MAGYARORSZÁG POLITIKAI KOCKÁZATI INDEXE 2008-2009
Kockázatelemzés és politikai előrejelzés 2009. június 3.
2
Tartalomjegyzék 1. ÖSSZEFOGLALÓ ............................................................................................................................ 4 1.1. MI A POLITIKAI KOCKÁZATI INDEX?................................................................................. 4 1.2. A PRI ÖSSZETEVŐI............................................................................................................................ 4 1.3. A PRI ÉRTÉKE 2008-2009-BEN ......................................................................................................... 5 2. MÓDSZERTAN ................................................................................................................................ 6 2.1. ALAPELVEK ...................................................................................................................................... 6 2.2. SZEMPONTOK KIVÁLASZTÁSA .......................................................................................................... 6 2.3. A MEGFELELŐ SÚLYOK ÉS ALINDEX-ÉRTÉKEK KIVÁLASZTÁSA ....................................................... 7 2.4. A PRI ÉRTÉKÉNEK MEGHATÁROZÁSA .............................................................................................. 8 2.6. KUTATÓINTÉZETEK ÉS MÁS SZERVEZETEK ADATAI ....................................................................... 10 2.7. NEMZETKÖZI TAPASZTALATOK ÉS A PRI-INDEX ............................................................................ 11 3. ALINDEXEK ................................................................................................................................... 13 3.1. JOGBIZTONSÁG ........................................................................................................................ 13 3.1.1. PROGNÓZIS .................................................................................................................................. 13 3.1.2. BÍRÓSÁGOK.................................................................................................................................. 14 3.1.3. A KÖZPONTI RENDELETALKOTÁS ................................................................................................ 17 3.1.4. TÖRVÉNYEK ................................................................................................................................. 20 3.1.5. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG............................................................................................................ 22 3.1.6. ALKOTMÁNYOS AGGÁLYOK A VÁLASZTÁSI RENDSZERREL KAPCSOLATBAN ............................. 24 3.2. STABILITÁS ................................................................................................................................ 26 3.2.1. PROGNÓZIS .................................................................................................................................. 26 3.2.2. A KORMÁNY STABILITÁSA ........................................................................................................... 26 3.2.3. HONVÉDELEM, TERRORFENYEGETETTSÉG .................................................................................. 31 3.2.4. KÖZBIZTONSÁG ........................................................................................................................... 35 3.2.4. MÓDOSÍTÓ FAKTOROK ................................................................................................................. 40
3 3.3. SAJTÓ- ÉS SZÓLÁSSZABADSÁG ........................................................................................... 41 3.3.2. JOGI SZABÁLYOZÁS ..................................................................................................................... 41 3.3.3. KÖZSZOLGÁLATI MÉDIUMOK: VEZETÉS ÉS FÜGGETLENSÉG........................................................ 44 3.3.4. A MÉDIAFOGYASZTÁSI SZOKÁSOK VÁLTOZÁSA .......................................................................... 46 3.3.5. A MAGYAR MÉDIAPIAC NEMZETKÖZI MEGÍTÉLÉSE ..................................................................... 47 3.4. KORRUPCIÓ ............................................................................................................................... 52 3.4.1. PROGNÓZIS .................................................................................................................................. 52 3.4.2. KORRUPCIÓ AZ ÁLLAMIGAZGATÁSBAN ÉS A POLITIKÁBAN ........................................................ 52 3.4.3. KORRUPCIÓ A MAGÁNGAZDASÁGBAN ......................................................................................... 56 3.4.4. KORRUPCIÓ A NYILVÁNOSSÁGBAN ............................................................................................. 56 3.4.5. KORRUPCIÓS ÜGYEK A RÉGIÓBAN ............................................................................................... 57 3.5.6. KORRUPCIÓ A „TÉNYADATOKBAN” ............................................................................................. 58 3.5.7. KORRUPCIÓ ÉS A JOGSZABÁLYOK ............................................................................................... 59 3.5. IDEGENELLENESSÉG ÉS ELŐÍTÉLETESSÉG ................................................................... 62 3.5.1. PROGNÓZIS .................................................................................................................................. 62 3.5.2. RADIKÁLIS TENDENCIÁK ............................................................................................................. 63 3.5.3. CIGÁNYELLENESSÉG .................................................................................................................... 65 3.5.4. ANTISZEMITIZMUS ....................................................................................................................... 71 3.5.3. IDEGENELLENESSÉG .................................................................................................................... 74 3.6. KORSZERŰ ÁLLAM .................................................................................................................. 78 3.6.2. A KÖZIGAZGATÁSBAN DOLGOZÓK ARÁNYA ............................................................................... 78 3.6.3. KORMÁNYÁTALAKÍTÁSOK ÉS FOLYTONOSSÁG ........................................................................... 80 3.6.4. E-KÖZIGAZGATÁS ........................................................................................................................ 80 3.6.5. AZ ÚJ KORMÁNY ÉS A KÖZIGAZGATÁS ÁTALAKÍTÁSA ................................................................ 81 3.6.6.
JÖVŐKÉP: A FIDESZ ELKÉPZELÉSEI AZ ÁLLAMIGAZGATÁS ÁTALAKÍTÁSÁRA ......................... 81
3.7. ÁLLAM ÉS GAZDASÁG ............................................................................................................ 83 3.7.1. PROGNÓZIS .................................................................................................................................. 83 3.7.2. ÁLLAMI ÚJRAELOSZTÁS ............................................................................................................... 83 3.7.3. AZ ÁLLAMI VAGYON NAGYSÁGA ................................................................................................. 85 3.7.4. SZABADSÁG A GAZDASÁGBAN .................................................................................................... 85
4
1. ÖSSZEFOGLALÓ 1.1. Mi a politikai kockázati index? A politikai kockázati index (Political Risk Index – PRI) egy ország politikai-társadalmi stabilitásának 100 pontos skálán elhelyezett mutatója. Csökkenő politikai kockázat
0
Nagyon magas 0-19
Magas 20-39
Közepes 40-59
Alacsony 60-79
Nagyon alacsony 80-100
100
Az évente közzétett érték megbízható összegzése a vizsgált ország stabilitását és a gazdasági fejlődést és az üzleti környezetet meghatározó legfőbb társadalmi-politikai összetevőknek. Az országról átfogó képet nyújtó politikai kockázati index különösen a külföldi befektetők számára szolgáltat fontos információt, de nem kormányzati intézmények, politikusok és kormányzati intézmények képviselői is hasznát vehetik. Az egyes szakterületek alapos vizsgálata alapján összeállított mutatóhoz minden évben részletes elemzés is készül.
1.2. A PRI összetevői A Political Capital az index meghatározásához speciális, bármely ország esetében alkalmazható módszertant dolgozott ki. A szakértői csoport a politikai kockázati index összetevőjeként hét alindexet különített el.
PRI
Jogbiztonság
Stabilitás
Sajtó- és szólásszabadság
Korrupció
Idegenellenesség
Korszerű állam
Állam és gazdaság
Az egyes alindexek különböző súllyal határozzák meg a végső PRI értékeket. A súlyozást a Political Capital szakértői alakították ki. ALINDEX NEVE
A PRI alindexei és súlyozásuk PRI SZÁMÍTÁSAKOR FIGYELEMBE VETT SÚLY
Jogbiztonság Stabilitás Sajtó- és szólásszabadság Korrupció Idegenellenesség és előítéletesség Korszerű állam Állam és gazdaság
17,5% 17,3% 11,8% 16,0% 6,7% 15,4% 15,3%
5 A Political Capital elsőként a 2003-as évről adott ki PRI-indexet. A skála kialakítása és megbízhatóságának garantálása érdekében a szakértők az első alkalommal nemcsak az adott évet, hanem az 1999 és 2003 közötti időszak változásait is vizsgálták. Az öt év tapasztalatai alapján kialakított módszertan szolgált alapul a legutóbbi PRI-értékek meghatározásakor is. Indexünket és módszertanunkat, az eredeti keretek megtartásával 2009-ben három irányban fejlesztettük tovább: • Jelenlegi indexünk publikálásakor nemcsak a 2008-as évet tekintettük át, hanem a 2009-es év legutóbbi eseményeit is, és egyes esetekben 2009-es adatokat is alkalmaztunk. A módosítás oka volt, hogy a válság nyomán annyira felgyorsultak nemcsak a gazdasági, hanem a társadalmi-politikai folyamatok is, hogy a politikai kockázat aktuális szintjének meghatározásához nem bizonyult elegendőnek csupán a 2008-as események és politikai tendenciák vizsgálata. • Az index értéke eddig is legalább annyira tükrözte a jelen politikai helyzet jellemzőit, mint a múltbeli események hatásait, 2009-ben ugyanakkor a szöveges elemzésben is nagyobb hangsúlyt fektettünk a jelen politikai helyzet alapján várható fejlemények és kilátások értékelésére. Az elkövetkező években az elemzés nem a megelőző, hanem az adott év évszámának megjelölésével jelenik meg. • Ebben az évben az egyes alindexek által megragadott dimenziókban régiós összehasonlításokat is végeztünk, kvalitatív és kvantitatív szempontból egyaránt. Ezek ugyanakkor inkább a régiós kitekintést szolgálják, és nem jelennek meg az index számszerű értékében.
1.3. A PRI értéke 2008-2009-ben Az egyes alindexek 2008-2009-es értékei alapján a Political Capital Institute szakértői összeállították Magyarország politikai kockázati indexét. A PRI évi értéke és változása az előző évhez képest
Alindex
PRI 2008-2009-es érték
PRI 2007-es érték
66 (-2) 60 (-6) 61 (-2) 56 (-2) 60 (-4) 71 71 (+2)
68 66 63 58 64 71 69
64 (-2)
66
Jogbiztonság Stabilitás Sajtó- és szólásszabadság Korrupció Idegenellenesség és előítéletesség Korszerű állam Állam és gazdaság
POLITIKAI KOCKÁZATI INDEX
Ennek alapján Magyarország jelenleg is alacsony kockázattal rendelkező ország, ugyanakkor jelentősen megközelítette a közepes kockázati tartományt. Magyarország 2008-2009
Nagyon magas 0-19
Magas 20-39
Közepes 40-59
64
Alacsony 60-79
Nagyon alacsony 80-100
6
2. MÓDSZERTAN 2.1. Alapelvek A Political Risk Index értékének meghatározásánál olyan módszertan kialakítására törekedtünk, mely egyszerre veszi figyelembe az elemzők által összegyűjtött, számszerű értékeket tartalmazó adatsorokat és a politikai szakértők véleményét. A komplex politikai folyamatok nem írhatók le puszta számsorok segítségével, a politikai kockázat meghatározásához szükség van a terület szakértőinek mérlegelésére is. Több szakértő ítéleteinek együttes alkalmazása és a számsorok alapján kialakított értékek figyelembe vétele kizárja annak lehetőségét, hogy a PRI értékét szubjektív, önkényes ítéletek és szórványos benyomások határozzák meg. A Political Risk Index olyan módszertan alapján készül, ami hosszú távon lehetővé teszi az egyes évek összehasonlíthatóságát, és a változások mértékének pontos becslését. A módszer a számszerű adatokat és a szakértők véleményét egyaránt figyelembe veszi. A politikai kockázat megállapításakor a helyi sajátosságok figyelembevételével törekedtünk a megfelelő szempontok kiválasztására, a szempontokhoz rendelt értékek megállapítására és az optimális súlyok megtalálására. A 0-tól 100-ig terjedő skála használata bizonyult a legcélszerűbbnek, amely szerint a 0 jelenti a legnagyobb, a 100 a legkisebb kockázatot. A skála „megfordításával” a szakterület hagyományaihoz is hűek maradtunk: a legtöbb politikai kockázatbecsléssel foglalkozó szervezet (ld. később) is ilyen számozási elvet követ. Kockázati sávok az index pontszámaiban
Nagyon magas kockázat Magas kockázat Közepes kockázat Alacsony kockázat Nagyon alacsony kockázat
0 – 19 pont 20 – 39 pont 40 – 59 pont 60 – 79 pont 80 – 100 pont
Olyan matematikai programot készítettünk, amely hatékonyan segíti az alindex szakértőit döntésükben, a kapott alindexek értékeinek megfelelő súlyozásával pedig évről évre következetesen és egyértelműen meghatározható az ország politikai kockázata.
2.2. Szempontok kiválasztása A politikai kockázat meghatározásakor figyelembe vett szempontok – tehát az alindexek – kiválasztását a Political Capital Institute elemzői végezték el. A szempontokat az elemzők az alábbiakban határozták meg: – – – – – – –
Jogbiztonság Stabilitás Sajtó- és szólásszabadság Állam és gazdaság Korrupció Idegenellenesség és előítéletesség Korszerű állam
A PRI éves értékeinek összehasonlíthatóságát többek között az összetevők állandósága biztosítja. Így a szempontok 2008-2009-ben sem módosultak a korábbi évekhez képest.
7
2.3. A megfelelő súlyok és alindex-értékek kiválasztása Módszerünk alapján a szakértők által adott alindex és PRI becslések, illetve a kialakított súlyok felhasználásával meghatároztuk az alindex-értékeket és a súlyokat. Optimalizálási programcsomagunk (GAMS) segítségével olyan függvényt találtunk, amely legjobban közelíti a politikai kockázatokat és a becsült súlyokat. Ennek alapján felállítottunk egy modellt, amellyel a PRI értékei a továbbiakban is megbízhatóan kiszámolhatók. A szempontok értékelését a Political Capital Institute szakértői az adott évekről összegyűjtött információk alapján végezték. A PRI értékére, valamint az alindexek súlyára és értékére vonatkozó becsléseket a Political Capital Institute elemzői szolgáltatták. Az optimalizáló program megírása során a cél az volt, hogy a statisztikai adatok alapján kapott és a szakértői becslésekből született számok különbségének, valamint az új súlyok és az átlagolt súlyok különbségének négyzetösszege (megfelelően súlyozva) minimális legyen. A feladatot a GAMS optimalizáló szoftverrel megoldva megkaptuk a keresett paramétereket. Az így kiszámolt PRI értékeket kerekítve kaptuk meg a Political Capital Politikai Kockázati Indexét (PC PRI). Ezután minden alindex esetében megkerestük azt a lineáris függvényt, amely az adott alindex szempontjából releváns adatok éves értékeiből kiindulva a legjobban közelíti az alindex idősorát. Ezt a függvényt alkalmaztuk a 2008-2009-es adatokra, így minden alindexre kaptunk egy (tisztán a számszerűsíthető adatokra épülő) javaslatot. A végső súlyok (melyeken 2009-ben sem változtattunk): Az egyes alindexek súlyozása a PRI indexhez viszonyítva PRI SZÁMÍTÁSAKOR FIGYELEMBE VETT SÚLY
ALINDEX NEVE
Jogbiztonság Stabilitás Sajtó- és szólásszabadság Korrupció Idegenellenesség és előítéletesség Korszerű állam Állam és gazdaság
17,5% 17,3% 11,8% 16,0% 6,7% 15,4% 15,3%
8
2.4. A PRI értékének meghatározása A PRI végső értékét a teljes mérőszámot alkotó hét alindex súlyozott átlaga adja. Az alindexsúlyok értékét a Political Capital elemzői határozták meg. Az egyes alindex-értékek is több elemből tevődnek össze, melyeket jelentőségüknek megfelelően vettünk figyelembe. A számokban mérhető, kemény adatokat statisztikai módszerekkel dolgoztuk fel (számolt PRI), míg a kevésbé mérhető jelenségek értékelését elemzőink a rendelkezésre álló információk alapján határozták meg (becsült PRI). A mért és becsült részeredmények együttes figyelembevételével határoztuk meg az egyes alindexek értékét. Ehhez egy matematikai optimalizáló szoftvert, az ún. GAMS programcsomagot használtuk. Az elemzők a GAMS-érték ismeretében véglegesítették az alindex-értékeket, melyeknek (az előző években rögzített súlyokkal számolt) átlaga adta a PRI értékét. Az így kapott értékeket kerekítve kaptuk meg a Political Capital Politikai Kockázati Indexét (PC PRI). A PRI módszertanának összefoglalója
A PRI módszertana
Számolt PRI
Számszerű adatok Szakértői becslések
GAMS
PC PRI
optimalizáló szoftver
Becsült PRI
Szakértői súlyok A fenti módszerrel az alábbi alindex- és PRI-értékeket kaptuk (1999-2009): Az alindexek és a végleges PRI pontszámok értékei az utóbbi években SajtóJogbizIdegenellenesség Korszerű Stabilitás és szólás- Korrupció tonság és előítéletesség állam szabadság
Állam és gazdaság
PRI
1999
86
86
64
55
64
70
70
72
2000
73
74
62
58
66
71
62
67
2001
66
81
64
62
69
69
57
67
2002
66
86
70
58
69
72
66
70
2003
79
72
63
61
70
70
78
71
2004
75
67
62
59
67
68
78
68
2005
74
75
62
60
69
69
75
70
2006
68
67
62
58
67
70
71
66
2007
68
66
63
58
64
71
69
66
20082009
66
60
61
56
60
71
71
64
9
2.5. Rendkívüli politikai események: módosító faktorok Annak érdekében, hogy számítási modellünk megváltozott politikai környezetben is képes legyen a kockázatok pontos becslésére, modellünket 2006-ban továbbfejlesztettük, beleépítve a nehezen számszerűsíthető, de a stabilitás szempontjából kiemelkedő jelentőségű faktorokat is. A 2006-os évben bevezetett módszertani változtatás lényege, hogy a PRI stabilitás alindexét (a legnagyobb súllyal latba eső alindexet) korrigáltuk az úgynevezett módosító faktorok értékével. A módosító faktorokat és a hozzájuk tartozó értéket a Political Capital elemzői határozták meg. Amennyiben a módosító faktorok között szereplő rendkívüli események az adott évben bekövetkeznek, a hozzájuk tartozó pontértéket levonjuk a (számolt és a becsült érték átlagolásával kapott) stabilitás alindexből. A módosító faktorok értékét az egyes elemzők által az adott alesetekhez rendelt pontszámok átlagolása alapján kaptuk. A módosító faktorok és a faktorok alesetei
Módosító faktor 1. Természeti katasztrófák és egyéb váratlan események
Alesetek Természeti katasztrófa emberáldozat nélkül Természeti katasztrófa emberáldozattal Közlekedési katasztrófa emberáldozattal Kormány maradását eredményező bizalmi szavazás Kormányváltást eredményező bizalmi szavazás
2. A kormány stabilitásának közjogi tényezői
Konstruktív bizalmatlansági indítvány, kormányváltás nélkül Konstruktív bizalmatlansági indítvány, kormányváltással Miniszterelnök ciklus vége előtti lemondása Előrehozott választás Kisebbségi kormányzás Rendszeres és jelentős illegális tiltakozások
3. Politikai erőszak és illegális tiltakozás
Illegális tiltakozások, erőszakos cselekményekkel Illegális tiltakozások emberi áldozatokkal Emberéletet követelő terrorcselekmény Hadiállapot
4. Rendkívüli jogi helyzet kinyilvánítása
Rendkívüli állapot Szükségállapot
10
2.6. Kutatóintézetek és más szervezetek adatai A 2008-2009-es PRI-értékek meghatározásakor – ahogy a korábbi években is – számos kutatóintézet és szervezet adatait felhasználtuk mind az elemzés, mind a konkrét számértékek meghatározása során. Az alábbiakban felsoroljuk azon kutatóintézeteket, szervezeteket, melyek forrásul szolgáltak elemzéseinkhez. • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •
AGB Hungary Anti-Deflamation League (ADL) Antikorrupciós Koordinációs Testület Állami Számvevőszék Átlátható Állam Civil Kezdeményezés Amnesty International Complex jogtár Elektronikus Kormányzat Központ Ernst & Young Eurobarometer Eurostat European Social Survey Freedom House Gallup Intézet Gazdaságkutató Intézet (GKI) Heritage Foundation Honvédelmi Minisztérium Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium Központi Statisztikai Hivatal Magyar Köztársaság Alkotmánybírósága Magyar Köztársaság Bíróságai Magyar Köztársaság Országgyűlése Magyar Köztársaság Ügyészsége Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. Magyar Terjesztő-ellenőrző Szövetség (MATESZ) Medián Közvélemény-és Piackutató Intézet Medián Webaudit MTA Szociológiai Intézet Nemzetbiztonsági Hivatal Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Jogvédő Iroda Nézőpont Intézet Országos Kriminológiai Intézet Országos Rádió és Televízió Testület Országos Rendőrfőkapitányság Önkormányzati Minisztérium Pénzügyminisztérium (költségvetési törvények) Publicus Intézet Reporters Sans Frontiéres Századvég Alapítvány Szonda Ipsos Tárki Társadalomkutatási Intézet
11 • • •
Társaság a Szabadságjogokért Transparency International World Bank
2.7. Nemzetközi tapasztalatok és a PRI-index Nemzetközi példák1 azt mutatják, hogy minden kockázati index számításakor – legyen szó pénzügyi, gazdasági vagy politikai kockázatról – a kutatók előre meghatározott szempontokat értékelnek, a szempontok szerinti kockázathoz számot rendelve kapják az alindex-értékeket, majd ezeket megfelelő súlyokkal szorozva kapják a végső kockázatot. A politikai rizikószámítással foglalkozó intézetek gyakorlata azonban jelentősen eltér a tekintetben, hogy milyen típusú adatokat használnak a végleges kockázati index meghatározásához. Egyes intézetek kizárólag szakértői becsléseket (például diplomaták, politikai szakértők, gazdasági szakemberek ítéletei), más intézetek inkább számszerű adatokat (statisztikák, gazdasági mérőszámok stb.) alkalmaznak a politikai kockázat meghatározásához. Az indexek kiszámításának részletes módszertanát az intézetek rendszerint nem hozzák nyilvánosságra. A legtöbbet hivatkozott országkockázati indexek (ld. a 7. táblázatot) között azonban nem találunk olyat, amelynek meghatározását az adott intézet kizárólag számszerű adatok alapján végezte volna el. Ennek oka, hogy mivel azonos számértékek mögött gyakran eltérő jelentőségű folyamatok húzódnak meg, az országkockázat meghatározásához elengedhetetlen a szakértők közreműködése, akik a változásokat tartalmi szempontból értékelik és értelmezik. Nem mindegy például, hogy egy jogszabály-módosítás a választási törvényt, a költségvetési törvényt vagy a filmtörvényt érinti, és az sem, hogy a módosítás milyen mélységű – ezek a szempontok azonban a törvénymódosítások statisztikáiban nem jelennek meg. A szakértői ítéletek tehát nem csökkentik, hanem éppen ellenkezőleg, növelik az index megbízhatóságát és használhatóságát. Számottevő különbségeket mutatnak az egyes intézetek országkockázati indexei a tekintetben is, hogy a világ országainak milyen széles körére terjesztik ki vizsgálataikat, hány országra vonatkozóan határozzák meg a kockázat szintjét. Általános tendencia ugyanis, hogy minél több országra terjed ki a politikai rizikó vizsgálata, annál kevésbé érzékeny a besorolás az adott országban végbemenő finomabb változásokra, mivel ez esetben a politikai stabilitás szempontjából szélsőséges minősítésű országok is összehasonlítás alapjául szolgálnak2.
1
Ilan Alon, Matthew A. Martin: A normative model of macro political risk assessment (Multinational Business Review/Fall 1998); Claude B. Erb, Campbell R. Havey, Tadas E. Viskanta: Political Risk, Economic Risk, and Financial Risk (Financial Analysts Journal, November/December 1996) 2 A legtöbb országot vizsgáló ICRG esetében például olyan tényezők képezik a részét a politikai rizikóindexnek, mint a hadsereg részvétele a politikában, a polgárháború, illetve az egyház szerepe az állam irányításában, melyek a nyugati, demokratikus országok többségének megítélésénél nem tekinthetőek releváns szempontnak.
12 Lista a legfőbb politikai indexekről és módszertanukról Szervezet neve
Business Environment Risk Intelligence
International Country Risk Guide
Political Risk Services (Coplin-O’Leary)
Economist Intelligence Unit Risk Services
Eurasia Group
(A Price Waterhouse Coopers)
A politikai rizikóindex értéktartománya 0-100
(100: legalacsonyabb kockázat)
0-50
(50: legalacsonyabb kockázat)
Vizsgált országok száma
Módszertan
50
Kvalitatív . szakértők értékelik az egyes országokat 10 szempont szerint.
140
Vegyes, inkább kvalitatív. A 12 szempont mentén történő politikai rizikóbecsléseket a rendelkezésre álló információk szubjektív értékelésére alapozzák.
100
Vegyes. Három politikai vonatkozású rizikófaktorukat a rendelkezésre álló adatok és becslések együttes figyelembevételével alakítják ki.
100
Vegyes. A szakértők kvantitatív és kvalitatív szempontok szerinti válaszai révén alkotnak képet az adott ország politikai stabilitásáról és számszerűsítik azt.
n.a
Vegyes: a politikai stabilitás megállapítására kvantitatív és kvalitatív adatokat is felhasználnak. Az index kiszámításában hosszú távú (strukturális) és rövid távú (átmeneti) indikátorokat is felhasználnak.
3
+
A -D
(A+: legalacsonyabb kockázat)
A-E, 0-100
(100: legmagasabb kockázat)
0-100
(100: legalacsonyabb kockázat)
A Political Capital Institute egy olyan módszert fejlesztett ki, mely számszerű adatsorokat és szakértők véleményét egyaránt figyelembe veszi, és amely érzékeny a hazai politikai élet legapróbb rezdüléseire is. A PC PRI jóval részletesebb áttekintést ad a politikai stabilitásról, mint a nemzetközi intézetek mérőszámai, melyek csak széles, globális kontextusban értelmezhetőek, és elsősorban a kiugró, nemzetközi szinten is jelentős változásokat veszik figyelembe. A 100-200 országot minősítő intézetek mérőszámainak fő célja, hogy egy adott pillanatban, egy távolabbi perspektívából áttekintést adjon az országok egymáshoz viszonyított kockázati állapotáról. A Political Capital országkockázati indexe ezzel szemben egyetlen állam, Magyarország társadalmi-politikai folyamatait mutatja be részletes és mélyreható elemzéseken keresztül, ami így kiválóan használható az üzleti szereplők számára is.
3
Kvalitatív módszernek nevezzük a táblázatban a szakértői ítéletekre alapozó módszert, mivel bár ez is számszerű értékelést eredményez, a számokban nem a „kemény” adatok, hanem szubjektív mérlegelés tükröződik.
13
3. ALINDEXEK 3.1. JOGBIZTONSÁG A JOGBIZTONSÁG alindex értéke 2008-2009-ben: 66 (-2) A jogbiztonság alindex számszerű bázisának meghatározásához (számolt PRI) a bíróságok ügyintézési idejét, a törvénymódosítások számát, a rendeleti jogalkotás és a törvényalkotás arányát, az Alkotmánybíróság által megsemmisített törvények és a mulasztásos alkotmánysértések arányát vettük figyelembe.
3.1.1. Prognózis •
•
•
•
•
•
•
A bírósági rendszer reformra szorul az átláthatóság, a belső teljesítménymérés, a képzés, a továbbképzés, illetve az előmeneteli gyakorlat területén. Ez a feladat ugyanakkor csak a Legfelsőbb Bíróság új elnökének megbízatásával kezdődhet meg, az új elnök megválasztásának elhúzódása nemcsak a bíróságokba vetett bizalmat erodálhatja, de további működési zavarokat is okozhat a szervezetrendszerben. Az Alkotmánybíróság működésére nézve fenyegetést jelent, hogy 11-ről 9 főre olvadt a testület létszáma, ami a teljesítménycsökkenés mellett azt is jelenti, hogy két további tag akadályoztatása esetén már működésképtelenné válik a testület. Mivel az Alkotmánybíróság döntései sok esetben egy vagy két szavazaton múlnak, a két új tag megválasztása (melyre már várhatóan új parlamenti viszonyok között kerül sor, amikor a Fidesz akár meg is szerezheti a parlamenti helyek 2/3-át), alapvetően határozhatja meg az Alkotmánybíróság döntéseit. A polgári perrendtartás 2009. január 1. napjától hatályos módosítása értelmében a jelenlegi 200 ezer helyett 1 millió forintra emelkedik a kötelező fizetési meghagyásos eljárások értékhatára. Tekintettel arra, hogy az egymillió forint alatti értékért indított perek teszik ki az összes polgári per több mint egyharmadát, és ezen eljárások peren kívül és egyszerűbb szabályok alapján zajlanak, jelentős javulás várható az ügyintézési határidőkben, és ezek az ügyek jelentősen felgyorsulnak a jövőben. Tovább apaszthatja az ügyek számát az a módosítás, amely alapján a jövőben a gazdálkodó szervezetek egymás közötti vitáiban a pereskedés előtt meg kell kísérelniük a megegyezést. A jogbiztonság szempontjából pozitív tendenciaként értékelhető, hogy az elektronikus eljárások bevezetésével a nagy ügyforgalommal rendelkező területeken (kisebb értékű perek, cégeljárás) az ügyterhek várhatóan csökkennek. Ezek a hatások azonban csak a közeljövőben éreztetik jelentősen hatásukat. A közigazgatási eljárási törvény (Ket.) első, átfogó módosítása 2009-es hatálybalépésétől szinte minden állampolgárt érint, ugyanis a Ket. a személyi igazolvány igénylésétől az építésügyig az élet minden területére kiterjed. A módosítás nyomán bővülhet az elektronikus ügyintézés lehetősége, csökkentve ezzel az ügyfelek adminisztratív terheit. A kapcsolódó jogszabályok módosításával egységesülhetnek a közigazgatási részeljárások.
