Korszerû és modern államháztartás a kihívások és az el nem kerülhetõ reformok tükrében

Dr. Kovács Árpádnak, az Állami Számvevõszék elnökének bevezetõ elõadása

Korszerû és modern államháztartás a kihívások és az el nem kerülhetõ reformok tükrében Tisztelt Hölgyeim és Uraim! Kedves Kollégák! Ha jól értem elõadásom címét, akkor nekem most két dologról kell bevezetõ elõadást tartanom. Egyrészt arról, hogyan néz ki egy modern és korszerû államháztartás, másrészt arról, hogy Magyarországon milyen reformokra van szükség annak érdekében, hogy egy ilyen modern és korszerû államháztartás alakuljon ki. Igyekszem majd errõl beszélni. Mielõtt azonban belevágok a „milyen államháztartást szeretnénk?” kérdés boncolgatásába, fel kell tennem néhány alapvetõ kérdést: milyen államot szeretnénk, milyen államot tudunk eltartani, milyen államot vagyunk hajlandók finanszírozni, milyen államot tûrünk meg magunk felett? Én ugyanis egyre inkább úgy látom, államháztartási gondjaink jelentõs részben abból erednek, hogy a fenti kérdéseket nem tettük fel, vagy ha feltettük, akkor nem válaszoltuk meg, vagy ha megválaszoltuk, akkor a válaszaink nem voltak konzisztensek. Nem is lett volna könnyû erre a négy kérdésre összeillõ válaszokat adni, mert amilyen államot szerettünk volna, azt nem tudtuk volna eltartani, amelyet hajlandóak lettünk volna finanszírozni, azt nem tûrtük volna meg. Folytathatnám még az ellentétpárok felsorolását. Az állammodell megválasztásával kapcsolatos bizonytalanság gyökereit keresve egészen a rendszerváltást közvetlenül megelõzõ idõkig kell visszamennünk. Közismert, hogy a honi közpolitika új formálói számára már a rendszerváltozás elõkészületeinek idõszakában is mintaválasztási-orientációs kérdéseket vetett fel az új európai, illetve tengerentúli partnerek egymástól eltérõ gondolkodása. Az állam szolgáltatási felelõsségérõl és gazdasági szerepérõl alkotott hazai kép, mintegy a rendszerváltozás befejezetlenségét jelezve, bizonytalan és zavaros maradt, s ez a bizonytalanság az ezredfordulót követõen nemhogy csökkent, hanem növekedett. A rendszerváltó Magyarország politika-formálói, de a széles társadalmi rétegei számára is a közvetlen mintákat, az állam által vállalt és mûködtetett jóléti ellátások közelítésének igényét, s az általa táplált meghatározottságokat az európai integráció és az ezt képviselõ „szociális piacgazdaság” gazdasági-társadalmi érték-és érdekrendszere adta. Az Európai Közösségbe igyekvõ Magyarország számára kötelezõ volt az alkalmazkodás ehhez a szabályos intézményrendszerhez, ami a gyakorlatban a közösségi vívmányok átvételét jelentette. Következetes európai 63

mintakövetésrõl azonban mégsem beszélhetünk sem a közszolgáltatásokra (szociális ellátások, egészségügy és a nyugellátások), sem pedig az állam társadalom-és gazdaságszervezõ (igazgató, vezénylõ, menedzselõ) tevékenységére nézve. E területeken ugyanis alig vannak kötelezõ európai szabályok, ugyanakkor a tengerentúlról közvetített ún. „mainstream” (fõáramlati) minták nagy hatást gyakoroltak a közvéleményt formáló értelmiségiek jelentõs körére. Az állam szerepét elõtérbe helyezõ közgazdasági iskolával szembeni a „közgazdasági ellenforradalom” eredményeként megjelent a „kormányzati kudarc” fogalma, a közösségi döntések elmélete pedig a kormányzati döntések tökéletlenségeit tárta fel. Az erre alapozott közigazgatási elméletek a jóléti állammal szemben az „éjjeliõr állam” hatékonysága mellett érveltek és a közszolgáltatások piacosításának elõnyeit, az állampolgári öngondoskodást hirdették a politikai-gazdasági kormányzó elit döntésformálói számára. E tanok, mint a fõáramlatba való becsatlakozás kulcsai fogalmazódtak meg, s közpolitikai dogmává váltak. Különösen így volt ez a volt szocialista országokban, ahol az állampolgárok közvetlen és mély élményeket szerezhettek a túlzott állami beavatkozás által okozott pusztításról. Mindezek mellett az államháztartás mûködésére is erõteljes hatása volt annak, hogy a szakmai és késõbb a