Marton Péter. A külpolitika elemzése. fogalmak és módszerek a külpolitika forrásainak FeltárásárA

Marton Péter

A külpolitika elemzése fogalmak és módszerek a külpolitiKa forrásainak FeltárásárA

Marton Péter

A KÜLPOLITIKA ELEMZÉSE FOGALMAK ÉS MÓDSZEREK A KÜLPOLITIKA FORRÁSAINAK FELTÁRÁSÁRA

Marton Péter

A KÜLPOLITIKA ELEMZÉSE FOGALMAK ÉS MÓDSZEREK A KÜLPOLITIKA FORRÁSAINAK FELTÁRÁSÁRA

© Marton Péter, 2013 © Antall József Tudásközpont, 2013

Minden jog fenntartva.

ISBN ???? Kiadta az Antall József Tudásközpont 1093 Budapest, Közraktár u. 4–6. www.ajtk.hu • Telefon: (+36 1) 482 7703 Felelős kiadó Antall Péter igazgató Szerkesztette ???? Készült a Dürer Nyomda Kft.-ben, Gyulán Felelős vezető Kovács János ügyvezető igazgató

Tartalomjegyzék

Kiadói előszó

7

A szerző előszava

9

I. RÉSZ • A külpolitika tettenérése és a kormányzó kabinet világa 1. Bevezetés: A külpolitika tettenérése

15

2. A döntéshozó gondolatmenete és a döntéshozatal pszichológiája

34

3. A bürokrácia és a fejedelem: a bürokrácia politikai viszonyai és szerepe a döntéshozatalban 4. A kabinet körében: a döntéshozatal politikai és társas tere

53 73

II. RÉSZ • A kabinet körén kívül 5. A külpolitika ratifikációja

93

6. Az érdekcsoportok és a lobbizás

110

7. A média és a közvélemény

131

III. RÉSZ • A külpolitika-elemzés alkalmazása 8. Esetek, döntések és versengő hipotézisek

151

Hivatkozásjegyzék

174

Név- és tárgymutató

187

A szerzőről

192

Kiadói előszó

Az Antall József Tudásközpont 2010-es alapítása óta mindig is igyekezett szem előtt tartani a felsőoktatásban felmerülő legfrissebb igényeket, és ezekhez a könyvkiadás, a konferenciaszervezés és a tehetséggondozás hármas eszközrendszerével újabb és újabb lehetőségeket biztosítani. A folyton változó elvárások és kompetenciák hálójában a huszonegyedik század egyetemistájának sokszor látszólag összefüggéstelen elemeket kell tudni összekötnie, értelmeznie és elemeznie – csak így biztosítható a folytonos és tudatos innováció. A naprakészség immár nem luxus és kitűnőség kérdése, hanem alapvető elvárás, nemcsak a hazai és nemzetközi felsőoktatási intézményekben, hanem a munkaerőpiacon is. Ezért döntöttünk egy olyan tankönyvsorozat megkezdése mellett, amely felkészíti az ifjúságot az új elvárásokra, önálló gondolkodásra késztet és az adott szakterületet körültekintően, a lehető legtöbb szempontból és módszerrel mutatja be. „A féltudósság veszedelmesebb a […] tiszta ostobaságnál”, vallotta a híres 18. századi magyar tudós – ezt valljuk mi is, amikor a tankönyvsorozat első elemének, dr. Marton Péter: A külpolitika elemzése – Fogalmak és módszerek a külpolitika forrásainak feltárására c. könyvének értő forgatására buzdítjuk kedves olvasóinkat. Sorozatunk első eleme a Budapesti Corvinus Egyetem nemzetközi tanulmányok tanrendjéből már jól ismert komparatív külpolitika tantárgyhoz nyújt segítséget a mesterszakos egyetemi hallgatóknak, de alap- és mesterszakos szakdolgozatírók, kutatók és fiatal szakemberek, leendő döntéshozók és elemzők figyelmébe egyaránt ajánljuk a művet – amely valahol a szakkönyv és a tankönyv mezsgyéjén foglal helyet. A könnyebb átláthatóság érdekében a fejezeteket a leíró részeken túl példákkal, továbbgondolással és kérdésekkel tettük még interaktívabbá – ezt a szerkezetet tankönyvsorozatunk későbbi elemeiben is szeretnénk megtartani. Köszönet illeti a szerzőt a fejezetek e szerkezet szerinti kialakításáért és a rugalmasságért, munkájával nemcsak e kötet igényes kivitelezéséhez, de a további tankönyvekhez is hozzájárult.

