plan for skills and mobility, COM(2002)72 final (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=COM:2002:0072:FIN:EN:PDF). Communication from the Commission to the Council, the European Parliament and the Economic and Social Committee – e elimination of tax obstacles to the cross-border provision of occupational pensions, COM(2001)214 (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=COM:2001:0214:FIN:EN:PDF). Communication to the Spring European Council – Working together for growth and jobs – A new start for the Lisbon Strategy – Communication from President Barroso in agreement with Vice-President Verheugen, COM(2005)24 final (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=COM:2005:0024:FIN:EN:PDF). Council Directive 98/49/EC of 29 June 1998 on safeguarding the supplementary pension rights of employed and self-employed persons moving within the Community, OJ L 209, 25.7.1998, p. 46–49 (http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:1998:209:0046: 0049:EN:PDF). Directive 2003/41/EC of the European Parliament and of the Council of 3 June 2003 on the activities and supervision of institutions for occupational retirement provision, OJ L 235, 23.9.2003, p. 10–21 (http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:235:0010: 0021:EN:PDF).

88

Směrnice o penzijním připojištění EurLex, the access to European Union law (http://eur-lex.europa.eu/en/ index.htm). European Centre of Enterprises with Public Participation and of Enterprises of General Economic Interest (http://www.ceep.org). European Trade Union Confederation (http://www.etuc.org). Fiala, P., Pitrová, M. (2003): Evropská unie, Centrum pro studium demokracie a kultury, Brno. First stage consultation of social partners on the portability of supplementary pension rights, SEC(2002)597 (http://ec.europa.eu/employment_ social/social_dialogue/docs/pensions1_en.pdf ). Hayes-Renshaw, F., Wallace, H. (2006): e Council of Ministers, Palgrave Macmillan, New York. Hix, S. (2005): e Political System of the European Union, Palgrave, New York. Improving the portability of supplementary pension rights (http:// europa.eu/scadplus/leg/en/cha/c10139.htm). McMorrow, K., Roeger, W. (2002): EU pension reform. An overview of the debate and an empirical assessment of the main policy reform options, Economic Papers No. 162, European Commission, Brussels (http: //ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_papers/ 2002/ecp162en.pdf ). Monitoring of the decision-making process between institutions, COD/2005/214 (http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_ real.cfm?CL=en&DosId=193442). Monitoring of the decision-making process between institutions, CNS/1997/265 (http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_ real.cfm?CL=en&DosId=109357). Pitrová, M., Kaniok, P. (2005): Institut předsednictví Evropské unie – principy, problémy a reforma, Mezinárodní vztahy, č. 3/2005, s. 5–23. Pitrová, M., Kaniok, P. (2006): Předsednictví: vrcholem rad v EU, in: Dočkal, V., Fiala, P., Kaniok, P., Pitrová, M. (eds., 2005): Česká politika v Evropské unii. Evropský integrační proces a zájmy České republiky, Masarykova univerzita, Brno, s. 185–201. Presidency Conclusions. Stockholm European Council 23 and 24 March 2001 (http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/ en/ec/00100-r1.%20ann-r1.en1.html) Proposal for a Council Directive on safeguarding the supplementary pension rights of employed and self- employed persons moving within the European Union, COM(1997)486 final, (http://eur-lex.europa.eu/ LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:51997PC0486:EN: HTML). Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on improving the portability of supplementary pension rights, COM(2005)507 final (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=CELEX:52005PC0507:EN:HTML). Proposal for a directive of the European Parliament and of the Council on the activities of institutions for occupational retirement provision, COM(2000)507 final (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=COM:2000:0507:FIN:EN:PDF). Regulation (EEC) No 1408/71 of the Council of 14 June 1971 on the application of social security schemes to employed persons and their families moving within the Community, OJ L 149, 5.7.1971, p. 2–50, (http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31971R1408: EN:HTML).

89

Směrnice o penzijním připojištění Regulation (EEC) No 574/72 of the Council of 21 March 1972 fixing the procedure for implementing Regulation (EEC) No 1408/71 on the application of social security schemes to employed persons and their families moving within the Community, OJ L 74, 27.3.1972, p. 1–83 (http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31972R0574: EN:HTML). Second stage consultation of social partners on measures to improve the portability of occupational pension rights (http://ec.europa.eu/employment_ social/social_dialogue/docs/pensions_II_en.pdf ). Supplementary pensions in the Single Market – A Green Paper, COM(1997)283 final. e Legislative Observatory, CNS/1997/265 (http:// www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=75202). e Legislative Observatory, COD/2005/214 (http:// www.europarl.europa.eu/oeil/FindByProcnum.do?lang=2&procnum= COD/2005/0214). Tichý, L., Arnold, R., Svoboda, P., Zemánek, J., Král, R. (1999): Evropské právo, C. H. Beck, Praha. Treaty establishing the European Community (Consolidated version 1992), OJ C 224, 31.8.1992 (http://eur-lex.europa.eu/en/treaties/treaties_ founding.htm). Westlake, M., Galloway, D. (2004): e Council of the European Union, John Harper Publishing, London.

90

Směrnice o sezónním zaměstnání

NÁVRH SMĚRNICE EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY O PRACOVNÍCH PODMÍNKÁCH PRO SEZÓNNÍ PRACOVNÍKY Návrh směrnice EP a Rady o pracovních podmínkách pro sezónní pracovníky předložila Komise 20. března 2002 (viz Příloha 45).1 Jedná se o zcela nový text, jehož cílem je reagovat na zvyšující se význam sezónní2 práce v EU. Svým obsahem ovšem není pro všechny členské státy – alespoň prozatím – přijatelný.

Stávající stav V současnosti na evropské (unijní) úrovni neexistuje žádná norma, jež by se explicitně zabývala pracovními podmínkami pro sezónní pracovníky. V platnosti jsou pouze směrnice, které s touto problematikou „vzdáleně“ (meritorně) souvisejí. Patří mezi ně především směrnice Rady ze dne 25. června 1991, kterou se doplňují opatření pro zlepšení bezpečnosti a ochrany zdraví při práci zaměstnanců v pracovním poměru na dobu určitou nebo v dočasném pracovním poměru (91/383/EEC; viz Příloha 46), směrnice Rady 97/81/EC ze dne 15. prosince 1997 o rámcové dohodě o částečném pracovním úvazku uzavřené mezi organizacemi UNICE, CEEP a ETUC (viz Příloha 47) a směrnice Rady 1999/70/EC ze dne 28. června 1999 o rámcové dohodě o pracovních poměrech na dobu určitou uzavřené mezi organizacemi UNICE, CEEP a ETUC (viz Příloha 48). V tomto ohledu představuje návrh směrnice EP a Rady o pracovních podmínkách pro sezónní pracovníky poměrně ojedinělý příklad zcela nové legislativní iniciativy. Většina nezbytných norem (úzce se vážících k ekonomickému rozměru projektu evropské integrace) byla totiž přijata již v souvislosti s budováním jednotného vnitřního trhu k 1. lednu 1993 (srov. např. Fiala, Pitrová 2003: 386–391) (nebo v období krátce po tomto datu) a v současnosti zpravidla dochází pouze k jejich – méně či více rozsáhlým – revizím.

Box 14: Dosavadní „směrnice o sezónním zaměstnání“ § COM(2002)149 final § COM(2002)701 final

91


Navrhované změny Debata o právní úpravě pracovních podmínek pro sezónní pracovníky byla fakticky zahájena už na začátku 80. let 20. století. Jejím charakteristickým rysem ovšem byly neslučitelné zájmy zainteresovaných aktérů, přičemž svou roli v tomto ohledu sehrály i institucionální podmínky: v dané době ještě nebyl formalizován tzv. evropský sociální dialog a legislativní proces zpravidla probíhal pouze na bázi interakce Komise a Rady (rozhodující jednomyslně). I samotný projekt evropské integrace procházel v tomto období fází určitého „útlumu“ (srov. např. Fiala, Pitrová 2003: 89–117). První relevantní legislativní návrh Komise zveřejnila v roce 1982, avšak již po dvou letech jej z projednávání – kvůli minimálnímu posunu – stáhla. Současný návrh směrnice EP a Rady o pracovních podmínkách pro sezónní pracovníky Komise předložila 20. března 2002 po příslušných konzultacích sociálních partnerů.

Konzultace sociálních partnerů týkající se pracovních podmínek pro sezónní pracovníky Komise sociální partnery konzultovala dvakrát – nejprve obecně se záměrem přistoupit k akci na evropské (unijní) úrovni (viz Příloha 27) a poté s meritem potenciálního návrhu (viz Příloha 28). První fáze konzultace byla zahájena 27. září 1995 (viz Příloha 49), druhá pak 9. dubna 1996 (viz Příloha 50). Sociální partneři ve věci pracovních podmínek pro sezónní pracovníky nedospěli k tzv. evropské dohodě (viz Příloha 29), byť o ni až do 21. května 2001 usilovali. Důvodem byla mj. i skutečnost, že konzultace byla definována poměrně široce a netýkala se striktně jen pracovních podmínek pro sezónní pracovníky, nýbrž obecněji flexibility pracovní doby a bezpečnosti pracovníků. Potenciální konvergence zájmů sociálních partnerů tak byla z definice poměrně obtížná, a to jak z meritorních, tak i časových důvodů. Obecně byl sice nalezen konsenzus, že ve věci pracovních podmínek pro sezónní pracovníky je akce na evropské (unijní) úrovni s ohledem na úpravu jiných forem pracovněprávních vztahů (plné pracovní úvazky, pracovní poměry na dobu neurčitou ap.) nezbytná, shody na jejích konkrétních parametrech ovšem dosaženo nebylo. Tzv. evropské dohody byly uzavřeny pouze ve věci částečných pracovních úvazků a ve věci pracovních poměrů na dobu určitou. ( Jejich konkrétním vyjádřením jsou zmiňovaná

92


93

směrnice Rady 97/81/EC ze dne 15. prosince 1997 o rámcové dohodě o částečném pracovním úvazku uzavřené mezi organizacemi UNICE, CEEP a ETUC a směrnice Rady 1999/70/EC ze dne 28. června 1999 o rámcové dohodě o pracovních poměrech na dobu určitou uzavřené mezi organizacemi UNICE, CEEP a ETUC.) Nejspornějším bodem konzultací i následných negociací byl koncept tzv. srovnatelného pracovníka (comparable worker), referenční kategorie při uplatňování zásady nediskriminace v případě sezónních pracovníků. Zatímco zaměstnavatelé tento koncept odmítli s argumentem, že sezónní práce je charakterově odlišná od jiných pracovních úvazků/poměrů (je „nesrovnatelná“) a navíc mnozí sezónní pracovníci bývají standardně zaměstnanci zprostředkujících agentur, zástupci zaměstnanců (odbory) jej považovali (a považují) za základní element, jenž umožňuje zajistit adekvátní ochranu všem pracovníkům bez ohledu na formu kontraktu a charakter odváděné práce.

Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o pracovních podmínkách pro sezónní pracovníky Návrh směrnice EP a Rady o pracovních podmínkách pro sezónní pracovníky Komise předložila 20. března 2002. Text sestává ze 14 článků, v nichž jsou obsaženy následující nejdůležitější návrhy: § definice pojmu „sezónní pracovní vztah“ („temporary working relationship“) vycházející ze směrnice 91/383/EEC a definice pojmů „pracovník“, „srovnatelný pracovník“ („comparable worker“) a „vysílání“ („posting“); § zákaz diskriminace pracovníků na základě skutečnosti, že jsou pracovníky sezónními, na částečný pracovní úvazek a/nebo pracovníky s pracovním poměrem na dobu určitou; § požadavek revidovat ze strany jednotlivých členských států případné restrikce vztahující se na sezónní pracovníky (resp. jejich specifické skupiny), a to ve smyslu jejich postupného rušení (s povinností informovat o tom Komisi); § možnost odchylek z principu nediskriminace, a to v následujících případech: - sezónní pracovník má pracovní poměr zaručující mzdu i v případě, že není aktuálně vyslán; - sociální partneři byli příslušným členským státem pověřeni k uzavření specifičtější dohody;


94


§

§

§ § §

- příslušná sezónní práce (resp. kontrakt) je kratší než 6 týdnů, popř. k ní neexistuje příslušný srovnatelný pracovník; požadavek zvyšovat kvalitu sezónní práce (mj. umožnit, aby sezónní pracovníci nebyli diskriminováni v případě, že splňují předpoklady k získání trvalého pracovního poměru v příslušném podniku/firmě); požadavek započítávat sezónní pracovníky zaměstnané zprostředkujícími agenturami do limitu požadovaného (v některých členských státech) k tomu, aby se zaměstnanci mohli odborově sdružovat; požadavek informovat zaměstnance, že v „jejich“ podniku/firmě jsou zaměstnáváni sezónní pracovníci; možnost členských států stanovit sankce za porušení opatření přijatých v souladu s výslednou směrnicí; implementační lhůta 2 roky.

Právní bází návrhu směrnice je článek 137 Smlouvy o ES (viz Příloha 23), přičemž text explicitně odkazuje rovněž na Chartu Společenství o základních sociálních právech pracovníků (srov. např. Fiala, Pitrová 2003: 469) a tzv. Lisabonskou strategii.3 Cílem výsledné směrnice má být „vytvoření ochranného rámce pro sezónní pracovníky a flexibilního rámce pro zprostředkující agentury bez omezení vzniku a rozvoje malých a středních podniků“. Současně nemá být nijak narušen rámec směrnice EP a Rady 96/71/EC ze dne 16. prosince 1996 o vysílání pracovníků v rámci poskytování služeb.4 Z hlediska formy je podstatné, že návrh předpokládá přijetí směrnice, tedy nomenklaturního právního aktu Společenství, jenž v rámci stanovené lhůty „počítá“ s přijetím příslušných „národních“ opatření (srov. např. Tichý, Arnold, Svoboda, Zemánek, Král 1999: 159, 162–163). V tomto ohledu je tedy návrh „příznivý“ vůči jedZ hlediska formy je podstatné, že návrh předpokládá přijetí směrnice, tedy nomenklaturního právního aktu Společenství, jenž v rámci stanovené lhůty „počítá“ s přijetím příslušných „národních“ opatření. V tomto ohledu je tedy návrh „příznivý“ vůči jednotlivým členským státům. Ve všech ostatních (formálních i meritorních) parametrech text nicméně členským státům „prostor“ pro přijetí vlastních opatření spíše zužuje.

Hodnocení obsahu směrnice


notlivým členským státům. Ve všech ostatních (formálních i meritorních) parametrech text nicméně členským státům „prostor“ pro přijetí vlastních opatření spíše zužuje. Předně je třeba připomenout, že výsledná norma má být přijata prostřednictvím tzv. procedury spolurozhodování, což v praxi znamená, že EP je v tomto ohledu „plnohodnotným“ aktérem legislativního procesu s potenciálem jej případně zablokovat. Rada naproti tomu rozhoduje tzv. kvalifikovanou většinou, je v ní v současnosti zastoupeno již 27 členských států a již nepatří mezi exkluzivní cíle zainteresovaných zájmových skupin. Jinak řečeno, riziko meziinstitucionálního sporu (stejně jako sporu v rámci samotné Rady) v průběhu projednávání návrhu směrnice je poměrně vysoké.5 Z hlediska obsahu má návrh potenciál zavést standardní reregulační normu „přenášející“ regulaci z národní úrovně na úroveň evropskou (unijní) bez toho, aby byly jednotlivým členským státům současně přímo redistribuovány zdroje pro provedení příslušných ustanovení. Zpravidla to znamená, že na národní úroveň je tímto způsobem vytvářen poměrně silný adaptační tlak (srov. např. Hix 2005: 223; Börzel, Risse 2000). Fakt, že Komise v tomto směru konstatovala soulad návrhu s principy subsidiarity a proporcionality, je přitom vedlejší; podobně jako v jiných případech i zde platí, že v důsledku absence procesních pravidel naplňování těchto principů bylo toto konstatování provedeno spíše „automaticky“, bez adekvátního zdůvodnění. Zaznamenáníhodná je rovněž argumentace vycházející z hodnocení stávající situace v jednotlivých členských státech, pokud jde o pracovní podmínky pro sezónní pracovníky. Ta je v mnoha parametrech velmi odlišná (pokud je v konkrétním členském státě otáz-

Zaznamenáníhodná je argumentace vycházející z hodnocení stávající situace v jednotlivých členských státech, pokud jde o pracovní podmínky pro sezónní pracovníky. Ta je v mnoha parametrech velmi odlišná (pokud je v konkrétním členském státě otázka sezónní práce vůbec relevantní). Komise přesto v memorandu připojeném k návrhu konstatovala, že akce na evropské (unijní) je nezbytná, ač toto tvrzení nelze vždy podložit relevantními daty a otázka sezónní práce je v současnosti (v celounijním měřítku) spíše marginální.

95

96


ka sezónní práce vůbec relevantní). Komise přesto v memorandu připojeném k návrhu konstatovala, že akce na evropské (unijní) je nezbytná, ač toto tvrzení (jak sama několikrát přiznala) nelze vždy podložit relevantními daty a otázka sezónní práce je v současnosti (v celounijním měřítku) patrně spíše marginální.6 (Nelze přitom zapomínat, že návrh směrnice byl zveřejněn ještě před rozšířením EU v letech 2004 a 2007 a jeho vypracování bylo založeno na zkoumání situace v pouhých 15 členských státech.)

Debata a její aktéři Dosavadní průběh Debata o návrhu směrnice EP a Rady o pracovních podmínkách

pro sezónní pracovníky byla, pokud jde o meritum věci, zahájena bezprostředně po otevření první fáze příslušné konzultace 27. září 1995. Po dobu následujících téměř šesti let (do 21. května 2001) sociální partneři usilovali o uzavření tzv. evropské dohody (viz Příloha 29), avšak neúspěšně (viz výše). Proto byly prakticky bezprostředně poté zahájeny přípravy k předložení legislativního návrhu. V průběhu konzultací Komise obdržela přes dvě desítky podnětů. Mezi jejich nejdůležitější aktéry patřili kromě ETUC, UNICE7 a CEEP především Uni-Europa a Eurociett. Obecně přitom platí, že zájmy jednotlivých aktérů se lišily nejen podle jejich zaměření, resp. vztahu k otázce pracovních podmínek pro sezónní pracovníky, ale často i podle „národních“ linií. Nejčastěji se v této souvislosti vyjadřovala organizace Eurociett. Samotný legislativní proces týkající se návrhu směrnice EP a Rady o pracovních podmínkách pro sezónní pracovníky, byl zahájen zveřejněním textu Komisí 20. března 2002. Návrhem se již zabývaly všechny relevantní instituce EU, nicméně samotné projednávání dosud dospělo jen do fáze završení tzv. prvního čtení textu v EP. Rada doposud nenalezla shodu ve věci svého společného postoje. Legislativní proces probíhá podle pravidel tzv. procedury spolurozhodování, jejímiž aktéry jsou Komise (DG Zaměstnanost, sociální věci a rovné příležitosti), EP (Výbor pro zaměstnanost a sociální věci (odpovědný), Výbor pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní věci, Výbor pro hospodářství a měnu, Výbor pro vnitřní trh a ochranu spotřebitelů a Výbor pro práva žen a rovnost pohlaví),


97


Rada (Rada pro zaměstnanost, sociální politiku, zdravotnictví a spotřebitelské záležitosti) a Hospodářský a sociální výbor.8 EP se návrhem meritorně (a s konkrétními výstupy) zabýval celkem čtyřikrát (nejintenzivněji ve dnech 21. října–21. listopadu 2002) a završil své tzv. první čtení. Mezi nejdůležitější požadavky, které EP v průběhu legislativního procesu vznesl, patří následující: § celkové posílení sociální ochrany sezónních pracovníků; § uznání zprostředkujících agentur coby zaměstnavatelů; § nahrazení konceptu „srovnatelný pracovník“ („comparable worker“) konceptem, jenž předpokládá, že sezónní pracovníci budou mít u zprostředkujících agentur zajištěny minimálně takové podmínky, jaké by měli v případě, že by byli zaměstnáni přímo v konkrétní firmě/podniku; § zrušení obecné odchylky z principu nediskriminace v případě, že příslušná sezónní práce (resp. kontrakt) je kratší než 6 týdnů;

§ potvrzení odchylky z principu nediskriminace v případě, že sezónní pracovník má pracovní poměr zaručující mzdu i v případě, že není aktuálně vyslán, a to až po dobu 18 měsíců; § zákaz využívat (ze strany členských států) sezónních pracovníků v případě stávek; § posílení požadavku revidovat ze strany jednotlivých členských států případné restrikce vztahující se na sezónní pracovníky (revize 2 roky po přijetí směrnice a pak každých pět let) včetně požadavku zajistit sezónním pracovníkům po dohodě se sociálními partnery adekvátní podmínky (právní/sociální ochranu); § možnost členských států stanovit (po dohodě se sociálními partnery) u kontraktů do 6 týdnů ročně, že nebude po dobu 5 let zaručeno naplňování principu nediskriminace. Hlasování v odpovědném výboru (Výbor pro zaměstnanost a sociální věci) skončilo zhruba v poměru 2:1 ve prospěch návrhu obsahujícího výše uvedené požadavky. V ostatních výborech se situace výrazně různila: např. Výbor pro vnitřní trh a ochranu spotřebitelů podpořil návrh jen těsnou většinou, zatímco Výbor pro práva žen a rovnost pohlaví jej podpořil takřka jednomyslně. Pokud jde o plénum, lze konstatovat, že přestože nakonec byla přijata příslušná závěrečná zpráva, projevily se na výsledku uvedené „rozpory“ z jednání výborů. Jinak řečeno, i přes završení tzv. prvního čtení EP neplatí, že by poslanci EP vyjádřili návrhu – ať už v podobě původního návrhu Komise, nebo v podobě pozměňovacích návrhů EP – jednoznačnou podporu.

Pozice EP

Pozice Komise

98


Komise na završení tzv. prvního čtení EP reagovala zveřejněním změněného návrhu směrnice EP a Rady o pracovních podmínkách pro sezónní pracovníky (viz Příloha 51).9 Přijala přitom všechny Komise upřednostnila meritum návrhu (resp. jeho teleologický výklad ve smyslu „vytvoření ochranného rámce pro sezónní pracovníky“) a upozadila řešení otázky jeho akceptace v Radě. Současně však platí, že bez souladu s EP by Komise fakticky neměla zaručenu podporu ani od jedné z klíčových institucí legislativního procesu. V tomto směru lze pak volbu Komise považovat za „pragmatickou“ – kompromis mezi důrazem na obsah návrhu a jeho přijetím (alespoň) v EP, i za cenu obtížnějších vyjednávání s Radou. zásadní požadavky EP. Obecně lze říct, že upřednostnila meritum návrhu (resp. jeho teleologický výklad ve smyslu „vytvoření ochranného rámce pro sezónní pracovníky“) a upozadila řešení otázky jeho akceptace v Radě. Současně však platí, že bez souladu s EP, jenž sám byl v dané věci poměrně nejednotný, by Komise fakticky neměla zaručenu podporu ani od jedné z klíčových institucí legislativního procesu. V tomto směru lze pak volbu Komise považovat za „pragmatickou“ – kompromis mezi důrazem na obsah návrhu a jeho přijetím (alespoň) v EP, i za cenu obtížnějších vyjednávání s Radou. V opačném případě (tedy při nesouladu s EP) by reálně hrozilo, že Komise bude nucena svůj návrh stáhnout. Rada se návrhem doposud zabývala pětkrát (naposledy 4. října 2004), přičemž třikrát poté, co jej Komise v návaznosti na projednání původního návrhu v EP změnila. Ve všech případech se jednalo o tzv. položku B, tedy otázku, jejíhož meritorního projednávání se účastnili samotní ministři (nebyla pro ně připravena bez dalšího k odsouhlasení). Prakticky to znamená, že projednávaný návrh vždy vyžadoval „politické odblokování“ na nejvyšší z rovin Rady z důvodu fundamentálních neshod mezi jednotlivými členskými státy. Před zveřejněním změněného návrhu Rada nevznesla žádné konkrétní požadavky. Svůj postoj (resp. postoje jednotlivých členských států) prezentovala až po předložení změněného návrhu. Mezi nejdůležitější patří: § prozkoumání požadavku revidovat ze strany jednotlivých členských států případné restrikce vztahující se na sezónní pracovníky z důvodu očekávaných dopadů na existující pravidla;

Pozice Rady

99


§ zvýšení počtu možností, kdy se lze odchýlit od principu nediskriminace, resp. dalších (z hlediska členských států restriktivních) opatření návrhu směrnice, a to minimálně na dobu 5 let. Dosud se projednávání návrhu formálně dotklo dvanácti předsednictví (Španělsko, Dánsko, Řecko, Itálie, Irsko, Nizozemsko, Lucembursko, Velká Británie, Rakousko, Finsko, Německo a Portugalsko), reálně se jím však zabývala je ta, jež se uskutečnila do konce roku 2004. Počínaje lucemburským předsednictvím se Rada návrhu nevěnovala. Důvodem pro to byl fakt, že řecké předsednictví – v dané věci jednoznačně nejaktivnější – nedokázalo napomoci přispět alespoň k dosažení tzv. politické dohody, závazku k pozdějšímu přijetí společného postoje. Platí ale také to, že mezi jednotlivými členskými státy nebyla ve věci návrhu patrná jiná než elementární shoda, že text se zabývá důležitým tématem. Nic na to nezměnila ani skutečnost, že Komise po završení tzv. prvního čtení EP zveřejnila změněný návrh


směrnice.