pénzügyi befektetõk a privatizáció és a zöldmezõs fejlesztések során milyen üzleti mintákat közvetítettek. Igényrendszerük, vállalkozási kultúrájuk, növekvõ gazdasági jelenlétük, érdek-és feltételrendszerük egyre erõteljesebben hozta felszínre az államháztartási forrásokból finanszírozott intézményrendszer gyenge mûködését, lassú és bizonytalan alkalmazkodását, a gazdaságszervezés, a szabályozás, az akaratérvényesítés következetlenségeit. A külföldi tõke által végrehajtott fejlesztések jelentõs része magas technikai, technológiai színvonalon valósult meg, foglalkoztatást bõvítõ hatásuk szerény maradt, s a gazdaság kettõs szerkezete alakult ki, a honi tulajdonú vállalkozások foglalkoztatásban betöltött dominanciájával és ugyanakkor változatlanul alacsony hatékonyságával. Az importált alkalmazkodási minta kiválasztása, az európai, vagy az állam szerepét illetõen sok mindenben eltérõ, angolszász megoldások követésében mutatkozó bizonytalankodás, a harmónia teremtés és a saját út stratégiai meghatározásának – a „mit”, „miért” vállalunk és „hogyan” teljesítjük – elmaradása a kormányzásban, a cselekvési forgatókönyv választásban cikk-cakkokat okozott. És nemcsak a politikai váltógazdálkodásnak megfelelõen, hanem a nyílt vagy rejtett kormányzati koalíciók súlypont-áthelyezõdésének tulajdoníthatóan is. Azon túl, hogy mindez ellehetetlenítette a nagy ellátórendszerek reformjait, megnehezítette még a technikai jellegû ellátást korszerûsítõ lépéseket is. Következésképpen az államháztartás rossz hatékonysággal, a reálgazdaság teljesítményét is korlátozva mûködött. A változtatások átvitelének korlátjává vált a mindinkább töredezetté váló társadalmi szerkezet, s a növekvõ politikai megosztottság abban, hogy mi legyen az államháztartási reformok tartalma, mi legyen az állami mûködés célmodellje, 64

amelynek érdekében ezeket a reformokat végrehajtjuk. Következésképpen a reformok céljai már az induláskor is tisztázatlanok voltak, többnyire nélkülözték az érintettek és a társadalom többségének a támogatását, és nem hagytak elegendõ idõt az elõkészítésre és a bevezetésre. Az elsietett félreformok nem érték el a kívánt pozitív hatást, társadalmi fogadtatásuk kedvezõtlen volt. Az általános csalódottság mára a valódi reformoknak is a gátjává vált. Ezek az akár a tisztán emocionális alapú, vagy, akár a rossz tapasztalatok, tévedések terhei alapján természetszerûen kialakult, ma ható, sokszor egymást kioltó, bénító, racionalitást felülíró elõítéletek, szemléleti mixek a társadalmi valóságot jelentik. Jelentõs mértékben korlátoznak minden változtatásra irányuló cselekvést. Ugyancsak az államháztartási modernizáció korlátját jelentette a liberális-konzervatív és a szociális értékek engesztelhetetlen, dogmákká merevedett szembeállítása. Rontotta, szolgáltatás-szervezési cikk-cakkokká silányította még a más körülmények között viszonylag könnyen harmonizálható „technikai” lépések megvalósíthatósági esélyeit is. A belsõ meghatározottságok ok–okozatai, bár részben a külsõ, mintakövetési zavarok visszatükrözõdéseinek is tekinthetõk, mégis inkább a magyar közpolitika és vele az államháztartás mûködési pályaívének az elõbbiekben vázolt ellentmondásos belsõ viszonyainak, jövõ kép nélküliségének, és nem utolsó sorban, a rendszerváltozás ún. „kiegyezéses” jellegének, amelynek folyamatában a korábbi elit politikai hatalmát gazdasági pozíciókká konvertálhatta, tulajdoníthatók. Az értékválságon és az alapvetõen az 1989-ig terjedõ idõszak és az ott játszott személyi belesimulás megítéléséhez visszavezethetõ politikai polarizálódáson túl a társadalmat további számos, igen súlyos érdekütközés terheli, amit évek óta képtelen a magyar közpolitika oldani, sõt ezek egyre inkább mélyülnek. Ilyen a harmonikus és célirányos cselekvés alapjait is veszélyeztetõ szembenállás, merõben más cél-és érdekrendszer feszül az aktív és inaktív társadalmi csoportok, a leszakadás kockázatával szembenézõk és a már leszakadtak, a munkaadók és a munkavállalók, a