8

Kiadói előszó

Marton Péter könyve egyszerre hasznos elmélettár és módszertani útmutató, több mint tankönyv – recept politikai elemzői éleslátásra. Az Antall József Tudásközpont igazgatójaként különös örömömre szolgál, hogy tankönyvsorozatunk első eleme a külpolitikával foglalkozik, hiszen édesapám, dr. Antall József miniszterelnök korának egyik legmerészebb és legaktívabb külpolitikáját folytatta a kelet-európai térségben, nagyban elősegítve hazánk integrációját a különböző nemzetközi szervezetekbe, maga is arról téve tanúbizonyságot ezzel, hogy a külpolitika a politika alkotás fontos, kihagyhatatlan eleme, melynek helyes gyakorlása hosszú távú pozitív hatással lehet az egész nemzet számára. Budapest, 2013. augusztus 12. Antall Péter

A szerző előszava „Az elemző maga választhatja ki, hogy mely problémát kívánja vizsgálni, míg az államférfi a ténylegesen felmerülő problémákkal kénytelen foglalkozni. Az elemző annyi időt szánhat munkájára, amennyi csak kell, hogy végkövetkeztetésre jusson. Az államférfi számára a legnagyobb kihívást a sürgető idő jelenti. Az elemzőnek nincs kockázata. Ha következtetései helytelennek bizonyulnak, új tanulmányt ír. Az államférfi csak egyszer dönthet. Tévedései jóvátehetetlenek. Az elemzőnek minden tényadat a rendelkezésére áll, és csak szellemi teljesítményét ítélik meg. Az államférfinak olyan szempontok alapján kell cselekednie, amelyek helyessége a döntés pillanatában nem bizonyítható. A történelem mond majd ítéletet fölötte, hogy mennyi bölcsességgel irányította az elkerülhetetlen változásokat…” (KISSINGER, 1998: 20)

Miközben a Henry Kissinger által is művelt nemzetközi politikaelmélet, illetve az államkudarcok és az államépítés területe felől közelítve éveken át foglalkoztam az Afganisztánban zajló eseményekkel, egy kérdéssel visszatérő jelleggel kellett szembesülnöm. Miért van, illetve miért legyen jelen Magyarország katonákkal Afganisztánban? A kérdés szóba került nyilvános szereplések során, egyetemi órákon és magánbeszélgetésekben, diákokkal, elemzőkkel, sőt tisztviselőkkel is. A kézenfekvő, bár tapasztalataim szerint nem mindenki számára egyformán rokonszenves válasz, miszerint alapvetően NATO-szövetségesként, a NATO-ra és a szövetségeseinkre tekintettel vállaltunk ott feladatokat, miközben a közvetlen biztonságpolitikai érdekeltségünk az afganisztáni állapotok megváltoztatásában – ha több is lehet, mint azt sokan gondolnák – önmagában nem kielégítő magyarázat a szerepvállalásunkra, illetve annak mértékére, az Afganisztánban tevékenykedő nemzetközi koalíció vizsgálatára ösztönzött. 2009-ben cseh kollégámmal, Nik Hynekkel nekiláttunk összeszedni egy globális kutatócsapatot a koalíciós tehermegosztás kérdéseinek elemzésére. Az általunk kialakított elméleti–értelmezési keret alapján a hozzánk csatlakozottak esettanulmányokat írtak, és ebből készülhetett el egy kötet, amely 2011-ben a Routledge kiadónál jelent meg „Államépítés Afganisztánban” (Statebuilding in Afghanistan) címmel. Ez a kutatás az afganisztáni viszonyok és a nem működő államok tanulmányozásától a külpolitikai döntéshozatal mozzanatainak vizsgálata felé mozdított el, már a kezdet kezdetén. Lenyűgözött az egyes országok Afganisztán-politikáját meghatározó tényezők sokfélesége, és a kihívás, hogy ebből rendszert állítsak fel, részben az összeha-