Aktuální stav V současnosti projednávání návrhu fakticky neprobíhá. Bylo ovšem avizováno, že 5. prosince 2007 se jím bude zabývat Rada. Výsledkem jejího jednání by mělo být minimálně přijetí zprávy o vývoji situace, v ideálním případě pak dosažení tzv. politické dohody, závazku k pozdějšímu přijetí společného postoje, resp. k završení tzv. prvního čtení návrhu v Radě. Nakolik je však uvedený záměr reálný, dostatečně ukazuje dosavadní průběh jednání. V případě Rady, v níž je v současnosti zastoupeno již 27 členských států, se bude shoda nalézat jen velmi obtížně. Navíc se v poslední době objevily nové požadavky ze strany organizace Eurociett,10 jež situaci dále znepře-

hledňují.11 Z hlediska formy je podstatné, že v rámci legislativního procesu prostřednictvím tzv. procedury spolurozhodování není do přijetí společného postoje Radou (jenž je faktickou reakcí na naprostou většinu legislativních návrhů Komise, které již ve svém tzv. prvním čtení projednal EP; viz Příloha 24 a Příloha 25) stanovena žádná časová lhůta. Ty jsou striktně určeny až od tzv. druhého čtení v EP. V praxi to znamená, že přijetí společného postoje může trvat neomezeně dlouho, tedy za předpokladu, že Komise text z projednávání nestáhne. V případě návrhu směrnice EP a Rady o pracovních podmínkách pro sezónní pracovníky je ostatně i tato varianta možná.



Žádná z platných norem přijetí takové směrnice explicitně nevyžaduje a meritum návrhu nepodléhalo ani nepodléhá zkoumání ze strany ESD. Návrh je v tomto ohledu čistě výsledkem politických úvah v rámci Komise. Jednoznačný signál, že by ke stažení návrhu skutečně mělo dojít, se nicméně zatím neobjevil. Důvodem pro „nepřerušení“ legislativního procesu je na straně Komise krom faktu, že na evropské (unijní) úrovni již existují úpraDůvodem pro „nepřerušení“ legislativního procesu je na straně Komise krom faktu, že na evropské (unijní) úrovni již existují úpravy ve věci částečných pracovních úvazků (směrnice 97/81/EC) a ve věci pracovních poměrů na dobu určitou (směrnice 1999/70/EC), avšak nikoliv v oblasti pracovních podmínek pro sezónní pracovníky, především skutečnost, že pro svůj záměr již získala podporu v rámci EP. (Absence společného postoje Rady je v tomto ohledu považována za vedlejší.) Daná úvaha vychází z předpokladu, že Rada byla (zejména v důsledku zvýšení počtu členských států a rozšíření hlasování tzv. kvalifikovanou většinou) v rámci legislativního procesu relativně oslabena ve prospěch EP, resp. neformálního „tandemu“ EP a Komise (coby reprezentantů evropské (unijní) úrovně). vy ve věci částečných pracovních úvazků (směrnice 97/81/EC) a ve věci pracovních poměrů na dobu určitou (směrnice 1999/70/EC), avšak nikoliv v oblasti pracovních podmínek pro sezónní pracovníky, především skutečnost, že pro svůj záměr již získala podporu v rámci EP – byť nikoli jednoznačnou a s důsledky, které jsou patrné ve změněném návrhu směrnice. (Absence společného postoje Rady je v tomto ohledu považována za vedlejší.) Daná úvaha vychází z předpokladu, že Rada byla (zejména v důsledku zvýšení počtu členských států a rozšíření hlasování tzv. kvalifikovanou většinou) v rámci legislativního procesu relativně oslabena ve prospěch EP, resp. neformálního „tandemu“ EP a Komise (coby reprezentantů evropské (unijní) úrovně). Oslabení Rady se v rámci legislativního procesu odrazilo nejen formálně, ale i meritorně. V tomto směru je třeba připomenout zejména skutečnost, že Rada doposud nedokázala předložit relevantní „protinávrhy“ vůči požadavkům Komise a EP a fakticky se návrhem

100

101


směrnice téměř tři roky nezabývala. Dané instituce naopak svými požadavky vytvořily text, jenž ne vždy dostatečně reflektuje reálnou situaci v jednotlivých členských státech (i v rámci evropské ekonomiky jako celku) a má poměrně značný „harmonizační potenciál“ (ač obecně platí, že směrnice zavazují členské státy pouze co do výsledku). Záměr snížit akční rádius jednotlivých členských států při přijímání jejich „národních“ opatření je patrný např. v požadavku revidovat případné restrikce vztahující se na sezónní pracovníky (resp. jejich specifické skupiny), a to ve smyslu jejich postupného rušení; v principu nediskriminace, jenž ve svém důsledku vyžaduje poměrně zásadní zásahy do „národních“ úprav pracovního práva; ve faktickém zákazu využívat sezónních pracovníků v případě stávek (resp. ke korekcím v rámci pracovního trhu); či v posílení role sociálních partnerů při posuzování aplikace principu nediskriminace. Je sice pravda, že některé z požadavků, které vznesl EP, mohou potenciálně působit proti uvedené tendenci. Má jít však pouze o vybraná a především dočasná opatření (viz např. možnost stanovit po dohodě se sociálními partnery u kontraktů do 6 týdnů ročně, že po dobu 5 let nebude zaručeno naplňování principu nediskriminace). Rada má za dané situace poměrně obtížnou pozici: meritorně neprokazuje tendence k přijetí společného postoje a institucionálně (s ohledem na růst počtu členských států a rozšíření hlasování tzv. kvalifikovanou většinou) je její postavení relativně slabé. Komise přitom neuvažuje o stažení návrhu z projednávání (tudíž se – minimálně na „politické“ úrovni – očekává přijetí společného postoje Radou) a nalezla meritorní shodu s EP. To výrazně determinuje i roli předsednictví.


Pozice České republiky Při definování pozice ČR v rámci aktuálního legislativního procesu je nezbytné zohlednit nejen obsah (změněného) návrhu Komise, ale také pozice ostatních relevantních aktérů, včetně jejich institucionálního „ukotvení“, resp. významu v kontextu legislativního procesu jako celku. Samozřejmým předpokladem definování české pozice na evropské (unijní) úrovni by přitom měl být především jasný postoj zformovaný na úrovni národní. Dosavadní vývoj projednávání návrhu dává ČR (byť s přihlédnutím k jejímu předsednictví) relativně málo prostoru pro obhajobu



102


Dosavadní vývoj projednávání návrhu dává ČR (byť s přihlédnutím k jejímu předsednictví) relativně málo prostoru pro obhajobu a především prosazení zcela svébytné pozice. Důvodem je fakt, že legislativní proces probíhá již od roku 2002 a jeho základní (formální i meritorní) parametry jsou již dány. a především prosazení zcela svébytné pozice. Prvním důvodem je fakt, že legislativní proces probíhá již od roku 2002 a jeho základní (formální i meritorní) parametry jsou již dány. Obecně platí, že návrh Komise je měnitelný pouze do určité míry a zpravidla nikoliv výrazně ve směru, jenž by byl meritorně zásadně odlišný (opačný). Komise navíc pro svůj teleologický výklad („vytvoření ochranného rámce pro sezónní pracovníky“) již získala podporu ze strany EP, což v praxi znamená, v rámci legislativního procesu nemá relevantní důvod ustoupit ze své pozice a návrh např. stáhnout (ač ten z pochopitelných důvodů nezohledňuje situaci v tzv. nových členských státech). V tomto směru bývá standardně preferováno spíše nepřijetí výsledné normy (nebo její přijetí v delším časovém horizontu) než schválení normy, jež by byla prioritně v souladu s požadavky Rady, resp. jednotlivých (nových) členských států. Návrh je samozřejmě možné jednoduše blokovat; tato „strategie“ však patrně nebude v případě českého předsednictví realizovatelná. Nejenže mezi klíčové funkce předsednictví patří mj. administrace a řízení práce Rady, vytyčení politických priorit a vyjednávání (srov. např. Hayes-Renshaw, Wallace 2006: 140–154; Pitrová, Kaniok 2005: 10–15; Pitrová, Kaniok 2006: 195–199; Westlake, Galloway 2004: 334–336), ale také platí, že EP „politicky“ spojil další projednávání návrhu směrnice EP a Rady, kterou se mění směrnice 2003/ 88/EC o některých aspektech úpravy pracovní doby (viz výše), právě s negociacemi stran návrhu směrnice EP a Rady o pracovních podmínkách pro sezónní pracovníky. Jinak řečeno, blokování jednoho z legislativních procesů by fakticky vedlo k zablokování obou, což je především v případě prvně zmiňovaného legislativního procesu z mnoha důvodů (viz výše) obtížně představitelné. Druhým důvodem pro omezené možnosti ČR při definování vlastní pozice v rámci aktuálního legislativního procesu je skutečnost, že ČR bude při meritorní přípravě svého předsednictví spolupracovat s Francií a Švédskem, státy, jež se téhož institutu ujmou

Francie a Švédsko


před ní, resp. po ní. Nelze sice konstatovat, že by se obě země se ve vztahu k navrhované směrnici nacházely v zásadně odlišné situaci (byť rozdíly samozřejmě existují; srov. např. Storrie 2002; viz Příloha 45), nicméně ve vztahu k revizi směrnice 2003/88/EC tomu tak jednoznačně je (viz výše) – a pozice Francie a Švédska k návrhu směrnice EP a Rady o pracovních podmínkách pro sezónní pracovníky může být ovlivněna právě jejich pozicí ke „kontroverznějšímu“ návrhu směrnice EP a Rady, kterou se mění směrnice 2003/88/EC o některých aspektech úpravy pracovní doby. (V případě „oddělení“ obou legislativních procesů by se jinak dalo předpokládat relativně snadné nalezení shody mezi Francií, Švédskem a ČR – tedy v případě, že by převážil obecný argument, že problematika sezónní práce patří (z hlediska celku) spíše mezi marginální, a jak Francie, tak Švédsko by usilovaly předložení návrhů, jejichž cílem by bylo především oslabení „tandemu“ Komise a EP.)

Shrnutí § Návrh směrnice EP a Rady o pracovních podmínkách pro sezónní pracovníky předložila Komise 20. března 2002. Jedná se o zcela nový text, jehož cílem je reagovat na zvyšující se význam sezónní práce v EU. § Původní návrh je identifikovatelný pod označením COM(2002)149 final, změněný pak pod označením COM(2002)701 final. § Cílem výsledné směrnice má být „vytvoření ochranného rámce pro sezónní pracovníky a flexibilního rámce pro zprostředkující agentury bez omezení vzniku a rozvoje malých a středních podniků“. Komise nicméně pro návrh nepředložila přesvědčivé důkazy. § Legislativní proces probíhá podle pravidel tzv. procedury spolurozhodování. § Do přijetí společného postoje Radou nestanovuje tzv. procedura spolurozhodování žádné časové lhůty. Proto přijetí společného postoje může trvat neomezeně dlouho, tedy za předpokladu, že Komise text z projednávání nestáhne. (V daném případě je však i tato varianta – byť spíše hypoteticky – možná.) § Komise přijala všechny zásadní požadavky EP. Obecně lze říct, že upřednostnila meritum návrhu (resp. jeho teleologický

103


výklad ve smyslu „vytvoření ochranného rámce pro sezónní pracovníky“) a upozadila řešení otázky jeho akceptace v Radě. Vyšla z předpokladu, že Rada byla (zejména v důsledku zvýšení počtu členských států a rozšíření hlasování tzv. kvalifikovanou většinou) v rámci legislativního procesu relativně oslabena ve prospěch EP, resp. neformálního „tandemu“ EP a Komise (coby reprezentantů evropské (unijní) úrovně). § Při definování pozice ČR v rámci aktuálního legislativního procesu je nezbytné zohlednit nejen obsah (změněného) návrhu Komise, ale také pozice ostatních relevantních aktérů, včetně jejich institucionálního „ukotvení“, resp. významu v kontextu legislativního procesu jako celku. § Francie a Švédsko, státy, jež se institutu předsednictví ujmou před, resp. po ČR, se ve vztahu k návrhu směrnice EP a Rady o pracovních podmínkách pro sezónní pracovníky sice nenacházejí v zásadně odlišné situaci než ČR, nicméně jejich pozice může být s ohledem na „politické“ propojení s revizí směrnice 2003/88/EC ovlivněna právě touto skutečností.

Poznámky Dokument je identifikovatelný pod označením COM(2002)149 final. Příslušný legislativní proces pak pod označením COD/2002/72. 2 V textu jsou synonymně používána označení „sezónní práce/pracovník“ a „dočasná práce/pracovník“. Důvodem je analogické používání anglických pojmů „seasonal work/worker“ a „temporary work/worker“ (resp. jejich ne vždy striktní odlišování), a to ani v oficiálních dokumentech EU. Obecně lze dovozovat, že příslušný legislativní návrh má upravit problematiku pracovních podmínek pro dočasné pracovníky, jimiž jsou v naprosté většině pracovníci sezónní. 3 Dokument je identifikovatelný pod označením COM(2005)24 final. ( Jedná se o tzv. novou Lisabonskou strategii.) 4 Výsledná směrnice má fakticky upravit problematiku vysílání pracovníků pouze na národní úrovni. 5 Tato skutečnost má potažmo i vliv na výše uvedenou „výhodu“ související s formou směrnice – fakticky ji eliminuje. 6 Komise v tomto ohledu fakticky uplatnila ex ante přístup, jehož původ je (jak lze dovodit ze zmíněného memoranda) patrně ve skutečnosti, že na evropské (unijní) úrovni již existují úpravy ve věci částečných pracovních úvazků (směrnice 97/81/EC) a ve věci pracovních poměrů na dobu určitou (směrnice 1999/70/EC), avšak nikoliv v oblasti pracovních podmínek pro sezónní pracovníky. 7 UNICE v roce 2007 změnila název na BusinessEurope. 8 Vzhledem k limitovanému institucionálnímu postavení Hospodářského a sociálního výboru v kontextu tzv. procedury spolurozhodování 1

104

Směrnice o sezónním zaměstnání se následující text věnuje prioritně vývoji legislativního procesu v rámci Komise, EP a Rady. Hospodářský a sociální výbor vydal své stanovisko 19. září 2002. 9 Dokument je identifikovatelný pod označením COM(2002)701 final. 10 Eurociett požaduje celkové přehodnocení změněného návrhu. Text je podle Eurociett zastaralý. Navíc se celkově proměnilo právní, ekonomické i sociální prostředí, a to jak na evropské (unijní), tak i národní úrovni. Eurociett zmiňuje např. rozšíření EU v roce 2004 a 2007 a fakt, že služby nabízené zprostředkujícími agenturami nejsou součástí tzv. směrnice o službách. Konkrétně pak požaduje posílení povinnosti revidovat (ze strany jednotlivých členských států) případné restrikce vztahující se na sezónní pracovníky. Na druhou stranu konkrétní naplňování principu nediskriminace by mělo zůstat v kompetenci jednotlivých členských států. 11 Pozice ostatních zainteresovaných aktérů se oproti těm, jež byly nastíněny výše, nijak zásadně nezměnily.

Použitá literatura Amended proposal for a Directive of the European Parliament and the Council on working conditions for temporary workers, COM(2002)701 final, (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM: 2002:0701:FIN:EN:PDF). Börzel, T. A. , Risse, T. (2000): When Europe Hits Home: Europeanization and Domestic Change, European Integration online Papers, 15/2000 (http://eiop.or.at/eiop/texte/2000-015a.htm). BusinessEurope (http://www.businesseurope.eu). Communication to the Spring European Council – Working together for growth and jobs – A new start for the Lisbon Strategy – Communication from President Barroso in agreement with Vice-President Verheugen, COM(2005)24 final (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=COM:2005:0024:FIN:EN:PDF). Council Directive 1999/70/EC of 28 June 1999 concerning the framework agreement on fixed-term work concluded by ETUC, UNICE and CEEP, OJ L 175, 10.7.1999 (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=OJ:L:1999:175:0043:0048:EN:PDF). Council Directive 91/383/EEC of 25 June 1991 supplementing the measures to encourage improvements in the safety and health at work of workers with a fixed- duration employment relationship or a temporary employment relationship, OJ L 206, 29.7.1991 (http://eur-lex.europa.eu/ LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31991L0383:EN:HTML). Council Directive 97/81/EC of 15 December 1997 concerning the Framework Agreement on part-time work concluded by UNICE, CEEP and the ETUC, OJ L 14, 20.1.1998 (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=OJ:L:1998:014:0009:0014:EN:PDF). Directive 96/71/EC of the European Parliament and of the Council of 16 December 1996 concerning the posting of workers in the framework of the provision of services, OJ L 18, 21.1.1997 (http://eur-lex.europa.eu/ LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31996L0071:EN:HTML). EurLex, the access to European Union law (http://eur-lex.europa.eu/en/ index.htm). Eurociett (http://www.euro-ciett.org). Eurociett/Uni-Europa Joint Declaration. Objectives of the European Directive on Private Agency Work (http://www.euro-ciett.org/fileadmin/

105

Směrnice o sezónním zaměstnání templates/eurociett/docs/position_papers/Agency_Work_Joint_ Declaration_-_2001.pdf ). European Centre of Enterprises with Public Participation and of Enterprises of General Economic Interest (http://www.ceep.org). European Trade Union Confederation (http://www.etuc.org). Fiala, P., Pitrová, M. (2003): Evropská unie, Centrum pro studium demokracie a kultury, Brno. Hayes-Renshaw, F., Wallace, H. (2006): e Council of Ministers, Palgrave Macmillan, New York. Hix, S. (2005): e Political System of the European Union, Palgrave, New York. Monitoring of the decision-making process between institutions, COD/2002/72 (http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_ real.cfm?CL=en&DosId=172619). Pitrová, M., Kaniok, P. (2005): Institut předsednictví Evropské unie – principy, problémy a reforma, Mezinárodní vztahy, č. 3/2005, s. 5–23. Pitrová, M., Kaniok, P. (2006): Předsednictví: vrcholem rad v EU, in: Dočkal, V., Fiala, P., Kaniok, P., Pitrová, M. (eds., 2005): Česká politika v Evropské unii. Evropský integrační proces a zájmy České republiky, Masarykova univerzita, Brno, s. 185–201. Position Paper on the Draft Directive on Temporary Agency Work (http: //www.euro-ciett.org/fileadmin/templates/eurociett/docs/position_ papers/Eurociett_Position_Paper_on_AWD_20-08-07.pdf ). Proposal for a Directive of the European Parliament and the Council on the working conditions for temporary agency workers (COM(2002) 701 final) (http://www.euro-ciett.org/fileadmin/templates/eurociett/docs/ position_papers/Eurociett_Position_Paper_Agency_Work_Directive_ May_2003.pdf ). Proposal for a Directive of the European Parliament and the Council on working conditions for temporary workers, COM(2002)149 final, (http: //eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2002: 0149:FIN:EN:PDF). Storrie, D. (2002): Temporary agency work in the European Union, Office for Official Publications of the European Communities, Luxembourg (http://www.union-network.org/unitwbs.nsf/f883670a51012647c 125681100363a47/4e9af91776b576edc1256bc3002cdd0b/$FILE/ Dublin%20study.pdf ). e Legislative Observatory, COD/2005/214 (http:// www.europarl.europa.eu/oeil/FindByProcnum.do?lang=2&procnum=C OD/2002/0072). Tichý, L., Arnold, R., Svoboda, P., Zemánek, J., Král, R. (1999): Evropské právo, C. H. Beck, Praha. Treaty establishing the European Community (Consolidated version 1997), OJ C 340, 10.11.1997 (http://eur-lex.europa.eu/en/treaties/treaties_ founding.htm). Uni-Europa (http://www.union-network.org/unieuropan.nsf/Index?OpenPage). Westlake, M., Galloway, D. (2004): e Council of the European Union, John Harper Publishing, London. Working conditions for temporary workers (http://europa.eu/scadplus/ leg/en/cha/c11329.htm).

106

Přechodné období na volný pohyb pracovních sil

107

OTÁZKA ZRUŠENÍ PŘECHODNÉHO OBDOBÍ NA VOLNÝ POHYB PRACOVNÍCH SIL Projekt evropské integrace, založený v ekonomické dimenzi od podpisu Římských smluv v roce 1957 na budování jednotného trhu, je definován čtyřmi „svobodami“: volný pohyb osob, zboží, služeb a kapitálu, přičemž volný pohyb pracovních sil je jedním z hlavních pilířů svobody pohybu osob v rámci prostoru jednotného trhu Společenství. Otázka mobility pracovních sil a existujících omezení je proto v současnosti považována za jeden z klíčových problémů, které se ovšem dotýkají nejen problematiky vnitřního trhu. Je přitom třeba brát v úvahu nejen právní a deklaratorní význam principu volného pohybu pracovních sil, ale také způsoby, jakými je v praxi aplikován. Během desetiletí se princip volného pohybu pracovních sil stal podkladem a do určité míry i důvodem pro vybudování celé nové oblasti politik ES/EU, v jejímž rámci dochází k postupnému přesunu kompetencí z úrovně státu na úroveň nadnárodní. Jedná se o oblast sociální politiky. Popsaný vývoj je přirozeně spojen s nárůstem legislativní aktivity Komise v této oblasti a vznikem řady nových zavazujících norem. Na druhé straně se aplikace samotného principu volného pohybu pracovních sil v praxi setkává s překážkami. Proces prohlubování integrace kráčí ruku v ruce s procesem geografického rozšiřování, i když oba procesy nebývají vždy v souladu, ale také v kontradikci. Samotný osud sledování principu volného pohybu pracovních sil může sloužit jako jeden z příkladů takové tendence, jakkoli (paradoxně) bývá proces prohlubování integrace (z legislativního hlediska zejména skrze novelizace primárního práva, stejně jako skrze sílící harmonizaci prostřednictvím sekundární legislativy) často paralelně probíhajícím rozšiřováním obhajován, z hlediska nutnosti adaptovat stávající primárněprávní i sekundárněprávní normy na prostředí větší a diverzifikovanější ES/EU. Novou dimenzi po stránce kvalitativní i kvantitativní získala tato otázka ve spojitosti s rozšířením EU v roce 2004, jež bylo spojeno s aplikací přechodného období na volný pohyb pracovních sil ve „flexibilním“ tvaru 2+3+2 roky, uplatněným vůči novým členským státům. Problematický charakter přechodného období na volný pohyb pracovních sil doprovázejícího tzv. východní rozšíření v roce 2004 přitom spočíval také ve skutečnosti, že bylo aplikováno vůči osmi postkomunistickým státům v rámci tzv. EU-10 en bloc, navzdory jejich heterogenitě, pokud jde o ekonomickou úroveň i sociální návyky obyvatelstva a tradici pracovní migrace.