14
3.1.2. Bíróságok Az elmúlt év az elektronikus bírósági rendszer többlépcsős kiépítési folyamatában, a cégbírósági eljárás területén jelentős előrelépést hozott. A cégnyilvánosságról szóló törvény módosítása értelmében 2008 közepétől a kérelmek és céginformáció-kérések kizárólagosan elektronikusan történhetnek, az elintézési határidő így 1 munkaórára csökkent. Ezzel a vonatkozó szabályozás következetesen hozzájárult ahhoz, hogy a magyarországi cégalapítás ideje, költségigénye, valamint a szabályozás kiszámíthatósága a jogbiztonságnak és a közösségi elvárásoknak is megfeleljen.4 Az új szabályozás a cégbírókra nehezedő munkaterhet is jelentősen enyhíti, nemcsak a kérelmek kitöltését és feldolgozását segítő számítógépes program révén, hanem azzal is, hogy az egyszerűsített eljárások esetében a feltétlenül szükséges minimumra csökkentette a benyújtandó okiratokat, és bővítette a titkári hatáskört. Kérdéses azonban, hogy a gyakran csupán technikai teendők elvégzésére korlátozódó bírói, titkári tevékenység, valamint az egyórás bejegyzés időkorlátja nem válik-e a jogbiztonságot korlátozó tényezővé. Elsőfokú és fellebbezett ügyek (2003-2007)5 Beérkezett helyi ügyek
Beérkezett fellebbezés
Elintézett helyi ügyek
Elintézett fellebbezési ügyek
Folyamatban lévő helyi ügyek
Folyamatban lévő fellebbezési ügyek
2003
297 461
50 220
297 480
51 195
143 262
13 210
2004
331 062
40 172
332 112
40 914
153 802
12 368
2005
321 051
37 128
318 790
37 089
156 063
12 407
2006
313 176
36 931
318 462
36 415
150 838
12 933
2007
312 251
34 449
310 075
35 084
153 014
12 298
Forrás: www.birosag.hu
A helyi bíróságokhoz beérkezett ügyek száma a statisztikák szerint a korábbi évekhez képest további csökkenést mutat, ami talán arra is utal, hogy az elmúlt években bevezetett alternatív megoldások a jogkeresők számára ismertté és szélesebb körben alkalmazottá váltak. A helyi szintű döntésekkel szembeni fellebbezések beérkezett ügyekhez viszonyított csökkenése, valamint a fellebbezések feldolgozottságának aránya kedvező képet mutat, a folyamatban maradó ügyek számának és arányának növekedése azonban azt jelzi, hogy a bírósági szervezetrendszer átalakításának és az ügyhátralék ledolgozásának kérdését még nem tekinthetjük lezártnak. A 2008. év I. félévének ügytípusok szerinti eredményei azt jelzik, hogy a gazdasági és polgári ügyek száma jelentősen megemelkedett az előző félév azonos adataihoz képest, azonban ez az ügyek feldolgozottságának arányára (a befejezett és beérkezett ügyek arányát) nem volt
4
Az elektronikus cégbírósági ügyintézés alapját az Országos Cégnyilvántartó és Céginformációs Rendszer (OCCR) képezi, amely az Igazságügyi és Rendészeti Minisztériumot, valamint az ország 20 cégbíróságát egységes számítógépes rendszerbe foglalja. Azzal pedig, hogy a Cégközlöny is kizárólagosan elektronikus formában jelenik meg a jövőben, nincs akadálya annak sem, hogy cégek iratai a korábbiakhoz képest szélesebb körben elérhetők legyenek.
15 számottevő hatással, a gazdasági perek esetében pedig ez az arány kifejezetten kedvezően alakult. Ügyforgalom a helyi bíróságoknál 2007. I. félév6 (ügytípusonként)
2007. I. félév
Befejezett
Folyamatban lévő
37 706
42 292
46 082
Gazdasági
7 097
7 331
7 215
Munkaügyi
13 561
15 125
12 143
Polgári
75 999
83 709
59 161
134 363
148 457
124 601
Büntető
Összesen
Beérkezett
Forrás: www.birosag.hu
Ügyforgalom a helyi bíróságoknál 2008. I. félév (ügytípusonként)
2008. I. félév
Befejezett
Folyamatban lévő
36 393
40 444
45 758
Gazdasági
9 088
10 511
8 114
Munkaügyi
11 740
14 293
10 486
Polgári
85 177
90 791
61 850
142 398
156 039
126 208
Büntető
Összesen
Beérkezett
Forrás: www.birosag.hu
A 2008-as és a 2009-es év sem a bíróság felső vezetésének kérdése, sem a mind halaszthatatlanabbá váló bírósági reform elindítása terén nem hozott megnyugtató eredményt. Lomnici Zoltán főbírói mandátuma 2008 júniusában lejárt, így az LB és az Országos Igazságszolgáltatási Tanács elnöki posztja betöltetlen maradt, aminek a bírói szervezetre gyakorolt hatása egyértelműen demoralizáló. Kétségtelen az is, hogy a bírósági rendszer reformra szorul az átláthatóság, a belső teljesítménymérés, a képzés, a továbbképzés, illetve az előmeneteli gyakorlat területén, azonban mindaddig, amíg a köztársasági elnök által jelölt személyeket az Országgyűlés kétharmados többsége nem szavazza meg,7 illetőleg a köztársasági elnök nem tud olyan jelöltet állítani, akit a képviselők megfelelő arányban támogatni tudnának, addig a reformelképzelések megvalósítása lehetetlennek tűnik. Emellett rontott a bíróságok megítélésén az is, hogy a móri üggyel kapcsolatos bírói döntések utóbb tévesnek bizonyultak. Ezek a folyamatok is hozzájárulhattak ahhoz, hogy a bíróságok iránti bizalom a Medián felmérései szerint 2007 és 2008 között kismértékben csökkent (53-ról 50 pontra).
6
Tekintettel arra, hogy a 2008. évről csak az első féléves statisztikák állnak rendelkezésre, így az összehasonlítás egységes volta érdekében a 2007. év tekintetében is az első féléves adatokat vesszük figyelembe. 7 2008. május 26-án Baka András, 2008. december 8-án és 2009. március 9-én Havasiné Orbán Mária jelöltet szavazta le a parlament.
16 Fellebbezések (felülvizsgálati eljárások) megoszlása az egyes fórumok között, 2007. I. félév
2007. I. félév
Befejezett
Folyamatban lévő
18 638
20 120
11 434
Ítélőtáblák
2 984
3 228
1 722
LB
3 457
3 486
2 213
25 079
26 834
15 369
Megyei
Összesen
Beérkezett
Forrás: www.birosag.hu Fellebbezések (felülvizsgálati eljárások) megoszlása az egyes fórumok között, 2008. I. félév
2008. I. félév
Befejezett
Folyamatban lévő
19 394
19 771
11 898
Ítélőtáblák
2 961
3 117
1 766
LB
3 485
3 360
2 766
25 840
26 248
16 430
Megyei
Összesen
Beérkezett
Forrás: www.birosag.hu
Az elmúlt félév jogorvoslati eljárásokra vonatkozó adatai az előző évhez képest nagymértékű változást nem mutatnak, ugyanakkor a megyei bírósághoz beérkezett fellebbezések feldolgozási arányának romlása jelentős. A bíróságok (elsősorban a fővárosi és egyéb megyei bíróságok) közötti arányos ügyteherelosztás megteremtése továbbra is megoldandó feladatként áll a jogalkotó előtt, ami akár a bírákat segítő személyzet számának továbbemelésével vagy a peres ügyekben ítélkező tanácsokhoz való átcsoportosításával, akár más módon mindenképpen emelné az ítélkezés színvonalát. Az ügyintézési határidők 2008. év első féléves adatai alapján ugyanakkor már mutatkozik kedvező irányú változás, mivel a polgári és gazdasági ügycsoportokban az előző évhez képest 3-4%-kal több ügy került befejezésre, kevesebb mint hat hónapon belül. Az eljárás időtartama a helyi bíróságoknál, 2007. I. félév (%) 2007. I. félév
0-6 hó
6-12 hó
1 év felett
Büntető
54
19
27
Gazdasági
56
25
19
Munkaügyi
61
25
14
Polgári
67
20
14
Forrás: www.birosag.hu
17
Az eljárás időtartama a helyi bíróságoknál, 2008. I. félév (%) 2008. I. félév
0-6 hó
6-12 hó
1 év felett
Büntető
52
20
28
Gazdasági
60
25
15
Munkaügyi
62
24
14
Polgári
70
19
11
Forrás: www.birosag.hu
A polgári perrendtartás (Pp.) 2008-ban elfogadott, 2009. január 1. napjától hatályos módosítása értelmében a jelenlegi 200 ezer helyett 1 millió forintra emelkedik a kötelező fizetési meghagyásos (fmh) eljárások értékhatára. Tekintettel arra, hogy az egymillió forint alatti értékért indított perek teszik ki az összes polgári per több mint egyharmadát, így jelentős javulás várható az ügyintézési határidőkben és ezek az ügyek jelentősen felgyorsulnak a jövőben (az fmh-s eljárás peren kívül és egyszerűbb szabályok alapján zajlik). Ugyanez a módosítás teszi lehetővé a 2009. július 1-jétől az fmh kérelmek elektronikus beadásának a lehetőségét, amely tovább gyorsítja a kis értékű perek elintézését. A törvényhozó tervei szerint a mostani elektronikus beadási lehetőség a közeljövőben – a cégeljáráshoz hasonlóan – kötelező lenne az fmh eljárások tekintetében is. Tovább apaszthatja az ügyek számát az a módosítás, amely alapján a jövőben a gazdálkodó szervezetek egymás közötti vitáiban a pereskedés előtt meg kell kísérelniük a megegyezést. Ez a megoldás akkor is segíti a bíróságok munkáját, ha nem születik megegyezés, hiszen az egyezkedés során pontosabbá válik, hogy melyik félnek mi az álláspontja és a követelése a vitában. Az elfogadott jogszabályok miatt a jogbiztonság szempontjából jelentős javulásként értékelhető, hogy az elektronikus eljárások bevezetésével a nagy ügyforgalommal rendelkező területeken (kisebb értékű perek, cégeljárás) az ügyterhek várhatóan csökkennek. Ezek a hatások azonban csak a közeljövőben éreztetik jelentősen hatásukat.
3.1.3. A központi rendeletalkotás A központi rendeletek száma 2008 végén alig haladta meg az ezer darabot, így az elmúlt öt év viszonylatában 2008-ban született a legkevesebb számú rendelet. Ennek oka a törvényalkotás lelassulása volt, mely a rendeleti jogalkotást is visszafogta. A tavaszi ülésektől késő őszig a kormány érdemi jogszabályokról nem döntött, munkája a nemzetközi kötelezettségek miatti kötelező döntések, jelentések és beszámolók elfogadására terjedt ki, érdemi munka csak 2008. ősztől zajlott. Mindemellett 2008. tavasszal ismét kormányátalakítás történt, ami a minisztériumok hatáskörét is átrendezte, a minisztercserék az érdemi munkát is lassították.8
8
A személycserék mellett a fejlesztési terület az önkormányzati minisztériumtól átkerült a gazdasági tárcához, a gazdasági tárcából kivált a közlekedés, az energiaügy és a hírközlés, a kutatás-fejlesztés pedig tárca nélküli miniszter irányítása alá került.
18
Törvények és rendeletek aránya
Törvények
Kormány- Miniszteri Törvények/ rendeletek rendeletek rendeletek
Jogszabályok összesített száma
2004
140
383
847
0,17
1 370
2005
189
336
712
0,27
1 237
2006
135
368
586
0,23
1 089
2007
184
410
821
0,22
1 415
2008
115
362
595
0,19
1 072
Complex jogtár
Függetlenül a statisztikai csökkenéstől, érdemi javulás a jogbiztonság szempontjából a központi rendeletalkotás terén sem tapasztalható, mivel egy törvényre még mindig három kormányrendelet és öt miniszteri rendelet jutott, amely arányszámok magasabbak a 2007. évinél. Az 50 feletti rendeletet alkotó tárcák között szokás szerint toronymagasan vezet a földművelésügy, amelyet az egészségügyi és gazdasági terület követ, ahol a szabályozási kedv nem csökkent. Kedvező fordulat, hogy 2008-ban csekély számú (mindössze 10) rendelet akadt fenn az Alkotmányosság rostáján. Ez a szám a csekélyebb számú rendeletek mellett is alacsonynak mondható. Ezen felül kedvezőnek mondható az a tény, hogy az AB az utóbbi másfél évben nem talált úgynevezett „pszeudo-normát”, tehát olyan jogszabálynak nem minősülő normát (körlevelet, leiratot), amely jogszabályként viselkedve az állampolgárok életviszonyaiba alkotmányellenes módon beavatkozott volna.
19
Minisztériumok rendeletalkotása EÜM
9
FVM
10
GKM
11
HM
12
IRM
13
GyISM
14
KvVM
2004
103
177
164
31
109
9
31
2005
79
123
138
46
89
–
34
2006
58
88
106
29
62
–
51
2007
62
158
120
42
70
–
165
2008
56
175
96
27
36
–
36
15
Complex jogtár Minisztériumok rendeletalkotása KüM
16
MeHVM
17
OKM
18
ÖM
19
PM
20
21
SZMM
TNM
2004
7
5
64
–
56
33
42
2005
4
6
66
–
56
28
33
2006
5
19
51
44
43
22
8
2007
3
25
46
38
48
41
2
2008
2
9
38
44
50
22
4
22
Complex jogtár
Átfogó módosítás zajlott le 2008-ban a közigazgatási szakhatósági eljárások terén, amikor is a kormány- és a miniszteri rendeletekben található szakhatósági közreműködések szabályait egységesítette a jogalkotó. A háromszáz oldalas jogszabályt azonban pár hónappal az elfogadása után már módosítani kellett, ugyanis számos hiba csúszott a módosításba. Negatívumként emelhető ki, hogy a kormányzat az Alkotmánybíróság döntésével szemben ismételten elfogadott a regionális közigazgatási hivatalokkal kapcsolatosan egy olyan kormányhatározatot, amelyet korábban a taláros testület alkotmányellenesnek nyilvánított. 9
2004-től az Egészségügyi Minisztérium és az Ifjúsági, Családügyi, Szociális és Esélyegyenlőségi Minisztérium rendeletei együtt, 2006-tól az Egészségügyi Minisztérium rendeletei. 10 Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium rendeletei. 11 Gazdasági és Közlekedési Minisztérium, 2006 előtt az Informatikai és Hírközlési Minisztérium, valamint 2008. után a Közlekedési és Hírközlési és Energiaügyi Minisztérium és a Nemzeti Fejlesztési és Gazdasági Minisztérium. 12 Honvédelmi Minisztérium rendeletei. 13 Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium, 2006 előtt a Belügyminisztérium rendeletei is. 14 Gyermek-, Ifjúsági és Sportminisztérium, 2004-től feladatait az Ifjúsági, Családügyi, Szociális és Esélyegyenlőségi Minisztérium vette át. 15 Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium 16 Külügyminisztérium rendeletei. 17 Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter rendeletei 18 Oktatási és Kulturális Minisztérium, 2006 előtt a Nemzeti Kulturális Örökség Minisztérium rendeletei is. 19 Önkormányzati Minisztérium rendeletei, valamint az Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztérium rendeletei. 20 Pénzügyminisztérium rendeletei. 21 Szociális és Munkaügyi Minisztérium, 2006 előtt a Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium rendeletei. 22 Tárca nélküli miniszter rendeletei.
20
3.1.4. Törvények A 2008. évben minden korábbinál alacsonyabb számú, 115 törvény született, ami még egy átlagosnál hosszabb szünettel rendelkező, jogalkotás szempontjából eseménytelenebb választási évben is alacsonynak számít, a ciklus közepe pedig általában a jogalkotás legmozgalmasabb éve. Az ok természetesen a koalíció 2008. tavaszi felbomlása volt, minek eredményeképpen még a rutinnak számító törvények parlamenti elfogadása is kétségessé vált. A tavasztól őszig tartó időszakban gyakorlatilag leállt a törvényalkotás, csak az ősszel kiteljesedő válság eredményeképpen indult meg a tűzoltás-jellegű törvényalkotási munka. Tekintettel arra, hogy a törvényeknek csak a mennyisége és nem a minősége változott, így a törvények számának csökkenése nem járt automatikusan a jogbiztonság erősödésével. A gazdasági válság kezelése ugyanis határozott, koherens és kompromisszumoktól mentes jogalkotást igényelne. A parlamenti munka intenzitásának visszaesése a nemzetközi szerződések ratifikálásban is megmutatkozott, hiszen az elmúlt években legkevesebb, harmincnál is kevesebb nemzetközi szerződést ratifikált a parlament. Ez a szám azonban arányaiban nem marad el a szokásos átlagtól, hiszen a törvények negyede még mindig a nemzetközi szerződéseket erősít meg és hirdeti ki. Ezek közül kiemelhető, hogy 2008-ban nemzetközi szerződéssel kapcsolatosan is vétózott a köztársasági elnök.23 Az új, a módosító és nemzetközi tárgyú törvények száma
új
módosító nemzetközi Összesen
2004
30
77
33
140
2005
33
116
40
189
2006
27
66
42
135
2007
32
110
42
184
2008
27
60
28
115
Complex jogtár
Továbbra is problémaként áll fenn, hogy a kétharmados törvényekben rögzített alapjogok tekintetében a pártok nem jutottak érdemi konszenzusra, pedig a gyülekezési törvény mellett24 – a Magyar Gárda Egyesület feloszlatása körüli bonyodalmak miatt – az egyesülési 23
Igaz, hogy csupán politikai okokra hivatkozva küldte vissza az amerikai vízummentességi megállapodáshoz kapcsolódó bűnügyi adatcsere megállapodást, valójában azonban alkotmányossági és adatvédelmi problémák miatt nem értett egyet az aláírt megállapodással. Vélhetően csak külpolitikai nyomásra nem emelt alkotmányossági vétót az államfő, mivel a problémák alapján az alkotmányossági hiányosságok is megállapíthatóak lettek volna. Az alkotmányossági kontroll azonban nem maradt el, ugyanis az év végére az AB régi ügyeket elbírálva a bűnügyi nyilvántartásról szóló törvénynek a politikai vétó által is aggályosnak tekintett több szakaszát is alkotmányellenesnek minősítette és megsemmisítette. 24 A Political Capital 2008-ban kezdeményezte a gyülekezési jogra vonatkozó szabályozás módosítását annak érdekében, hogy egyértelművé váljon a mindennapi engedélyezési gyakorlatban a politikai felelősség kérdése, és a rendőrséget ki lehessen vonni a politikai vitákból. http://www.politicalcapital.hu/sajtoszoba/20080616apoliticalcapital.html
21 jogra vonatkozó szabályozás felülvizsgálata is időszerű. Szintén a kétharmados kompromisszum hiánya miatt nincs a mai napig sem törvényességi ellenőrzése az önkormányzatoknak, miután az AB a közigazgatási hivatalok régiós szintűvé alakítása során az önkormányzatok vonatkozásában alkotmányellenesnek nyilvánította a kormányrendeletet, mivel azt az Alkotmány alapján kétharmados törvényben kellett volna elfogadni. A kormányzat reakciója a megsemmisítésre – miután egyértelművé vált, hogy az ellenzék nem lesz partner a törvény elfogadásában – az volt, hogy ismét kormányrendeletbe foglalta az alkotmányellenesnek nyilvánított normát. Ez a tudatosan alkotmányellenes döntés a jogbiztonság szempontjából igen hátrányosan hatott, és az AB döntési kompetenciáját kérdőjelezte meg (a témáról a regionalizáció kudarca kapcsán ld. bővebben a Korszerű állam alindexet). A 2008. márciusi népszavazás következtében a kormány visszavonta az egészségbiztosítási reformhoz kapcsolódó jogszabályokat, amelyek szintén kedvezőtlenül hatottak a jogbiztonságra, hiszen ez a bizonytalanság a jogalanyok, a befektetők szempontjából az ország jelentős hitelvesztését eredményezte, és erőteljesen gyengítette a szabályozási környezetbe vetett bizalmat is. 2008-ban magas volt a köztársasági elnöki vétók száma: az államfő öt törvényt küldött meg az AB-nek alkotmányossági kontrollra,25 míg a parlamentnek megfontolásra hatot. Függetlenül attól, hogy még két elnöki vétót nem bírált el az AB – tekintettel arra, hogy az elnök alkotmányossági vétói eddig mindig megalapozottak voltak –, az alkotmányossági vétók magas száma tovább gyengítette a jogbiztonságot. Mivel a politikai vétók aránya függ az elnök és a kormánypárt egymáshoz való viszonyától, a jövőben ezek száma a két hatalmi ág közötti további összeütközések esetén várhatóan magas marad. Pozitívumként értékelhető, hogy 2008 végére elfogadták a közigazgatási eljárási törvény (Ket.) első, átfogó módosítását, amely hatásában szinte minden állampolgárt érint, ugyanis a Ket. a személyi igazolvány igénylésétől az építésügyig, az élet minden területére kiterjedő kódex. A módosítás a négy év tapasztalatai alapján javította a kódex hibáit, számos esetben bővítve az elektronikus ügyintézés lehetőségét, csökkentve ezzel az ügyfelek adminisztratív terheit. 2009 őszével történő hatálybalépésig folytatják le a kapcsolódó jogszabályok módosítását, amelynek eredményeképpen egységesülnek a közigazgatási részeljárások (engedélyezések, szakhatósági eljárások stb.) is. A magyar jogalkotás elsődleges célként kezeli a szolgáltató közigazgatás kialakítását, és az elmúlt években ezen a területen jelentős lépéseket fel tudott mutatni a kormányzat. E markáns irány várhatóan tovább folytatódik, hiszen a közeljövőben jár le a belső piaci irányelv átültetési határideje, amelynek várható elfogadása 2009 tavasza lesz. Ennek eredményeképpen igen jelentős adminisztratív tehercsökkenés prognosztizálható, hiszen bevezeti a valódi egyablakos ügyintézést és a szolgáltatások esetében (kereskedelem, szellemi tevékenység stb.) engedélyezés helyett csak bejelentési kötelezettsége lesz számos szolgáltatónak. Szintén kedvező döntés volt a jogbiztonság szempontjából az, hogy a drága – de a hiteles jogszabályok megismeréséhez elengedhetetlen – Magyar Közlöny papíralapú változata helyett az ingyenesen letölthető elektronikus változat vált hiteles formává. Így a jogszabályok
25
Az AB az öt indítványból már hármat elbírált (gyűlöletbeszéd polgári, illetve büntetőjogi védelmének szigorítása, GVH foglalkozástól eltiltási jogköre a versenytörvény módosításában) és mindegyik esetben alkotmányellenességet állapított meg, kettő még folyamatban van (mezőgazdasági támogatási rendszer bevezetése, médiatörvény módosítása).
22 megismerése olcsóbbá és akadálymentessé vált, mind az állampolgárok, mind a hivatalok számára. Összegezve tehát, 2008-ban a törvénymódosítások száma számszakilag jelentősen visszaesett, ami azonban nem a jogbiztonság javulásának tudható be, hanem a kormánykoalíció felbomlása miatt esett vissza a törvényalkotás munkája, így ez érdemi javulást nem hozott. E tárgykörben a jogbiztonság a 2007. évi alacsony szinthez képest nem javult 2008-ban, így a sokéves átlaghoz képest még mindig igen alacsonynak mondható. Nem segítette a jogbiztonságot az sem, hogy a köztársasági elnök gyakran élt vétójogával az elfogadott törvények tekintetében. Pozitívumként a közigazgatási eljárások reformja és az elektronikus ügyintézés fejlesztése említhető.
3.1.5. Az Alkotmánybíróság Magyarországon a kormányhoz képest külső „fékek és ellensúlyok” rendszerében az Alkotmánybíróság az egyik legfontosabb intézmény, ezért működése alapvetően meghatározza a jogbiztonságot is. Az indítványok száma 2007-hez képest a vizsgált évben csekély mértékben csökkent, a végzett munka volumene azonban jelentősen nőtt. Mintegy negyedével több ügyet intézett el az AB 2008-ban, ezzel az egyik legeredményesebb évét zárva, és az indítványok változatlan száma mellett ez azt eredményezte, hogy sikerült az ügyhátralékát egynegyedével, 1374 ügyre ledolgoznia, ami fennállásának története során az eddigi legjobb eredménye. Az elnökváltással egyidejűleg bekövetkező ügytehercsökkenést némileg ellensúlyozza, hogy 11ről 9 főre olvadt a testület létszáma, ami a teljesítménycsökkenés mellett azt is jelenti, hogy két további tag akadályoztatása esetén működésképtelenné válhat a testület.26 A parlamenti pártok azonban 2008-ban nem igyekeztek a két üres státuszt betölteni, és a mai napig nem hangoztak el egyértelmű jelölések, ami a hosszú távú működést meglehetősen bizonytalanná teszik.27 Az Alkotmánybíróság ügyterhe
Indítványok
Döntések
2004
1 233
317
2005
1 136
26
2006
1 215
412
2007
1 511
416
2008
1 444
549
Forrás: Alkotmánybírsági évkönyv 2008
A megsemmisítések száma lassan csökken a 2006-os csúcshoz képest, amely viszonylag kedvező a jogbiztonság szempontjából. A kisebb jelentőséggel bíró népszavazási határozatok és önkormányzatokat érintő normakontrollokat leszámítva mindössze 31 érdemi döntése volt a testületnek. Kiemelkedő volt az államfői alkotmányossági vétók aránya, ugyanis öt esetben kezdeményezett előzetes normakontrollt a köztársasági elnök, az elbírált ügyekben – az eddigiekhez hasonlóan – minden esetben sikerrel. Négy törvényi mulasztást 26
A törvény értelmében a teljes ülésen legalább nyolc bírónak kell részt vennie ahhoz, hogy határozatképes legyen. 27 Hivatalból üresedés csak 2013 márciusában várható, más akadályoztatás azonban (külföldi út, tartós betegség, összeférhetetlenség stb.) alkalomszerűen is bekövetkezhet.
23 állapított meg az AB, többek között olyan jelentős ügyekben, mint a regionális közigazgatási hivatalok kijelölésének kérdése, ahol a kormány – már említett módon – kétharmados többség hiányában szembement az AB döntésével és ismételten elfogadta az alkotmányellenes rendeletet. Aggasztó azonban az az adat, hogy az AB által megállapított jogalkotói mulasztások száma másfélszeresére, 16-ról 24-re emelkedett. Ezek között számos kérdésben egyértelműen azért nem születik döntés, mivel az elfogadáshoz kétharmados törvény kell (regionális közigazgatási hivatalok, választókerületek arányosítása), számos olyan terület is van azonban, amelyekben egyszerű többséggel is teljesíthető lett volna (OÉT jogállása, hagyatéki eljárással kapcsolatos törvények, kábítószer-egyezmények kihirdetése). A mulasztások száma a következő választásokig – a bizonytalan kormánytöbbségre és a kétharmados támogatottsághoz szükséges együttműködési hajlandóság teljes hiányára tekintettel – vélhetően tovább növekszik, hiszen az AB a mulasztás kimondásán kívül más eszközzel nem tud hatni a jogalkotóra. A különvélemények száma a testület működése során változatlanul magas, a bírák szinte minden jelentősebb ügyben fűztek különvéleményt a határozatokhoz. A pártalapítványok ügyében egy, a gyülekezési jog kérdésében két bíró szavazata döntötte el a végeredményt. Ez a tény szintén azt vetíti előre, hogy számos kardinális kérdésben a két új tag megválasztása jelentős fordulatot eredményezhet a későbbi gyakorlat kialakításában. Az Alkotmánybíróság által megsemmisített jogszabályok és megállapított mulasztások száma
Mulasztásos alkotmánysértés
Megsemmisített Összesen jogszabályok
2004
4
22
26
2005
14
21
35
2006
10
31
41
2007
8
29
37
2008
4
24
28
Complex jogtár A megsemmisített jogi normák száma
Érintett Kormány- Miniszteri Összesen törvények rendelet rendelet 2004
19
1
2
22
2005
18
0
3
21
2006
19
10
2
31
2007
19
4
6
29
2008
14
3
7
24
Complex jogtár
24 A népszavazás-kezdeményezési láz 2008-ban sem hagyott alább, így 115 AB-határozat, azaz az összes döntés egyötöde, az érdemi határozatok több mint fele született népszavazási kérdésekben. Ez a normavizsgálattól merőben eltérő feladat az AB-nek a jelenős ügyteher mellett akarva-akaratlan politikai aktivitást is jelent. Ezzel kapcsolatosan Paczolay Péter, nyáron megválasztott új elnök több nyilatkozatában is bírálta a népszavazás jelenlegi intézményét, és javasolta az alkotmányozó hatalomnak, hogy radikálisan gondolja újra a kérdést.28 Ugyanakkor továbbra is számos kérdést hagyott jóvá az AB, ami a közeljövőben népszavazássá érhet. Ezeket a döntéseket azonban nem kísérte olyan széles politikai érdeklődés, mint a kórházi napidíj, a vizitdíj és a tandíj körül kialakuló korábbi döntéseket. Kedvezőnek értékelhető az AB azon döntése is, amely során a többpénztáras egészségbiztosítókról szóló törvény visszavonása után tárgytalannak tekintette, így nem engedélyezte az Albert házaspár e tárgykörben előterjesztett népszavazását. A politika oldaláról a gyűlöletbeszéddel és az azonos- és különneműek élettársi kapcsolatával szemben érte bírálat a taláros testületet, amely kritikákat a testület és az új elnök több nyilatkozatában is visszautasította. Kedvezőnek értékelhető, hogy az AB elnöke utalt arra, hogy nem zárkózik el a 20 éve kidolgozott gyakorlat kiigazításától, tekintettel a rendszerváltás óta bekövetkezett változásokra. Ezeket a folyamatokat gyorsíthatja, természetesen csak politikai konszenzus esetén, ha sor kerül az Alkotmány módosítására, amely az AB alapjogok korlátozásához való viszonyát lényegesen átalakíthatja. Ez természetesen azt eredményezi, hogy a gyülekezési jog, a szólásszabadság kérdése és más alapjogi kérdések a közeljövőben ismét a politika homlokterébe kerülhetnek. A 2008. évben az Alkotmánybíróság tehát a mulasztások megállapításával és az alkotmányellenes normák kiirtásával továbberősítette a jogbiztonságot. Kedvező fejlemény az ügyteher csökkenése, és az a folyamat, hogy az AB szigorított a népszavazási kezdeményezések befogadhatóságán, és így némileg sikerült háttérbe vonulnia a politikai csatározásoktól. Az intézmény működése egyértelműen a jogstabilitást erősítő faktorként értékelhető.
