Környezetvédelem és (vagy) vízgazdálkodás. A vízvédelem evolúciója.
A szervezeti és jogszabályi változ(tat)ásokat áttekintve kérdések és válaszok megfogalmazása a címben jelzett probléma lényegéről.
Bevezetés Az a sajátságos helyzet állt elő, hogy a dolgozat írása közben (2014. június) alapvető változás történt a téma körülményeit illetően, miszerint a vízvédelmi tevékenység kiválva a környezetvédelmet gondozó tárca hatásköréből, a vízgazdálkodásért felelős miniszter (belügyminiszter) feladatkörébe került. A részletek ugyan még nem ismertek, azonban az nyilvánvalónak látszik, hogy a dolgozat kulcskérdésének normalizálása – a víz minőségimennyiségi viszonyainak egységes kezelése – belátható közelségbe került. Mivel a dolgozat tartalma az államigazgatás 2014. májusi állapotában fogalmazódott meg, helyenként üresjáratnak tűnhet, de figyelembe véve a politika gyors fordulatait, talán mégsem haszontalan egy ilyen jellegű számvetést csinálni. Tartalom A vízügyi szervezet illetve tevékenység 1990. óta megosztott. A tények ismeretéhez persze az is hozzátartozik, hogy a vízminőség integrálása a vízügyi szervezetbe már a 60-as években megkezdődött és 1990-re az igazgatóságok jól működő egysége volt. Ekkor vált ki a környezetvédelemi feladatként definiált vízminőséggel kapcsolatos tevékenység – amit utóbb vízvédelemként nevesítettek. Ez akkoriban a vízminőségi monitoring és a kapcsolódó laboratórium működtetését jelentette, és szakhatóságként vett részt a vízügyi hatósági eljárásokban. Az 1995-ben megjelent környezetvédelmi törvényben a víz, mint környezeti elem védelme került előtérbe, tartalmilag az ugyanabban az évben elfogadott vízgazdálkodási törvényben is szinte azonosan meglévő szöveggel. Feltehetően komoly fejtörést okozhatott a jogszabály alkotóknak az a tény, hogy a vízzel, mint az egyik környezeti elemmel egy másik törvénnyel alátámasztva egy közigazgatási szervezet már behatóan foglalkozik. Ebben az időszakban 1990-2000. között a vízügy két ága két különböző minisztériumhoz tartozott, hasonlóan a jelenlegi (2014. május) állapothoz. Akkor a minőségi védelmet ellátó minisztériumot Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztériumnak hívták, a vízügy összes többi tevékenysége a közlekedési tárcához tartozott. Bár a megosztottság már akkor is okozott a rendszerben problémákat, elmondhatjuk, hogy a vízgazdálkodást és a vízvédelmet is szabályozó – és zömében ma is érvényben lévő rendeletek - ebben az időszakban születtek a közlekedési és vízügyi tárca gondozásában. A vízügyi államigazgatás a körülményekhez képest jól szervezett volt. 2000-ben egyesült újra a „vízgazdálkodás” és a „vízvédelem” a KVM későbbi nevén a KvVM szervezetében. A szakmai megosztottság a mennyiség-minőség tekintetében ennek ellenére megmaradt a szervezeten belül, bizonyos értelemben talán még romlott is a helyzet a vízgazdálkodás szemszögéből, mivel a környezetvédelem erősítése gyengítette a vízgazdálkodás egységét. Ez legmarkánsabban a víz mennyiségi és minőségi adatainak nyilvántartását és kezelését szolgáló informatikai rendszerek egymástól független fejlesztésében mutatkozott meg. Szerencsére ezek az adatok egy ideig találkoztak a tudományos háttérintézményként működő VITUKI-nál, amíg meg nem szűnt. Ezeket az előzményeket fontos volt áttekinteni, mert determinálólag hatottak a későbbi 2004. utáni átszervezésekre is.