Volný pohyb osob a pracovních sil jako jeden z pilířů jednotného trhu

Přechodné období na volný pohyb pracovních sil po rozšíření 2004 – bezprecedentní rozsah, flexibilní tvar, aplikace en bloc


Ihned po rozšíření jej využilo 12 z 15 „starších“ členských států, většinou s odvoláním na obavu z nekontrolovaného přílivu levné pracovní síly ze států střední a východní Evropy. Dle Přístupové smlouvy mohou členské státy EU-15 uplatňovat omezený přístup na své pracovní trhy až do roku 2011. Po uplynutí prvních dvou let přechodného období bylo přitom zcela na rozhodnutí příslušného členského státu, zda se rozhodl prodloužit přechodné období na další tři roky. 1. květen 2009 již dle Přístupové smlouvy představuje nejzazší datum, do kdy může členský stát zcela na základě vlastního rozhodnutí uplatňovat přechodné období na volný pohyb pracovních sil. Rozhodnutí o jeho pokračování závisí na posouzení Komise, jíž může dotčený stát předložit stanovisko, v němž věrohodně doloží, že by zrušení přechodného období na volný pohyb pracovních sil vyvolalo na jeho pracovním trhu nerovnováhu a ohrozilo by makroekonomickou či sociální situaci daného státu. Posouzení, zda jsou předložené důvody dostatečné, náleží Komisi.

Výchozí stav Smlouva o založení Evropského hospodářského společenství z roku 1957 zmiňovala jako jeden ze svých základních cílů vybudování jednotného trhu s volným pohybem tzv. čtyř svobod, přičemž volný pohyb pracovních sil v tomto kontextu představuje jeden z klíčových principů (čl. 49 Smlouvy o EHS). Od těch dob se princip volného pohybu pracovních sil bez diskriminace založené na občanství stal předmětem většího množství legislativních regulací sekundárního práva Společenství zaměřených např. na ustavení principu rovného zacházení, umožňujícího pracovníkům pocházejícím z určitého členského státu požívat na trhu práce jiného členského státu stejných podmínek jako vlastní občané tohoto státu. Touto cestou se budování jednotného trhu společně se snahou o usnadnění volného pohybu pracovních sil stále více propojovalo s procesem budování „těsnější Unie“ a procesem harmonizace, která probíhala také na poli sociální politiky, pracovního práva a dalších politik (oblastí), které po desetiletí ležely mimo legislativní monopol Komise (založení Evropského sociálního fondu administrovaného Komisí, základ spolupráce členských států v oblasti pracovního práva, harmonizace právních norem v oblasti bezpečnosti práce,

108


109

sociálního dialogu, rovných příležitostí včetně akcentace genderové problematiky atd.). Právo občanů členských států Společenství a jejich rodinných příslušníků pracovat v jiném členském státě dle vlastního výběru, spolu s právem na volný pohyb a usazení na teritoriu příslušného členského státu figurovaly coby hlavní principy politických deklarací a aktů nelegislativní povahy a mezistátních dohod iniciovaných za účelem posílení příslušné dimenze politik ES/EU.1 Podobné dokumenty přímo propojovaly problematiku mobility pracovních sil, uznávání kvalifikací a práva na práci v rámci celého Společenství s podporou supranacionalizace sociálního dialogu a inkorporací sociálních práv do (stále „neoficiálního“) katalogu tzv. základních práv ES/EU. Přesto je plná aplikace principu volného pohybu pracovních sil v současnosti limitována v souvislosti s rozšiřováním EU a uplatněním přechodných období na volný pohyb pracovních sil.

Aplikace přechodných období v této oblasti byla pravidelně diskutována vždy, když proces rozšiřování zahrnoval státy, které se v okamžiku vstupu z hlediska klíčových makroekonomických ukazatelů odlišovaly od průměru členských států Společenství (Unie). Aplikace přechodného období na volný pohyb pracovních sil byla poprvé seriózně zvažována během druhé („jižní“) vlny rozšiřování, kdy do Společenství vstupovalo Řecko (1981), následováno Španělskem a Portugalskem (1986). Problém potenciálního přílivu migrantů na pracovní trh států ES byl přitom považován za akutní zejména v případě Řecka. Německo historicky inklinující k ochraně svého pracovního trhu zde požadovalo přechodné období v délce trvání až 12 let. Přístupová smlouva podepsaná Řeckem nakonec stanovila přechodné období v délce trvání 7 let s možností, aby kterýkoli členský stát mohl přijmout specifická opatření pro případ problémů na svém pracovním trhu (srov. Krutílek 2003). Problém potenciálních negativních dopadů volného pohybu pracovních sil byl akcentován také v průběhu rozhovorů o přistoupení Portugalska a Španělska. Jejich problémem bylo přitom nejen zaostávání za zbytkem Společenství v klíčových indikátorech (HDP na hlavu, míra nezaměstnanosti, makroekonomické rozdíly mezi jednotlivými regiony), ale také pozorovatelná tendence k ekonomické migraci u obyvatelstva, patrná především ve španělském případě, kde významnou roli hrála i skutečnost, že do ES vstupoval relativně velký (z hlediska počtu obyvatel) stát.

Přechodné období na volný pohyb pracovních sil doprovází rozšiřování ES/EU o ekonomicky slabší státy – příklad Řecka, Španělska a Portugalska


110

Velmi brzy po rozšíření se však obava z masivního přílivu levné pracovní síly ukázala jako nepodložená, když nenásledovalo žádné podstatné vychýlení dosavadních trendů interní migrace pracovních sil v rámci jednotného trhu ES. Míra interní migrace v rámci pracovního trhu ES nadále zůstávala poměrně nízká, což potvrzovalo i v současnosti vyslovovanou hypotézu, že obyvatelé nových členských států (dokonce i ty, které ekonomicky zaostávají za „staršími“ členy ES/EU) příliš nevyužívají možnosti využít svobodu pohybu pracovních sil jako prostředku k pozvednutí vlastní životní úrovně za hranicemi „mateřských“ států. Tuto úlohu v dlouhodobém horizontu plní spíše jiné možnosti, které přímo či nepřímo přináší integrační proces dané ekonomice jako celku (dlouhodobé výhody tržní liberalizace, příliv investic a později také využití finančních možností strukturálních fondů, kohezní politiky a politiky regionálního rozvoje, jejichž zavedení bylo další důležitou konsekvencí souvise-

jící s rozšířením Společenství o ekonomicky slabší státy). Tyto státy současně přispívaly k podpoře dalšího rozvoje a posilování sociální politiky ES/EU (ve spojitosti s ochranou pracovních sil, daňovou harmonizací apod.), zejména v tom případě, pokud již disponovaly tradicí silného sociálního státu a politiky sociálního protekcionismu (jako tomu bylo právě v případě Španělska a Portugalska. Dlouhodobé zkušenosti integračního procesu naznačují, že aplikace principu volného pohybu pracovních sil v případě přistoupení ekonomicky slabších států nepřináší automaticky ohrožení pracovních trhů dalších členských států, pokud dotčené přistupující státy disponují relativně silnou politikou sociální regulace a ochrany, v jejímž důsledku pracovní síla inklinuje spíše k tomu zůstávat na domácím pracovním trhu a požívat existujících benefitů. Ve španělském případě následoval krátce po vstupu do ES přechodný nárůst nezaměstnanosti. Navzdory tomu obyvatelstvo nereagovalo na tento vývoj masivním využíváním možnosti pracovat v zahraničí a španělský pracovní trh, stejně jako přístup obyvatelstva k fenoménu pracovní migrace, zůstávaly značně rigidní. Po rozšíření EU na východ 1. května 2004 následovala aplikace přechodného období na volný pohyb pracovních sil, které bylo uplatněno vůči 8 z 10 nových členských států ze strany 12 z 15 původních členských států EU. Charakter nově přistupujících zemí byl ovšem značně heterogenní, pokud jde o makroekonomické charakteristiky, stejně jako z hlediska tradice návyků pracovní migrace.

Východní rozšiřování – obava o vychýlení ekonomické a politické rovnováhy EU

111


Je třeba podotknout, že EU-15 od počátku přistupovala k připravovanému východnímu rozšíření jako k procesu, který má silný potenciál vychýlit ekonomickou i politickou rovnováhu stávající EU, jak pokud jde o kvalitativní aspekty pracovního trhu, tak pokud jde o některé „strategické“ oblasti jednotného trhu, i když ani skupina členských států EU-15 nebyla homogenní, pokud jde o tuto pozici. Podobně jako v případě jižního rozšíření nejvíce k uplatnění a co nejdelšímu zachování flexibilně určeného přechodného období inklinovaly státy procházející makroekonomickými problémy, se silným a finančně náročným sektorem sociální ochrany, které se částečně obávaly také dalšího nárůstu makroekonomických a sociálních tenzí (případ Německa), případně zde obava z potenciálního nárůstu pracovní migrace představovala politické téma (např. Rakousko). Pravděpodobnost uplatnění přísných vstupních podmínek v oblasti přechodných období na volný pohyb čtyř svobod (zejména

u svobody pohybu osob, která zahrnuje nejen volný pohyb pracovních sil, ale také problematiku schengenského systému a zrušení vnitřních hranic rozšířené EU) indikovaly již asociační dohody. Navzdory tomu, že dosažení plné participace na výhodách jednotného trhu pro kandidátské státy bylo deklarováno coby cíl těchto dohod. Jednou z charakteristik asociačních dohod mezi ES/EU a kandidátskými státy byla asymetrie asociačních podmínek.2 Navržená přechodná opatření, která se objevila v textu přístupových smluv z roku 2003 tak byla uplatněna v prakticky kompletní podobě, navzdory protestům některých kandidátských států (především Maďarska a Slovinska). Do 1. května 2006 se tak mohli občané 8 nových členských států ucházet volně (tedy bez pracovního povolení) o práci pouze v 9 členských státech, které vstoupily do EU v roce 2004 a ve 3 „starších“ členských státech: Irsku, Švédsku a Velké Británii. Ze jmenovaných tří států pouze Švédsko zavedlo již od počátku zcela liberální podmínky pro pracovníky z nových členských zemí, princip rovného zacházení zde byl aplikován v plném rozsahu. Zajímavou skutečností je přitom to, že navzdory silné tradici sociální ochrany a welfare state představovalo otevření pracovního trhu více méně konsenzuální téma napříč švédskou stranicko-politickou scénou. Vedle zmíněných omezení v oblasti volného pohybu pracovních sil Rakousko (v některých profesích) a Německo uplatnily vůči občanům EU-8 specifická omezení také v oblasti volného pohybu služeb a uznávání kvalifikací a diplomů (zdravotnictví, právnické profese, architektura apod.; v ČR je situace navíc komplikována skutečností, že

Konec první fáze přechodného období: restrikce přetrvávají


řada v současnosti platných diplomů byla vydána ještě v době existence Československa, s podobnými problémy se potýkají také pobaltské státy či Slovinsko). Na druhé straně pouze 3 z 8 postkomunistických členských států se na počátku rozhodly k reciproční aplikaci přechodných období vůči EU-15 (Polsko, Maďarsko, Slovinsko). Rok 2006 byl v souladu s Lisabonskou agendou paradoxně oficiálně vyhlášen Rokem pracovní mobility. 1. května 2006 současně skočila první dvouletá část přechodného období. Po jejím uplynutí se očekávalo odstranění překážek volnému pohybu pracovních sil, ovšem pouze ze strany těch členských států, které samy rozhodly, že důvody k ochraně jejich pracovních trhů přestaly existovat, že dosavadní zkušenosti neindikují masivní nárůst pohybu pracovní migrace na vnitřním pracovním trhu EU, případně že možné přínosy otevření pracovních trhů by převážily jejich dosavadní blokaci. Do značné míry zde tedy hrála roli zkušenost tří států, které po rozšíření EU restrikce neuplatnily, na rozhodování dalších zemí proto měly vliv závěry evaluačních zpráv publikovaných imigračními agenturami jednotlivých států, zprávy a analýzy vznikající na objednávku Komise a částečně i nezávislé analytické studie think-tanků. Zejména v případě posledně zmiňovaných analytických studií, jejichž závěrů využívalo i Sdělení Komise Radě, Evropskému parlamentu, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů ze dne 8. února 2006 o fungování přechodných období ustavených na základě Přístupové smlouvy z roku 2003,3 byly přinášeny důkazy, že otevření pracovních trhů v rámci rozšířené EU přináší spíše pozitivní než negativní ekonomické efekty. Dalším z argumentů používaných ve výzvách vůči členským zemím, aby otevřely svůj pracovní trh novým členským státům, byla kritika skutečnosti, že v EU je princip volného pohybu pracovních sil uplatňován také vůči občanům třetích zemí, především občanům zemí Evropského hospodářského prostoru (Norsko, Švýcarsko, Lichtenštejnsko), což je do značné míry v rozporu se zněním Smlouvy o ES, která stanovuje, že občané třetích zemí nesmí být zvýhodněni oproti občanům EU. Plány týkající se harmonizace v oblasti legální migrace a vytváření společné politiky EU v této oblasti, jež odkrývala Komise od prosince 2005 a konkrétní podobu získávají nyní (udělování „modrých karet“ pracovním migrantům ze třetích zemí), navíc naznačují, že EU jako celek inklinuje k podpoře legální migrace, která se týká i pracovních trhů, i když „řízené“ a regulované, zatímco stále přetrvávají restrikce uplatňované mezi stávajícími členskými státy navzájem.

112

Rok 2006: Rok pracovní mobility


Aktuální stav a možné změny K přezkoumání přechodného období na volný pohyb pracovních sil došlo dle parametrů Přístupové smlouvy k 1. květnu 2006. K tomuto datu zrušily uplatňování přechodného období na volný pohyb pracovních sil vůči novým členským zemím (vyjma Malty a Kypru) další čtyři státy EU-15: Řecko, Španělsko, Portugalsko a Finsko (ze zemí EHP pak Island). Úmysl zavést „flexibilnější režim“ umožňující občanům nových členských států snadnější přístup na jejich pracovní trh navíc indikovaly další státy, Belgie, Francie (která náležela na počátku mezi státy vyjadřující nejvíce rezervovaný přístup vůči myšlence otevření pracovních trhů novým členským státům vzhledem k existujícím interním socio-ekonomickým potížím a hrozící krizi vlastního sociálního systému), Itálie a Lucembursko. Částečný přístup na pracovní trhy uplatňovaný z jejich strany znamená přístup k práci bez pracovního povolení pouze v některých sektorech (zemědělství, stavebnictví či hotelové služby), případně zvýšení kvót na zaměstnávání občanů nových členských států. Francie přislíbila zahájit bilaterální jednání o možnostech zaměstnávání občanů nových členských států, kteří pracují ve vysoce kvalifikovaných profesích (věda, vývoj nových technologií, případně medicína). Německo a Rakousko naproti tomu oznámily, že restrikce budou uplatňovat minimálně do roku 2009 a že hodlají na svém území (minimálně stejně dlouho, spíše však až do roku 2011) omezovat i volné poskytování některých služeb (např. stavebnictví, čištění budov a zařízení, dekorace interiérů, sociální a zdravotnické služby). Duhová koaliční vláda Angely Merkelové dokonce učinila podobnou deklaraci týkající se možného vyčerpání přechodného období na volný pohyb pracovních sil v celé jeho délce, tedy až do roku 2011, součástí „evropské klauzule“ koaliční dohody mezi CDU-CSU a SPD.

113

114


Tabulka: Volný pohyb pracovních sil k 1. květnu 2006

Země

Restrikce v letech 2004– 2006

Charakter opatření v letech Restrikce v letech 2004–2006 2006–2009

Další informace Flexibilnější procedura by měla být aplikována např. na zdravotní sestry, instalatéry, elektrikáře, automechaniky, architekty, účetní nebo IT specialisty.

Belgie

ano

ano (s flexibilnější procedurou systém pracovních povolení v některých sektorech)

Dánsko

ano

systém pracovních povolení pro plné úvazky

ano

Finsko

ano

systém pracovních povolení

ne

Francie

ano

systém pracovních povolení (s výjimkami v některých sektorech)

postupné uvolòování

Irsko

ne

–

ne ano (se stanovením vyšších kvót)

Island

ano


Itálie

ano

systém pracovních povolení a kvót

Lichtenštejnsko

ano


Lucembursko

ano

Německo

ano

Nizozemsko

ano

Norsko

ano

Portugalsko

ano

Rakousko

ano

Řecko

ano

Švédsko

ne

Španělsko Velká Británie

ano ne

ne

Postupně by měla být aplikována flexibilnější procedura a měl by být odstraněn systém kvót. Pro statistické účely by měla být zavedena povinná registrace pracovníků.

Flexibilnější procedura by měla být po dohodě se sociálními partnery aplikována tam, kde neexistuje dostatek kvalifikovaných pracovníků. Země Evropského hospodářského prostoru. Celková kvóta pro pracovníky z nových členských zemí byla zvýšena na 170 tis.

ano

Země Evropského hospodářského prostoru.

ano

Německo bude uplatňovat restrikce minimálně do 30. dubna 2009.

systém pracovních povolení (s flexibilnější procedurou v některých sektorech)

ano

Debata o zrušení restrikcí byla kvůli neshodám vlády (pro zrušení) a parlamentu (proti zrušení) odložena na konec roku 2006.

systém pracovních povolení a kvót

ne

Flexibilnější procedura (vylučující však úplné ano (s flexibilnější zrušení systému pracovních povolení) by měla procedurou systém pracovních povolení být aplikována např. v sektoru zemědělství. v některých Zhodnocení jejích výsledků lze očekávat sektorech) nejpozději v květnu 2007.

systém pracovních povolení, restrikce v oblasti přeshraničního poskytování služeb


ano

systém pracovních povolení, restrikce v oblasti přeshraničního poskytování služeb

ano


ne


ne

–

ne

povinná registrace pracovníků


Rakousko bude uplatňovat restrikce minimálně do 30. dubna 2009.

ne

Zdroj: Evropská komise Poznámka: Tabulka shrnuje situaci na poli volného pohybu pracovních sil k 1. květnu 2006 pro občany zemí, které k EU přistoupily 1. května 2004 (vyjma Malty a Kypru). Tabulka obsahuje i informace o situaci v zemích EHP (Island, Lichtenštejnsko, Norsko). Tzv. nové členské státy mezi sebou žádné restrikce neuplatňují.


115

Ve Velké Británii bylo naproti tomu po uplynutí první části přechodného období diskutováno znovuzavedení kvót pro zaměstnávání občanů EU-8, a to i pod vlivem blížícího se rozšíření o Bulharsko a Rumunsko, stejně jako pod vlivem publikace zprávy britského ministerstva vnitra v srpnu 2006, která naznačovala, že britský trh práce absorboval do té doby více než 427 000 pracovníků ze států EU-8 (více než polovina z nich pocházela z Polska). Tyto údaje přitom byly v příkrém rozporu s informacemi, jež byly do té doby zveřejňovány, což naznačovalo, že přesná a seriózní komparaci umožňující data o pracovní mobilitě v rámci EU je stále obtížné získat (mimo jiné i vzhledem k fenoménu nelegální práce, který se vyskytuje v řadě států, jež přechodné období na volný pohyb pracovních sil zavedly, viz případ Německa). Rozhodnutí otevřít či uzavřít pracovní trh bývá proto zřídka podepřeno reálným ohledem na výsledky statistických zkoumání; spíše bývá výsledkem politického rozhodnutí. Podobné signály, že by se země po dvou letech navrátila (po dosavadních zkušenostech) k uplatňování přechodných období, bylo možné zaznamenat z Irska. Vývoj v otázce zrušení či zachování přechodných období na volný pohyb pracovních sil vstoupil do další fáze s rozšířením o Bulharsko a Rumunsko. Také v jejich případě má přechodné období tři části ve formátu 2+3+2 roky a podobnými podmínkami, které se týkají přechodu mezi jednotlivými fázemi. Vzhledem ke vstupu obou států k 1. lednu 2007 tedy má jako celek vypršet do 1. ledna 2014. V případě dvou nových členských států byla aplikace přechodných období zvažována nyní již i v rámci skupiny EU-8, a to především z obavy, že restrikce zvolené ze strany Rakouska a Německa přimějí občany těchto dvou států k masivnímu odchodu za prací do Maďarska, České republiky či Slovenska. Podobně jako v případě předcházejícího rozšíření se členské státy rozdělily v otázce uplatnění přechodného období na volný pohyb pracovních sil vůči Bulharsku a Rumunsku na tři skupiny: • ty, které své pracovní trhy otevřely bez omezení (Česká republika, Polsko, Slovensko, Slovinsko, Estonsko, Litva, Lotyšsko, Kypr, Finsko a Švédsko); • ty, které je otevřely jen v některých sektorech a/nebo uplatňují jiná omezení (Francie, Maďarsko, Španělsko, Řecko, Itálie, Malta a Velká Británie); • ty, které i nadále počítají s požadavkem pracovních povolení (Německo, Portugalsko, Irsko, Rakousko, Dánsko, Belgie, Lucembursko a Nizozemsko).

Rozšíření EU o Bulharsko a Rumunsko: další impulz v debatě o přechodném období


Maďarsko se jako jediné ze zemí, jež do EU vstoupily v roce 2004 a něž se vztahuje uplatňování téhož přechodného období ze strany EU-15, rozhodlo pro obdobný krok vůči Rumunsku a Bulharsku (s méně striktními požadavky pro zisk pracovního povolení). Tabulka: Přechodné období na volný pohyb pracovních sil uplatněné vůči Bulharsku a Rumunsku (stav k 1. lednu 2007) Země Belgie

Česká republika

Restrikce v letech 2007–2008 ano ne

Dánsko

ano

Finsko

ne

Estonsko

ano

Irsko

ano

Island

ano

Itálie

ano

Lichtenštejnsko

ano

Lotyšsko

ne

Litva

ne ne

Lucembursko

ano

Malta

ano

Maďarsko Německo


restrikce do 2009

Stejné restrikce jako při rozšíření v roce 2004. Do 2009

ano

Portugalsko

ano

Řecko

ano

Slovinsko

Stejné restrikce jako při rozšíření v roce 2004.

ano

Norsko

Slovensko

nutné pracovní povolení

Země Evropského hospodářského prostoru. Restrikce min do 1.1.2009

Trh bez restrikcí pro přibližně 200 profesí.

ano

Rakousko

sektory s nedostatkem kvalifikované pracovní síly – otevřeno 52 sub-sektorů (zemědělství, stavebnictví)

ano

Nizozemsko Polsko

Přesné parametry restrikcí budou stanoveny.

ne

Francie

Kypr

Další informace

ne

ano ne ne

Španělsko

ano

Švédsko

ne

Velká Británie

ano

Stejné restrikce jako při rozšíření v roce 2004. Pracovní povoleni, dva roky Země Evropského hospodářského prostoru.

Stejné restrikce jako při rozšíření v roce 2004. DO 2009 dvouleté období

Restrikce po dobu jednoho roku a pak flexibilní procedura, jejíž parametry budou závislé na vývoji španělského trhu práce. Kvóta pro 20 tis. nekvalifikovaných pracovníků v zemědělství a potravinářství.

Zdroj: Europe Information Service Poznámka: Tabulka shrnuje situaci na poli volného pohybu pracovních sil k 1. lednu 2007 pro občany Bulharska a Rumunska, a to i v zemích EHP (Island, Lichtenštejnsko, Norsko).