3.1.6. Alkotmányos aggályok a választási rendszerrel kapcsolatban A legkésőbb 2010 tavaszán tartandó országgyűlési választások további, a választási rendszer elavultságából fakadó – alkotmányos és politikai – kockázatot hordoznak magukban. Egyrészt a külképviseleti szavazás intézménye került veszélybe, másrészt a választókerületi aránytalanságok sértik az egyenlő választójog elvét. Mindkét területen az Országgyűlés mulasztásos alkotmánysértő állapotot tart fenn. A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvényt átfogó jelleggel módosító 2005.évi LXXXI. törvény 63. § (3) bekezdése 2009. december 31-én hatályon kívül helyezi a külföldön történő szavazásra vonatkozó rendelkezéseket, minek következtében a külképviseleti szavazás egész intézménye veszélybe kerül. Az Alkotmánybíróság 54/2008. (IV. 24.) határozatában 2008. december 31-ig adott időt az Országgyűlésnek, hogy alkossa meg az új szabályozást, biztosítva azt, hogy azok a választópolgárok is gyakorolhassák választójogukat, akik a magyarországi szavazás napján külföldön, a külképviseleti szavazás napján pedig 28
Az AB korábbi megengedő döntéseinek a szigorodását jelentette az is, hogy a regionális egészségbiztosítókkal kapcsolatosan már érvényesen összegyűlt aláírásokkal rendelkező népszavazás megtartását – tekintettel arra, hogy a kérdés tárgya a jogalkotó döntése értelmében már nem létezett – nem engedélyezte.
25 Magyarországon tartózkodnak. A parlament mindeddig nem tett eleget alkotmányos kötelezettségének, és ha a 2009. évben továbbra is elodázza a külképviseleti szavazás korszerű szabályozásának megalkotását, 2010-ben nem lesz mód az országhatáron túli szavazásra. Ezzel 2004 óta meglévő jogukat veszíthetik el a magyar állampolgárok. Hosszabb ideje adós az Országgyűlés a választókerületi aránytalanságok átfogó rendezésével. Az Alkotmánybíróság 22/2005. (VI.17.) határozatában 2007. június 30-ai határidővel kötelezte a parlamentet, hogy biztosítson törvényi garanciát arra, hogy a választókerületek lélekszáma igazodjon a mindenkori lakosságmozgáshoz. A parlament mindeddig nem tett eleget alkotmányos kötelezettségének, a 176 egyéni választókerület határa – minimális módosításoktól eltekintve – ugyanott húzódik, ahol 1990-ben, minek következtében a legkevesebb választópolgárral rendelkező választókerületben (Veszprém megye 6. OEVK: 2006-ban 27 073 választópolgár) körülbelül két és félszer annyit ér egy választó szavazata, mint a legtöbb választópolgárral rendelkezőben (Pest megye 4. OEVK: 2006-ban 67 092 választópolgár). A soron következő parlamenti választásra nézve mindez kisebb részben jogi-, nagyobb részben politikai kockázatot jelent. Az AB-határozatra hivatkozva ugyanis bárki kifogással élhet majd a választási eredménnyel kapcsolatosan, amely elhúzódó jogértelmezést vonhat maga után.29 Egy választás utáni, esetlegesen utcai megmozdulásoktól sem mentes jogértelmezés Magyarország nemzetközi megítélésének árthat, hosszabb távon pedig a politikai kockázat abban ölthet testet, hogy a kormánytöbbség legitimitása akár a teljes ciklus során megkérdőjelezhető lesz.
29
A választási eredmény megsemmisítése mindazonáltal nem valószínű. A Political Capital által 2009 januárjában a ferencvárosi időközi választás ellen benyújtott kifogását mind az illetékes választási bizottságok, mind a Fővárosi Bíróság elutasította, az Alkotmánybíróság egyelőre nem hozott határozatot a témában
26
3.2. STABILITÁS A STABILITÁS alindex értéke 2008-2009-ben: 60 (-6) A stabilitás alindex számszerű bázisának meghatározásához (számolt PRI) az intézmények népszerűségét, a kormánytagok cserélődését, a költségvetés honvédelemre fordított arányát, az ország terrorfenyegetettségét, a közbiztonság statisztikai mutatóit és a módosító faktorokat vettük figyelembe.
3.2.1. Prognózis •
•
•
•
•
•
A válság nem betemeti, hanem inkább elmélyíti a politikai, ideológiai árkokat és erősíti az etnikai konfliktusokat, ezek pedig egymásra csúszva és egymást erősítve jelentősen kikezdhetik a társadalmi-politikai stabilitást. Mindezzel összefüggésben Kelet-Közép-Európa több kormányzata esetében további destabilizációval kell számolni – a kormányváltások nyomán viszont stabilabb parlamenti háttérrel és/vagy társadalmi támogatottsággal rendelkező, működőképesebb kormányok jöhetnek létre, melyek hatékonyabb intézkedéseket hozhatnak a válság kezelésére. Ha a Bajnai-kormány – a változatlanul kedvezőtlen politikai környezet ellenére – képes lesz hatékonyabban kormányozni, akkor kitöltheti a következő kevesebb mint egy éves időszakot. Az európai parlamenti választás eredménye, majd az őszi költségvetési vita azonban még ebben az esetben is jelentősen befolyásolhatja a kormány stabilitását, az EP-választás után pedig jelentősen megnő a veszélye a kormányfő mögötti többség megroppanásának és az előrehozott választásoknak. Magyarország külső terrorfenyegetettsége az utóbbi időszakban inkább csökkent, ugyanakkor a belső terrorveszély az erőszakos szélsőjobboldali csoportok tevékenységének köszönhetően várhatóan rövid távon tovább erősödik. Ezt a veszélyt egy kormányváltás mérsékelheti, egy jobboldali kormánnyal szemben ugyanis a szélsőjobboldal is kevésbé tud mozgósítani, ami a legradikálisabb szervezetek működését is befolyásolhatja. Bár az eddigi bűnügyi statisztikákban még nem látható a válság hatása, az életszínvonal romlása és a munkanélküliség növekedése várhatóan megjelenik majd a vagyon elleni bűncselekmények növekedésében is. A közbiztonság várhatóan politikai prioritás lesz a 2010-es parlamenti választási kampányban is. A bűnözés észlelt szintjének növekedése ellen, az állampolgárok megnyugtatása végett foganatosított intézkedések (büntetőjogi szigorítások, a rendőri jelenlét erősítése) közép- és hosszú távon ténylegesen javíthatják a közbiztonság mutatóit. A rendőrségben és az igazságszolgáltatás szervezeteiben megrendülő bizalom utat nyithat az önbíráskodás felé is, és növelheti a közbiztonság megteremtését ígérő alternatív („civil”) szervezetek – pl. a Magyar Gárda – támogatását.
3.2.2. A kormány stabilitása Magyarországot 2006 őszétől kezdődően permanens kormányzati instabilitás jellemzi. Az elmúlt másfél évben ennek látványos jele volt az MSZP-SZDSZ koalíció 2008 tavaszán történt felbomlása és a kisebbségi szocialista kormány magalakulása, valamint a 2009 tavaszán lezajlott kormányfőcsere, amikor a rendszerváltás óta először alkalmazott konstruktív bizalmatlansági indítvány révén Gyurcsány Ferencet Bajnai Gordon váltotta a miniszterelnöki poszton.
27 A kormányzati instabilitás leglátványosabb mutatója a személycserék gyakorisága. 2008 februárjában az Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium élén következett be az első váltás, amikor Takács Albert helyett Draskovics Tibor, az addigi kormányzati koordinációért felelős tárca nélküli miniszter lett az új tárcavezető. Ezt követően a MSZP-SZDSZ koalíció felbomlása miatt a szabaddemokrata minisztereket kellett pótolni a kormányban. Gyenesei István önkormányzati-, Szabó Imre környezetvédelmi és vízügyi-, Székely Tamás egészségügyi-, Bajnai Gordon fejlesztési és gazdasági-, Szabó Pál közlekedési, hírközlési és energiaügyi-, Szűcs Erika pedig szociális és munkaügyi miniszter lett. Szabó Pált 2008 novemberében Molnár Csaba váltotta a miniszteri székben. 2009 áprilisától, a Bajnaikormány megalakulásával azonban ismét változott a helyzet: a miniszterelnöki tisztséget is beleértve 8 poszton történt váltás (Bajnai Gordon miniszterelnök; Molnár Csaba kancellária-; Varga Zoltán önkormányzati-; Balázs Péter külügy-; Oszkó Péter pénzügy-; Varga István gazdasági és fejlesztési-; Hónig Péter közlekedési, hírközlési és energiaügyi-, Herczog László szociális és munkaügyi miniszter lett), míg a második Gyurcsány-kormány tagjai közül hatan (Szekeres Imre, Gráf József, Draskovics Tibor, Szabó Imre, Székely Tamás és Hiller István) tárcavezetők maradtak. Az elmúlt 3 évben összesen 23 minisztercsere történt, és csupán három – a Honvédelmi, a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési, valamint az Oktatási és Kulturális – tárca esetében nem volt váltás, ez pedig önmagában is jelzi a kormányzat instabilitását. Kormánytagok cseréjének száma, 1998-2009 (választási évektől eltekintve) 1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
0
2
6
4
0
6
10
3
0
7
8
8*
*Bajnai-kormány megalakulásával összefüggő személycserék Forrás: Political Capital-Figyelő Országjelentés
A folytonos kormányzati személycserék szerkezeti és szervezeti változásokkal is együtt jártak. Ez egyes ágazati minisztériumok esetében kifejezetten gátjává vált a szakpolitikai programok végrehajtásának, sőt a programokat meghatározó politikai döntések megszületésének. A legjobb példa erre a gazdasági szempontból is jelentős közlekedési tárca, amelynek élén három év alatt öt miniszter váltotta egymást. Ugyanakkor összkormányzati szinten sem alakult ki stabil szerkezet és szervezet, a gazdasági tárca esetében például többszöri átalakításra került sor. A kormányzati döntéshozatal központjaként működő Miniszterelnöki Hivatal esetében 2008-ban történt ugyan egyfajta egyszerűsítés – miután Draskovics Tibor távozott az Igazságügyi és Rendészeti tárca élére –, ez azonban önmagában nem vezetett a politikai döntéshozatal jelentős hatékonyságbeli javuláshoz. Nem történtek meg ráadásul olyan átalakítások, amelyek szakmailag indokoltak lettek volna. Ezek közül kiemelendő, hogy sem 2008-ban, sem 2009-ben, a Bajnai-kormány megalakulásakor nem állították vissza a közigazgatási államtitkári posztot, holott e tisztség megszüntetésének hibás voltát a kormányzat illetékesei is többször elismerték. A kormányzat működését, tehát magát a kormányzást tekintve már 2007 végére világossá vált, hogy a nagy állami ellátó rendszereket érintő átalakítási tervek végrehajtása szinte egyik területen sem az eredeti tervek szerint alakul. A reformok sorsát illetően szimbolikus jelentőségűvé vált, hogy a koalíciós csatározások során már eleve széttöredezett egészségügyi reform politikai támogatottságát a 2008 márciusában megtartott népszavazás a vizitdíj és a kórházi napidíj eltörlésével végleg megszűntette. Ezt követően hirdette meg Gyurcsány Ferenc a „bársonyos reformok” időszakát, amely azonban hosszabb távon nem tette stabilabbá a kormányt, hanem éppen ellenkezőleg: a következetlenségről árulkodó újabb irányváltás a koalíció felbomlásához és a kisebbségi kormányzáshoz, majd
28 végül Gyurcsány Ferenc bukásához vezetett. A Fidesz-MPSZ által kezdeményezett népszavazás politikai hatása tehát messze túlmutatott a konkrét szakpolitikai kérdéseken, megrendítette a kormányzat stabilitását, és a kormányzás gyenge minőségéhez hasonlóan rombolta a demokratikus politikai intézményrendszerbe vetett bizalmat is. Politikai intézmények iránti bizalom (éves átlagok 100 fokú skálán) 58
Alkotmánybíróság
61 56
köztársasági elnök
56 54
helyi önkormányzat
57 52
Magyar Televízió
53 51
Magyar Rádió
52 50 50
rendőrség
50
bíróságok
53 45
napilapok
46 44 46
hadsereg
40
egyházak
42 35
parlament
38 35 36
biztosító társaságok
33
szakszervezetek
33
2008
30
politikai pártok
2007
31 28 32
kormány 0
10
20
30
40
50
60
Forrás: Medián
A népszavazás eredménye már rövid távon is fokozta a politikai és jogi bizonytalanságot, mivel az olyan piacokon tevékenykedő magánbefektetők, ahol az állami szerepvállalás jelentős (egészségügy, nyugdíj, oktatás, energia), magasabb kockázatokkal kénytelenek szembesülni. Ugyanakkor a népszavazás hosszabb távon erősítheti a bizalmatlanságot a parlamentáris berendezkedés egészével szemben is. Amennyiben ugyanis a közvetlen demokratikus eszközök tartós elemeivé válnak a mindenkori kormányokkal szemben kialakított politikai gyakorlatnak, úgy a kormányozhatóság kérdésén túl a képviseleti rendszer egészének legitimitása gyengülhet meg30. 30
A Political Capital és a Századvég Alapítvány 2008-ban részben ezen tényezőkre tekintettel javasolta a népszavazás intézményének újragondolását és újraszabályozását. Ld. erről bővebben: http://www.politicalcapital.hu/sajtoszoba/20080311apoliticalcapital.html
29
2009 tavaszától kezdve a Bajnai-kormány az előző időszak lezárására és egy új politikai szakasz megnyitására törekszik, éppúgy, ahogyan a második Gyurcsány-kormány is folyamatosan ezzel próbálkozott 2006 óta. A kisebbségi kormány időszaka is egy ilyen elbukott kísérletnek volt mondható, a bukás oka pedig nem a cselekvőképtelenség volt – hiszen a kisebbségi kormány parlamenti többsége végig biztosított volt –, hanem az, hogy a kormányzás működésében nem sikerült ezt a cezúrát megteremteni. Azaz a kormány továbbra se tudta meghatározni önnön politikai irányvonalát, döntéseinek értelmét, politikai keretét, célját pedig nem tudta elmagyarázni saját választóinak sem, így pedig bármilyen kormányzati lépés csak abban az összefüggésben tudott megjelenni a nyilvánosságban, hogy hatására miként változik a kormány stabilitása. A 2008 őszétől Magyarországra is erőteljes hatást gyakorló globális gazdasági válság nem okozott – sem pozitív, sem negatív értelemben – alapvető fordulatot a kormányzati stabilitás vonatkozásában, hanem csupán – egy átmeneti, stabilitást erősítő időszak után – olyan politikai környezetet teremtett, amelyben kiteljesedtek a kormányt a korábbi években is gyengítő tényezők. Ebben a vonatkozásban a Bajnai-kormány helyzete alig előnyösebb a második Gyurcsány-kormányénál, hiszen a parlamenti támogatás biztosítása érdekében a kormány személyi összetételét, szerkezetét és mindenekelőtt politikai környezetét illetően is erős a folytonosság az előző időszakkal. Ebből a szempontból jól látható annak hátránya, hogy a kormányfőváltás folyamata nem az eredeti elképzelésnek megfelelően alakult, és kényszermegoldásként lett Bajnai Gordon a miniszterelnök, aki tagja volt a második Gyurcsány-kormánynak is. Jól látható ugyanakkor az is, hogy az önmagát részben „szakértőinek” nevező kormány számára nem jelentett politikai előnyt ez az öndefiníció, mivel abban a pillanatban hiteltelenné vált, amint a politikán kívülről érkező szakértő miniszterek posztjukra kerülve szükségszerűen politikai szerepben jelentek meg a nyilvánosság előtt. Kormányzati szinten jelenleg a működőképesség a legfőbb kérdés, az új kormány leginkább ezzel választhatja el magát az előző időszaktól. A kormányzati instabilitás nem pusztán Magyarországra jellemző, hanem a közép-keleteurópai térség egészére. A világgazdasági válság több országban is felszínre hozott olyan problémákat, amelyek a kormányok megrendüléséhez vezettek/vezethetnek. A válság minden országban beszűkítette a kormányok politikai mozgásterét, így teljesítményük fő indikátora az lett: mennyire képesek megóvni a társadalmat a válság hatásaitól. A válságkezelés azonban szinte minden országban rövid távú érdeksérelmekkel jár. A válság több országban a meglévő pártpolitikai vitákat is felerősíti, korábbi problémákat hangsúlyosabban hozva a felszínre (pl. Bulgáriában a korrupció kérdését), és sokszor a koalíciós konfliktusok elmélyítésén keresztül ássa alá a kormányzati stabilitást. A gazdasági válság emellett jól láthatóan elmérgesíti az etnikai konfliktusokat, mérsékelten bár, de felerősíti az unióellenes hangulatot a régió országaiban, és jelentősen növeli a radikális mozgalmak támogatottságát.
30 A régió politikai szempontból leginstabilabb országai és a legfőbb politikai kockázatok
Ország
A legfőbb politikai kockázatok A miniszterelnök, az elnök és az ellenzék vezérének küzdelme és az Oroszország-EU konfliktus bénítja a válságkezelést az országban. - Októberben tartanak elnökválasztást, amin Tyimosenko, Juscsenko és Janukovics is indul, így a konfliktusok további éleződésére lehet számítani. - Az IMF a korábban megszavazott hitel második részét sokáig nem folyósította, mert a kormány nem hozta meg a szükséges intézkedéseket. - A nyersanyagárak csökkenése, a több mint tíz százalékos recesszió és az IMF-hitel miatt hatalmas megszorításokra lesz szükség, ami heves lakossági reakciókhoz vezethet. -
Ukrajna
A kormány által bevezetett megszorító intézkedések, a magas munkanélküliség és az elbocsátások a közszférában kikezdik kormány népszerűségét. - Ha az ország tartani kívánja a hiánycélt, további megszorítások sem kizárhatóak. - A kormányellenes demonstrációk felerősíthetik a koalíción belüli konfliktusokat, nem kizárt a koalíció felbomlása sem. -
Románia
A kormány népszerűtlensége és a közelgő választások akadályozzák a válságkezelést - Az ország költségvetése ugyan szufficites, de a felfüggesztett EU-pénzek miatt középtávon a költségvetés helyzete destabilizálódhat. - A magas korrupció miatt az országban drámaian alacsony a politikába vetett bizalom, további demonstrációk várhatóak. - Közvélemény-kutatások szerint a radikális jobboldali Attaka harmadik erővé válhat a következő választásokon. -
Bulgária
További megszorításokra van szükség (a kormány a közkiadásokat 40%kal kívánja csökkenteni), és a közszférában történő elbocsátásoknak is köszönhetően tovább nő a munkanélküliség, minek következtében további utcai demonstrációk várhatók. - Az IMF az áprilisi hitelrészletet visszatartotta, mert a kormány nem fogadta el a szükséges intézkedéseket. - Az új kormány nemrég állt fel, ugyanakkor az országban egyre többen követelnek előrehozott választásokat. -
Lettország
Az új miniszterelnök semmilyen politikai tapasztalattal nem rendelkezik. Október 15-én előrehozott választásokat tartanak, a közelgő kampányidőszak megnehezítheti a válságkezelést. - A nagykoalíció és a népszerűtlen válságkezelés miatt megerősödhetnek a szélsőségek a következő választáson. -
Csehország
A Bajnai-kormány súlyos kiadáscsökkentő intézkedéseket tervez, parlamenti támogatottsága instabil. - A kormány és a kormánytöbbséget biztosító MSZP és SZDSZ támogatottsága továbbra is alacsony. - Nő a szélsőjobboldal társadalmi befolyása. - A lakosság többsége előrehozott választásokat szeretne. -
Magyarország
31 A kormányok stabilitását a jelentős társadalmi tiltakozás még tovább gyengítheti. Az eddigi tapasztalatok alapján az alábbi tényezők eredményeznek jelentős (helyenként erőszakos) demonstrációs vagy sztrájkhullámot: o magas vagy hirtelen növekvő munkanélküliség (ez kockázatot jelent Szlovákiában, Magyarországon, a balti államokban, Lengyelországban és a közszférából való elbocsátások miatt Romániában); o a válság észlelt hatása a személyes életkörülményekre (ez a térség országai közül leginkább Magyarországon, Romániában és a balti államokban érezhető); o gyorsan romló gazdasági és életszínvonalbeli kilátások és elvárások (pl. balti országok, Románia); o kormányellenesség és politikai intézményekbe vetett bizalom párhuzamosan alacsony szintje (ez a térségben jelenleg leginkább Bulgáriára és Magyarországra igaz). Ezen tényezők együtt járása Nyugaton hasonló hatást vált ki, mint Kelet-Közép-Európában: a válság nyomán Nyugat-Európában is elharapóznak az elégedetlenségi mozgalmak és megrendülnek a kormányok. A válság hatása szempontjából tehát a kelet-európai régió nincs különleges helyzetben – arról van csak szó, hogy a politikával szembeni belső és az országokkal szembeni külső bizalmatlanság felnagyítja a válságok azon hatásait, amelyekben egyébként minden ország osztozik. Összességében nem igaz tehát az a sokat hangoztatott tétel, mely szerint a válság szerte a világban összefogásra kényszerítette a politikai erőket. A válságot az aktuális ellenzék szinte mindenütt igyekszik a maga javára fordítani, a válság hatásaiért a kormányzatot téve felelőssé.
3.2.3. Honvédelem, terrorfenyegetettség Honvédelem A honvédelmet is súlyosan érintette a gazdasági válságnak köszönhető forrásszűkülés. A költségvetés újratervezésének kényszere a költségvetés első változatáshoz képest közel 18 milliárdos csökkentést hozott a Honvédelmi Minisztérium számára. Mindez azt jelenti, hogy a minisztérium költségvetése csökkent az előző évi zárszámadáshoz képest. A 2008-as évben ugyanis a honvédség és a minisztérium költségvetése reálértéken emelkedett; a 2009-es költségvetés ehhez képest 4 milliárdos csökkenést ír elő. Ugyan továbbra sem kell Magyarországnak katonai fenyegetéssel szembenéznie, az ország az utóbbi másfél évben sem került közelebb a két százalékos GDP-arányos ráfordítás NATO-kötelezettségvállalásának teljesítéséhez (igaz, a NATO-tagállamok közül a többség nem teljesíti ezt a vállalást).
32 Költségvetési kiadások és a GDP honvédelemre fordított aránya, tényszámok (milliárd forint)
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
200931
Honvédelmi kiadások
242
261 (terv)
313
312
317
296
324
320 (terv)
Költségvetés kiadási főösszege
4470
4357
5671
6237
7004
8511
8498
8960 (terv)
5,41%
5,99%
5,52%
5,00%
4,53%
3,48%
3,81%
3,57%
15 270
17 181
18 941
20 717
22 055
23 757
26 470
25 543
1,58%
1,52%
1,65%
1,51%
1,44%
1,25%
1,22%
1,25%
Arány a kiadási főösszeghez képest GDP∗ összege Arány a GDPhez viszonyítva
Forrás: Pénzügyminisztérium, KSH, GKI A NATO tagállamok védelmi költségvetése a GDP százalékában (2008)32
Ország
%
Ország
%
Belgium
1,1
Luxemburg
0,4
Bulgária
2,6
Magyarország
1,2
Csehország
1,4
Németország
1,3
Dánia
1,3
Norvégia
1,3
Egyesült Királyság
2,2
Olaszország
1,3
Észtország
1,9
Portugália
1,5
Franciaország
2,3
Románia
1,5
Görögország
2,8
Spanyolország
1,2
Hollandia
1,4
Szlovákia
1,5
Kanada
1,3
Szlovénia
1,5
Lengyelország
1.9
Törökország
1,8
Lettország
1,7
USA
4,0
Litvánia
1,1
A csökkenő ráfordítások ellenére sem tekinthető az ország NATO-elfogadottsága és honvédelmi tevékenysége sikertelennek, Szekeres Imre honvédelmi miniszteri tevékenysége általános szakmai és politikai elismerésnek örvend. Magyarország mintegy ezer fővel vett részt a NATO, az Európai Unió, illetve az ENSZ különféle békefenntartó akcióiban, ami a 31 32
Költségvetési törvény (http://www2.pm.gov.hu/) Gazdag Ferenc: Rendhagyó portré az első hatvan év után (Biztonságpolitikai szemle, II. évfolyam 3. szám)
33 szárazföldi haderők létszámához képest jelentős, 12 százalékos arányt jelent. Szekeres elismertségét mutatja, hogy neve felmerült esetleges leendő NATO-főtitkárként is, illetve Budapest adta a 2008. októberi NATO-konferencia helyszínét is. A katonapolitika talán egyetlenként az a terület volt, ahol a kormányzat nemzetközi elismertséget tudott felmutatni 2008-ban. A konkrét sikerek közé sorolható, hogy a NATO korábbi döntésének köszönhetően Pápára települ a több nemzet közreműködésével létrejövő C-17 Nehéz Légiszállító Ezred, amely szintén a szervezet elismeréseként értékelhető. A nehéz szállító-repülőgépek kiszolgálása új feladat elé állítja a honvédséget, de a reptér védelme is kiemelt kérdésnek számít, amit a honvédségnek kell megoldania. Továbbra is kudarcnak tekinthető ugyanakkor a Pécs melletti Tubesre építendő radar terve. A jogvita miatt lassan egy évtizede csúszó beruházás (melynek sorsa a folyamatos, és az időközi polgármesterválasztás után kiújuló politikai támadások miatt egyre bizonytalanabb) rossz fényt vet a katonapolitikai vezetésre, a már második helyszínre tervezett háromdimenziós radar hiánya pedig komoly hiányosságot jelent a légtérellenőrzés tekintetében. A beruházás csúszása továbbá arra kényszeríti a Honvédelmi Minisztériumot, hogy üzemben tartson olyan elavult, szovjet rendszerű lokátorokat, amelyek egyrészről kevéssé felelnek meg a NATO követelményeinek, másrészről pedig pluszkapacitást és költséget jelentenek33. Szintén problémás lehet a honvédség gépkarabélyainak tervezett felújítása, amely 7700 AK-63-as felújítását jelentené mintegy 7,26 milliárd forintért; sajtóhírek szerint ebből az összegből már NATO-szabványos lőszerekkel működő, korszerű fegyvereket is lehetne vásárolni. A magyar légierő számottevő gyengülést jelentheti a MIG29-es repülőgépeket érintő, anyagfáradási problémák miatt életbe léptetett repülési tilalom; mivel a repülőgépeket egyes hírek szerint amúgy is kivonni tervezik 2009 végén, így nagy valószínűséggel már nem emelkednek levegőbe; mindez azonban számottevő költségcsökkenéssel is együtt jár. Szerencsés ugyanakkor az a tény, hogy a katonapolitika a legkevésbé konfliktusos terepek egyike a hazai belpolitikában. Így például a parlamenti pártok – a KDNP kivételével – támogatták a Magyar Honvédség létszámkeretének emelését a 2007-ben elfogadott 23 950-ről 24 950-re. Erre éppen a pápai légi bázis, és a tubesi beruházás elhúzódása miatt üzemben tartani kényszerült radarkapacitások miatt volt szükség. Megegyezés született az Önkéntes Tartalékos Rendszer (ÖTR) kérdéséről is, ugyanis a parlament a kormány támogatásával megszavazta Simicskó István előterjesztését a honvédség tartalékos rendszerének újragondolásáról. Ennek megfelelően a parlament elfogadta azt a határozatot34, amely a jelenlegi formájában gyakorlatilag nem működő ÖTR megújítását jelenti: 2012-ig az önkéntes tartalékos rendszer „hivatásos önkéntessé” alakul, kizárólag a minősített időszakokban jelentve majd hadkötelezettséget a benne résztvevőknek. A Magyar Honvédség nemzetközi megítélését jelentősen javítják a külföldi missziókban való részvételek. 2008-ban ugyan a magyar katonák hazatértek a koszovói misszióból, ám ezen felül is több jelentős béketámogató akcióban vesznek részt magyar katonák, hozzávetőlegesen mintegy ezer fővel. A nemzetközi szerepvállalást beárnyékolták a 2008-ban Afganisztánban bekövetkezett halálesetek, ugyanakkor ezek kapcsán sem indult jelentős politikai vita a nemzetközi szerepvállalásról, ami jelzi, hogy a parlamenti pártok közötti viták és nézeteltérések nem terjednek ki a katonapolitika területére, és 33 34
http://www.szazadveg.hu/kutatas/download/szakpolitika4.pdf http://www.parlament.hu/irom38/06691/06691.pdf
34 nem gyöngítik azt. Ebben (mivel korábban, például az iraki szerepvállalás kapcsán felélénkültek a belpolitikai viták) szerepe van az ellenzék legnagyobb pártjának egyre demonstratívabb atlantista elkötelezettségű politikájának is. Hadseregbe vetett bizalom a régióban
Megbízik benne (%)
Nem bízik meg benne (%)
Észtország
81
9
Románia
70
22
Szlovákia
70
24
Csehország
66
26
Lengyelország
66
19
Szlovénia
62
31
Litvánia
59
19
Horvátország
57
36
Lettország
56
18
Magyarország
43
34
Bulgária
42
34
Ország
Forrás: Eurobarométer (2008 tavasz)
A hadsereg társadalmi elfogadottságát tekintve elmondható, hogy a szervezet társadalmi megítélése magyar viszonylatban nem nevezhető rossznak, azonban a kormányzatba vetett általános bizalom csökkenése nem kímélte a honvédséget sem: 2007 őszéhez képest 2008 tavaszáig 7 pontot romlott35 a szervezet megítélése, 50-ről 43-ra csökkent azok aránya, akik bíznak a honvédségben. Ez azonban nem járt együtt a szervezet iránti határozott bizalmatlanság növekedésével, a 2007 őszi, 33 százalékos arány alig egy százalékot emelkedett. Bár a 43 százalék a hazai intézményekbe vetett bizalom esetében nem tekinthető csekélynek, a régióban ez az egyik legalacsonyabb érték. Hazánkat ebben a tekintetben egyedül Bulgária múlja alul, a régiós átlag pedig 61%, ami még mindig elmarad az EU 70 százalékos átlagától. A jelenség jól mutatja azonban, hogy a közintézményekbe vetett általános bizalom alacsony szintje a fegyveres testületeket sem hagyja érintetlenül. A fenyegetettség fokozatai (pontszám)
35
Semleges ország, nem tagja katonai szervezetnek, háborúban nem érintett Katonai szervezet tagja (NATO), háborúban nem érintett, békefenntartásban részt vesz Háborúban részt vevő országnak segítséget nyújt
5
Vele határos országban háború zajlik, részt vevő országnak segítséget nyújt
2
Területén háborús cselekmények zajlanak
1
http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb69/eb69_annexes.pdf
4 3
35 A fenyegetettség változása (2000-2007)
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008-2009
4
4
4
3
3
4
4
4
4
Külső és belső terrorfenyegetettség Az ország külső terrorfenyegetettsége jelentősen nem változott a vizsgált időszakban. Továbbra sem lehet kizárni az ilyen támadásokat, mivel Magyarország egy olyan katonai szövetség része, amelynek egyes tagjai jelentős terrorfenyegetettséggel néznek szembe, és konfrontálódnak az iszlám terrorizmust támogató országokkal. Ezzel együtt, több tényező is csökkenti hazánk terrorfenyegetettségét: •
•
•
Magyarország kis területe, alacsony lakosságszáma, és relatíve nem túl erős nemzetközi pozíciója miatt nem számít csábító célpontnak a terroristaszervezetek számára. Egy Budapest elleni támadás nem bírna kellő szimbolikus üzenetértékkel, és valószínűleg alacsonyabb publicitással is járna, mint egy népesebb állam ellen elkövetett merénylet. Az országban gyakorlatilag nem található jelentős muzulmán kisebbség, így nehezen jöhetne létre egy a terrorcselekmények elkövetésére alkalmas „keménymag” A kis számú és etnikailag is igen heterogén muszlim közösségek nem nyitottak a radikális retorikára, és nem támogatják a terrorizmust sem. Az iszlám fundamentalista terrorista szervezetek nemzetközi szinten is meggyengültek az utóbbi években, és az Egyesült Államok mérsékeltebb külpolitikája némiképp enyhíthet is ezen a terrorizmus alapját képező szembenálláson.
