Kb) EG-implementatiewet Awgb; Nota n.a.v. het verslag. Kb) EG-implementatiewet Awgb; Nota van wijziging

Overheid.nl Zoekresultaten

In onderstaand overzicht zijn de Officiële Publicaties 1 t/m 6 van 6 gesorteerd op publicatiedatum weergegeven, die beantwoorden aan uw zoekopdracht. Pagina's 1

1

Toegevoegd op 4-6-2003, Kamerstuk 2002-2003, 28770, nr. 5, Tweede Kamer (99 Kb) EG-implementatiewet Awgb; Nota n.a.v. het verslag

2

Toegevoegd op 3-6-2003, Kamerstuk 2002-2003, 28770, nr. 6, Tweede Kamer (12 Kb) EG-implementatiewet Awgb; Nota van wijziging

3

Toegevoegd op 22-4-2003, Kamerstuk 2002-2003, 28770, nr. 4, Tweede Kamer (70 Kb) EG-implementatiewet Awgb; Verslag

4

Toegevoegd op 3-2-2003, Kamerstuk 2002-2003, 28770, nr. A, Tweede Kamer (71 Kb) EG-implementatiewet Awgb; Advies en nader rapport

5

Toegevoegd op 3-2-2003, Kamerstuk 2002-2003, 28770, nr. 1-2, Tweede Kamer (22 Kb) EG-implementatiewet Awgb; Voorstel van wet

6

Toegevoegd op 3-2-2003, Kamerstuk 2002-2003, 28770, nr. 3, Tweede Kamer (69 Kb) EG-implementatiewet Awgb; Memorie van toelichting

Pagina's 1

Om een publicatie te bekijken is Acrobat Reader nodig. U kunt dit programma hier gratis downloaden.

http://overheid-op.sdu.nl/cgi-bin/search/session=anonymous@3A2934418482/action=search12-Sep-03 02:48:00 PM

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2002–2003

28 770

Wijziging van de Algemene wet gelijke behandeling en enkele andere wetten ter uitvoering van richtlijn nr. 2000/43/EG en richtlijn nr. 2000/78/EG (EG-implementatiewet Awgb)

Nr. 5

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG Ontvangen 22 mei 2003 1. Algemeen De regering heeft met belangstelling kennisgenomen van de schriftelijke inbreng van de verschillende fracties van de Tweede Kamer en dankt de leden voor hun inbreng. De regering is verheugd dat de noodzaak om te komen tot een volledige en tijdige implementatie van richtlijn 2000/43/EG van de Raad van 29 juni 2000 houdende toepassing van het beginsel van gelijke behandeling ongeacht ras of etnische afstamming (antirassendiscriminatierichtlijn) en richtlijn 2000/78/EG van de Raad van 27 november 2000 tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep (kaderrichtlijn) in de Algemene wet gelijke behandeling (Awgb) en de Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronisch ziekte (WGBH/CZ) breed wordt ondersteund. De regering constateert dat het voorliggende wetsvoorstel een aantal vragen en opmerkingen heeft opgeroepen bij de verschillende fracties, met name over de reikwijdte van het voorstel en de wijze van implementatie van de richtlijnen. De regering gaat hier in deze nota naar aanleiding van het verslag uitgebreid op in. Verschillende fracties wijzen op het belang van toegankelijke, transparante en eenduidige wetgeving op het gebied van gelijke behandeling. De regering onderkent dit belang en zal op dit punt in paragraaf 4.1 van deze nota naar aanleiding van het verslag nader ingaan. In dit kader vragen de leden van de PvdA-fractie, de SP-fractie, de GroenLinks-fractie, de D66-fractie en de fractie van de ChristenUnie naar de voornemens van de regering omtrent de voorlichting over het wetsvoorstel. Naast het gegeven dat beide richtlijnen voorschrijven dat informatie wordt verspreid over de uit hoofde van de richtlijnen vastgestelde bepalingen, onderkent de regering het grote belang van heldere voorlichting over gelijkebehandelingswetgeving. Gelet op de grote samenhang tussen het onderhavige wetsvoorstel, de WGBH/CZ en het wetsvoorstel gelijke behandeling op grond van leeftijd bij arbeid, beroep en beroepsonderwijs (wetsvoorstel leeftijd, Kamerstukken II 2001/02, 28 170) beogen de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de Staatssecretaris van

KST68312 0203tkkst28770-5 ISSN 0921 - 7371 Sdu Uitgevers ’s-Gravenhage 2003

Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 28 770, nr. 5

1

Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de voorbereiding van een voorlichtingstraject rond de drie wetgevingstrajecten gezamenlijk ter hand te nemen. Uitgangspunt bij het voorlichtingstraject rond de EG-implementatiewet Awgb zal zijn dat waar mogelijk aansluiting wordt gezocht bij de voorlichting over de WGBH/CZ en het wetsvoorstel leeftijd. Op deze wijze worden bijvoorbeeld werkgevers niet op diverse momenten over vergelijkbare regelgeving geïnformeerd. Uiteraard is de exacte uitwerking van deze plannen afhankelijk van het verloop van de parlementaire behandeling van het onderhavige wetsvoorstel en het wetsvoorstel leeftijd. Op dit moment wordt gewerkt aan een plan van aanpak. Bij de totstandkoming hiervan worden de diverse koepels, belangenorganisaties en de Commissie gelijke behandeling betrokken. Mede in relatie tot de voorlichting omtrent de veranderde wetgeving kijkt de regering naar de mogelijkheden om in 2003 een bredere bewustwordingscampagne rond gelijke behandeling op te zetten. Dit naar aanleiding van de financiële en publicitaire mogelijkheden die de Europese Commissie biedt in het kader van de uitwerking van artikel 13 EG-verdrag in de lidstaten. Ook bij het uitwerken van deze bredere bewustwordingscampagne zullen de diverse belangenorganisaties en de Cgb betrokken worden. Overigens zullen de bewustwordingscampagnes en de voorlichting rond de wetgeving zoveel mogelijk qua vorm en inhoud op elkaar aansluiten, zodat het voor de burger een herkenbaar en toegankelijk geheel wordt. De leden van de PvdA-fractie vragen op welke wijze de regering zal toezien op de handhaving van het voorliggende wetsvoorstel. Het huidige wetsvoorstel brengt wijzigingen aan in de Awgb en in de WGBH/CZ. Deze wetten kennen al een stelsel van handhaving. De handhaving van de bij dit wetsvoorstel voorgestelde wijzigingen zal plaatsvinden binnen dat bestaande stelsel. De Commissie gelijke behandeling heeft een belangrijke rol in het kader van het toezicht op de naleving van de gelijkebehandelingswetgeving. De bevoegdheden van de Commissie gelijke behandeling zijn vastgelegd in hoofdstuk 2 van de Awgb, welk hoofdstuk ook van toepassing is verklaard in de WGBH/CZ en het wetsvoorstel leeftijd. De regering hecht veel waarde aan de bijdrage die de Commissie gelijke behandeling kan leveren aan het toezicht op de naleving van de gelijke behandelingswetgeving. Bij de Commissie gelijke behandeling is veel deskundigheid en ervaring aanwezig op het terrein van gelijke behandelingswetgeving. Voorts gaat het om een laagdrempelige en kosteloze procedure. Het oordeel van de Commissie gelijke behandeling is niet bindend. Het gezag en de deskundigheid van de Commissie geven haar oordelen kracht. In de praktijk wordt regelmatig gehoor gegeven aan haar oordeel. Dit kan er toe leiden dat degene die ongerechtvaardigd onderscheid heeft gemaakt het gedrag aanpast of het beleid wijzigt. De Commissie heeft ook de bevoegdheid om zich tot de rechter te wenden voor een oordeel over de strijdigheid van de gedraging met de wet. De gediscrimineerde kan zich daarnaast rechtstreeks tot de rechter wenden. Overigens beseft de regering dat voorlichting over de gelijkebehandelingswetgeving een grote rol speelt bij de bevordering van de naleving. Zoals hierboven reeds aangegeven wordt dan ook aandacht besteed aan een passend voorlichtingstraject. 2. De strekking en inhoud van de richtlijn De leden van de fractie van GroenLinks vroegen waarom de uitbreiding met rechtspersonen niet is geregeld in de huidige wetsvoorstellen. In de definitie van onderscheid in artikel 1 van de Awgb wordt gesproken over


2

onderscheid dat wordt gemaakt tussen personen. Daarmee is uitsluitend gedoeld op natuurlijke personen. Tijdens de parlementaire behandeling van de Awgb is erop gewezen dat de definitie van direct onderscheid in artikel 1, onder b, een inhoudelijke betekenis heeft, aangezien dit onderdeel aangeeft dat onder direct onderscheid in de zin van dit wetsvoorstel alleen onderscheid tussen personen moet worden verstaan (Kamerstukken I 1992–1993, 22 014, nr. 212c, p. 20). In de memorie van antwoord (Kamerstukken II 1991–1992, 22 014, nr. 5, p. 87–88) is aangegeven dat met de notie «personen» in artikel 1 uitsluitend gedoeld is op natuurlijke personen. Dit betekent dat bij onderscheid tussen bedrijven deze wet niet van toepassing zal zijn, behoudens het geval waarin een dergelijke vorm van onderscheid een door deze wet verboden indirect onderscheid tussen personen oplevert. Een bedrijf/ rechtspersoon kan dus wel de bescherming van de Awgb inroepen als het gemaakte onderscheid inhoudt dat er tussen natuurlijke personen onderscheid is gemaakt. In andere gevallen vallen rechtspersonen buiten de bescherming van de Awgb. Met andere woorden, rechtspersonen worden alleen aangemerkt als «begunstigden» van de Awgb als ook natuurlijke personen door dit onderscheid jegens de rechtspersoon worden getroffen. De Commissie gelijke behandeling volgt in haar oordeel dit uitgangspunt, zoals verwoord in de totstandkomingsgeschiedenis van de Awgb. Daarnaast kan het bestuur van een rechtspersoon in voorkomende gevallen waarbij geen beroep gedaan kan worden op de Awgb een actie uit onrechtmatige daad instellen. De door de leden van de GroenLinksfractie bepleite uitbreiding is, gelet op het vorenstaande, niet nodig. Overigens verplichten de richtlijnen niet tot deze uitbreiding. De leden van de GroenLinks-fractie vragen de regering waarom de reikwijdte van de wetsvoorstellen niet is uitgebreid naar het terrein van goederen en diensten. De Awgb is van toepassing op het terrein van de goederen en diensten. Alle wijzigingen die middels onderhavig wetsvoorstel worden aangebracht in de Awgb gelden dus ook voor het terrein van de goederen en diensten. De WGBH/CZ en het wetsvoorstel leeftijd strekken zich, net als de kaderrichtlijn, niet uit tot het terrein van de goederen en diensten. Met betrekking tot de grond handicap heeft de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport in reactie op de motie Passtoors c.s. (Kamerstukken II 2001/02, 24 170, nr. 70) aangegeven dat het kabinet de consequenties en mogelijkheden van uitbreiding van de WGBH/CZ met wonen, goederen en diensten en stedelijke ruimte zal bezien. Goederen en diensten is één van de maatschappelijke terreinen die stapsgewijs onder de wettelijke bescherming op grond van handicap worden gebracht. De keuze om dit terrein vooralsnog niet toe te voegen aan de WGBH/CZ is gemaakt omdat de consequenties van deze normstelling zich moeilijk laten inschatten en de precieze modaliteit waaronder deze normstelling het beste vorm gegeven kan worden voor de verschillende beleidsterreinen nadere bestudering vergt. De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport komt hier in het Actieplan gelijke behandeling, dat naar aanleiding van een motie bij de behandeling van de WGBH/CZ in de Tweede Kamer (Kamerstukken II 2001/02, 28 169, nr. 27) is aangekondigd verder op terug (Kamerstukken II 2002/03, 28 169, nr. 29). Het voorgaande geldt ook met betrekking tot de grond leeftijd. Het feit dat het wetsvoorstel leeftijd zich beperkt tot de materiële werkingssfeer van de richtlijn, betekent echter niet dat de regering de gedachtevorming over verdere uitbreiding van de regelgeving wil uitstellen totdat in de toekomst nieuwe EG-regelgeving op dit vlak tot stand is gebracht. Bij de gedachtevorming over deze eventuele uitbreiding zullen de commentaren van organisaties zoals het LBL expertisecentrum leeftijd en maatschappij, dat bezig is met het ontwikkelen van een theoretisch kader over leeftijd, ook voor terreinen buiten de arbeid, behulpzaam zijn.


3

In het licht van het voorkomen van een hiërarchie tussen de discriminatiegronden vragen de leden van GroenLinks de regering naar de mogelijkheid om de terreinen sociale bescherming, sociale zekerheid en de gezondheidszorg niet alleen op de grond ras maar ook voor de andere gelijkebehandelingsgronden van toepassing te laten verklaren. Het terrein van de gezondheidszorg wordt reeds bestreken door het bestaande artikel 7 van de Awgb en is daarmee reeds van toepassing op alle in de Awgb genoemde gronden. De terreinen sociale bescherming, met inbegrip van sociale zekerheid, en sociale voordelen zijn alleen van toepassing verklaard voor de grond ras. De regering zal in paragraaf 6 (onderdeel L) nader ingaan op deze keuze. De leden van de GroenLinks-fractie vragen of dit wetsvoorstel en/of de hiermee samenhangende wetsvoorstellen voorzien in de volledige implementatie van de richtlijnen voor de overheidssector of dat daarvoor nog aanvullende regelgeving noodzakelijk is. De wetgeving voorziet inderdaad in volledige implementatie van de onderhavige richtlijnen voor de overheidssector. De richtlijnen zelf bestrijken echter niet ieder overheidshandelen. De werkingssfeer van de anti-rassendiscriminatierichtlijn is aanzienlijk breder dan die van de kaderrichtlijn, omdat ook de sociale bescherming – met inbegrip van sociale zekerheid en gezondheidszorg –, sociale voordelen, onderwijs, de toegang tot en het aanbod van goederen en diensten die publiekelijk beschikbaar zijn, met inbegrip van huisvesting, onder de werking van de richtlijn vallen (artikel 3, eerste lid, onderdelen e tot en met h, van de anti-rassendiscriminatierichtlijn). De materiële werkingssfeer van de Awgb strekt zich thans niet uit tot de terreinen sociale bescherming en sociale voordelen. Daarom worden deze terreinen voor de non-discriminatiegrond ras in het nieuwe artikel 7a opgenomen. De kaderrichtlijn heeft betrekking op overheidshandelen als werkgever op het terrein van de arbeid in brede zin (artikel 3, eerste lid, van de kaderrichtlijn). Overheidshandelen als werkgever op het terrein van arbeid valt al onder de werking van de Awgb (artikel 5 Awgb). Voor de implementatie van de kaderrichtlijn voor de overheidssector is dus geen aanvullende regelgeving noodzakelijk. De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen naar de stand van zaken van de implementatie van deze richtlijnen in andere EU-lidstaten en of andere lidstaten de richtlijnen hebben aangehouden als minimumkader of voor een hoger beschermingsniveau hebben gekozen. Alle EU-lidstaten zijn bezig met de implementatie van de kaderrichtlijn en de anti-rassendiscriminatierichtlijn. Dit geldt zowel voor de lidstaten die reeds redelijk uitgewerkte gelijkebehandelingswetgeving hadden voor de totstandkoming van de richtlijnen als voor lidstaten waar dit nog niet het geval was. De Europese Commissie houdt de voortgang van de implementatie in de verschillende lidstaten bij. De maatregelen die in de lidstaten genomen worden verschillen aanzienlijk doordat de wettelijke bescherming tegen discriminatie uiteenloopt qua reikwijdte en vormgeving. Sommige landen implementeren beide richtlijnen in één wettelijke regeling (zoals België en Spanje), andere implementeren de richtlijnen in verschillende wetgevingstrajecten (zoals Denemarken, Duitsland en Frankrijk). Gelet op het voorgaande zijn er ook verschillen in voortgang. Met name in België is de implementatie in een vergevorderd stadium. Op 6 januari 2003 is een wet aangenomen die discriminatie op uiteenlopende gronden verbiedt en die verder gaat dan de minimumkaders die de richtlijnen stellen. Ook Frankrijk, Zweden en het Verenigd Koninkrijk hebben wetgeving aangenomen of in voorbereiding die verder gaat dan de eisen