közszolgálatban és a reálgazdaságban dolgozók, vagy a „szegényebbek és a gazdagabbak” között. E törésvonalak, árkok különösen mélyülnek most, amikor arról kell dönteni, hogy a válság terheit hogyan lehet elosztani a társadalom különbözõ csoportjai között. Az 1989-ben bekövetkezett, a piacgazdaság, a többpárti demokrácia és a jogállamiság irányába tett fordulat alapvetõ jellemzõje, hogy az akkor elfogadott, a gazdasági-politikai változások alapját jelentõ törvények a reálgazdaságban biztosították az átmenetet. Az 1989-ben kezdõdött, több szakaszra tagolódó folyamat visszafordíthatatlannak, de korántsem befejezettnek bizonyult. Abban, hogy a jogállam, a többpárti demokrácia és a piacgazdaság jogi és intézményi keretfeltételei Magyarországon egyedülálló gyorsasággal épültek ki, meghatározó szerepe volt az alapvetõ politikai erõk közötti együttmûködésnek, a ma már sokak által vitathatónak tartott túlzott politikai konszenzuskészségnek. Mindez az átmenet65

nek alkotmányos közjogi keretet és a gazdaság átalakulásának szabad – a reálgazdaság kettõs, ún. duális szerkezetéhez vezetõ, talán túlzottan is szabad – pályát biztosított. Ugyanakkor a rendszerváltozás sajátos kompromisszumaként a nagy közösségi jóléti ellátó rendszerek modernizációja – mintakövetési bizonytalanságok miatt is – elmaradt. Változatlanul hagyták az állam ellátási felelõsségére épülõ közszolgáltatásokat. A technikai haladással, elöregedõ társadalommal, a gyógyítás-technológia fejlõdésével új igényeknek alárendelt, növekvõ finanszírozási kötelezettség alakult ki. A túlterhelt rendszert a választási ciklusokhoz kötheti – a potenciális támogató csoportoknak, rétegeknek, korcsoportoknak kedvezni igyekvõ – ígéret-dömpingek adakozása nehezen menedzselhetõvé tette. A korábbi paternalista rendszerben gyökerezõ, társadalmi vívmánynak tartott, vagy néha, csak a megszokás és az ismeretlentõl tartás által annak vélt szociális ellátások képezték az alapját a 90-es évek elejétõl mûködõ szerkezetnek. Mindez az állam megváltozó társadalmi és gazdasági szerepének mélyebb, elvi tisztázása, feladatainak pontosabb meghatározása nélkül úgy élvezett törvényi védelmet, hogy nem vizsgálták érdemien: az éppen adott, törvényben szabályozott megoldás valóságos modernizációt jelent, vagy sem? Vannak-e szociálisan igazságosabbak, technikában, szervezésben modernebbek, olcsóbbak vagy sem? S egyáltalán, ami van, az finanszírozható-e, vagy (esetleg) mindez csak a finanszírozási források szûkülésének elfedésére, a „közérzetjavításra” szolgál. A fentiek alapján megállapíthatjuk, hogy az államháztartás-finanszírozási gondok, a teljesítmény hiányok csak következmények: a közpolitika ellentmondásossága miatt az állam képtelen volt a proaktív cselekvésre, magatartása jó esetben is csak reaktív, az EU vagy a különbözõ társadalmi érdekhordozók igényeihez igazodó, sodródó volt. A magyar államháztartás mûködésének, intézményrendszeri funkcióinak keretét egyrészt külsõ feltételek, a nemzetközi minták, a lehetõségek és az adottságok, másrészt az általuk is generált belsõ feltételek, a gazdasági képességek, társadalmi igények, a honi közpolitika meghatározottsága, a társadalom új iránti befogadó-képessége adták. Tisztelt Hallgatóim! Egy adott állam államháztartása mûködtetésének feltételrendszerét bárhol a világban az állam feladatvállalásának terjedelme és az erre elkölthetõ pénz (lényegében a gazdaság teljesítménye által determinált források) határozza meg. Ebbõl az általános érvényû megállapításból kiindulva feltehetjük a kérdést, mi határozta meg a magyar államháztartás terjedelmét, teljesítményét? Megítélésem szerint egyrészt olyan külsõ társadalmi-, gazdasági-, politikai tényezõk, mint maga a rendszerváltozás, 66