Más a helyzet a belső terrorfenyegetettség tekintetében. A 2006-ban teret nyert radikális jobboldali, rendszer- és elitellenes csoportokhoz több önmagában nem kiemelkedő jelentőségű akció is kapcsolódik. Ilyen a titkosszolgálatokat felügyelő miniszter és más baloldali politikusok házára dobott Molotov-koktélok esete, és más, kisebb akciók, melyek háttere egyelőre még homályos. Felderítetlen maradt a vidéken egyre gyakoribbá váló cigányellenes, és többször halálos áldozatokat követelő atrocitások jelentős részének pontos oka is. Nem vált egyértelművé, hogy ezeket a cselekményeket valóban radikális jobboldali aktivisták követték-e el, a nyilvánosságban és a közvéleményben azonban egyre inkább általánossá lett ez a feltételezés. Ami az jövőbeni kilátásokat illeti, nem várható, hogy a Magyarországot érintő terrorfenyegetettség növekedésnek indulna, a hadsereg helyzetét azonban ronthatják a gazdasági válság miatti esetleges újabb költségcsökkentések. Mindezzel a Magyar Hadsereg korántsem lenne egyedül a térségben, így nem is valószínű, hogy ezek számottevően rontanának kedvező megítélésén; annál is kevésbé, mivel a számára elsődleges presztízst adó nemzetközi szerepvállalás feladása nincs napirenden. A válság elmélyülése ugyanakkor az etnikai feszültségek erősödése miatt az etnikai csoportok ellen irányuló erőszakos merényletek gyakoriságát is növelheti.
3.2.4. Közbiztonság A honvédséggel ellentétben a rendőrség ebben az évben sem tudta elkerülni, hogy politikai viták központjába kerüljön. Némiképp ugyan csillapodott a rendőrség korábbi (különösen 2006-os) tevékenységét érő rendszeres politikai kritika, az év közbeni minisztercsere azonban – a posztján alig egy évet töltő Takács Albertet Draskovics Tibor váltotta – két éven
36 belül már a második volt, ez pedig semmiképpen sem mutat a rendőrség erősödésének irányába. Továbbra is általánosan elfogadott tételnek számít, hogy a rendőrség és az igazságügy összevonása 2006-ban hibás döntésnek bizonyult. A miniszterek gyors „elhasználódása” is azt mutatja, hogy az összevonás legalábbis új nehézségeket teremtett, a döntést továbbra is több-kevesebb rendszerességgel érik szakmai kritikák. A korábbi rendszer visszaállítása, az igazságügy és a rendészet ismételt szétválasztása a Bajnai-kormány megalakulásakor is szóba került, ugyanakkor végül – jórészt politikai okok, illetve az átszervezéssel járó várható nehézségek elkerülése miatt – erre nem került sor. Elmondható, hogy a schengeni csatlakozással kapott feladatait a határőrséggel egyesített rendőrség sikeresen látta el. Ugyan Ausztria részéről korábban több szinten is félelmek fogalmazódtak meg, ezeket később az akkori osztrák belügyminiszter cáfolta, és külön kiemelte a magyar hatóságokkal való sikeres együttműködést. A korábbi éveknél azonban sokkal inkább a közfigyelem középpontjába látszik kerülni a közbiztonság kérdése is, elsősorban annak vidéki helyzete. Általánossá kezd válni a lakosság egy jelentős részében az a kép, hogy rendészetileg a kistelepüléseket a kormányzat magára hagyta. Mindez pedig egy etnicista-rasszista értelmezéssel társul, ami részben a radikális jobboldal tudatos propagandatevékenységének köszönhető, amely gyakorlatilag bármilyen köztörvényes bűncselekményt a hazai cigánysághoz igyekszik kötni, sokszor sikerrel (erről lásd még az Idegenellenesség és előítéletesség alindexet). A politikai nyilvánosság is egyre jelentősebb teret szentel a közbiztonság kritikájának. A bizalom megrendülését az új kormányzat leginkább a vidéki közbiztonság megerősítését célzó programmal igyekszik ellensúlyozni. Kérdés ugyanakkor, hogy valóban erősödhet-e a közbiztonság érzése, ugyanis a bűnözés észlelt szintje eddig is elszakadt a bűnügyi statisztikákból, az ellenzék pedig az elkövetkező évben is a romló közbiztonság érzésének fenntartásában lesz érdekelt. Bűncselekmények száma és nyomozások eredményességének mutatója
Nyomozások eredményessége
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008*
49 %
51,9%
52,3 %
56,7 %
56,7 %
58,9 %
59,1 %
56,2%
53,6%
*2008. I-VII. Forrás: ORFK
37 Ismertté vált bűncselekmények száma Btk. szerinti főcsoportonként 2006 I-VII.
2007 I-VII.
2008 I-VII.
2007/2008 %
Személy elleni
10688
11488
12260
+6,7%
Közlekedési
13719
15190
12121
-20,2%
12155
12254
5267
-57,0%
3891
3191
4358
+36,6%
Közrend elleni
55425
51131
45512
-11,0%
Gazdasági
12856
8532
10071
+18,0%
Vagyon elleni
172126
176450
162172
-8,1%
Bűncselekmények összesen
280860
278236
251761
-9,5%
Bűncselekmény főcsoport
Házasság, család, ifjúság és nemi erkölcs elleni Államigazgatás, igazságszolgáltatás és a közélet tisztasága elleni
Forrás: Országos Rendőr-főkapitányság
2008 első nyolc hónapjában a regisztrált bűncselekmények száma enyhe csökkenést mutatott, miközben a felderítési arány is romlott. A világgazdasági válság hatásai azonban ezeken a statisztikákon még nem érződnek. A 2008-as, egészéves ügyészségi statisztikákon sem érződik a válság hatása, nem nőtt a vagyon elleni bűncselekmények száma. Ami a bűnfelderítés hatékonyságát illeti, ebben a vonatkozásban nem történt jelentős elmozdulás: kismértékben romlott a nyomozások eredményességének mutatója, ugyanakkor nőtt az ismertté vált bűnelkövetők száma. A növekvő munkanélküliség és a romló életszínvonal hatására ugyanakkor jelentősen megnőhetnek a vagyon elleni bűncselekmények, az úgynevezett „megélhetési bűnözés” egyre általánosabbá válhat. Egyre fokozódhatnak az etnikai jellegű bűncselekmények is, nő a valószínűsége az etnikai alapú bűnbakkeresésnek, miközben a rendőrségben megrendülő bizalom hatására egyre többen gondolhatják úgy, hogy saját kezükbe veszik biztonságuk irányítását. Ez utóbbi pedig utat nyithat az önbíráskodás, az elszabaduló erőszak irányába, és növeli a közbiztonság megteremtését ígérő alternatív szervezetek (pl. Magyar Gárda) támogatását.
38 A bűnözés és bűnüldözés 2008-as alakulása
Bűncselekmény típusa
36
Változás 2007-hez képest (%)
Szám
Személy elleni bűncselekmények
20 880
+22
Közlekedési bűncselekmények
19 450
-15,5
7 521
-50
6 384
+ 0,1
Közrend elleni bűncselekmények
72 547
-5
Gazdasági bűncselekmények
15 870
+ 13,2
Vagyon elleni bűncselekmények
26 675
-4,5
408 407
-4,3
Család, ifjúság, és nemi erkölcs elleni bűncselekmények Államigazgatás és a közélet tisztasága elleni bűncselekmények
Összesen
Felderítési mutatók
Változás 2007-hez képest (%)
Szám
Ismertté vált bűnelkövetők száma
116 584
+0,4
Sértettek (természetes személyek)
211 485
-8,5
Rendőrség által befejezett nyomozások
560 621
-0,21
Ügyészség által befejezett nyomozások
8 053
+5,6
177 956
-
3 398
+5,5
363 930
-
18 735
-
3 555
+11
Rendőrségi javaslatra történt vádemelések száma Ügyészi javaslatra történt vádemelések száma Megszűntetett nyomozás Egyéb befejezés Előzetes letartóztatásba helyezettek száma
Eredményességi mutatók
Változás 2007-hez képest (%)
%
Nyomozási eredményességi mutató a rendőri szerveknél
53,6
-1,1
Rendőri nyomozások felderítési mutatója
69,5
-0,5
Ügyészi nyomozások eredményessége
62,7
-1,3
Ügyészi nyomozások felderítési mutatója
69,5
+7,2
36
http://www.mklu.hu/repository/mkudok7897.pdf
39 Bűncselekmények száma a régióban (2004-2006)
2004
2005
2006
Bűncselekmények száma a lakosság arányában (2006)
1 461 217
1 379 962
1 287 918
0,033
Csehország
351 629
34 460
336 446
0,033
Magyarország
418 833
436 522
425 914
0,043
Románia
231 637
208 239
232 658
0,010
Bulgária
142 093
137 800
136 410
0,019
Szlovákia
131 244
123 563
115 152
0,021
Lengyelország
Forrás: Eurostat
Rendőrségbe vetett bizalom a régióban
Ország
Megbízik benne (%)
Nem bízik meg benne (%)
Észtország
70
22
Lengyelország
49
42
Szlovénia
47
49
Horvátország
47
49
Magyarország
45
49
Csehország
40
57
Románia
38
57
Szlovákia
36
61
Litvánia
34
58
Lettország
31
58
Bulgária
25
65
Forrás: Eurobarométer (2008 tavasz)
Az Eurobarometer 2008 tavaszi felmérése szerint tovább csökkent a rendőrségbe vetett bizalom, 45 százalékra (2007 tavaszán, egy évvel korábban ez az arány még 56 százalék volt). Ez a bizalmi szint a régiós országokat tekintve közepesnek számít, gyakorlatilag megegyezik a régiós átlaggal. Tovább növekedett ugyanakkor azoknak az aránya, akik nem bíznak a rendőrségben: 2007 őszéhez képest ez újabb 2 százalékponttal emelkedett 49 százalékra, ami azt mutatja, hogy a rendőrséggel kapcsolatos bizalmi válság, ha lassuló ütemben is, de tovább mélyül. E mögött olyan események állnak, mint a közlemúltban nagy nyilvánosságot kapott tatárszentgyörgyi esetnél tanúsított helyszínelési hiányosságok, de ugyanakkor javíthatja a rendvédelmi hatóságokba vetett bizalmat, hogy a korábbi, nagy nyilvánosságot kapott eseményeknél (mint például a rendőrpalota elleni támadás, vagy a Molotov-koktélos incidensek) sikerült jelentős nyomozati eredményt felmutatni: több, a Magyarok Nyilai Nemzeti Felszabadító Hadsereg nevű terrorszervezethez valószínűleg köthető aktivistát tartóztattak le.
40
A rendőrség presztízsét jelentősen kikezdte az is, hogy szinte már minden jelentős intézkedést (legutóbb a 2009. március 15-i Kossuth téri rendőri akciókat, illetve korábban a tatárszentgyörgyi gyilkosság ügyében folytatott rendőri nyomozást is) rögtön belső, rendőrségi vizsgálat követett, a permanens rendőrségi önkritika tekintélyromboló hatását pedig felerősítették a rendőrséggel szembeni ellenzéki és jogvédői bírálatok is. A bűnfenyegetettség szubjektív szintjének erősödése miatt az EP-választást követő országgyűlési választásokon is intenzív kampánytéma lesz a rendőrség és a közbiztonság helyzete. A Fidesz a közelmúltban történt erőszakos eseményekre reagálva újabb támogatásokat sürgetett a rendőrség számára: összesen mintegy 33,5 milliárd forint plusztámogatást helyezett kilátásba esetleges választási győzelme esetére, amelyből 15 milliárd forintot a túlórák pénzügyi fedezetére, 3,5 milliárd forintot pedig a rendőrőrsprogram és a körzeti megbízotti feltételek javítására költene el. Hasonló célokat szolgált a párt nemrég benyújtott, és el nem fogadott, a büntetőeljárási törvényre vonatkozó törvénymódosító indítványa is, amely a „három csapás” néven vonult be a köztudatba, és az amerikai „három dobás törvény” (three strikes law) mintájára készült; lényege, hogy a bíróságokat a visszaeső bűnözők esetében szigorúbb börtönbüntetés kiszabására kötelezné.
3.2.4. Módosító faktorok A vizsgált időszakban több olyan rendkívüli esemény is történt, amely befolyásolja a stabilitást, ugyanakkor az alindex kiszámítását szolgáló adatok között nem jelenik meg. •
•
•
Akárcsak 2006-ban és 2007-ben, 2008-ban és 2009-ben is sor került tömegoszlatásokra és erőszakos demonstrációkra, a 2007-ben megkezdődött trend azonban folytatódott, és az előző évhez képest csökkent a megmozdulások intenzitása, illetve az okozott kár is. A melegtüntetés durva megzavarása után a rendőrségi fellépés – 2008. október 23-án és 2009. március 15-én – már jóval sikeresebb volt a korábbiaknál, amit csak segített a radikális jobboldalon általánossá váló mozgósítási válság. Mindkét alkalommal sikerült megelőzni a korábbihoz hasonló, céltalan rombolással és összecsapásokkal végződő akciókat, ami hozzájárult a stabilitásról kialakított kép erősítéséhez. 2008-ban kisebbségi kormány alakult, amely ugyan a fontosabb törvények elfogadtatását el tudta érni a parlamentben, azonban folyamatos politikai instabilitással kellett szembenéznie. 2009-ben konstruktív bizalmatlansági indítvánnyal új miniszterelnököt választott a parlament. Ugyan az új kormány parlamenti támogatása rövid távon biztosabbnak tűnik, az új kormány sok tekintetben a kisebbségi kormánytól megörökölt politikai problémákkal kell, hogy szembenézzen, az EP-választást követően pedig stabilitása pillanatok alatt megroppanhat.
41
3.3. SAJTÓ- ÉS SZÓLÁSSZABADSÁG A SAJTÓ- ÉS SZÓLÁSSZABADSÁG alindex értéke 2008-2009-ben: 61 (-2) Az alindex számszerűsítéséhez (számolt PRI) hazánk a Reporters Sans Frontieres, illetve a Freedom House sajtószabadsággal kapcsolatos adatait vettük figyelembe.
3.3.1. Prognózis •
•
•
•
•
•
A médiával kapcsolatban a legkomolyabb probléma továbbra is a jogi környezet szabályozatlansága, a következő ciklusig várhatóan nem születik meg a kétharmados többséget igénylő átfogó médiaszabályozás. Az Alkotmánybíróság várhatóan helyt ad Sólyom László alkotmányossági aggályainak, a ciklusban újabb jogszabályt pedig a politikai szereplők várhatóan nem alkotnak. A médiára vonatkozó jogi környezet megváltozása nélkül fennmarad az a kevéssé piacbarát és sok szempontból erősen korlátozó szabályozás, mely a médiapiaci szereplőket is távozásra késztetheti (ahogy az jól látható például a kereskedelmi televíziók hatósági szigor és magas műsorszolgáltatási díjak miatti „emigrációjának” esetében). A sajtóba vetett bizalom az utóbbi évben osztozott a politikai oldallal kapcsolatos bizalomvesztésben: a sajtó bizalmi indexe 2008-ban a korábbinál is alacsonyabb értéket mutat (27%). A sajtóba vetett bizalom nem követi viszont a választási évekre jellemző „hangulatváltozást”, a negatív megítélés az utóbbi években végig alacsony szinten maradt. A médiába vetett bizalom csökkenése ugyanakkor nem jár együtt a média szemléletformáló szerepének csökkenésével. Az előző évek trendjéhez illeszkedve a következő esztendőkben várhatóan tovább csökken hazánkban a politikai napilapok iránti érdeklődés, ez pedig felértékeli az elektronikus média és az internet szerepét a tájékoztatásban, hirdetésben és a politikai kampányokban. A gazdasági válság következtében a kormány cselekvési tervében rögzítettek szerint csökkenhet a közmédia költségvetése, melynek következtében összevonások és elbocsátások várhatóak. Ezért sem várható ugyanakkor, hogy a kereskedelmi televíziók – jelentős mértékben a közmédiumok működésére fordított – koncessziós díja csökkenjen, ez ugyanis a közmédiumok finanszírozását hátrányosan érintené, ami pedig az ORTT-nek és a közmédiumok fenntartása iránt elkötelezett politikai szereplőknek sem érdeke. A válság ugyanakkor várhatóan tovább csökkenti a hirdetési hajlandóságot, és csökkenti a hirdetési piac árait; annak köszönhetően is, hogy a válság a hirdetőként nagyon fontos szerepet játszó ingatlanszektort, a gépjárműipart és a turizmust kiemelten érinti.
3.3.2. Jogi szabályozás A 2008-as év elsődleges médiajogi célkitűzése egy új médiatörvény megalkotása, valamint parlamenti, kétharmados többség általi elfogadása volt. A 2008. december 8-án elfogadott médiatörvényt Sólyom László köztársasági elnök az Alkotmánybírósághoz küldte normakontrollra. Az elnök az új pályázati feltételeket az Alkotmánybíróságnak a
42 sajtószabadsággal és az információszabadsággal kapcsolatban kezdettől fennálló gyakorlatával ellentétesnek ítélte meg37. A nagy többséggel elfogadott törvény (a tervezetet 363 igen, 10 nem és két tartózkodással fogadta el az Országgyűlés, csak az MDF képviselői szavaztak ellene) deklarált célja a magyar médiaviszonyok, ezen belül kiemelten a közmédiumok finanszírozásának és személyzeti politikájának átláthatóvá tétele, valamint a politikai befolyás csökkentése. Az eredmény ugyanakkor egy olyan törvénytervezet lett, mely a szakmai szereplők egyetértésével nem találkozott, a pártpolitikai befolyást ugyanakkor inkább növelte volna, különösen a közmédiumok vonatkozásában. Ez jól tükrözi azt a törekvést, hogy a politikai szereplők úgy „tudják le” egyre nyomasztóbb mulasztásukat (a médiatörvény hibáira az Unió szervei is többször felhívták a figyelmet), hogy – a legfőbb problémákat érintetlenül hagyva – megmaradjon a parlamenti pártok érdekeinek megfelelő politikai ellenőrzés a médiában. (Egyrészt, mert a politikai erők a sokszoros ellenpéldák ellenére is hisznek abban, hogy a választók gondolkodása a közszolgálati adókon keresztül formálható, másrészt, mert a közmédia a pártok és a körülöttük lévő érdekkörök számára a pozíciók biztosításának terepe, egyes esetekben pedig anyagi forrás is.) Az ellenérdekelt politikai felek a tervezetek kidolgozásakor csak a politikai, jogi és technikai minimumra koncentráltak. Az újságíró-szervezetek kezdettől fogva aggályaikat hangsúlyozták, és bírálta a törvényt Majtényi László, az ORTT elnöke is (aki „példás négypárti egyetértésben hozott rossz döntésről” beszélt), a bírálatokat ugyanakkor a politikai szereplők javarészt ignorálták. A módosítás lényegi pontjai a következők: Új szakmai grémium megalkotása az ORTT helyett (Nemzeti Médiahatóság). Az öt parlamenti frakció egy-egy tagja által jegyzett dokumentum a kuratóriumi rendszernek, illetve az Országos Rádió és Televízió Testület (ORTT) 2008 utolsó napjával vetett volna véget; utóbbi helyébe – Nemzeti Médiahatóság (NMH) néven – új, piacfelügyeleti jellegű szervezet lépett volna. Az NMH a nyilvántartás, valamint a piacfelügyelet és -elemzés mellett működteti a Nemzeti Audiovizuális Archívumot, eljár a tudomására jutott jogsértések ügyében, valamint – a kormány kijelölése alapján – képviseli az országot a nemzetközi szervezetekben. Új közszolgálati médiafinanszírozás. A közmédiában a kuratóriumi rendszer helyébe új struktúra lép: minden intézmény nonprofit részvénytársaságként működik, az egyetlen – forgalomképtelen – részvény a magyar államé. A cég élén az igazgatóság hatásköreit gyakorló, az Országgyűlés által választott tulajdonosi vagyonkezelő testület áll. A testület gyakorolná a közmédium elnökének helyébe lépő vezérigazgató felett a munkáltatói jogot, akit az Országgyűlés kétharmados többséggel választ a posztra.
37
A Köztársasági Elnöki Hivatal közleménye szerint "A médiatörvény módosítása háttérbe szorítja a pályáztatás követelményét a pályázat nélkül történő szerződésmegújítással szemben. Ez ellentétes az Alkotmánybíróságnak a sajtószabadsággal és az információszabadsággal kapcsolatban a rádiózás és televíziózás terén kezdettől fennálló gyakorlatával. Ráadásul a törvény ezáltal a jelenlegi műsorszolgáltatókat aránytalan előnyhöz juttatja a pályázni kívánó új társaságokkal szemben, ami sérti az egyenlő bánásmód alkotmányos követelményét is." A Hivatal szerint a jelenlegi pályázati rendszernek garanciális jelentősége van abban, hogy a frekvenciaszűkösség ellenére érvényesülhessen a kiegyensúlyozottság követelménye, hiszen ennek révén lehetőség van új szolgáltatók megjelenésére.
43 Új pályázati feltételek. A hatályos médiatörvény értelmében a műsorszolgáltatási jogosultság nyílt pályázaton szerezhető meg, rádiók esetében hét, televíziók esetében tíz évre. Ennek az időnek a lejártakor újból pályázatot kell kiírni, de ha a műsorszolgáltató bejelenti erre vonatkozó igényét, az Országos Rádió és Televízió Testület (ORTT) egy ízben pályázat nélkül is megújíthatja a műsorszolgáltatási szerződést legfeljebb öt évre. Az új törvény lehetőséget adna arra, hogy az ORTT egymást követő több esetben is pályáztatás nélkül megújítsa a műsorszolgáltatási szerződést. Erre a digitális átállásig lenne lehetőség, ami televíziók esetében 2012-t, rádiók esetében a tervek szerint 2014-et jelent. Vizsgálati jogkörök; „médiarendőrség”. A törvénytervezet szerint az új médiahatóság rendelkezett volna egy külön jogkörrel, amely számára lehetővé tette volna, hogy bármilyen okból elrendelt vizsgálat során „bármely helyszínt átkutathat, oda önhatalmúlag, a tulajdonos (birtokos), illetve az ott tartózkodó személyek akarata ellenére is beléphet, e célból lezárt területet, épületet, helyiséget felnyithat”, az érintetteket „felvilágosítás és magyarázat adására kötelezheti, illetve a helyszínen, más módon tájékozódhat”. Ez a rész lett a szöveg legvitatottabb pontja, ez váltotta ki a szakmai szervezetek egyöntetű ellenkezését. A „médiarendőrséget” illető rész az elfogadott törvény szövegéből már kimaradt. Politikai kontroll. A közszolgálati média politikai kézi vezérlésére alkalmat adó szabályok változatlanul kerültek át az új médiatörvény immár harmadik tervezetébe is. A tervezet a mindenkori kormányzó pártok kezébe adna példátlan hatalmat a közszolgálati média irányítása, befolyásolása, átszervezése, megszüntetése felett. A tervezet készítői a francia közszolgálati modellt tartották szem előtt. Ennek része a reklámok kizárása, az egyszerűsített médiafelügyelet, kevesebb kuratóriumi tag, civil kurátori pozíció megszüntetése, valamint az előírásos egyharmados hírfelosztási kvóta. Ez utóbbi lényege, hogy adott híradásban, egyharmad-egyharmad arányban kell teret engedni a kormánynak, a kormányzó pártoknak és az ellenzéknek. A finanszírozás teljes mértékben az állam feladata, amely a kereskedelmi televíziók reklámbevételei után beszedett díjakkal egészíti ki az állami normatívát. Szakmai szereplők szerint ugyanakkor a magyar közmédia működéséhez a német finanszírozási modell lenne a megfelelő, amelynek lényege, hogy a finanszírozás módját törvény szabályozza, a törvénynek meg kell határoznia a finanszírozás lehetséges forrásait, az üzemben tartási díj mértékét, valamint az egyéb bevételi forrásokat is meg kell neveznie. Ez biztosítaná az eltávolodást az aktuális kormánynak és parlamentnek való megfelelés kényszerétől. (A térségbeli országok zöme ezt a modellt követi, így elsősorban Csehország, Lengyelország és Románia.) A hazai médiaszabályozás anomáliáit jól mutatja, hogy a magyar nyelven elérhető mintegy nyolcvan televíziónak jelenleg csak a harmada sugároz az ORTT engedélyével38. A műholdas kereskedelmi televíziók esetében még rosszabb az arány, háromnegyedük Angliában, Csehországban és Romániában van bejegyeztetve. A tendenciákat nézve ez az arány még tovább romolhat. A Figyelő hetilap egy írásából kirajzolódó vélemények alapján a „disszidált” televíziók vezetői az alábbi okokkal magyarázták döntésüket: • •
38
más országok médiahatóságainál jóval piacbarátabb viszonyokkal találkoztak; az ORTT bírságolási gyakorlata, illetve a politikusok hozzáállása az új médiatörvényhez teljesen kiszámíthatatlan;
http://www.fn.hu/media_print/20090511/menekulore_fogtak
44 •
a magas műsorszolgáltatási díj és az elavult médiatörvény.