4

van de richtlijnen. Zo is de gelijkebehandelingswetgeving in deze lidstaten van toepassing op (delen van) het terrein van goederen en diensten op andere gronden dan de grond ras of etnische afstamming. België, het Verenigd Koninkrijk, Luxemburg, Oostenrijk en Ierland hebben reeds gelijkebehandelingsorganen die bevoegd zijn op meerdere discriminatiegronden naast ras of etnische afstamming of staan op het punt deze in het leven te roepen. Hiermee gaan deze lidstaten eveneens verder dan de richtlijnen voorschrijven. In de memorie van antwoord van de WGBH/CZ is een overzicht gegeven van de wijze waarop andere lidstaten de «doeltreffende aanpassing» uit de kaderrichtlijn voor de grond handicap hebben opgenomen (Kamerstukken I 2002/03, 28 169, nr. 48a, paragraaf 4). In juni van dit jaar zal er vanuit de Europese Commissie een jaarverslag verschijnen over gelijke behandeling in de EU waarin eveneens een globaal overzicht gegeven zal worden van de stand van zaken rond de implementatie in de verschillende lidstaten. Dit jaarverslag zal te zijner tijd ter kennisgeving aan uw Kamer worden toegezonden. Op de vraag van de leden van de GroenLinks-fractie naar de uitbreiding van bevoegdheid van de Commissie gelijke behandeling op het terrein van de sociale zekerheid op andere gronden dan ras, gaat de regering in paragraaf 6 (onderdeel L) nader in. 3. Wijze van implementatie in de Awgb

3.1 Tijdige implementatie De leden van de fracties van CDA, LPF, GroenLinks en SGP vragen de regering nader toe te lichten waarom, in strijd met de Aanwijzingen voor de regelgeving, aanvullend nationaal beleid is meegenomen in deze wet en hoe dat leidt tot een grotere toegankelijkheid en uitvoerbaarheid van de Awgb, zoals de regering heeft verkondigd in de memorie van toelichting. De leden van de CDA-fractie vragen waarom de regering de implementatietermijn wel wil overschrijden wanneer er sprake is van uitbreiding van de regelgeving wanneer die extra bescherming met zich meebrengt, maar niet vanwege een regulering van alle wetgeving op het terrein van de gelijke behandeling, waar de Raad van State ook om gevraagd heeft. Ook de leden van de fracties van LPF, ChristenUnie en SGP zien hierin een tegenspraak, en zij vragen de regering om een nadere toelichting. Het aanvullend nationaal beleid waar de leden van de genoemde fracties naar verwijzen behelst het volgende. De kaderrichtlijn heeft betrekking op de gronden godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd en seksuele geaardheid. Zoals opgemerkt in de memorie van toelichting acht de regering het wenselijk om de elementen die de kaderrichtlijn toevoegt aan het wettelijk systeem, ook in te voeren voor de gronden politieke gezindheid, geslacht, nationaliteit en burgerlijke staat. Voorts wordt voorgesteld het verbod van intimidatie niet te beperken tot de terreinen waarop de kaderrichtlijn van toepassing is, maar dat verbod te laten gelden voor alle terreinen waarop de Awgb van toepassing is. Op deze manier wordt ten aanzien van alle in de Awgb genoemde non-discriminatiegronden zoveel mogelijk op een gelijke wijze bescherming geboden tegen discriminatie. Een uniforme regeling voor alle non-discriminatiegronden die genoemd worden in de Awgb, verdient voor het nationale beleid de voorkeur. Zoals in de memorie van toelichting is aangegeven zou het op zich denkbaar zijn de implementatie en het bedoelde nationale beleid te splitsen in twee afzonderlijke wetsvoorstellen. Deze twee wetsvoorstellen zouden dan echter op zich een gecom-


5

pliceerde onderlinge verhouding hebben. Bovendien zou het de duidelijkheid en de toegankelijkheid van deze wetgeving niet ten goede komen. Deze complexiteit en verminderde toegankelijkheid zouden op zich weer kunnen leiden tot vertraging in het wetgevingsproces. Bovengenoemde aanvulling van nationaal beleid kon relatief eenvoudig in het onderhavige wetsvoorstel worden meegenomen. Dit is evenwel niet het geval bij de integratie van de WGBH/CZ en het wetsvoorstel leeftijd. Zoals in het nader rapport van het onderhavige wetsvoorstel is aangegeven, hebben de voorgeschiedenis van de WGBH/CZ en het wetsvoorstel leeftijd, de afspraken uit het toenmalige regeerakkoord alsmede het belang dat door regering en parlement is gehecht aan de spoedige totstandkoming van wetgeving met betrekking tot de non-discriminatiegronden leeftijd en handicap, ertoe geleid dat drie gescheiden wetgevingstrajecten zijn gevolgd. Gelet op de implementatietermijn ontbreekt het huidige kabinet de ruimte om binnen de implementatietermijn tot een andere afweging te komen en daaraan uitvoering te geven. De Tweede Kamer is echter op 11 december 2002 door de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (Kamerstukken II 2002/03, 28 169, nr. 30) en op 12 december 2002 door de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Kamerstukken II 2002/03, 28 170, nr. 12) geïnformeerd over het traject om de WGBH/CZ en het wetsvoorstel leeftijd onder de Awgb te brengen. Op dit punt gaat de regering in paragraaf 4.1 van deze nota nader in. De leden van de fractie van GroenLinks hebben een aantal vragen over het departementale voorbereidingstraject van het wetsvoorstel. Ook de leden van de SGP-fractie merken op dat het voorliggende wetsvoorstel slechts enkele maanden voor het verstrijken van de implementatietermijn bij de Tweede Kamer is ingediend en vragen naar de reden daarvan. De anti-rassendiscriminatierichtlijn en de kaderrichtlijn zijn binnen zeer korte tijd totstandgekomen op respectievelijk 29 juni en 27 november 2000. Vervolgens zijn op 18 december 2001 de wetsvoorstellen leeftijd en handicap ingediend bij de Tweede Kamer. Op dezelfde dag is de implementatienotitie (Kamerstukken II 2001–2002, 28 187, nr. 1) aan de Tweede Kamer gezonden. In de periode daaropvolgend is het onderhavige wetsvoorstel voorbereid en op 16 mei 2002 aan de Raad van State gezonden. De aard van het advies van de Raad van State van 16 augustus 2002 leidde ertoe dat het opstellen van het nader rapport de nodige tijd heeft gekost. Uiteindelijk is het wetsvoorstel op 28 januari 2003 bij de Tweede Kamer ingediend. De leden van de SGP-fractie vragen naar de reden dat de richtlijnen niet van toepassing zijn op de gronden politieke gezindheid, geslacht, nationaliteit en burgerlijke staat en of dat ook inhoudelijk betekenis kan hebben voor de nationale regelgeving. De richtlijnen die door dit wetsvoorstel geïmplementeerd worden hebben inderdaad geen betrekking op de grond geslacht. Voor de gelijke behandeling van mannen en vrouwen op het terrein van de arbeid bestaan echter afzonderlijke richtlijnen, waarvan Richtlijn 76/207/EEG, inzake gelijke behandeling van mannen en vrouwen in het arbeidsproces, de belangrijkste is. Deze richtlijn is onlangs herzien door Richtlijn 2002/73/EG (Richtlijn 2002/73/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 september 2002 tot wijziging van Richtlijn 76/207/EEG van de Raad betreffende de tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen ten aanzien van de toegang tot het arbeidsproces, de beroepsopleiding en de promotiekansen, en ten aanzien van de arbeidsvoorwaarden, PbEG L 269), die grotendeels hetzelfde voor de grond geslacht bewerkstelligt als de kaderrichtlijn voor de overige gronden. Andere Awgb-gronden (politieke gezindheid, nationaliteit en burgerlijke staat)


6

worden niet genoemd in artikel 13 EG-verdrag. Er is dus geen basis waarop de EG regelgeving kan opstellen die ziet op de gelijke behandeling voor deze gronden. Het betreft echter gronden waarvan in Nederland onomstreden is dat ze thuishoren in de Awgb. De beperkte reikwijdte die de richtlijnen hebben, heeft ook niet tot gevolg dat ook de nationale regelgeving zich tot de artikel 13-gronden zou moeten beperken. Het is bovendien niet wenselijk de bescherming tussen de in de Nederlandse wetgeving beschermde gronden te veel uiteen te laten lopen. Dat zou ten onrechte de suggestie wekken van het bestaan van hiërarchie tussen de verschillende non-discriminatiegronden. Op dit punt zal de regering in paragraaf 4.1 van deze nota nader ingaan. Bovendien draagt een zo uniform mogelijk beschermingsniveau bij aan duidelijke toepasbaarheid en overzichtelijkheid van de Awgb.

3.2 Het begrip seksuele gerichtheid De leden van de fracties van de PvdA, GroenLinks, D66 en de SGP stellen vragen bij het handhaven van de term heteroof homoseksuele gerichtheid in de Awgb, terwijl in de kaderrichtlijn de term seksuele geaardheid wordt gebruikt. Wat betreft de term «gerichtheid» heeft de wetgever bij de totstandkoming van de Awgb een bewuste afweging gemaakt. De seksuele voorkeur of geaardheid van een persoon hoeft niet te blijken uit zijn gedragingen, zodat het hebben van een voorkeur moeilijk aantoonbaar is. Het bewijs van een voorkeur kan alleen op indirecte wijze, aan de hand van allerlei aanwijzingen, worden aangetoond. Het hebben van gevoelens en voorkeuren zal voortvloeien uit het innerlijk van iemand, terwijl uitingen kunnen worden beschouwd als concreet gedrag. Het begrip gerichtheid omvat naast de gevoelens en voorkeuren van een persoon ook concrete uitingen, zodat het begrip gerichtheid – en derhalve ook de bescherming tegen onderscheid – ruimer is dan het begrip voorkeur (Kamerstukken II 1991/92, 22 014, nr. 5, p. 21) en het begrip geaardheid. Het vervangen van het begrip gerichtheid door ofwel het begrip voorkeur ofwel het begrip geaardheid, zou een beperking van de bescherming die de Awgb op dit punt biedt, opleveren. De regering is niet voornemens het beschermingsniveau van de Awgb op dit punt te verlagen. Dit zou overigens in strijd zijn met overweging 28 en artikel 8 van de kaderrichtlijn die bepalen dat de richtlijn niet als rechtvaardiging mag dienen voor enigerlei verlaging van het in lidstaten reeds bestaande beschermingsniveau. De regering meent dat de kaderrichtlijn ruimte laat, om bij de implementatie het in de Awgb gehanteerde begrip homo- of heteroseksuele gerichtheid te handhaven. De regering is van mening dat de door de leden van de GroenLinksfractie expliciet genoemde andere vormen van seksuele gerichtheid (met uitzondering van pedoseksuele gerichtheid) reeds onder de bescherming van de Awgb vallen. Naar de mening van de regering worden ook biseksuelen beschermd door de term homo- of heteroseksuele gerichtheid. Voorts kan uit Europese jurisprudentie worden geconcludeerd dat discriminatie vanwege transseksualiteit onder discriminatie op grond van geslacht valt. De regering beschouwt transseksualiteit niet als een seksuele gerichtheid. Transseksualiteit valt dan ook niet onder de bescherming van de kaderrichtlijn maar onder die van de Europese richtlijnen inzake geslacht (zoals Richtlijn 76/207/EG). De regering gaat, in reactie op de vraag van de leden van de SGP-fractie, ervan uit dat pedofilie niet wordt beschermd door de kaderrichtlijn.

3.3 Terminologie De leden van de fracties van het CDA, GroenLinks, ChristenUnie en de


7

SGP gaan in op het advies van de Raad van State over de terminologie van het wetsvoorstel. De leden van de LPF-fractie geven aan zich te kunnen vinden in de motivatie die de regering hanteert om, in de Awgb vast te houden aan het begrip «onderscheid». De leden van het CDA geven aan naar aanleiding van de toezegging te zullen bekijken of, en zo ja wanneer, nader onderzoek wordt gedaan naar het gebruik van de terminologie, geen voorstander te zijn van een ad hoc interpretatie, dit vanwege rechtsonzekerheid die kan ontstaan. Zij vinden het wellicht verstandiger de terminologie uit de richtlijnen over te nemen. Zij vragen om een nadere toelichting van de regering op het verschil van inzicht met de Raad van State. Ook de leden van de fractie van de ChristenUnie vragen om een nadere toelichting. De leden van de SGP-fractie geven de voorkeur aan de terminologie van de richtlijnen. Zij vragen waarom de regering de gedachtevorming daarover voor zich uit schuift. De leden van de GroenLinks-fractie constateren dat de regering door vast te houden aan de terminologie van de Awgb bewust afwijkt van de asymmetrische benadering in de EG-richtlijn. Zij vragen naar de stand van zaken met betrekking tot het toegezegde onderzoek op dit punt, en willen weten of inmiddels een definitief besluit is genomen, en indien dat het geval is en het besluit inhoudt dat daadwerkelijk onderzoek wordt gedaan, op welke moment dit tot resultaten zal leiden. De leden van de GroenLinks-fractie willen voorts weten of de regering de opvatting dat het in Nederland bestaande wettelijk systeem kan worden gehandhaafd, ook nog op andere wijze heeft getoetst dan uitsluitend aan de bestaande jurisprudentie. In antwoord op de gestelde vragen hecht de regering er aan te benadrukken dat met de in dit wetsvoorstel gebruikte terminologie geen sprake is van een, ten behoeve van een tijdige implementatie, «ad hoc» interpretatie van de het toepasselijke Europese recht, eventueel ten koste van de rechtszekerheid. De regering is er van overtuigd dat met de gekozen wijze van implementeren volledig aan eisen van de Europese richtlijnen wordt voldaan. Het beeld dat nu wordt gekozen voor een bepaalde wijze van implementeren waarvan nu reeds kan worden aangenomen dat die binnen afzienbare tijd moet worden herzien, is onjuist. Er kan daarom in de visie van de regering niet worden gesproken van het ontstaan van rechtsonzekerheid. Reeds in de Implementatienotitie heeft de regering geconstateerd (Kamerstukken II 2001/02, 28 187, nr. 1, paragraaf 2.1) dat het communautaire recht niet verplicht tot het overnemen van Europeesrechtelijke bewoordingen. Vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie geeft aan dat bij de omzetting van een richtlijn in nationaal recht niet noodzakelijkerwijs de bepalingen ervan formeel en woordelijk in specifieke bepalingen worden opgenomen, mits deze daadwerkelijk de volledige toepassing van de richtlijn verzekert. In antwoord op de vraag van de leden van de fractie van GroenLinks of de regering nog op andere wijze heeft getoetst of het bestaande systeem kan worden gehandhaafd, is het de regering niet duidelijk op welke andere wijze van toetsing deze leden kunnen doelen. De betekenis van het Europese recht zal immers aan deze rechtsbronnen moeten worden ontleend. Opgemerkt wordt dat de Raad van State in zijn advies bovenstaande opvatting niet weerspreekt, maar wijst op de betekenis van gelijkheid van terminologie. Afwijking van de richtlijnterminologie acht de Raad risicovol, waarbij de Raad er op wijst dat het steeds moeilijker zal worden om met een eigen, afwijkende terminologie steeds goed te blijven aansluiten bij eventuele toekomstige Europese richtlijnen met betrekking tot discriminatie. Deze zorg deelt de regering niet. Bij de ontwikkeling van de richtlijnen op grond van artikel 13 wordt een vast stramien gevolgd. Er zijn geen aanwijzingen dat daarbij de thans op nationaal niveau gevolgde terminologie en systematiek zouden moeten worden losgelaten. Anders gezegd: niet te verwachten is dat de Europeesrechtelijke ontwikkelingen


8

op dit terrein de Nederlandse wetgever voor bijzondere problemen zullen plaatsen. De leden van de fractie van Groen Links wezen er op dat een land met een bepaald niveau van bescherming ingevolge de richtlijn niet terug mag vallen naar een lager niveau, wat relevant lijkt gezien het feit dat in hun ogen de term «onderscheid» zoals gebruikt in de Awgb een beduidend ruimer criterium is dan de term «discriminatie» zoals gebruikt in de richtlijn. Artikel 2, lid 2, onderdeel a, van de kaderrichtlijn en van de antirassendiscriminatierichtlijn bepaalt dat er sprake is van directe discriminatie wanneer iemand ongunstiger wordt behandeld dan een ander in een vergelijkbare situatie wordt, is of zou worden behandeld op basis van een van de in artikel 1 genoemde gronden. In artikel 1, onderdeel b, Awgb wordt direct onderscheid gedefinieerd als: onderscheid tussen personen op grond van godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht, nationaliteit, heteroof homoseksuele gerichtheid of burgerlijke staat. Deze omschrijving van direct onderscheid stelt niet de eis van een «ongunstiger behandeling». Verder vereist de Awgb ook geen «vergelijkbare situatie». In de systematiek van de Awgb is ieder onderscheid op grond van één van de non-discriminatiegronden verboden, tenzij er sprake is van een wettelijke rechtvaardigingsgrond. Of deze verschillen materieelrechtelijk consequenties hebben is een complex vraagstuk. Het begrip «onderscheid» biedt in ieder geval niet minder bescherming dan het begrip «discriminatie». Onder omstandigheden zou het begrip «onderscheid» wellicht een betere bescherming bieden omdat de vraag of er in een bepaalde handelingssituatie onderscheid is gemaakt zich eenvoudiger zou kunnen laten bewijzen dan discriminatie. Overigens wijst de regering er op dat aan het begrip discriminatie in het Nederlandse recht geen vastomlijnde en eenduidige uitleg wordt gegeven. Introductie van deze term in de Awgb draagt daarom het risico in zich dat de uitleg van de betreffende Awgb-bepalingen invloed zal ondergaan van legislatieve en jurisprudentiële ontwikkelingen op andere gebieden dan het Europese gelijkebehandelingsrecht. Immers, over de vraag wat discriminatie is spreken ook andere hoge rechterlijke colleges zoals het Europees Hof voor de Rechten van de Mens of hoge internationale instanties als het VN-Mensenrechtencomité zich uit. Ook deze overweging heeft de regering laten meewegen bij zijn voorstel de huidige terminologie te handhaven. Wat betreft het onderzoek waarnaar leden van diverse fracties verwijzen, wijst de regering er op dat nog geen beslissing is genomen of een dergelijk onderzoek noodzakelijk is. Niet ontkend kan worden dat de discussie over de terminologie een gecompliceerde materie betreft. Zoals hierboven aangegeven, is de regering er van overtuigd dat met het voorliggende wetsvoorstel volledig wordt voldaan aan de eisen die de richtlijnen stellen. Hiernaar is wat de regering betreft geen onderzoek noodzakelijk. Wel zal op termijn kunnen worden bezien of ontwikkelingen in het Europese en Nederlandse recht in de toekomst noodzaken tot een heroriëntatie op het vraagstuk. De toezegging van eventueel onderzoek in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel kan in dit licht worden gezien. Er bestaat op dit moment evenwel te weinig concrete aanleiding om nu definitief tot een dergelijk onderzoek te besluiten. Overigens zou een eventuele wijziging van de terminologie zich dienen uit te strekken tot de gehele gelijkebehandelingswetgeving.