10

A szerző előszava

sonlító külpolitika-elemzés (Foreign Policy Analysis) már meglévő eredményeire támaszkodva, részben pedig új fogalmak megalkotása és saját kutatások révén. A kontraszt a korábbi munkámmal nem lehetett volna erőteljesebb. Az alapvető infrastruktúrát nélkülöző, gyengén kormányzott afganisztáni tartományok és járások konfliktusdinamikáinak fürkészéséből egyenesen a döntéshozó kabinetek kormányzati épületekben tanácskozó, öltönyös-nyakkendős emberek körében zajló vitáinak elemzésébe csöppentem. Mintha nem ugyanazon a bolygón találtam volna magam, pedig az összefüggés mégis ott volt, vagyis ott kellett hogy legyen. A kormányzó kabinetek a döntéseiktől végső soron pozitív változásokat reméltek, egyfelől Afganisztánban, másfelől – és igazából legelőször is – átfogó stratégiai értelemben, a saját országuk biztonsági érdekeit szem előtt tartva. Minden tényadat biztosan nem állt rendelkezésükre – ebben Kissingernek igaza van –, ám olyan csatornákon át is informálódhattak, amelyekhez hozzáférni egy elemző számára maga lenne a megvalósult álom. Mi történik a döntéshozók fejében? – magától értetődő a kérdés. Mennyit érzékelnek az afganisztáni viszonyok alakulásából? Hogyan dolgozzák fel a kapott információkat, bármilyen csatornán érkezzenek is? Milyen módon jutnak következtetésekre a teendőket illetően? És amit elhatároznak, mennyiben valósul meg? Módosul-e az általuk elhatározott politika a terepen, a megvalósítás során, ahol az adott politika végrehajtói lehetnek fiatal katonák, vagy éppen karriert építő, középkorú minisztériumi tisztviselők? Miben áll az ő hatásuk végső soron? És hogyan modellezhető mindez együttesen? Ennek az Afganisztánon messze túlmutató, Afganisztánnal csak a margón kívül foglalkozó munkának az eredményét tartja kezében az olvasó. Az összeállított elmélettár és módszertani útmutató évek termése. A kötetben bemutatott külpolitika-elemzést tanítottam ez alatt az idő alatt posztgraduális képzésben tanuló arab diplomatáknak, külföldi missziókat megjárt magyar rendőröknek és katonáknak, diákoknak Budapesten, Varsóban, Pozsonyban, Besztercebányán és Dublinban, és fiatal kutatóknak a Corvinus Egyetem Nemzetközi Kapcsolatok Doktori Iskolájában. Dolgoztam korábban kormányzati szellemi műhelynél, a Magyar Külügyi Intézetben, 2012-ben pedig egy hosszabb tanulmányúton az Egyesült Államokban jártam, és ennek során módom nyílt beszélni amerikai lobbistákkal, kongresszusi képviselőkkel és kormányzati tisztviselőkkel is, bepillantva az amerikai külpolitika-csinálás kulisszái mögé – az így szerzett tapasztalatokat is fel tudtam használni e kötet tartalmát gazdagítandó. Szándékom ezek után az, hogy az olvasóközönség számára tudományos olvasmányként és tankönyvként egyaránt hasznosítható szöveget nyújtsak át, amely prak-

A szerző előszava

11

tikus útmutatóul szolgálhat a világpolitika eseményeinek értékeléséhez. Természetesen nem lehet cél, hogy az itt közreadott szöveg előre kész magyarázattal szolgáljon mindenre. Csupán a megközelítés útját jelölheti ki, kérdezni segít, és mindennek alapján végső soron az olvasó szolgálhat válaszokkal a maga számára. Megkönnyítheti ezt ugyanakkor az absztrakt ismeretanyag bőséges és következetes illusztrálása esettanulmányokkal, amelyek a bemutatott értelmezési keretek gyakorlati alkalmazását illetően adnak szemléltető eligazítást. A fejezetek végén pedig gyakorló kérdések segítik az önálló munkát. A könyv természetesen ezeknek a részeknek az átugrásával is olvasható, és talán még múltbéli és jelenleg gyakorló döntéshozók számára is szolgálhat értékes, újszerű meglátásokkal. Akár garancia is lehet erre az összehasonlító külpolitika-elemzés igen sokféle tudományterületről táplálkozó, bőséges eddigi szakirodalma, amelynek eredményeit megtiszteltetés közreadni, és megpróbálni meghaladni. A kötet három részből áll. Közülük az első alapvető fogalmi és értelmezési kérdések áttekintését követően a döntéshozó kabineten, illetve a kormányzati szférán belül zajló folyamatokat tárgyalja. A második rész kilép e szűkebb keretek közül, és a külpolitika-csinálás tágabb társadalmi közegét mutatja be, többek között az érdekcsoportok, a média és a közvélemény szerepének az áttekintésével. A záró, harmadik rész ezekre az alapokra építve szemlélteti a külpolitika-elemzés alkalmazását egy részletes esettanulmányon keresztül. *** Köszönettel tartozom a könyv megjelenése kapcsán legelőször is Antall Péternek, aki az Antall József Politika- és Társadalomtudományi Tudásközpont részéről felkarolta ennek a kötetnek az ügyét, mindent megtéve azért, hogy megjelenhessen, és az olvasók elé kerülhessen. Szerzőként emellett jelentős támogatás volt számomra a Magyar Tudományos Akadémia Bolyai János kutatási ösztöndíja is, melyet a 2013–2015-ös időszakra nyertem el. Ugyancsak kiemelt köszönettel tartozom Friedmann Viktornak, a könyv szakmai lektorának, akinek megjegyzései különösen hasznosak voltak a könyv tartalmának fejlesztésében. Ezenkívül pedig örök hálám üldözi mindazokat, akik az évek során hasznos kommentárral, visszajelzéssel szolgáltak, és segítették a munkámat, akár azzal, hogy ösztönzést adtak hozzá. Remélem, a tőlük kapott inspirációból sikerül valamit visszaadnom az itt közölt szövegen keresztül. Marton Péter

Mindenkinek, aki döntéseket hoz, vagy döntéseket befolyásol. Mindenkinek.