116


Pokud jde o poslední vývoj v oblasti přechodného období na volný pohyb pracovních sil, ještě během roku 2006, v návaznosti na ukončení první etapy přechodného období částečně zpřístupnila svůj pracovní trh Itálie. Itálie už v listopadu 2006 oznámila, že po rozšíření EU v lednu 2007 otevře svůj pracovní trh jak Rumunům, tak Bulharům, avšak s tím omezením, že v případě Rumunska bude požadovat intenzivní spolupráci ve věci boje s organizovaným zločinem (podloženou i smluvně). Podobně Francie svůj pracovní trh po 1. lednu 2007 otevřela jak pro Rumuny, tak Bulhary, nicméně pouze v těch sektorech, kde se mohou ucházet o práci i občané zemí, o něž se EU rozšířila v roce 2004 (mj. zemědělství, strojírenství, turismus). 15. února 2007 oznámilo rozhodnutí rozšířit počet tzv. starých zemí, které otevřely svůj pracovní trh pro občany států EU-8, Nizozemí. Nizozemský parlament o dané věci rozhodoval 27. února. Jeho členové s návrhem tamního ministerstva práce a sociálních věcí

souhlasili, otevření pracovního nizozemského pracovního trhu se ovšem netýká občanů Bulharska a Rumunska. K otevření německého pracovního trhu má dojít od 1. listopadu 2007, nicméně pouze pro vybrané kategorie pracovníků (elektrotechničtí a strojní inženýři), kteří budou zbaveni dosavadní povinnosti dokládat, že o jejich potenciální pracovní místo nemají zájem uchazeči z Německa. Výhodu by měli naopak zaznamenat zahraniční studenti, kteří dokončí studium v Německu, protože po dobu tří let následujících po završení studií má být absolventům garantováno prakticky automatické získání potřebného pracovního povolení. Existují určité signály, že k podobným krokům jako Německo hodlá z dalších členských států, které původně deklarovaly spíše nekompromisní postoj, přistoupit i Rakousko. Je třeba poznamenat, že problém aplikace principu volného pohybu pracovních sil se následně stává citlivým tématem i v souvislosti s úvahami o možném dalším rozšíření EU. Je diskutován například v souvislosti s potenciálním vstupem Turecka do EU, které by se následně stalo druhým nejlidnatějším státem Unie. Jakkoli je prozatím možnost vstupu Turecka do EU považována za otázku vzdálenější budoucnosti, není v daném kontextu bez významu připomínka, že v případě Turecka se hypoteticky hovořilo i o „extrémní“ variantě trvalého uzavření pracovního trhu pro tento potenciální členský stát, což by znamenalo precedens. Bylo by pak možné diskutovat o tom, do jaké míry by byl stát trvale zbavený práva volného

117 Ukončování a omezování přechodného období vůči EU-8: politická rozhodnutí a ekonomické impulzy

Volný pohyb pracovních sil: citlivé téma ve světle dalšího rozšiřování


pohybu pracovních sil vůbec plnohodnotným členem nejen EU, ale také samotného jednotného trhu. Všechny zmíněné skutečnosti naznačují, že navzdory tomu, že aplikace a udržování přechodných období na volný pohyb pracovních sil ze strany některých starších členských států bývá ostrakizováno a kritizováno, získávají jevy, které měly původně charakter výjimek, povahu obvyklých postupů doprovázejících rozšiřování. Coby „obvyklý postup“ jsou následně přijímány a přejímány dokonce i těmi státy, které byly původně objekty takových restrikcí. Výsledkem je v současnosti do značné míry asymetrická situace, která vyplývá ze skutečnosti, že po „dokončeném“ východním rozšíření v EU panují odlišné podmínky volného pohybu pracovních sil na jedné straně pro státy, které vstoupily do EU v roce 2004, na druhé straně pro státy, které přistoupily k 1. lednu 2007. K aplikaci přechodného období vůči Bulharsku a Rumunsku přistoupily i některé nové členské státy

(Maďarsko) a státy, které liberální postup naopak uplatňovaly od počátku vůči zemím EU-8 (Velká Británie, Irsko). Naopak některé ze zemí EU-15 projevujících v případě vlny rozšiřování v roce 2004 značné obavy z otevření svých pracovních trhů po ukončení první etapy přechodného období svůj pracovní trh zpřístupnily, i když nikoli za zcela volných podmínek a opět nezřídka v asymetrickém poměru vůči státům přistoupivším v roce 2004 a 2007 (Itálie, Francie). Jiné deklarují otevření pracovního trhu v blízké budoucnosti, avšak opět nikoli na bázi klasického principu volného pohybu pracovních sil, ale omezeným způsobem a regulovaně (Německo, potenciálně Rakousko). Roli sehrává i otázka postavení občanů třetích zemí v porovnání s těmi z nových členských států, na něž jsou uplatňována přechodná období. 23. ledna 2007 vstoupila v platnost směrnice 2003/109, která zaručuje, že občan třetího státu, který žije v jakékoli členské zemi déle než pět let, má právo k volnému pohybu po celé EU. Ve výsledku by to znamenalo faktickou diskriminaci některých členských států nejen vůči občanům, kteří žijí v EU-12 (EU-15 bez Velké Británie, Irska a Švédska), ale i vůči občanům třetích zemí. Zdá se ale, že takový vývoj není pravděpodobný, protože Přístupová smlouva zakazuje, aby byl občanům třetích zemí povolen snazší přístup na pracovní trhy než občanům států uvnitř EU (Příloha VIII, článek 14).

118


119

Debata a její aktéři Do debaty o postupném zrušení přechodného období na volný pohyb pracovních sil se s postupným ukončováním jednotlivých etap přechodného období zapojovaly: • jednotlivé instituce EU; • členské státy, jichž se týkalo buďto uplatnění přechodného období, případně rozhodnutí, zda jej nadále uplatnit; • další aktéři typu lobby, případně analytická pracoviště vydávající evaluační studie mapující vývoj na pracovních trzích v rámci rozšířené EU, jež následně sloužily k argumentaci postojů nadnárodních institucí i dotčených členských států.

Postoje a zkušenosti členských států Postoje jednotlivých členských států k aplikaci přechodného období na volný pohyb pracovních sil ve smyslu jeho zrušení či omezení pro občany ze států EU-8, případně zavedení či nezavedení vůči občanům Bulharska a Rumunska vyplývají z předchozích zkušeností s pracovní migrací, a to nejen z regionu střední a východní Evropy, z vlastní socio-ekonomické situace i ze sledování „příkladu“ států, které se rozhodly pracovní trh zpřístupnit občanům EU-8 již od samého počátku. V tomto smyslu byla z přirozených důvodů (velikost, atraktivita pracovního trhu, jazyková dostupnost apod.) nejsledovanějším cílem pracovní migrace po 1. květnu 2004 Velká Británie. Její zkušenost se zpřístupněním pracovního trhu do určité míry ilustruje skutečnost, že zatímco v případě rozšíření v roce 2004 byla mezi státy, jež zaujaly nejliberálnější postoj, po uplynutí první fáze přechodného období zvažovala zpřísnění podmínek pro státy EU-8 a v případě Bulharska a Rumunska ohlásila zavedení přechodného období. Postoj britské vlády do určité míry ovlivnilo zveřejnění analytické studie britského ministerstva práce z roku 2006, která shrnovala dílčí závěry průběžných studií sledujících nárůst žádostí o práci na britských úřadech práce po rozšíření 1. května 2004. Údajům ministerstva přitom do značné míry odporovaly některá data zveřejněná nevládními organizacemi sledujícími pohyb na trzích práce EU po východním rozšíření. Své údaje týkající se migrace pracovních sil zveřejnil např. Německý ekonomický institut (German Economic Institute; DIW). Jeho odhady nově příchozích migrantů na britský

Velká Británie: zkušenost s otevřením pracovního trhu


pracovní trh v prvních dvou letech po rozšíření EU zaznamenávaly až třikrát menší nárůst počtu pracovních migrantů než oficiální údaje zveřejněné Velkou Británií, které hovořily o 175 000 migrantech během období květen 2004 – prosinec 2005. Překvapující rozdíl je přitom způsoben do značné míry odlišnou metodou kalkulace. Britské ministerstvo vnitra započítávalo jednotlivé registrace, nikoli počty žadatelů (což v praxi neodráželo fakt, že jeden uchazeč se mohl registrovat vícekrát). Samotná zpráva ministerstva navíc potvrzovala, že více než 40 % osob, které po 1. květnu 2004 registrovaly svoji žádost o práci, již na území Velké Británie pobývalo před tímto datem. Oficiální zprávy také nereflektovaly dostatečně fenomén pracovníků, kteří sice na území Velké Británie za prací přicestovali, ale její území krátce nato opustili z důvodu ekonomických, zdravotních, osobních a dalších problémů. Přesto se jakýmsi negativním symbolem vlivu východního rozšíření na britský pracovní trh stal symbolický „polský instalatér“, symbol „sociálního dumpingu“ nabízející kvalitní služby za méně peněz. Poměrně vysoký počet pracovních migrantů (v absolutním čísle) v případě Velké Británie přesto reprezentuje pouze 0,4 % celkové pracovní síly v zemi. Evaluační studie navíc potvrzují, že ekonomika destinační země z přítomnosti další pracovní síly také profituje, což se netýká pouze britského případu. Nově příchozí pracovníci se stávají plátci daní a přispěvateli do zdravotnického a sociálního systému, odhady přitom hovoří o jejich ekonomickém přínosu cca 500 milionů liber ročně, zatímco samotní migranti jen zřídka využívají státní pomoci i vzhledem k podmínkám, které se týkají využívání sociálního a zdravotnického systému, konkrétně ve státech, jako je Velká Británie či Irsko. Migranti také obsazují méně atraktivní pracovní pozice a zaměstnání, všechny tři státy, které otevřely své pracovní trhy k 1. květnu 2004, se podobně jako Česká republika potýkaly s nedostatkem pracovních míst v některých konkrétních profesích.4 Nedostatek pracovních sil se přitom projevoval a projevuje nejen v dělnických profesích, ve stavebnictví a v zemědělství. Konkrétně Velká Británie se potýkala také s relativním nedostatkem kvalifikovaných zubních lékařů, kteří přichází právě ze střední a východní Evropy. Ve Varšavě byla dokonce založena speciální škola připravující polské zubní lékaře pro práci ve Velké Británii. V případě Rumunska a Bulharska Velká Británie od října 2006 indikovala, že na rozdíl od předcházejícího rozšíření nehodlá uplat-

120

121


nit „liberální“ režim na volný pohyb pracovních sil ihned po jejich přistoupení k EU v lednu 2007, ale počítá s přechodným obdobím, resp. se stanovením přesných kvót, po jejichž naplnění nebude Rumunům a Bulharům povolen přístup na britský pracovní trh. Británie se tak pro restrikce vůči Rumunsku a Bulharsku vyslovila přesto, že se ukázalo (a to jak v analýzách zaměstnavatelů, tak i odborů), že otevření jejího trhu práce v roce 2004 mělo na britskou ekonomiku jako celek pozitivní dopad. Uplatnění přechodného období bylo podporováno nejen ze strany odborů, ale i zaměstnavatelů a relevantních politických stran. Navzdory tomu, že v absolutních číslech skutečně největší počet pracovních migrantů směřoval po rozšíření EU do Británie, z proporcionálního hlediska se hlavní destinací nově příchozích ze zemí střední a východní Evropy stalo Irsko. Z hlediska národnostního složení do Irska směřovalo nejvíce osob polské národnosti,

následováni byli příchozími z Litvy a Lotyšska. Zaměstnání vesměs nacházeli ve stavebnictví, méně již ve zdravotnictví (zdravotní sestry a lékaři). Zpráva Swedish Migration Board z roku 2006 ukázala v letech 2004-2005 70 % nárůst počtu žadatelů o povolení k pobytu z oblasti Evropského hospodářského prostoru. Do konce roku 2004 Švédsko vydalo 21 800 povolení k pobytu, ve stejné době však zaznamenalo úbytek vydaných pracovních povolení (o 13 600), což byl důsledek skutečnosti, že občané nových členských států nemuseli již nadále žádat o pracovní povolení za účelem zisku zaměstnání ve Švédsku. Z hlediska podílu národnostního složení jednotlivých nově příchozích za prací největší podíl jako tradičně tvořili příchozí polské národnosti (cca 60 %), následováni Litevci a Estonci. Průzkumy Eurobarometru předcházející rozšiřování přitom odhalovaly, že Švédsko náleží mezi státy EU-15 k nejméně znepokojeným, pokud jde o důsledky rozšíření EU pro jeho pracovní trh. Pouze 7 % populace tak považovalo imigraci za problém, 25 % dotazovaných pak zmiňovalo možné negativní ekonomické důsledky rozšíření. Ani švédský sociální systém nezaznamenal po rozšíření významnější otřesy a nerovnováhu (srov. Traser 2005). Pokud jde o státy, které po 1. květnu 2004 přechodné období zavedly a nadále uplatňovaly systém pracovních povolení, určitý nárůst počtu žadatelů o práci z nových členských zemí zaznamenaly především státy sousedící s novými členskými zeměmi, v porovnání se zeměmi, které svůj pracovní trh zpřístupnily, byl však zanedbatel-

Švédsko: liberální a otevřený postoj od počátku

Sousedé EU-8: restrikce různé intenzity


122

ný. Týkalo se to např. Dánska, kde většina pracovních povolení opět směřovala k žadatelům z Polska, Litvy a Lotyšska. Pracovní povolení byla většinově vydávána pro zaměstnání v zemědělském sektoru, zahradnictví či veřejných službách. Podobně jako v případě Dánska i u další severské země, Finska, byl během prvních let přechodného období na volný pohyb pracovních sil ze států EU-8 konstatován poměrně malý dopad na pracovní trh. Statistiky mapující vývoj finského trhu zaznamenaly (v důsledku jazykové blízkosti) nárůst počtu příchozích pracovníků z Estonska (přibližně 8 % všech migrantů žijících na finském území). Estonští migranti přesto tvoří v rámci finského pracovního trhu až druhou nejpočetnější skupinu nově příchozích, největší podíl na pracovní migraci tvoři občané státu, který není členem EU, a to Ruské federace. Ve snaze předejít ohrožení svého pracovního trhu zavedly

z členských států EU-15 nejpřísnější restrikce Rakousko a Německo (s indikací úmyslu ponechat je v platnosti po celé období 7 let). Restrikce spočívají v zavedení kvót pro některé sektory i pro počty pracovníků přicházejících z určitých členských států EU-27. Dlouhodobé statistiky přesto ukazují, že od pádu železné opony v roce 1989 pouze 8 % všech cizinců žijících na území Rakouska pocházelo ze zemí EU-8. Až čtvrtina z nich přitom na území Rakouska trvale nezůstávala a vracela se zpět do vlasti. Přeshraniční migrace z nových členských států se tradičně týkala především rakouských příhraničních regionů (Vídeň, Burgenland, Dolní Rakousko) a sousedních států, Maďarska, Slovenska, České republiky. Přesto se po rozšíření EU v roce 2004 počet osob pocházejících z ČR a Slovenska na území Rakouska zvýšil pouze o 1,11 % (z počtu 12 520 na 13 996 v období duben 2004 – květen 2005); jejich počet se tak vyrovnal počtu nově příchozích pracovníků z Polska, ačkoliv se nejedná o sousedící stát. Migranti nacházeli na území Rakouska práci především v sociálních a pečovatelských službách, případně ve stavebnictví. Fenomén přeshraniční migrace se týká také Německa, které již krátce po pádu berlínské zdi v roce 1991 zavedlo regulativní mechanismus především v oblasti sezónní práce, a to ve třech sektorech: zemědělství, lesnictví a pečovatelské služby. Sezónní práce pak následně byla regulována na základě bilaterálních smluv, uzavřených s Polskem, Maďarskem, Slovenskem a Českou republikou. Zaměstnání podle sezónního schématu bylo omezeno na tři měsíce,

Německo: politická debata o otevření pracovního trhu


během nichž občané nových členských států nepotřebovali povolení k pobytu, museli se však pobytu přihlásit, pokud jeho délka v určitém místě překročila jeden měsíc. Během 90. let se přitom ukázalo, že až 90 % všech těchto příchozích sezónních pracovníků pocházelo z Polska, odkud také Německo po východním rozšíření očekávalo největší příliv imigrace, pokud by nedošlo k aplikaci přechodného období. Už v letech 1997–2002 ovšem občané států dnešní EU-25 tvořili pouze 14 % všech nově příchozích pracovníků na německý pracovní trh. Počet všech pracovníků pocházejících ze států EU-8 během prvních tří let po rozšíření nepřesahoval podíl 6,4 % pracovní síly v Německu. Po rozšíření EU navíc zaznamenal německý pracovní trh pokles počtu příchozích pracovníků, který v roce 2004 paradoxně dosáhl nejnižších čísel od roku 1991. Problém imigrace v oblasti německého pracovního trhu se netýká občanů nových členských států, jako spíše fenoménu imigrace a nelegální imigrace ze třetích zemí.

Rakousko a Německo přesto ještě v lednu 2006 zveřejnily informaci o společném postupu při prodloužení přechodného období na volný pohyb osob z nových (východoevropských) členských států o další tři roky, tedy do 1. května 2009. Mohlo proto působit jako určité překvapení oznámení německé vlády v průběhu července a srpna 2007, že Německo hodlá omezit restrikce na volný pohyb pracovních sil, jež uplatňuje od rozšíření EU v roce 2004, resp. 2007. Rozhodnutí je výsledkem vnitropolitické debaty v Německu. Sociálnědemokratická část nynější německé koalice v souvislosti s uvedeným krokem navrhla zachovat omezení volného pohybu pracovních sil ve všech oblastech, kde německá legislativa zaměstnancům negarantuje minimální mzdu, s odůvodněním, že v opačném případě by po otevření německého pracovního trhu vznikl ze strany zaměstnanců z nových členských států faktický tlak na snížení dosud běžných („německých“) mezd (tzv. sociální dumping). Proti sociálnědemokratické podobě návrhu se postavili např. zaměstnavatelé, především pak ze sektorů, v nichž se institut minimální mzdy neuplatňuje (a přitom nedisponují dostatkem pracovních sil), s poukazem, že vládní rozhodnutí by je neproporcionálně poškodilo. Obdobně se vůči sociálnědemokratickému návrhu vyjádřila i CSU. Ta ovšem předčasné zrušení restrikcí (tedy před 30. dubnem 2009, resp. 2011) zcela odmítla s argumentem, že Německo již nyní disponuje dostatečnými nástroji, jak do země „přilákat“ potřebné pracovní síly. Srovnatelný názor prezentují Zelení. Pro zrušení restrikcí se naopak stále častěji vyslovují zástupci odborů. Důvodem je fakt, že

123


124

německý trh práce v současnosti v některých oblastech disponuje takovým nedostatkem pracovních sil, že odbory nejsou schopny svým stávajícím členům garantovat ani jejich základní práva (mj. délku pracovní doby). Např. v německém strojírenství aktuálně chybí na 100 tis. vysokoškolsky vzdělaných zaměstnanců. (Celkově se odhaduje, že Německo v konečném důsledku přichází až o 1 % svého HDP, v absolutním vyjádření 20 mil. €.) Výsledkem jednání vládní koalice je otevření německého pracovního trhu od 1. listopadu 2007, nicméně pouze pro vybrané kategorie pracovníků (elektrotechničtí a strojní inženýři), kteří nemusí dokládat, že o jejich potenciální pracovní místo je zájem ze strany zaměstnanců z Německa. Opatření přijaté z německé strany má ovšem pro potenciální žadatele svá omezení. Existující pravidla (výše minimální mzdy) patrně znemožní, aby se o práci v Německu (alespoň prozatím) ucházeli i jiní než starší, na management (tedy nikoliv na příslušnou odbornou praxi) orientovaní uchazeči. Výhodou naopak je navrhovaná úprava týkající se zahraničních studentů, kteří dokončí studia v Německu. Po dobu tří let následujících po završení studií má být absolventům garantováno prakticky automatické získání potřebného pracovního povolení. V rakouském případě existují určité signály, že by mohlo dojít v oblasti liberalizace pohybu pracovních sil k podobně definovanému kroku, konkrétní parametry ovšem prozatím (stav k období srpen/září 2007) známy nejsou. Připomenout lze v této souvislosti ovšem předvolební debatu v Rakousku o snaze lidové strany povolit přístup na rakouský trh práce pro zdravotní sestry z EU-8. Zmíněné posuny v postojích Německa (případně Rakouska), ale i dalších členských států uplatňujících zpočátku striktní podmínky přístupu na své pracovní trhy je třeba vidět jako motivované čistě (ekonomickými) potřebami/zájmy, jak o tom svědčí i stanoviska zmíněných zájmových skupin (odbory, zaměstnavatelé). Zajímavý byl vývoj pozice států, které bezprostředně nesousedily s novými členskými státy po východním rozšíření, v souvislosti s možným vývojem na svých pracovních trzích však vyjadřovaly značné obavy. V této souvislosti lze zmínit příklad Nizozemska, které při zavádění přechodného období argumentovalo též především obavami, že uvolnění restrikcí způsobí příliv levné pracovní síly. Nizozemsko proto požadovalo, aby pracovníci ze střední a východní Evropy nepracovali za nižší mzdy než místní zaměstnanci (a nedisponovali tak určitou

Nizozemsko: otevřenost vůči EU-8, uzavřenost vůči Bulharsku a Rumunsku


125

komparativní výhodou) a aby nebyli zaměstnáváni ilegálně. V tom případě deklarovalo před ukončením první fáze přechodného období ochotu k omezení restrikcí. Nizozemsko indikovalo snahu povolit práci občanům ze zemí EU-8, ale pouze v omezeném okruhu 16 vymezených odvětví (např. vědecký výzkum, zemědělství, vnitrozemská lodní doprava, masný průmysl, zpracování ryb a kovoprůmysl). Navíc zcela nezrušilo povinnost žádat o pracovní povolení, pouze mělo být vydáváno ve zrychlené proceduře (Centrem pro práci a mzdu (CWI) v maximálně lhůtě dvou týdnů). Nizozemsko tedy opět otevřelo svůj trh práce v těch oblastech, kde mu chybí kvalifikovaní pracovníci a/nebo v nich existuje výrazný podíl nelegálních pracovníků. Zaměstnavatelé následně nebyli nuceni obsazovat volná pracovní místa ve zmíněných sektorech prioritně Nizozemci. K uvedenému částečnému otevření nizozemského pracovního trhu došlo k 1. červnu 2006. S úplným zrušením restrikcí se počítalo od roku 2007. Otázka

úplného otevření pracovních trhů však byla podobně jako v německém případě předmětem vnitropolitické debaty. Existoval spor mezi vládou, která usilovala o zrušení restrikcí na volný pohyb pracovních sil, a parlamentem, který se stavěl proti (jak socialisté, tak křesťanští demokraté se ze strany nově příchozích pracovníků obávali „nečestné soutěže“). Definitivní verdikt byl vydán 27. února 2007, kdy o dané věci rozhodoval nizozemský parlament. Na základě jeho rozhodnutí se pracovní trh definitivně otevřel pro občany zemí EU-8 k začátku května 2007, stejný postup však nebyl zvolen vůči Bulharsku a Rumunsku, kde přechodné období přetrvává. Podobný model jako Nizozemsko zvolila při uvolňování sedmiletého přechodného období na volný pohyb pracovních sil Belgie. V Itálii ovlivnila situaci před ukončením první fáze přechodného období vůči státům EU-8 především kampaň před parlamentními volbami, výsledkem vnitropolitické debaty proto zpočátku bylo pouze zachování přechodného období v oslabené formě prostřednictvím rozšíření kvót ze 40 tis. na 170 tis. přijímaných zaměstnanců ročně. Za změnou italské pozice stála až změna vlády, když dosavadního premiéra Berlusconiho nahradil bývalý předseda Komise Romano Prodi a také politický tlak z polské strany následující po medializaci nelegálního způsobu zaměstnávání Poláků v Itálii. Itálie se definitivně rozhodla přestat uplatňovat přechodné období na volný pohyb pracovních sil vůči EU-8 až k 1. červenci 2006, přičemž společně s tímto krokem došlo k legalizaci pobytu přibližně

Itálie a Francie: diverzifikovaný přístup

126


půl milionu imigrantů, kteří dosud v Itálii pracovali bez povolení, protože překračovali stanovenou kvótu 170 tis. zaměstnanců z nových členských zemí. Zároveň byla zjednodušena procedura pro získání italského občanství a obnoven příspěvek za narození dítěte imigrantů. Po rozšíření EU v lednu 2007 otevřela Itálie svůj pracovní trh i Rumunům a Bulharům, avšak s tím omezením, že v případě Rumunska bude požadovat intenzivní spolupráci ve věci boje s organizovaným zločinem (podloženou i smluvně), vzhledem k tomu, že v Itálii již nyní žije na 200 tis. Rumunů a s rozšířením EU se (z důvodu jazykové blízkosti) očekával nárůst jejich počtu, což se týkalo i další členské země, Španělska. Francie se rozhodla postupovat cestou postupného odstraňování překážek podle profesí, k nimž bylo připojeno zemědělství, stavebnictví a hoteliérství, přičemž na základě bilaterálních dohod mělo docházet i k uvolňování v oblasti nových technologií a výzkumu. Podobný postup zvolila i pro Rumunsko a Bulharsko. V této souvislosti lze zmínit, že jako zdroj určitého „nepřímého tlaku“ na členské státy, které restrikce volného pohybu pracovních sil zavedly, působil i postoj nečlenských států, zemí Evropského hospodářského prostoru, které fakticky sdílejí jednotný trh s EU. Jednalo se o Island a Norsko, které v souvislosti s ukončením první fáze přechodného období ohlásily zrušení omezení na volný pohyb pracovních sil (v případě Islandu následovalo otevření pracovního trhu po 1. květnu 2006, Norsko si podrželo systém pracovních povolení). Švýcarsko si podrželo systém kvót omezujících přístup na jeho trh práce, které jsou vyjednávány na základě bilaterálních dohod (tedy nikoli „hromadně“, kdy dochází pro některé státy k nevýhodným a neoprávněným restrikcím). Kvótní systém má skončit v dubnu 2011, do roku 2014 si Švýcarsko podrží „bezpečnostní klauzuli“. Rozhodnutí ohledně postupného úplného otevření pracovního trhu občanům EU-8 bylo ve Švýcarsku podepřeno i referendem. Pokud jde o samotné státy EU-8, v souvislosti s uvolňováním přechodných období na volný pohyb pracovních sil byly nuceny řešit skutečnost, že navzdory poukazům na možné socio-ekonomické problémy „destinačních“ zemí, odchod kvalifikovaných pracovních sil do států, které po rozšíření EU zpřístupnily své pracovní trhy, způsoboval potíže spíše v jejich „mateřských“ státech. Problémy nejen ekonomického, ale také sociálního a demografického charakteru, vzhledem k tomu, že se jedná většinou o mladé lidi do 40 let, s vysokou

Kontrastní postoj států EHP

EU-8: fenomén „brain drain“


127

kvalifikací, vzděláním a znalostí cizích jazyků. V případě některých nových členských států (Polsko, Maďarsko) se tak začalo hovořit nejen o „odlivu mozků“ (brain drain), ale také o „odlivu mladých“ (youth drain). V českém případě tento fenomén potvrdila studie Výzkumného ústavu práce a sociálních věcí a zpráva Světové banky.