9

De leden van de GroenLinks-fractie vroegen de regering aan te geven welke gevolgen de terminologie van de Awgb heeft voor de problematiek van het directe en indirecte onderscheid. Zij vroegen of het begrip «indirect onderscheid» niet in de wet verduidelijkt zou moeten worden nu de regering vasthoudt aan het «maken van onderscheid».Temeer daar de samenloop van direct en indirect onderscheid in het verleden tot onbegrip heeft geleid, vernemen deze leden gaarne wat de gevolgen zijn voor het indirecte onderscheid dat de Commissie gelijke behandeling bij «vermeend onderscheid» gebruikt. Bij de evaluatie van de Awgb is reeds geconstateerd dat het begrip indirect onderscheid verduidelijking behoeft (Kamerstukken II 2001/02, 28 481, nr.1, p. 16). De verwijzing naar direct onderscheid in de definitie van indirect onderscheid kan tot onbegrip leiden. Daarom zal bij de aanpassingswetgeving die voortvloeit uit de evaluatie (Evaluatiewet) de formulering van de definitie van indirect onderscheid worden aangepast. Deze verduidelijking zal echter geen materieelrechtelijke consequenties hebben. Tot slot vroegen deze leden of de keuze voor «onderscheid maken» betekent dat bij onrechtvaardige situaties die zich voordoen ook in de toekomst telkens de rechter moet bepalen of van discriminatie sprake is. Indien er een beroep wordt gedaan op de Awgb zal de Commissie gelijke behandeling of de rechter moeten vaststellen of er sprake is van onderscheid in de zin van de wet. Vervolgens zal er bepaald moeten worden of er sprake is van ongerechtvaardigd onderscheid. Discriminatie is een term die alleen voorkomt in het strafrecht. Wel wordt in de dagelijkse praktijk gesproken van discriminatie, wanneer er sprake is van ongerechtvaardigd onderscheid. Op dit punt maakt het geen verschil of er gesproken wordt van onderscheid dan wel van discriminatie in de wet. In beide gevallen zal de Commissie of de rechter moeten bepalen of het ongerechtvaardigd onderscheid betreft of discriminatie. De leden van de fractie van GroenLinks vragen wat er met de adviezen van de Katholieke Universiteit Nijmegen aangaande het niet van toepassing verklaren van anti-discriminatiewetgeving, en het inroepen van buitenwettelijke normen als redelijk en billijk, gebeurd is. In het kabinetsstandpunt op de evaluatie Awgb (Kamerstukken II 2001– 2002, 28 481, nr. 1, p. 14) is over deze vraag het volgende opgemerkt. De wetgever heeft met de Awgb bewust gekozen voor een gesloten stelsel, waarin uitzonderingssituaties op het verbod van onderscheid in de Awgb zijn opgenomen. Tijdens de parlementaire behandeling van de Awgb heeft de toenmalige Minister van Justitie gewezen op een arrest van de Hoge Raad van 7 december 1990 (NJ 1991, 593), waarin de Hoge Raad oordeelde dat niet is uitgesloten dat de rechter mag afwijken van een wettelijke bepaling indien onverkorte toepassing van de wet naar de maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar zou zijn (Handelingen II 1992/93, p. 3599). Op grond van artikel 12 Awgb heeft de Cgb tot taak te beoordelen of er een verboden onderscheid in de zin van de Awgb wordt gemaakt. Omdat het kabinet het van groot belang acht het gesloten stelsel van de Awgb te handhaven, is het niet wenselijk de Cgb de bevoegdheid te geven om in bepaalde gevallen de wet buiten toepassing te kunnen laten. Voorzover toepassing van de wet zou leiden tot absoluut onaanvaardbare resultaten, bestaat er altijd de mogelijkheid een oordeel van de Cgb aan de rechter voor te leggen. Mochten zich situaties voordoen waarin onverkorte toepassing van de Awgb zou leiden tot absoluut onaanvaardbare resultaten, dan kan de Awgb of de daarop gebaseerde regelgeving worden gewijzigd. Het voorgaande sluit natuurlijk niet uit dat de Cgb in de overwegingen aan kan geven of er in het desbetreffende geval sprake is van een niet door de wetgever voorziene omstandigheid. De regering ziet geen aanleiding om in het kader van het onderhavige wetgevingstraject van standpunt te veranderen.


10

3.4 Artikel 3 Awgb over een uitzondering voor kerkgenootschappen De leden van de fracties van de PvdA en GroenLinks merken op dat de regering het advies van de Raad van State om artikel 3 AWBG beter af te stemmen op artikel 4 (kerkgenootschappen) van de kaderrichtlijn niet heeft overgenomen. Door deze wijziging niet door te voeren is er sprake van een categorische uitzondering, wat niet is toegestaan, zo menen de leden van de PvdA-fractie. Zij stellen de regering voor een opsomming te geven van de uitzonderingssituaties. De leden van de GroenLinks-fractie vinden bovendien dat de opvatting dat voldoende is vastgelegd dat kerkgenootschappen in deze geen bijzondere positie innemen, te impliciet beargumenteerd is. Deze leden vragen aan te geven wat er tegen zou zijn een en ander expliciet in de wet te regelen. In het nader rapport is aangegeven dat het bepaalde in artikel 3 van de Awgb volledig wordt gedekt door artikel 4 van de kaderrichtlijn. Artikel 3 Awgb sluit, anders dan de leden van de fractie van de PvdA menen, kerkgenootschappen niet categorisch uit. Alleen het geestelijk ambt en de interne rechtsverhoudingen binnen kerkgenootschappen worden uitgezonderd. Wat dat betreft is er dus wel degelijk sprake van een bijzondere positie voor kerkgenootschappen en deze is ook expliciet in de wet vastgelegd. Met artikel 3 Awgb wordt uiting gegeven aan het beginsel van de scheiding van kerk en staat, dat waarborgt dat overheden zich niet mengen in de interne (rechts)verhoudingen van kerkgenootschappen en zich mede op die grond onthouden van bemoeienis met de toegang tot en de vervulling van het geestelijk ambt. In artikel 6, tweede lid, van het EU-Verdrag is vastgelegd dat de Unie de grondrechten eerbiedigt, zoals die worden gewaarborgd door het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en zoals zij uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten voortvloeien, als algemene beginselen van het gemeenschapsrecht. Het EVRM is aldus het belangrijkste interpretatiekader, wanneer zich bij de uitleg van richtlijnen vraagstukken van grondrechtelijke en mensenrechtelijke aard voordoen. Ook hier geldt dat de nationale wetgever een eigen verantwoordelijkheid houdt om de implementatie van de richtlijn zodanig in te richten, dat de door artikel 6 EU-Verdrag gewaarborgde rechten en vrijheden ook daadwerkelijk beschermd blijven. Artikel 3 Awgb is een nationale wettelijke bepaling die de Nederlandse wetgever noodzakelijk heeft geacht voor de bescherming van de godsdienstvrijheid, en die derhalve gehandhaafd wordt. Het is niet goed voorstelbaar hoe een opsomming gegeven kan worden van de mogelijke uitzonderingssituaties. Van geval tot geval zal beoordeeld moeten worden of er sprake is van rechtsverhoudingen binnen een kerkgenootschap. Daarbij moet niet uit het oog worden verloren dat niet elke rechtsverhouding met een kerkgenootschap ook een rechtsverhouding binnen een kerkgenootschap is. Zoals in het nader rapport is aangegeven heeft een schoonmaker of tuinman die af en toe werkzaamheden verricht een rechtsverhouding met en een koster of een zendingswerker een rechtsverhouding binnen een kerkgenootschap. De leden van de SGP-fractie vragen naar aanleiding van het voorstel om artikel 4, onderdeel c van de Awgb te schrappen, of de conclusie juist is dat er geen wetgeving meer is die op gespannen voet staat met de bepalingen in de Awgb en dat het voorliggende wetsvoorstel derhalve geen consequenties heeft voor bestaande wetgeving? In de memorie van toelichting is aangegeven dat wetgeving in strijd met het beginsel van gelijke behandeling na de grondwetswijziging van 1983 niet meer tot stand is gebracht. Bestaande wetgeving is nadien ook zoveel mogelijk ontdaan van bepalingen die zich niet meer verdroegen met het gelijkheidsbeginsel. Dit gebeurde in grote wetgevingsprojecten, zoals aangegeven in de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2001–2002, 28 770, nr. 3, p. 10).


11

De regering heeft geen reden aan te nemen dat er nog wetgeving bestaat die op gespannen voet staat met de Awgb. Indien iemand meent dat het maken van onderscheid toch toegestaan is op grond van wetgeving die dateert van voor de inwerkingtreding van de Awgb, dan kan dit onderscheid in het vervolg door de Commissie gelijke behandeling en de rechter worden getoetst. 4. De implementatie van de kaderrichtlijn voor de gronden handicap en leeftijd

4.1 Implementatie van de kaderrichtlijn via drie wetgevingstrajecten De leden van de CDA-fractie, de PvdA-fractie, de VVD-fractie, de SP-fractie en de SGP-fractie merken op dat de gelijkebehandelingswetgeving door de implementatie van de richtlijnen in drie aparte wetgevingstrajecten gefragmenteerd en complex is geworden. Deze leden wijzen dan ook op het belang van integratie van de gelijkebehandelingswetgeving. De vraag van de leden van de SGP-fractie naar de reden waarom de integratiewet niet meegenomen is bij het voorliggende wetsvoorstel, is in paragraaf 3.1 van deze nota aan de orde gekomen. De regering onderkent met de leden van bovengenoemde fracties het belang van transparante en eenduidige gelijkebehandelingswetgeving, vooral voor de praktijk. Ten gevolge van de totstandkoming en wijziging van Europese richtlijnen op het gebied van gelijke behandeling, prioriteiten van het vorige en huidige kabinet en de Staten-Generaal, en naar aanleiding van de evaluatie van de Awgb wordt de gelijkebehandelingswetgeving op een aanzienlijk aantal punten aangepast of herzien in de komende periode, soms ten koste van de transparantie. De regering heeft nadrukkelijk getracht de verschillende trajecten zoveel mogelijk op elkaar af te stemmen, bijvoorbeeld door middel van de notitie omtrent de implementatie (Kamerstukken II 2001/02, 28 187, nr. 1), en zal dit waar mogelijk blijven doen. Bovendien is, in reactie op de motie Mosterd c.s. (Kamerstukken II 2001/02, 28 169, nr. 23), de Tweede Kamer op 11 december 2002 door de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (Kamerstukken II 2002/03, 28 169, nr. 30) en op 12 december 2002 door de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Kamerstukken II 2002/03, 28 170, nr. 12) geïnformeerd over het traject om de WGBH/CZ en het wetsvoorstel leeftijd onder de Awgb te brengen. De integratie van het wetsvoorstel leeftijd en de WGBH/CZ zal een technisch karakter hebben waarbij geen inhoudelijke wijzigingen zijn beoogd. Hierbij staat voorop dat integratie van de WGBH/CZ in de Awgb niet aan uitbreiding van de rechtsbescherming met andere maatschappelijke sectoren in de weg zal staan. Verder is het ongewenst dat de totstandkoming van de lopende implementatietrajecten nog vertraging oploopt. Het tijdpad dat de regering voor ogen heeft is daarom als volgt. De WGBH/CZ is op 1 april 2003 aangenomen door de Eerste Kamer. Zodra ook het wetsvoorstel leeftijd en de EG-implementatiewet Awgb door de Eerste Kamer zijn aangenomen, zal de regering een integratiewet ontwerpen. De integratie-exercitie en het redigeren van een wetsvoorstel vergen waarschijnlijk een half jaar. Mocht dit aanleiding geven tot knelpunten welke effect zullen hebben op de keuze tot integratie dan wel het tijdpad, dan zal de kamer daarover worden geïnformeerd. De leden van de VVD-fractie kunnen zich voorstellen dat de Wet gelijke behandeling van mannen en vrouwen (Wgb m/v) ook in de Awgb wordt ondergebracht en vragen of de regering voornemens is dat te doen.


