MKKSZ Akadémia zárórendezvénye a Parlamentben Budapest, 2009. december 8.
Korszerő és modern államháztartás a kihívások és az el nem kerülhetı reformok tükrében (Dr. Kovács Árpád, az Állami Számvevıszék elnöke)
Tisztelt Hölgyeim és Uraim! Kedves Kollégák! Ha jól értem elıadásom címét, akkor nekem most két dologról kell bevezetı elıadást tartanom. Egyrészt arról, hogyan néz ki egy modern és korszerő államháztartás, másrészt arról, hogy Magyarországon milyen reformokra van szükség annak érdekében, hogy egy ilyen modern és korszerő államháztartás alakuljon ki. Igyekszem majd errıl beszélni. Mielıtt azonban belevágok a „milyen államháztartást szeretnénk?” kérdés boncolgatásába, fel kell tennem néhány alapvetı kérdést: milyen államot szeretnénk, milyen államot tudunk eltartani, milyen államot vagyunk hajlandók finanszírozni, milyen államot tőrünk meg magunk felett? Én ugyanis egyre inkább úgy látom, államháztartási gondjaink jelentıs részben abból erednek, hogy a fenti kérdéseket nem tettük fel, vagy ha feltettük, akkor nem válaszoltuk meg, vagy ha megválaszoltuk, akkor a válaszaink nem voltak konzisztensek. Nem is lett volna könnyő erre a négy kérdésre összeillı válaszokat adni, mert amilyen államot szerettünk volna, azt nem tudtuk volna eltartani, amelyet hajlandóak lettünk volna finanszírozni, azt nem tőrtük volna meg. Folytathatnám még az ellentétpárok felsorolását. Az állammodell megválasztásával kapcsolatos bizonytalanság gyökereit keresve egészen a rendszerváltást közvetlenül megelızı idıkig kell visszamennünk. Közismert, hogy a honi közpolitika új formálói számára már a rendszerváltozás elıkészületeinek idıszakában is mintaválasztási-orientációs kérdéseket vetett fel az új európai, illetve tengerentúli partnerek egymástól eltérı gondolkodása. Az állam szolgáltatási felelısségérıl és gazdasági szerepérıl alkotott hazai kép, mintegy a rendszerváltozás befejezetlenségét jelezve, bizonytalan és zavaros maradt, s ez a bizonytalanság az ezredfordulót követıen nemhogy csökkent, hanem növekedett. A rendszerváltó Magyarország politika-formálói, de a széles társadalmi rétegei számára is a közvetlen mintákat, az állam által vállalt és mőködtetett jóléti ellátások közelítésének igényét, s az általa táplált meghatározottságokat az európai integráció és az ezt képviselı „szociális piacgazdaság” gazdasági-társadalmi érték- és érdekrendszere adta. Az Európai Közösségbe igyekvı Magyarország számára kötelezı volt az alkalmazkodás ehhez a szabályés intézményrendszerhez, ami a gyakorlatban a közösségi vívmányok átvételét jelentette. Következetes európai mintakövetésrıl azonban mégsem beszélhetünk sem a közszolgáltatásokra (szociális ellátások, egészségügy és a nyugellátások), sem pedig az állam társadalom- és gazdaságszervezı (igazgató, vezénylı, menedzselı) tevékenységére nézve. E területeken ugyanis alig vannak kötelezı európai szabályok, ugyanakkor a tengerentúlról közvetített ún. „mainstream” (fıáramlati) minták nagy hatást gyakoroltak a közvéleményt formáló értelmiségiek jelentıs körére. Az állam szerepét elıtérbe helyezı közgazdasági iskolával szembeni a „közgazdasági ellenforradalom” eredményeként megjelent a „kormányzati kudarc” fogalma, a