1
A 2004-ben és utána végrehajtott intézményi rendszer változtatás legfontosabb eleme a hatósági tevékenység kiszervezése az igazgatóságokból a tevékenységek összeférhetetlensége címén. Ezzel csak annyi volt a probléma, hogy a létrehozott egységes zöldhatóság egyéb igazgatási feladatait – többek között a vízminőségi monitoring működtetését – viszont a felügyelőségnél hagyták, továbbra is szétválasztva a mennyiség és minőség szakfeladatainak kezelését, miközben minden „szakember” számára egyértelmű volt, hogy a vízvédelem vízminőségi felének operatív feladatai nem hatósági tevékenységek. A környezetvédelmet irányítók ilyen jellegű szelektív gondolkodásának tudható be, hogy a vizek mennyiségi védelme a gyakorlatban háttérbe szorult. A vízkészletek mennyiségi védelmét a vízügyi szervezet ugyan magáénak vallotta és vallja ma is, azonban a hatóság önállósulási törekvései során – a Vízügyi Felügyelet egy éves önállóságát követően 2005. évi felügyelőségbe beintegrálásával – egyre kevesebb ráhatása volt az engedélyezési folyamatokra, a hatóság pedig háttér adatok és szakemberek híján egyre kevésbé koncentrált ilyen irányban. Ezt a folyamatot erősítette a Víz Keretirányelv illetve a vízgyűjtő-gazdálkodás tervezés végrehajtása is, mivel egyértelműen a vizek minőségének védelmét helyezte előtérbe. A vízgyűjtő tervek egyoldalú megközelítésének ismeretében ma már az Európai Bizottság is erősíteni igyekszik a vízkészlet-gazdálkodás mennyiségi viszonyainak érdemi áttekintését. Visszatérve a VGT készítés folyamatára, meg kell jegyezni, hogy a tervezés során nyilvánvalóvá vált, hogy a hatósági tevékenységet végző felügyelőség – egyben a vízminőségi információk birtokosa – csak nagy nehézségek árán tud részt venni operatív tervezési feladatok ellátásában a hatósági tevékenységre berendezkedett szervezet működési jellegéből adódóan. Ennek a problémának a jelentkezése várható a már folyamatban lévő VGT2 készítése során is. A intézményi rendszer folyamatosnak mondható változásai ellenére a két domináns szervezet, az igazgatóság és a felügyelőség közötti együttműködés kiegyensúlyozott és konstruktív volt kezdetektől fogva. Nem kis szerepe volt ebben annak, hogy az 1990-ben megalakult felügyelőség dolgozóinak és vezetőinek jelentős része az igazgatóság alkalmazottja volt korábban. Ez a körülmény persze nem mindegyik területi szervezetnél jelentett előnyt. A 2011-ben létrehozott és az igazgatóságból kivált NeKI esetében ez másként alakult. Ennek alapvető oka a feladatmegosztás ellentmondásaiból fakadt. Miközben a tevékenység jelentős részét a NeKI feladatává tették, az ellátáshoz szükséges eszköz és szakember állomány meghatározó része az igazgatóságoknál maradt. Ugyanakkor az új szervezet kiválása az igazgatóságot is gyengítette a szűkös szakember kapacitás miatt. A működési zavarok hamarosan jelentkeztek, és részben valószínűleg ennek köszönhető a szervezetek további átalakítása, ami a vízügyi feladatok egységes kezelésében nyilvánul meg. A mai felállás (2014. május) hozzávetőlegesen az 1990-2000. közötti tárcaközi munkamegosztáshoz hasonló azzal a lényeges különbséggel, hogy a vízügyi hatóság önállósága elvileg továbbra is megmaradt. Viszont továbbra is fennáll (2014. május) a minőség-mennyiség elkülönítése az államigazgatásban, az egyiket környezetvédelemnek a másikat vízgazdálkodásnak tekintve. Amíg ez a helyzet, az érintett négy szervezet – az igazgatóság, a vízügyi hatóság, a felügyelőség és a NeKI – közötti jó együttműködésnek kiemelt jelentősége van az egységes vízgyűjtő- és vízkészlet-gazdálkodás