Postoje institucí Evropské unie a zájmových skupin Instituce EU od počátku vystupovaly jako obhájci otevření pracovních trhů v rámci Unie a uplatnění přechodného období pouze v minimální míře a v případech, kde k tomu povedou objektivní a obhajitelné příčiny. Tuto pozici zastávala především Komise a také Evropský parlament. Plénum Evropského parlamentu již 9. června 2005 schválilo zprávu vyzývající k okamžitém přehodnocení sedmiletého omeze-

ní volného pohybu pracovních sil vůči novým členským zemím, na základě návrhu připraveného Výborem pro zaměstnanost a sociální věci. Vyzval v ní členské státy uplatňující přechodné období, aby z vlastní iniciativy opustily restrikce, napomohly uplatňování tzv. čtyř svobod jednotného vnitřního trhu Unie a jejich prostřednictvím také hospodářskému růstu a vytvoření nových pracovních příležitostí. Výsledné komuniké bylo předáno Komisi i Radě k posouzení. V době publikace zprávy Evropského parlamentu již byly k dispozici expertní studie, podle nichž uzavírání pracovního trhu před zaměstnanci z nových členských zemí neprospívá ani ekonomikám států, které toto opatření v zájmu ochrany vlastních pracovních trhů a sociálních jistot zavedly. Liberální frakce ALDE na zasedání pléna ve dnech 13.–16. března 2006 vyzvala všechny země, které omezení ještě uplatňují, aby tak už od května 2006 nečinily, a to s poukazem na směrnici 2003/109, která s platností od 23. ledna 2006 umožňuje za určitých podmínek volný pohyb občanů třetích zemí po EU, zatímco občané z nových členských zemí musejí i nadále v některých starých zemích splňovat neproporcionální podmínky. Výbor EP pro zaměstnanost následně 21. března 2006 přijal poměrem 37:3 (při 4 absencích) zprávu, která vyzvala „váhající“ staré členské státy, aby přijaly veškerá opatření na zrušení restriktivních přechodných období. Zpráva označila volný pohyb nejen za jednu ze čtyř svobod EU, ale také za možnost, jak ukázat, že jsou si všechny země mezi sebou solidární. Výbor apeloval i z pozice posílení legál-

Politická deklarace Evropského parlamentu


ních pracovních kontraktů, které se za stávajících podmínek rozvíjejí nesnadno. Plénum EP opakovaně 5. dubna 2006 na základě podnětů z výboru vyzvalo „všechny dotčené členské státy, aby zrušily veškerá opatření bránící volnému pohybu osob“. Vlastní zprávu EP (own-iniciative report) předložil Czaba Öry z EPP-ED. Vzhledem k právně nezávaznému a spíše politicky deklaratornímu charakteru zmíněných iniciativ EP měly větší význam aktivity Komise a také některých nadnárodních lobbyistických těles. Komise 20. února 2006 oficiálně zahájila tzv. evropský rok pracovní mobility, přičemž jedním z impulsů bylo i první přezkoumávání přechodných období na volný pohyb pracovních sil ze států střední a východní Evropy, které k EU přistoupily v květnu 2004. Současně probíhala na poli Komise intenzivní debata týkající se pracovní mobility také ve vztahu ke třetím zemím (především otázka vydávání „zelených karet“ imigrantům z nečlenských států), která vyvolávala kontroverze vzhledem k existujícím omezením pracovních trhů namířeným vůči některým současným členským zemím, a to nejen na straně „nových“ členských států, ale také u zájmových skupin (především Unie průmyslových a zaměstnavatelských konfederací Evropy UNICE). Pravidelné zprávy týkající se monitoringu vývoje na pracovních trzích EU po rozšíření poskytovala Komisi především organizace ECAS, která v nich konstatovala především fakt, že uplatňovaná přechodná období nevycházejí z ekonomické reality a 72 mil. obyvatel EU-8 zcela zbytečně zabraňují v naplňování jejich svobod. ECAS upozorňovala na fakt, že přechodná období se negativně odrážejí i v tzv. starých členských státech, které je ještě uplatňují. Navíc dochází k situaci, kdy dochází z hlediska standardně uplatňovaného primárního práva k rozlišování mezi osobami, které pracují (a jsou ve svém pohybu omezeny), a těmi, které požívají jiný status a jejich pohyb v rámci EU je prakticky bez překážek. Zprávy ECAS argumentovaly skutečností, že pracovníci z nových členských zemí pracovníkům ve starých členských státech nekonkurují, naopak doplňují síly tam, kde zpravidla chybějí. Lze konstatovat, že výsledky šetření ECAS měly značný vliv i na výslednou podobu sdělení Komise ze dne 8. února 2006 o fungování přechodných období ustavených na základě Přístupové smlouvy z roku 2003, kterým EK před uplynutí prvního fáze přechodného období pro státy EU-8 de facto deklarovala svůj postoj k danému problému.

128

Omezená role Komise po skončení první etapy přechodného období


Sdělení Komise Radě, Evropskému parlamentu, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů ze dne 8. února 2006 o fungování přechodných období ustavených na základě Přístupové smlouvy z roku 2003 (pro období 1. května 2004 – 30. dubna 2006) Coby dokument vyjadřující pozici nadnárodních orgánů k problematice přechodného období na volný pohyb pracovních sil uplatněného vůči státům, které vstoupily do EU 1. května 2004, mělo největší význam Sdělení Komise Radě, Evropskému parlamentu, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů ze dne 8. února 2006, v němž Komise zhodnotila oprávněnost restrikcí v přístupu na pracovní trhy „starých“členů (viz Příloha 52). Zpráva zohledňovala nejen stanoviska jednotlivých členských států, ale také sociálních partnerů. Odvolávala se přitom právě na skutečnost, že volný pohyb osob a pracovních sil náleží k základním svobodám jednotného trhu, podobně jako již odvozené zásady rovného zacházení a nediskriminace na základě národnosti. Nemohla přitom obsahovat žádné striktní direkce namířené vůči rozhodnutí členských států odstranit či zachovat omezení volného pohybu na svých pracovních trzích, vyzývala však k jejich odstranění. Nejdůležitější body sdělení: • Téměř dva roky uplatňované restrikce neměly praktické opodstatnění; dle Komise nebyla prokázána žádná přímá korelace mezi uplatňováním restrikcí a množstvím příchozích pracujících. • Zpráva konstatovala, že v rámci EU-15 pracuje stabilně zhruba 0,4 % občanů z nových členských států, právě nelegální pracovní trh přitom tato čísla podle mnoha odhadů výrazně pozměňuje. Nelegální práce je přitom v mnoha případech kontraproduktivní řešení, jak překážky legálnímu zaměstnávání řešit. • Prodloužení přechodného období podle sdělení Komise zbrzdí v západní Evropě nezbytné reformy sociálních systémů, které tamější vlády z politických důvodů nejsou ochotny zahájit. • Zpráva konstatovala nepřítomnost výrazného vychýlení pohybu pracovních sil na jednotném trhu EU v souvislosti s rozšířením, stejně jako neexistenci výrazného navýšení počtu obyvatel v rámci států EU-15 či míry nezaměstnanosti a podobných jevů, včetně těch států, které své pracovní trhy k 1. květnu 2004 otevřely.

129


130

• Mírný nárůst nezaměstnanosti v některých členských státech byl sice zaznamenán, nemůže však dle sdělení být vztahován k důsledkům otevření pracovních trhů, jeho příčiny jsou odlišné. • Sdělení také konstatovalo pozitivní ekonomické (a do určité míry i sociální efekty) volného pohybu pracovních sil po rozšíření (v míře, v jaké existoval a probíhal), stejně jako pozitivní faktor příchodu kvalifikovaných pracovníku na nedostatková pracovní místa. Nezávazný a z hlediska dostupných údajů poněkud vágní charakter sdělení oslaboval jeho schopnost výrazně ovlivnit postoje jednotlivých členských států. V tomto směru lze upozornit na skutečnost, že situace v roce 2009, kdy bude ČR předsedat Radě ministrů, již bude odlišná. Komise by měla vystupovat jako hlavní arbitr vzhledem k důvodům a podmínkám, jež mohou potenciálně státy EU-15 předkládat coby trvající důvody omezení volného přístupu na své pracovní trhy. Na místě tedy bude bezpochyby publikace rozsáhlejší studie, včetně prověřování případů jednotlivých zemí, které by další trvání restrikcí prosazovaly.

Pozice a podmínky České republiky Česká republika se ve vztahu k problematice přechodných období na volný pohyb pracovních sil nacházela jak v pozici státu, vůči němuž byla přechodná období uplatněna, tak v pozici země, která sama zvažovala jejich uplatnění ve vztahu k Bulharsku a Rumunsku. V případě rozšíření v roce 2007 převládlo poměrně logicky přesvědčení, že aplikací přechodného období by ČR oslabila svou vyjednávací pozici vůči starým členským státům, které jej uplatňují právě vůči ní. Pozice ČR zřetelně souvisí také s nadcházejícím předsednictvím, které připadá právě na období, v němž bude končit druhá etapa přechodného období uplatněného vůči státům přistoupivším v květnu 2004 a první etapa přechodného období uplatněného vůči Bulharsku a Rumunsku. ČR doposud jednala vůči členským státům, jež uplatnily přechodné období na volný pohyb pracovních sil, převážně z pozice státu, který se pokouší přesvědčit o neoprávněnosti užití tohoto přechodného období ve svém konkrétním případě. Mohla (a nadále může) užít argumentů souvisejících s určitými socio-ekonomickými specifiky, které se týkají nejen otázky pracovní mobility a návyků s nimi souvisejícími v konkrétním českém kontextu.

Pozice ČR v rámci EU-8 z hlediska migračních trendů: ekonomické a sociální faktory


EU představuje z hlediska mobility pracovních sil významný faktor, není však automaticky „spouštěčem“ masového stěhování za prací. Významnou roli hraje krom jiného (viz dále) i dosavadní historická zkušenost, resp. tradice mobility pracovních sil. V případě ČR jde o dominantní determinantu. Občané pocházející z území současné ČR v historii neprojevovali výraznější tendence k ekonomické migraci, a to ani v rámci jejich vlastní země (minimálně ve srovnání se sousedními státy či Slovenskem. O obecné nechuti stěhovat se z primárně ekonomických důvodů vypovídá i skutečnost, že po druhé světové válce, kdy došlo k odchodu téměř tří milionů Němců z českého pohraničí, tehdejší vláda příliš neuspěla se záměrem osídlit „volná“ území Čechy ze zbytku území (Drbohlav 2004: 8–9). V průběhu komunistického režimu v letech 1948–1989 se projevila především tendence k migraci politické, tedy migraci

vyvolané primárně nestandardním politickým klimatem v tehdejším Československu. Komunistický režim představoval pro Čechy specifický motiv k emigraci, která byla svým charakterem převážně politická a dle tehdejších zákonů ilegální. V letech 1948–1989 opustilo Československo téměř půl milionu občanů, z čehož skoro osmdesát procent nelegálně. V tomto směru je zaznamenáníhodné, že drtivá většina z onoho půl milionu pocházela z území dnešní ČR. Vyjádřeno v číslech, z Česka emigrovalo v době komunistických vlád přibližně 420 000 až 440 000 obyvatel, což znamená v průměru více než deset tisíc emigrantů ročně (srov. Kučera 1994). Největší emigrační vlny v rámci komunistického Československa byly zaznamenány po roce 1948, kdy byl v ČSR instalován komunistický režim, a v letech 1968–1969 (až 200 000 osob). Přestože se některé studie pokoušejí o podrobnější určení důvodů, které Čechy v průběhu komunistické éry vedly k emigraci (a kromě zjevných politických pohnutek zmiňují i faktory ekonomické), rámcově se shodují, že zcela určujícím faktorem byla tehdejší politická situace a celková deziluze těch, kteří se rozhodli Česko opustit, protože zde nenacházeli prostor pro vlastní seberealizaci. Všechny ostatní důvody (neuspokojivá ekonomická situace, nízký životní standard, environmentální krize ap.) byly až sekundární, resp. byly (a dodnes jsou) považovány za důsledek nepříznivého politického klimatu v tehdejším Československu (srov. Drbohlav 1993). Důvody spíše ekonomického rázu přitom sehrávaly větší roli během emigrační vlny, která následovala po roce 1968. Masová

131


emigrace v krátkém časovém období 1968–1969 byla také způsobena snadnější možností opustit socialistické Československo, především přes jižní hranici s Rakouskem. Politické uvolnění v 60. letech přineslo snadnější možnost krátkodobě vycestovat do kapitalistických zemí, nová komunistická garnitura, která vystřídala reformní křídlo, podmínky opuštění republiky opět zpřísnila až v průběhu roku 1969. Přesto i v případě této emigrační vlny sehrávala roli významného důvodu pro opuštění státu politická perzekuce, která se rozpoutala po instalaci nové komunistické vlády v letech 1969–1970 v rámci KSČ a která tím pádem ukončila možnosti seberealizace řady těch, kdo své kariérní možnosti více či méně spojili s pokusy o ekonomické a politické změny v 60. letech. Primární důvody druhé imigrační vlny je tedy třeba považovat nikoli za čistě ekonomické, ale ekonomicko-politické. Tezi o tom, že na území dnešní ČR v posledních sto letech prakticky neexistuje žádná (prokazatelná) tradice čistě ekonomické migrace, a to ani v rámci vymezeného teritoria, tedy nevyvrací ani skutečnosti pojící se k periodě komunistického režimu a emigračních vln v jejím rámci. I když může být vznesena námitka, že komunistický režim jinou než politickou (e)migraci fakticky nepřipouštěl, lze kontrovat, že ani před jeho nástupem nebyla ekonomická migrace českou doménou. Je sice pravda, že od roku 1850 do roku 1948 opustily dnešní území ČR statisíce lidí, avšak jen ve velmi malém procentu případů šlo o prokazatelnou ekonomickou migraci (srov. Stěhování 1995). Převažujícím důvodem byla zejména v těchto letech snaha uniknout před politickým režimem, který se projevoval výrazně represivně, a to nejen snaha společenských vrstev, které se cítily být režimem ohroženy nejbezprostředněji (podnikatelská sféra, aristokracie, inteligence, osoby spjaté s režimem předkomunistického Československa). Při rozhodování, zda opustit rodný region (zemi), či v něm (ní) zůstat, hrají roli tradičně faktory spíše neekonomické. Lze říci, že i česká mentalita se vyznačuje nechutí k radikálním řešením (migrace jakéhokoli druhu je za takové řešení považována), poměrně silné vazby na osobní majetek a dosavadní místo bydliště se projevovaly v dobách komunismu i po jeho pádu (Drbohlav 2004: 12). Hovoří pro to i fakt, že pokud už k migraci docházelo, pak v zásadě vždy s rodinou, nikoliv individuálně. Z hlediska fenoménu migrace českých občanů v posledních šestnácti letech se mohl již plně projevit naznačený trend odpovídající tradici a mentalitě, nezkreslený vstupní proměnnou nedemokratic-

132


kého politického režimu. Politické důvody pro emigraci v roce 1989 prakticky pominuly, prostor pro seberealizaci se výrazně zvětšil, nicméně ekonomické pohnutky nenahradily zakořeněnou historickou zkušenost, která dosud majoritně determinuje rozhodnutí Čechů, zda se stěhovat, či ne. Naprostá většina českých občanů nerada přetrhává místní, majetkové a osobní vazby, aby se natrvalo (či alespoň na delší dobu) odstěhovala za prací. Platí to nejen při stěhování mimo ČR, ale i v rámci jejího území. Češi namísto trvalého stěhování akceptují spíše dojíždění za prací. V tomto směru začaly hrát roli i jiné, sekundární determinanty, které v době komunistického režimu byly oslabené, případně neexistovaly: celková restrukturalizace české ekonomiky, přizpůsobování trendům ekonomické globalizace, vzdělanostní úroveň a situace na trhu s byty, který po roce 1989 prakticky neexistoval a dodnes je díky praxi regulovaného nájemného deformován.

V ČR došlo v důsledku přechodu z centrálně řízeného na tržní hospodářství k poměrně výraznému nárůstu regionálně segmentované nezaměstnanosti. Především v oblastech, v nichž se za komunistického režimu pěstoval těžký, strojírenský a/nebo těžební průmysl a jejichž restrukturalizace byla z hlediska přizpůsobení tržním podmínkám nejobtížnější (dnešní Ústecký a Moravskoslezský kraj), vzrostla nezaměstnanost na takovou úroveň, že způsobila tendence k pohybu za prací. Tyto trendy byly podpořeny i celou řadou vládních pobídek zahraničním investorům, kteří v daných oblastech (ale i mimo ně) začali stavět průmyslové podniky, v nichž našlo zaměstnání mnoho lidí ze sektorů podléhajících recesi či celkovému úpadku. Problematickou se však ukázala skutečnost, že řada z nich nedisponovala adekvátním vzděláním. Stejnou obtíž představoval (a představuje) i fakt, že v ČR dosud neexistuje plně liberalizovaný trh s byty a velká část obyvatelstva stále ještě bydlí (zejména v menších sídlech, do 50 tis. obyvatel) ve vlastních rodinných domech, které neradi opouštějí. Nezanedbatelným faktorem je konečně i povaha sociální politiky. Tu lze v ČR označit jako demotivující a nahrávající těm, kteří se spoléhají spíše na péči státu nežli na vlastní aktivitu. Ve výsledku došlo (a dochází) spíše k petrifikaci situace, která nastala už v průběhu devadesátých let. V oblastech postižených strukturálními problémy stále existuje vysoká míra dlouhodobé nezaměstnanosti a v případě, že vůbec dochází k pohybu za prací (lidé jsou k němu motivováni a mají potřebné vzdělání), pak převážně dojíž-

133

134


dějí, protože (1) nevykazují ochotu zbavovat se vlastních rodinných domů, (2) v ČR stále neexistuje takový trh s byty, který by umožňoval flexibilně reagovat na požadavek stěhování se za prací, a (3) mzdové rozdíly nejsou s ohledem na „konzervativní“ přístup Čechů natolik silnou motivací, aby docházelo ke zpřetrhání jejich stávajících osobních a majetkových vazeb (srov. Joint Assessment 2000). Uvedené trendy lze vyjádřit i v číslech. Např. v letech 1993–2000 se z ČR vystěhovalo pouze 13 400 obyvatel5 (Populační vývoj České republiky 2002). Byť jde podle statistických výpočtů, které jsou v ČR v současnosti používány (srov. Drbohlav 2004: 14), o číslo výrazně podhodnocené, kvalifikované odhady hovoří o tom, že ČR opouští ročně v průměru zhruba pět tisíc obyvatel, tedy přibližně 0,4 promile celkové české populace. Z těch, kteří ČR opustili z ekonomických důvodů, našla většina nové působiště v sousedním Německu.6 Z počátku devadesátých

let jsou k dispozici pouze odhady. Nejoptimističtější hovoří o maximálně 50 000 českých pracovníků v Německu v roce 1992, reálně však lze hovořit maximálně o desetině tohoto počtu (Horáková, Macounová 2005: 48). Právě v roce 1992 přitom příliv Čechů do Německa vrcholil, od té doby se jejich počet spíše snižoval, zajímavý je trvalý pokles počtu občanů ČR zaměstnaných v Německu v letech 2000-2005.7 Tabulka: Občané ČR zaměstnaní v Německu v letech 1994–2005 1994

3312

1995

3378

1996

3129

1997

2266

1998

2078

1999

2175

2000

3126

2001

3036

2002

2985

2003

2464

2004

2148

2005

1188

Zdroj: Horáková, Macounová 2005: 48


Na tomto trendu se částečně podepsala restriktivní politika západních vlád vůči pracovníkům ze třetích zemí zahájená v letech 1996–1997, zároveň ale platí, že kvóty, které byly např. v Německu pro české občany stanoveny, nebyly nikdy vyčerpány (telefonická komunikace s M. Horákovou 22.11.2005). Západní země se staly pro Čechy jednoduše méně atraktivní. Ti, kteří území dnešní ČR chtěli opustit, tak učinili už za komunistické éry, kdy byly rozdíly v životním stylu, úrovni a různých sférách života od politické po ekonomickou hmatatelné. Česká ekonomika prošla po roce 1989 poměrně úspěšnou transformací a životní standard většiny obyvatel se výrazně zvýšil, stejně jako možnost (sebe)realizace v samotné ČR (srov. Horáková, Macounová 2005, Garson, Lemaitre, Redor 1997).8 V rámci ČR migrují za prací stabilně jen 2–3 % občanů, přičemž preferují pohyb v rámci regionů. Meziregionální migrace tvoří maximálně 15–20 % celkové migrace v rámci ČR a dále se snižuje (srov.