A médiatörvénnyel egy időben egyre inkább felerősödött a közbeszédet szabályozni kívánó úgynevezett „gyűlöletbeszéd” elleni törvény megalkotásának igénye, ami a magyar belpolitika egyik legtöbb vitát kiváltó ügye. Az MSZP-n kívül valamennyi parlamenti politikai erő ellenezte a törvény megalkotását. Annak ellenére ugyanakkor, hogy maga a kormány nem támogatta, az MSZP egységes támogatásának köszönhetően az Országgyűlés megszavazta a Ptk. módosítását szolgáló törvénymódosítást. Sólyom László ugyanakkor a parlament által elfogadott módosítást véleményezésre megküldte az Alkotmánybíróságnak39. A gyűlöletbeszéd jogi szankcionálására vonatkozó törekvések a sajtó- és szólásszabadságot valóban sok vonatkozásban indokolatlanul korlátozhatnák. Nemzetközi példák mutatják, hogy pusztán jogi eszközökkel nem lehet gátat szabni a kirekesztő és gyűlöletet szító beszédnek, ráadásul a szigorítása jelen helyzetben azért sem indokolt, mert a hatályos törvények eddig is lehetőséget teremtettek a szélsőségesekkel kapcsolatos hatékony fellépésre. A közösség elleni izgatás bűntette például a Btk. vonatkozó paragrafusa szerint három évig terjedő szabadságvesztéssel is büntethető. A gyűlöletkeltő beszéddel szembeni effektív fellépéshez leginkább a jogalkalmazók (rendőrök, de főleg az ügyészség és a bíróságok) oldalán lenne szükség következetes és egyértelmű döntésekre (ebben segíthetnének például a bíróság esetében a jogegységi határozatok).
3.3.3. Közszolgálati médiumok: vezetés és függetlenség A médiatörvény hiányosságának egyik ékes bizonyítékát képezik a közmédiumok elnöksége körüli állandó anomáliák, és az elnyúló „interregnumok”. A közszolgálati televíziónak jelenleg nincs elnöke, ami irányítási problémákat eredményez a közmédiában. Rudi Zoltán megbízatása 2008 márciusában járt le, azóta a 2008. március 3-án kinevezett alelnök, Medveczky Balázs szűkített jogkörrel irányítja a köztelevíziót. A többszöri elnöki pályázat meghirdetése, valamint elnökválasztási forduló ellenére, a Magyar Televízió elnöki kuratóriuma nem tudott egyszerű többséget biztosítani egyik jelöltnek sem. A köztelevízió nehéz helyzetbe került, pazarló gazdálkodásának is köszönhetően komoly likviditási gondokkal küzd, ugyanakkor a közszolgálatisággal kapcsolatos koncepcióhiánynak is köszönhetően nincs eszköz, mód és keret új műsorok gyártására. Költséghatékonysági szempontból felmerült a közszolgálati adók összevonása is, ezt ugyanakkor a Duna Televízió bírálta élesen. További gondot jelent a nézők számának drasztikus csökkenése. A többség – ezen belül is az aktív lakosság túlnyomó része – ma a kereskedelmi adókat nézi-hallgatja (ld. ennek kapcsán az AGB Nielsen nézettségi adatait). Az előnytelen versenyhelyzet nem kizárólag a nézőszámban jelenik meg, hanem a személyi és technikai háttérben is. Kevesebben hajlandóak a közmédiánál dolgozni, olyanok, akik szaktudásukkal képesek lennének kimozdítani a televíziót jelenlegi helyzetéből. Az országos sugárzású kereskedelmi televíziók, 39
Az MSZP elképzelései szerint a törvény tulajdonképpen egy, a gyűlöletbeszéd tiltására vonatkozó kísérlet, melynek célja, hogy a polgári jog szabályai szerint követelhessenek elégtételt mindazon csoportok tagjai, akiket a nemzeti, etnikai hovatartozásuk, vallási meggyőződésük vagy szexuális irányultságuk miatt nagy nyilvánosság előtt megsértettek. A köztársasági elnök szerint a törvény nem ad lehetőséget annak a kérdésnek a valódi mérlegelésére, hogy a jogaiban magát sértve érző személy valóban tagja-e annak a sértett közösségnek, illetve, hogy kellően szoros-e a viszonya az érintett közösséggel. Az államfő szerint a törvény nem tisztázza az ehhez szükséges bizonyítási kötelezettségeket sem, ezért sérti a szólásszabadságot.
45 anyagi érdekből kiindulva, nem kívánják felvállalni a közszolgálati jellegű műsorok gyártását, sőt, a ma hatályban lévő médiatörvényben rögzített kötelezettségeiktől is meg kívánnak válni. Heti átlagos közönségarány - Teljes nap (18-49 évesek)
2008
M1
TV2
RTL KLUB
január 6-12.
10,8
35,2
31,4
január 13-20.
11,4
34,5
30,2
január 21-26.
11
35
31
január 27. - február 2.
10,8
35,2
30,4
február 3-9.
12,7
32,9
31
február 10-16.
12,2
31,8
31,2
február 17-23.
11,9
31,6
31
február 24. - március 2.
13,1
31,3
30,8
március 3-9.
12,4
31,4
31,5
március 10-16.
12,2
30,2
32,8
március 17-23.
13,4
28,6
33,3
március 24-30.
12,5
30,5
32,1
Forrás: AGB Hungary
2008. szeptember 5-én a Nemzeti Hírközlési Hatóság és az Antenna Hungária aláírta a digitális földfelszíni televízió- és rádióműsor-szóró hálózatok üzemeltetési jogosultságára vonatkozó szerződéseket. A két különálló pályázaton az Antenna Hungária 5 televíziós és egy rádiós multiplex 12 évre szóló üzemeltetési jogosultságát nyerte el. A DVB-T televíziós multiplexek a hálózat teljes kiépítése után a lakosság 96 százalékát érik el, a rádió esetében ez 94 százalék lesz. Az új szórás lehetővé teszi a magasabb technikai minőséget, valamint több adó vétele válik lehetővé egyszerű „földi” antenna birtokában is. A több adó a lakosság szélesebb rétegét érheti el, így – elvben – a változás lehetőséget teremt a lakosság szélesebb körű tájékozódására. A közszolgálati rádiók esetében lényeges változás volt, hogy a likviditási nehézségek mérséklése érdekében a személyzet jelentős hányada elhagyni kényszerült a Bródy Sándor utcai épületet, így teljes szerkesztőségek, munkacsoportok szűntek meg. Az MR2 Petőfi Rádió hallgatottsága megsokszorozódott (egyedüliként a három közszolgálati adó közül), ugyanakkor ennek ára, hogy műsorgyártás nem folyik a rádióban, kizárólag zenei adóként működik, így az adó közszolgálatiságát többen újra és újra megkérdőjelezik mind szakmai, mind politikai oldalon.
46
3.3.4. A médiafogyasztási szokások változása A 2008-as év során folytatódott az elmúlt években tapasztalt jelenség: a klasszikus, nyomtatott, írott sajtó fokozatosan teret veszít az audiovizuális médiával, illetőleg az online sajtóval szemben. Napilapok terjesztési példányszámai
Az újság neve
Napi terjesztett példányszám (2007)
Napi terjesztett példányszám (2008)
Napi terjesztett példányszám (2009 I. n. év)
Blikk
235 648
217 861
213 785
Népszabadság
120 138
105 039
96 591
Magyar Nemzet
63 132
55 718
53 550
Népszava
23 918
22 193
20 878
Világgazdaság
13 121
12 684
11 824
Forrás: MATESZ
Az írott sajtótermékek népszerűsége tovább romlott az elmúlt időszakban. Ez a jelenség elsősorban az online sajtó térnyerésével magyarázható, amit az utóbbi időszakban felerősítenek a gazdasági válság hatásai, melyek a sajtótermékek mint nélkülözhető „luxustermékek” esetében is visszafogják a fogyasztást. A 2007-es adatokhoz képest az eladási példányszámok, ha nem is drasztikusan, de csökkentek. A bulvármédia dominanciája továbbra is töretlen az írott sajtó piacán. A Blikk példányszáma (217 861) egymagában meghaladja az összes többi vezető politikai és gazdasági napilap összes eladott példányszámát (195 634). További tény, ami megnehezíti a sajtótermékek helyzetét, hogy az ingyenes Metropol napi magazint több mint 308 ezer példányban terjesztik. A nyomtatott politikai média befolyásának csökkenését jelzi az a mutató is, melyet a „broadsheet” politikai napilapok példányszámának és a választókorú lakosság hányadosából kapunk. Az így kapott 2,4%-os arányszám illeszkedik a korábbi évek trendjébe: 2002 óta a minőségi napilapok visszaszorulását tapasztalhatjuk a lappiacon. A politikai napilapok eladási aránya 1994-ben, 2000-ben és 2003-ban mutatta a legmagasabb, 4 százalék felett értéket. A 2007-es esztendőt követően 2008-ban továbbesett ez az arány. Várhatóan a következő esztendőkben tovább csökken hazánkban a politikai napilapok iránti érdeklődés, ez pedig felértékeli az elektronikus média és az internet szerepét a tájékoztatásban, a hirdetésben és a politikai kampányokban. 2009 tavaszán ez a tendencia fokozódott. A legnagyobb példányszámú politikai napilap, a Népszabadság, a 100 ezer értékesített példányszám alá esett, a MATESZ áprilisi adatai szerint az értékesített példányszám 96 591. A nyomtatott sajtó szorongatott helyzetével összefügg, hogy 2008 második felében a legtöbb szerkesztőség létszámstopot rendelt el. A nagy politikai napilapok, valamint hetilapok, közép- és hosszú távon az egyre szűkülő piacokhoz kénytelenek alkalmazkodni. A tárgyalt időszakban az internetes portálok látogatottsága jelentősen nőtt.
47 A „broadsheet” sajtó fogyasztása
5
4
3 2,79 2,43 2 1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Forrás: MATESZ, Political Capital számítások
A válság önmagában is kedvezett az online sajtónak. 2008 októberében a Medián Webaudit adatai szerint a gazdasági-politikai portálokat 70 százalékkal többen keresték fel, összességében a legkeresettebb írások több mint fele gazdasági témájú volt. A válság ugyanakkor csökkenti a hirdetési hajlandóságot, és lenyomja a hirdetési piac árait; annak köszönhetően is, mert, a válság a hirdetőként nagyon fontos szerepet játszó ingatlanszektort, a gépjárműipart és a turizmust kiemelten érinti.
3.3.5. A magyar médiapiac nemzetközi megítélése A nagy nemzetközi újságíró szervezetek valamint médiakutató intézetek egybehangzó véleménye szerint a magyar média intézményesen szabad, annak működésébe jogilag semmilyen politikai szereplő be nem avatkozhat. A hatályban lévő médiatörvény hiányosságai folytán ugyanakkor az indirekt és nem hivatalos csatornákon keresztüli politikai befolyásolás gyakran túl erős a politikai szereplők részéről. Ez utóbbi tényező mellett a „gyűlöletbeszéd-törvény” tervezetének és a hiányos médiatörvénynek tudható be, hogy 2008-ra a Reporters Sans Frontières nemzetközi szervezet rontotta Magyarország besorolását, amely így most a 23. helyen áll 5,5-es mutatóval. Az Európai Unió tagállamaival összehasonlítva hazánk a középmezőny alján helyezkedik el, az előző évi adatokkal összehasonlítva Litvánia és Németország előzte meg hazánkat. Magyarország a világ országai közül a 17. helyről a 23. helyre esett vissza. Mind a nemzetközi, mind a hazai szervezetek rámutatnak azonban egy döntő tényezőre, amely nagymértékben meghatározza a mai magyar sajtó és szólásszabadság helyzetét. Ma Magyarországon az újságírók jelentős többsége rendezetlen munka- és fizetési körülmények között kénytelen dolgozni. A bejelentett „médiamunkások” többsége hivatalosan minimálbért keres, a munkáltató egyéb módon kompenzálja a nettó kifizetett bért. Az újságírók nagy többsége egyéni vállalkozóként, számlaadóként keres, amely nem biztosítja a kiegyensúlyozott, nyugodt egzisztenciális hátteret, és ez nagyobb függőséget eredményez – ami pedig nagyobb teret is enged a tulajdonosoknak a média tartalmainak befolyásolásába. További gondot okoz, hogy többen, több különböző megrendelőnek is dolgoznak, ami gyakran az újságírás minőségét rontja (ez megjelenik más országok gyakorlatában is, de kevésbé elterjedt, mint Magyarországon). A sajtó munkatársai többnyire szervezeti védelem nélkül dolgoznak. A meglévő érdekvédelmi szervezetek csak hiányosan képesek ellátni feladataikat és ez nem kizárólag a törvényi hátteret minősíti, hanem ezen szervezetek elavult felépítését is. A kommunikációs szakok népszerűségéből fakadó, az
48 újságírószakmában egyre látványosabb „túltermelés” a média minőségének fejlődésére szintén akadályozó tényező lehet. Az RSF sajtószabadság indexe Magyarországon
Értékelés (hibapontok)
Helyezés a világ országai között
2003
3,33
21.
2004
6,00
28.
2005
2,00
12.
2006
3,00
10.
2007
4,50
17.
2008
5,50
23.
Reporters Sans Frontières, Annual Report 2008
49 Az RSF sajtószabadság indexe a régióban
Helyezés a világ országai között
Tagállamok
Pontérték
1.
Luxemburg
1,50
4.
Észtország
2,00
-
Finnország
2,00
-
Írország
2,00
7.
Belgium
3,00
-
Lettország
3,00
-
Szlovákia
3,00
-
Svédország
3,00
Ausztria
3,50
Dánia
3,50
Csehország
4,00
-
Litvánia
4,00
-
Hollandia
4,00
-
Portugália
4,00
20.
Németország
4,50
23.
Magyarország
5,50
-
Nagy-Britannia
5,50
30.
Szlovénia
7,33
31.
Görögország
7,50
35.
Franciaország
7,67
36.
Spanyolország
8,00
44.
Olaszország
8,42
Lengyelország
9,00
47.
Románia
9,00
53.
Ciprus (Északi terület)
10,00
59.
Bulgária
12,50
14. 16.
Reporters Sans Frontières, Annual Report 2008
Kedvezőtlen irányú tendencia, hogy a magyar sajtóba vetett bizalom csökkenő tendenciát mutat, és elfogadottsága nagyságrendileg a régiós és uniós átlag alatt van. A sajtó osztozik a politikai intézményekkel kapcsolatos népszerűségvesztésben, ami azt is mutatja: a sajtót a közvélemény nem tekinti a politikai intézményektől független, önálló társadalmi szereplőnek.
50 A sajtó bizalmi indexe a régióban
Bízik a sajtóban
Nem bízik a sajtóban
Nem tudja
2008
2007-hez képest
2008
2007-hez képest
2008
2007-hez képest
Bulgária
44
+3
43
0
13
-3
Csehország
56
+2
42
-2
2
0
Lengyelország
42
-3
48
+2
10
+1
Magyarország
27
-1
63
-3
10
+4
Románia
63
+10
31
-8
6
-2
Szlovákia
56
+4
42
-4
2
0
EU27
44
0
50
+1
6
-1
Forrás: Eurobarometer 2008 ősz A Freedom House sajtószabadság indexe és rangsora a térségi államokban, 2008
1
Észtország
16
Szabad
2
Csehország
18
Szabad
3
Litvánia
18
Szabad
4
Magyarország
21
Szabad
5
Lettország
22
Szabad
6
Szlovákia
22
Szabad
7
Szlovénia
23
Szabad
8
Lengyelország
24
Szabad
9
Bulgária
33
Részlegesen szabad
10
Horvátország
36
Részlegesen szabad
11
Montenegró
38
Részlegesen szabad
12
Szerbia
39
Részlegesen szabad
13
Románia
44
Részlegesen szabad
Forrás: Freedom House
51
80
A sajtóba vetett bizalom az ink ább bízók aránya (%), forrás: Standard Eurobarometer 61-70 EU27 RO PL SK
HU CZ BG
70
60
50
40
30
20 2004 tavasz
2004 ősz
2005 ta vasz
2005 ősz
2006 tavasz
2006 ősz
2007 tavasz
2007 ősz
2008 tavasz
A sajtóval szemben bizalmatlan válaszadók aránya forrás: Eurobarometer, 2008 70 60 50
%
40 30 20 10
ag ya ro rs zá g M
EU 27
Le ng ye lo rs zá g
Bu lg ár ia
Sz lo vá kia
Cs eh or sz ág
Ro m án ia
0
52
3.4. KORRUPCIÓ A KORRUPCIÓ alindex értéke 2008-2009-ben: 56 (-2) Az alindex számszerű értékének meghatározásakor (számolt PRI), a korrupció észlelt szintjét (TI CPI) és Magyarország korrupciós rangsorban elfoglalt helyét vettük figyelembe.
3.4.1. Prognózis Az elkövetkező időszakban, rövid távon több tényező is a korrupciós kockázatok növekedését valószínűsíti: • Magyarországon a közelgő választások politikai elitcserét vetítenek előre a közigazgatásban. Mind a távozóban lévő, mind az újonnan jövő politikai csoportok körüli üzleti érdekeltségek zsákmányszerzési terepnek tekinthetik az állami forrásokat. A korrupciót így a „leköszönő” és a „beköszönő” politikai elit tevékenysége egyaránt növelheti. • A válság időszaka a rendelkezésre álló erőforrások beszűkülését eredményezi. Ez általában is felerősíti a pozíciókért és a javakért folytatott versenyt, és annak morálisan kifogásolható és törvényen túli formáit, így például a nepotizmust, a kartellezést, a „baráti” szerződéseket. A válság időszakában az államigazgatásban és az üzleti életben is többen folyamodhatnak a jövedelmek pótlásának és kiegészítésének „kreatív” módszereihez. • Az elharapózó korrupciót csak egy hatékonyan működő intézményrendszer tudja megfékezni, a válsággal együtt járó forrásszűkülés ugyanakkor a felügyeleti intézmények munkáját és a felderítési hatékonyságot is kedvezőtlenül befolyásolhatja. Mutatkoznak ugyanakkor olyan jelek is, amelyek közép- és hosszú távon csökkentik a korrupciós kockázatot: • A korrupció visszaszorulását segítheti az állami újraelosztás csökkentése (ez már a jelen ciklusban is elkezdődött, és várhatóan a következő kormány alatt is folytatódik majd). Minél nagyobb vagyonnal gazdálkodik és minél nagyobb szervezettel működik ugyanis egy állam, annál nagyobb a lehetőség a korrupcióra.
3.4.2. Korrupció az államigazgatásban és a politikában A korrupciót, az ennek vizsgálatával foglalkozó intézetek a hivatali vagy egyéb szervezeti pozícióval való, magánérdekből történő visszaélésként határozzák meg. Hazai és nemzetközi szakértők, üzletemberek értékelése alapján Magyarország korrupciós helyzete egyértelműen romlott 2008-ban 2007-hez képest. A Transparency International (TI) 2008-as Korrupció Észlelési Indexe (TI CPI)40 a 2007-es 5,3-es szintről 5,1re nőtt (az index esetében a mind nagyobb érték jelenti az észlelt korrupció alacsonyabb szintjét). A Korrupció Észlelési Index azt vizsgálja, hogy nemzetközi és helyi elemzők, üzletemberek milyen súlyosnak látják a korrupció problémáját a CPI-ban szereplő országokban. A 2008-as CPI 180 országban vizsgálta a közszférában észlelhető korrupciót. Az 5,1-es értékkel hazánk továbbra is a közepesen korrupt országok körébe tartozik, azonban a régión belüli kedvező pozíció változni látszik, vagyis ha nem kerül sor hathatós
40
A Korrupció-érzékelési indexet (CPI) a Transparency International megbízásából évente készítik el a Passaiu Egyetemen. A CPI nemzetközi és helyi elemzők és üzletemberek azon megítélésén alapul, hogy mennyire érzik súlyosnak a korrupció problémáját az egyes országokban.
53 intézkedésekre, Magyarország jelentősen visszaeshet a rangsorban régiós társaihoz képest. A Korrupció Észlelési Index változása a közép-kelet-európai régióban (2001-2008)
Korrupció Észlelési Index Source: Transparency International 6 CEE átlag
CZ HU SK PL
5
RO BG
4
3 2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Forrás: Transparency International
Ugyan a pontszám tekintetében hibahatáron belüli változásról beszélhetünk, ennél azonban lényegesen nagyobb módosulás történt Magyarország rangsorban elfoglalt helyét tekintve: a 39. helyről a 47. helyre esett vissza. A közép-kelet-európai régió országai közül megelőzi hazánkat a Cseh Köztársaság és nem sokkal marad el tőlünk Szlovákia. A Magyarországra vonatkozó adatokat összevetve a régió (Cseh Köztársaság, Bulgária, Lengyelország, Magyarország, Románia, Szlovákia) és az EU-15-ök (Ausztria, Belgium, Dánia, Egyesült Királyság, Írország, Finnország, Franciaország, Görögország, Hollandia, Luxemburg, Németország, Olaszország, Portugália, Spanyolország, Svédország) átlagával, megállapítható, hogy az EU-15-ökhöz képest meglehetős lemaradásban van hazánk. A régiós átlagnál ugyan jobb a helyzet itthon, ám ahogy már utaltunk rá, ez az előny egyre kisebb. A CPI értékeinek változását tekintve az is jól látható, hogy Bulgáriát leszámítva minden régiós ország javulást mutat, Magyarország azonban nem tudott hathatósan fellépni a korrupció ellen.
54 A Korrupció Észlelési Index értéke 2008-ban a közép-kelet-európai régióban és az EU-15 átlaga
Korrupció Észlelési Index 2008 Forrás: Transparency International 7,5
EU-15 átlag
Cseh Köztársaság
5,2
Magyarország
5,1
Szlovákia
5,0 4,6
Lengyelország 3,8
Románia
3,6
Bulgária 0
1
2
3
4
5
6
7
8
Forrás: Transparency International
A TI megállapítása szerint a hazai párt- és kampányfinanszírozás átláthatatlansága és az ezzel összefüggő túlbonyolított közbeszerzési rendszer a korrupció melegágya. Ezt erősíti a jogalkalmazás gyengesége, a korrupciós esetekre kiszabott enyhe szankciók, melyek együttesen jelentősen hozzájárulnak ahhoz a feltételezéshez, miszerint a korrupt magatartás, ügyintézés és üzletvitel nem kockázatos Magyarországon. Ugyanakkor a szoros személyi és kapcsolati hálókon keresztül megvalósított korrupt tranzakciók gátolják a gazdasági növekedést. Bár egyelőre csak gesztusértékűnek minősíthető (már csak azért is, mert a Bajnai-kormány rövid mandátuma alapvető változást nem eredményezhet ezen a téren) kedvező jel, hogy a magyar kormányfő a Transparency International elnökével közös sajtótájékoztatón jelentette be az újabb korrupcióellenes intézkedéseket41. A korrupció alakulása Magyarországon, 2000-2008
Év
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Magyarország pontszáma
5,2
5,3
4,9
4,8
4,8
5,0
5,2
5,3
5,1
Helyezés
32
31
33
40
42
40
41
39
47
Vizsgált országok száma
90
99
102
133
146
159
163
184
180
Forrás: Transparency International
41
http://www.miniszterelnok.hu/mss/alpha?do=4&pg=49&st=5&m85_doc=2574
55
Néhány európai ország helyezése a korrupciós rangsorban
Helyezés
Ország / territórium
2008 CPI Pontszám 9,3
Alkalmazott Felmérések 6
1
Dánia
1
Svédország
9,3
6
5
Finnország
9,0
6
5
Svájc
9,0
6
7
Izland
8,9
5
7
Hollandia
8,9
6
11
Luxemburg
8,3
6
12
Ausztria
8,1
6
14
Németország
7,9
6
14
Norvégia
7,9
6
16
Írország
7,7
6
16
Egyesült Királyság
7,7
6
18
Belgium
7,3
6
23
Franciaország
6,9
6
26
Szlovénia
6,7
8
27
Észtország
6,6
8
28
Spanyolország
6,5
6
31
Ciprus
6,4
3
32
Portugália
6,1
6
36
Málta
5,8
4
45
Csehország
5,2
8
47
Magyarország
5,1
8
52
Lettország
5,0
6
52
Szlovákia
5,0
8
55
Olaszország
4,8
6
57
Görögország
4,7
6
58
Litvánia
4,6
8
58
Lengyelország
4,6
8
58
Törökország
4,6
8
62
Horvátország
4,4
8
70
Románia
3,8
8
72
Bulgária
3,6
8
72
Macedónia
3,6
6
85
Montenegró
3,4
5
134
Ukrajna
2,5
8
151
Fehéroroszország
2,0
5
Forrás: Transparency International
56
3.4.3. Korrupció a magángazdaságban Az Ernst and Young vonatkozó felmérése42 szerint a válaszadók 61 százaléka szerint az általuk képviselt szektorban elterjedt jelenség a korrupció. Egynegyedük biztosan állítja, hogy vállalatánál volt korrupciós eset az elmúlt két évben, és majd ugyanennyien ismerik el, hogy kértek tőle vesztegetési összeget egy üzlet megnyeréséhez vagy folytatásához. Ugyanakkor a vezetők több mint kétharmada vélekedik úgy, hogy a korrupcióellenes jogszabályok hatósági betartatása erős, valamint a válaszadók mintegy fele érzékeli úgy, hogy a korrupciót feltáró vizsgálatok száma növekszik. Ebből következően egy lehetséges vizsgálat üzletmenetre gyakorolt negatív következményeként leginkább a bírságokat és büntetéseket (45%), valamint a piacról való kizárást (44%) jelölték meg. A válaszadók 38 százaléka tartja elterjedtnek a vesztegetést és a korrupciót üzleti tevékenységük gyakorlatában, így e tekintetben derűlátóbbak a magyarországi válaszolók. Ennek ellenére minden hatodik megkérdezett gondolja úgy, hogy vesztett el üzleti lehetőséget versenytársuk korrupt viselkedése miatt. A magyar vállalatok a tréningeket (50 százalék), a jogszabályi megfelelősségre fókuszáló belső auditokat (54 százalék), valamint az ügynökök és közvetítők jogi átvilágításait (46 százalék) tartják a megelőzés legsikeresebb vállalati eszközeinek. A nemzetközi gyakorlattal ellentétben a magyar vezetők kevésbé hisznek az etikai forródrót rendszerében, amelyek alapján globális szinten a visszaélési esetek 40 százalékára derül fény. Ez az etikai forródrót lényegében a belső ellenőrzést jelenti, aminek szerepe – a felmérés szerint – nemzetközi szinten a korrupció megelőzése esetében jelentősnek mondható.
3.4.4. Korrupció a nyilvánosságban A korrupció észlelt szintjére a sajtóban megjelent korrupciós botrányok nagy hatást gyakorolnak. Az elmúlt időszakban különösen nagy figyelmet kaptak az önkormányzati ingatlanbotrányok, melyek közül kiemelkedik a Hunvald György VII. kerületi szocialista polgármester nevéhez fűződő erzsébetvárosi ingatlanügy. A gyanú szerint Hunvald bűnsegédként közreműködött abban az ingatlanügyben, amelynél a nyomozók azt valószínűsítik, hogy két önkormányzati épület áron alul került egy helyi politikusok által is jegyzett céghez, majd áttételekkel külföldi befektetőkhöz. Hasonlóan nagy figyelmet kaptak a VI. kerületi ingatlanügyletekkel kapcsolatos vélelmezett törvénytelenségek is. A két ügy rámutatott arra is, hogy a korrupciónak bár sokszor kevésbé látható módon, de legalább olyan fontos (sőt, talán még sokkal jelentősebb) terepe lehet az önkormányzatok világa, mint a központi állami intézmények. Az autópálya-építésekkel kapcsolatban korábbi években is többször megfogalmazódott a korrupciógyanú. 2008-ban és 2009-ben ez a téma leginkább az M6-os autópálya kapcsán került ismét előtérbe, leghangsúlyosabban annak kapcsán, hogy bár a tervezett szakasz domborzati viszonyai azt nem feltétlenül teszik indokolttá, az autópálya nyomvonalán több alagút és völgyhíd megépítésére is sor kerül, ami jelentősen növeli a beruházás költségeit. Az üggyel kapcsolatos sajtóbeli találgatások csak felerősödtek, amikor az A jelű alagút 2008 júliusában beomlott, s az építkezés több mint két hónapig szünetelt valamennyi alagútnál. Általában is elmondható, de a konkrét ügy kapcsán még inkább szembetűnő, hogy a hazai
42
Az Ernst & Young tizedik, a Vesztegetés és Korrupció Gyakorlatáról szóló nemzetközi felmérése, 2008. szeptember
57 autópálya-építések költségei jelentősen meghaladják a környező országok hasonló beruházásainak összegét. A Zuschlag-ügy 2008-ban is folyamatosan napirenden volt, melynek kapcsán a médiamegjelenések rendre felsorolták az ügyben érintett politikusokat. 2009 márciusában őrizetbe vették a Gripen-botrány egyik kulcsfigurájának tartott osztrák Alfons MensdorffPouillyt. E hír kapcsán ismét előkerült a Gripen-ügy, mely 2007 első felében robbant ki. (A svéd köztévében oknyomozó riportsorozatot vetítettek, mely azt állította, hogy a BAE Systems és a svéd Saab kooperációjában gyártott és árult Gripen vadászgépek eladásának kilobbizásáért a BAE egy offshore cégen keresztül tizenhárom millió eurót fizetett ki az osztrák grófnak – a BAE 20 százalékban tulajdonosa a Saabnak). Így ismét előkerült Magyarország esetleges érintettsége az ügyben, illetve hogy a felállított vizsgálóbizottság nem jutott eredményre. A fenti két ügy újabb és újabb eseményei időről időre a média érdeklődésének középpontjába állítja a korrupció kérdését, mely erősíti a közvéleményben a politikai elit korruptságával kapcsolatos attitűdöket. Az utóbbi hónapokban a figyelem középpontjába került a Katapult Mentorprogram, melyet az Oktatási és Kulturális Minisztérium hozott létre 2005-ben azzal a céllal, hogy segítse a hátrányos helyzetű, illetve halmozottan hátrányos helyzetű fiatalokat felsőfokú tanulmányaik elvégzésében. A programba bekerült elsőéves hallgatókat a beilleszkedésben a velük azonos intézményben, azonos szakon tanuló felsőbb éves társuk segíti két féléven keresztül, mentori feladatokat ellátva. 2009 februárjában a programigazgató azzal állt a nyilvánosság elé, hogy az Esélyegyenlőségi Főigazgatóság – mely az OKM keretein belül működik – vezetője „pénzügyi visszaélésekbe keveredhetett”. A tárcánál vizsgálat indult, egyik köztisztviselő fegyelmi felelősségének tisztázására február 18-án fegyelmi eljárást rendeltek el. A konkrét vád szerint a főigazgatóság megbízásonként a megbízási díj 11-12 százalékát saját érdekeltségbe tartozó cégek, alapítványok közbeiktatásával, teljesítés nélküli kifizetésekkel igyekszik jogosulatlanul felhasználni. Az ügy a parlamentben is napirendre került, ahol ellenzéki képviselők a Zuschlag-ügyhöz hasonlították az esetet. Az ügy önmagán túlmutató jelentősége abban rejlik, hogy a kormányzati esélyegyenlőségi programok és a roma érdekvédők és szervezeteik hitelességét kezdi ki.