I. RÉSZ:

A külpolitika tettenérése és a kormányzó kabinet világa

1. Bevezetés: A külpolitika tettenérése A külpolitika-elemzés legfőbb célja a külpolitikai döntéshozatal és a külpolitikai cselekvés folyamatainak a megértése. A feladat feltérképezni azokat a tényezőket, amelyek egy állam külpolitikai döntéseit és lépéseit meghatározzák. Meg kell érteni az ebben közreható változók hatásának mibenlétét, illetve fel kell mérni e változók jelentőségét egymáshoz képest. A lényeget a témnoszi Hermagorasz által említett „hét (alapvető) körülményre” utalva világíthatjuk meg: azt igyekszünk felderíteni, hogy ki, mit, mikor, hol, miért, milyen módon, illetve milyen eszközök révén vitt véghez.1 Látszólag könnyen megválaszolható kérdéslista ez, amelyre az újságírás egyszerűsítve az „5W elvként” is utal (Who, What, When, Where, Why). Egy hírnek mindig az 5W ismertetéséből kellene állnia, az alapvető tények összegyűjtése azonban nehézségekbe ütközik. A tény fogalma képlékeny, és amit vizsgálódásunk eredményeként birtoklunk, többnyire csupán korlátozott bizonyossággal figyelembe vehető ismerettöredék. Bizonyítékaink ritkán megdönthetetlenek. Hivatkozunk arra, amit valaki mondott, ugyanakkor nem feltétlenül áll módunkban ellenőrizni az illető beszámolójának pontosságát és szavahihetőségét. Hivatkozunk arra, amit látunk vagy látni vélünk, ennek hátterében azonban a megfigyeléseket rendszerező magyarázatunk mindig feltételezésekre is épít. Igyekszünk megmérni hatásokat, tapasztalatokat gyűjteni különféle jelenségekről, eljárásunkat azonban mindig valamennyi pontatlanság kíséri. Mindennek a tetejében, bár elemzőként törekednünk kell az ilyen hatások tudatos szűrésé-

1

Más, az állam cselekvését a fókuszba helyező, kapcsolódó elméleti–elemzési területektől többek között ezek az alapvető kérdések különböztetik meg a külpolitika-elemzést. A nemzetközi kapcsolatok elméletének domináns realista változata, miközben a „miért” kérdésével kiemelten foglalkozik, a „ki” kérdésére válaszul – a komplex valóság modellezésének céljával – az államot mint elvont egységet tekinti döntéshozó szereplőnek. A stratégiai tanulmányok területe különös figyelmet szentel a „mit”, avagy „milyen eszközökkel” (means), „milyen célokkal” (ends) és „milyen módon” (ways), ezekkel összefüggésben pedig a „milyen eredménnyel” kérdésének.

16


re, világnézetünk, értékszemléletünk is alapvetően befolyásol bennünket. Ha nem vigyázunk, meglehetősen szelektívek vagyunk az információ feldolgozásában. A külpolitika-elemzés számára a legelső kihívás a megfigyelt külpolitikai lépések összekapcsolása az őket meghatározó döntésekkel. Ezen a ponton fel kell ismerni a hivatalosan kinyilvánított külpolitika (HKP), a külpolitikai magatartás (KPM) és a mások által észlelt külpolitikai magatartás (ÉKP) körei közötti eltérés lehetőségét mint nehézséget. Az 1.1. ábra ezt a szemlélődő megfigyelő – az észlelő – nézőpontjából mutatja be.

1.1. ábra: A hivatalos külpolitika, a külpolitikai magatartás és az észlelt külpolitika kapcsolata [HKP = hivatalosan kinyilvánított külpolitika; KPM = külpolitikai magatartás; ÉKP = észlelt külpolitika]

Egy állam külpolitikájában a formális vagy akár ünnepélyes hivatalos kijelentésektől és a szerződésekben vállalt kötelezettségektől – a megfigyelőhöz eljutó „üzenettől” – sokszor eltérő, rejtett vagy nehezen felfedezhető gyakorlatok is jelen vannak, és a megfigyelő figyelmét ezek elkerülhetik („titkok”). Ennek hátterében a megfigyelt állam részéről éppúgy állhat stratégiai jellegű megtévesztés – például nyíltan fel nem vállalható lépések és célok leplezése érdekében –, mint a puszta baleset: az elhatározások megvalósítása ritkán sikerül maradéktalanul. További komplikáció, hogy bármennyire igyekeznek pontos ítéletet formálni, a megfigyelők kirívóan téves következtetésekre is juthatnak („tévedések”), amelyek

Bevezetés: A külpolitika tettenérése

17

mind a hivatalosan kinyilvánított, mind a tényleges külpolitikától eltérő képet festhetnek egy állam lépéseiről és szándékairól a nemzetközi színtéren, akár egybeesnek azok, akár nem. Az Egyesült Államok külpolitikájával kapcsolatban például számtalan összeesküvés-elmélet kering a közbeszédben, amelyek a valóságalap teljes híján is véleményformáló erővel bírhatnak, és hiteltelenné tehetik az őszintén értékelvű külpolitikát is. Az 1.1. ábrán a kisatírozott rész mutatja az észlelőnek azt a vakfoltját, ahol nem veszi észre a deklarációk és a külpolitikai magatartás egybeesését. Eközben a kisebb államok könnyebben őrzik az ártalmatlanság látszatát, és esetükben az alulinformált megfigyelő hajlamos lehet azonosságot feltételezni a hivatalos deklarációk – a jéghegy csúcsa – és a tényleges külpolitikai gyakorlat egésze között („hitelesség”). Hasonló következményekkel bír a demokráciák és az autokráciák működésének alapvető eltérése is. Egy, a Wikileakshez hasonló csoport például törvényszerűen jut könnyebben bizonyítékokhoz bármiféle képmutatást illetően a demokráciák esetében („lelepleződés”), mint az információkat elzáró, sőt azokat akár önkényes erőszakkal is megvédelmező diktatúrákéban.