közösségi döntések elmélete pedig a kormányzati döntések tökéletlenségeit tárta fel. Az erre alapozott közigazgatási elméletek a jóléti állammal szemben az „éjjeliır állam” hatékonysága mellett érveltek és a közszolgáltatások piacosításának elınyeit, az állampolgári öngondoskodást hirdették a politikai-gazdasági kormányzó elit döntésformálói számára. E tanok, mint a fıáramlatba való becsatlakozás kulcsai fogalmazódtak meg, s közpolitikai dogmává váltak. Különösen így volt ez a volt szocialista országokban, ahol az állampolgárok közvetlen és mély élményeket szerezhettek a túlzott állami beavatkozás által okozott pusztításról. Mindezek mellett az államháztartás mőködésére is erıteljes hatása volt annak, hogy a szakmai és késıbb a pénzügyi befektetık a privatizáció és a zöldmezıs fejlesztések során milyen üzleti mintákat közvetítettek. Igényrendszerük, vállalkozási kultúrájuk, növekvı gazdasági jelenlétük, érdek- és feltételrendszerük egyre erıteljesebben hozta felszínre az államháztartási forrásokból finanszírozott intézményrendszer gyenge mőködését, lassú és bizonytalan alkalmazkodását, a gazdaságszervezés, a szabályozás, az akaratérvényesítés következetlenségeit. A külföldi tıke által végrehajtott fejlesztések jelentıs része magas technikaitechnológiai színvonalon valósult meg, foglalkoztatást bıvítı hatásuk szerény maradt, s a gazdaság kettıs szerkezete alakult ki, a honi tulajdonú vállalkozások foglalkoztatásban betöltött dominanciájával és ugyanakkor változatlanul alacsony hatékonyságával. Az importált alkalmazkodási minta kiválasztása, az európai, vagy az állam szerepét illetıen sok mindenben eltérı, angolszász megoldások követésében mutatkozó bizonytalankodás, a harmónia teremtés és a saját út stratégiai meghatározásának – a „mit”, „miért” vállalunk és „hogyan” teljesítjük – elmaradása a kormányzásban, a cselekvési forgatókönyvválasztásban cikk-cakkokat okozott. És nemcsak a politikai váltógazdálkodásnak megfelelıen, hanem a nyílt vagy rejtett kormányzati koalíciók súlypont-áthelyezıdésének tulajdoníthatóan is. Azon túl, hogy mindez ellehetetlenítette a nagy ellátórendszerek reformjait, megnehezítette még a technikai jellegő ellátást korszerősítı lépéseket is. Következésképpen az államháztartás rossz hatékonysággal, a reálgazdaság teljesítményét is korlátozva mőködött. A változtatások átvitelének korlátjává vált a mindinkább töredezetté váló társadalmi szerkezet, s a növekvı politikai megosztottság abban, hogy mi legyen az államháztartási reformok tartalma, mi legyen az állami mőködés célmodellje, amelynek érdekében ezeket a reformokat végrehajtjuk. Következésképpen a reformok céljai már az induláskor is tisztázatlanok voltak, többnyire nélkülözték az érintettek és a társadalom többségének a támogatását, és nem hagytak elegendı idıt az elıkészítésre és a bevezetésre. Az elsietett fél-reformok nem érték el a kívánt pozitív hatást, társadalmi fogadtatásuk kedvezıtlen volt. Az általános csalódottság mára a valódi reformoknak is a gátjává vált. Ezek az akár a tisztán emocionális alapú, vagy, akár a rossz tapasztalatok, tévedések terhei alapján természetszerően kialakult, ma ható, sokszor egymást kioltó, bénító, racionalitást felülíró elıítéletek, szemléleti mixek a társadalmi valóságot jelentik. Jelentıs mértékben korlátoznak minden változtatásra irányuló cselekvést. Ugyancsak az államháztartási modernizáció korlátját jelentette a liberális-konzervatív és a szociális értékek engesztelhetetlen, dogmákká merevedett szembeállítása. Rontotta, szolgáltatás-szervezési cikk-cakkokká silányította még a más körülmények között viszonylag könynyen harmonizálható „technikai” lépések megvalósíthatósági esélyeit is. A belsı meghatározottságok ok–okozatai, bár részben a külsı, mintakövetési zavarok visszatükrözıdéseinek is tekinthetık, mégis inkább a magyar közpolitika és vele az államháztartás mőködési pályaívének az elıbbiekben vázolt ellentmondásos belsı viszonyainak, jövı2