az áttérés a tervgazdálkodásról a piacgazdaságra, a tulajdonosi struktúraváltás, s a külföldi befektetõk által közvetített minták és értékrendek, valamint a reálgazdasági determinációk. Másrészt az államháztartás mûködésének feltételrendszerét szignifikánsan befolyásolta az uniós csatlakozás alkalmazkodási folyamata, majd pedig maga az EU tagság. 1989-tõl az alapvetõ külsõ meghatározottságot az Európai Unióhoz (a rendszerváltozáskor még az Európai Közösségekhez) való csatlakozás jelentette, amely a magyar közpolitika vitathatatlan célja volt. Ehhez járult társadalmi célként a fejlett nyugati országok jóléti rendszeréhez közelítés szándéka. Jól mutatja ezt, hogy Magyarország önmagát már 1989-ben, a Magyar Alkotmányban megfogalmazásakor szociális piacgazdaságként írta le. A magyar államháztartás jelentõs szegmenseiben az európai uniós alkalmazkodás elõrevivõ kényszert jelentett. Ennek köszönhetõen számos területen, így a fejlesztésekben, az ellenõrzési kultúra, a forráshoz jutás lehetõségeiben, és nem utolsó sorban – a szemléletformálásnak tulajdoníthatóan – a regionális gondolkodásban jelentõs modernizációs változások következtek be. Az egyenleg még akkor is pozitív, ha a folyamat olyan területeken, mint a pályáztatás, a közbeszerzési folyamatok, a fejlesztések nehézkes és bukdácsoló volt. Ezen a ponton érdemes egy kicsit megállni. Bõ öt évvel az uniós csatlakozásunk után, és alig egy évvel az uniós elnökségünk elõtt tudatosítani kellene magunkban, hogy az Európai Unió tagállama vagyunk. Következésképpen nem követhetünk az európaitól idegen állammodelleket. A tagságunkból adódó jogi kötelezettségek és az azzal összefüggõ politikai kötelezettségvállalások jelentõs mértékben meghatározzák a magyar állam szerepvállalásának kereteit. Csak két példát említek. 1. Csatlakozási szerzõdésünk aláírásával elköteleztük magunkat (határidõ megjelölése nélkül) a közös valuta, az euró bevezetése mellett. Ennek érdekében jó lenne végre komolyan venni a maastrichti kritériumokat, és létrehozni egy rövid és hosszútávon egyaránt fenntartható államháztartási rendszert. 2. Ránk is érvényesek a lisszaboni folyamat politikai kötelezettségvállalásai, nekünk is építeni kell a világ legversenyképesebb tudásgazdaságát, harcolnunk kell a társadalmi kirekesztõdés ellen, meg kell óvnunk a természeti erõforrásokat a jövõ nemzedékek számára. Tudom, az uniós csatlakozás sokunkban csalódást okozott. Többet vártunk tõle. Vagy talán csak azt hittük, hogy most már komoly erõfeszítések nélkül is boldogulhatunk. A számok azt mutatják, hogy nem az Unió lett rosszabb, hanem mi erõtlenedtünk el. A velünk együtt csatlakozott országok többsége – egészen a világgazdasági válságig – sokkal jobb teljesítményt nyújtott, mint a magyar gazdaság. Természetesen nem az elvtelen alkalmazkodást szorgalmazom, csak azt, hogy vegyük komolyan, amit vállaltunk, és örüljünk annak, ami után vágyakoztunk, hogy az európai országok közösségének teljes jogú tagja vagyunk. Ugyanakkor a megmaradt nemzeti jogkörök bölcs alkalmazása révén, azaz például jobb 67

oktatás-, kulturális és szociálpolitikával fokozhatjuk versenyképességünket a többi tagország között. Azt gondolom, hogy el kellene kötelezõdnünk – a hatályos magyar Alkotmány elõírásának megfelelõen – a szociális piacgazdaság európai állammodellje mellett, és e modellen belül pragmatikusan, a gazdasági és a társadalmi feltételekre is odafigyelve, társadalmi konszenzust keresve kellene az elõadásom elején feltett négy kérdésre közös és összeegyeztethetõ válaszokat találnunk. Kedves Hallgatóim! Most rátérek az elõadásom címében szerepli elsõ kérdés megválaszolására, vagyis arra, hogy a jelenlegi kihívások tükrében milyennek kellene lennie a korszerû és modern államháztartásnak. A válaszom két szó: korszerûnek és modernnek. Ez a két rokon értelmû szó az én mostani olvasatomban különbözik egymástól. Korszerûnek azt tekintem, ami a kor követelményeinek megfelel, modernnek pedig azt, ami elõre mutató. Korszerû tehát az az államháztartási rendszer, amely megfelelõ választ kínál korunk kihívásaira. Ezek közül hármat emelek ki: a népesség elöregedését, a globális versenyt és a világgazdasági válságot. A fejlett világban az elöregedés a trend. Ráadásul az Egyesült Államok