Joint Assessment 2000). V mnohem větší míře než kdekoliv jinde v sousedních zemích však Češi za prací dojíždějí. Odhaduje se, že tak činí až 33 % práceschopného obyvatelstva (17 % občanů), přičemž poměrně velká část z nich dojíždí do jiného regionu, než ve kterém trvale bydlí (srov. Joint Assessment 2000). Vedle zmíněných faktorů a historických determinant v případě ČR proti argumentu, že úplné otevření pracovních trhů EU-15 by mělo za následek větší přísun pracovních sil z nových členských zemí v důsledku demografické nerovnováhy, hovoří nízká porodnost (nejnižší v rámci nových členských zemí a jedna z nejnižších v Evropě), což se týká i jiných nových členských států. Sama ČR se z tohoto důvodu obává snižování populace v produktivním věku a nedostatku pracovních sil v některých odvětvích a podporuje proto programy zvýhodněných podmínek pracovní migrace pro kvalifikované pracovní síly např. v oborech informačních technologií ze států bývalého SSSR. ES/EU od 70. let vykazuje navzdory svobodě pohybu pracovních sil za účelem vytvoření jednotného evropského trhu pracovních sil nízký stupeň pracovní mobility ze strany členských států ES/EU navzájem (naopak prokazatelně vyšší je pohyb občanů třetích zemí do a v rámci pracovního trhu ES/EU). Jedním z hlavních důvodů nízké pracovní mobility v rámci ES/EU je to, že až 81 % dotazovaných obyvatel (v rámci šetření Eurostatu) deklaruje, že je spokojena v místě svého bydliště. Zlotnik ve studii Immigration after 1991 hovoří o homogenitě politické a ekonomické kultury v rámci ES/EU, která podle něj

135


136

také přispívá k nízké pracovní mobilitě. Identifikuje v rámci toho čtyři (z těchto hledisek víceméně homogenní) suboblasti: středomořskou, kontinentální, skandinávskou a britsko-irskou. Carrera a Formisano ve studii SIEPS hovoří o tom, že k těmto suboblastem lze v rámci EU-25 přiřadit ještě režim východoevropský. Tento blok je však relativně heterogenní, o čemž svědčí i chování z hlediska pohybu pracovních sil. Je proto otázkou, zda by ČR nenáležela v tomto smyslu spíše do režimu kontinentálního (spolu např. s Německem a Rakouskem). Zmíněné faktory fakticky posouvají ČR v rámci pracovního trhu EU-25 do pozice, která je blízká spíše pozici EU-15 (země, která je anebo v budoucnu ještě bude destinací pro příchod žadatelů o práci), než pozici EU-10 (země, odkud uchazeči o práci přicházejí). Navíc ČR vykazuje velké procento příchozích za prací (i za studiem, studenti pak nejčastěji zůstávají pracovat) z dalších nových členských zemí, zejména ze Slovenska. Nově příchozí pracují často i ve vysoce kvalifikovaných oborech. Za přechodný fenomén lze z hlediska emigračních návyků obyvatelstva ČR považovat např. dočasný problém romské ekonomické emigrace do Velké Británie v 90. letech (velkou roli ve změně situace hrála přitom právě velkorysá sociální politika ČR v kombinaci s relativní ekonomickou vyspělostí země).

Pozice České republiky v souvislosti s předsednictvím 2009 V rámci nadcházejícího předsednictvím bude ČR v souvislosti s otázkou přechodných období na volný pohyb pracovních sil obhajovat nejen vlastní pozici, ale en bloc také pozici dalších států, které čelí přetrvávajícím restrikcím, vzhledem k tomu, že coby jedna z klíčových priorit byla vymezena otázka respektu čtyř svobod v rámci jednotného trhu. Důležitá bude pozice dalších států, jejichž předsednictví předchází či bezprostředně následuje po předsednictví českém. Z tohoto hlediska je poměrně výhodná skutečnost, že po českém předsednictví následuje předsednictví Švédska, které od počátku náleželo mezi nejliberálnější státy z hlediska otázky volného pohybu pracovních sil, prakticky tuto otázku neřešilo jako politický problém a svoji pozici nezměnilo ani po rozšíření EU o Bulharsko a Rumunsko. Problematičtější je postup Francie, která upřednostňuje systém regulace prostřednictvím kvót a zpřístupnění pouze některých, „potřebných“ odvětví, z hlediska vlastních socioekonomických výhod.

ČR v předsednické roli: perspektivy spolupráce se Švédskem, Francií a s Komisí


Oproti paušální aplikaci principu volného pohybu pracovních sil upřednostňuje mezivládní přístup prostřednictvím bilaterálních dohod. Změny postoje v souvislosti s ukončením první etapy přechodného období pro státy EU-8 stejně jako fakt, že se Francie rozhodla neuplatňovat přechodné období v plném rozsahu pro Bulharsko a Rumunsko (i když zde hrála roli i tradiční politická, historická a kulturní blízkost Rumunska), však mohou svědčit o tom, že ani její pozice není v těchto otázkách zcela striktní. Předmětem hlavního „tlaku“ bezpochyby budou státy, které se rozhodly přísnější podmínky přístupu na své pracovní trhy zachovat (navzdory částečné liberalizaci také Francie, Německo a striktní Rakousko). V této souvislosti by měla ČR spolupracovat především s Komisí a dalšími nadnárodními institucemi, které vystupují coby obhájci aplikace principu volného pohybu pracovních sil. Komise bude v otázce prodloužení přechodného období o další dva roky „posledním arbitrem“, EP může působit jako nástroj politického tlaku, spolu s organizovanými zájmy či nevládními organizacemi. Překážkou stále zůstává do určité míry fakt, že v současnosti existuje, i vzhledem k poměrně krátkému časovému odstupu od rozšíření 1. května 2004, stále relativně málo dostupných a/nebo relevantních datových zdrojů, které by přinášely skutečně kompletní údaje týkající se pohybu pracovních sil v rámci EU během celého období. Jsou k dispozici různé systém dat ze strany nevládních organizací a think-tanků působících v rámci jednotlivých členských států i oficiální data pracovních agentur či úřadů pro sociální zabezpečení v rámci členských států. Jejich následná interpretace je pak ovlivněna i politickými faktory a rozhodnutí o zpřístupnění pracovního trhu bývá ve výsledku odrazem socio-ekonomických potřeb jednotlivých států, jak ukázala situace po ukončení první fáze přechodného období. Jakkoli bude přechod do další fáze již legislativně ztížen vzhledem k podmínkám stanoveným v přístupové smlouvě, lze očekávat, že podobné snahy budou na straně států EU-15 přetrvávat.

Shrnutí • Projekt evropské integrace, založený v ekonomické dimenzi od podpisu Římských smluv v roce 1957 na budování jednotného trhu, je definován čtyřmi „svobodami“: volný pohyb osob, zboží, služeb a kapitálu, přičemž volný pohyb pracovních sil je

137


•

•

•

•

•

•

jedním z hlavních pilířů svobody pohybu osob v rámci prostoru jednotného trhu Společenství. Novou dimenzi po stránce kvalitativní i kvantitativní získala tato otázka ve spojitosti s rozšířením EU v roce 2004, jež bylo spojeno s aplikací přechodného období na volný pohyb pracovních sil ve „flexibilním“ tvaru 2+3+2 roky, uplatněným vůči novým členským státům. Bylo přitom aplikováno vůči osmi postkomunistickým státům v rámci tzv. EU-10 en bloc, navzdory jejich heterogenitě, pokud jde o ekonomickou úroveň i sociální návyky obyvatelstva a tradici pracovní migrace. Ihned po rozšíření jej využilo 12 z 15 „starších“ členských států. Dle Přístupové smlouvy mohou členské státy EU-15 uplatňovat omezený přístup na své pracovní trhy až do roku 2011. 1. květen 2009 přitom již představuje nejzazší datum, do kdy může členský stát zcela na základě vlastního rozhodnutí uplatňovat přechodné období na volný pohyb pracovních sil. Rozhodnutí o jeho pokračování závisí na posouzení Komise. Aplikace přechodného období na volný pohyb pracovních sil byla poprvé seriózně zvažována během druhé („jižní“) vlny rozšiřování, kdy do Společenství vstupovalo Řecko (1981), následováno Španělskem a Portugalskem (1986). Přístupová smlouva podepsaná Řeckem nakonec stanovila přechodné období v délce trvání 7 let s možností, aby kterýkoli členský stát mohl přijmout specifická opatření pro případ problémů na svém pracovním trhu. Navzdory obavám po jižním rozšíření nenásledovalo žádné podstatné vychýlení dosavadních trendů interní migrace pracovních sil v rámci jednotného trhu ES. Míra interní migrace v rámci pracovního trhu ES nadále zůstávala poměrně nízká. Aplikace přechodného období po „východním rozšíření“: Do 1. května 2006 se mohli občané 8 nových členských států ucházet volně (tedy bez pracovního povolení) o práci pouze v 9 členských státech, které vstoupily do EU v roce 2004 a ve 3 „starších“ členských státech: Irsku, Švédsku a Velké Británii. Ze jmenovaných tří států pouze Švédsko zavedlo již od počátku zcela liberální podmínky pro pracovníky z nových členských zemí, princip rovného zacházení zde byl aplikován v plném rozsahu.

138


• Vedle zmíněných omezení v oblasti volného pohybu pracovních sil Rakousko (v některých profesích) a Německo uplatnily vůči občanům EU-8 specifická omezení také v oblasti volného pohybu služeb a uznávání kvalifikací a diplomů. • K 1. květnu 2006 zrušily uplatňování přechodného období na volný pohyb pracovních sil vůči novým členským zemím (vyjma Malty a Kypru) další čtyři státy EU-15: Řecko, Španělsko, Portugalsko a Finsko (ze zemí EHP pak Island). • Úmysl zavést „flexibilnější režim“ umožňující občanům nových členských států snadnější přístup na jejich pracovní trh navíc indikovaly další státy, Belgie, Francie, Itálie a Lucembursko. V roce 2006 dále zcela zpřístupnila pracovní trh Itálie a od května 2007 i Nizozemí. Omezení restrikcí, které nepředstavuje úplnou aplikaci principu volného pohybu pracovních sil, zvolila Francie, od listopadu 2007 ji ohlásilo Německo, prozatím nemá zcela konkrétní obrysy další postup Rakouska. • Vývoj v otázce zrušení či zachování přechodných období na volný pohyb pracovních sil vstoupil do další fáze s rozšířením o Bulharsko a Rumunsko. Také v jejich případě má přechodné období tři části ve formátu 2+3+2 roky a podobné podmínky, které se týkají přechodu mezi jednotlivými fázemi. Členské státy se rozdělily na: (1) ty, které své pracovní trhy otevřely bez omezení (Česká republika, Polsko, Slovensko, Slovinsko, Estonsko, Litva, Lotyšsko, Kypr, Finsko a Švédsko); (2) ty, které je otevřely jen v některých sektorech a/nebo uplatňují jiná omezení (Francie, Maďarsko, Španělsko, Řecko, Itálie, Malta a Velká Británie); (3) ty, které i nadále počítají s požadavkem pracovních povolení (Německo, Portugalsko, Irsko, Rakousko, Dánsko, Belgie, Lucembursko a Nizozemsko). Maďarsko se jako jediné ze zemí, jež do EU vstoupily v roce 2004, rozhodlo uplatnit přechodné období vůči Rumunsku a Bulharsku. • Do debaty o postupném zrušení přechodného období na volný pohyb pracovních sil se s postupným ukončováním jednotlivých etap přechodného období zapojovaly (1) jednotlivé instituce EU; (2) členské státy, jichž se týkalo buďto uplatnění přechodného období, případně rozhodnutí, zda jej nadále uplatnit; (3) další aktéři typu lobby. • Instituce EU od počátku vystupovaly jako obhájci otevření pracovních trhů v rámci Unie. Tuto pozici zastávala především

139


•

•

•

•

•

Komise a také Evropský parlament. Sdělení Komise Radě, Evropskému parlamentu, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů ze dne 8. února 2006 o fungování přechodných období ustavených na základě Přístupové smlouvy z roku 2003 představuje prozatím nejkomplexnější oficiální dokument Komise shrnující argumentaci o tom, že otevření pracovních trhů v rámci rozšířené EU přináší spíše pozitivní než negativní ekonomické efekty. ČR dosud jednala vůči členským státům, jež uplatnily přechodné období na volný pohyb pracovních sil, převážně z pozice státu, který se pokouší přesvědčit o neoprávněnosti užití tohoto přechodného období ve svém konkrétním případě. Mohla přitom užít argumentů souvisejících s určitými socio-ekonomickými specifiky, které se týkají nejen otázky pracovní mobility a návyků s nimi souvisejícími v konkrétním českém kontextu (historická tradice ekonomické migrace, demografické aspekty apod.). V rámci nadcházejícího předsednictvím bude ČR v souvislosti s otázkou přechodných období na volný pohyb pracovních sil obhajovat nejen vlastní pozici, ale en bloc také pozici dalších států, které čelí přetrvávajícím restrikcím. Poměrně výhodná je skutečnost, že po českém předsednictví následuje předsednictví Švédska, které od počátku náleželo mezi nejliberálnější státy z hlediska otázky volného pohybu pracovních sil; prakticky tuto otázku neřešilo jako politický problém a svoji pozici nezměnilo ani po rozšíření EU o Bulharsko a Rumunsko. Problematičtější je postup Francie, která upřednostňuje systém regulace prostřednictvím kvót a zpřístupnění pouze některých, „potřebných“ odvětví, z hlediska vlastních socio-ekonomických výhod. V této souvislosti by měla ČR spolupracovat především s Komisí a dalšími nadnárodními institucemi, které vystupují coby obhájci aplikace principu volného pohybu pracovních sil. Komise bude v otázce prodloužení přechodného období o další dva roky „posledním arbitrem“, EP může působit jako nástroj politického tlaku, spolu s organizovanými zájmy či nevládními organizacemi.

140


Poznámky V tomto ohledu je třeba zmínit především Sociální Chartu z roku 1989 (viz Fiala, Pitrová 2003). 2 Podmínky vyjednávacího procesu, systém pravidelných avis, proces screeningu apod. stavěly do „silnější“ vyjednávací pozice EU, závazky z hlediska procesu „evropeizace“ se naproti tomu nacházely převážně na straně kandidátských států, což vyplývalo z asymetrické pozice skupiny států s ekonomickou a politickou zátěží minulosti, která žádala o vstup do struktury s protekcionistickým a do určité míry „elitním“ charakterem, jejíž členové se též potýkali s vlastními socio-ekonomickými problémy (srov. Přikryl 2003). 3 Dokument je identifikovatelný pod označením COM(2006)48 final. 4 Zpráva jiné mezinárodní organizace, e International Property and Construction Organisation, z roku 2005 hovořila o tom, že pracovníci přicházející z Polska či České republiky často pomáhali zaplnit volná místa elektrikářů, zedníků, malířů či dekoratérů, a to i v těch regionech, kde panoval v rámci Velké Británie relativní nedostatek kvalifikovaných pracovních sil v těchto profesích. 5 Bez rozlišení toho, zda z ekonomických či jiných důvodů. 6 Nepočítáme-li Slovensko, téměř nikdo neodešel směrem na východ (Pohyb obyvatelstva ČR 2002). 7 Podobný trend je patrný i v případě dalších zemí (Rakousko, Velká Británie, Itálie, Nizozemí), byť v číslech o několik řádů nižších (Pohyb obyvatelstva ČR 2002). 8 K uvedeným datům nutno dodat, že velká část těch, kteří se v průběhu devadesátých let rozhodli pracovat v zahraničí, neusilovala o trvalé usazení, ale spíše o krátkodobý ekonomický profit a návrat zpět do ČR. Jinými slovy, vycestovávání za prací mělo spíše charakter dojíždění. 1

Použitá literatura Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the Euroepan Economic and Social Committee and the Committee of Regions, COM(2006)48 final (http://eur-lex.europa.eu/ LexUriServ/site/en/com/2006/com2006_0048en01.pdf ). Byrska, M. (2004, ed.): e Unfinished Enlargement. Report on Free movement of people in EU-25. European Citizen Action Service, Brussels (http://www.ecas.org/file_uploads/498.pdf ). Český statistický úřad (http://www.czso.cz). Doyle, N., Hughes, G., Wadensjö, E. (2006): Freedom of Movement for Workers from Central and Eastern Europe. Experiences in Ireland and Sweden. Swedish Institute for European Policy Studies (http:// www.sieps.se/publ/rapporter/bilagor/20065.pdf ). Drbohlav, D. (1993): e Past, e Present, and the Probable Future of International Migration in Poland, the Czech Republic, Slovakia and Hungary (with Special respect to the Czech Republic and Slovakia). e Institute of Sociology, Academy of Sciences of the Czech Republic, Prague. Drbohlav, D. (2004): Migration Trends in Selected Applicant Countries. Volume II – e Czech Republic. e Times ey Are A-Changin. International Organization for Migration, Vienna.

141

Přechodné období na volný pohyb pracovních sil Eurostat (http://epp.eurostat.cec.eu.int). Fiala, P., Pitrová, M. (2001): Evropská unie. Centrum pro studium demokracie a kultury, Brno. Garson, J. P., Redor, D., Lemaitre, G. (1997): Gateway-Cities in the Process of Regional Integration in Central and Eastern Europe: e Case of Prague. In: Biffl, G. (1997, ed.): Migration, Free Trade and Regional Integration in Central and Eastern Europe. OECD, WIFO, Österreichische Staatsdruckerei, Vienna, pp. 299-335. Horáková, M., Macounová, I. (2005): Mezinárodní pracovní migrace v ČR, Bulletin č. 15. (http://www.vupsv.cz/b15-mpmc.pdf ). Joint Assessment of the Employment Policy Priorities of the Czech Republic. Annex 1 (2000) (http://europa.eu.int/comm/employment_social/ employment_analysis/japs/cz_appendix_en.pdf ). Krutílek, O. (2003): Třetí rozšíření: Španělsko, Portugalsko, In: Fiala, P., Pitrová, M. (2003; eds): Rozšiřování ES/EU, Masarykova univerzita, Brno. Krutílek, O., Kuchyňková, P. (2006): Monitoring evropské legislativy 20042005, Centrum pro studium demokracie a kultury, Brno. Krutílek, O., Kuchyňková, P. (2007): Monitoring evropské legislativy 2006, Centrum pro studium demokracie a kultury, Brno. Kučera, M. (1994): Populace České republiky 1918–1991, Česká demografická společnost/Sociologický ústav Akademie věd České republiky, Praha. Organization for Economic Cooperation and Developement (www.oecd.org). Pohyb obyvatelstva ČR (2002), Český statistický úřad, Praha. Populační vývoj ČR (2002), Přírodovědecká fakulta Univerzity Karlovy, Praha. Přikryl, I. (2003): Strategie a nástroje východního rozšíření, In: Fiala, P., Pitrová, M. (2003; ed.): Rozšiřování ES/EU, Masarykova univerzita, Brno. Rovný, J. (2005): Struktura evropské stranické politiky a její vliv na funkce a motivace politických stran na evropské úrovni, In: Dančák, B., Fiala, P., Hloušek, V. eds.: Evropeizace, Masarykova univerzita, Brno. Stěhování v Československu v číslech (1995), TERPLAN, Praha. Telefonická komunikace s M. Horákovou, 22. 11. 2005. Traser, J. (2005): Report on the Free Movement of Workers in EU–25. Who´s Afraid of EU Enlargement, European Citizen Action Service, Brussels (http://www.ecas.org/file_uploads/810.pdf ). UK Home Office (http://www.homeoffice.gov.uk/)

142

ZÁVĚR: PROBLÉMY SOUČASNÉ SOCIÁLNÍ POLITIKY V EVROPSKÉ UNII

Závěr

Evropská sociální politika v posledních dvou desetiletích expandovala do nových dimenzí (sociální dialog na nadnárodní úrovni spolu s posílením role lobbyistické organizace evropských odborů ETUC, vznik nových legislativních norem spjatých s oblastmi bezpečnosti práce, uznávání kvalifikací, hygienických norem apod.), ač se ne všechny členské státy s podobným vývojem ztotožňovaly.1 Tato tendence je výsledkem nejen reformního dění na poli primárního práva počínaje Jednotným evropským aktem, přes Smlouvu o EU až po návrh Smlouvy zakládající Ústavu pro Evropu, ale také výsledkem nelegislativních iniciativ a dokumentů vytyčujících základní směry legislativního a také politického vývoje EU (především Lisabonská agenda a její revize). Na samém počátku procesu budování jednotného trhu byla jeho sociální dimenze pouze zmíněna ve Smlouvě o založení ESUO (Vysoký úřad ESUO mohl sankcionovat členské státy používající „mzdový dumping“, tedy nízké mzdy coby nástroj deformující konkurenci v rámci společného trhu s uhlím a ocelí, v kompetenci Vysokého úřadu, tedy nadnárodního prvku institucionální struktury ESUO, byla podpora rekvalifikačních programů pro dělníky apod.). Společně s ustavením principu volného pohybu pracovních sil (bez diskriminace založené na občanství) coby jednoho z hlavních principů společného trhu položila Smlouva o založení EHS také základy evropské sociální politiky (i když v tomto případě pouze na deklaratorní úrovni) spolu se všemi jejími dimenzemi, které byly později posilovány a dále rozvíjeny (založení Evropského sociálního fondu administrovaného Komisí, základ spolupráce členských států v oblasti pracovního práva, harmonizace právních norem v oblasti bezpečnosti práce, sociálního dialogu, rovných příležitostí včetně gender problematiky atd.). Navzdory tomu představovala sociální politika v době Jednotného evropského aktu (první polovina 80. let) stále relativně marginální oblast společných politik, které byly teprve na počátku svého utváření, včetně legislativního vývoje. Většina kompetencí v této oblasti stále zůstávala v rukou členských států. Sociální politika, otázky zaměstnanosti a pracovního práva se staly standardními součástmi primárněprávních dokumentů především po přijetí Smlouvy o EU, která inkorporovala sociální politiku a politiku zaměstnanosti do prvního, tedy komunitárního pilíře, i když zde existovaly výjimky týkající se zejména rozhodovacího mechanismu; tzv. sociální protokol byl navíc vyňat ze sumy primárního práva.2 Oblast sociální politiky se stala také předmětem revizí

144 Sociální politika v primárním právu ES/EU

Závěr

145

základních smluv, především v Amsterodamské smlouvě z roku 1997, jejímž prostřednictvím byl sociální protokol Smlouvy o EU inkorporován do primárního práva.3 V návrhu Smlouvy zakládající Ústavu pro Evropu je problematice sociální politiky, sociálním právům a posilování kompetencí nadnárodních institucí (především Komise) v této oblasti věnována poměrně značná pozornost. Sociální politika figurovala v seznamu kompetencí, které by měly být sdíleny mezi EU a členskými státy; normy a práva týkající se zaměstnanosti a sociálního statusu jsou součástí Charty základních práv. Otázky daňové harmonizace, sociální dialog na nadnárodní úrovni, role sociálních partnerů v něm či otázka volného pohybu služeb figurovaly mezi hlavními kontroverzními body, pokud jde o míru právní harmonizace či posun od jednomyslnosti k hlasování kvalifikovanou většinou v Radě. Integrace na poli sociální politiky a zaměstnanosti ovšem výraz-

ně pokročila od počátku 90. let nejen s ohledem na vývoj primárního práva, ale také pokud jde o vývoj na poli práva sekundárního. Při procesu tvorby legislativních návrhů, který se odehrává na půdě Komise, hraje stále důležitější roli nadnárodní lobby, především odborová organizace ETUC se silným potenciálem k ovlivňování nejen obsahu návrhů příslušných norem, ale také průběhu samotného rozhodovacího procesu v Radě a EP. Jako výrazné příklady tohoto trendu lze v posledních letech zdůraznit např. okolnosti ovlivňující rozhodovací proces v případě tzv. směrnice o pracovní době či tzv. Bolkesteinovy směrnice o volném trhu se službami.