kép nélküliségének, és nem utolsó sorban, a rendszerváltozás ún. „kiegyezéses” jellegének, amelynek folyamatában a korábbi elit politikai hatalmát gazdasági pozíciókká konvertálhatta, tulajdoníthatók. Az értékválságon és az alapvetıen az 1989-ig terjedı idıszak és az ott játszott személyi belesimulás megítéléséhez visszavezethetı politikai polarizálódáson túl a társadalmat további számos, igen súlyos érdekütközés terheli, amit évek óta képtelen a magyar közpolitika oldani, sıt ezek egyre inkább mélyülnek. Ilyen a harmonikus és célirányos cselekvés alapjait is veszélyeztetı szembenállás, merıben más cél- és érdekrendszer feszül az aktív és inaktív társadalmi csoportok, a leszakadás kockázatával szembenézık és a már leszakadtak, a munkaadók és a munkavállalók, a közszolgálatban és a reálgazdaságban dolgozók, vagy a „szegényebbek és a gazdagabbak” között. E törésvonalak, árkok különösen mélyülnek most, amikor arról kell dönteni, hogy a válság terheit hogyan lehet elosztani a társadalom különbözı csoportjai között. Az 1989-ben bekövetkezett, a piacgazdaság, a többpárti demokrácia és a jogállamiság irányába tett fordulat alapvetı jellemzıje, hogy az akkor elfogadott, a gazdasági-politikai változások alapját jelentı törvények a reálgazdaságban biztosították az átmenetet. Az 1989-ben kezdıdött, több szakaszra tagolódó folyamat visszafordíthatatlannak, de korántsem befejezettnek bizonyult. Abban, hogy a jogállam, a többpárti demokrácia és a piacgazdaság jogi és intézményi keretfeltételei Magyarországon egyedülálló gyorsasággal épültek ki, meghatározó szerepe volt az alapvetı politikai erık közötti együttmőködésnek, a ma már sokak által vitathatónak tartott túlzott politikai konszenzuskészségnek. Mindez az átmenetnek alkotmányos közjogi keretet és a gazdaság átalakulásának szabad – a reálgazdaság kettıs, ún. duális szerkezetéhez vezetı, talán túlzottan is szabad – pályát biztosított. Ugyanakkor a rendszerváltozás sajátos kompromisszumaként a nagy közösségi jóléti ellátó rendszerek modernizációja – mintakövetési bizonytalanságok miatt is – elmaradt. Változatlanul hagyták az állam ellátási felelısségére épülı közszolgáltatásokat. A technikai haladással, elöregedı társadalommal, a gyógyítás-technológia fejlıdésével új igényeknek alárendelt, növekvı finanszírozási kötelezettség alakult ki. A túlterhelt rendszert a választási ciklusokhoz köthetı – a potenciális támogató csoportoknak, rétegeknek, korcsoportoknak kedvezni igyekvı – ígéret-dömpingek adakozása nehezen menedzselhetıvé tette. A korábbi paternalista rendszerben gyökerezı, társadalmi vívmánynak tartott, vagy néha, csak a megszokás és az ismeretlentıl tartás által annak vélt szociális ellátások képezték az alapját a 90-es évek elejétıl mőködı szerkezetnek. Mindez az állam megváltozó társadalmi és gazdasági szerepének mélyebb, elvi tisztázása, feladatainak pontosabb meghatározása nélkül úgy élvezett törvényi védelmet, hogy nem vizsgálták érdemien: az éppen adott, törvényben szabályozott megoldás valóságos modernizációt jelent, vagy sem? Vannak-e szociálisan igazságosabbak, technikában, szervezésben modernebbek, olcsóbbak vagy sem? S egyáltalán, ami van, az finanszírozható-e, vagy (esetleg) mindez csak a finanszírozási források szőkülésének elfedésére, a „közérzetjavításra” szolgál. A fentiek alapján megállapíthatjuk, hogy az államháztartás-finanszírozási gondok, a teljesítmény hiányok csak következmények: a közpolitika ellentmondásossága miatt az állam képtelen volt a proaktív cselekvésre, magatartása jó esetben is csak reaktív, az EU vagy a különbözı társadalmi érdekhordozók igényeihez igazodó, sodródó volt.