működtetése érdekében. A vízügyi szervezet sorozatos átalakításának és az átszervezések egyik alapvető oka, a problémák gyökere a mennyiség-minőség szétválasztásában keresendő. A 2004-2005. évi átszervezéssel, mikor a hatósági tevékenységet elválasztották az egyéb igazgatási feladatoktól, már a megosztott vízügyi szervezet és a környezetvédelmi hatóság kombinációjaként jött létre a zöldhatóság. Ezt azzal indokolták, hogy az egységes zöldhatóság jobban tudja érvényesíteni a környezetvédelmi érdekeket, de ugyanakkor a „vízvédelem” megosztottsága az értelmi
2
szerzőknek nem okozott problémát. Hiába próbálták a vízügy sorsáért aggódók folyamatosan bizonygatnia a szétválasztás rendszerkárosító hatását. Ennek ellenére a környezetvédelmi szervezet erősítésén munkálkodók érdemben sosem tekintették feladatuknak a vízkészletek mennyiségi védelmét, pedig az irányadó jogszabályok ezt a kérdést egységesen kezelték. Miközben a hatósági tevékenység függetlenítésének fontosságát hangoztatták – egyébként helyesen – elsiklottak a fölött, hogy a zöldhatóság monitoring rendszert üzemeltetve újratermelte az összeférhetetlenséget. Mindezt azon téves meggyőződés alapján, hogy a víz minőségének kezelése – és persze a laborok működtetése - környezetvédelmi hatósági, a mennyiség meg egyéb államigazgatási feladat. A vízzel kapcsolatos két alaptörvény szinte egy időben született 1995-ben, mégis ráerősített az állami vízügyi feladatok megosztottságára azzal, hogy szinte azonosan fogalmazta meg a vízzel kapcsolatos környezetvédelmi és vízgazdálkodási feladatokat. Időközben mindkét törvény szövegében történtek változások, azonban a kezdeti ellentmondást nem sikerült feloldani. Egy fontos részterületet érdemes illusztrációként kiemelni a részletesebb vizsgálat számára, bár ez nem nyújt teljes képet a hatásköri átfedések alakulásáról. Az elmúlt évek gyakorlatában a környezetvédelem és a vízügy szervezetei közötti munkamegosztás sajátságos módon kezelte a vizek megfigyelésére, nyilvántartására és állapotuk értékelésére vonatkozó feladatokat. Lényeges kiemelni a „gyakorlat” megközelítést, mivel a mindenkor hatályos jogszabályok áttekintésével eltérő következtetésekre juthatunk. Két fontos környezetvédelmi és vízgazdálkodási állami feladatot érint – egymással szoros összefüggésben, egymásrautaltságban – közvetlenül a vizek állapotjellemzőinek kezelése. Egyik maga az adatokat előállító és nyilvántartó monitoring működtetése, a másik a felszíni és felszín alatti vizek állapotának értékelése, bemutatása és ezek alapján az állami stratégia és koncepció kialakításának operatív végrehajtása. A vizek állapotának megfigyelésével szerteágazó monitoring rendszerek foglalkoznak. 1989 után is az igazgatóságok működtették a több jogszabályban vízrajzi észlelőhálózatként megnevezett monitoringot, ami túlnyomóan, de nem kizárólagosan mennyiségi megfigyelésekkel foglalkozik. Ez vonatkozik a felszíni és a felszín alatti vizekre is. A gyűjtött adatok további kezelésében (értékelés, minősítés, nyilvántartás, stb.) az igazgatóság teljes körű felelősséggel rendelkezett, ő volt az adatgazda. De nem csak a saját maga által gyűjtött adatok tekintetében vezetett nyilvántartást, hanem a más szervezetek által szolgáltatott és a statisztikai rendszerben ide irányított „vízgazdálkodási” adatoknak is gazdája volt. A vízgazdálkodási adatok nyilvántartását, kezelését kormányrendelet 1, ezen belül a vízrajzi tevékenységet miniszteri rendelet2 szabályozta (szabályozza). A VIZIR (vízgazdálkodási információs rendszer) működtetésére külön miniszteri rendelet3 (volt) van érvényben. Ezek a jogszabályok némi módosításokkal ma is hatályosak. Keletkeznek az igazgatóságoknál vízminőségi adatok is, ezen adatok származási helye is vegyes, mert egyes mérési helyek az országos monitoringnak is részét képezik (pl. távlati vízbázisok), a többség azonban az igazgatóságok által kezelt létesítmények üzemeltetésével függ össze. A felügyelőségek végezték(végzik) a felszíni monitoring, valamint egyes felszín alatti objektumok vízminőségi mérésének operatív feladatait. A méréshez kötődő mennyiségi adatokat a vízrajzi szolgálat adta. A minőségi adatok felelős gazdája és a központi adattár kezelője kezdetben a VITUKI, majd a NeKI lett. A felszíni vizek minőségi monitoringjának működtetésére vonatkozóan jelenleg hatályos jogszabályi rendelkezés nincs. A felszín alatti vizek minőségi monitoringjának vonatkozásában a környezetvédelem-vízügy szervezeteit 1
178/1998.(XI.6.)Korm. 22/1998.(XI.6.)KHVM 3 23/1998.(XI.6.)KHVM 2
3
érintő jogszabály4 a kialakult gyakorlatot erősíti, miszerint módszeresen elkülönítve veszi számba a mennyiségi és minőségi monitoring elemeket. Miért alakult a gyakorlat úgy, hogy a vizek megfigyelését végző monitoring minőségi elemeinek zömét a felügyelőségek, a mennyiségi adatok szinte teljes körét az igazgatóságok végzik.? Miért különült el egymástól a vizek állapotának értékelése szempontjából szervesen összetartozó két jellemző monitoringjának működtetése ? A két alaptörvény (Kvt. és Vgt.) vonatkozó részei – amelyek párhuzamosságokat tartalmaznak - a mennyiség és minőség együttes kezelését vetítik előre, de ha tovább megyünk, és megvizsgáljuk azokat a kormány és miniszteri rendeleteket, amelyek ezzel a kérdéskörrel foglalkoznak, mindig egységben megnevezett mennyiségi és minőségi monitoringot, adatokat említenek. A szabályozásokból négyre már történt hivatkozás, de ide sorolható még a 221/2004.(VII.21.) Korm. rendelet, vagy a 23/1998.(XI.6.) KHVM rendelet is. A vízügyi és környezetvédelmi igazgatás működését irányító jogszabályok elvi megközelítése tehát az, hogy a vizek állapotát a mennyiség és minőség egységes értékelésével lehet leírni. 1990-től a szétválasztás óta követhető nyomon, hogy a minőség a környezetvédelmi, a mennyiség a vízügyi igazgatási szervezethez került. E lépés szakmailag indokolatlan, mint ahogy a vízminőségi monitoring hatósági tevékenységként való meghatározása is. Sajnos nem történtek érdemi lépések annak érdekében sem – miközben ezt több jogszabály is előírja -, hogy a nyilvánvalóan egységes adatbázisba, nyilvántartási rendszerbe tartozó mennyiségi és minőségi adatok összekerüljenek. A jogszabályokon túl a racionalitás is azt támasztja alá, hogy a vizek állapotára, hasznosíthatóságára mennyiségi és minőségi jellemzőire vonatkozó mérések, vizsgálatok, azok adatai és nyilvántartásai egységesen, egy igazgatási szervezet keretében működjenek. A probléma egyik gyökereként van azonban egy alapvető ellentmondás a két alaptörvény között. Ugyanazt az állami feladatot, azaz a vizek állapotát mérő-, megfigyelő-, értékelőnyilvántartó- és információs rendszer kiépítését, fenntartását és működtetését az egyik környezetvédelmi, a másik vízügyi igazgatási tevékenységként definiálja. A racionális feladatmegosztás szempontjából igen lényeges, hogy a Kvt-ben megfogalmazott feladatsor bővebb, a vizek állapot jellemzőin túl az arra gyakorolt hatások számbavételét és ellenőrzését is a környezetvédelmi igazgatás feladatául jelöli meg. A feladatnak ez a része nem is vitatható, hiszen itt jelennek meg a környezetvédelmi igazgatáson belül teljes körűen, tehát a többi környezeti elemre is ható tevékenységek. A vizek hasznosítási lehetőségeinek megőrzése érdekében végzendő állami feladatok, azaz a gazdálkodás a vízkészletekkel a vízgazdálkodási tevékenység egyik meghatározó szelete (Vgt. 14.