3.4.5. Korrupciós ügyek a régióban Az, hogy Magyarország kezdi elveszíteni előnyét a többi térségbeli országhoz viszonyítva a korrupció tekintetében, nem jelenti azt, hogy a régió többi országában ne lennének komoly gondot jelentő, és a nyilvánosság korrupcióészlelését is befolyásoló korrupciós botrányok. Az alábbi táblázat összefoglalja a régió egyes országainak legfontosabb korrupciós ügyeit.
58 Korrupciós ügyek a közép-kelet-európai országokban Ország
Ügy
Bulgária
Az Európai Bizottság korrupció és pazarló gazdálkodás miatt felfüggesztette több száz millió euró támogatás folyósítását Bulgáriának és visszavonta két kormányzati ügynökség jogát uniós pénzalapok kezelésére. A szavazatvásárlás Bulgáriában a választások idején rendkívül elterjedt gyakorlat.
Cseh Köztársaság
Csehországban azután tört ki kormányválság, hogy a cseh tévé leadott egy oknyomozó riportot, melyben bemutatták, hogy a szociáldemokraták közül 2008ban kivált, azóta pedig a kormánykoalíciót támogató Petr Wolf különböző háttértanulmányok készítésére vett fel több mint 11 millió korona (110 millió forint) állami támogatást és egy internetről letöltött anyagot nyújtott be elszámolásként.
Lengyelország
Lengyelországban három személyt letartóztatott annak gyanújával, hogy részt vettek a lengyel labdarúgás legnagyobb korrupciós botrányában. A wroclawi rendőrség tájékoztatása szerint a két klubvezetőt és egy edzőt vesztegetéssel vádolják, állítólag 2003 és 2006 között összesen 100 ezer zlotyt (7,296 millió forint) fizettek mérkőzések manipulálására.
Románia
Több tíz állami intézmény is finanszírozta Adrian Năstase szociáldemokrata képviselő 2004-es elnökválasztási kampányát, melynek keretében konzervekkel és alapvető élelmiszerekkel igyekeztek megvásárolni a választók szavazatát (az élelmiszerosztogatás a 2008-as kampányban is mindkét oldalon gyakran alkalmazott illegális gyakorlat volt).
Szlovákia
„Faliújságtender“: a Szlovák Nemzeti Párthoz közel álló cégek nyertek el uniós pénzeket – összesen 120 millió eurót. Az ellenzék kifogásolta, hogy csak néhány napig, a minisztérium faliújságján lehetett információkat szerezni a tenderről, melyre csak a győztes konzorcium jelentkezett. A botrányba a párt által delegált miniszter is belebukott.
3.5.6. Korrupció a „tényadatokban” Az ismertté vált vesztegetéses bűncselekmények számára vonatkozóan 2008-ra csak az első 8 hónapra készültek még adatok, ám valószínűsíthető, hogy 2008-ban növekedett ezek száma 2007-hez képest. Erre enged következtetni, legalábbis a 2007-es év első nyolc hónap adatainak (220) a 2008 első nyolc hónap adataival (241) történő összevetése. Ugyanakkor ezen statisztikai adatok esetében figyelemmel kell lennünk arra is, hogy ezek nem feltétlenül a tényleges eseteket mutatják, csupán a felderített aktusokat.
59 Ismertté vált vesztegetéses bűncselekmények száma (az első nyolc hónapos adatok összevetése) Ismertté vált vesztegetéses bűncselekmények száma
900
(az első nyolc hónapos adatok összevetése)
800 700 600 500 818
400
707
300
536 363
313
200 241
100 0
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Forrás: ORFK
A Corvinus Egyetem Korrupciós Intézetének kutatói a 2001 és 2007 közötti időszakban Magyarországon 444 korrupciós vagy korrupciógyanús esetet azonosítottak. A kutatás szerint a korrumpáltak zöme, 91,4 százaléka a kormányzati és önkormányzati szférából, míg a korrumpálók közel 60 százaléka az üzleti szférából kerül ki. Megállapították, hogy a korrupció egyértelműen „fehérgalléros” bűncselekmény, ennek ellenére a korrupcióban érintettek közel fele az alacsonyabb beosztásúak körébe tartozik. A vizsgálat során az is bebizonyosodott, hogy egyre inkább jellemző a korrupció intézményesülése, szervezett formában való megjelenése. Azaz egyre kevésbé jellemző, hogy csak alkalmi jelleggel jelenne meg a korrupció, valamint a korrupció csökkentésére létrehozott szervezetek is növekvő arányban válnak érintetté, kimagasló továbbá a rendőrséggel, illetve a minisztériumokkal kapcsolatos előfordulások aránya. A büntetési tételek vonatkozásában pedig visszásságra derült fény, ugyanis annak megemelése sok esetben együtt jár a korrupció valószínűségének és összegének növekedésével. Közbeszerzési eljárásokhoz kötődik a korrupciós esetek 20 százaléka, de a legnagyobb részt az ellenőrzésekhez kapcsolódó esetek teszik ki (44 százalékot). A városok, ezen belül is a főváros erősen felülreprezentált az elkövetési helyszínek között. A kutatás készítői az prognosztizálják, hogy a válságos időszakokban az intézmények hatékonysága, így a korrupció elleni fellépés is gyengül, ennek következtében az ilyen tevékenység előretörésével lehet számolni.
3.5.7. Korrupció és a jogszabályok 2007-ben több intézkedést is hozott a kormányzat, melyekkel a korrupciót kívánta visszaszorítani, ugyanakkor ezen kezdeményezések többsége félbemaradt. A kabinet felállította az Antikorrupciós Koordinációs Testületet. A Testület 2008 januárjában megalkotta az ún. Antikorrupciós Stratégiát, ennek megvalósítása azonban nem történt meg. Az Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium (IRM) kötelékében működő testület a minisztérium honlapján található információk szerint 2008. augusztus 31-én adott ki jelentést a 2007. évi tevékenységéről, az ülések időpontjára, illetve napirendjére vonatkozó adatok szerint pedig 2008-ban 4 alkalommal ült össze. Ezek mindegyikén téma volt a stratégia, illetve a hozzá kapcsolódó egyeztetések állása, ám ennél tovább a testület nem jutott.
60 Az Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium ugyanakkor az év során 4 tervezetet is kidolgozott a korrupció visszaszorítása érdekében. Ezek a következők: • Közérdekvédelmi Hivatal létrehozása, melynek fő tevékenysége a tisztességes eljárás követelményének megsértésre irányuló vizsgálat lefolytatása.43 • A közérdeksérelem veszélyét vagy megvalósulását bejelentő védelmére vonatkozó javaslat, mely az ún. közérdekű bejelentő védelmét jogszabályi garanciákkal kívánja biztosítani.44 • Országgyűlési határozati javaslat a közszféra alapvető etikai követelményeiről.45 • A lobbitevékenységről szóló 2006. évi XLIX. törvény módosításának tervezete, mely nagymértékben elősegítheti a döntéshozói befolyásolások átláthatóságát.46 Egy rövid távú intézkedési programot47 is összeállított a minisztérium, melyben a fenti négy mellett még egy javaslat szerepel, ami a pártfinanszírozás átláthatóvá tételét szorgalmazza. Erre vonatkozóan 2007. október 27-én nyújtott be törvényjavaslatot két szocialista képviselő, mely jelenleg is a parlament előtt van (a benyújtott módosító javaslatok utáni határozathozatalra vár). Az IRM nem kíván új tervezetet kidolgozni, csupán megerősíti ennek támogatását. A javaslatok kapcsán több szervezet (pl. Transparency International, Eötvös Károly Közpolitikai Intézet) is azon véleményének adott hangot, hogy nem újabb hatóság felállítására van szükség, hanem a jelenleg hatályos jogszabályok hathatósabb betartatására. Ugyanakkor a pártfinanszírozás kérdésének rendezését mindenki üdvözlendőnek tartja, ugyanis a jelenlegi rendszer a korrupció melegágya. A pártfinanszírozás mellett a nem megfelelő közbeszerzési törvény jelenti a másik legnagyobb problémát a korrupciót tekintve. A törvény módosítására ugyan sor került 2008 végén, ám e módosítások sokak szerint még mindig nem elégségesek. E két kérdéskör azért is különösen fontos, mivel a jelentős pénzeket mozgató kormányzati és önkormányzati beruházások ezen két törvény kiskapui által nyitnak lehetőséget a legtöbb visszaélésre. A Gyurcsány-kormány utolsó ülésén – 2009 áprilisában – elfogadta a korrupcióellenes intézkedéscsomagot. A javaslat szerint a korrupcióellenes munka központja a szeptembertől felálló Közérdekvédelmi Hivatal lesz. A Gazdasági Versenyhivatalhoz (GVH) hasonló függetlenséget és jogosítványokat élvező szervezet elnökét – a miniszterelnök előterjesztése és a köztársasági elnök javaslata alapján – az Országgyűlés választja meg. Sem az elnök, sem helyettesei nem választhatók újra. A hivatal a kilétét felfedő, foglalkoztatási és hasonló jogviszonyokban álló bejelentőnek nyújt védelmet, mivel ő az, aki információkat szolgáltathat, és ő az, aki leginkább tarthat a munkáltatói megfélemlítéstől. Személyét a hivatal nem adhatja ki, szükség esetén jogi képviseletet biztosít számára, és ha a bejelentéssel összefüggésben jövedelme csökken, anyagilag is támogatja. Ha a felderítés sikeres, a bejelentőt díjazás illeti meg, melynek mértéke a kirótt bírság tíz százaléka. Az eddig nyilvánosságra került előzetes tervekhez képest újdonság, hogy díj illeti azt a személyt is, aki az úgynevezett kőkemény kartellekről ad információt a GVH-nak. Az előterjesztés azonban még nincs parlamenti szakaszban, így törvényre emelése a következő kormányzati ciklusra marad.
43
http://irm.gov.hu/download/kozerdekvedelmi_hivatal.pdf/kozerdekvedelmi_hivatal.pdf http://irm.gov.hu/download/whistleblowing.pdf/whistleblowing.pdf 45 http://irm.gov.hu/download/etikai_minimumszabalyok.pdf/etikai_minimumszabalyok.pdf 46 http://irm.gov.hu/download/lobbi.tv_terv_09.02.pdf/lobbi.tv_terv_09.02.pdf 44
47
http://irm.gov.hu/download/korrupcio_elleni_rovidtavu.koncepcio.pdf/korrupcio_elleni_rovidtavu.koncepcio.pdf
61 A korrupció mérséklése, megelőzése nem csupán az állam, illetve a jogalkotó feladata, hanem maguk az érinttetek (akár a korrupcióval élő, akár annak szenvedő alanyait értsük ezen) is tehetnek ennek érdekében. A Transparency International ezzel kapcsolatban, a nemzetközi gyakorlatot figyelembe véve meg is fogalmazta ajánlásait: •
• • • • • • • • •
A legtöbb visszaélés a közbeszerzések során keletkezik, így elsődlegesen arra kell koncentrálni. Ennek módja, hogy egy független monitorozót vonnak be a közbeszerzésbe, amely már a kiírást is felügyeli és véleményezi, majd nyomon követi a pályázók tevékenységét az eredményhirdetésig, a győztes esetében pedig a megvalósítás végső fázisáig. Továbbképzések a belső és külső irányelvekről, szabályokról. Anonim etikai forró drót, vállalati ombudsman. Etikai tanácsadó, döntnök. Rendszeres rotálás a visszaélési lehetőséggel járó munkakörökben (például számlavizsgálás, beszerzés) és/vagy gyakori független kontroll. Számlavizsgálat és kifizetések ellenőrzésének elkülönítése. Utazási és költségelszámolások érdemi felülvizsgálata. Teljesítmény és honorárium arányosságának értékelése. Megkötött szerződések ellenőrzése, akár utólag is. Feddhetetlenségi nyilatkozat kérése a külső üzleti partnerektől.
62
3.5. IDEGENELLENESSÉG ÉS ELŐÍTÉLETESSÉG Az IDEGENELLENESSÉG és ELŐÍTÉLETESSÉG alindex értéke 2009-ben: 60 (-4) Az alindex számszerű értékének meghatározásakor (számolt PRI) az antiszemitizmussal, az idegenellenességgel és a romaellenességgel kapcsolatos közvélemény-kutatási adatokat használtunk fel.
3.5.1. Prognózis Az elkövetkező évben több tényező miatt is az etnikai konfliktusok erősödésére számíthatunk: • A 2009-es, illetve a 2010-es kampány egyaránt etnikai feszültségek felerősödéséhez vezethet. A Jobbik a romakérdést és a bűnözést összekötő, hatásosnak bizonyult retorikája, illetve a nagy pártok ezzel a kampánnyal egyes pontokon rivalizáló kampánya ebből a szempontból kiemelt kockázatokat hordoz. • A világgazdasági válság hagyományosan felerősítheti az etnikai konfliktusokat és a kisebbségekkel szembeni előítéleteket, különösen egy olyan, materiális értékorientációjú társadalomban, mint a magyar. Ennek több oka is van: 1. Az elosztási kérdések jelentőségének felerősödése és a munkanélküliség növekedése erősítheti a diszkriminációt, az állampolgári sovinizmust és a „segélyen tengődő” romákat bűnbakká teheti. 2. A válság nyomán felerősödnek a kulturális törésvonalak is, csökken a többségi társadalom toleranciaszintje. 3. A válság nyomán erősödhet a bűnözés szintje, ez pedig még fogékonyabbá teszi a társadalmat a „cigánybűnözés” stigmájára. 4. A kedvezőtlen irányú gazdasági változások erősítik a szélsőjobboldal lehetőségeit arra, hogy a kisebbségi csoportokat azonosítsák a problémák okaiként. • A gazdasági-társadalmi „rendteremtés” felerősödő igényével összhangban a szélsőjobboldal gondolkodásmódja és fogalomhasználata még erősebbé válhat a társadalmi közép világnézetében, marginálisból domináns ideológiává válva. Ez visszaköszönhet az előítéletesség erősödésén túl a növekvő rendszerellenességben és tekintélyelvűségben, továbbá az összeesküvés-elméletekben való gondolkodásban is. Ez a folytatódó, a Jobbik erősödésénél jóval veszélyesebb tendencia jelentősen gyengíti a társadalom védekező képességét a radikális jelenségekkel szemben. • A romaellenesség egyre nyíltabbá válása a romák körében is beindíthat egyfajta radikalizálódási tendenciát, és a roma önvédelmi csoportok is emelhetik az erőszakos etnikai konfliktusok kockázatát48. • Az előítéletesség erősödése nemzetközi szinten is érzékelhető, és várhatóan folytatódó tendencia. A kormányok számára ugyanis az egyik legfőbb lehetőség a válságkezelésből fakadó népszerűségvesztés elkerülésére, a politikai konfliktusokat más szintre terelik, felerősítve a kulturális-etnikai törésvonalakat. Erre a régióban jó példa Szlovákia: Robert Fico a magyarellenességet középpontba állító szimbolikus vitákból rendre megerősödve kerül ki; de Silvio Berlusconi népszerűségét is nagyban megnövelte a bevándorlók (romák) elleni határozott fellépés. • A szélsőségesek látványosabbá váló aktivitása – és a parlamenti erők azon tevékenysége, mely a szélsőségeket a másik politikai oldalhoz igyekszik kötni, ezzel a „nagypolitika” részévé teszik – továbbrontja a Magyarországról kialakult nemzetközi 48
Érdemes ennek kapcsán megemlíteni a miskolci példát, ahol a skinheadek támadásáról szóló hírek hatására roma férfiak fegyverekkel, az utcán virrasztva várták a szélsőséges csoportokat.
63
•
képet. Ez pedig (mivel az országokba irányuló befektetéseket általában az országimázs, és nem a gazdasági fundamentumok határozzák meg) hosszabb távon is kihathat Magyarország tőkevonzó képességére. Bár a régió több országában (például Csehországban49) is előfordultak a közelmúltban romaellenes erőszakos atrocitások, és léteznek a Magyar Gárdához hasonló szervezetek, ráadásul nem is Magyarországon a legerősebb az előítéletesség, rendre Magyarország jelenik meg azon országként a nemzetközi sajtóban, melyet legjobban bénítanak és megosztanak az etnikai feszültségek. Magyarországon a bevándorlók aránya jelenleg a teljes lakossághoz viszonyítva két százalék alatt van, ami nemzetközi összehasonlításban elhanyagolható. A demográfiai trendek azonban és az ország földrajzi fekvése miatt ez az állapot gyorsan fordulhat, ami erősítheti az idegenellenes érzelmeket is.
3.5.2. Radikális tendenciák Amikor a nyilvánosságbeli szereplők Magyarországon a „szélsőségek megerősödéséről” beszélnek, hagyományosan a szélsőséges politikai erők – adott esetben a Jobbik – táborának közvélemény-kutatásokban is érzékelhető növekedésére utalnak. Megítélésünk szerint ugyanakkor ez a valóban létező jelenség társadalmi szempontból közel sem olyan veszélyes, mint a szélsőséges ideológia és az előítéletesség általános, a mérsékelt pártok szavazótáborában is tapasztalható erősödése50. Európa legtöbb országának parlamentjében megtalálhatóak a szélsőséges pártok, társadalmi hatásuk mégis sokszor csekélyebb és izoláltabb, mint Magyarországon. A legfőbb veszélyt Magyarországon az jelenti, hogy a hazai közbeszéd sok vonatkozásban a szélsőjobboldali értelmezés foglyává válik. A radikális jobboldal egyes fogalmain keresztül („magyarellenes”, „magyargyűlölő”, „cigánybűnözés”) például a szélsőjobboldali ideológia egyes elemei lopakodó módon beépülnek az általános társadalmi közbeszédbe és közgondolkodásba. A szélsőjobboldal gondolatvilágának elemei ráadásul az utóbbi időben egyfajta igazodási ponttá válnak, s ehhez képest határozzák meg a politikai-társadalmi szereplők saját álláspontjukat (például a cigánykérdésben), így szinte a szélsőségesek véleménye válik „alapértelmezetté”, és a társadalmi szereplők ehhez a helyzethez kénytelenek viszonyulni. A szélsőjobboldal ideológiájának középpontjában lévő tekintélyelvű gondolkodás, előítéletesség, rendpárti szemléletmód, politika- és rendszerellenesség részben ennek is köszönhetően a társadalmi többség gondolkodásában is uralkodóvá válik51. Különösen veszélyes ebből a szempontból, hogy a fiatalok számára – akiket a parlamenti pártok nemigen tudnak megszólítani – a külsőségeiben is megújult és divatjelenséggé váló szélsőjobb egyre vonzóbbá válhat, és egyre szélesebb rétegeiket csatornázhatja be a politikába. A szélsőségesek erősödésének problematikája így messze túlmutat a radikális pártok szavazóit adó 49
http://www.inforadio.hu/hir/kulfold/hir-272065 A hazai előítéletesség és a radikalizmus helyzetéről lásd Political Capital és a Magyar Antirasszista Alapítvány „Látlelet 2008”) című tanulmányát és javaslatait: http://www.maraalapitvany.hu/onedoc.php?id=71&type=lst&m_id=16
50
51
Lásd ezzel kapcsolatban Tamás Pál szociológiai vizsgálatait: http://www.socio.mta.hu/site/fileadmin/Cikkek/TamasP_Radikalis_jobboldali_vilagkepek.pdf http://www.kritikaonline.hu/kritika_07november_tamaspal.html http://www.kritikaonline.hu/kritika_07oktober_tamas.html http://www.nol.hu/archivum/archiv-506851
64 „szélsőséges táboron”, sőt a legnagyobb probléma éppen az, hogy a szélsőjobboldal ideológiája valójában a Jobbik táborán túl, a társadalom többségében is hódít, és ehhez képest gyengül a szélsőségek gondolkodását ellensúlyozó, illetve az ő nézeteikkel szemben immúnis, mérsékelt politikai-társadalmi „közép” társadalmi súlya és véleményformáló képessége. A parlamenti pártok pedig ennek a folyamatnak nem tudnak megálljt parancsolni, sőt egyes esetekben (például a jogállami intézményeket – bíróságok, ügyészségek, rendőrség – romboló politikai nyilatkozataikkal) még jobban elmélyítik a problémát. Részben ezzel is összefügg, hogy sok esetben maguk a jogalkalmazók is bizonytalanok, és nem képesek hatékonyan fellépni a szélsőségek ellen, ez a probléma ugyanakkor ma már talán kevésbé a rendőrséget (mely ebben a vonatkozásban már felkészültebbnek tűnik), hanem mindinkább a bíróságokat és az ügyészséget jellemzi. Nem kell ugyanakkor feltételeznünk, hogy a magyar jogalkalmazó szervek (rendőrség, ügyészség, bíróságok) különlegesen előítéletesek lennének, de a magyar társadalom integráns részeként az általánosan jellemző előítéletesség ezen intézmények tevékenységében is visszatükröződik, adott esetben intézményes diszkriminációban öltve testet. Problémát jelent ebből a szempontból, hogy hiányoznak azon jogegységi döntések a Legfelsőbb Bíróság részéről, melyek orientálhatnák az egyes bíróságok döntéshozatalát is az etnikai jellegű bűncselekményekkel, illetve a szélsőséges jelenségek kezelésével összefüggésben, ez pedig akadályozza a hatékony bírósági fellépést. A bíróságok egységesebb és hatékonyabb fellépése így csak az új főbíró megválasztása után várható. Az utóbbi években a konkrét eseményekhez kapcsolódó közbeszédben (kiemelt ebből a szempontból az olaszliszkai lincselés és a veszprémi gyilkosság) jelentős gátak szakadtak át a nyilvánosságban, ami minőségi változást eredményezett a hazai antiszemita, illetve romaellenes diskurzusban. Ezzel összefüggésben a teljes közvélemény, illetve a média ingerküszöbe is rendkívüli módon megemelkedett a gyűlöletkeltő, uszító kijelentésekkel szemben, ez a folyamat pedig a jogalkalmazók tevékenységére is kihat. A folyamat veszélye ugyanakkor, hogy a változás reflektálatlan marad, azaz nem tudatosul a társadalom többségében, így hatása is részben észrevétlen marad. További veszélyes tendenciaként azonosítható, hogy a rendőrségi statisztikák szerint 2008ban is növekedett a lakosság által birtokolt engedélyezett lőfegyverek száma52 (ez a tendencia egyébként 2005 óta tart), és a Cozma- gyilkosságot követően sajtóinformációk szerint jelentősen megugrott a kézifegyverek és gázpisztolyok iránti kereslet53. Arról nem is beszélve, hogy az engedéllyel kiadott fegyverek a Rendőrség szerint is csak a töredékét teszik ki a feketekereskedelemben gazdát cserélő illegális fegyvereknek, melyek adott esetben egy elmérgesedő etnikai konfliktus esetén szélsőséges csoportok kezébe kerülve komoly veszélyt jelenthetnek.
52 53
http://www.police.hu/data/cms536136/fegystat2008.pdf http://www.zalaihirlap.hu/fooldal-nap_temai/20090326_onvedelemre_jo__onvedelemre_jo_ http://fmh.hu/cimlapon/20090302_fegyverkezes_gazpisztoly_egyre_tobb http://www.origo.hu/itthon/20090227-folyamatosan-novekszik-a-fegyverengedelyek-szama.html
65
Engedélyezett lőfegyverek száma
Év
a lakosság birtokában lévő engedélyköteles
önvédelmi célra engedélyezett
2005
222873
45024
2006
228727
45347
2007
230937
46381
2008
238317 Forrás: ORFK
49482
3.5.3. Cigányellenesség Hazánkban a legkomolyabb etnikai problémát továbbra is a cigány-nem cigány viszony jelenti, ezért ennek a problémakörnek tanulmányunkban is nagyobb teret szentelünk. A roma hazánk legnépesebb kisebbsége (a kelet-európai országok közül Magyarországon él az egyik legnagyobb létszámú roma kisebbség, mely mértékadó becslések szerint kb. 600 ezer főt tesz ki). Bár a romaellenesség hazánkban többségi vélekedésnek számít, Közép-Kelet-Európában ezzel együtt sem számít kiemelkedőnek a cigányellenesség szintje, az Eurobarometer adatai alapján Csehországban vagy Bulgáriában például jóval magasabb, mint hazánkban. Milyen lenne az Ön számára az a helyzet, ha roma lenne a szomszédja (tízes sk álán az 1, 2, 3 válaszok aránya, ahol az 1 jelenti a "nagyon k ényelmetlen"-t) 1
2
50
3
11
7
40 10
8 8
9
9 4
29
14
Szlovákia
Bulgária
20 6 4
20
19
Csehország
30
Magyarország
9 Románia
5
10
3 4
0
Lengyelország
Forrás: Special Eurobarometer 296, 2008
A kutatások szerint a magyar lakosság legalább kétharmadára jellemző valamilyen fokú előítéletesség, azaz a nyíltan rasszista állításokkal való egyetértés, és ezt a kisebbségi csoportot övezi hazánkban a legélesebb ellenszenv (a legkedvezőbben megítélt csoportok a polgárosodás magas fokán álló, integrálódott csoportok: a svábok, illetve a zsidók). Fontos hozzátenni, hogy ez a jelenség egyáltalán nem újkeletű: a vonatkozó kutatások szerint a nyílt romaellenesség szintje 2009-ben növekedett ugyan 2007-hez képest, de nagyságrendjét tekintve nagyjából megegyezett az 1995-ös értékekkel, mint ahogy nem változott a cigányság pozíciója (utolsó hely) sem a többi kisebbségi csoporttal való összehasonlításban. A romaellenesség nem okoz valódi politikai törésvonalat a társadalomban, inkább egyfajta közös nevezőnek tekinthető, mely minden politikai párt szavazótáborát jellemzi, a legnagyobb mértékben ugyanakkor a Jobbik választóinál lelhető fel. A romaellenesség tehát eddig is jellemezte a társadalmat, most azonban ez a jelenség láthatóbb lett.
66
A roma populáció aránya a közép-kelet-európai országokban
2003-as becslés, 2001-es népszámlálási adatokra alapozva (%)
A tényleges arányra vonatkozó becslések (%)
A romák tényleges számára vonatkozó becslések (ezer fő)
Bulgária
4,6
≈10
700-800
Csehország
0,3
≈3
250-300
Magyarország
4,0
≈6
550-600
Románia
2,5
≈10
1800-2800
Szlovákia
1,6
≈9
480-520
Forrás: Mizsei, 2006
54
54
Mizsei, K. (2006). Development opportunities for the Roma in Central and Eastern Europe – Impediments and Challenges. Comparative Economic Studies, 2006/48, 1-5.
67 Magyarországon élő csoportok megítélése (százfokú skála átlagai*)
1995
2002
2006
2007
2009
cigányok
25
32
29
25
24
kínaiak
41
37
35
32
34
arabok
35
36
36
33
35
szerbek
32
38
------
38
37
románok
32
36
46
38
37
négerek
40
-----
44
41
42
zsidók
57
52
50
50
44
németek, svábok
55
57
55
56
60
*1=egyáltalán nem rokonszenves, 100=nagyon rokonszenves. 1995-től 2007-ig az adatok Kovács András szociológus (CEU, MTA ENKI) az elmúlt másfél évtizedben rendszeresen megismételt kutatásainak adatai. Forrás: Medián Cigányok megítélése különböző politikai pártok szavazótáborában
Pártpreferencia Fidesz-MPSZ
22
MSZP
24
SZDSZ
26
MDF
18
Jobbik Magyarországért
10
EGYÜTT
24
Forrás: Medián Kijelentésekkel egyetértők aránya (százalék)
1992
2001
2009
88
89
82
A cigányok nem tesznek semmit azért, hogy beilleszkedjenek a társadalomba.
-
75
79
A cigányokat rá kellene kényszeríteni, hogy úgy éljenek, mint a többi ember.
67
76
79
A cigányok nem érdemlik meg, hogy támogassák őket.
49
58
61
-
-
58
25
29
36
-
34
33
19
23
23
Vannak rendes cigányok, de a többségük nem az.