3
A magyar államháztartás mőködésének, intézményrendszeri funkcióinak keretét egyrészt külsı feltételek, a nemzetközi minták, a lehetıségek és az adottságok, másrészt az általuk is generált belsı feltételek, a gazdasági képességek, társadalmi igények, a honi közpolitika meghatározottsága, a társadalom új iránti befogadó-képessége adták. Tisztelt Hallgatóim! Egy adott állam államháztartása mőködtetésének feltételrendszerét bárhol a világban az állam feladatvállalásának terjedelme és az erre elkölthetı pénz (lényegében a gazdaság teljesítménye által determinált források) határozza meg. Ebbıl az általános érvényő megállapításból kiindulva feltehetjük a kérdést, mi határozta meg a magyar államháztartás terjedelmét, teljesítményét? Megítélésem szerint egyrészt olyan külsı, társadalmi-, gazdasági-, politikai tényezık, mint maga a rendszerváltozás, az áttérés a tervgazdálkodásról a piacgazdaságra, a tulajdonosi struktúraváltás, s a külföldi befektetık által közvetített minták és értékrendek, valamint a reálgazdasági determinációk. Másrészt az államháztartás mőködésének feltételrendszerét szignifikánsan befolyásolta az uniós csatlakozás alkalmazkodási folyamata, majd pedig maga az EU tagság. 1989-tıl az alapvetı külsı meghatározottságot az Európai Unióhoz (a rendszerváltozáskor még az Európai Közösségekhez) való csatlakozás jelentette, amely a magyar közpolitika vitathatatlan célja volt. Ehhez járult társadalmi célként a fejlett nyugati országok jóléti rendszeréhez közelítés szándéka. Jól mutatja ezt, hogy Magyarország önmagát már 1989-ben, a Magyar Alkotmányban megfogalmazásakor szociális piacgazdaságként írta le. A magyar államháztartás jelentıs szegmenseiben az európai uniós alkalmazkodás elırevivı kényszert jelentett. Ennek köszönhetıen számos területen, így a fejlesztésekben, az ellenırzési kultúra, a forráshoz jutás lehetıségeiben, és nem utolsó sorban − a szemléletformálásnak tulajdoníthatóan − a regionális gondolkodásban jelentıs modernizációs változások következtek be. Az egyenleg még akkor is pozitív, ha a folyamat olyan területeken, mint a pályáztatás, a közbeszerzési folyamatok, a fejlesztések nehézkes és bukdácsoló volt. Ezen a ponton érdemes egy kicsit megállni. Bı öt évvel az uniós csatlakozásunk után, és alig egy évvel az uniós elnökségünk elıtt tudatosítani kellene magunkban, hogy az Európai Unió tagállama vagyunk. Következésképpen nem követhetünk az európaitól idegen állammodelleket. A tagságunkból adódó jogi kötelezettségek és az azzal összefüggı politikai kötelezettségvállalások jelentıs mértékben meghatározzák a magyar állam szerepvállalásának kereteit. Csak két példát említek. 1. Csatlakozási szerzıdésünk aláírásával elköteleztük magunkat (határidı megjelölése nélkül) a közös valuta, az euró bevezetése mellett. Ennek érdekében jó lenne végre komolyan venni a maastrichti kritériumokat, és létrehozni egy rövid és hosszútávon egyaránt fenntartható államháztartási rendszert. 2. Ránk is érvényesek a lisszaboni folyamat politikai kötelezettségvállalásai, nekünk is építeni kell a világ legversenyképesebb tudásgazdaságát, harcolnunk kell a társadalmi kirekesztıdés ellen, meg kell óvnunk a természeti erıforrásokat a jövı nemzedékek számára. Tudom, az uniós csatlakozás sokunkban csalódást okozott. Többet vártunk tıle. Vagy talán csak azt hittük, hogy most már komoly erıfeszítések nélkül is boldogulhatunk. A számok azt mutatják, hogy nem az Unió lett rosszabb, hanem mi erıtlenedettünk el. A velünk
4