PÉLDÁK A külpolitikai magatartás észlelésének és félreértelmezésének jelentősége Majdnem félreértelmezett KPM – elkerült tragédia? 1995. január 15-én egy orosz radarállomás személyzete rakétához hasonló objektumot észlelt a Barents-tenger felett (PBS Frontline, 1999a). Az ismeretlen jelforrás nagy magasságot ért el, a röppályáját figyelembe véve orosz terület felé is tarthatott, idővel pedig több kisebb célpontra vált szét. Viselkedése egy amerikai Trident ballisztikus rakétáéra emlékeztetett, amely különváló visszatérő egységei révén több célpont egyidejű támadására alkalmas csapásmérő eszköz. Az orosz stratégiai erők harckészültségbe léptek, és doktrínájuknak megfelelően felkészültek a gyors – még a becsapódást megelőző – visszavágás lehetőségére. Erre azonban nem kaptak parancsot, az ismeretlen objektum darabjai pedig végül a tengerbe zuhantak. Az orosz fegyveres erők élén Borisz Jelcin elnök helyesen döntött azzal, hogy tétlen maradt. Nem egy sikertelen amerikai csapás tanúi voltak – csupán egy norvégiai meteorológiai rakétakísérlet volt a riasztás forrása. Vlagyimir Dvorkin, az orosz Stratégiai Rakétaerők parancsnoka később magabiztosan jelentette ki: „Nincs az az elnök, bárki is az, aki egyetlen rakétáról… vagy akár két vagy három rakétáról érkező információk alapján [másho-

18


gyan] döntene…” (PBS Frontline, 1999b). A józan ész azt súgja, ebben talán igaza lehet, ám ezzel együtt is kérdéses, mennyire megnyugtató olyan világban élni, ahol egy hamis riasztás esetén a józan spekulációnak kellhet elejét vennie a végzetes félreértésnek. 1999. december 31-én, miután átadta az úgynevezett „nukleáris koffert”, vagyis a stratégiai erők kontrollját Vlagyimir Putyinnak, a leköszönő orosz elnök, Borisz Jelcin saját elmondása szerint arra gondolt: „végre talán megszabadulok az álmatlanságtól” (Jelcin, 2001: 28). Szimulált KPM. Tárgyalások és háborúk szimulálása régóta eszköze mind a döntéshozók és a diplomaták, mind a katonák és a haderő felkészítésének. A szimuláció fiktív valósága így végső soron a tényleges KPM-re is hatással van, hiszen éppen ez a rendeltetése. A gyakorlatozás képzeletbeli valóságában a hadműveletek és a diplomácia kombinálása is elképzelhető, és a szimulációhoz egyre fejlettebb virtuálisvilág-technológiák állnak rendelkezésre. A közelmúlt fejlesztése az amerikai Tengerészgyalogság által használt „Dühös Nagymama” nevű program: egy mesterséges intelligenciával bíró karakter, amelyet a tengerészgyalogosoknak ügyesen kell kezelniük egy virtuális házkutatás során, ahol a cél elrejtett fegyverek rejtekhelyének megtalálása (Dill és Dreger, 2011). Minden vélt életszerűsége ellenére a program nem azonos egy egyéniséggel bíró emberi lénnyel. Megjelenítése tipikusnak beállított, sokat panaszkodó, eközben pedig illegális dolgokat rejtegető idős afgán hölgyként éppenséggel félrevezető is lehet, ha a tengerészgyalogosokat a valódi műveleti területen élőkkel szemben bizalmatlanná teszi, és a lakosság felháborodott reakcióit emiatt ők – hamis bizonyossággal – az ellenféllel való cinkosság jeleként értelmezik. Ráadásul a szimulált és a valós KPM összetévesztése a fentebb idézett oroszországi esethez hasonlóan veszélyes helyzetet is eredményezhet: 1979. november 9-én például az Észak-amerikai Légtérvédelmi Parancsnokság riasztórendszerének teszteléséhez használatos, átfogó szovjet nukleáris támadást szimuláló számítógépes program helytelen futtatása váltott ki hamis riasztást, több ezer szovjet rakétaindítás téves észlelésével az amerikai oldalon (National Security Archive, 2012). Téves ÉKP mint hiányos és téves ismeretek halmaza. Az egyik legalapvetőbb lehetőség a KPM és az ÉKP eltérésére a múltnak a valóságban történtektől eltérő olvasata. Minthogy a legalaposabb történész sem ismerheti meg kellő bizonyossággal a múlt minden részletét, a mindenkori döntéshozók sokszor hiányos és téves isme-