és néhány kisebb ország kivételével a fejlett országok lakossága csökken. A világ népessége várható növekedésének 95 százaléka az alacsony jövedelmû országokban következik be, míg a mai fejlett világ 2050-re a föld lakosságának 8-10 százalékára esik vissza. Az euró-zónában 2004 és 2050 között a nyugdíjra, az egészségügyre, valamint a krónikus ellátásra szolgáló állami kiadásokat a GDP közel 5 százalékával kellene növelni ahhoz, hogy a jelenlegi pozíciókat többé-kevésbé õrizni tudjuk. A nyugdíjkorúak arányának emelkedése folytán az unió GDP növekedési kapacitása a jelenlegi 2-2,25 százalékról 2040-re 1,25 százalékra csökkenhet. Nálunk az elöregedésbõl származó kiadási többlet 2050-ig eléri a GDP 6-7 százalékát, de már 2030-ban is meghaladja a 3 százalékot. A fejlett országokban megkerülhetetlen a jóléti szociális ellátás megújítása, ami önmagában is feltételezi az államháztartási reformokat. Ne áltassuk azonban magunkat! Fel kell tennünk a kérdést, valójában tartalmában mit is jelent a reform, a megújítás? Vajon azt, hogy a társadalom továbbra is vállalja – igaz némi hatékonyság javítással – a mind kiterjedtebb szolgáltatásokat: a valóságos, személyes biztonságot, gondoskodást állampolgári jogon? Vagy azt, hogy öngondoskodásra hivatkozva az állam egy minimális szinten határozza meg a szociális védelmet és az egyénre bízza, mire jut. Vajon van-e valós választás? A pénzügyi és szociális biztonság társadalmi és/vagy egyéni felelõsségre építõ ellentétpárokban való gondolkodást, s az ilyen választási lehetõségeket éppen a szemünk elõtt, egy pillanat alatt olvasztotta el napjaink válsága. A sokak által megoldásnak, a fejlõdés modernizációs perspektívájának hitt öngondoskodás 68

vált elsõként értéktelenné. A jelképnek számító nyugdíjalapok, a befektetési megtakarítások, és persze vele az egyéni felelõsségvállalásra építõ, az esélyteremtéssel biztonságot adó álmok váltak egyik pillanatról a másikra légvárakká. Az elsõ számú kihívás tehát igen nagy: hogyan lehet olyan államháztartási rendszert kialakítani, amely fenntartható módon képes finanszírozni egy elöregedõ lakosság közszolgáltatások iránti növekvõ igényeit? A második kihívás is nyilvánvaló: a jelenlegi világgazdasági környezetben, egymásra utaltságban a globalizáció nem szabad választás kérdése, hanem megkerülhetetlen realitás, ahol nemcsak elõnyök vannak, hanem hátrányok is. Jól látszik, hogy a transznacionális pénzügyi (hitelezõ) központok ereje külön-külön is sokszorosa lehet egy-egy kisebb ország pénzügyi kapacitásának. Ezen erõközpontoknak is vannak mûködési, befektetési-biztonsági érdekeik. Sajátos kockázatközösséget alkotnak egymással és partnereikkel. Ennek természetesen hatása van az egyes országok közpolitikájának tematizáltságára, sõt akár a gazdasági, államszervezeti személyi-döntési autonómiára, mondjuk ki: a cselekvési szuverenitásra. Mit jelent ez a mai magyar gazdaságpolitika számára? Két dolgot emelek ki. Az elsõ az, hogy az elkövetkezendõ néhány évben a globális pénzpiac a magyar államadósságot csak jelenõs kamatfelár mellett hajlandó finanszírozni. Az azonnali államcsõd veszélye elmúlt, de a kamatfelár igen magas, amit elsõsorban ország-kockázatunk további javításával lehet mérsékelni. Létérdekünk ezért a költségvetési deficit kordában tartása, az államadósság csökkentése, az euró-övezethez való csatlakozás feltételeinek mielõbbi teljesítése. A második kiemelendõ körülmény, hogy a magyar gazdaságnak a globális versenyben kell helytállnia. Versenyképességünket azonban nagyban csökkenti az államháztartás nagy terjedelme és mûködésének gyenge hatékonysága. Ha a velünk hasonló helyzetben lévõ országokkal versenyben akarunk maradni, akkor a nemzeti jövedelem újraelosztását a GDP 40-45 százaléka közé kell leszorítani, s eközben lényegesen javítani kell a közszolgáltatások mûködését. Mindkét kiemelt tétel azt jelenti, hogy lényegesen kevesebb közpénzbõl kellene jobb közszolgáltatásokat nyújtani. Nem könnyû feladat. A harmadik kihívás