együtt csatlakozott országok többsége – egészen a világgazdasági válságig – sokkal jobb teljesítményt nyújtott, mint a magyar gazdaság. Természetesen nem az elvtelen alkalmazkodást szorgalmazom, csak azt, hogy vegyük komolyan, amit vállaltunk, és örüljünk annak, ami után vágyakoztunk, hogy az európai országok közösségének teljes jogú tagja vagyunk. Ugyanakkor a megmaradt nemzeti jogkörök bölcs alkalmazása révén, azaz például jobb oktatás-, kulturális és szociálpolitikával fokozhatjuk versenyképességünket a többi tagország között. Azt gondolom, hogy el kellene kötelezıdnünk – a hatályos magyar Alkotmány elıírásának megfelelıen – a szociális piacgazdaság európai állammodellje mellett, és e modellen belül pragmatikusan, a gazdasági és a társadalmi feltételekre is odafigyelve, társadalmi konszenzust keresve kellene az elıadásom elején feltett négy kérdésre közös és összeegyeztethetı válaszokat találnunk. Kedves Hallgatóim! Most rátérek az elıadásom címében szereplı elsı kérdés megválaszolására, vagyis arra, hogy a jelenlegi kihívások tükrében milyennek kellene lennie a korszerő és modern államháztartásnak. A válaszom két szó: korszerőnek és modernnek. Ez a két rokon értelmő szó az én mostani olvasatomban különbözik egymástól. Korszerőnek azt tekintem, ami a kor követelményeinek megfelel, modernnek pedig azt, ami elıre mutató. Korszerő tehát az az államháztartási rendszer, amely megfelelı választ kínál korunk kihívásaira. Ezek közül hármat emelek ki: a népesség elöregedését, a globális versenyt és a világgazdasági válságot. A fejlett világban az elöregedés a trend. Ráadásul az Egyesült Államok és néhány kisebb ország kivételével a fejlett országok lakossága csökken. A világ népessége várható növekedésének 95 százaléka az alacsony jövedelmő országokban következik be, míg a mai fejlett világ 2050-re a föld lakosságának 8-10 százalékára esik vissza. Az euró-zónában 2004 és 2050 között a nyugdíjra, az egészségügyre, valamint a krónikus ellátásra szolgáló állami kiadásokat a GDP közel 5 százalékával kellene növelni ahhoz, hogy a jelenlegi pozíciókat többé-kevésbé ırizni tudjuk. A nyugdíjkorúak arányának emelkedése folytán az unió GDPnövekedési kapacitása a jelenlegi 2-2,25 százalékról 2040-re 1,25 százalékra csökkenhet. Nálunk az elöregedésbıl származó kiadási többlet 2050-ig eléri a GDP 6-7 százalékát, de már 2030-ban is meghaladja a 3 százalékot. A fejlett országokban megkerülhetetlen a jólétiszociális ellátás megújítása, ami önmagában is feltételezi az államháztartási reformokat. Ne áltassuk azonban magunkat! Fel kell tennünk a kérdést, valójában tartalmában mit is jelent a reform, a megújítás? Vajon azt, hogy a társadalom továbbra is vállalja – igaz némi hatékonyság javítással – a mind kiterjedtebb szolgáltatásokat: a valóságos, személyes biztonságot, gondoskodást állampolgári jogon? Vagy azt, hogy öngondoskodásra hivatkozva az állam egy minimális szinten határozza meg a szociális védelmet és az egyénre bízza, mire jut. Vajon van-e valós választás? A pénzügyi és szociális biztonság társadalmi és/vagy egyéni felelısségre építı ellentétpárokban való gondolkodást, s az ilyen választási lehetıségeket éppen a szemünk elıtt, egy pillanat alatt olvasztotta el napjaink válsága. A sokak által megoldásnak, a fejlıdés modernizációs perspektívájának hitt öngondoskodás vált elsıként értéktelenné. A jelképnek számító nyugdíjalapok, a befektetési megtakarítások, és persze vele az egyéni felelısségvállalásra építı, az esélyteremtéssel biztonságot adó álmok váltak egyik pillanatról a másikra légvárakká. Az elsı számú kihívás tehát igen nagy: hogyan lehet olyan államháztartási rendszert kialakítani, amely fenntartható módon képes finanszírozni egy elöregedı lakosság közszolgáltatások iránti növekvı igényeit?