12

Het externe onderzoek «Gelijke behandeling: regels en realiteit» dat in het kader van de evaluatie van de Awgb door de Katholieke Universiteit Nijmegen is gedaan naar de werking van de Awgb (op 30 november 1999 aan de Tweede Kamer aangeboden, kenmerk CW00/U75 116) concludeerde dat de Wgb m/v vooralsnog als lex specialis gehandhaafd moet blijven, met name vanwege de eigen specifieke Europeesrechtelijke achtergrond (artikel 141 EG-verdrag) van deze wet. In het kabinetsstandpunt op de evaluatie is aangegeven dat, nu er voor alle in artikel 13 EG-Verdrag genoemde gronden een Europeesrechtelijk kader is ontstaan, op termijn ook onderzocht kan worden of samenvoeging van de Awgb en de Wgb al dan niet in de rede ligt (Kamerstukken II 2001/02, 28 481, nr. 1, p. 10). De herziening van de Richtlijn 76/207/EEG inzake gelijke behandeling van mannen en vrouwen in het arbeidsproces (Richtlijn 2002/73/EG) en het door de Europese Commissie aangekondigde voorstel voor een artikel 13-richtlijn inzake geslacht voor andere terreinen dan arbeid zouden een ontwikkeling in die richting kunnen bespoedigen. De regering ziet dan ook op voorhand geen specifieke belemmeringen die een integratie van de Wgb m/v in de Awgb op termijn in de weg staan maar geeft er de voorkeur aan de Europeesrechtelijke ontwikkelingen op het gebied van de non-discriminatiegrond geslacht af te wachten. Daarnaast wijzen de leden van meerdere fracties op verschillen in reikwijdte en normstelling in de wetgevingstrajecten die momenteel lopen en vragen de regering of hiermee geen hiërarchie tussen de verschillende discriminatiegronden ontstaat. De regering begrijpt dat de verschillende trajecten ten aanzien van gelijke behandelingswetgeving van dit moment tot verwarring kunnen leiden en de indruk kunnen wekken dat de betrokken gronden van een verschillende aard zijn. Dit is echter geenszins de bedoeling. De regering is van mening dat er geen hiërarchie bestaat tussen de gronden die in de verschillende gelijkebehandelingswetten voorkomen. De ene non-discriminatiegrond is niet meer beschermingswaardig dan de ander. Wel is de normstelling voor de ene grond anders uitgewerkt dan voor de andere en verschilt de materiële werkingssfeer. Dit geldt zowel op nationaal niveau als op Europees niveau. De leden van de CDA-fractie wensen dat de regering door middel van een tijdpad aangeeft wanneer de verschillen rechtgetrokken zullen worden. Door Europeesrechtelijke verplichtingen en toezeggingen aan uw Kamer zijn er verschillende wetgevingsinitiatieven op het gebied van gelijke behandeling. Een verschil in (implementatie)termijnen is niet altijd te verhelpen. De «agenda» voor de gelijkebehandelingswetgeving voor de komende periode ziet er als volgt uit. Ter implementatie van de richtlijnen 2000/78/EG en 2000/43/EG liggen bij uw Kamer op dit moment het onderhavige wetsvoorstel en het wetsvoorstel gelijke behandeling op grond van leeftijd bij de arbeid. Nadat deze wetsvoorstellen door het Parlement zijn aangenomen, zal de regering de (technische) integratie van de wetsvoorstellen leeftijd en handicap in de Awgb ter hand nemen. Hierop is hierboven uitvoerig ingegaan. De leden van de GroenLinks-fractie en de SGP-fractie vragen in het bijzonder om de stand van zaken rond de Evaluatiewet Awgb en de samenhang met de integratie van regelgeving op het gebied van gelijke behandeling. In de brief van 10 oktober 2002 (Kamerstukken II 2002–2003, 28 481, nr. 2) is vermeld dat de regering voornemens is in het voorjaar van 2003 een voorstel voor een Evaluatiewet aan de Raad van State voor te leggen. De Evaluatiewet is bedoeld voor aanpassingen die rechtstreeks


13

voortvloeien uit de externe evaluatie van de Awgb en uit de reactie daarop van het toenmalige kabinet. Integratie van de gelijkebehandelingswetgeving is een afzonderlijk traject, waarop hierboven is ingegaan. In verband met de samenhang van deze komende wetgevingstrajecten en om te voorkomen dat er opnieuw verschillende wetgevingstrajecten op het gebied van gelijke behandeling tegelijkertijd bij de Staten-Generaal aanhangig zijn, is de regering voornemens die punten uit de evaluatie die doorgevoerd moeten worden in zowel de Awgb als de WGBH/CZ en het wetsvoorstel leeftijd op te nemen in de Integratiewet leeftijd en handicap. Het gaat daarbij voornamelijk om de aanbevelingen om te komen tot een verbeterde stroomlijning tussen de verschillende gelijkebehandelingswetten alsook om aanbevelingen ter verduidelijking van de terminologie. Andere onderwerpen, zoals de uitbreiding van de onderzoeksbevoegdheid van de Cgb, zullen hun plaats vinden in het eerder genoemde voorstel voor een Evaluatiewet. Deze Evaluatiewet kan voorafgaand aan de Integratiewet voorbereid worden en zal medio 2003 worden voorgelegd aan de Raad van State. Naast de meer technische Integratiewet en Evaluatiewet, speelt de vraag in hoeverre de materiële werkingssfeer voor alle gronden gelijk kan worden getrokken. De gedachtevorming over de uitbreiding van de materiële werkingssfeer is gaande maar verkeert in een verschillend stadium. Hoewel er geen hiërarchie tussen de gronden bestaat, verschillen sommige gronden van karakter. Dit kan tot uitdrukking komen in de systematiek van uitzonderingsgronden. Gelet op het andere karakter van gronden is het niet de bedoeling om de systematiek van uitzonderingsgronden aan te passen. Voor de grond handicap geldt dat al langer sprake is van de wens tot uitbreiding van de materiële reikwijdte van de rechtsbescherming. Met uw Kamer is daarover van gedachte gewisseld in reactie op de motie Passtoors c.s. (Kamerstukken II 2001/02, 24 170, nr. 70) en bij de behandeling van het wetsvoorstel gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte. Bij deze behandeling heeft uw Kamer ook een motie ingediend (motie Bussemaker, Kamerstukken II 2001/02, 28 169, nr. 27) waarin zij de uitbreiding bepleit. Zoals door de Staatssecretaris van VWS aangegeven (Kamerstukken II 2002/03, 28 169, nr. 29) zult u bij het Actieplan gelijke behandeling geïnformeerd worden over de stand van zaken van de uitvoering van deze en andere moties. De stappen die het kabinet met betrekking tot de grond handicap zal zetten om de uitbreiding van de normstelling tot andere maatschappelijke terreinen (zoals goederen en diensten) te beoordelen en waar mogelijk te realiseren, maken daar onderdeel van uit. Het ontwerpen van een integratiewet hoeft niet in de weg te staan aan de eventuele uitbreiding van de rechtsbescherming van deze grond. Uitbreiding en integratie zijn twee trajecten waaraan tegelijkertijd (doch afzonderlijk) wordt gewerkt. Bij de gedachtevorming over de uitbreiding voor de grond leeftijd zal het theoretisch kader van het LBL expertisecentrum leeftijd en maatschappij behulpzaam zijn. De leden van de fractie van de ChristenUnie merken op dat de richtlijnen ook moeten worden ingepast in een wetsvoorstel dat op dit moment aanhangig is bij de Eerste Kamer. Deze leden vragen of bij de voorbereiding en behandeling van dat wetsvoorstel de inhoud van de nu te implementeren richtlijnen nog niet bekend was. De leden van de fractie van de ChristenUnie doelen op de WGBH/CZ die inmiddels op 1 april 2003 door de Eerste Kamer is aanvaard. In de implementatienotitie is reeds aangegeven dat implementatie van de kaderrichtlijn ten aanzien van de non-discriminatiegrond handicap in twee


14

fasen geschiedt (Kamerstukken II 2001–2002, 28 187, nr. 1, p. 4). Hieraan ligt mede ten grondslag de wens van de Tweede Kamer dat de WGBH/CZ met voorrang tot stand zou komen (Kamerstukken II 2000–2001, 24 170, nr. 63). De eerste fase heeft de bepalingen van de kaderrichtlijn die alleen van toepassing zijn op de grond handicap geïmplementeerd in de WGBH/CZ. De tweede fase omvat de zogenoemde «gezamenlijke bepalingen», dat wil zeggen de bepalingen die voor alle in de kaderrichtlijn genoemde non-discriminatiegronden moeten gelden. Deze tweede fase krijgt gestalte in artikel II van het onderhavige wetsvoorstel.

4.2 Overige onderwerpen met betrekking tot de gronden handicap en leeftijd De leden van de GroenLinksfractie vragen zich af welke gevolgen de implementatie van de richtlijnen heeft voor leeftijdsgebonden bepalingen in cao’s. Het wetsvoorstel leeftijd (Kamerstukken II 2001/02, 28 170), dat ter behandeling in de Tweede Kamer ligt, dient ter uitvoering van de kaderrichtlijn voor wat betreft de grond leeftijd. Het wetsvoorstel bepaalt dat onderscheid op grond van leeftijd verboden is, tenzij het objectief gerechtvaardigd is. Dit geldt ook voor leeftijdsgebonden bepalingen in cao’s. Dit betekent dat cao-partners leeftijdsgebonden bepalingen moeten toetsen aan de nieuwe wetgeving. Dergelijke bepalingen kunnen objectief gerechtvaardigd zijn als er sprake is van een legitiem doel en passende en noodzakelijke middelen om dat doel te bereiken. In de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2001/02, 28 170, nr. 3) en de nota naar aanleiding van het nader verslag (Kamerstukken II 2001/02, 28 170, nr. 7) is een aantal voorbeelden, zoals seniorenverlof, leeftijdsvakantiedagen en functioneel leeftijdsontslag nader uitgewerkt. De regering verwijst de leden van de GroenLinksfractie dan ook naar de bovengenoemde kamerstukken.

4.3 Commissie gelijke behandeling De leden van de CDA-fractie stellen dat aan de bepalingen uit deze wet financiële voorwaarden gesteld moeten worden voor de Commissie gelijke behandeling zodat deze zijn taken naar behoren en verwachting kan vervullen. De activiteiten, bedrijfsvoering en budgetten van de Commissie gelijke behandeling worden via de meerjaren- en verantwoordingscyclus met behulp van de VBTB systematisch bewaakt. Naar aanleiding van de evaluatie van de Awgb is onlangs de tijdelijke uitbreiding van de formatie van de Cgb met 12,9 fte, structureel gemaakt (Kamerstukken II 2001/02, 28 481, nr. 1, p. 38). Het onderhavige wetsvoorstel geeft geen aanleiding om een verhoging van het budget van de Cgb te overwegen. De kosten van de Cgb voor de invoering van het wetsvoorstel leeftijd en de WGBH/CZ worden thans door de betrokken departementen in kaart gebracht in reactie op een inschatting van de Cgb. In antwoord op de vraag van de leden van de SP-fractie, meldt de regering dat de taken en bevoegdheden van de Cgb niet worden heroverwogen als het gaat om het niet komen opdagen van één der partijen op zittingsdagen en/of het niet naleven van uitspraken van de Commissie. De opzet van de Cgb zou met een dergelijke heroverweging in strijd zijn. De Commissie heeft een bijzondere status en kan niet gelijkgesteld worden met een rechterlijk college. De leden van de GroenLinks-fractie vragen om aanvullende bepalingen die een meer pro-actief optreden van de Cgb mogelijk maken. Wijzigingen van deze aard passen niet bij het karakter van dit wetsvoorstel dat strekt


15

tot implementatie van Europese richtlijnen. Overigens is van belang dat in het kabinetsstandpunt over de evaluatie van de Awgb het kabinet heeft aangegeven dat er geen reden is om het in artikel 12, eerste lid, Awgb neergelegde vereiste van een sectorbreed onderzoek te handhaven (Kamerstukken II 2001/02, 28 481, nr.1, p. 29). Door het schrappen van dit vereiste wordt de bevoegdheid van de Commissie tot het doen van onderzoek uit eigen beweging verruimd. Deze verruiming van de wettelijke onderzoeksbevoegdheid zal worden meegenomen bij de Evaluatiewet. In reactie op het pleidooi van de leden van de GroenLinks-fractie om art. 7 van de Awgb zodanig aan te passen dat de Commissie de competentie krijgt om kennis te nemen van geschillen betreffende sociale zekerheid wordt opgemerkt dat de Commissie deze bevoegdheid krijgt voor zover het onderscheid op grond van ras betreft (het nieuwe artikel 7a Awgb). De vraag of deze bevoegdheid uitgebreid zou moeten worden tot de overige non-discriminatiegronden komt aan de orde in paragraaf 6, Artikel I, onderdeel L. De leden van de GroenLinks-fractie vragen aanpassing van art 4, sub c, ten aanzien van de bevoegdheid van de Commissie voor «oude» wetgeving, zoals eerder door de regering toegezegd. Deze aanpassing is vervat in artikel I, onderdeel F, van het voorliggende wetsvoorstel, dat artikel 4, onderdeel c, van de Awgb laat vervallen. De leden van de GroenLinks-fractie vragen naar de termijn waarop de Tweede Kamer de voorstellen omtrent de Cgb die bij de evaluatie van de Awgb zijn neergelegd, tegemoet kan zien. Op de toezeggingen die het kabinet heeft gedaan in het kader van de evaluatie van de Awgb zal nader worden ingegaan bij de Evaluatiewet die medio 2003 zal worden voorgelegd aan de Raad van State. De leden van de VVD-fractie vragen of de regering voornemens is «het bevorderen van de gelijke behandeling ongeacht ras of etnische afstamming» onder te brengen bij de Commissie gelijke behandeling of dat deze taak bij een andere organisatie zal worden ondergebracht. De leden van de D66-fractie vragen de regering naar zijn mening over de door het Landelijk Bureau ter bestrijding van Racismebestrijding (LBR) gedane suggestie dat de Cgb niet aan alle eisen voldoet die aan de lidstaten zijn gesteld wat betreft organen voor de bevordering van gelijke behandeling en of de regering iets ziet in de suggestie van het LBR om deze aan te wijzen als het gespecialiseerd orgaan dat de richtlijn voorschrijft. Onder artikel 13 van de anti-rassendiscriminatierichtlijn bestaat de ruimte om de invulling van de gelijkebehandelingsorganen te laten aansluiten bij de nationale praktijk. De Commissie gelijke behandeling vervult in belangrijke mate de taken zoals die genoemd zijn in artikel 13 van de antirassendiscriminatierichtlijn. Naast haar oordelende functie en de verslaglegging adviseert de Commissie onder andere de regering over de gelijkebehandelingswetgeving, kan ze «onderzoek uit eigen beweging» (hierbij wordt dus niet eerst een klacht ingediend) verrichten en geeft ze trainingen, colleges en voorlichting over de gelijkebehandelingswetgeving. Daarnaast onderkent de regering het belang van organen als het LBR, en anti-discriminatiebureaus bij het verlenen van bijstand aan slachtoffers van discriminatie. Deze instanties ontvangen dan ook subsidie van overheidswege. Gelet op de bovengenoemde activiteiten van zowel het LBR en de antidiscriminatiebureaus als de Commissie Gelijke behandeling voldoet Nederland geheel aan het bepaalde in art. 13 lid 2 van de antidiscriminatierichtlijn.


16

De leden van de D66-fractie vragen wat zich verzet tegen het opnemen van een bepaling in de Awgb dat uitspraken van de Commissie bindend zijn. De Cgb is geen rechterlijke instantie. Bij de totstandkoming van de Awgb is nadrukkelijk gekozen voor een commissie die laagdrempelig is. Aan de procedure bij de Cgb zijn geen kosten verbonden en er is geen procesvertegenwoordiging nodig. Indien de oordelen van de Cgb bindende kracht zouden krijgen zouden deze voordelen onder druk komen te staan. Het feit dat de oordelen van de Cgb nu niet bindend zijn betekent overigens niet dat burgers een dergelijk bindend oordeel onthouden zou worden. De gang naar de rechter staat immers open. Hoewel de rechter niet verplicht is een eventueel voorafgaand oordeel van de Cgb te volgen, vloeit uit artikel 121 van de Grondwet voort dat de rechter een motiveringsplicht heeft voor het geval hij afwijkt van het oordeel van de Cgb indien dit in een geschil aan de orde wordt gesteld. 5. Nieuwe richtlijnen met betrekking tot de grond geslacht De leden van de fractie van de ChristenUnie ontvangen graag enige verduidelijking van de opmerkingen over de «thans onverplichte» implementatie van de grond «geslacht». De kaderrichtlijn heeft betrekking op de gronden godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd en seksuele geaardheid. Deze richtlijn heeft geen betrekking op de grond geslacht en in zoverre is implementatie voor de grond geslacht dus nu niet verplicht op grond van de kaderrichtlijn. Voor de grond geslacht bestaat, naast de regeling in de Awgb, uitgebreide gelijkebehandelingswetgeving (de Wgb m/v, de artikelen 7:646 en 647 BW) die zijn basis vindt in andere EG-richtlijnen. In voorbereiding is bovendien een wetsvoorstel ter implementatie van de Richtlijn 2002/73/EG (herziene richtlijn 76/207/EG, de zogenaamde Tweede Richtlijn), die wel betrekking heeft op de gelijke behandeling van mannen en vrouwen op het terrein van de arbeid. Die richtlijn zal niet meer in de Awgb geïmplementeerd hoeven te worden, aangezien de bepalingen die onverplicht zijn opgenomen in dit wetsvoorstel op de implementatie van die herziene Tweede Richtlijn anticiperen. De leden van de fractie van de ChristenUnie bevatten niet helemaal om welke redenen de kritiek van de Raad van State om de Awgb en de Wet gelijke behandeling samen te voegen, niet wordt meegenomen bij de behandeling van voorliggend wetsvoorstel. De kritiek van de Raad van State richtte zich met betrekking tot het onderhavige wetsvoorstel voornamelijk op de wijze van implementatie in drie afzonderlijke wetsvoorstellen en niet op een samenvoeging van de Awgb en de Wgb m/v. Op de implementatie van de kaderrichtlijn via drie wetgevingstrajecten gaat de regering in paragraaf 4 van deze nota in. Een mogelijke samenvoeging van de Awgb met de Wgb m/v komt eveneens in paragraaf 4 aan de orde. 6. Artikelsgewijze toelichting