§). A vízkészlet-gazdálkodáson belül szintén meghatározó feladat a vizek, azok jellemzőinek megfigyelése, állapotának értékelése. Nyilvánvaló, hogy a víz hasznosítási lehetőségeinek megállapításához elkerülhetetlen a mennyiségi és minőségi viszonyok együttes számbavétele, értékelése, tehát nem lehet a vízkészlet-gazdálkodást a víz mennyiségi viszonyainak kezeléseként felfogni. A Kvt. víz védelmével foglalkozó pontjai egyértelműen deklarálják, hogy a védelemnek a víz mennyiségi és minőségi viszonyaira is ki kell terjednie és a másik törvénnyel szinte szó szerint megegyezően gondoskodni kell arról, hogy a vizek hasznosíthatóságát biztosító mennyiségi és minőségi körülmények ne romoljanak. A monitoringgal kapcsolatban leszögezhetjük, hogy a állapotértékelésnek, vízkészletgazdálkodásnak, vagy célállapot tervezésnek csak a mennyiségi és minőségi viszonyok egységes kezelésével van értelme. 4
30/2004.(XII.30.)KvVM
4
Összefoglalva nyilvánvaló, hogy a vizek állapotának értékelése és a jó, hasznosítható állapotban tartásának biztosítása vízgazdálkodási és környezetvédelmi szempontból is alapvető állami feladat, csak elhatározás kérdése, hogy ezeket a feladatokat az állam melyik szervezetével hajtja végre. Elvileg az igazgatóság, a felügyelőség és a NeKI is alkalmas lehetne rá, ha a feltételek az adott helyen biztosítva vannak, illetve funkcionálisan jól illeszthetők a többi tevékenységéhez. Melyek azok a legfontosabb feltételek, amelyek itt figyelembe veendők? Az állapotértékelés és tervezés alapvetően olyan szakértői elemző munka, ami a vízgazdálkodás minden szakterületén magas színvonalú jártasságot, gyakorlatot igényel. Ez a sokrétűség jelentős szakértői létszámot vesz igénybe lehetőleg folyamatos kapacitáskihasználással. A tevékenység jellege lehetőleg ne térjen el lényegesen a szervezet napi munkájának jellegétől, azaz kellő rugalmassággal tudja kezelni a változó intenzitású időszakokat. A technikai háttér (pl. hardver-szoftver ellátottság) magas színvonalú legyen. Nézzük meg, hogy milyenek az egyes szervezetek jelenlegi (2014. május) adottságai a feltételek meglétét illetően. Az igazgatóságoknak a védképesség megőrzése érdekében meghatározott szakértői létszámot kell fenntartani bizonyos értelemben a napi feladatoktól függetlenül. Az egységes monitoringnak az igazgatóság szervezetén belüli kialakítása esetén a szakértői paletta itt teljesként kezelhető. A vízgyűjtő-gazdálkodási tervezés – ami nagy vonalakban lefedi az állapotértékelés és célállapot tervezés alatt értett feladatokat –az igazgatóság tevékenységi körének része volt a NeKI kiválásáig (2011), majd a 2014. január 2-i szervezeti változást követően is. A felügyelőség a hatósági feladatai tekintetében évek óta kapacitáshiánnyal küzd, különösen a vízügyi szakértői területen. Erre a létszámra a napi feladatai ellátása érdekében van szükség. A hatósági szakértői feladatok jellege lényegesen eltér az elemző, tervező munka jellegétől. A vízügyi információs rendszer, mint a tervezés alapjául szolgáló adatbázis, elvileg fel van készítve a jelenleg önállóan működő és külső hozzáférésre nem alkalmas vízminőségi adatokhoz. A környezetvédelmi adatbázis egyébként nem alkalmas a vízügyi objektum rendszerre alapozott vízgazdálkodási adatok fogadására. A vízgazdálkodási adatok jelentős többsége a