5
A második kihívás is nyilvánvaló: a jelenlegi világgazdasági környezetben, egymásra utaltságban a globalizáció nem szabad választás kérdése, hanem megkerülhetetlen realitás, ahol nemcsak elınyök vannak, hanem hátrányok is. Jól látszik, hogy a transznacionális pénzügyi (hitelezı) központok ereje külön-külön is sokszorosa lehet egy-egy kisebb ország pénzügyi kapacitásának. Ezen erıközpontoknak is vannak mőködési, befektetési-biztonsági érdekeik. Sajátos kockázatközösséget alkotnak egymással és partnereikkel. Ennek természetesen hatása van az egyes országok közpolitikájának tematizáltságára, sıt akár a gazdasági, államszervezeti személyi-döntési autonómiára, mondjuk ki: a cselekvési szuverenitásra. Mit jelent ez a mai magyar gazdaságpolitika számára? Két dolgot emelek ki. Az elsı az, hogy az elkövetkezendı néhány évben a globális pénzpiac a magyar államadósságot csak jelentıs kamatfelár mellett hajlandó finanszírozni. Az azonnali államcsıd veszélye elmúlt, de a kamatfelár igen magas, amit elsısorban ország-kockázatunk további javításával lehet mérsékelni. Létérdekünk ezért a költségvetési deficit kordában tartása, az államadóság csökkentése, az euró-övezethez való csatlakozás feltételeinek mielıbbi teljesítése. A második kiemelendı körülmény, hogy a magyar gazdaságnak a globális versenyben kell helytállnia. Versenyképességünket azonban nagyban csökkenti az államháztartás nagy terjedelme és mőködésének gyenge hatékonysága. Ha a velünk hasonló helyzetben lévı országokkal versenyben akarunk maradni, akkor a nemzeti jövedelem újraelosztását a GDP 40-45 százaléka közé kell leszorítani, s eközben lényegesen javítani kell a közszolgáltatások mőködését. Mindkét kiemelt tétel azt jelenti, hogy lényegesen kevesebb közpénzbıl kellene jobb közszolgáltatásokat nyújtani. Nem könnyő feladat. A harmadik kihívás a jelenlegi globális pénzügyi-gazdasági válság kezelése. Magyarországot egy parttalan túlköltekezés utáni költségvetési stabilizációs program közepén érte a válság. A társadalom most szembesült azzal, hogy anyagi alapok nélkül nincs modernizáció és a cselekvési szuverenitás ezek hiányának növekedésével, a külsı források bevonása mértékével fordított arányban csökken, miközben azok hatékonysága is vitatható. A 20022006 években kialakult súlyos államháztartási hiány és az ennek nyomán ismét magas szintre ugró államadósság nem teszi lehetıvé anticiklikus gazdaságpolitika folytatását. Ebben az évben a Közgazdász-vándorgyőlés a globális pénzügyi-gazdasági válság kérdéseivel foglalkozott. A Magyar Közgazdasági Társaság elnöksége minden évben összefoglalja a közgazdász-vándorgyőlések tanulságait. Ebbıl az összefoglalóból emelek ki néhány fontosabb megállapítást. •
Az idırıl idıre visszatérı válságok a piacgazdaságok (és a világgazdaság) nem szokatlan jelenségei. A válságok nemcsak adottságaik, pillanatnyi helyzetük, hanem reakcióképességük milyensége és gyorsasága függvényében eltérıen rázzák meg az egyes nemzetgazdaságokat. A gazdaságpolitika felelıssége, hogy válság idején se csupán a pillanatnyi „tőzoltással” foglalkozzék, hanem készítse elı azokat a közép- és hosszabb távon végrehajtható intézményrendszeri és szabályozási intézkedéscsomagokat, amelyektıl érdemben várható a gazdasági teljesítmény javulása.
•
A magyar gazdaság súlyos válsága több okra vezethetı vissza. Magyarországot egyszerre sújtja gazdasági, politikai, szociális, társadalmi, értékrendi és vezetési válság, ezért a gyógymódnak is sokrétőnek kell lennie.
•
A magyar gazdaság sajnos nem követheti a sikeres külföldi példákat:
6
a) az élénkítı intézkedésektıl inkább a nagyobb, zártabb gazdaságokban várható jó eredmény; b) a magyar államháztartás helyzete, az ország eladósodottságának mértéke, mint közvetett ok, valamint a külsı finanszírozásra való ráutaltsága, mint közvetlen ok akadályozza meg a költségvetési kiadásainak konjunktúraélénkítés céljából való növelését. •
Recesszió idején általában nem helyeselhetı olyan államháztartási reform, amely csökkenti a nemzeti jövedelem költségvetési centralizációját. Magyarországon azonban 2008 végén és 2009 elején kézzel fogható közelségbe került az államcsıd veszélye, ezért a gazdaságpolitikának azonnali intézkedéseket kellett hoznia az államháztartási egyensúly helyreállítására. A gazdaságból és a lakosságtól való elkerülhetetlen jövedelemelvonást viszont célszerő egy jól átgondolt, részletesen kidolgozott és jól kommunikált reformkoncepció alapján végrehajtani.
•
Fokozottan kell ügyelni arra, hogy a válságkezelı intézkedések vegyék figyelembe a lakosság tőrı- és teherbíró képességét. A válság terheinek elosztása – bizonyos határok között – a gazdaságirányítás döntésének a függvénye. Célszerő lenne, ha a terhek elosztásáról a társadalom, az érdek-képviseleti szervek nagyobb mértékő bevonásával születnének meg a döntések.