A cigányok vérében van a bűnözés. A cigányokat el kellene különíteni a társadalom többi részétől. A cigányok a hátrányos megkülönböztetés miatt nem tudnak beilleszkedni a társadalomba. A magyar kormánynak még többet kellene tenni a cigányokért. Forrás: Medián
Jelenleg a lakosság nyolctizede ért egyet azzal az állítással, hogy a cigányok nem tesznek semmit azért, hogy beilleszkedjenek a társadalomba, viszont ugyanennyien gondolják azt,
68 hogy a cigányokat rá kellene kényszeríteni, hogy úgy éljenek, mint a többi ember (ez mutatja azt is, hogy a közvélemény egyértelműen asszimilacionista álláspontot foglal el). Az emberek hattizede gondolja, hogy a cigányok nem érdemelnek támogatást, és azt is, hogy a bűnözés a cigányok vérében van. Egy fontos tendencia ugyanakkor, hogy jelentősen (29-ről 36 százalékra) növekedett a szegregációpártiak, tehát azok aránya, akik a romákat elkülönítenék a társadalom többi részétől. Hasonló eredmények (erős asszimiláció-pártiság, a támogatás és a pozitív diszkrimináció elutasítása, a bűnözésre való hajlam és beilleszkedésre való képtelenség romákhoz kötése) rajzolódnak ki a Publicus Intézet 2008-as és 2009-es kutatásaiból is55, amelyek rámutatnak arra is: a lakosság elsősorban a romáktól (74%) és a romák szervezeteitől (49%), illetve a kormánytól (59%) várják a roma-nem roma konfliktus megoldását, és kevesen látják úgy, hogy ezt a folyamatot elsősorban a többségi társadalom tagjai (23%) segíthetik elő. Ön szerint ki tud javítani cigányok és nem cigányok viszonyán? Forrás: Publicus Intézet a cigányok maguk
74
a kormány
59
a cigányság szervezetei
49 25
a parlament a nem cigányok
23
a civil szervezetek
18
a Magyar Gárda / Jobbik
6
senki
4 0
10
20
30
40
50
60
70
80
„Cigánybűnözés” A szélsőjobboldali politikai retorika a közvéleményben is kitapintható tendenciák közül elsősorban kettőre épít: a romák észlelt parazitizmusára („munkakerülés”, „segélyen tengődés”), és ezzel összefüggésben a bűnözésre való kiemelt hajlamukra („cigánybűnözés”). Mindez összefügg azzal is, hogy az utóbbi időszakban erősödtek a közvéleményben a közbiztonsággal kapcsolatos félelmek (főleg vidéken), ez pedig tovább erősíti a „cigánybűnözés” mint politikai szlogen hatékonyságát. A bűnözés, és azon belül a romák bűnözésének, a cigánybűnözésnek56 az észlelt erősödése annak ellenére is érzékelhető, hogy a vonatkozó kutatások nem igazolják vissza ezt a folyamatot. 55
http://www.publicus.hu/blog/ciganyellenesseg_norma 2008-ban intenzív vita bontakozott ki a nyilvánosságban, hogy a kifejezés használata mennyire indokolt egyáltalán a nyilvános beszédben. A kifejezés maga a hetvenes-nyolcvanas évek jogi-kriminológiai diskurzusában is létezett, és a fogalom használói azt a (kriminológiai és szociológiai szempontból teljességgel adekvát) kérdésre keresték a választ, hogy a bűncselekmények elkövetésének milyen jellegzetes mintázatai találhatóak meg nagyobb valószínűséggel a roma közösségek esetében. A fogalom kapcsán új keletű (és meglehetősen káros) fordulat, hogy a „cigánybűnözés” politikai szlogenné vált. Mivel fogalmaink jelentéstartalma folyamatos változásban van, egy-egy szó jelentését pedig alapvetően az határozza meg, hogy milyen közösség és milyen kontextusban alkalmazza azt, a Jobbik és főleg a Magyar Gárda által a közbeszédbe beemelt „cigánybűnözés” fogalom jelentésében már közel sem azonos a kriminológiai szakkifejezéssel. Sokkal inkább azt a leegyszerűsített vélekedést fejezi ki, hogy az erőszakos bűncselekmények és a roma származás 56
69
Az Országos Kriminológiai Intézet állásfoglalásában57 felhívta arra a figyelmet, hogy bár a magyar társadalom jelentős része úgy érzi, hogy az ország bűnözési helyzete rossz, közbiztonsága romlik, és egyre többen gondolják azt is, hogy a bűnözés meghatározó eleme a „cigánybűnözés”. A hazai bűnügyi statisztika csak korlátozottan támasztja alá ezeket a közvélekedéseket: • •
•
•
•
Az ismertté vált bűncselekmények (összes bűncselekmény) számát tekintve, a hazai bűnözési helyzet az utóbbi években nem romlott, inkább javult. Ezen belül lassú, de folyamatos növekedés tapasztalható az erőszakos és garázda jellegű bűncselekmények mutatóiban. Ez azonban nem az elmúlt néhány, hanem az utóbbi 20 év tendenciája. A legsúlyosabb ismertté vált erőszakos bűncselekmény, a befejezett emberöléses esetek száma az elmúlt években jelentősen, több mint egyharmadával csökkent. A kutatási adatok alapján európai összevetésben a magyar adatok – különösen az erőszakos bűncselekmények tekintetében – igen kedvezőek, az ország összehasonlítva más európai országokkal, sokkal inkább a „béke szigete”, mintsem „Európa bűnügyi fővárosa”. A személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló törvények az etnikai hovatartozást az európai gyakorlatnak megfelelően fokozottan védett, ún. különleges adatnak nyilvánították. Az etnikai hovatartozásra vonatkozó adatrögzítésre ezért sem a bűnüldözés, sem az igazságszolgáltatás, sem a büntetés-végrehajtás során nem kerül sor, ilyen adatnyilvántartás ma nem létezik. Így az egyes etnikai csoportokhoz tartozó bűnelkövetők vagy cselekményeik számszerű alakulására vonatkozó állítások jogszerűen gyűjtött és feldolgozott tényadatokkal nem támaszthatóak alá.
Az állásfoglalás ebből kiindulva azzal magyarázza a bűnözés észlelt növekedését a közvélekedésben, hogy „egy végletesen mediatizált és átpolitizált világban a bűnözéstől való félelem könnyen manipulálható”. Diszkrimináció Az utóbbi időszak legkedvezőtlenebb fejleménye, hogy a romákkal kapcsolatos, régóta rendkívül erős előítéletesség egyre nyíltabban talál kifejezést magának, és köszön vissza a romákkal szembeni diszkriminatív viselkedésben is. A Gallup Intézet egy közelmúltbeli adata például arra utal, hogy a térségben – Csehország után – Magyarországon a legerősebb a romákkal szembeni diszkrimináció (igaz: az önbeszámolós vizsgálatok ezen a területen félrevezetőek is lehetnek). „Az EU területén élő nagyobb roma közösségek közül (Csehország, Szlovákia, Lengyelország, Görögország, Szlovákia, Bulgária, Románia és között szoros, determinisztikus kapcsolat van. A Jobbik retorikája által a cigánykérdés kriminológiai kérdéssé, a bűnüldözés pedig cigánykérdéssé egyszerűsödik, a bűnelkövetők és a cigányok halmaza egymásra csúszik: a „minden bűnöző cigány” és a „minden cigány bűnöző” állítások felcserélhetővé válnak. Ennek az üzenetnek a hatékonyságát nagyban javítja, hogy a témáról éppenséggel a közvélemény sem gondolkodik kifejezetten árnyaltan. Erre utal legalábbis, hogy – a Nézőpont Intézet kutatásai szerint – a közvélemény 91%-a szerint a cigánybűnözés létező jelenség, és hogy mit is értenek ez alatt a válaszadók, arra sejtetni enged az az adat, hogy a lakosság négyötöde szerint a romák gyakrabban követnek el bűncselekményeket, mint a nem romák, és kétharmaduk szerint a bűnözés a cigányok vérében van (ld. a Medián fent idézett kutatását). 57
http://www.okri.hu/content/blogcategory/26/52/
70 Magyarország) a magyar romák számoltak be második legmagasabb arányban arról, hogy őket, személy szerint, hátrányos megkülönböztetés érte az elmúlt 12 hónap során a vizsgált területek (munkakeresés, munkahely, lakáskeresés, egészségügyi intézmények, iskolák, szociális intézmények, vendéglátóipari egységek, boltok, illetve bankok) bármelyikén: összesen 62% érezte úgy, hogy ezen területek bármelyikén kifejezetten a származása miatt bántak vele rosszabbul”58. Saját bevallásuk szerint a roma származású magyarok 22%-át érte személyük ellen irányuló támadás vagy súlyos zaklatás, ugyanakkor a támadások-fenyegetések 45%-a és a súlyos zaklatások 39%-ában maguk az elkövetők is romák voltak. A személyük ellen irányuló támadásokat elszenvedők túlnyomó többsége (84%) szerint – legalábbis részben – a roma származásuk is közre játszott az áldozattá válásukban, gyakran még akkor is, ha maguk az elkövetők is romák voltak. Az Amnesty International szerint a közoktatáshoz, az egészségügyi szolgáltatásokhoz, a lakhatáshoz és foglalkoztatáshoz való hiányos hozzáférés továbbra is sújtja a romák többségét Magyarországon, az oktatási szegregáció felszámolása az intézet szerint egyes helyi hatóságok részéről ellenállásba ütközik59. Az Egyesült Államok Külügyminisztériumának jelentésre ezeken felül a büntetés-végrehajtási intézményekben, valamint nyilvános helyeken, például éttermekben és bárokban megnyilvánuló diszkriminációra hívja fel a figyelmet60. Diszkriminációs ráta (a 9 területen hátrányosan megk ülönböztetettek aránya az elmúlt 12 hónapban) Forrás: EU MIDIS 2008, Gallup Csehország
64
Magyarország
62
Lengyelország
59
Görögország
55
Szlovákia
41
Bulgária
26
Románia
25 0
10
20
30
40
50
60
70
Etnikai erőszak: pro és kontra A diszkrimináció szélsőséges formájaként utalhatunk a romákkal szembeni erőszakos cselekményekre is, amelyek az utóbbi időszakban gyakoriságukban megnövekedtek, és 2008 óta a figyelem középpontjába kerülnek. A romákkal szembeni merényletek esetében ugyanakkor az etnikai motívum csak ritkán igazolódott – sőt, a legnagyobb probléma éppen az, hogy egyértelmű nyomozási eredmények és bírósági ítéletek hiányában még a romák ellen elkövetett gyilkosságok elkövetőivel és céljával kapcsolatban a legmerészebb találgatások láttak napvilágot. A jelenleg legvalószínűbb rendőrségi és szakértői vélemények szerint a 58
http://www.gallup.hu/Gallup/release/roma090422.htm http://thereport.amnesty.org/en/ 60 http://hungarian.hungary.usembassy.gov/uploads/images/JnRqmySVczWr8vbnpx0pbA/hrr2008_hungary_hu.p df 59
71 romák elleni gyilkosságok egy részét (Tatárszentgyörgy, Nagycsécs, Tiszalök) ugyanaz az erőszakszervezetekben szocializálódott, fegyverhasználat terén képzett csoport követte el.
A roma-nem roma ellentét a romák szemszögéből Az etnikai konfliktusok vizsgálata többnyire a többség előítéleteinek vizsgálatában merül ki, és kisebb hangsúlyt kap a kisebbség viszonyulásának vizsgálata. Ez azért is lehet fontos, mert a romák nem romákkal kapcsolatos vélekedései ugyanúgy meghatározzák az együttélés minőségét, és az esetleges etnikai konfliktusokat, mint a többség kisebbséggel kapcsolatos attitűdjei. Magyarországon eddig alig készült a romák előítéletességével kapcsolatos kutatás. Kivételt képez az Országos Kriminológiai Intézet Baranya, Heves és Borsod megye romatelepein végzett, 100 fős mélyinterjús kutatása, mely szerint a mélyszegénységben élő romák többsége tiszteli a többségi társadalom tagjait, szeretne közéjük tartozni, ugyanakkor meglehetősen sematikusan gondolkodik róluk: gazdagnak és fösvénynek tartják őket, miközben az lenne a dolguk, hogy segítsék az elesetteket. A kutatás szerint a romák hajlamosak akkor is csak a származásukban látni kudarcélményeik okát, amikor arra más indok is adódik, például ha alacsony iskolai végzettségük miatt nem kerültek be egy munkahelyre, vagy italozás miatt elbocsátották őket. A kutatás szerint cigányok és cigányok között sokszor nagyobb, mélyebb az ellentét, mint a cigányok és a többségi társadalom tagjai között. A szegregált telepeken élő cigányok közül a döntő többség kifogásolja roma társai viselkedését, és szeretné, ha nem cigány lenne a szomszédja.
3.5.4. Antiszemitizmus Minden típusú előítéletre – de az antiszemitizmusra különösképpen – igaz, hogy rendkívül sokszínű, és megjelenési formáit tekintve heterogén jelenség. Az antiszemitizmus árnyalataiban a zsidók kiirtását követelő szélsőségesektől egészen az értelmiségi diskurzus részét képező szalon-antiszemitizmusig számtalan árnyalata és színe van jelen a magyar társadalomban is. Különösen fontos tényező, hogy az antiszemitizmus mértékét a nyílt megkérdezésen alapuló kutatások vélhetőleg a más típusú előítéleteknél jobban alulbecslik, mivel a zsidóellenesség „palástolásának” irányába hat társadalmunkban a legerősebb nyilvános nyomás. Így annak pontos mértékéről nehéz pontos képet kapni, a vonatkozó kutatásokból ugyanakkor a tendenciák egyértelműen kirajzolódnak. Az antiszemitizmus a Medián és Kovács András már idézett adatai szerint 2007 és 2009 között kismértékben növekedett. Erre utal legalábbis, hogy a korábban semleges átlagos megítélést tükröző 50 pontos rokonszenvindex 2009-re 44 ponttal csökkent. Ez összefügghet azzal is, hogy a válság nyomán – nemcsak Magyarországon vagy a régióban, de az egész világon – elharapózott a régi sztereotípiákra építő klasszikus antiszemitizmus. A lakosság túlnyomó többsége szerint a válságot kizárólag a „kapzsi bankárok” okozták, 2008 őszén őszén a legtöbb állam mégis bankmentő csomaggal volt kénytelen segítségükre sietni. Mindez a legtöbb országban jelentős, sokszor antiszemita sémákat felelevenítő ellenállást váltott ki. A zsidókra a róluk kialakult sztereotípiák miatt (külső érdekeket szolgálnak, összetartóak és láthatatlan hálózatokat építenek ki, sok pénzzel és nagy befolyással rendelkeznek) hagyományosan is igaz, hogy politikai-gazdasági-társadalmi katasztrófákért „kéznél lévő idegenekként” (Kovács András) könnyen válnak társadalmi bűnbakokká. A bankszektorból
72 kiinduló válság egyik legfőbb társadalmi veszélye tehát, hogy nemcsak a régióban, de egész Európában feltámaszthatja az ezeréves múltra visszatekintő sztereotípiákat a zsidókkal kapcsolatban. A hazai szélsőjobboldalon is megfigyelhető volt egy érdekes fordulat a válságot követően: míg az első, a válságnak csak a pénzügyi világot érintő szakaszában, a bankmentő csomagok előtt a kommentárok még arról szóltak, hogy a zsidók maguk is áldozataivá váltak a saját kapzsiságuk által előidézett válságnak, később már mint a válság legfőbb haszonélvezőiként és tudatos irányítóiként jelentek meg, akiknek a szegényebb országok „gyarmatosítása” miatt érdeke a fejlődő országok, köztük Magyarország gazdasági megroppantása és térdre kényszerítése.
Az egyes etnikai csoportok megítélése Magyarországon (forrás: Medián) 65 60 55 50 cigányok kínaiak zsidók németek, svábok
45 40 35 30 25 20 1995
2002
2006
2007
2009
Az Anti-Deflamation League (ADL) ezzel egybecsengő módon arra hívta fel a figyelmet, hogy a sajtóban a válság kapcsán világszerte egyre inkább újraéledőben vannak a zsidókkal kapcsolatos hagyományos előítéletek, melyek karikatúrákban és ábrázolásokban is testet öltenek61. Az antiszemita közbeszéd legjellemzőbb fóruma mind Nyugaton, mind az arab világban elsősorban az internet.
61
http://www.adl.org/main_Anti_Semitism_International/Foxman_Speech_Jews_Under_Attack.htm http://www.adl.org/main_Anti_Semitism_International/Financial_Crisis
73
http://www.israelnationalnews.com/News/News.aspx/127839
A téma szakirodalma62 az antiszemitizmus három típusa között tesz különbséget. A vallási antiszemitizmus (mely például a zsidókat teszi felelőssé Krisztus haláláért) hazánkban – az egyház gyengébb társadalmi befolyása miatt – kevésbé jellemző (Lengyelországban viszont rendkívül erős). Ugyanígy kevésbé jellemző a nyíltan előítéletes, egy csoport „zsigeri” elutasításán alapuló etnocentrikus antiszemitizmus is (ez nagyjából a Gallup által mért 10-13 százalék), mely egyrészt a zsidók sikeres beilleszkedésével, másrészt a már említett palástolási tendenciával is magyarázható. A zsidóknak túlzott befolyást tulajdonító, a nyilvánosságban gyakran visszaköszönő, a zsidóellenes érzelmek racionalizálásának funkcióját is betöltő politikai antiszemitizmus ugyanakkor aránylag gyakori vélekedés a hazai közgondolkodásban, ez egyes állítások esetében akár a lakosság többsége is oszthatja azokat. Az ADL nemzetközi összehasonlításon alapuló közvélemény-kutatási adatai is elsősorban azt mutatják, hogy bár Magyarországon általában az antiszemitizmus nem tekinthető kiemelkedően erősnek, a zsidóknak túlzott hatalmat tulajdonító politikai antiszemitizmus nemzetközi szinten is magasnak mondható, a válság hatására pedig tovább erősödött. Ez pedig az antiszemitizmus politikai kiaknázhatóságára is utal. Politikai antiszemitizmus nemzetközi összehasonlításban százalék , forrás: Anti-Deflamation League 80
"A zsidók túl nagy hatalommal rendelkeznek az üzleti világban" kijelentéssel egyetértők aránya
70
"A pénzügyi szektorban tevékenykedő zsidók is felelősek a kialakult világgazdasági válságért" kijelentéssel egyetértők aránya
60 50 40 67 30 20
56
55
46 38
43 36
33
30
25
10
15
21
15
16
0 Magyarország
62
Spanyolország
Lengyelország
Ausztria
Franciaország
Németország
Egyesült Királyság
Ld. pl. Kovács, A. (2005). A kéznél lévő idegen. PolgArt Kiadó, Budapest., Enyedi Zsolt – Fábián Zoltán – Sik Endre: Nőttek-e az előítéletek Magyarországon? (elektronikus verzió, készült 2006-ban)
74
A szervezett, erőszakos antiszemitizmus kifejlődését a hazai szélsőjobboldal szétaprózottsága és alacsony mozgósító képessége eddig jelentősen akadályozta. A 2006-ban újraszerveződött és (főleg a Magyar Gárda színrelépésével) növekvő mobilizáló képességre szert tévő és közgondolkodás-formáló erővel bíró szélsőjobboldal azonban tevékenyen közreműködik a zsidóellenes előítéletek elterjesztésében. Bár a Magyar Gárda elsődlegesen a romaellenességre építi politikáját, az antiszemitizmus továbbra is a hazai szélsőjobb ideológiájának egyik alapkövét jelenti (erre példa a Jobbikhoz és a Magyar Gárdához közel álló Kuruc.info és Barikád leplezetlen antiszemitizmusa). A szélsőjobboldali szervezetek sokszor más kisebbségi csoportokkal kapcsolatos elutasított jelenségek (pl. a romák elutasítása) mögött is a zsidók ténykedését látják. Az antiszemitizmus maga is ideológia abban az értelemben, hogy egy teljes, többé-kevésbé koherens eszmerendszer központi magvát képezi. Ebben az értelemben a zsidókkal szembeni előítéletben a modernitással, a liberalizmussal, a kapitalizmussal és az Egyesült Államokkal, illetve a globalizációval és a globalizált pénzügyi rendszerrel szembeni előítéletek öltenek testet és konkretizálódnak – mint általában az európai antiszemita mozgalmak ideológiájában.
3.5.3. Idegenellenesség A bevándorlókkal szembeni előítéletesség nemzetközi összehasonlításban is kiemelkedő szintje inkább a hazai közbeszéd természetével, illetve az ismeretlentől való félelemmel, mintsem a konkrét tapasztalatokkal magyarázható. Magyarországon ugyanis nincs jelentős mértékű bevándorlás, így a vándorlókról élő képet nem maguk a bevándorlók, hanem a nyilvánosságban megjelenő általános migráns-kép (pl. „tutajos menekültek”), a magyar közgondolkodásban történetileg rögzült migráns-kép, valamint a politikai vitákból kibontakozó migráns-kép formálja. Amennyiben ugyanakkor a konkrét tapasztalatok „kéznél vannak”, ez az előítéletesség könnyen megágyazhat a sikeres bevándorlóellenes populista politikának. Hazánkra is hathat a jövőben az olasz példa, ahol az illegális bevándorlók elleni szigorú fellépés soha nem látott népszerűséget hozott Silvio Berlusconi miniszterelnöknek. Robert Fico szlovák miniszterelnököt pedig jelentős részben a magyarellenes retorika tudta sokáig megmenteni a válság miatti népszerűségvesztéstől. A válság felerősíti a protekcionista tendenciákat, és ennek társadalmi bázisát, az „állampolgári sovinizmust”, így a bevándorlókat sújtó gazdasági-politikai döntések születnek szinte mindenütt Nyugat-Európában, és felerősödik a bevándorlóellenes retorika is. Az egyes keletközép-európai országokba hazatérő munkavállalók megjelenése pedig további feszültséget okozhat a munkaerőpiacon és a szociális rendszerekben (pl. Lengyelország, Románia). A jóléti sovinizmus rendkívüli társadalmi szerepére utal, hogy Magyarországon a European Social Survey adatai szerint nem csak azon válaszadók aránya a legmagasabb a vizsgált európai és régiós országok közül, akik egyáltalán nem engednének be más etnikai csoporthoz tartozó (39 százalék), vagy Európán kívüli szegény országból származó (45 százalék) bevándorlót az országba. Azon megkérdezettek aránya is kiemelkedő (Európán belül második, a régión belül a legmagasabb), akik a saját csoporthoz tartozó bevándorlót sem engednének be az országba.
75 A nyílt idegenellenesek aránya (akik egyetértenek azzal az állítással, mely szerint „az országba menedékkérő be ne tehesse a lábát”) a Tárki 2008-as felmérése szerint kismértékben növekedett az elmúlt két évben: 2007 óta 3, 2006 óta 8 százalékponttal, jelenleg a társadalom 32 százalékát teszik ki. Az idegenellenesség mértéke így is jelentősen alacsonyabb ugyanakkor, mint 2001-ben, a szeptember 11-i terrormerénylet évében mért 43 százalék. Az idegenellenesség az átlagosnál magasabb a Dél-Magyarországon és a falvakban élők, valamint a munkanélküliek körében – ez utóbbi pedig előrevetíti az idegenellenesség növekedését az elkövetkező időszakban.
Az idegenellenesek aránya 1992-2008
50
Forrás: Tárk i
45 40 35 30 25 20 15 10 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
A mérlegelők csoportjában a legelutasítottabb népcsoport továbbra is az arabok, őket követik a kínaiak, az oroszok és a románok. Fontos ugyanakkor hozzátenni, hogy ezen elutasítás valójában csak „teoretikus” abban az értelemben, hogy ez az ellenszenv nem nyilvánul meg sem a kínai üzletek bojkottjában, sem az említett népcsoportok elleni bármilyen látványos diszkriminatív viselkedésben. Az utóbbi évben ráadásul a bevándorlás a belpolitikai vitákból is hiányzott. A Magyarországra érkező különböző etnikumú menekültek befogadását elutasítók aránya (a mérlegelők körében, %)
2006. június
2007. február
2008. szeptember
Arab
82
87
83
Kínai
79
81
81
Orosz
75
80
76
Román
71
77
75
Piréz
59
68
66
Határon túli magyar
4
4
7
76 Forrás: TÁRKI Omnibusz-kutatás 2006. június, 2007. február és 2008. szeptember
Azért is tulajdoníthatunk ezen adatoknak kisebb jelentőséget, mert Magyarországon azoknak a külföldieknek az aránya, akik valamilyen státusban bevándorlónak számítanak (a tartózkodási engedély birtokosától az állampolgárig), a teljes lakossághoz viszonyítva jelenleg két százalék alatt van, ami nemzetközi összehasonlításban jelentéktelen. A demográfiai trendek azonban és az ország földrajzi fekvése miatt ez az állapot gyorsan fordulhat, így a jelenlegi helyzet jelentős kockázatokat rejt magában. Hazánk egyébként nem migrációs célország, ráadásul a rendszerváltás óta nálunk letelepedett mintegy negyedmillió bevándorló túlnyomó többsége is magyar nemzetiségű, vagyis – az egyébként a hazai viszonylatban relatíve jelentős kínai diaszpórát kivéve – nem releváns a máshol oly sokat emlegetett civilizációs-kulturális ellentét. Ebből következően a magyarországi bevándorló-ellenesség szó szerint az egységesen idegen csoportként felfogott „bevándorlók” ellen is irányul, nem csupán a bevándorlók különböző etnikumú csoportjai ellen. Az Európába bevándorolni igyekvők egyik fő útvonala ugyan átvezet Magyarországon – amelyen főként a balkáni, a dél- és kelet-ázsiai, a közel-keleti, valamint a posztszovjet térség lakói érkeznek a kontinensre –, mégsem számít jelentős célországnak, és az előzetes várakozásokkal szemben azután sem lett azzá, hogy 2004-ben tagja lett az Európai Uniónak. Nettó migráció Magyarországon (fő), forrás: KSH
22500 20000 17500 15000 12500 10000 7500 5000 2500 0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Forrás: KSH, Eurostat Mindezt figyelembe véve azt lehet mondani, hogy Magyarországon a migrációs folyamatok, illetve az elöregedő társadalom egyre többet emlegetett veszélyei megalapozzák egy nyugat-európai értelemben felfogott migráns-kép kialakulását, azzal a különbséggel, hogy nálunk egyelőre sokkal inkább esik szó általában véve a „bevándorlókról”, akik majd érkezni fognak, mint konkrétan a bevándorlók különböző etnikumú csoportjairól, akik már jelen vannak. A bevándorlókkal való riogatás a hazai szélsőjobboldali retorikában gyakran mint a globalizáció általános kedvezőtlen következményeinek egyik fő bizonyítéka jelenik meg.
77 A szélsőjobboldal számára a bevándorlók sokszor ellenséget jelentenek – de soha nem főellenségként, hanem inkább a politikát és a gazdaságot irányító (rendszerint zsidó) csoportok eszközeként tűnnek fel, akik a magyar nemzet megtörése és a magyarság „felhígítása” érdekében tudatosan árasztják el az országot bevándorlókkal.
78
3.6. KORSZERŰ ÁLLAM A KORSZERŰ ÁLLAM alindex értéke 2009-ben: 71 (0) Az alindex számszerű értékének meghatározásakor (számolt PRI) a közszférában dolgozók arányát vettük figyelembe.
3.6.1. Prognózis •
•
•
•
A jelenlegi kormányzati ciklusban a kormány politikusainak nyilatkozatai szerint sem folytatódik az utóbbi években tapasztalható trend, azaz a közszféra létszámának csökkentése. Arra sincs ugyanakkor lehetőség (és ez a magyar gazdaság szempontjából hosszabb távon nem is lenne kívánatos), hogy a közfoglalkoztatás növelésével „szippantsa fel” a munkanélküliek egy részét. Az utóbbi időszakban a fideszes politikusok nyilatkozatai előrevetítik a közszféra költségeinek csökkentését, a kormányzati és egyéb állami intézmények összevonását, és a jelentősebb leépítéseket a bürokráciában. Ennek révén várható, hogy 2010-től folytatódik a bürokrácia csökkentése. Ennek fedezetét a Fidesz gazdaságpolitikai programja az állami újraelosztás csökkentésében látja. Amennyiben ez valóban megvalósul, az drasztikusan növelheti a munkanélküliséget, különösen, ha olyan időszakban veszi át a kormányrudat, amikor a gazdaság zsugorodása még folytatódik. Ebből kiindulva valószínűbb, hogy amennyiben sor kerülne a tervezett átszervezésekre, a folyamatot az új kormány csak az újbóli gazdasági növekedést látva indítja el. Az állam kiadásainak csökkentését célzó intézkedések közül az önkormányzatok számát, apparátusát és bürokratikus működési költségeit csökkentő önkormányzati reform végrehajtása lenne a legfontosabb. Erre a jelen kormányzati ciklusban a kétharmados kompromisszum hiányában várhatóan már nem fog sor kerülni. Ha viszont a következő kormánynak kétharmados többsége lesz a parlamentben, jó esély van arra, hogy nekilát az önkormányzati rendszer átalakításának és karcsúsításának, ami középtávon a büdzsének is jelentős megtakarítást hozhat.