Artikel I Onderdeel B (opdracht tot onderscheid) De leden van de fracties van CDA, PvdA, GroenLinks, D66, ChristenUnie en SGP hebben vragen over de toevoeging van «opdracht tot onderscheid» aan de definitie van onderscheid in artikel 1, onderdeel a, van de Awgb. Er bestaat bij deze leden onduidelijkheid over de precieze betekenis van «opdracht tot onderscheid». Valt het gedogen of laten voortbestaan van het maken van onderscheid hier ook onder en kan er sprake zijn van een stilzwijgende of impliciete opdracht, zo vragen deze leden. Onder opdracht tot het maken van onderscheid wordt hetzelfde verstaan als in artikel 1, tweede lid, van het wetsvoorstel leeftijd. In de memorie


17

van toelichting en de nota naar aanleiding van het verslag bij dat wetsvoorstel is aangegeven dat onder opdracht geven tot onderscheid niet het gedogen of laten voortbestaan van onderscheid te verstaan is. Het actief geven van een opdracht is te onderscheiden van het passief gedogen of laten voortbestaan van een discriminerende situatie of behandeling. Dit laat onverlet dat het gedogen of laten voortbestaan van een dergelijke situatie onder omstandigheden onder het verbod van onderscheid kan vallen. Als voorbeeld van deze laatste situatie kan worden genoemd: een werkgever laat na om adequaat te reageren op een werknemer die zijn collega-werknemer intimideert op grond van ras. De werkgever handelt dan in strijd met artikel 5, eerste lid, onderdeel h van de Awgb. Deze bepaling verbiedt onderscheid bij de arbeidsomstandigheden. Net als bij het wetsvoorstel leeftijd dient het onderhavige wetsvoorstel ter implementatie van de richtlijnen. De richtlijnen spreken over opdracht tot discriminatie. Hieronder wordt niet begrepen het gedogen, het laten voortbestaan of het geven van een impliciete opdracht tot een discriminerende behandeling. Het voorstel van de leden van de fracties van D66 en PvdA om impliciete opdracht in de definitie op te nemen wordt om die reden dan ook niet gevolgd. De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen of de «opdracht» in het voorliggende voorstel niet te beperkt wordt opgevat, zodat het ertoe zou leiden dat hiervan slechts sprake kan zijn als er een of andere vorm van schriftelijk bewijs kan worden overlegd. In reactie op deze vraag wordt geantwoord dat degene die stelt dat er sprake is van opdracht tot onderscheid, feiten zal moeten aanvoeren die opdracht tot onderscheid kunnen doen vermoeden. Op grond van het nieuwe artikel 10 Awgb zal de wederpartij vervolgens moeten bewijzen dat niet in strijd met de Awgb is gehandeld. Bewijs kan worden geleverd door alle middelen en hoeft dus niet schriftelijk te zijn. Ook getuigenverklaringen kunnen onder omstandigheden afdoende bewijs zijn. De waardering van het bewijs is aan het oordeel van de rechter overgelaten.

Onderdeel C (intimidatie) De leden van de CDA-fractie en de SP-fractie vragen de regering de reikwijdte van het begrip intimidatie nog eens toe te lichten en vragen hoe de definitie van artikel 1a Awgb, waarin een cumulatie van eisen is gesteld, zich verhoudt met de eisen die de Commissie gelijke behandeling thans hanteert. Intimiderend gedrag, in de zin van artikel 1a Awgb, heeft als doel of gevolg dat de waardigheid van een persoon wordt aangetast en dat een bedreigende, vijandige, beledigende, vernederende of kwetsende omgeving wordt gecreëerd. Dergelijk gedrag kan verschillende vormen aannemen en zowel verbaal (opmerkingen, grapjes) als non-verbaal (gebaren, afbeeldingen) van aard zijn. Het begrip intimidatie is een objectief begrip. De beleving van het slachtoffer of van de dader spelen geen rol bij de vaststelling of er sprake is van intimidatie. De Cgb interpreteert thans in haar oordelen het begrip arbeidsvoorwaarden uit artikel 5, eerste lid, onderdeel d van de Awgb ruim. Ook arbeidsomstandigheden zoals een goede werksfeer met vrijwaring van seksuele intimidatie worden tot de arbeidsomstandigheden en daarmee tot de arbeidsvoorwaarden gerekend (oordeel 97–07). De opname van het verbod op intimidatie en de daarbij behorende begripsomschrijving van artikel 1a maken expliciet dat intimidatie onder het verbod van onderscheid valt. De leden van de VVD-fractie, de GroenLinks-fractie, de D66-fractie, de ChristenUnie-fractie en de SGP-fractie vragen of het mogelijk is de nu cumulatieve eisen uit artikel 1a die vereist zijn voordat er sprake is van


18

intimidatie, te weten aantasting van de waardigheid van een persoon en een vijandige omgeving, alternatief te formuleren. Met de formulering van artikel 1a heeft de regering aangesloten bij de formulering van het begrip intimidatie in beide richtlijnen. De regering acht de cumulatie van voorwaarden in de omschrijving van het begrip intimidatie noodzakelijk. Met de Raad van State is de regering van mening dat intimidatie een gekwalificeerde en zware vorm van discriminatie is, die niet kan worden gerechtvaardigd en waarop de uitzonderingen in de Awgb dan ook niet van toepassing zijn. . De leden van de PvdA-fractie en de SGP-fractie vragen de regering het begrip «seksuele intimidatie» toe te voegen aan het voorgestelde artikel 1a van de Awgb. Het begrip intimidatie, dat door het onderhavige wetsvoorstel aan de Awgb wordt toegevoegd, is dermate ruim geformuleerd dat daar ook seksuele intimidatie onder valt. De regering geeft er daarom de voorkeur aan vast te houden aan de formulering die in de relevante richtlijnen gebruikt wordt. De leden van de GroenLinks-fractie pleiten voor een aparte regeling voor het begrip intimidatie om te voorkomen dat zich subjectieve elementen in het «maken van onderscheid» mengen. De Raad van State heeft geadviseerd het wetsvoorstel zo aan te passen dat de uitzonderingen op het verbod op onderscheid niet ook van toepassing zijn op het verbod van intimidatie. Dit zou kunnen worden vormgegeven door het verbod van intimidatie te construeren als een zelfstandig verbod, en niet als een uitbreiding van het verbod op onderscheid. De regering heeft door het toevoegen van een derde lid aan artikel 1a, het wetsvoorstel zo aangepast dat de uitzonderingen op het verbod op onderscheid niet van toepassing zijn op het verbod van intimidatie. Hiermee wordt aangesloten bij de constructie van de richtlijnen (zie artikel 2, derde lid kaderrichtlijn en antirassendiscriminatierichtlijn), die in het wetsvoorstel leeftijd ook is gevolgd. De regering meent dat met de gekozen lijn afdoende tegemoet is gekomen aan de bezwaren van de Raad van State. Bovendien deelt de regering de vrees van de leden van de GroenLinks-fractie dat zich subjectieve elementen in het «maken van onderscheid» zouden mengen, niet. Ter voorkoming van een subjectieve lading heeft de regering er juist voor gekozen het begrip «ongewenst», dat wel gehanteerd wordt in de richtlijnen, niet in de wet op te nemen. De leden van de ChristenUnie vragen met betrekking tot het verbod van intimidatie om welke reden in de kaderrichtlijn is gekozen voor het beperkte terrein van de arbeid en waarom de regering hier anders over denkt. De werkingssfeer van de kaderrichtlijn beperkt zich tot het terrein van de arbeid in brede zin en daarmee eveneens het verbod op intimidatie dat is neergelegd in de kaderrichtlijn. De reden waarom in de kaderrichtlijn is gekozen voor het terrein van de arbeid moet gezocht worden in de ontwikkeling van het Europese gelijkebehandelingsrecht. Met de opname van artikel 13 in het Verdrag van Amsterdam in 1999 kreeg de Raad voor het eerst de bevoegdheid om gelijkebehandelingswetgeving op te stellen voor andere gronden dan geslacht en nationaliteit. Op het terrein van de arbeid lag harmonisatie van gelijkebehandelingswetgeving op deze gronden als eerste stap voor de hand omdat zowel op Europeesrechtelijk gebied als binnen de lidstaten het wettelijke kader inzake gelijke behandeling op dit terrein het meest uitgewerkt was. Uitbreiding op termijn van de Europeesrechtelijke bescherming naar andere maatschappelijke terreinen voor de andere gelijke behandelingsgronden naast de grond ras, ligt in de rede. Zoals in paragraaf 4.1 van deze nota reeds is aangegeven heeft de Commissie aangekondigd een voorstel voor te


19

bereiden voor een richtlijn inzake geslacht voor terreinen buiten de arbeid. Zoals de regering in paragraaf 3.1 van deze nota heeft aangegeven, is ervoor gekozen het verbod van intimidatie niet te beperken tot de terreinen waarop de kaderrichtlijn van toepassing is, maar het verbod te laten gelden voor alle terreinen waarop de Awgb van toepassing is, om ten aanzien van alle in de Awgb genoemde non-discriminatiegronden zoveel mogelijk een gelijke bescherming te bieden. De leden van de SGP-fractie vragen in hoeverre de regering het zinvol acht om in artikel 1a, lid 2 van de Awgb expliciet het begrip «pesten» in de zin van herhaaldelijk lastig vallen, op te nemen. Voor zover iemand op grond van één van de in de Awgb genoemde non-discriminatiegronden wordt lastig gevallen en er aan de vereisten genoemd in artikel 1a, tweede lid, Awgb wordt voldaan, valt het begrip pesten onder de Awgb. Pesten, dan wel het laten voortbestaan van pesten, op grond van de in de Awgb genoemde gronden in de sfeer van de arbeid zou eveneens onder het verbod van onderscheid bij de arbeidsomstandigheden (nieuw artikel 5, eerste lid, onderdeel h Awgb) kunnen vallen. Pesten wordt in de Arbeidsomstandighedenwet gezien als vorm van agressie of geweld die onder de verantwoordelijkheid van de werkgever valt. Bij onderwijsinstellingen biedt bovendien de Wet op het onderwijstoezicht de mogelijkheid voor slachtoffers van pesten binnen onderwijsinstellingen de vertrouwensinspecteur van de Inspectie van het onderwijs in te schakelen (artikel 6 Wet op het onderwijstoezicht). Deze inspecteur kan desgevraagd begeleiden bij het indienen van een klacht of het doen van aangifte. Gelet op het voorgaande acht de regering het niet nodig het begrip «pesten» expliciet in artikel 1a op te nemen. Op de vraag van de leden van de D66-fractie over een mogelijke toevoeging van impliciete opdracht tot en met het gedogen van onderscheid aan artikel 1a, is de regering hierboven (in Onderdeel B) ingegaan.

Onderdeel E, onder 1 (uitzondering voor objectief gerechtvaardigd onderscheid) De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen of over de betekenis van het in artikel 2, eerste lid van de Awgb opgenomen begrip «objectieve rechtvaardiging» niet eerst meer duidelijkheid moet bestaan voordat een dergelijke beperking wederom wordt opgenomen in de wettekst. Tevens vragen deze leden naar de betekenis van de toevoeging «door een legitiem doel en de middelen voor het bereiken van dat doel passend en noodzakelijk zijn». Het begrip objectieve rechtvaardiging is ook in de huidige tekst van artikel 2, eerste lid, opgenomen. Het begrip is afkomstig uit jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (HvJEG 31-3-1981, 96/80, Jenkins-Kingsgate en HvJEG 13-5-1986, 170/84, Bilka-Weber). In de jurisprudentie heeft het Hof ook een aantal criteria ontwikkeld aan de hand waarvan kan worden vastgesteld of in een concreet geval sprake is van objectief gerechtvaardigd indirect onderscheid. Deze criteria – een «legitiem doel» en «passende en noodzakelijke middelen voor het bereiken van dat doel» – zijn opgenomen in de beide richtlijnen die door middel van het onderhavige wetsvoorstel worden geïmplementeerd in de Awgb. In tegenstelling tot wat de leden van de fractie van de ChristenUnie menen is het begrip dus wel degelijk uitgewerkt en wel in de Europese jurisprudentie. De Cgb maakt in haar oordelen gebruik van dezelfde criteria. Ook de betekenis van de criteria «legitiem doel» en «passende en noodzakelijke middelen» zijn in de jurisprudentie van het Hof uitgewerkt. Onderdeel E, onder 2 (randvoorwaarden voorkeursbeleid) Een aantal fracties heeft vragen gesteld over de toegezegde nota over positieve actie.


20

De leden van de fractie van de LPF achten het van groot belang dat de regering, alvorens de onderhavige wetswijziging van kracht wordt, met een nota komt waarin nader wordt ingegaan op de verhouding tussen artikel 2, derde lid, Awgb en de door de Raad van State genoemde jurisprudentie op het gebied van positieve actie. Ook de leden van de fractie van de ChristenUnie vinden het bezwaarlijk dat de afwegingen voor het lastige onderdeel van de terreinen waarop voorkeursbeleid is toegestaan worden doorgeschoven naar bespreking via een aparte nota. De leden van de GroenLinksfractie vragen wanneer de Kamer deze nota tegemoet zal kunnen zien en of deze nota nog betrokken zal kunnen worden bij de parlementaire behandeling van dit wetsvoorstel. Deze nota zal medio 2003 aan de Tweede Kamer worden aangeboden. Eerder is niet mogelijk vanwege de complexiteit van het onderwerp. Aan bod komt namelijk niet alleen de verhouding van artikel 2, derde lid, Awgb, met de door de Raad van State genoemde jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen over voorkeursbehandeling ten aanzien van vrouwen, maar ook de verhouding met relevante mensenrechtenverdragen, zoals het VN-vrouwenverdrag. Bovendien wordt naast positieve actie ten aanzien van vrouwen, ook ingegaan op positieve actie ten aanzien van etnische minderheden en ten aanzien van mensen met een handicap of chronische ziekte. Een aantal fracties heeft vragen gesteld over de uitbreiding naar meer gronden van de wettelijke bepaling over positieve actie. Zowel in het EG-recht zelf als in de te implementeren richtlijnen wordt positieve actie op meer gronden toegelaten dan de wet dit nu regelt. Kan de regering dit verantwoorden, zo vragen de leden van de CDA-fractie. De leden van de fractie van GroenLinks vragen in hoeverre het reëel is, om voorkeursbeleid ook op grond van handicap, seksuele gerichtheid en leeftijd te regelen en waarom dit niet in de huidige voorstellen is opgenomen. Is het niet vooreerst een politieke keuze om te bepalen of achterstanden dermate vergaand zijn dat een voorkeursbeleid gerechtvaardigd is? Leidt dat niet tot de conclusie dat de andere gronden ook in de wet moeten worden opgenomen, om voorkeursbeleid voor bedoelde groepen niet op voorhand uit te sluiten, zo vragen deze leden. De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen of de groepen ten aanzien waarvan voorkeursbeleid mag worden gehanteerd niet moeten worden uitgebreid met hen met een functiegebrek (gehandicapten). Artikel 5 van de anti-rassendiscriminatierichtlijn en artikel 7 lid 1 van de kaderrichtlijn geven lidstaten de mogelijkheid tot het nemen van positieve actiemaatregelen. Het betreft bepalingen, die geen verplichtend karakter hebben, en aan de lidstaten de vrijheid laten van de geboden mogelijkheid al dan niet gebruik te maken. De regering heeft ervoor gekozen om de mogelijkheid van voorkeursbeleid alleen toe te staan ten behoeve van groepen die in een structurele achterstandspositie verkeren. In de visie van de regering gaat het bij een structurele achterstandspositie, om: a een achterstand die zich manifesteert op meerdere belangrijke terreinen van het maatschappelijk leven, zoals met name de positie op de arbeidsmarkt, de inkomens- en vermogenspositie, de deelname aan politieke en bestuurlijke besluitvorming en om b een achterstand die niet veroorzaakt wordt door tijdelijke omstandigheden. Op dit moment verkeren vrouwen, personen behorend tot een bepaalde etnische of culturele minderheidsgroep en personen met een handicap of chronische ziekte in een structurele achterstandspositie zoals hierboven omschreven.