a jelenlegi globális pénzügyi-gazdasági válság kezelése. Magyarországot egy parttalan túlköltekezés utáni költségvetési stabilizációs program közepén érte a válság. A társadalom most szembesült azzal, hogy anyagi alapok nélkül nincs modernizáció és a cselekvési szuverenitás ezek hiányának növekedésével, a külsõ források bevonása mértékével fordított arányban csökken, miközben azok hatékonysága is vitatható. A 2002-2006 években kialakult súlyos államháztartási hiány és az ennek nyomán ismét magas szintre ugró államadósság nem teszi lehetõvé anticiklikus gazdaságpolitika folytatását. Ebben az évben a Közgazdász-vándorgyûlés a globális pénzügyi-gazdasági válság kérdéseivel foglalkozott. A Magyar Közgazdasági Társaság elnöksége minden évben összefoglalja a közgazdász-vándorgyûlések tanulságait. Ebbõl az összefoglalóból emelek ki néhány fontosabb megállapítást. 69

• Az idõrõl idõre visszatérõ válságok a piacgazdaságok (és a világgazdaság) nem szokatlan jelenségei. A válságok nemcsak adottságaik, pillanatnyi helyzetük, hanem reakcióképességük milyensége és gyorsasága függvényében eltérõen rázzák meg az egyes nemzetgazdaságokat. A gazdaságpolitika felelõssége, hogy válság idején se csupán a pillanatnyi „tûzoltással” foglalkozzék, hanem készítse elõ azokat a középés hosszabb távon végrehajtható intézményrendszeri és szabályozási intézkedéscsomagokat, amelyektõl érdemben várható a gazdasági teljesítmény javulása. • A magyar gazdaság súlyos válsága több okra vezetheti vissza. Magyarországot egyszerre sújtja gazdasági, politikai, szociális, társadalmi, értékrendi és vezetési válság, ezért a gyógymódnak is sokrétûnek kell lennie. • A magyar gazdaság sajnos nem követheti a sikeres külföldi példákat: a) az élénkítõ intézkedésektõl inkább a nagyobb, zártabb gazdaságokban várható jó eredmény; b) a magyar államháztartás helyzete, az ország eladósodottságának mértéke, mint közvetett ok, valamint a külsõ finanszírozásra való ráutaltsága, mint közvetlen ok akadályozza meg a költségvetési kiadásainak konjunktúraélénkítés céljából való növelését. • Recesszió idején általában nem helyeselhetõ olyan államháztartási reform, amely csökkenti a nemzeti jövedelem költségvetési centralizációját. Magyarországon azonban 2008 végén és 2009 elején kézzel fogható közelségbe került az államcsõd veszélye, ezért a gazdaságpolitikának azonnali intézkedéseket kellett hoznia az államháztartási egyensúly helyreállítására. A gazdaságból és a lakosságtól való elkerülhetetlen jövedelemelvonást viszont célszerû egy jól átgondolt, részletesen kidolgozott és jól kommunikált reformkoncepció alapján végrehajtani. • Fokozottan kell ügyelni arra, hogy a válságkezelõ intézkedések vegyék figyelembe a lakosság tûrõ- és teherbíró képességét. A válság terheinek elosztása – bizonyos határok között – a gazdaságirányítás döntésének a függvénye. Célszerû lenne, ha a terhek elosztásáról a társadalom, az érdek-képviseleti szervek nagyobb mértékû bevonásával születnének meg a döntések. • A gazdaságpolitikának (is) alapvetõ feladata az ország versenyképességének javítása, hiszen az elmúlt szûk évtizedben sokat rontottunk helyezésünkön a különbözõ rangsorokban. A versenyképességet azonban nem szabad kizárólag rövid távú költségcsökkentési intézkedésekkel erõsíteni, hiszen a jelenlegi erõforrások elosztásáért folyó harcban való sikeres részvétel mellett a jövõ fejlõdésének lehetõségeit is meg kell alapoznunk. Tisztelt Hallgatóim! Ez az a pont, amikor megpróbálok választ adni az elõadásom címében elrejtett második kérdésre, azaz arra, hogy milyen reformokra van szükség egy korszerû és modern államháztartási rendszer létrehozása érdekében. 70