Výchozí stav: Kokova zpráva a revize Lisabonské agendy Stoupající důležitost legislativní činnosti v oblasti sekundární normotvorby spočívá i ve snahách o naplnění Lisabonské agendy a jejích cílů, v jejichž rámci tvoří sociální dimenze jeden ze stěžejních pilířů. Do souvislosti s Lisabonskou agendou a její revizí, k níž došlo v letech 2005–2006 je třeba postavit řadu legislativních i politických aktivit institucí EU, ať již jde o diskusi o evropském sociálním modelu, konceptu „flexicurity“ či novém vývoji na poli společné politiky zaměřené na ekonomickou migraci. Důležitým impulzem přitom byla právě revize Lisabonské agendy, jíž předcházela publikace Kokovy zprávy z roku 2004 (viz Příloha 53).4

Lisabonská agenda jako impulz legislativního dění na poli sociální politiky

Závěr

Zpráva skupiny pod vedením někdejšího nizozemského ministerského předsedy Wima Koka o pokračování Lisabonského procesu byla prezentována 3. listopadu 2004 coby hlavní bod pravidelného zasedání Komise. Následně byla představena na summitu Evropské rady, který se uskutečnil 4.–5. listopadu 2004. Úkolem zprávy měla být střednědobá evaluace dosavadních výsledků plnění cílů lisabonské agendy jako jakási příprava na jarní summit Evropské rady v březnu 2005, na němž mělo dojít ke zhodnocení výsledků a toho, zda cíle stanovené Evropskou radou v Lisabonu v roce 2000 jsou reálné. Pozornost přitom vzbudilo především obsažené konstatování, že EU ve střednědobé perspektivě silně zaostává v plnění cílů původní Lisabonské agendy, na jejímž základě se měla stát nejkonkurenceschopnější ekonomikou světa do roku 2010. • Kokova zpráva vyslovovala do té doby tacitně přijímaný fakt, že

•

•

• •

• •

se ocitá v silné krizi schopnost EU finančně zvládat náročnou sociální politiku pod vlivem nejnovějšího vývoje socio-ekonomické situace. Reflektovala důsledky rozšíření, ale také vývoje demografické situace v Evropě a bezpečnostní situaci ve světě po roce 2000, včetně nebezpečí terorismu, pro naplňování cílů Lisabonské agendy. Zdůraznila přitom odlišnost socio-ekonomického modelu Evropy od situace v USA. Zpráva zdůrazňovala, že EU by neměla ve snaze o dosažení ekonomického růstu opouštět základní principy svého sociálního státu. Konstatovala však současně, že naděje na to, aby evropská ekonomika do roku 2010 předstihla své konkurenty, je mizivá, a to hlavně vzhledem k realitě probíhající ekonomické globalizace a změnám v evropské demografické situaci; EU se přitom má v dalším plnění úkolů Lisabonské agendy soustředit především na ekonomický růst a vytváření pracovních míst. Upozornila na negativní vliv byrokratické zátěže v rámci EU. Navrhovala evaluaci členských států dle jejich progresu v socio-ekonomických reformách. V otázce implementace sekundární evropské legislativy mělo podle ní dojít ke zrychlení ze strany členských států a měl být vyvíjen větší nátlak na implementaci. Hovořila též o změnách rozpočtové politiky EU tak, aby více odpovídala ekonomickým potřebám a zájmu naplnění cílů agendy. Ke konkrétním výstupům Kokovy zprávy náležel apel na účinnější harmonizaci práva duševního vlastnictví v rámci EU a pa-

146

Závěr

tentového práva (přijetí mechanismu jednotných evropských patentů), stejně jako apel na účinnější harmonizaci v daňové oblasti (sporná otázka harmonizace daně z příjmu právnických osob). Kokova zpráva představovala právně nezávazný dokument, přinesla však poměrně důležité impulzy pro revizi Lisabonské agendy a další vývoj na poli sekundární legislativy. Komise na její zveřejnění reagovala v lednu 2005 prezentací dlouhodobé legislativní strategie s názvem „Evropa 2010: Partnerství pro obnovu Evropy“, v níž předseda Komise Barroso zdůraznil právě nutnost revitalizace Lisabonské strategie. Původní cíle v podobě předstižení USA v míře hospodářského růstu i dalších klíčových socio-ekonomických ukazatelích (vývoj inflace či nezaměstnanosti) představovaly mety těžko naplnitelné způsobem v dokumentu popsaným (spojení zvýšení ekonomické výkonnosti, zaměstnanosti, globální konkurenceschopnosti Evropy, sociální

únosnosti a trvale udržitelného rozvoje). Konkrétní návrh revize Lisabonské agendy a jejích cílů nakonec vzešel z Komise 2. února 2005.5 Komise se v něm částečně v souladu s Kokovou zprávou rozhodla klást v nadcházejícím období větší důraz na zvýšení evropské konkurenceschopnosti a boj s nezaměstnaností, na úkor dalších dvou cílů – udržení blahobytu a výhod evropského sociálního státu a posilování trvale udržitelného rozvoje. Tato revidovaná verze Lisabonské agendy se však střetla s kritikou především ze strany levicových frakcí v EP či odborové lobby (ETUC). Komise proto již 8. února 2005 oznámila, že revidovaná verze Lisabonské strategie bude též doplněna novým sociálním programem, který si kladl za cíl opět plnou zaměstnanost a impulzy pro vznik legislativy odstraňující zbytky diskriminace a nedostatky koheze v oblasti pracovního práva i v dalších sociálních oblastech. Návrh revize Lisabonské agendy prezentovaný v únoru 2005 měl legislativní dění a ekonomický vývoj v rámci institucí EU nasměrovat ke zvyšování ekonomického růstu a vytváření pracovních míst. Sdělení Komise o střednědobé revizi Lisabonské agendy bylo předloženo nejprve na jednání Rady ministrů pro sociální věci 3. března 2005 a Radě pro životní prostředí 10. března 2005. Rada pro sociální otázky v první řadě odmítla méně prioritní pozici sociální problematiky v revidované strategii. Stejně se vyjádřila i k pilíři trvale udržitelného rozvoje Rada pro životní prostředí. Osud revidované Lisabonské agendy ve znění původního návrhu Komise nakonec zpečetilo 23. března 2005 jednání Evropské

147

Střet aktérů nad podobou revize Lisabonské agendy

Závěr

148

rady, které návrh Komise odmítlo. Především někdejší francouzský prezident Chirac a německý kancléř Schröder požadovali větší důraz na sociální dimenzi a zachování hlavních požadavků původní Lisabonské agendy, založené na paralelním posilování hospodářského růstu, sociálních jistot a ochrany životního prostředí. Závěry Evropské rady z března 2005, na jejichž základě byl následně návrh revize Lisabonské agendy ze strany Komise reformulován, přivítala v té době evropská odborová lobby ETUC, značné zklamání vyjádřily naopak lobbyistické organizace zaměstnavatelů UNICE a EUROCHAMBRES.

Aktuální stav Aktuální stav na poli legislativního dění v oblasti sociální politiky je

do značné míry odrazem výsledné podoby revize Lisabonské strategie i následující debaty o revizi evropského sociálního modelu a stále častěji akcentovaného konceptu „flexicurity“. Komise na základě revize Lisabonské agendy v roce 2005 předložila Radě tříletý plán, který obsahoval rámcová vodítka pro oblast priorit Lisabonské strategie, jimiž byly vyhlášeny ekonomický růst a zaměstnanost. • Program má podobu hlavních směrů makroekonomické, mikroekonomické i sociální politiky ve smyslu politiky zaměstnanosti. Explicitně v této souvislosti deklaruje, že má jít o zjednodušení a výraznější zacílení v oblasti řízení ekonomiky EU. • Členové EU byli podle něj povinni vypracovat do 15. října 2005 vnitrostátní reformní a rozvojové strategie (národní akční plány), jimiž se mají řídit. V jejich rámci měly členské státy do uvedených reformních procesů v maximální míře zaangažovat regionální a lokální samosprávu, odborové organizace a NGOs. Zprávy o pokroku členských států, publikované vždy na podzim, Komise posuzuje vždy v lednu následujícího roku a zpracovává výroční zprávu, na jejímž základě má docházet k dalším diskusím o eventuelní změně navržených hlavních linií rozvoje. Dosavadní evaluace reformních strategií jednotlivých členských států označují za největší problémy velké regionální rozdíly v ekonomických ukazatelích v rámci některých členských států, málo investic do vědy a výzkumu, problémy pracovního trhu a sociální politiky (včetně penzijního systému).

Ekonomický versus sociální pilíř Lisabonské agendy

Závěr

Pro rok 2007 Komise prezentovala v návaznosti na obdržení jednotlivých národních rozvojových plánů 4 priority, které hodlá v rámci naplňování cílů obnovené Lisabonské strategie sledovat: • Investice do vědy a inovací Jde o dlouhodobý cíl EU, který tvořil jak jedno z hlavních témat původní, tak revidované Lisabonské agendy. Komisi jde především o kontrolu, zda jednotlivé členské státy naplňují požadavek minimálních investic do vědy a výzkumu ve výši 3 % HDP; celkově by se podle plánů Komise měly investice členských států do této oblasti více než zdvojnásobit až na 25 %. Komise v rámci tohoto cíle též podpořila, aby univerzity v jednotlivých členských zemích do roku 2007 posílily svá partnerství se soukromým sektorem a aby došlo k větší diverzifikaci jejich příjmových zdrojů na podporu výzkumu. • Zlepšení svobody podnikání

Druhá priorita, podpora podnikání, již směřuje přímo k oblasti podnikatelského sektoru. Do konce roku 2007 mají členské státy vypracovat metodologii snížení byrokratické zátěže svého soukromého sektoru. • Boj s následky globalizace a stárnutí populace V souvislosti s prioritou týkající se globalizace a stárnutí populace lze připomenout zprávu Komise a Výboru pro ekonomickou politiku o stavu této oblasti v rámci EU-25 s prognózou do roku 2050, pokud by demografické trendy populace jednotlivých států pokračovaly dosavadním tempem. Zpráva byla Komisí publikována 8. února 2007. Zohlednila především vliv stárnutí populace na vzdělávací, zdravotnický a penzijní systém jednotlivých zemí. V případě pokračování současného trendu by do roku 2050 došlo v rámci EU-25 k poklesu populace v produktivním věku až o 48 milionů, zatímco počet osob v důchodovém věku by narostl až o 70 %. Ve výsledku by to znamenalo přebytek asi 10 tisíc pracovních míst, provázený současně snížením HDP v rámci EU-15. Podobný trend by se měl s určitým zpožděním projevit i v rámci EU-10. • Vybudování efektivní integrované energetické politiky

149

Závěr

150

Debata a její aktéři Komise Ohniskem legislativní aktivity se v souvislosti s naplňováním cílů revidované Lisabonské agendy stala dle očekávání (i vzhledem ke své iniciativní funkci v rámci institucionálního schématu EU) Komise. V únoru 2005 Komise vydala novou Sociální agendu. Agenda určovala směr sociální politiky EU pro nadcházejících pět let, tedy do roku 2010, a to v zájmu podpory konkurenceschopnosti a ekonomického růstu (původní koncepce revize Lisabonské agendy ze strany Komise), zároveň však nutně obsahuje i důraz na boj proti sociálnímu vyloučení a na sociální kohezi, jejíž význam pro samotný ekonomický růst zdůrazňuje. Sociální agenda si jako cíl klade zároveň udržování i reformu evropského sociálního modelu a byla do určité míry předzvěstí následující debaty o konceptu „flexicurity“ v sociální politice EU. 10. května 2005 dále Komise přijala Rámcové směry pro zaměstnanost a růst v EU pro období 2005–2008,6 jejichž tři podkapitoly jsou věnovány makroekonomickým a mikroekonomickým ukazatelům a otázkám zaměstnanosti. • Cílem jejich naplňování by měla být jakási „průmyslová renesance“ Evropy, měly by propojit nadnárodní snahu v podobě Lisabonské strategie s reformami na národní úrovni (členské státy mají dle Rámcových směrů v předkládaných národních akčních plánech reflektovat, jak se jejich hospodářské a sociální reformy shodují se jmenovanými třemi podkapitolami dokumentu). • Prioritami má být nastartování inovativního boomu v EU, investice do vědy a výzkumu (snaha naplnit požadavky Lisabonské agendy, aby roční investice do této oblasti dosahovaly výše 3 % objemu všech investic v EU), podpora průmyslu, další integrace vnitřního trhu za účelem vytváření nových pracovních příležitostí a podpora malého a středního podnikání. • Realizaci cílů mají napomáhat národní akční plány, kterými se mají dle revize Lisabonské strategie řídit jednotlivé členské státy. Podle nich mají jednotlivé členské státy po tři roky plnit cíle Lisabonské strategie v oblasti ekonomického růstu a zaměstnanosti a jejich obsah má být (pro tyto členské státy) závazný. Rok 2009, v němž ČR bude předsedat EU, má tedy přinést i další střednědobou evaluaci Lisabonské agendy ve vztahu dosavadní-

Komise jako vyvažující aktér obou principů

Závěr

151

mu k plnění cílů národních akčních plánů, k němuž se zavázaly jednotlivé členské státy v rámci revidované agendy. • Rámcové směry vyzývají členské státy především ke snižování dluhů veřejných financí, k reformám penzijního a zdravotnického systému v kontextu problému stárnutí populace, k zajištění toho, aby systém zdanění populace a ekonomických aktivit podporoval a nikoli inhiboval ekonomický růst, a ke zvyšování zaměstnanosti. V souladu s cíli revidované Lisabonské agendy byl v roce 2006 vytvořen také Institut pro genderovou rovnost a 3. března 2006 přijala Komise „cestovní mapu“ – program, který má zajistit plné dosažení rovnosti pohlaví v období 2006–2010. Za počin související s revidovanou Lisabonskou agendou lze považovat i následné schválení programu zvýšení konkurenceschopnosti a inovativnosti, jehož součástí je i myšlenka zřízení Evropského polytechnického institutu a síťového propojení institucí terciárního vzdělávání v Evropě, které zmiňuje právě inovovaná Lisabonská agenda jako nezbytný krok v podpoře vědy a výzkumu na evropské úrovni. Po zahájení nového finančního období v roce 2007 (pro roky 2007–2013) Komise následně prezentovala deset nových priorit, které se mají týkat inovací v oblasti růstu a pracovních příležitostí. Legislativní aktivity Komise lze tedy hodnotit tak, že na jedné straně zachovávají do určité míry původní ideje návrhu revize Lisabonské strategie (podpora zaměstnanosti, vytváření pracovních míst, propojení vzdělávací sféry a privátního sektoru, podpora investic obecně a investic do vědy a výzkumu zejména apod.). Na druhé straně vycházejí vstříc tlaku lobby, politických skupin v EP i některých členských států na zachování sociální dimenze agendy (v různé formě) a její zohlednění v konkrétních legislativních návrzích.

Další instituce Evropské unie a lobby V rámci EP je hlavní politickou silou, která podporuje rozvoj evropské sociální politiky a aktivit na poli politiky zaměstnanosti, tradičně frakce PES (Strana evropských socialistů), deklarující podporu europeizaci pracovního práva a harmonizaci právních úprav v oblasti podnikání (práva zaměstnanců, moc zaměstnaneckých organizací a odborů či harmonizace principů a norem v oblasti bezpečnosti práce).7 Podobné postoje v oblasti sociální politiky však nejsou cizí ani největší pravicové frakci v EP, Evropské lidové straně (EPP-ED), i když její

Evropský parlament – důraz na sociální dimenzi Lisabonské agendy

152

Závěr

podpora posilování společného trhu je spojována (alespoň dle programových prohlášení) s podporou liberalizace a snižování daňového břemene. Východní rozšíření situaci poněkud změnilo, což opět dokládá především vývoj pozic poslanců EPP-ED vůči Bolkesteinově směrnici i způsob, jakým reprezentanti frakce převážně ze států západní Evropy interpretují „problém“ tzv. sociálního dumpingu. V obou případech vývoj stranické pozice reflektoval nejen její ideovou a doktrinální orientaci, ale také preference některých zemí (Německo, Francie). Tradičně silným hráčem v oblasti sociální dimenze politik EU je nadnárodní lobby. Nad výsledky Kokovy zprávy, problematikou revize Lisabonské agendy a jejími dalšími legislativními důsledky se například názorově střetly UNICE a zástupci odborů v ETUC. ETUC se tradičně brání přílišnému zaměření legislativních a politických programů na téma ekonomického růstu a vytváření pracovních příležitostí a zdůrazňuje naopak nutnost soustředit se na problematiku sociální koheze; UNICE naproti tomu upozorňuje na fakt, že pokud členské státy nezaměří snahu na vytváření pracovních míst, posilování růstu a konkurenceschopnosti, nebude Evropa schopna „vydělat“ na své ambice v sociální a environmentální oblasti; tato lobbyistická skupina se také obecně staví narozdíl od ETUC na stranu větší liberalizace v rámci jednotného trhu. Počáteční snaha Barrosovy Komise klást větší důraz na otázky ekonomického rozvoje a liberalizace např. v oblasti služeb na úkor sociálního rozměru EU se tak setkala s ostrou kritikou nejen levicových poslanců v EP, ale i ETUC, jak indikovala i hodnocení stodenního působení Komise v březnu 2005. Lze říci, že i pod vlivem této kritiky doplnila nová Komise revizi Lisabonské agendy vydáním Sociální agendy v únoru 2005. Revidovanou verzi Lisabonské agendy, která vzešla z jednání Evropské rady v březnu 2005 a byla podpořena též EP, naopak podporovali také sociální partneři v podobě organizací UNICE, UEAPME, která zastupuje malé a střední podniky, CEEP, ETUC či EUROCADRES.

Diskuse o evropském sociálním modelu a koncept „flexicurity“ Specifickou kapitolu v rámci debaty a střetávání jednotlivých aktérů nad tématem sociální politiky tvoří v současnosti diskuse o reformě evropského sociálního modelu. Zahájily ji evropské instituce v průběhu září a října 2005 z podnětu European Policy Centre (EPC;

Lobby: odbory versus zaměstnavatelé

Závěr

bruselského think-tanku), který upozornil na to, že reforma evropské sociální politiky je nezbytná pro další fungování celé EU a úspěch revidované Lisabonské strategie. Debata o budoucnosti evropského sociálního modelu a hledání jeho optimální podoby následně probíhala v diskusi o pozitivech a negativech tří základních modelů sociální politiky sledovaných členskými státy EU. Obecně se rozlišuje mezi anglosaským, kontinentálním a severským modelem. První reprezentuje např. Velká Británie, druhý Německo a Francie a třetí např. Dánsko. Právě Dánsko, jehož sociální systém byl na začátku devadesátých let v krizi, nyní disponuje modelem, který v sobě spojuje jak flexibilitu pracovního trhu (flexibility), tak sociální zabezpečení (social security). V evropském žargonu bývá označován jako „flexicurity“. „Dánská cesta“ sleduje např. v oblasti zaměstnanosti na jedné straně liberalizaci pracovněprávních vztahů a současně posílení „záchranné sítě“ v případě, že je konkrétní zaměstnanec propuštěn (s tím, že je ochoten se např. rekvalifikovat a najít si nové zaměstnání). S nepružností pracovních trhů se přitom potýkají až na výjimky všechny členské země EU, což efektivně zabraňuje jejich propojování, resp. skutečně účinnému volnému pohybu pracovních sil (a potažmo mobilitě jako takové). Panuje ovšem také skepse ohledně otázky, do jaké míry je možné dánskou zkušenost bez problémů adaptovat. Dánsko koncept „flexicurity“ poprvé použilo v roce 1990, tehdy bylo ovšem zřejmé, že zahájilo nezbytné reformy sociálního systému s předstihem před většinou států současné EU. V případě ostatních zemí EU by aplikace „flexicurity“ přicházela až ex post. Ve skandinávských zemích existuje podle kritiků jednotného evropského modelu i několik dalších faktorů, které znemožňují aplikaci tamějšího systému ve zbytku EU. V Dánsku se uplatňuje spíše korporativistický (exkluzivní, nicméně relativně účinný) model komunikace státu na jedné straně a sociálních zájmů na straně druhé, což zdaleka není v celé EU pravidlem. Flexibilita pracovního trhu je zde navíc tvořena především tolerancí separátních kontraktů mezi zaměstnanci a zaměstnavateli v konkrétních sektorech s tím, že „navrch“ mají zpravidla odbory, takže hovořit o celkové liberalizaci je v tomto směru poměrně složité, nehledě na to, že způsob státních zásahů do pracovněprávních vztahů se v Dánsku nijak výrazně nesnížil, naopak roste, stejně jako zaměstnanost ve veřejném sektoru. V neposlední řadě má Dánsko velmi vyvinutou síť malých a středních podniků, které posilují jeho ekonomiku.

153

Myšlenka Jednotného sociálního modelu pro EU spojujícího ekonomické i sociální požadavky

Závěr

Navzdory kritickým poukazům na míru přenositelnosti tohoto modelu do jiných ekonomicko-sociálních podmínek se ke konceptu „flexicurity“ přihlásilo především rakouské předsednictví. Věnoval se mu proto jako jednomu z hlavních témat summit Evropské rady v březnu 2006 a princip slučitelnosti ze zajištěním efektivní ochrany zaměstnanců podpořili během první poloviny roku 2006 i sociální partneři. V rámci Komise je preference severského modelu blízká komisaři Špidlovi. Komise jako celek se v debatě zpočátku přikláněla k názoru, že každý ze sociálních modelů má svá pozitiva a negativa a jednotlivé členské státy by se jimi měly vzájemně pouze dobrovolně inspirovat tak, aby soustavně dosahovaly snižování stávající vysoké míry nezaměstnanosti. Tento názor je reflektován například v prohlášení Komise z 20. září 2005. Prozatím poslední počin Komise v oblasti diskuse o budoucnosti evropského sociálního modelu představuje Sdělení Komise Radě, EP, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů ze dne 27. června 2007 ohledně konceptu „flexicurity“, které se již přímo vyjadřuje k tomuto specifickému sociálnímu modelu, i když jde opět o více méně politické prohlášení, které nemá možnost diktovat členským státům v oblasti filosofie jejich sociální politiky.

Sdělení Komise Radě, Evropskému parlamentu, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů ze dne 27. června 2007 ohledně konceptu „flexicurity“ Sdělení Komise se pokouší reagovat na demografické trendy (stárnutí populace), proces globalizace spjatý s rostoucí poptávkou po terciérním sektoru (služby) a také na závěry Zelené knihy o evropském pracovním právu z podzimu 2006 (viz Příloha 53). • Komise v dokumentu nenabízí EU a jednotlivým členským státům konkrétní řešení, soustřeďuje se spíše na pojmenování „společných výzev“. Patří mezi ně především (faktické) zvyšování podílu částečných úvazků na celkové zaměstnanosti a zvyšování vzdělanosti a/nebo adaptability zaměstnanců. • Hlavními principy konceptu „flexicurity“ mají být mj. flexibilní pracovní dohody, celoživotní vzdělávání, efektivní a/nebo aktivní politika zaměstnanosti a moderní systémy sociálního zabezpečení.

154

Komise reaguje Sdělením o konceptu flexicurity

Závěr

155

Na sdělení reagovaly odbory (ETUC), které koncept „flexicurity“ kritizují proto, že jim odebírá na jistotách, které pro sebe po EU požadují; představitelé nadnárodních organizací zaměstnavatelů naopak poukazují na to, že ve svém důsledku vede k dalším komplikacím na trhu práce. Obsahem sdělení se v současnosti zabývá portugalské předsednictví, přičemž lze očekávat přenos debaty o této problematice do dalších let. Cílem portugalského předsednictví je dosažení alespoň shody na principech zmíněného konceptu. Vzhledem k nezávaznosti sdělení a existujícím rozporům členských států i dalších aktérů (je třeba upozornit i na to, že oblast sociální politiky nadále zůstává převážně v kompetenci členských států) se prozatím zásadní posun neočekává.

Sociální politika Evropské unie a problém migrace Klíčovým problémem sociální politiky EU se v současnosti stávají i otázky spojené s problematikou legální a nelegální migrace a ekonomickými souvislostmi tohoto jevu. Tedy specifická oblast pohybující se tematicky na pomezí politiky sociální a politiky justice a vnitra, což má příslušné konsekvence vzhledem k hlasovacím modelům v daných oblastech a míře legislativního monopolu Komise. Již v lednu 2005 byla publikována Zelená kniha o ekonomické migraci, kterou prezentoval komisař pro justici a vnitro Frattini; částečně se na jejím obsahu podílel též komisař pro sociální politiku Špidla. Zelená kniha se pokoušela mapovat současnou situaci, pokud jde o ekonomickou migraci, a současně nabízet možná řešení v sociální oblasti a oblasti politiky zaměstnanosti s ohledem na demografický vývoj Evropy a motivy přicházejících imigrantů. Obsahovala též návrhy na určitou regulaci imigrace ve smyslu pozitivních pobídek a vytvoření příznivějších podmínek pro příchod kvalifikovaných pracovních sil z třetích zemí. V podobě, v jaké byla tehdy prezentována, ji však spíše než jako nabídku konkrétních řešení bylo možné představit coby pokus o identifikaci největších problémů. Reflektovala snahu Komise přilákat do EU kvalifikované pracovní síly a nabídnout jim podmínky volného pohybu, sociálního zabezpečení apod. srovnatelné s občany EU. V rámci počínající diskuse se proto již hovoří i o možném zavádění mechanismu obdoby amerických „zelených karet“, tedy dočasných bianco pracovních povolení spjatých s veškerými právy pracovníka.