21

Voor deze groepen laten de Awgb en de WGBH/CZ dan ook voorkeursbeleid toe. De leden van de fractie van GroenLinks vragen op welke wijze in de nieuwe Awgb invulling wordt gegeven aan artikel 141 lid 4 van het EG-verdrag en op welke wijze wordt ingespeeld op het arrest Abrahamsson van Europese Hof van Justitie. In de nota over positieve actie, die medio 2003 aan de Tweede Kamer zal worden aangeboden, zal worden ingegaan op de verhouding met artikel 141 lid 4 van het EG-verdrag en de jurisprudentie van het Hof van Justitie, waaronder de arresten Kalanke, Marschall, Badeck, Abrahamsson en Lommers. De vragen van de leden van de GroenLinks-fractie over de invulling van de criteria voor de toegestane uitzondering op het verbod van onderscheid op grond van ras uit artikel 2, vierde lid, Awgb, komen hieronder (Onderdeel E, onderdeel 3) aan de orde. De fractie van de ChristenUnie wijst erop dat in artikel 2, derde lid, van het voorliggend wetsvoorstel gesproken wordt over «feitelijke nadelen» in plaats van «feitelijke ongelijkheden». Naar de mening van deze leden heeft dit een andere betekenis en zij vernemen daarop graag een reactie. Hoewel de formulering verschilt, hebben de gehanteerde termen in dit artikellid een gelijke betekenis. De voorgestelde formulering sluit aan bij die van de richtlijn en de huidige praktijk van de voorkeursbehandeling. De leden van de GroenLinks-fractie willen weten of werving van personen van een bepaalde afkomst mogelijk blijft, of dat de nieuwe Awgb daartoe geen ruimte meer biedt? Evenals in de huidige Algemene wet gelijke behandeling blijft voorkeursbeleid met betrekking tot personen behorend tot een bepaalde etnische of culturele minderheidsgroep mogelijk. Hierbij moet voldaan zijn aan de vereisten zoals gesteld in artikel 2 lid 3. Daarnaast is onderscheid geoorloofd indien voldaan is aan de voorwaarden van artikel 2, vierde lid, Awgb. Op grond van deze bepaling kan onderscheid op grond van ras worden gemaakt indien het onderscheid betrekking heeft op uiterlijke kenmerken die samenhangen met het ras van een persoon en vanwege de aard van de betrokken specifieke beroepsactiviteit of de context waarin deze wordt uitgeoefend, een wezenlijk en bepalend beroepsvereiste vormt, mits het doel legitiem is en het vereiste evenredig aan dat doel is. Kunnen eisen ten aanzien van het personeel, zoals de regering aangeeft, in de toekomst uitsluitend verdisconteerd worden in de functievereisten: bijv. affiniteit met een bepaalde bevolkingsgroep, zo vragen de leden van de fractie van GroenLinks. Dient er een aparte uitzonderingsgrondslag in de wet te worden opgenomen? Deze vraag kan negatief beantwoord worden. In sommige gevallen is direct onderscheid op grond van ras toegestaan. Artikel 2, vierde lid, sub b, bepaalt immers dat het verbod van onderscheid op grond van ras niet geldt indien het onderscheid betrekking heeft op uiterlijke kenmerken die samenhangen met het ras van een persoon en vanwege de aard van de betrokken specifieke beroepsactiviteit of de context waarin deze wordt uitgevoerd, een wezenlijk en bepalend beroepsvereiste vormt, mits het doel legitiem is en het vereiste evenredig aan dat doel. In het Besluit gelijke behandeling wordt dit artikellid nader uitgewerkt. Zo kan onder omstandigheden onderscheid op grond van ras toegestaan zijn voor de


22

beroepsactiviteit van acteur, danser of kunstenaar voor zover die activiteit betrekking heeft op het vertolken van een bepaalde rol. Een functievereiste zoals affiniteit met een bepaalde bevolkingsgroep kan altijd een rol spelen. Dit hoeft namelijk niet tot uitdrukking te komen in het uiterlijke kenmerk zelf. Eind 2003 loopt de huidige wet Samen ten einde. De leden van de GroenLinksfractie verzoeken het kabinet aan te geven of en op welke wijze men de wet Samen wenst te continueren, hoe de bestaande uitzondering op het verbod ook na 2003 behouden kan blijven en welke rol de Awgb daarin speelt. Zal het personeelsbeleid van instellingen, organisaties en verenigingen toekomstig nog getoetst kunnen worden aan de Awgb en de wet Samen? De Wet SAMEN loopt, nadat deze in 2001 met twee jaar is verlengd, tot 1 januari 2004. Het doel van de Wet SAMEN is om individuele ondernemingen waar in de regel ten minste 35 personen werkzaam zijn, te stimuleren tot het voeren van multicultureel personeelsbeleid. De wet maakt zodoende deel uit van het specifieke beleid dat wordt gevoerd om een evenredige arbeidsmarktpositie van etnische minderheden te bereiken. De Wet SAMEN wordt thans geëvalueerd, met de vraag of en zo ja hoe nog extra beleid gevoerd moet worden om werkgevers te stimuleren tot het voeren van multicultureel personeelsbeleid. In deze evaluatie worden tevens de ervaringen die zijn opgedaan met andere instrumenten gericht op de vraagzijde van de arbeidsmarkt, zoals het Raamconvenant Grote Ondernemingen, het project Krachtig Ondernemen met Minderheden en het minderhedenakkoord van Sociale Partners meegenomen. Een tweede belangrijk aspect van de evaluatie is, dat middels een interactieve werkconferentie op 13 mei 2003 de inbreng van alle betrokken partijen is gevraagd. Het gaat o.a. om vertegenwoordigers van grote bedrijven, het midden- en kleinbedrijf, vakbonden, werkgeversorganisaties, O&O Fondsen, gemeenten, Forum, de samenwerkingsverbanden van het Landelijk Overleg Minderheden, het Landelijk Bureau Racismebestrijding medewerkers van de Centra voor Werk en Inkomen, de Raad voor Werk en Inkomen alsook een aantal sleutelpersonen uit onderzoeken adviesorganisaties. Het evaluatieonderzoek wordt eind mei 2003 afgerond. Op basis van de bevindingen van het onderzoek zal het kabinet een standpunt innemen over het te voeren beleid. Het streven is het standpunt na het zomerreces aan de Kamer aan te bieden. De uitzondering voor voorkeursbeleid met betrekking tot personen behorend tot een bepaalde etnische of culturele minderheidsgroep blijft bestaan. Deze is opgenomen in artikel 2 lid 3 Awgb (artikel I, onderdeel E van het onderhavige wetsvoorstel). Het personeelsbeleid van instellingen en organisaties zal ook in de toekomst getoetst kunnen worden aan de Awgb.

Onderdeel E, onder 3 (wijziging van artikel 2, vierde lid, van de Awgb) De leden van de fractie van de ChristenUnie zijn van mening dat de beperkingen die in artikel 2, lid 4, worden gesteld in de praktijk kunnen leiden tot onduidelijke situaties. De richtlijn heeft betrekking op beroepsactiviteiten. De Awgb echter gaat ook over het maken van onderscheid buiten de sfeer van arbeid om. Dit lijkt een fundamentele verbreding van deze bepaling en de genoemde leden vragen of de evaluatie van de Awgb hiertoe bijvoorbeeld aanleiding geeft. De Awgb kende al een bepaling die ook zag op het maken van onderscheid buiten het terrein van de arbeid (het huidige artikel 2, vierde lid). Deze bepaling is teruggekeerd in het nieuwe onderdeel a van het vierde lid naast de meer specifieke bepaling over beroepsvereisten in onderdeel


23

b, waarvoor de terminologie van de richtlijn is overgenomen. Er is dus geen sprake van een uitbreiding van de Awgb. De leden van de GroenLinks-fractie hebben enkele vragen over de invulling van de criteria voor de toegestane uitzondering op het verbod van onderscheid op grond van ras uit artikel 2, vierde lid, Awgb. Zij vragen of de criteria voor objectieve rechtvaardiging voor onderscheid, zoals die zijn uitgewerkt in de nota naar aanleiding van het nader verslag van het wetsvoorstel leeftijd (Kamerstukken II 2001–2002, 28 170, nr. 7), ook hier gelden. Ook de leden van de fractie van de ChristenUnie vragen in dit verband naar enige verduidelijking over de evenredigheid in relatie met het doel van het onderscheid. De criteria die in de nota naar aanleiding van het nader verslag bij het wetsvoorstel leeftijd zijn uitgewerkt, zijn de criteria voor objectieve rechtvaardiging van onderscheid, zoals opgenomen in artikel 7, eerste lid, onderdeel c, van dat wetsvoorstel. Bij het maken van onderscheid op grond van ras zoals bedoeld in artikel 2, vierde lid, Awgb gaat het om de uitzondering op het verbod van direct onderscheid op grond van ras. Voor direct onderscheid op grond van ras is geen objectieve rechtvaardiging mogelijk. Slechts in zeer beperkte gevallen is een uitzondering op het verbod van direct onderscheid op grond van ras mogelijk, zo blijkt ook uit overweging 18 en artikel 4 van de anti-rassendiscriminatierichtlijn. Deze gevallen waarin de uiterlijke kenmerken die samenhangen met het ras van een persoon bepalend zijn, zijn limitatief opgesomd in artikel 2 van het Besluit gelijke behandeling. Ook de Cgb gaat daarvan uit. De afweging van de eisen van legitimiteit en evenredigheid is voor deze gevallen reeds door de wetgever gemaakt. Uitsluitend in de gevallen omschreven in artikel 2, onderdelen a tot en met d Besluit gelijke behandeling is dus voldaan aan de vereisten van artikel 2, vierde lid, Awgb.

Onderdeel H, onder 3 en 4 (arbeidsomstandigheden) De leden van de PvdA-fractie vragen of de regering bereid is om cultuur/ sfeer binnen de arbeidssituatie op te nemen als element van de arbeidsomstandigheden. Deze leden zijn van mening dat dit moet worden opgenomen omdat een cultuur aanleiding kan zijn tot of kan leiden tot een sfeer, waarin intimidatie kan plaatsvinden. Naar de mening van de regering is het niet nodig om cultuur/sfeer binnen de arbeidssituatie op te nemen als element van arbeidsomstandigheden. Als er een zodanige cultuur of sfeer is waarin intimidatie door een leidinggevende (verband houdend met een van de non-discriminatiegronden) plaatsvindt, is sprake van strijd met het verbod van onderscheid. Hiervan is sprake als de cultuur of sfeer binnen een arbeidssituatie inhoudt dat de waardigheid van een persoon wordt aangetast en dat een bedreigende, vijandige, beledigende, vernederende of kwetsende omgeving bestaat. Het kan voorkomen dat binnen een arbeidssituatie een cultuur of sfeer bestaat waarin werknemers (niet leidinggevenden) elkaar intimideren. Indien de werkgever nalaat om adequaat te reageren en te corrigeren, dan handelt de werkgever in strijd met artikel 5, onderdeel h (het verbod op onderscheid bij arbeidsomstandigheden). De Arbeidsomstandighedenwet verplicht een werkgever bovendien tot het voeren van een zo goed mogelijk arbeidsomstandighedenbeleid en een beleid ter voorkoming van seksuele intimidatie, agressie en geweld. Onder agressie moet ook «pesten» worden verstaan (interne agressie onder personeel). Op grond van de Arbeidsomstandighedenwet is een werkgever niet verplicht om de cultuur/sfeer binnen een arbeidssituatie te verbeteren. Het verbeteren van de arbeidsomstandigheden draagt naar de mening van de regering wel bij aan een goede cultuur of sfeer. De regering besteedt ruime aandacht aan het bevorderen van goede arbeidsom-


24

standigheden binnen arbeidssituaties. Werkgevers zijn verplicht om een Risico Inventarisatie Evaluatie (RIE) op te stellen, die voor instemming wordt voorgelegd aan de OR. Alle onderwerpen die een risico vormen voor de veiligheid en gezondheid op het werk komen hierbij aan bod. Deze RIE moet vervolgens goedgekeurd worden door een gecertificeerde Arbodienst. Voorts kan erop gewezen worden dat het afsluiten van arboconvenanten werkgevers heeft gedwongen om meer aandacht te schenken aan (specifieke) risico’s. Tevens stellen de arboconvenanten doelen voor werkgevers met betrekking tot onder meer het terugdringen van ziekteverzuim, fysieke belasting, werkdruk en RSI. In sommige convenanten zijn de onderwerpen agressie en intimidatie nadrukkelijk opgenomen als punten van aandacht. Tenslotte kan worden gemeld dat uit een enquête van de Branche Organisatie Arbodiensten (BOA) en STECR Platform Reïntegratie onder arboprofessionals eind maart blijkt, dat door de toegenomen aandacht voor reïntegratie en verzuim (Wet Verbetering Poortwachter) arboprofessionals een cultuuromslag zien in de aanpak van verzuim. Hiermee gaat gepaard een verandering in het denken en doen van werkgevers in hun communicatie met arboprofessionals over arbeidsomstandigheden op het gebied van preventie van uitval door betere arbeidsomstandigheden. Dit zal zijn weerslag hebben op de cultuur en de sfeer op het werk.

Onderdeel I (lidmaatschap van werkgeversen werknemersorganisaties en verenigingen van beroepsgenoten) De leden van de CDA-fractie vragen of het nieuwe artikel 6a Awgb betekent dat onderscheid op grond van een lidmaatschap van een godsdienstelijke, levensbeschouwelijke of een op politieke grondslag gebaseerde organisatie niet verboden is. Artikel 6a betekent dat werkgeversen werknemersorganisaties geen onderscheid mogen maken bij het toelaten van leden, alsmede bij de voordelen die uit dat lidmaatschap voortvloeien. Het lidmaatschap zelf van welke organisatie of vereniging dan ook is niet een van de door de Awgb beschermde gronden. De leden van de GroenLinks-fractie vragen wat er de reden van is dat artikel 6a, lid 2, sub b, bij politieke organisaties, godsdienst niet uitzondert als non-discriminatievereiste. De reden hiervan is dat er instellingen op politieke grondslag zijn, waarbij rechtstreeks uit die grondslag voortvloeit dat onderscheid op grond van godsdienst of levensovertuiging kan worden gemaakt. Zoals is aangegeven in de memorie van toelichting vloeit de wenselijkheid van het voorgestelde tweede lid van artikel 6a voort uit dezelfde overwegingen die ten grondslag liggen aan het bestaande tweede lid van artikel 5 Awgb (Kamerstukken II 2002–2003, 28 770, nr. 3, p. 12). Derhalve is ook de formulering van artikel 5, tweede lid, onderdelen a en b overgenomen. De leden van de D66-fractie achten artikel 5, tweede lid, onder c van de Awgb slechts te billijken voor zover het betrekking heeft op instellingen van bijzonder onderwijs met een godsdienstige of levensbeschouwelijke grondslag. Voor andere bijzondere scholen staat artikel 4, tweede lid van de richtlijn volgens deze leden geen uitzondering toe. Zij zien met belangstelling een reactie op dit punt van de kant van regering tegemoet. Artikel 4, tweede lid, van de kaderrichtlijn staat geen uitzondering toe voor andere bijzondere scholen dan bijzondere scholen met een godsdienstige of levensbeschouwelijke grondslag. Net als deze bepaling uit de kaderrichtlijn ziet de uitzondering van artikel 5, tweede lid, onder c, van de Awgb alleen op bijzonder onderwijs met een godsdienstige of levensbeschouwelijke grondslag en niet op andere bijzondere scholen. Dit betekent dat een bijzondere school die niet op een levensbeschouwelijke of gods-


25

dienstige grondslag is gebaseerd geen beroep kan doen op laatstgenoemde bepaling. Wat betreft de gronden godsdienst, levensovertuiging en heteroof homoseksuele gerichtheid, staat artikel 4, tweede lid van de richtlijn in het geheel geen uitzondering toe voor instellingen op politieke grondslag. Derhalve zal volgens de leden van de D66-fractie artikel 5, tweede lid, onder b van de Awgb vervangen moeten worden door een bepaling die het aan instellingen op politieke grondslag slechts toestaat om onderscheid op grond van politieke gezindheid te maken. Volgens deze leden is dat geen probleem voor politieke partijen op godsdienstige grondslag, want die vallen tevens onder artikel 5, tweede lid, onder a van de Awgb. De reden om bij de totstandkoming van de Awgb een uitzondering te maken voor instellingen met een politieke grondslag om onderscheid te maken op grond van godsdienst of levensovertuiging is dat er instellingen op politieke grondslag zijn, waarbij rechtstreeks uit die grondslag voortvloeit dat onderscheid op grond van godsdienst of levensovertuiging kan worden gemaakt (Kamerstukken II 22 014, nr. 3, p.18). Artikel 2, vijfde lid, van de kaderrichtlijn leidt ertoe dat de kaderrichtlijn nationale wettelijke bepalingen onverlet laat die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn voor de bescherming van de rechten en vrijheden van derden. In het onderhavige geval wordt met artikel 5, tweede lid, onderdeel b, de vrijheid van vereniging beschermd, vastgelegd in artikel 8 van de Grondwet. De leden van de D66-fractie wijzen op artikel 4, tweede lid van de kaderrichtlijn, dat een uitzondering toestaat voor «verschil in behandeling gebaseerd op grond van godsdienst of overtuiging», ten behoeve van organisaties waarvan de grondslag is gebaseerd op godsdienst of overtuiging. Een dergelijk verschil in behandeling mag echter «geen op een andere grond gebaseerde discriminatie rechtvaardigen». De uitzonderingsbepalingen van artikel 5, tweede lid, onder a, b en c van de Awgb, zijn daarmee volgens de leden van de D66-fractie slechts in overeenstemming te brengen door de woorden «het enkele feit van» eruit te schrappen. De regering hecht er aan te herhalen wat in het nader rapport reeds is opgemerkt (Kamerstukken II 2002–2003, 28 770, A, p. 12), dat de regering de grote waarde van de enkele feit-constructie wil benadrukken. In de enkele feit-constructie is, als resultaat van een langdurige en intensieve politieke, maatschappelijke en juridische discussie, een zorgvuldige balans gevonden tussen enerzijds het discriminatieverbod en anderzijds een aantal andere grondrechten en mensenrechten, in casu de vrijheden van godsdienst en levensovertuiging, de vrijheid van onderwijs en de vrijheid van vereniging en vergadering. Daarbij is in de wet het discriminatieverbod als uitgangspunt genomen. De enkele feit-constructie beperkt die andere vrijheden in vergaande mate, maar respecteert wel hun kern. De evaluatie van het functioneren van de Awgb in de periode 1994–2000 geeft geen aanleiding tot andere conclusies. Met betrekking tot artikel 5, tweede lid onderdeel c moet bovendien opgemerkt worden dat de artikelen 149, eerste lid, en 150, eerste lid, van het EG-verdrag bepalen dat de Europese Gemeenschap de verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de inhoud en de opzet van het onderwijs volledig dient te eerbiedigen. Dit betekent dat de Europese Gemeenschap de vrijheid van onderwijs zoals die is gewaarborgd in artikel 23 van de Grondwet dient te eerbiedigen. In paragraaf 3.4 van deze nota werd reeds gewezen op de noodzaak, de richtlijnen te interpreteren in het licht van artikel 6 EU-Verdrag, dat stipuleert dat de Europese Unie de in het EVRM gewaarborgde rechten en vrijheden eerbiedigt. De bestaande enkele feitconstructies in de Awgb worden naar de mening van de regering volledig gedekt door het Europese recht.