•
A gazdaságpolitikának (is) alapvetı feladata az ország versenyképességének javítása, hiszen az elmúlt szők évtizedben sokat rontottunk helyezésünkön a különbözı rangsorokban. A versenyképességet azonban nem szabad kizárólag rövid távú költségcsökkentési intézkedésekkel erısíteni, hiszen a jelenlegi erıforrások elosztásáért folyó harcban való sikeres részvétel mellett a jövı fejlıdésének lehetıségeit is meg kell alapoznunk.
Tisztelt Hallgatóim! Ez az a pont, amikor megpróbálok választ adni az elıadásom címében elrejtett második kérdésre, azaz arra, hogy milyen reformokra van szükség egy korszerő és modern államháztartási rendszer létrehozása érdekében. A kialakult kényszerpályáról történı kitörés olyan, egymással is kölcsönhatásban lévı társadalmi kiadások, szociális transzferek megváltoztatását igényli, amelyeket az alkotmányos alapjogok újragondolása (nyugdíj, egészségügy, oktatás és az állam által vállalt más feladatok), új társadalmi-politikai kompromisszumok tetı alá hozása (területi igazgatás, önkormányzatiság, az állami szerep újrafogalmazása, az állam „újjáépítése”) nélkül nem lehet megoldani. A közmegegyezés hiánya – akárcsak az elmúlt húsz évben – ma is akadályozza a stabil és hosszabb távon érvényesülı programok megalkotását, miközben nyilvánvalóan nem tartható fenn, hogy jóval többet költünk, mint amennyi bevételt realizálni tudunk, hiszen a nagy közösségi, társadalmi ellátó rendszerek így is teljesítıképességük határára értek. Ennek a gyakorlatnak és az azt kiváltó okoknak a megváltoztatása új megközelítést, valóságos közmegegyezést igényel, aminek alapján az államháztartás nem fékezıje, hanem lendítıje lehet a reálgazdaság teljesítményének.
7
A változás szakmai garanciái között meghatározó jelentıségő lehet a költségvetési felelısségi keretrendszer, azaz a szabályalapú fiskális politika következetes érvényre juttatása és emellett a korszerő programköltségvetés készítés fokozatos bevezetése, a legszélesebb körben történı alkalmazása. A költségvetési rendszer megújításának és mőködésének támogatásában a pénzügyi ellenırzésnek is új horizontja és lehetıségei nyílnának meg. Ezek a változások minden bizonynyal segítenének meghaladni, „felülírni” azokat a bizalomhiányra és az eltelt közel 20 év szakmai hibáira is visszavezethetı kényszereket, amelyek ma a költségvetés és a zárszámadás erıltetett ütemő elkészítéséhez és kontrolljához kapcsolódnak. A jövı alapkérdése az, hogyan sikerül kibontakoztatni a költségvetés pozícióját is befolyásoló strukturális átalakításokat, mindenekelıtt a nagy közösségi ellátórendszerek, így a nyugdíjrendszer, az egészségügy, valamint az oktatás modernizálását, és felgyorsítani az EU forrásokra támaszkodó, versenyképességet erısítı fejlesztéseket, hozzáigazítva ezekhez a közigazgatás, ezen belül az önkormányzati rendszer, illetve a régiók reformléptékő korszerősítését. A fenntartható fejlıdés érdekében tovább nem halogatható változásokra és olyan alkalmazkodásra van szükség, amely nemcsak megfelel a szociális piacgazdaság alapelveinek, hanem a reálgazdasági teljesítményeket is segítve, finanszírozható társadalmi ellátásokat vállal. A kialakult helyzet társadalmi, közpolitikai, gazdasági teljesítménybeli, s nem mellékesen finanszírozási okai egyben önmaguk okozatai is. Ilyen körülmények között a magyar gazdaságpolitikának több – sok tekintetben egymást keresztezı – prioritással, alapvetı feladattal kell megbirkóznia. Megırizve az újabb kelető stabilizáció, konszolidáció eddigi eredményeit, hatásos válságkezeléssel kell menedzselni a pénzügyi feszültségek és a recesszió következményeit, elejét véve a további pénzügyi és valuta-krízisnek, egyidejőleg csillapítani a munkanélküliség növekedését, és javítva a gazdasági szereplık likviditását és hitelképességét. Ugyanakkor nyilvánvaló: a