vízügyi információs rendszer része. A hatásköri és feladat megosztási rendszerben a felügyelőségeknek nincs munkakapcsolata és szervezeti viszonya a vízügyi szakmai munka jelentősebb részét koordináló és irányító OVF-fel. Igaz, ilyen korábban a VKKI-is időszakban sem volt. A NeKI megalakulásától kezdve kapacitáshiánnyal küzdött, hiszen az egyébként is szűkös szakember gárda meghatározó többsége a vízügyi szervezetben maradt. A felsorolt érvek és körülmények egyértelműen arra utalnak, hogy az állam környezetvédelmi feladatai közül azokat, amelyek a vízgazdálkodási feladatoknak is része, azokkal szerves egységet képez, a vízügyi igazgatási feladatokat ellátó szervezetnek célszerű végezni. A környezetvédelmet féltők alternatív elképzelése valószínűleg az, hogy a vízminőségivízvédelmi feladatok ellátása jobban összefügg a levegő- és zajvédelemmel, mint a vízzel kapcsolatos egyéb tevékenységekkel. Ezzel sem lenne probléma, ha nem bizonyosodott volna be az elmúlt években, hogy ez a megosztottság egyre inkább nehéz helyzetbe hozza a vízgazdálkodás és vízvédelem állami feladatainak ellátását, különösen azóta, hogy más minisztériumhoz tartoznak a szervezetek, bár amikor azonos minisztérium irányította a két szervezetet, akkor sem sikerült összehangolni a működést, amit az egymással kommunikálni
5
képtelen adatbázisok bizonyítanak. Ha az államigazgatás szervezetei tökéletes együttműködésben dolgoznának, akkor is fennállna a szakfeladatot ellátó munkaerő egyre krónikusabb hiánya, és a feladatok átfedéséből származó hatékonyság csökkenés. Még egy megjegyzés. A környezetvédelem egységéért aggódók nem vesznek tudomást arról, hogy a vízügyi államigazgatási feladatok ellátása átfogó szakértelmet igényel akár vízvédelemről, akár vízkárelhárításról van szó. A környezetvédelem viszont nem egy szakma, hanem egy keretfeltétel, amit a szakfeladatok ellátása során érvényesíteni kell. A feltételek biztosításához szükség van jogszabályokra, a feladatok ellátását pedig rá kell bízni a szakemberekre: a mérnökökre, biológusokra, vegyészekre, jogászokra, stb. Ha a jogszabályok következetesek a környezetvédelmi szempontok meghatározásában, nem a szervezeti hovatartozáson múlik az érvényesítése. A variációkra számos példa van a EU-n belül is. Míg a vízzel integráltan foglalkozó szervezet erősíti az érvényesítés lehetőségét, a megosztottság ellentmondásokat szül. Befejezés Vessünk egy pillantást a 2014. júniusi helyzetre. A „vízvédelem” és a vízgazdálkodás, a minőség és mennyiség újra egy minisztérium hatáskörébe került, de elkülönülve a környezetés természetvédelemtől. Volt már ilyen helyzet 1987. előtt, viszont akkor nem volt környezetvédelmi törvény, ami egységesen kezeli a környezeti elemeket. A környezetvédelmi eljárási szabályok az utóbbi egységre rendezkedtek be. Továbbra is súlyosan terheli az államigazgatás átszervezéseit az információk, adatbázisok és informatikai rendszerek átjárhatatlansága a hozzáférések korlátozottsága. Hol fognak találkozni ezután a vizeket és egyéb környezeti elemeket veszélyeztető tevékenységek adatai a vizek adataival. Melyik hatóság, mikor és milyen ügyben van a másik információjára és döntésére utalva. Hol lesz ezek után a természetvédelem és a vízvédelem választó vonala, hiszen a víz védelme alapvetően az élővilág védelmét szolgálja. Minden bizonnyal alaposan át kell gondolni a környezetvédelmi törvény szövegezését annak érdekében, hogy a részletes szabályok ne szüljenek újabb zavarokat és félreértelmezéseket a hatásköröket és feladatokat illetően.
Pécs, 2014.06.16.
Schubert József
6