26

In het licht van het nieuwe artikel 6a (met name het tweede lid, onderdeel b, de vrijheid van een op politieke grondslag gebaseerde organisatie of vereniging om eisen te stellen die gelet op haar doel nodig zijn voor de verwezenlijking van haar grondslag) vragen de leden van de fractie van de ChristenUnie of het niet wenselijk is een bepaling op te nemen over het stichten en het lidmaatschap van, bijvoorbeeld, een terroristische organisatie. Het nieuwe artikel 6a heeft slechts betrekking op het lidmaatschap van werkgeversen werknemersorganisaties en verenigingen van beroepsgenoten. Dit artikel doet geen afbreuk aan het recht van een ieder om een vereniging op te richten, maar er is geen sprake van dat het nieuwe artikel 6a, op welke wijze dan ook, grondslag zou bieden voor het stichten en het lidmaatschap van terroristische organisaties. Zoals de leden van de fractie van de ChristenUnie zelf al aangeven mag het doel en de werkzaamheid van een rechtspersoon nooit in strijd zijn met de openbare orde. In dat geval wordt een rechtspersoon door de rechter ontbonden op grond van artikel 2:20 BW. Artikel 140 Wetboek van strafrecht stelt deelneming aan een misdadige organisatie en deelneming aan de voorzetting van een verboden rechtspersoon strafbaar. Het recht biedt derhalve voldoende waarborgen tegen het ontstaan en laten voortbestaan van terroristische organisaties. Deze waarborgen staan los van de Awgb, aangezien de Awgb niet het doel en de werkzaamheid van verenigingen reguleert. De leden van de VVD-fractie vragen wat de gevolgen zijn van de onderhavige richtlijnen en het wetsvoorstel voor verenigingen die thans de mogelijkheid hebben om te bepalen dat personen van een bepaald geslacht geen volwaardig lid van een vereniging kunnen zijn. Brengt het wetsvoorstel daar verandering in, zo vragen deze leden. Het verenigingsleven is voor een deel van de werking van de artikelen 5, 6 en 7 van de Awgb uitgesloten. Het interne verenigingsleven valt buiten de werkingssfeer van de Awgb omdat het de bescherming geniet van de vrijheid van vereniging. Binnen de door het burgerlijk recht getrokken grenzen is er een grote vrijheid zich op gemeenschappelijke grondslag voor een politiek, religieus, wetenschappelijk, cultureel, charitatief, sportief of ander niet-commercieel doel te organiseren. De statuten van een bepaalde instelling en mogelijke discriminerende bepalingen in de statuten kunnen niet worden getoetst aan de Awgb. De Awgb geldt echter wel voor verenigingen, in die zin dat de Awgb voorziet in een bescherming tegen onderscheid in het maatschappelijk leven op de in de Awgb genoemde terreinen. Het verbod van onderscheid in de artikelen 5, 6 en 7 geldt ook voor verenigingen, indien de vereniging een open en zakelijk karakter heeft en het lidmaatschap in feite niet meer inhoudt dan dat aan die leden een goed of een dienst wordt aangeboden (Kamerstukken II 1991/92, 22 014, nr. 5, p. 18/19). Dit wetsvoorstel brengt in deze situatie geen verandering, behalve waar het betreft het lidmaatschap van of de betrokkenheid bij een werkgeversof werknemersorganisatie of een vereniging van beroepsgenoten (het nieuwe artikel 6a Awgb). Zoals in de memorie van toelichting is gesteld (Kamerstukken II 2002/03, 28 770, nr. 3, p.13) vloeit de voorgestelde uitbreiding van de reikwijdte van de Awgb tot een beperkt deel van het verenigingsleven voort uit de verplichting de richtlijnen op dit punt te implementeren. Deze richtlijnen strekken zich niet uit tot de grond geslacht, maar artikel 6a van het onderhavige wetsvoorstel is zo geformuleerd dat het ook van toepassing is op de grond geslacht. Met het opnemen van artikel 6a in de Awgb wordt geen uitspraak gedaan over de mogelijkheid of wenselijkheid om de reikwijdte verder uit te breiden tot andere soorten verenigingen. De leden van de D66-fractie merken op dat in artikel 5 Awgb niet duidelijk wordt gemaakt of de wet zich slechts op werkgevers richt, of ook op (collega-)werknemers, afdelingschefs, uitzendbureaus, enzovoort.


27

Het verbod van onderscheid, dat mede een verbod van intimidatie inhoudt, richt zich tot een ieder op de in artikel 5 Awgb genoemde terreinen. Deze open formulering heeft tot gevolg dat ook andere bij de arbeidsverhouding betrokkenen, dan de werkgever of het bevoegd gezag, onder de werking van het wetsvoorstel vallen. Ook organisaties zoals de publieke arbeidsvoorziening en uitvoeringsinstanties van de sociale zekerheidswetgeving dienen het verbod van onderscheid na te leven. CAO-partijen, die bepalingen omtrent de arbeidsvoorwaarden of de scholing van werknemers in de CAO willen opnemen, zijn ook gebonden aan het verbod van onderscheid. De open formulering van artikel 5 Awgb gaat echter niet zo ver dat ook collega’s van de werknemer er onder vallen. Artikel 5 heeft geen betrekking op de relatie tussen werknemers onderling. Een collega-werknemer staat niet in een gezagsrelatie ten opzichte van het slachtoffer van ongelijke behandeling en is niet in juridische zin betrokken bij de arbeidsovereenkomst. Een werkgever kan een werknemer die zich jegens een andere werknemer schuldig maakt aan intimidatie aanspreken op het goed werknemerschap ex artikel 7:611 BW. Een werknemer kan tegen een collega-werknemer ageren in het kader van een onrechtmatige daadsactie. Werknemers die namens de werkgever gezag uitoefenen, functioneren als werkgever en vallen onder artikel 5. Het gedrag van deze werknemers wordt toegerekend aan de werkgever. Een aanwijzing tot het maken van onderscheid (bijvoorbeeld een directeur die een medewerker van de personeelsafdeling opdraagt uitsluitend personen met de Nederlandse nationaliteit te werven of een portier in dienst van een eigenaar van een horecagelegenheid die de opdracht krijgt bezoekers te weigeren op grond van hun etnische afkomst) valt niet onder het begrip opdracht als bedoeld in artikel 1, onderdeel a, maar wordt beschouwd als gezagsuitoefening in het kader van de arbeidsovereenkomst. Een daaruit voortvloeiend verboden onderscheid wordt aan de werkgever zelf toegerekend. Met betrekking tot uitzendbureaus merkt de regering het volgende op. Het uitzendbureau fungeert als werkgever van de uitgezonden werknemer. Uitzendbureaus vallen daarom onder de werking van artikel 5 Awgb.

Onderdeel K (toegang tot goederen en diensten; toevoeging begrip loopbaanoriëntatie) De leden van de GroenLinks-fractie vragen de regering om nadere uitleg ten aanzien van het standpunt van de regering dat een zelfstandig gevestigde arts onder de werking van artikel 7 van de Awgb valt. Zoals is aangegeven in het nader rapport (Kamerstukken II 2002/03, 28 770, A, p. 8) gaat de regering er van uit dat een zelfstandig gevestigde leraar of arts onder de reikwijdte van artikel 7, eerste lid, van de Awgb valt. Bij de totstandkoming van de Awgb is toegelicht wat onder het begrip «instelling» uit onderdeel c van artikel 7 moet worden verstaan. Het is een ruim begrip dat van toepassing is op organisatorische verbanden die in de samenleving als eenheid optreden. Aan het begrip «instelling» in de Awgb wordt niet de eis gesteld van rechtspersoonlijkheid en een instelling kan uitgaan van een natuurlijke persoon (Kamerstukken I 1992/93, 22 014, nr. 212c, p.14). De zelfstandig gevestigde arts of leraar kan hiermee onder de reikwijdte van artikel 7, eerste lid, onderdeel c, Awgb vallen. Daarnaast kan een zelfstandig gevestigde leraar of arts onder onderdeel a van het eerste lid van artikel 7 («de uitoefening van beroep of bedrijf») vallen. Het hangt ervan af of de zelfstandige gezien kan worden als een instelling die uitgaat van een natuurlijk persoon of als natuurlijk persoon die een beroep of bedrijf uitoefent. Dit hangt af van de wijze waarop deze werkzaamheden worden uitgevoerd. In het eerste geval valt de zelfstandig gevestigde arts of leraar onder onderdeel c van artikel 7, in het tweede geval onder onderdeel a. Dit is van belang bij de mogelijke toepassing van uitzonderingsbepalingen van artikel 7. Een instelling, zoals bedoeld in onderdeel c, kan een beroep doen op de uitzondering van het tweede lid van artikel 7. Een


28

natuurlijk persoon, zoals bedoeld in onderdeel a, op de uitzondering van het derde lid van artikel 7 (Kamerstukken II 1991/92, 22 014, nr. 5, p. 90). De leden van de fractie van GroenLinks werpen de vraag op of de overheid onder de werkingssfeer van artikel 7 van de Awgb wordt gebracht. Deze leden vragen tevens of eenzijdige, publiekrechtelijke rechtshandelingen van de overheid ook onder de werkingssfeer van artikel 7 van de Awgb worden gebracht. De overheid is uiteraard reeds gebonden aan artikel 1 van de Grondwet en de Algemene beginselen van behoorlijk bestuur, maar is dit voldoende, zo vragen deze leden. Voor zover de overheid op gelijke wijze als een particulier deelneemt aan het rechtsverkeer, valt de overheid ook onder de werkingssfeer van de Awgb. Artikel 7 van de Awgb is dus van toepassing op overheidsdiensten en -goederen die liggen op of direct verband houden met de door de Awgb bestreken maatschappelijke terreinen en behoren tot het goederenen/of dienstenverkeer. Ten aanzien van al het overige handelen van de overheid is vooralsnog steeds het standpunt ingenomen dat onderbrenging van dit handelen onder de werkingssfeer van de Awgb niet noodzakelijk is omdat de overheid gehouden is artikel 1 Grondwet na te leven. Voorts bieden de Algemene wet bestuursrecht en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur rechtsbescherming tegen eenzijdige, publiekrechtelijke rechtshandelingen, zoals de genoemde leden terecht opmerken. Ook een beroep op de Nationale ombudsman of lokale ombudsman is mogelijk indien een vermoeden bestaat van ongerechtvaardigde ongelijke behandeling door een bestuursorgaan. In het nieuwe artikel 7a worden wel bepaalde categorieën van eenzijdig overheidshandelen/besluiten van bestuursorganen onder de werking van de Awgb gebracht. Het gaat om overheidshandelen op de terreinen van de sociale bescherming, daaronder begrepen sociale zekerheid, en sociale voordelen, voorzover het de grond ras betreft. In het kabinetsstandpunt naar aanleiding van de evaluatie van de Awgb (Kamerstukken II, 28 481, nr. 1, p. 17) is reeds aangegeven dat het kabinet, mede in het licht van de richtlijnen op basis van art. 13 EG-Verdrag, een nader onderzoek noodzakelijk acht naar de opportuniteit van het onder de Awgb en andere gelijkebehandelingswetgeving brengen van (meer) vormen van eenzijdig overheidshandelen. Het tijdstip waarop een dergelijk onderzoek zal plaatsvinden, is op dit moment nog niet exact aan te duiden. Zoals de leden van verschillende fracties in het verslag ook hebben opgemerkt, lopen er op het moment een aantal wetgevingstrajecten met betrekking tot aanpassing van de gelijkebehandelingswetgeving tegelijk. De regering overweegt om op termijn een grootschalig onderzoek uit te voeren naar de opportuniteit van het onder de Awgb en andere gelijkebehandelingswetgeving brengen van (meer) vormen van eenzijdig overheidshandelen. Eerst na de indiening van het wetsvoorstel tot integratie van de WGBH/CZ en het wetsvoorstel leeftijd in de Awgb, zou een dergelijk onderzoek aan de orde zijn. Het betreft een breed onderwerp, waarbij duidelijk zal moeten worden afgebakend welk overheidshandelen wel of niet in ogenschouw genomen moet worden. Het onderzoek vloeit overigens niet voort uit Europeesrechtelijke verplichtingen.

Onderdeel L (geen rassendiscriminatie in de sociale bescherming, met inbegrip van sociale zekerheid, en bij sociale voordelen) Een aantal fracties heeft vragen gesteld over de begrippen sociale bescherming, sociale zekerheid en sociale voordelen in artikel 7a van het onderhavige wetsvoorstel. De LPF vreest dat indien geen definities van deze begrippen in een formele wet worden vastgelegd deze termen breder dan wenselijk zullen worden uitgelegd. De LPF zou daarom verduidelijkt willen zien op grond waarvan de regering meent dat deze vrees ongegrond is.