visszafogásokkal járó lépések megtétele és azok helyes mértékének a meghatározása nehéz, hiszen korábban az adózás, a társadalombiztosítási járulékok világában, a nyugdíjak, a bérek területén, szolgáltatások szervezésében, terjedelmében ezekkel nemcsak ellentétes ígéretek, hanem késıbbi hatásaikban rombolónak bizonyuló, markáns, konkrét lépések történtek. Ha valamilyen társadalmi juttatás puszta megvonásával, annak hatásai felmérése nélkül operál a kormányzat, attól még nem oldja fel a túlfinanszírozás problémáját. Olyan ez, mint a túlerıltetett, „szakszerőtlen” fogyókúra, ahol a „túlfogyás” jóvátehetetlen egészségkárosodásokat okozhat. Az adott helyzetben természetszerő, hogy a megfelelı anyagi források nélkül megkezdett, egymást kizáró törekvéseket hordozó, teljesítményhez nem kötött juttatásokat nyújtó, az elavult ellátórendszerek átalakítását csak ígérı forgatókönyv megtett (és a meg nem tett) lépéseinek „visszacsapása” az új pályára álló cselekvés elsı, legérzékenyebb szakaszában, a gazdasági válság terheit tetézve jelentkezik. A kialakult helyzet egyidejőleg hozza mindazokat, a sokszor bizalomhiánytól vezérelt feszültségeket, de a „beszorítottság” hozta cselekvési kényszerben, az új pályára vivı, harmónia-teremtı lehetıségeket is. A jelzett feszültségek feloldásának egyetlen útja a magyar állammőködés, s benne a közpénzügyi menedzsmentek hatékonyságának jelentıs javítása.
8
Talán meglepı, de a kibontakozás irányát keresve még egyáltalán nem beszéltem reformokról. Nem vagyok reformellenes. Reformokra szükség van, de a magyar gazdaság jelenlegi helyzetében kevés intézkedéssel lehetne nagyobb kárt okozni, mint a mindenoldalról meginduló, öncélú, összehangolatlan reformokkal. Az Állami Számvevıszéknek az elmúlt 8-10 évben végzett ellenırzései félbehagyott, célt tévesztett fél-reformok egész sorozatát tárta fel. Elég itt csak az egészségügyi, a közigazgatási és a felsıoktatási reformokat említenem. Vizsgálataink egyértelmően mutatják, hogy egyértelmő célmeghatározás, társadalmi támogatás és a célok és eszközök összhangjának megteremtése nélküli ún. reformértékő intézkedések csak a felszínt kavarják meg, de számottevı pozitív eredményt nem hoznak. Alapvetı követelmény az egyes reformok egymással való harmóniájának a biztosítása is. Ijesztı példákat találtunk ennek az ellenkezıjére. A nagy és fontos döntéseket azonban az új kormánynak mielıbb meg kell hoznia. Megítélésem szerint a döntéseknek az alábbi sorrendben kellene megszületniük: •
a jövıkép felvázolása, ennek megfelelı
•
fejlesztési stratégiák kidolgozása,
•
az állami funkciók, feladatok tartalmának meghatározása a fenti célok és a finanszírozás fenntarthatóságának figyelembevételével,
•
a célok és eszközök összhangját biztosító intézmény- és szabályrendszer kialakítása (reformok).
Emellett van néhány olyan terület, ahol valódi modernizációra, azaz technikai, technológiai megújulásra, a fejlett országok legjobb gyakorlatainak adaptálására van szükség. Ilyennek látom •
a költségvetési tervezést,
•
a programalapú költségvetés minél szélesebb körő bevezetését,
•
az államháztartási információs rendszerek megújítását,
•
közpénzügyi menedzsment további modernizálását, és általában
•
a „jó kormányzás” elveinek érvényesítését.
Elıadásom végén ismét a Magyar Közgazdasági Társaság elnökségének a válság tanulságait összegzı állásfoglalásából szeretnék idézni: „A válságból való kilábolás, majd az azt követı idıszak csak akkor lehet sikeres, ha végre-valahára elkészül egy közös gondolkodáson alapuló, átfogó országos stratégia, amely kiindulópontja lehet a különféle részstratégiáknak, s amely mozgósító erıvel is rendelkezik.” Örülnék, ha ez a konferencia is hozzá tudna járulni a közös gondolkodáshoz, és támpontokat szolgáltatna egy átfogó stratégia elkészítéséhez. Köszönöm a figyelmet!
9