3.6.2. A közigazgatásban dolgozók aránya A 2008-as év során folytatódott a közigazgatásban dolgozók létszámának csökkenése. Éves átlagban a közszférában 722 ezren dolgoztak, ami mintegy 26 ezer fős csökkenést jelent az előző évhez képest. Lényegi változás tehát nem történt a versenyszférában és a közszférában dolgozók arányában: az előző évhez képest alig 0,4%-os volt a csökkenés, és a 18,61%-os arány még mindig felette van a nemzetközi átlagnak. A közszféra létszámának csökkenésével párhuzamosan ugyanakkor 2008-ban csak 18 ezer fővel nőtt a munkanélküliek száma. Mindennek alapján azt sejthetnénk, hogy a közszférából elbocsátott munkaerő egy része a magángazdaságban talált magának munkát. Az aktivitási arány ugyanakkor tovább csökkent, 54,9-ről 54,6 százalékra, ami pedig arra utal: az elbocsátottak egy része az inaktívak közé került (pl. leszázalékoltatással, korkedvezményes vagy előzetes nyugdíjazással).
79 Közszférában dolgozók aránya
Év
Összes foglalkoztatott
Közszférában dolgozók
Közszférában dolgozók / összes foglalkoztatott
2004
3 916 000
818 144
20,90%
2005
3 902 000
805 000
20,60%
2006
3 942 000
788 300
20,00%
2007
3 940 000
748 600
19,00%
2008
3 879 400
722 000
18,61%
Forrás: KSH
Régiós összehasonlításban a közszférában dolgozók aránya ugyanakkor nem tűnik kiemelkedően magasnak, Szlovákiában és Lengyelországban ez az arány jóval meghaladja a magyar mutatót. Összes foglalkoztatott
Ország (év)
Közszférában dolgozók
Közszférában dolgozók / összes foglalkoztatott
Bulgária (2008)
3 835 600
627 590
16,36%
Románia (2006)
9 353 000
1 719 000
18,38%
Szlovákia (2007)
2 433 800
649 000
26,67%
Csehország (2007)
4 907 700
750 000
15,28%
13 771 125
3 305 709
24,00%
3 879 400
722 000
18,61%
Lengyelország (2007) Magyarország
Forrás: megnevezett országok állami statisztikai hivatalai
Amennyiben ugyanakkor csak a központi közigazgatásban és a fegyveres testületeknél dolgozók arányát vizsgáljuk, ebben Magyarország mutatja a legmagasabb értéket a régión belül. A központi közigazgatásban és a fegyveres testületeknél dolgozók aránya (a 15 év felettiek arányában)
2008 Q1
2008 Q2
2008 Q3
2008 Q4
BG
7,78%
6,93%
6,46%
6,87%
7,01%
CZ
6,33%
6,44%
6,29%
6,29%
6,34%
HU
6,86%
7,23%
7,22%
7,17%
7,12%
PL
6,07%
6,18%
6,19%
6,32%
6,19%
RO
5,08%
4,78%
4,75%
5,27%
4,97%
SK
6,71%
6,71%
7,15%
6,86%
6,86%
Forrás: Eurostat
2008 átlag
80
3.6.3. Kormányátalakítások és folytonosság A 2008. és a 2009. évben a folyamatos politikai változások (2008 tavaszán a kisebbségi kormány megalakulása, majd 2009 tavaszán a kormányváltás) permanens átalakulást idéztek elő a közigazgatásban, az átalakulások pedig (melyek például a kisebbségi kormány megalakulásakor a minisztériumi struktúrát és hatásköröket is jelentősebben átszabták) jelentősen nehezítették a közszféra munkáját is. A kisebbségi kormány megalakulása nagyrészt érintetlenül hagyta a kialakult struktúrát, és aránylag kevés poszton eredményezett változást, ugyanakkor a szervezeti és szerkezeti anomáliákat sem orvosolta. A kormány számára hátralévő csekély idő miatt továbbá a bürokratikus munka diszkontinuitása is problémát okozhat, és egyes pontokon akadályozhatja a döntések hatékony végrehajtását.
3.6.4. E-közigazgatás Magyarországon az elektronikusan is elérhető közigazgatási szolgáltatások teljes online elérhetősége 2004 és 2006 között elérte az EU-átlagot. Azóta ugyanakkor ebben nem mutatkozott jelentős fejlődés, így hazánk e vonatkozásban ismét az uniós átlag alá került. Az Európai Bizottság által kiemelten fontosnak kezelt témák (határokon átnyúló személyazonosítás, elektronikus aláírás, közbeszerzés és online adózás) és szolgáltatások tekintetében (talán az adózás kivételével) továbbra is jelentős lemaradások tapasztalhatóak. Az „Átlátható állam” civil kezdeményezés tanulmánya63 156 szervezet honlapjának vizsgálata alapján megállapítja: a hazai minisztériumok és főhatóságok csak részben, háttérintézményeik legfeljebb alig-alig tesznek eleget az elektronikus információszabadságról szóló törvény követelményeinek. A megvizsgált költségvetési intézmények nem adnak rendszeres, jog szerinti információkat és hiteles képet önmagukról, amely az átlátható állam, a kormányzati hatékonyság szükséges, de nem elégséges feltétele lenne. 2008-ban elkezdődött ugyanakkor az államigazgatásban használt sok ezer nyomtatvány áttekintése, racionalizálása és elektronizálása. Elindult az Elektronikus Fizetési és Elszámolási Rendszer fejlesztése is, mely lehetővé fogja tenni az állampolgárok számára az elektronikus ügyintézés mellett az elektronikus fizetést is. A közigazgatás kapcsán továbbra is problémát jelentenek a bonyolult és túlzott adminisztrációs terhek64, melyek csökkentésével jelentősen javulhatna a magyar vállalkozások versenyképessége. Jó irányba tett lépés volt e vonatkozásban, hogy az idei évtől csak elektronikusan lehet bejegyezni céget, illetve módosítani cégadatokat. A fejlesztések nyomán viszont kiütközött a megfelelő informatikai szakemberek hiánya, a közigazgatásban használt informatikai rendszerek heterogenitásának hátránya. Ezt a sokszínűséget hivatott orvosolni a Magyar Nemzeti Interoperabilitási Keretrendszer (MNIK). Ennek célja, hogy a már működő elektronikus szolgáltatások között biztosítsa az átjárhatóságot, és egységes szabványt állítson fel a későbbi szolgáltatásoknak. A hiányosságokat jól mutatja a 2009. január végén történt incidens, melynek során az OEP rendszerének meghibásodása miatt több mint egymillió emberről tévesen azt állította a rendszer, hogy rendezetlen a biztosítási jogviszonya. Február elején pedig az Ügyfélkapu
63
http://www.atlathatoallam.hu/wpcontent/uploads/2009/05/atlathato_allam_kivele_2009_tanulmany_090520.pdf 64 Az EUROSTAT adatai szerint Magyarországon az adminisztrációs terhek kb. 20%-kal magasabbak az uniós átlagnál
81 üzemzavara miatt több ezer ember személyes adataihoz lehetett szabadon hozzáférni. Mindkét esetben a frissített rendszerek nem megfelelő tesztelése okozta a hibákat.
3.6.5. Az új kormány és a közigazgatás átalakítása Mint ahogy a kisebbségi kormány javaslatai között, úgy az új kormány tervei közt is szerepel több, az állam működésének olcsóbbá tételét szolgáló elképzelés. Ezek közül a legfontosabb az önkormányzati reform (ennek megvalósítása érdekében tartotta fent a kormány az Önkormányzati Minisztériumot), melynek megvalósítására viszont gyakorlatilag semmi esély sem mutatkozik ebben a ciklusban. Pedig a vonatkozó kétharmados törvények módosítása a közigazgatás egészének racionalizálásához is megkerülhetetlennek tűnik. Ezt kiválóan példázza a Közigazgatási Hivatalok hányatott sorsa. 2007. január elsejétől ezen hivatalok jogállását új törvény szabályozta, mely a hatékonyság és a költségcsökkentés céljai jegyében regionális alapokra helyezte működésüket. Az Alkotmánybíróság 2007 végi határozata szerint azonban a kormányzat a regionális átszervezést csak az önkormányzati törvény módosítása révén hajthatta volna végre, és az alkotmánysértő állapot megszüntetésének határidejét 2008. június 1-jében határozta meg. Mivel a Fidesz ellenezte a közigazgatás regionalizációját, a kormány pedig nem volt hajlandó visszaállítani a megyei hivatalokat, a kormány rendeletekben próbálta rendezni a hivatalok jogállását. Az AB azonban 2008 novemberében ezt is alkotmányellenesnek találta. Ezután a kabinet igyekezett kiszervezni a közigazgatási hivatalok összes olyan tevékenységét, amit nem az önkormányzati törvény alapján folytatnak, és egy a költségvetéshez benyújtott módosító indítványban kezdeményezte az előbbi feladatok ellátására az ún. Államigazgatási Hivatalok létrehozását. Az indítványt követő kormányrendelet pedig kezdeményezte a közigazgatási hivatalok regionális államigazgatási hivatalokká való átalakítását. A jogi csűrés-csavarás azonban végül az eredeti céllal ellentétes megoldást eredményezett. Az új hivataloknak már nincs törvényes felhatalmazásuk az önkormányzatok törvényességi felügyeletére. Ezentúl a szakmai tanácsadás lesz a feladatuk, melyet az önkormányzatok önkéntes alapon vehetnek igénybe, ez a konzultatív jogkör pedig elégtelen az eredetileg tervezett funkció ellátásához.65
3.6.6. Jövőkép: A Fidesz elképzelései az államigazgatás átalakítására A Fidesz rendszerszerűen még nem fejtette ki a közigazgatás átalakítására vonatkozó javaslatait (ez ellenkezne is a párt politikai érdekeivel is, végleges döntés ezen kérdésekben csak a kormány megalakulása után várható), ám a különböző interjúk, cikkek alapján bizonyos, javaslatok, elképzelések felvázolhatóak – melyekből messzemenő következtetést még korai lenne levonni. A parlamenti képviselők számának csökkentése folyamatosan visszatérő és népszerű javaslat a Fidesz politikájában is, ugyanakkor ettől jelentős költségvetési megtakarítás nem várható. Navracsics Tibor január végi, Az Este c. műsorban elhangzott interjújában utalt arra, hogy a Fidesz jelentős megtakarításra lát lehetőséget a köz- és államigazgatás háttérintézményeinek összevonásában.66 Járai Zsigmond volt jegybankelnök és az Orbán-kormány egyik pénzügyminisztere 2007 februárjában vetette fel, hogy érdemes lenne megfontolni a PSZÁF 65 66
Riba László (2009): Hivatali visszalépés, HVG, 2009/2. szám http://www.mtv.hu/magazin/cikk.php?id=308985
82 és az MNB összevonását a jövőben, de legkésőbb az euró bevezetésekor. Elmondása szerint ez nem csak csökkentené a működési költségeket, hanem illeszkedne a fejlett országok gyakorlatához is, miszerint a pénzpiaci szereplők ellenőrzését a központi bankok látják el.67 A Fidesz gazdaságpolitikai vízióját összefoglaló Jövőnk vitairat (melynek javaslataival a párt politikusai a nyilvánosságban sok alkalommal ellentmondanak) félreérthetetlen célként jelölte ki a bürokrácia csökkentését. Bár ez a dokumentum nem vehető készpénznek a leendő kormány elképzelései szempontjából, a Fidesz politikusainak egyes pontokon a programmal összecsengő nyilatkozatai azt sejtetik, hogy a közigazgatás méretének csökkentése (mely a gazdaság szereplőinek érdekeivel is találkozik) a Fidesz nyilvánvaló politikai céljai között szerepel. Részlet a Jövőkép című dokumentumból A bürokrácia csökkentésének akadálya az újraelosztó politika Napjainkban az állam által fenntartott közszolgáltatások hatékonyságát javarészt a nagy és túlburjánzó bürokrácia korlátozza. A bürokrácia pedig nálunk azért nagy és túlburjánzó, mert az erőforrások központi újraelosztására épülő szocialista politikának – a források begyűjtéséhez, újbóli elosztásához, és a jogosultságok ellenőrzéséhez szükséges apparátus miatt – eleve nagy a bürokrácia iránti igénye. Ha az újraelosztás áll a gazdaságpolitika középpontjában, akkor szinte törvényszerű, hogy idővel egyre kevesebben foglalkoznak a javak és szolgáltatások előállításával, miközben egyre többen a források begyűjtésével, újbóli elosztásával. Ráadásul a bürokrácia hálózatba szerveződve öngerjesztő mechanizmusként működik: minden egyes újabb hivatal sokszorosan növeli a hivatalok közötti kapcsolatok számát, minden egyes irat újabb iratok seregét szüli. Magyarán: amíg a szocialista újraelosztás áll a gazdaságpolitika középpontjában, addig nem lehet érdemben csökkenteni a bürokráciát sem! Kicsi, de erős állam Magyarországon a mainál kisebb, ugyanakkor erősebb államra van szükség.
67
http://www2.privatbankar.hu/html/cikk/cikk.php?kommentar=17380
83
3.7. ÁLLAM ÉS GAZDASÁG Az ÁLLAM ÉS GAZDASÁG alindex értéke 2008-2009-ben: 71 (+2) Az állam és gazdaság alindex számszerű értékének meghatározásakor (számolt PRI) az állami vagyon nagyságát, a gazdasági törvények módosításának gyakoriságát és a Heritage Foundation által kiszámolt gazdasági szabadság indexalakulását vettük figyelembe.
3.7.1. Prognózis •
•
•
•
A gazdasági válság miatt paradox módon javulás várható a gazdaság feletti állami kontroll vonatkozásában: a kisebb növekedés miatt a kormány kénytelen lesz pótolni a költségvetésben keletkezett lyukat, amit drasztikus növekedési áldozat nélkül csak a kiadások csökkentésével tud megtenni. Ez az állami újraelosztás és az adóterhek csökkenéséhez vezet már 2009-ben is, és az a folyamat várhatóan a következő kormányzati ciklusban is folytatódhat – amit az is valószínűsít, hogy a Fidesz eltérő összetételű törzsszavazói tábora miatt az ilyen irányú intézkedéseket könnyebben meglépheti. Mivel az ország kényszerpályán mozog, egy kormányváltás nem jelenthetne érdemi gazdaságpolitikai változást. A Fidesznek kormányon hasonló irányú intézkedéseket kell hoznia, érdemi gazdaságpolitikai váltásra (ti. a költségvetési hiányt érdemben lazító politikára) esetleg a globális konjunktúra újbóli beindulása nyithat majd lehetőséget. Az üzleti környezet Magyarországon az utóbbi évben is javult egyes bürokratikus szabályozások javításának és lazításának következményeképpen. Továbbjavíthatja a vállalkozásbarát szabályozás megteremtését, hogy hamarosan lejár a belső piaci irányelv átültetési határideje, amely eredményeképpen létrejön az egyablakos ügyintézés és visszaszorul az engedélyköteles eljárások köre. Bár a Fidesz alapvetően politikai győzelmet aratott a népszavazással, hosszabb távon ez akadályozhatja a reformok végrehajtását és politikailag nehezítheti az állam törvényszerű visszahúzódását egyes területekről, ezzel a problémával pedig kormányzati erőként neki is szembe kell majd néznie.
3.7.2. Állami újraelosztás Ma már szinte egyöntetű álláspont, hogy a magyar gazdaság legnagyobb baja az állam túlzott mérete: túl sokat von el a gazdasági szereplőktől a túlterjeszkedett szociális rendszer finanszírozására, amivel megfojtja a gazdasági növekedést. A szociális rendszer azonban még így sem tartható fenn, részben hitelekből kell finanszírozni, a folyamatosan növekvő államadósság viszont aláássa a külföld bizalmát, jelentősen rontva ezzel az üzleti környezetet. A megoldás mindenki szerint a kiadáscsökkentésből finanszírozott adómérséklés lehet, a részletekben azonban továbbra is éles vita van, főleg a szociális juttatások megritkításának méretében és módjában. A diagnózis már korábban is egyértelmű volt, a válság azonban rövidtávon is halaszthatatlanná tette a probléma kezelését. A krízis az országot szükségszerűen a helyes irányba tereli, a szakadék szélén táncoló államoknál – amilyen hazánk is – a politikai racionalitást felülírja a gazdasági racionalitás. Így az állam és gazdaság viszonyában a világgazdasági válság paradox módon pozitív fordulatokat hozhat: a kormány nem teheti meg, hogy az alacsonyabb növekedés miatt elszaladó hiányt az elmúlt évekhez hasonlóan a
84 bevételek növelésével próbálja eltüntetni, hiszen az tovább rontaná a növekedési kilátásokat. A válságkezelés során a kormány rá lesz kényszerítve a kiadások lefaragására, így a következő időszakban ezen mutató területén javulás várható, melynek mértéke ugyanakkor még kérdéses. A most felálló Bajnai Gordon vezette kormány határozottan kiáll a nagyarányú kiadáscsökkentés és az ezzel párhuzamos adócsökkentés mellett, a kormányzat pozíciójának kezdeti instabilitása miatt ugyanakkor a tervek megvalósulására nincs garancia. Elmondható ugyanakkor, hogy a Magyarországra nehezedő gazdasági kényszerek miatt ezen intézkedések elkerülhetetlenek, azért a Bajnai-kormány bukása esetén is hasonló irányú intézkedések várhatóak a következő kabinettől. Az állami kiadások mértéke 2007-ben (a GDP százalékában, forrás: Eurostat)
60 50 40 30 20 10
Szlovákia
Litvánia
Lettország
Észtország
Románia
Bulgária
Lengyelország
Szlovánia
Csehország
Magyarország
EU27
0
A fent felvázolt problémát súlyosbítja, hogy az elmúlt években jelentős hátrányba kerültünk a régió más országaival szemben, korábbi versenyelőnyünk jelentős lemaradássá vált alig néhány év alatt. A szomszédos országok mindegyike jelentős kiadáscsökkentést hajtott ugyanis végre, és ezzel párhuzamosan egyszerűsítették adórendszerüket, és visszafogták az elvonások mértékét. Ennek eredményeként a legtöbb állam dinamikus növekedést produkált a gazdasági világválságot megelőzően, szemben Magyarország évek óta tartó stagnálásával. Éppen ezért a magas állami újraelosztási arány fenntartása – mely működőképes modell a világ sok országában – nálunk nem lehet reális alternatíva, hiszen a szomszédos országok adóversenyre kényszerítenek minket is. Az állami kiadások mértékének változása (a GDP százalékában, forrás: Eurostat) 54 52 50 48 46 44 42 40 38 36 34 32 1997
1998
Csehország Litvánia Románia
1999
2000
2001
2002
Észtország Lettország Szlovánia
2003
2004
2005
2006
2007
Magyarország Lengyelország Szlovákia
85
3.7.3. Az állami vagyon nagysága Az év legfontosabb privatizációs ügylete a MÁV-Cargo értékesítése volt: a január elején aláírt szerződés alapján a céget 102,5 milliárd forintért vette meg a Rail Cargo Austria és a GYSEV konzorciuma. Az ügy ezzel azonban korántsem zárult le: a Vasúti Dolgozók Szabad Szakszervezete nem sokkal később sztrájkot hirdetett, azt követelvén, hogy az eladásból befolyt összegből ne csak a Cargo alkalmazottak, hanem minden vasúti dolgozó részesüljön. Megegyezés azóta sem született, a VDSZSZ az év során több hullámban folytatta a sztrájkot. A tranzakciókkal kapcsolatban ezen túl is problémák merültek fel: az Állami Számvevőszék egy vizsgálata súlyos problémákat tárt fel, és az Európai Unió csak úgy engedélyezte az ügyletet, ha a GYSEV annak nem szereplője. A nehézségek ellenére az év végére pont került az ügy végére, az osztrák vállalat kifizette a 100 milliárd forintot a MÁV-nak. A politikai erők magánosításhoz való hozzáállása nem változott a tavalyi év során: a Fidesz továbbra is elutasította a privatizációt gyakorlatilag minden területen, a lakosság paternalista hozzáállására alapozva az állami vagyon jelentette biztonságot hangsúlyozza. Az SZDSZ továbbra is a magánosítás leghangosabb támogatója, míg a szocialisták bár a privatizáció mellett voltak, de a kiállás sokszor inkább praktikus és nem szimbolikus szempontok alapján történt. A privatizációról szóló vita legfontosabb terepe 2008-ban is az egészségügy volt: az egészségügyi reform keretében a kormányzó koalíció egyik fontos célja volt a magántőkét is bevonni a finanszírozásába. A Fidesz a kezdetektől hangosan ellenezte ezt, a kormánnyal szembeni kritikák egyik alappillére volt a téma az ellenzéki párt kommunikációjában. A tavasszal tartott népszavazáson a lakosság, ha csak szimbolikus értelemben is, de nemet mondott az egészségügyi reformra: a szocialisták visszavonták a tervezetet, és részben ennek eredményeként bomlott fel a koalíció.
3.7.4. Szabadság a gazdaságban A gazdasági szabadság meghatározásakor a korábbiakhoz hasonlóan ezúttal is a Heritage Foundation nemzetközi felmérésre és az általuk meghatározott számszerű értékre támaszkodunk. Ez a mutató tíz területet vizsgálva – üzleti szabadság, kereskedelmi szabadság, fiskális szabadság, az állam mérete, monetáris szabadság, beruházási szabadság, pénzügyi szabadság, korrupció mértéke, munkaerő szabadsága és tulajdonosi jogok – állapítja meg egyegy ország pontszámát, majd készít ezek alapján nemzetközi rangsort. Magyarország az intézet által idén publikált rangsorban egy helyet rontva korábbi helyezésén a 44. helyet foglalja el, azaz hasonlóan a korábbi évekhez továbbra is a gazdaságilag közepesen szabad országok közé tartozik. Az európai államok között hazánk egy pozíciót javítani tudott helyezésén, és a 22 helyen áll: megelőzi többek között Franciaországot, Lengyelországot, Romániát, Bulgáriát és Szlovéniát is, elmarad azonban Szlovákia és Csehország mögött. Magyarország idei eredménye számszerűen 66,8 százalék, ami 0,8 százalékponttal marad el a 2008-as adattól. Az ország a vizsgált tíz terület közül négyben rontott az eredményén, míg javítani csak háromban tudott. Hazánk a tavalyi évben a legjobb eredményt a kereskedelem és a beruházások terén érte el: előbbit nagyrészt az európai uniós tagságának, utóbbit a külföldi befektetéseket támogató jogi kereteknek köszönheti. Rosszul teljesített viszont az ország a munkaerőpiac területén: az elemzés szerint a munkaerő járulékos költsége magas, és a munkaidőre vonatkozó előírások sem kellően flexibilisek. A jelentés ugyanakkor a legnagyobb
86 problémának az állam méretét tartja, ezen a területen a lehetséges százból csak 19 pontot kapott Magyarország: a Heritage Foundation szerint az állami újraelosztás mértéke túlságosan nagy, az állam befolyása egyes iparágakban – energiapiac, mezőgazdaság vasúti közlekedés – túlzott, és a hiány mértéke is aggasztó. A Heritage Foundation Gazdasági Szabadság Index alakulása Magyarországon 70 68 66 64 62 60 58 56 54 52
A Heritage Foundation Gazdasági Szabadság Index alakulása 1995-2009
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
50
75 70 65 60
Bulgária
55
Szlovákia Lengyelország
50
Csehország Románia
45
Magyarország 40 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
3.7.5. Gazdasági jogalkotás A gyér törvényalkotási mutatókhoz képest viszonylag élénk jogalkotás zajlott a gazdasági jogszabályok terén 2008-ban. Nyilvánvaló, hogy az év végére begyűrűző válság miatt a pénzügyi szolgáltatók szektorában több gyors intézkedésre volt szükség (garantált betétek szintjének megemelése, törlesztő hitelek átütemezhetősége) amelyek a jogbiztonság szempontjából pozitív lépésként értékelhető. Ezen a területen a közeljövőben további módosításokra lehet számítani, és várható, hogy a pénzügyi ágazat mellet a válságkezelő módosítások átterjednek a termelői és fogyasztói szektorra is.68 68
A munkanélküli lakáshitelesek könnyítéseiről már döntött a parlament, szintén támogatni kívánják a „négynapos munka-egy nap képzés” programot, valamint bejelentések történtek a magyar áruk előnyben részesítése is.
87
A pénzügyi és gazdasági jogszabályok terén a tavalyi évben is igen sok esetben uniós rendelet, vagy irányelv átültetése miatt történt módosítás. Kiemelhető a fogyasztóvédelmi szabályokkal egybekötött reklámtörvény módosítás, amely a megtévesztő reklámok miatti uniós irányelv elfogadása miatt vált szükségessé. Emellett a pénzügyi szektorbeli részesedésszerzések, illetve részesedésnövelések szabályainak egységesítése vonatkozásában is jogharmonizációs kötelezettség állt fenn, amit hazánk 2008-ban több törvény módosításával teljesített. Gazdasági törvénymódosítások száma, 2002-2008.
Törvények
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Tőkepiaci törvény
2
4
6
4
3
6
3
Versenytörvény
0
2
1
1
0
2
2
Gazdasági társaságokról szóló törvény
1
1
1
2
1
5
4
Áfa törvén
1
3
6
7
3
2
3
Szja törvény
2
6
6
9
5
8
1
Tao. törvény
2
1
6
6
4
5
3
Összesen
8
17
26
29
12
28
16
Az energiaszektorban történt 2008-as módosítás eredményeképpen 2009-ben a földgázellátásról szóló törvényt hatálybalépésével a földgázpiacon megszűnik a közüzemi szolgáltató, így tiszta versenypiaci modell jön létre. A feketegazdaság és a korrupció elleni közdelem jegyében született szigorítások a Kormány reményei szerint idén éreztetik hatásukat, amelyek értelmében a közbeszerzési törvény ajánlattételi eljárás és a jogorvoslati eljárása egyszerűbbé és követhetővé válnak. A cégtörvény szempontjából a legnagyobb gyakorlati előrelépés az elektronikus cégeljárás bevezetése volt, amelynek eredményképpen egy óra alatt is lehet céget alapítani. Emellett a cégtörvény két ponton is módosult. Egyrészt kezelte a TEÁOR-számok cseréjével kapcsolatban felmerült bonyodalmakat,69 amelynek eredményképpen a cégjog területéről végleg kikerült ez az adminisztratív teher. Ez a megoldás azt jelenti, hogy 2009-től csupán az APEH részére kell bejelenteni a TEÁOR számok esetleges módosításokat, megkímélve így a társaságokat az ügyvédi költségektől, amelyeket a korábbi társasági okiratmódosítások megkívántak. Másrészről, az új szabályozás csökkentette a számviteli beszámolók közzétételével kapcsolatos adminisztratív terheket és a hitelezők védelme érdekében finomítottak a beszámolókhoz való hozzáférés rendszerén. A válság miatti bevételkiesések és a maastrichti kritériumok betarthatóságának kettős szorításában a kormány kénytelen volt az év végén a szokásos adómegszorításoknál szigorúbb intézkedéseket bejelenteni. Az év végi adócsomag két célt tűzött maga elé: egyrészt a feketegazdaság kifehérítését (bírságolási lehetőségek bővítése, cégautó adójának fix összegűvé tétele, kézpénzfizetés, házipénztár korlátozása) másrészt az eljárások egyszerűsítését (elektronikus bevallások bővítése, adóhatóság általi adóbevallás 69
A cégjog területén kisebb fajta felfordulást okozott a jogalkotó folyamatos halogatása a TEÁOR számok átírása körül. Az új számok átvezetése eredetileg 2007. szeptember 1-jéig, majd 2008 közepéig, végül az év végéig lehetett eleget tenni. A probléma abból adódott, hogy a költségigényes módosításokat mindenki az utolsó időpontra hagyta, mivel felröppentek olyan hírek is, hogy eltörlik a kötelezettséget. A tömeges kérelem miatt azonban a rendszer teljesen összeomlott, ez vezetett a kétszeres halasztáshoz.
88 elkészítésének lehetősége), amelyek önmagukban kedvező irányt jelentettek. Az elfogadott szigorításokat a kormány – már szokásosnak mondható módon – felpuhította, ami a jogbiztonság szempontjából kiemelkedően hátrányos. Ez a gyakorlat ugyanis a magyar kormányok nemzetközi szavahihetőségét is aláássa. A feketegazdaság visszaszorítása érdekében bevezetett, 250 ezer forint feletti kézpénzfizetései tilalmat bevezető szabály csak két hónapot élt és visszavonták az alkoholok részletes standolási szabályait elrendelő jogszabályt is. Az üzleti környezet indexének alakulása 2007-2008.
2008
2007
Észtország
22
18
Litvánia
28
28
Lettország
29
26
Szlovákia
36
37
Magyarország
41
50
Bulgária
45
44
Románia
47
47
Szlovénia
54
64
Csehország
75
65
Lengyelország
76
72
forrás: World Bank, Doing Business Index
Az adóegyszerűsítések, az egyórás cégeljárás bevezetése érezhető az üzleti környezet (vállalkozás indításának, munkavállalók alkalmazásának feltételei, befektetővédelem, adózás) alakulását vizsgáló indexben is, ahol korábbi helyezéséhez képest Magyarország kilenc helyet javított. Ezzel az eredménnyel régiós viszonylatban az alsó harmadból a középmezőnybe, a balti országok és Szlovákiát követően a 41. helyre emelkedett Magyarország, megelőzve ezzel a korábban előttünk járó Romániát és Bulgáriát is. Ez az index a jövőben jelentősen javulhat, hiszen hamarosan lejár a belső piaci irányelv átültetési határideje, amely eredményeképpen létrejön az egyablakos ügyintézés és visszaszorul az engedélyköteles eljárások köre.