19

retekre hagyatkoznak a múlt értelmezésekor – ideértve a partner- és rivális országok múltbéli lépéseinek és állásfoglalásainak, egyben saját országuk múltbéli lépéseinek és állásfoglalásainak az értelmezését is. Ennél még rosszabb a helyzet, amennyiben a történelem következetes, manipulatív félreértelmezése hat vissza a saját külpolitikára, mi több, akár a külpolitikai identitásra is. Így írt például V. A. Zorin „Amit a diplomáciáról tudni kell” c. könyvében, amely sokáig a szovjet diplomácia egyfajta kiskátéjaként funkcionált (Zorin, 1965: 18–19): „A burzsoázia ködösíti a nép előtt diplomáciáját. Nem lehet nyíltan hirdetni e diplomácia rabló szándékait (…) titokban kell előkészíteni az agresszív cselekményeket, és a népet az agresszió kész ténye elé állítani. (…) Gondoljunk csak az első és a második világháború előkészítésére, s máris beigazolódott e lenini megállapítás.” Zorin mindezt azok után írta le, hogy a második világháború nyitányaként Lengyelország lerohanásának előkészítése a Molotov szovjet külügyi népbiztos és Ribbentrop német külügyminiszter közötti titkos megállapodás eredményeként történhetett meg.

TOVÁBBGONDOLÁS Külpolitikai magatartás az ENSZ Biztonsági Tanácsában Az államok, illetve az őket irányító döntéshozók törekednek az állam számára olyan stratégiai szerepelgondolás kialakítására, amely általános szervezőelvként a nem közvetlen érdekeltségek alapján megközelíthető kérdésekben is eligazítást adhat az állam nevében cselekvők számára az állam kívánatos jövőbeli lépéseit és állásfoglalásait illetően – kijelöli tehát egyfajta mozgástér határait. A KPM e kereteinek szabályozására részben a HKP kifejezése során kerül sor: deklarációkon vagy például a belső használatú és a nyilvános stratégiai dokumentumokon keresztül. Jó alkalmat kínál az elemző számára az ezekben is fellelhető szerepkoncepciók gyakorlati megfigyelésére az ENSZ Biztonsági Tanácsában (ENSZ BT) mint kiemelkedő nemzetközi fórumon zajló viták feltérképezése. Mindezzel általánosságban – nem csupán az ENSZ BT kontextusában – a szerepelmélet (role theory) foglalkozik. Utóbbi nyelvén szólva az államok a saját szerepük megfogalmazásának (rolemaking) folyományaként megkísérelnek mások felé megjeleníteni egy, az adott szerep eszményi formáját megtestesítő „altert”, avagy alteregót. Ezt mások vagy elfogadják, vagy kritikával illetik, s nyomásgyakorlás és meggyőzés útján azután maguk is formál-

20


ják – ennek eredménye lehet akár a saját szerep átfogó módosulása is, azaz a szerepbefogadás (role-taking), az elvárásoknak való megfelelés részeként (McCourt, 2012).2 A Biztonsági Tanács tagjai egytől egyig érdekes esettanulmányok tárgyát képezhetik ebből a szempontból – mind az állandó tagok (az Amerikai Egyesült Államok, Franciaország, a Kínai Népköztársaság, Nagy-Britannia és Oroszország), mind az éppen jelen lévő nem állandó tagok. Utóbbiak soraiban felbukkannak kisállamok is, amelyek így – legalább ideiglenesen – a nemzetközi politika nagyobb súlyú szereplőivé léphetnek elő. Ilyenkor az ő szerepkoncepciójuk mibenléte sem jelentéktelen kérdés tehát, sőt akár meghatározó is lehet a nemzetközi rend alapvető normáinak megvitatására szolgáló egyik legfontosabb fórum, az ENSZ BT diskurzusát és határozatait illetően. A jelen világpolitikai környezetben egyértelműen vezető hatalomnak számító Egyesült Államok mint „multilateralista hegemón” jellemezhető, és a BT-ben is ennek megfelelően lép fel. Általában igyekszik az ENSZ BT tagságának támogatását megszerezni a kezdeményezéseihez. Kellően vegyes tagsággal bíró testület lévén, az ENSZ BT által biztosított legitimáció fontos a „nemzetközi közösség” széles körű támogatásának hatékony megjelenítéséhez a washingtoni kormányzat kezdeményezései mögött. Ugyanakkor azonban, amint azt az 1999-es koszovói válság vagy például a 2003-as iraki háború esete is megmutatta, az ENSZ BT közvetlen felhatalmazásának hiányában az Egyesült Államok egyéb fórumokon is kész és képes lehet támogatást szerezni törekvéseihez, például a NATO-tól, vagy „készségesek egy koalíciójától” (coalition of the willing). Ezek mediánszavazó tagországai az Egyesült Államokéhoz közelebb álló preferenciákkal bírnak, mint az ENSZ-tagság mediánszavazói; ugyanakkor, éppen ezért, az ilyen, szűkebb és úgymond rokon lelkű fórumok legitimáló ereje az ENSZ BT-éhez képest szerényebb a globális színtér egészét tekintve (l. Thompson, 2006; Voeten, 2001). A Kínai Népköztársaság – számos kérdésben Oroszországgal együtt – ezzel szemben „konzervatív legitimista” szerepet játszik. Védelmezi az ENSZ BT hatáskörét, és nem támogatja a BT megkerülését. Igyekszik óvni az államok szuverenitását a belügyeik tekintetében, és ebben minden bizonnyal a saját területi integritásával, il2