A kialakult kényszerpályáról történõ kitörés olyan, egymással is kölcsönhatásban lévõ társadalmi kiadások, szociális transzferek megváltoztatását igényli, amelyeket az alkotmányos alapjogok újragondolása (nyugdíj, egészségügy, oktatás és az állam által vállalt más feladatok), új társadalmi-politikai kompromisszumok tetõ alá hozása (területi igazgatás, önkormányzatiság, az állami szerep újrafogalmazása, az állam „újjáépítése”) nélkül nem lehet megoldani. A közmegegyezés hiánya – akárcsak az elmúlt húsz évben – ma is akadályozza a stabil és hosszabb távon érvényesülõ programok megalkotását, miközben nyilvánvalóan nem tartható fenn, hogy jóval többet költünk, mint amennyi bevételt realizálni tudunk, hiszen a nagy közösségi, társadalmi ellátó rendszerek így is teljesítõképességük határára értek. Ennek a gyakorlatnak és az azt kiváltó okoknak a megváltoztatása új megközelítést, valóságos közmegegyezést igényel, aminek alapján az államháztartás nem fékezõje, hanem lendítõje lehet a reálgazdaság teljesítményének. A változás szakmai garanciái között meghatározó jelentõségû lehet a költségvetési felelõsségi keretrendszer, azaz a szabályalapú fiskális politika következetes érvényre juttatása és emellett a korszerû programköltségvetés-készítés fokozatos bevezetése, a legszélesebb körben történõ alkalmazása. A költségvetési rendszer megújításának és mûködésének támogatásában a pénzügyi ellenõrzésnek is új horizontja és lehetõségei nyílnának meg. Ezek a változások minden bizonnyal segítenének meghaladni, „felülírni” azokat a bizalomhiányra és az eltelt közel 20 év szakmai hibáira is visszavezethetõ kényszereket, amelyek ma a költségvetés és a zárszámadás erõltetett ütemû elkészítéséhez és kontrolljához kapcsolódnak. A jövõ alapkérdése az, hogyan sikerül kibontakoztatni a költségvetés pozícióját is befolyásoló strukturális átalakításokat, mindenekelõtt a nagy közösségi ellátórendszerek, így a nyugdíjrendszer, az egészségügy, valamint az oktatás modernizálását, és felgyorsítani az EU forrásokra támaszkodó, versenyképességet erõsítõ fejlesztéseket, hozzáigazítva ezekhez a közigazgatás, ezen belül az önkormányzati rendszer, illetve a régiók reformléptékû korszerûsítését. A fenntartható fejlõdés érdekében tovább nem halogatható változásokra és olyan alkalmazkodásra van szükség, amely nemcsak megfelel a szociális piacgazdaság alapelveinek, hanem a reálgazdasági teljesítményeket is segítve, finanszírozható társadalmi ellátásokat vállal. A kialakult helyzet társadalmi, közpolitikai, gazdasági teljesítménybeli, s nem mellékesen finanszírozási okai egyben önmaguk okozatai is. Ilyen körülmények között a magyar gazdaságpolitikának több – sok tekintetben egymást keresztezõ – prioritással, alapvetõ feladattal kell megbirkóznia. Megõrizve az újabb keletû stabilizáció, konszolidáció eddigi eredményeit, hatásos válságkezeléssel kell menedzselni a pénzügyi feszültségek és a recesszió következményeit, elejét véve a további pénzügyi és valuta-krízisnek, egyidejûleg csillapíta71

ni a munkanélküliség növekedését, és javítva a gazdasági szereplõk likviditását és hitelképességét. Ugyanakkor nyilvánvaló: a visszafogásokkal járó lépések megtétele és azok helyes mértékének a meghatározása nehéz, hiszen korábban az adózás, a társadalombiztosítási járulékok világában, a nyugdíjak, a bérek területén, szolgáltatások szervezésében, terjedelmében ezekkel nemcsak ellentétes ígéretek, hanem késõbbi hatásaikban rombolónak bizonyuló, markáns, konkrét lépések történtek. Ha valamilyen társadalmi juttatás puszta megvonásával, annak hatásai felmérése nélkül operál a kormányzat, attól még nem oldja fel a túlfinanszírozás problémáját. Olyan ez, mint a túlerõltetett, „szakszerûtlen” fogyókúra, ahol a „túlfogyás” jóvátehetetlen egészségkárosodásokat okozhat. Az adott helyzetben természetszerû, hogy a megfelelõ anyagi források nélkül megkezdett, egymást kizáró törekvéseket hordozó, teljesítményhez nem kötött juttatásokat nyújtó, az elavult ellátórendszerek átalakítását csak ígérõ forgatókönyv megtett (és a meg nem tett) lépéseinek „visszacsapása” az új pályára álló cselekvés elsõ, legérzékenyebb szakaszában, a gazdasági válság terheit tetézve jelentkezik. A kialakult helyzet egyidejûleg hozza mindazokat, a sokszor bizalomhiánytól vezérelt feszültségeket, de a „beszorítottság” hozta cselekvési kényszerben, az új pályára vivõ, harmónia-teremtõ lehetõségeket is. A jelzett feszültségek feloldásának egyetlen útja a magyar állammûködés, s benne a közpénzügyi menedzsmentek hatékonyságának jelentis javítása. Talán meglepõ, de a kibontakozás irányát keresve még egyáltalán nem beszéltem reformokról. Nem vagyok reformellenes. Reformokra szükség van, de a magyar gazdaság jelenlegi helyzetében kevés intézkedéssel lehetne nagyobb kárt okozni, mint a minden oldalról meginduló, öncélú, összehangolatlan reformokkal. Az Állami Számvevõszéknek az elmúlt 8-10 évben végzett ellenõrzései félbehagyott, célt tévesztett fél-reformok egész sorozatát tárta fel. Elég itt csak az egészségügyi, a közigazgatási és a felsõoktatási reformokat említenem. Vizsgálataink egyértelmûen mutatják, hogy egyértelmû célmeghatározás, társadalmi támogatás és a célok és eszközök összhangjának megteremtése nélküli ún. reformértékû intézkedések csak a felszínt kavarják meg, de számottevõ pozitív eredményt nem hoznak. Alapvetõ követelmény az egyes reformok egymással való harmóniájának a biztosítása is. Ijesztõ példákat találtunk ennek az ellenkezõjére. A nagy és fontos döntéseket azonban az új kormánynak mielõbb meg kell hoznia. Megítélésem szerint a döntéseknek az alábbi sorrendben kellene megszületniük: • a jövõkép felvázolása, ennek megfelelõ • fejlesztési stratégiák kidolgozása, • az állami funkciók, feladatok tartalmának meghatározása a fenti célok és a finanszírozás fenntarthatóságának figyelembevételével, • a célok és eszközök összhangját biztosító intézmény-és szabályrendszer 72

kialakítása (reformok). Emellett van néhány olyan terület, ahol valódi modernizációra, azaz technikai, technológiai megújulásra, a fejlett országok legjobb gyakorlatainak adaptálására van szükség. Ilyennek látom • a költségvetési tervezést, • a programalapú költségvetés minél szélesebb körû bevezetését, • az államháztartási információs rendszerek megújítását, • a közpénzügyi menedzsment további modernizálását, és általában • a „jó kormányzás” elveinek érvényesítését. Elõadásom végén ismét a Magyar Közgazdasági Társaság elnökségének a válság tanulságait összegzõ állásfoglalásából szeretnék idézni: „A válságból való kilábolás, majd az azt követõ idõszak csak akkor lehet sikeres, ha végre-valahára elkészül egy közös gondolkodáson alapuló, átfogó országos stratégia, amely kiindulópontja lehet a különféle részstratégiáknak, s amely mozgósító erõvel is rendelkezik.” Örülnék, ha ez a konferencia is hozzá tudna járulni a közös gondolkodáshoz, és támpontokat szolgáltatna egy átfogó stratégia elkészítéséhez. Köszönöm a figyelmet!

Dr. Stumpf István volt kancellária miniszter, a Századvég Alapítvány elnöke

Eszmény vagy álom a jó közigazgatás? Sokat beszélünk manapság a globális pénzügyi, gazdasági, szociális válságról. De van egy sokkal átfogóbb globális válság is: megtelt a Föld. És mi nem vontuk le az ebbõl fakadó legfontosabb következtetéseket. Ha nem figyelünk kellõen az éghajlati változásokra, a széndioxid kibocsájtás mostani szintje mellett is évtizedek múlva 0,4-1,5 méterrel meg fog emelkedni a tengerszint magassága. Ami lehetséges, hogy nem okoz majd napi gondot itt a Kárpátmedence közepén, de az biztos, hogy a világon igen komoly problémák keletkeznek. Tehát egy nagyon súlyos, átfogó válság közepén vagyunk, amelynek igen fontos része a fenntartható fejlõdéssel kapcsolatos vita is. Van-e esély arra, hogy Magyarországon a 2010-es parlamenti választás után társadalmi konszenzus mentén az egész közigazgatás és az állam reformja is megkezdõdhet annak érdekében, hogy a közjó szolgálata valóban megélhetõ tapasztalat legyen? Nagyon régóta folyik – és a 70-es, 80-as években felgyorsult és elmélyült – a vita arról, válságban van a hagyományos államszerep. A dereguláció, a privatizáció és a liberalizáció ugyanis radikálisan csökkentette az államoknak azt a képességét, hogy befolyásolni tudják a gazdasági folyamatokat. Érzékelhettük, 73