Sociální rozměr plánů na harmonizaci politiky v oblasti legální migrace

Závěr

156

Krajním řešením ve vztahu k evropskému trhu práce a imigrační politice EU by bylo odstranit de facto komunitární preferenci, pokud jde o pracovní síly v Evropě. To by ovšem rozšiřovalo privilegia a výhody volného pohybu pracovních sil, které dnes existují v omezené podobě (dané přístupovými smlouvami s novými členskými státy a možnostmi některých zemí uvalovat na volný pohyb pracovních sil přechodná období), i na příslušníky jiných států než členských zemí EU. Pro takové řešení by hovořil demografický vývoj a struktura pracovních sil z evropských zdrojů, pokud jde o kvalifikační parametry a související vývoj pracovního trhu EU. Pokud jde o poptávkovou a nabídkovou stranu, přistěhovalci jsou ochotni pracovat na takových místech a za takových platových podmínek, které občanům EU ne vždy vyhovují. Na druhé straně však existuje obava z kulturních, socio-ekonomických i jiných důsledků masivního otevření evropského trhu práce mimoevropským zdrojům. Oblasti legální migrace navíc

dnes náleží na základě rozhodnutí Evropské rady z podzimu 2004 hlasovací mechanismus jednomyslnosti; její převod do mechanismu QMV bez dalšího zajišťoval návrh Smlouvy zakládající Ústavu pro Evropu a tuto změnu adaptuje i návrh tzv. reformní smlouvy. Navzdory zmíněným překážkám Komise ještě v prosinci 2005 odkryla plán na harmonizaci pravidel legální migrace v rámci EU, v jehož rámci hodlala vydat minimálně pět návrhů směrnic do roku 2009. Za jakousi „první vlaštovku“ lze označit plán vydávání „modrých karet“ pro imigranty, který předběžně ohlásil komisař pro otázky justice a vnitra Frattini 13. září 2007. Tzv. modré karty (dle barvy vlajky EU) umožní získat kvalifikovanému pracovníkovi mimo jiné povolení k pobytu. Frattiniho návrh má získat konečnou podobu v druhé polovině října 2007 a lze jej chápat jako součást delší snahy o regulaci legální migrace, která by vycházela vstříc ekonomickým požadavkům EU. Konečná podoba legislativního návrhu by měla být vyprecizována do prosincového summitu EU–Afrika, což naznačuje, že se návrh primárně týká geografické oblasti, z níž do EU přicházejí každoročně nejmohutnější vlny ilegální imigrace. V oblasti politiky nelegální migrace již na základě Amsterodamské smlouvy a Haagského programu došlo k přesunu z původního mezivládního třetího pilíře do pilíře prvního, s příslušnými konsekvencemi z hlediska hlasovacích mechanismů v Radě a legislativního monopolu Komise. V této oblasti lze následně zmínit coby legislativní novinku návrh nařízení z 16. května 2007 na umožnění trestat zaměstnavatele, který „načerno“ zaměstnává nelegální přistěho-

Problém nelegální migrace a nelegálního zaměstnávání

Závěr

157

valce, vysokými pokutami a v případě nejtěžších přestupků i odnětím svobody.8 Státy, které mají s ohledem na primární právo výjimku z legislativy třetího pilíře, by si mohly v této oblasti ponechat dosavadní úpravu, pokud se k tomu rozhodnou. Konkrétně se to týká Velké Británie a Irska s výjimkou opt-out, která jim umožňuje rozhodnout se, zda se k výraznější komunitarizaci třetího pilíře v dalších oblastech přihlásit, či nikoli. Obdobné je od dob Amsterodamské smlouvy postavení Dánska. Odhlédneme-li od problematiky další ingerence nadnárodní roviny, jejích orgánů a vytvářených legislativních úprav do oblasti trestního (ale také občanského) práva a soustředíme-li se pouze na meritorní stránku věci, je skutečností, že nelegální zaměstnávání představuje v rámci EU značný problém. Je spojen nejen s ekonomickými, ale také sociálními a bezpečnostními souvislostmi (z hlediska vnitřní bezpečnosti). Také nové členské státy nezřídka upozorňují

na to, že v prostředí jednotného trhu, kde navzdory existující zásadě volného pohybu pracovních sil některé členské státy uplatňují restrikce vůči zaměstnávání občanů nových členských států, je naproti tomu výrazným problémem ilegální imigrace a nelegální zaměstnávání přistěhovalců. V této souvislosti je zajímavé, do jaké míry se má návrh nařízení v prezentované podobě explicitně vztahovat nikoli na práci nelegálních přistěhovalců, ale na zaměstnávání nelegální pracovní síly jako takové, tedy na problém nelegálního zaměstnávání občanů nových členských států ve státech, které dosud neotevřely svůj pracovní trh (Německo, Rakousko). Zmíněná legislativa je prozatím ve stadiu návrhu Komise, ještě se k němu neměly možnost vyjádřit Rada ani EP. Lze přitom připomenout, že na národní rovině nacházejí v současnosti legislativní návrhy na regulaci legální migrace a řešení problémů migrace nelegální velký ohlas u francouzské vládní reprezentace (jedna z priorit prezidenta Sarkozyho). Právě Francie se přitom v zájmu kontroly nejen ilegální, ale také legální migrace (coby stát potýkající se dlouhodobě s problémem imigrantů) rozhodla přijmout i některá vlastní opatření považovaná ze strany EU za kontroverzní.9 Z pozice ČR je třeba zdůraznit, že problém nelegální migrace ze třetích zemí prozatím nepředstavuje otázku podobně palčivou, jako je tomu v zemích západní a jižní Evropy (situace Francie, právě v kontrastu se situací Švédska a České republiky, i když tendence Sarkozyho vlády postupují i ve směru řešení problému nelegální migrace na úrovni národní). ČR by měla během svého předsednictví

Pozice České republiky

Závěr

hájit především princip rovného přístupu k občanům EU na pracovních trzích Unie (vzhledem k existujícím omezením volného pohybu pracovních sil). Přestože jsou jejímu postoji blízké programy pozitivní podpory legální migrace ze třetích zemí, stejně jako boj s nelegálním zaměstnáváním, měla by se ohradit proti pokusům o doplnění případné harmonizace oblasti legální i nelegální migrace kvótními schématy či dalšími mechanismy „sdílení břemene“ v této oblasti.

Shrnutí • Evropská sociální politika v posledních dvou desetiletích expandovala do nových dimenzí. Tato tendence je výsledkem nejen reformního dění na poli primárního práva počínaje Jednotným evropským aktem, přes Smlouvu o EU až po návrh

•

•

•

•

Smlouvy zakládající Ústavu pro Evropu, ale také výsledkem nelegislativních iniciativ a dokumentů vytyčujících základní směry legislativního a také politického vývoje EU (především Lisabonská agenda a její revize). Současná legislativní aktivita na poli sociální politiky je výsledkem revize Lisabonské agendy z let 2005–2006, k níž zásadní impulz poskytla zpráva pracovní skupiny Wima Koka zveřejněná 3. listopadu 2004. V dialogu s Evropskou radou, EP a lobbyistickými skupinami neuspěl počáteční návrh předsedy Komise Barrosa na posílení ekonomické dimenze Lisabonské agendy na úkor jejího sociálního a environmentálního pilíře. Revize Lisabonské strategie zachovala její původní cíle a doplnila je povinností členských států dodržovat tříleté závazky národních rozvojových (reformních) programů (strategií). Období 2008–2009 bude proto zároveň obdobím další střednědobé revize a evaluace Lisabonské agendy z hlediska plnění národních rozvojových plánů ze strany jednotlivých členských států. U příležitosti zahájení nového finančního období pro roky 2007–2013 Komise prezentovala deset nových priorit týkajících se především oblastí ekonomického růstu a vytváření nových pracovních příležitostí. V současnosti se politická debata na poli sociální politiky EU soustřeďuje především na otázku reformy evropského sociálního modelu. 27. června 2007 Komise prezentovala Sdělení

158

Závěr

•

•

•

•

Radě, EP, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů ohledně konceptu „flexicurity“. Obhajovala v něm možnost propojení vysoké úrovně sociální ochrany a flexibilního pracovního trhu. Lze očekávat, že diskuse o konceptu „flexicurity“ a reformě evropského sociálního modelu bude pokračovat i během českého předsednictví. Zatímco ve švédském případě se koncept „flexicurity“ převzatý ze severských modelů sociálního státu setkává se sympatiemi, Sarkozyho Francie se vyjadřuje více rezervovaně; lze poukázat i na obtíže přenositelnosti modelu „flexicurity“ do jiného sociálně-ekonomického kontextu (původně model aplikovaný úspěšně Dánskem). Problematika sociální politiky se stále častěji propojuje s tématem legální migrace, především v souvislosti s plány Komise na vyšší harmonizaci evropské politiky v této oblasti (v kontrastu s plány na boj proti migraci legální). Z významných legislativních návrhů a iniciativ v této oblasti lze zmínit iniciativy komisaře Frattiniho dotýkající se také oblasti sociální politiky a politiky zaměstnanosti. Z pozice ČR je třeba zdůraznit, že problém nelegální migrace ze třetích zemí prozatím nepředstavuje otázku podobně palčivou, jako je tomu v zemích západní a jižní Evropy (situace Francie, právě v kontrastu se situací Švédska a ČR, i když tendence Sarkozyho vlády postupují i ve směru řešení problému nelegální migrace na úrovni národní). Česká republika bude pravděpodobně hájit především princip rovného přístupu k občanům EU na pracovních trzích Unie (vzhledem k existujícím omezením volného pohybu pracovních sil). Přestože jsou jejímu postoji blízké programy pozitivní podpory legální migrace ze třetích zemí, stejně jako boj s nelegálním zaměstnáváním, měla by se ohradit proti pokusům o doplnění případné harmonizace oblasti legální i nelegální migrace kvótními schématy či dalšími mechanismy „sdílení břemene“ v této oblasti.

159

Závěr

Poznámky Velká Británie např. často hrála roli blokačního elementu, hlavně ve vztahu k pokusům o supranacionalizaci norem týkajících se podmínek zaměstnávání či sociálního dialogu (srov. např. Fiala, Pitrová 2003). 2 Na vynětí oblastí zahrnutých do sociálního protokolu z primárního práva měla zájem především Velká Británie, která nesouhlasila s podmínkami tzv. sociální charty a do roku 1999 se neúčastnila ani zasedání Rady ministrů pro sociální oblast. 3 Inkorporaci sociálního protokolu Smlouvy o EU coby standardní části primárního práva, se všemi důsledky, pokud jde o rozhodovací mechanismus a otázku legislativních pravomocí Komise, umožnila do značné míry skutečnost, že britská labouristická vláda souhlasila s ukončením britského opt-out ve vztahu k protokolu. Opt-out umožňoval Velké Británii uplatňovat v některých oblastech legislativní mechanismy v souladu s protokolem, který ve své právní podstatě představoval mezivládní smlouvu, namísto mechanismů vyplývajících ze Smlouvy o EU. Konec britského opt-out a inkorporace sociálního protokolu do primárního práva přispěly následně do značné míry ke komunitarizaci a supranacionalizaci celé oblasti sociální politiky. 4 V kompletní podobě lze dokument dohledat pod názvem „Facing the Challenge. e Lisbon Strategy for Growth and Employment. Report from the High Level Group chaired by Wim Kok“. 5 Viz dokument s názvem „Communication from the Commission to the Council and the European Parliament: Common Actions for Growth and Employment: e Community Lisbon Programme“ identifikovatelný pod číslem COM(2005)24. 6 Viz dokument „Integrated Guidelines for Growth and Jobs (2005– 2008)“ identifikovatelný pod číslem COM(2005)141 final. 7 Lze poznamenat, že frakce PES byla také hlavní politickou silou v EP, která usilovala o změnu či eliminaci nejradikálnějších bodů v rámci návrhu Bolkesteinovy směrnice (především pokud jde o princip originality a jeho modifikace), jejímž prvotním cílem a záměrem byla úplná liberalizace společného trhu se službami. To naznačuje, že politické síly podporující v rámci EU další rozvoj sociální politiky a politiky zaměstnanosti často nepodporují současně další liberalizaci na poli čtyř svobod. 8 Komisař Frattini, jenž návrh prezentoval, se při jeho obhajobě opíral o údaje, podle nichž je 16 % podnikatelské činnosti v EU spojeno s nelegálními daňovými praktikami a se zaměstnáváním nedeklarované pracovní síly. Podle Frattiniho v EU pracují až stovky tisíc nelegálních pracovníků, z nichž většina také pobývá na území příslušného členského státu EU nelegálně (srov. např. Krutílek, Kuchyňková 2007). 9 Např. záměr podrobovat rodiny imigrantů testům DNA, které by prokázaly příbuznost a zabránily podvodům a zneužívání předpisů mezinárodního práva garantujících slučování rodin. 1

Použitá literatura Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. Towards Common Principles of Flexicurity: More and better jobs through flexibility and security, COM(2007) final (http://ec.europa.eu/employment_social/news/2007/jun/flexicurity_ en.pdf ).

160

Závěr Communication from the Commission to the Council and the European Parliament: Common Actions for Growth and Employment: e Community Lisbon Programme, COM (2005)24 (http: //eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2005/com2005_ 0024en01.pdf ). EurLex, the access to European Union law (http://eur-lex.europa.eu/en/ index.htm). European Council Brussels, 22 and 23 March 2005. Presidency Conclusions (http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/ en/ec/84335.pdf ). Facing the Challenge. e Lisbon Strategy for growth and employment. Report from the High Level Group chaired by Wim Kok, November 2004 (http: //ec.europa.eu/growthandjobs/pdf/2004-1866-EN-complet.pdf ). Fiala, P., Pitrová, M. (2003): Evropská unie, Centrum pro studium demokracie a kultury, Brno. Green Paper „Modernising labour law to meet the challenges of the 21st century“, COM(2006)708 final (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/ en/com/2006/com2006_0708en01.pdf ). Hix, S. (2005): e Political System of the European Union, Palgrave, New York. Integrated Guidelines for Growth and Jobs (2005–2008), COM(2005)141 final (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=CELEX:52005DC0141:EN:HTML) Jobs, jobs, jobs. Creating more employment in Europe. Report of the Employment Taskforce chaired by Wim Kok, November 2004 (http:// ec.europa.eu/growthandjobs/pdf/2004-1866-EN.pdf ). Krutílek, O., Kuchyňková, P. (2006): Monitoring evropské legislativy 2004– 2005, Centrum pro studium demokracie a kultury, Brno. Krutílek, O., Kuchyňková, P. (2007): Monitoring evropské legislativy 2006, Centrum pro studium demokracie a kultury, Brno. Tichý, L., Arnold, R., Svoboda, P., Zemánek, J., Král, R. (1999): Evropské právo, C. H. Beck, Praha. Treaty establishing the European Community (Consolidated version 1992), OJ C 224, 31.8.1992 (http://eur-lex.europa.eu/en/treaties/treaties_ founding.htm).

161

SEZNAMY

163

Seznamy

Seznam zkratek ALDE CDU-CSU CEA CEC CEEP

Aliance liberálů a demokratů Evropy Křesťanskodemokratická unie – Křesťanskosociální unie Evropská federace pojišťoven Evropská federace manažerů Evropské centrum podniků s veřejnou účastí a podniků veřejného hospodářského zájmu CWI Centrum pro práci a mzdu ČR Česká republika ČSR Československá republika DG Generální ředitelství DIW Německý ekonomický institut EC Evropské společenství ECAS Akční servis evropských občanů EEC Evropské hospodářské společenství EHP Evropský hospodářský prostor EHS Evropské hospodářské společenství EP Evropský parlament EPC Centrum pro evropskou politiku EPP-ED Evropská lidová strana – Evropští demokraté ES Evropské společenství ESD Evropský soudní dvůr ETUC Evropská konfederace odborových svazů EU Evropská unie EUROCADRES Rada evropských řídících pracovníků EUROCHAMBRES Asociace evropských komor obchodu a průmyslu FBE Evropská bankovní federace FIEC Evropská federace strojírenského průmyslu HDP Hrubý domácí produkt HOTREC Evropská asociace hotelů, restaurací a kaváren v Evropě ILO Mezinárodní organizace práce JEA Jednotný evropský akt KSČ Komunistická strana Československa MPSV Ministerstvo práce a sociálních věcí OECD Organizace pro ekonomickou spolupráci a rozvoj PES Strana evropských socialistů QMV Hlasování kvalifikovanou většinou SIEPS Švédský institut pro studia evropské politiky SPD Sociálnědemokratická strana Německa UEAPME Evropská asociace živnostníků a malých a středních podniků UNICE Unie průmyslových a zaměstnavatelských konfederací Evropy1 1

UNICE v roce 2007 změnila název na BusinessEurope.

Seznamy

164

Seznam boxů Box 1: Programové dokumenty předsednictví podle Jednacího řádu Rady z roku 2004

29

Box 2: Programové dokumenty předsednictví podle Jednacího řádu Rady z roku 2006

29

Box 3: Priority irského předsednictví (leden–červen 2004)

30

Box 4: Priority nizozemského předsednictví (červenec–prosinec 2004)

30

Box 5: Priority lucemburského předsednictví (leden–červen 2005)

30

Box 6: Priority britského předsednictví (červenec–prosinec 2005)

30

Box 7: Priority rakouského předsednictví (leden–červen 2006)

31

Box 8: Priority finského předsednictví (červenec–prosinec 2006)

31

Box 9: Osmnáctiměsíční program německého, portugalského a slovinského předsednictví

31

Box 10: Priority německého předsednictví (leden–červen 2007)

32

Box 11: Priority portugalského předsednictví (červenec–prosinec 2007)

32

Box 12: Dosavadní „směrnice o pracovní době“

36

Box 13: Dosavadní „směrnice o penzijním připojištění“

66

Box 14: Dosavadní „směrnice o sezónním zaměstnání“

91

Seznamy

165

Seznam příloh (samostatný svazek s vlastním číslováním stran) Příloha 1: Jednací řád Rady 2004

3

Příloha 2: Víceletý strategický program Rady 2004–2006

27

Příloha 4: Program irského předsednictví

77

Příloha 3: Jednací řád Rady 2006

52

Příloha 5: Program nizozemského předsednictví

108

Příloha 7: Program lucemburského předsednictví

227

Příloha 6: Operační program Rady pro rok 2005 Příloha 8: Program britského předsednictví

Příloha 9: Operační program Rady pro rok 2006 Příloha 10: Program finského předsednictví

Příloha 11: Osmnáctiměsíční program Rady vypracovaný německým, portugalským a slovinským předsednictvím Příloha 12: Program německého předsednictví

Příloha 13: Program portugalského předsednictví

Příloha 14: Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 2003/88/EC o některých aspektech úpravy pracovní doby Příloha 15: Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/88/EC ze dne 4. listopadu 2003 o některých aspektech úpravy pracovní doby Příloha 16: Směrnice Rady 93/104/EC ze dne 23. listopadu 1993 o některých aspektech úpravy pracovní doby

Příloha 17: Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/34/EC ze dne 22. června 2000, kterou se mění směrnice Rady 93/104/EC o některých aspektech úpravy pracovní doby, aby se její oblast působnosti rozšířila na odvětví a činnosti vyňaté z oblasti působnosti uvedené směrnice Příloha 18: Článek 118a Smlouvy o ES

Příloha 19: Směrnice Rady 89/391/EEC ze dne 12. června 1989 o zavádění opatření pro zlepšení bezpečnosti a ochrany zdraví zaměstnanců při práci Příloha 20: Schéma procedury spolupráce Příloha 21: Článek 189c Smlouvy o ES Příloha 22: Protokol o sociální politice

Příloha 23: Článek 137 Smlouvy o ES revidované Amsterodamskou smlouvou Příloha 24: Schéma procedury spolurozhodování

Příloha 25: Článek 251 Smlouvy o ES revidované Amsterodamskou smlouvou Příloha 26: Článek 5 Smlouvy o ES revidované Amsterodamskou smlouvou Příloha 27: Článek 138 Smlouvy o ES revidované Smlouvou z Nice

Příloha 28: Seznam evropských organizací sociálních partnerů konzultovaných podle článku 138 Smlouvy o ES Příloha 29: Článek 139 Smlouvy o ES revidované Smlouvou z Nice

Příloha 30: Druhá fáze konzultace sociálních partnerů na úrovni Společenství týkající se přezkoumání směrnice Rady 93/104/EC o některých aspektech úpravy pracovní doby

184 241 244 303 319 388 423 435 448 459

467 472 472 482 482 483 484 485 486 487 487 488 489 490

Seznamy Příloha 31: Změněný návrh směrnice Evropského Parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 2003/88/ES o některých aspektech úpravy pracovní doby

Příloha 32: Národní opatření členských států týkající se směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/88/EC ze dne 4. listopadu 2003 o některých aspektech úpravy pracovní doby

Příloha 33: Návrh směrnice EP a Rady o zlepšení přenositelnosti nároků na penzijní připojištění

Příloha 34: Směrnice Rady 98/49/EC ze dne 29. června 1998 o ochraně nároků zaměstnanců a samostatně výdělečně činných osob, kteří se pohybují ve Společenství, na penzijní připojištění Příloha 35: Nařízení Rady (EEC) 1408/71 ze dne 14. června 1971 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby a jejich rodinné příslušníky pohybující se v rámci Společenství

Příloha 36: Nařízení Rady (EEC) 574/72 ze dne 21. března 1972, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (EEC) 1408/71 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby a jejich rodinné příslušníky pohybující se v rámci Společenství Příloha 37: Článek 51 Smlouvy o ES

Příloha 38: Článek 235 Smlouvy o ES

Příloha 39: Doporučení Rady 92/442/EEC ze dne 27. července 1992 o konvergenci cílů a politik sociální ochrany Příloha 40: Článek 73b Smlouvy o ES

Příloha 41: Schéma procedury konzultace

Příloha 42: Závěry Evropské rady ve Stockholmu 23.–24. března 2001 Příloha 43: Článek 42 Smlouvy o ES revidované Smlouvou z Nice Příloha 44: Článek 94 Smlouvy o ES revidované Smlouvou z Nice

Příloha 45: Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o pracovních podmínkách pro sezónní pracovníky

Příloha 46: Směrnice Rady ze dne 25. června 1991, kterou se doplňují opatření pro zlepšení bezpečnosti a ochrany zdraví při práci zaměstnanců v pracovním poměru na dobu určitou nebo v dočasném pracovním poměru

Příloha 47: Směrnice Rady 97/81/EC ze dne 15. prosince 1997 o rámcové dohodě o částečném pracovním úvazku uzavřené mezi organizacemi UNICE, CEEP a ETUC

Příloha 48: Směrnice Rady 1999/70/EC ze dne 28. června 1999 o rámcové dohodě o pracovních poměrech na dobu určitou uzavřené mezi organizacemi UNICE, CEEP a ETUC Příloha 49: První fáze konzultace sociálních partnerů na úrovni Společenství týkající se pracovních podmínek pro sezónní pracovníky

Příloha 50: Druhá fáze konzultace sociálních partnerů na úrovni Společenství týkající se pracovních podmínek pro sezónní pracovníky Příloha 51: Změněný návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o pracovních podmínkách pro sezónní pracovníky

Příloha 52: Sdělení Komise Radě, Evropskému parlamentu, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů ze dne 8. února 2006 o fungování přechodných období ustavených na základě Přístupové smlouvy z roku 2003 Příloha 53 - Kokova zpráva

Příloha 54 - Zelená kniha týkající se modernizace pracovního práva – výzvy 21. století

Příloha 55: Sdělení Komise Radě, Evropskému parlamentu, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů ohledně konceptu flexicurity

166 503 514 515 524 528 561 600 600 600 604 605 605 619 619 620 656 660 666 672 680 695 709 727 777 791

MERITORNÍ OTÁZKY SOUVISEJÍCÍ S PŘEDSEDNICTVÍM ČESKÉ REPUBLIKY V EVROPSKÉ UNII V OBLASTI ZAMĚSTNANOSTI A SOCIÁLNÍCH VĚCÍ. Analýza

Recommend Documents