Ez a befogadás, vagy éppen a megfogalmazott szerep külső környezet általi elfogadása persze soha nem lesz teljes, mint ahogyan a saját szerep megfogalmazása sem lesz teljes mértékű konszenzus tárgya szinte soha. Ezen a ponton általános jelentőséggel érdemes hivatkozni a társadalomtudományok konstruktivista megközelítésére, amely felhívja a figyelmet arra, hogy mind a szerepek, mind az azok hátterében rejlő állami identitás véget nem érő társadalmi vita tárgyát, és ilyen értelemben egy „interszubjektíven”, vagyis az emberi szubjektumok viszonyában formálódó valóság részét képezik.


21

letve kisebbségi és emberi jogi helyzetével kapcsolatos megfontolások is szerepet játszanak (Contessi, 2010). A két évre választott, részben évente cserélődő nem állandó tagságról is számos kiváló forrás érhető el. Doyle tanulmánya (2004) Írország 2001–2002-es nem állandó tagságáról kettős külpolitikai magatartás képét tárja elénk. Írország másként viselkedett a „reflektorfényben”, mint nem állandó tagságának lejártával, 2003 elejétől kezdődően. Dacára a szkeptikus ír közvéleménynek, amely az ír szavazási magatartást illetően jelentős amerikai befolyásra számított, más esetekben pedig az EU álláspontjaihoz való kényszerű igazodást várt, Írország a 2001–2002-es időszakban állhatatos önállóságot mutatott. Több alkalommal, számos kérdésben szembehelyezkedett amerikai kezdeményezésekkel. Ami pedig Európát illeti, kifejezetten „jó európaiként” járt el, és sokszor éppen ezzel összefüggésben haladt külön úton a BT-ben jelen lévő Nagy-Britanniához és Franciaországhoz képest. A BT tagjaként az írek rendkívül készségesen egyeztettek igény szerint szinte bárkivel: az ENSZ Közgyűlésének résztvevőitől a nem kormányzati szervezetekig. Mi több, élen jártak a nem állandó tagok, avagy a „megválasztott tízek” együttműködésének koordinálásában is. Később mégsem mindenben tartották magukat a BT nem állandó tagjaként képviselt elvekhez; például megengedték az Egyesült Államok számára a Shannon légi támaszpont használatát az iraki hadműveletek előkészítéséhez, pedig korábban a háború ellenzőiként tüntették fel magukat. A rivaldafényben tehát más szerepben, úgymond „dívaként” léptek fel, és az általuk mutatott kép, avagy a kivetített alteregó egy kicsiny, de az általa fontosnak tartott értékekért tenni kész, önálló ország képe volt. Az ilyen típusú kép tudatos alakítására további példaként említhető a Dél-afrikai Köztársaság, amely Nathan (2010) szerint olykor a Nyugathoz igazodik, olykor azonban más elvek szerint szavaz, felvállalva a Nyugat állásfoglalásaival gyakran szembeszálló afrikai országok vezetését az afrikai országok szuverenitásának védelmében mint „posztkoloniális/pánafrikanista szószóló”; akár olyan esetekben is, amikor tényleges és súlyos emberi jogi aggályok vetődnek fel egy-egy országgal kapcsolatban (l. Nathan, 2010; Serrão, 2011; Carmody, 2011: 63). Különösen Thabo Mbeki elnökségének idejére (1999–2008) volt ez jellemző, mind általában az ENSZ-ben, mind a Dél-afrikai Köztársaság 2007–2008-as nem állandó tagsága idején, ám Jacob Zuma elnöksége (2009–) alatt is visszatér olykor, egy-egy kérdés kapcsán. Így volt ez például a líbiai beavatkozást illetően a 2011–2012-es ciklusban, amikor is Dél-Afrika ismételten az ENSZ BT nem állandó tagjai között szerepelt. Bár megszavazta a Líbia ellen embargót és repüléstilalmat elrendelő 1973-as számú BT-határozatot, Kadhafi líbiai vezető rezsimjének leváltása ellen szólalt fel, utóbb pedig az Afrikai Unió figyelmen kívül ha-

22


gyását kérte számon a testület többi tagján, elsősorban Nagy-Britannián és Franciaországon. „Az afrikai konfliktusok rendezéséhez kulcsfontosságú, hogy az Afrikai Uniónak és az ENSZ-nek közös víziója legyen” – jelentette ki maga Zuma elnök a BT egy 2012. januári ülésén (idézi Astor, 2012). Törökország mindenkori BT-beli céljait egy szerző a „közvetítő” szerepben látja. Szerinte általában az a cél, hogy a török diplomácia megmutassa „fontosságát a Nyugat és a Kelet közötti hídként. A Kelet számára egyben azt is, hogy nem az Egyesült Államok vagy a nyugati világ bábja, a Nyugat számára pedig azt, hogy kulcsszereppel bír a Közel-Kelet vitáinak rendezésében” (Kurtulus, 2012). Más országok kifejezetten kerülik valamifajta határozott kép felmutatását, és inkább észrevétlenek maradnának. Kuziemko és Werner (2006) az ENSZ BT nem állandó tagjává válás és az ennek időszakában megnövekedő segélyezés sokat sejtető kapcsolatát mutatták ki egy tanulmányukban, míg Sturm, Dreher és Vreeland (2006) a Nemzetközi Valutaalap (IMF) hitelezésében a kondicionalitás enyhülését nagyobb valószínűséggel tapasztalták az ENSZ BT nem állandó tagjainak irányában. Nemcsak nyugati országok befolyása mutatható ki így. Kreps és Flores-Macías (2013) például a Kínával folytatott kereskedelem és az emberi jogi jellegű kérdésekben a kínai konzervatív legitimista álláspontnak megfelelő szavazás között talált pozitív kapcsolatot az ENSZ Közgyűlésének vizsgálata során. Ezek az összefüggések felvethetik egyfajta szélsőséges szerepbefogadás mint „szerepkorrupció” lehetőségét, amely ugyanakkor nem feltétlenül az érintett ország érdekei ellen való – ezt is látni kell. Alkalmas körülményeket teremt ehhez a BT nem állandó tagságának földrajzi megoszlása, amely garantálja, hogy időről időre kiszolgáltatottabb, avagy rászorulóbb szegény országok is bekerülnek a testületbe, a Közgyűlésben pedig egyenesen övék a relatív többség. A fentiekben felvázolt szereptár egészének fényében érdekes lehet Magyarország nem állandó BT-tagként szerzett tapasztalataira visszagondolni az 1992–93-as ciklusból. A kérdésről többek között elérhető az akkori ENSZ-nagykövet, Erdős André viszszaemlékezése egy folyóiratcikk formájában (2009). Ebből a forrásból nyilvánvalóvá válhat, hogy a magyar diplomácia és ENSZ-beli tevékenységünk szempontjából menynyire meghatározó, egy „környezete stabilitásáért aggódó kisállam” napirendjét alapjaiban alakító tényező volt a balkáni háborúk kérdése, illetve a csonka Jugoszlávia törekvéseinek ellensúlyozása. Erdős világos küldetésről beszél ezzel összefüggésben. Megfogalmazása szerint „magyar részről kifejtettük, eljött az idő, hogy Belgráddal beláttassák történelmi tévedését [és hogy az etnikai sokszínűség jellemezte kelet-európai térségben politikája csakis tragédiához vezethet]”. Mint másutt kifejti: „ha mindenki [az akkori belgrádi] logikát követné, egész Közép- és Kelet-Európa igen hamar újabb apokalipszis színterévé válna” (2009: 198; 197).

A szerzőről Marton Péter 1979-ben született Budapesten. A nemzetközi kapcsolatok doktora 2010 óta. Angol nyelvű disszertációját Grand Theory meets the Afghan case: State failure and state-building in an age of uncertain policy-making („A nagyelmélet találkozása az afgán esettel: Államkudarc és államépítés az elbizonytalanodó politika korszakában”) címmel a Budapesti Corvinus Egyetem Nemzetközi Kapcsolatok Doktori Iskolájában védte meg. Külső bírálója Dr. Theo Farrell, a King’s College professzora volt. Kutatásainak részeként számos országban járt, így például Montenegróban, Lengyelországban, Afganisztánban és az Egyesült Államokban. Alkalma nyílt interjúkat készíteni tisztviselőkkel és magánemberekkel egyaránt, és munkája eredményeit folyamatosan publikálta a hazai és a nemzetközi tudományos színtéren. Érdeklődésének fókuszát az államépítés, illetve a nemzetközi katonai műveletek politikai kérdései képezik, így például a koalíciós tehermegosztás problémái, és ahhoz kapcsolódóan a komparatív külpolitika-elemzés egész területe. Kutatómunkája mellett a Budapesti Corvinus Egyetemen tanít, ahol többek között a külpolitika-elemzéssel, a biztonsági tanulmányokkal, a nemzetközi kapcsolatok elméletével és stratégiával kapcsolatos kurzusokat oktat. Munkásságának elismeréseként 2012-ben elnyerte a Junior Prima díjat, 2013-ban pedig a Magyar Tudományos Akadémia Bolyai-ösztöndíjasa lett.

Marton Péter. A külpolitika elemzése. fogalmak és módszerek a külpolitika forrásainak FeltárásárA

Recommend Documents