29

De leden van de GroenLinks-fractie vragen op grond waarvan het toelaatbaar en wenselijk wordt geacht deze begrippen niet in de wet vast te leggen. Ook de leden van de SGP-fractie vragen waarom genoemde begrippen niet in het wetsvoorstel zijn gedefinieerd. De leden van de GroenLinks-fractie vragen of het niet wenselijk zou zijn om de Kamer te betrekken bij de nadere invulling van de begrippen, indien de termen een wisselende invulling hebben. De begrippen sociale bescherming, sociale zekerheid en sociale voordelen zijn niet nader gedefinieerd in de anti-rassendiscriminatierichtlijn of in andere Europese regelgeving. Ze worden wel gehanteerd in diverse Europese documenten en ingevuld door het Europese Hof van Justitie. In de memorie van toelichting zijn voor zover dit op dit moment mogelijk is, de genoemde begrippen omschreven. De regering gaat er vanuit dat de in de memorie van toelichting gegeven omschrijvingen van de begrippen sociale bescherming, sociale zekerheid en sociale voordelen de praktijk voldoende handvatten geven voor de toepassing van dit artikel. De huidige omschrijvingen lenen zich echter niet voor omzetting in een wettelijke definitie. Het kabinet heeft geen beleidsvrijheid met betrekking tot de invulling van deze begrippen. Bij de bepaling van de inhoud van de begrippen kan de wenselijkheid derhalve geen rol spelen. De Europese rechtsontwikkeling door uitspraken van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen is hierbij bepalend. Als deze uitgekristalliseerd is, kan van de omschrijvingbevoegdheid zoals opgenomen in het tweede lid van artikel 7a gebruik worden gemaakt. De VVD-fractie informeert of de regering heeft overwogen in artikel 7a van het wetsvoorstel een voorhangprocedure op te nemen. Het antwoord hierop is ontkennend. De regering heeft niet overwogen een voorhangprocedure op te nemen. Bij een dergelijke technische AMvB lijkt een voorhangprocedure niet aangewezen. De leden van de SP-fractie vragen of de uitbreiding van de werkingssfeer, zoals neergelegd in artikel 7a alleen geldt voor ras. Verder verzoeken zij om in te gaan op de casus van samenloop van non-discriminatiegronden. De uitbreiding van de werkingssfeer in artikel 7a van het onderhavige wetsvoorstel geldt alleen voor ras. Bij samenloop van non-discriminatiegronden, bijvoorbeeld in het geval dat een zwarte vrouw slachtoffer wordt van verboden onderscheid op het terrein van artikel 7a, kan alleen een beroep gedaan worden op onderscheid op grond van ras op het genoemde terrein. De leden van de GroenLinksfractie wijzen erop dat de Commissie gelijke behandeling wel kan oordelen over vermeend onderscheid op het gebied van sociale zekerheid, maar uitsluitend op grond van ras. Waarom heeft de regering niet direct de bevoegdheid van de Cgb ook op andere gronden geregeld in de huidige voorstellen? De leden van de D66-fractie vragen zich met het COC af waarom onderscheid bij sociale bescherming alleen op basis van ras wordt verboden. Het onderhavige wetsvoorstel dient ter implementatie van de twee artikel 13 richtlijnen in de Awgb. Alleen de anti-rassendiscriminatierichtlijn strekt zich uit tot sociale bescherming, daaronder begrepen sociale zekerheid, en sociale voordelen. Dit onderdeel van de materiële werkingssfeer is echter niet opgenomen in de kaderrichtlijn die betrekking heeft op de gronden godsdienst, overtuiging, handicap, leeftijd en seksuele geaardheid. Ook bevat de kaderrichtlijn, anders dan de anti-rassendiscriminatierichtlijn,


30

geen verplichting tot instelling van een orgaan voor de bevordering van gelijke behandeling, zoals de Commissie gelijke behandeling. De VVD-fractie vraagt zich af of de regering op termijn overweegt om de non-discriminatiegronden voor het onderdeel sociale bescherming, daaronder begrepen sociale zekerheid, en sociale voordelen, uit te breiden. In hoeverre maken huidige Nederlandse wetten thans onderscheid op grond van ras bij sociale bescherming? De leden van de D66-fractie vragen wat zich verzet tegen het opnemen van meerdere non-discriminatiegronden bij sociale bescherming. In de Nederlandse socialezekerheidswetten wordt geen direct onderscheid gemaakt op grond van ras. Voor zover bepalingen indirect onderscheid maken, is daarvoor een objectieve rechtvaardiging aanwezig. Wel wordt in sommige situaties op andere gronden dan ras onderscheid gemaakt. De uitbreiding van de werkingssfeer van de Awgb naar de wettelijke sociale zekerheid met andere gronden dan ras is om de hierna genoemde redenen niet aan de orde. Vanuit wetstechnisch oogpunt bezien is het niet aan te bevelen om méér te regelen dan strikt noodzakelijk is om te voldoen aan de vereisten voor implementatie van de bestaande richtlijnen op dit gebied, tenzij hiervoor doorslaggevende redenen zijn. In dit geval is hiervan geen sprake. In de verschillende socialezekerheidswetten komt een aantal bepalingen voor die één van de discriminatiegronden van de Awgb bevatten, zoals bijvoorbeeld de grond nationaliteit. Voor de verschillen in behandeling die ontstaan door het hanteren van dergelijk onderscheid bestaat een rechtvaardiging. Hier kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de overgangsvoordelen in de Algemene Ouderdomswet. Onder het voorgestelde artikel 7a valt ook «sociale zekerheid». Daartoe behoort tevens de kinderbijslag. De leden van de VVD-fractie vragen in hoeverre artikel 7a het invoeren van het woonlandbeginsel in de kinderbijslag onmogelijk maakt. Het woonlandbeginsel houdt in dat de hoogte van de kinderbijslag afhankelijk wordt gesteld van het woonland van de kinderen. Verordening nr. 1408/71 van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen (PbEG L 149/2) staat de effectuering van de invoering van het woonlandbeginsel in de Algemene Kinderbijslagwet binnen de Europese Unie al in de weg. De richtlijn werkt echter ook ten aanzien van onderdanen van derde landen (niet EU-lidstaten) die op het grondgebied van Nederland verblijven. Wanneer zij kinderen hebben die buiten de EU wonen, blijft de invoering van het woonlandbeginsel mogelijk. Er is geen sprake van direct onderscheid met betrekking tot de Awgbgronden. Daar waar het zou kunnen leiden tot indirect onderscheid op grond van ras of nationaliteit wordt dit onderscheid objectief gerechtvaardigd door een legitiem doel en is het middel van het woonlandbeginsel voor het bereiken van dat doel passend en noodzakelijk. Het legitieme doel is erin gelegen dat de kinderbijslag bedoeld is als een bijdrage in de kosten van het onderhoud van het kind. De kosten hiervan zijn afhankelijk van de kosten in het betreffende land. De leden van de VVD-fractie willen een verduidelijking van de passage in de memorie van toelichting over het voorkeursbeleid als het gaat om het


31

verbod van onderscheid op grond van ras bij sociale bescherming, daaronder begrepen sociale zekerheid, en sociale voordelen. Indien aan de vereisten van artikel 2 lid 3 Awgb wordt voldaan is voorkeursbeleid op het terrein van sociale bescherming mogelijk. Dit zou bijvoorbeeld kunnen betekenen dat gemeenten of particuliere instellingen bij het verlenen van sociale voordelen een voorkeursbeleid hanteren, ten gunste van personen behorend tot een bepaalde etnische of culturele minderheidsgroep, door deze personen gereduceerde toegangsprijzen of kortingen toe te kennen.

Onderdeel N (bescherming tegen victimisatie-ontslag bij de arbeid) De leden van de fracties van PvdA, SP en GroenLinks vragen aandacht voor de bescherming van getuigen. Onder het begrip bijstand dat wordt toegevoegd aan het huidige artikel 8 en onderdeel uitmaakt van het nieuwe artikel 8a van de Awgb is ook begrepen het getuigen. Daaronder vallen ook getuigen die opgeroepen worden door de Cgb of de rechter. De huidige Awgb voorziet niet in de bescherming van getuigen. Getuigen kunnen thans hun bescherming tegen benadeling eventueel realiseren via het algemeen vermogensrecht, zoals de actie uit onrechtmatige daad of als het gaat om een werknemer die als getuige is opgetreden in een discriminatieprocedure via het beginsel van goed werkgeverschap (artikel 7:611 BW). Opzegging van een arbeidsovereenkomst op grond van het enkele feit dat de werknemer als getuige is opgetreden kan als kennelijk onredelijk aangemerkt worden. Het is niet aannemelijk dat voor een dergelijke opzegging een vergunning zal worden verleend of dat de kantonrechter in die omstandigheden de arbeidsovereenkomst zal ontbinden wegens gewichtige redenen. De leden van de GroenLinks-fractie menen dat het verbod op victimisatie voor alle terreinen zou moeten gelden die onder de werkingssfeer van de richtlijn vallen. Het nieuwe artikel 8a Awgb introduceert een dergelijk algemeen verbod op victimisatie, in aanvulling op de specifieke bescherming die artikel 8 biedt tegen victimisatie-ontslag. Artikel 8a beschermt dus ook personen die benadeeld zijn wegens het feit dat zij in of buiten rechte een beroep hebben gedaan op de artikelen 7 of 7a Awgb. Zoals in de memorie van toelichting is aangegeven kan effectuering van deze bepaling langs privaatrechtelijke weg plaatsvinden, dan wel via de bestuursrechtelijke weg voor zover het gaat om handelen van een bestuursorgaan (Kamerstukken II 2002–2003, 28 770, nr. 3, p. 16). De leden van de GroenLinks-fractie stellen voor te bepalen dat de beëindiging of beperking van een rechtsverhouding die volgt op een klacht ten aanzien van (een vermoeden van) discriminatie uitsluitend door tussenkomst van een rechter kan worden bereikt. Bovendien zou een schadeverplichting kunnen worden geïntroduceerd die de wederpartij ervan zou kunnen weerhouden een rechtsverhouding na een vermoeden van discriminatie te doen beëindigen of beperken, zo menen deze leden en zij vragen de reactie van de regering op dit voorstel. Het voorstel van de leden van de GroenLinks-fractie wordt door de regering niet overgenomen. De artikelen 8 en 8a van de Awgb bieden naar het oordeel van de regering voldoende bescherming tegen victimisatie. Een wezenlijke uitbreiding van de bescherming tegen victimisatie wordt daarmee niet bereikt. Ook onder de voorgestelde regeling kunnen vermeende slachtoffers van ongerechtvaardigde ongelijke behandeling zich tot de rechter wenden. Daarbij kan eventueel schadevergoeding aan de orde komen. Daarnaast kan gewezen worden op de sanctie van vernietigbaarheid van het victimisatieontslag.


32

De leden van de D66-fractie vinden de voorgestelde tekst inzake bescherming tegen represailles voor degene die een discriminatieklacht indient te beperkt van strekking en menen dat deze bescherming moet worden uitgebreid voor gevallen waarin de intentie om een beroep op de Awgb te doen kenbaar is geworden. De regering neemt de suggestie van deze leden niet over. Het begrip «beroep doen op» moet ruim opgevat worden. Iemand die kenbaar heeft gemaakt een beroep te willen doen op de Awgb en die ten gevolge daarvan nadeel ondervindt, valt onder de bescherming van artikel 8 en 8a Awgb. Vereiste is niet dat een dergelijk beroep bij een rechterlijke instantie dan wel de Cgb of een andere instantie voor de behandeling van klachten is gedaan. De leden van de fractie van de ChristenUnie benadrukken bij de uitbreiding van de bescherming tegen victimisatie-ontslag (artikel 8) de noodzaak tot uitwerking. Tot hoever gaat de bescherming van andere medewerkers die «ter zake bijstand hebben verleend» en hoe zit het op dit punt met het aspect van redelijkheid en evenredigheid, zo vragen deze leden. Getuigen genieten de volledige bescherming tegen victimisatie-ontslag van artikel 8, op dezelfde wijze als de werknemer die in of buiten rechte een beroep heeft gedaan op artikel 5 Awgb. In de ontslagbescherming van artikel 8 speelt de redelijkheidstoets geen rol. Er is geen ruimte voor een weging van belangen door de rechter. Als vaststaat dat beëindiging van de arbeidsverhouding heeft plaatsgevonden in strijd met artikel 5 Awgb, dan is die beëindiging vernietigbaar. De leden van de fractie van de ChristenUnie vroegen of terzake van het victimisatie-ontslag ook sprake is van omkering van de bewijslast. Ten aanzien van het victimisatie-ontslag als zodanig is de regeling van de bewijslastverdeling, zoals uitgewerkt in artikel 10 Awgb, niet van toepassing. Artikel 10 heeft betrekking op de situatie dat een persoon die meent gediscrimineerd te zijn voor de rechter feiten aanvoert die een vermoeden van discriminatie doen ontstaan. De bewijslast verschuift dan naar de verweerder, die dan moet aantonen dat het beginsel van gelijke behandeling niet werd geschonden. Op het victimisatie-ontslag zijn de regels van het bewijsrecht in burgerlijke zaken van toepassing (artikelen 149–207 Rv.). Volgens artikel 150 Rv. draagt de partij die zich beroept op rechtsgevolgen van door haar gestelde feiten of rechten, de bewijslast van die feiten of rechten, tenzij uit enige bijzondere regel of uit de eisen van redelijkheid en billijkheid een andere verdeling van de bewijslast voortvloeit. Het vorenstaande betekent dat de rechter in een concreet geval op grond van eisen van redelijkheid en billijkheid tot een bewijslastverdeling kan komen, zoals neergelegd in artikel 10 van de kaderrichtlijn en artikel 8 van de anti-rassendiscriminatierichtlijn.

Onderdeel P (bewijslast) De leden van de LPF-fractie zijn zeer verontrust over de voorgestelde omkering van de bewijslast. Wordt de deur niet opengezet voor talloze procedures door mensen die zich gediscrimineerd voelen, maar wellicht vanwege niet toereikende capaciteit niet worden aangenomen, zo vroegen deze leden. Vooropgesteld moet worden dat de regeling van de verschuiving van de bewijslast voortvloeit uit de kaderrichtlijn (artikel 10) en de antirassendiscriminatierichtlijn (artikel 8). De vrees voor een toename van procedures deelt de regering niet. Immers degene die meent dat in zijn nadeel een verboden onderscheid is of wordt gemaakt zal feiten moeten aanvoeren die dat onderscheid kunnen doen vermoeden. Het gaat hier om feiten in de zin van de artikelen 149 en 150 Rv. De stellingen van eiser zullen met redenen omkleed ofwel voldoende gemotiveerd moeten zijn. Is dat het geval dan verschuift de bewijslast naar de verweerder. Hij dient dan te bewijzen dat niet in strijd met deze wet is gehandeld. Het is aan de


33

rechter om te bepalen wanneer van een vermoeden van onderscheid sprake is, waarbij de verschuiving van de bewijslast plaatsvindt. Wij zijn van mening dat de nauwkeurig uitgebalanceerde regel van bewijslastverdeling niet zal leiden tot «lichtzinnige» procedures. De leden van GroenLinks wijzen erop dat de lidstaten de regeling van de verschuiving van de bewijslast niet hoeven toe te passen in zaken waarin het aan de rechter of een andere bevoegde instantie is om de feiten te onderzoeken. Deze leden vroegen hoe Nederland deze regel toepast. Aan de bestuursrechter is, anders dan aan de civiele rechter, een actieve onderzoekstaak toebedeeld. Bij gebreke aan een vaste regel van bewijslastverdeling, verdeelt de bestuursrechter de bewijslast naar redelijkheid en billijkheid. In het wetsvoorstel is er voor gekozen om de onderhavige bewijslastregel zowel voor het civiele recht als voor het bestuursrecht van toepassing te laten zijn. Aldus wordt ook aangesloten bij de Wet van 13 december 2000 tot wijziging van de Wet gelijke behandeling van mannen en vrouwen en van Titel 7.10 van het Burgerlijk Wetboek ter uitvoering van de EG-richtlijn inzake de bewijslast in gevallen van discriminatie op grond van geslacht (Stb. 635). In aansluiting bij deze wet is geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid die de richtlijnen bieden om procedures, waarbij het onderzoeken van de feiten geschiedt door de rechtbank (in casu de bestuursrechter) of de bevoegde instantie uit te sluiten. De leden van de GroenLinks-fractie vroegen hoe de bewijslastverdeling geregeld zal zijn. De bewijslastverdeling wordt geregeld conform artikel 10 van de kaderrichtlijn en artikel 8 van de anti-rassendiscriminatierichtlijn. Dat betekent dat, indien de (mogelijk) gediscrimineerde voor de rechter feiten aanvoert die direct of indirect onderscheid kunnen doen vermoeden, de verweerder dient te bewijzen dat niet in strijd met deze wet is gehandeld (zie het voorgestelde artikel 10 lid 1 van de Awgb). De vraag van de leden van de D66-fractie of artikel 10 alleen van toepassing is op rechterlijke procedures beantwoorden wij bevestigend. In artikel 10 lid 1 Awgb wordt gesproken van «in rechte». Ten aanzien van de procedure bij de Commissie gelijke behandeling zijn geen bewijsregels gesteld. De procedure bij de Cgb komt erop neer dat de commissie op schriftelijk verzoek of uit eigen beweging een onderzoek instelt of een verboden onderscheid wordt gemaakt. Het onderzoek resulteert in een schriftelijk en met redenen omkleed oordeel, dat geen bindende kracht heeft. In afwijking van het burgerlijk procesrecht zijn partijen in een procedure bij de Commissie gelijke behandeling niet primair verantwoordelijk voor het aandragen van feiten en zonodig van het bewijs daarvan. De commissie stelt immers zelf een onderzoek in en is niet gebonden aan de regels van bewijslast (artikel 12 en 13 Awgb). De leden van de fractie van D66 vroegen hoe de regering aankijkt tegen de noodzaak van een verschuiving van de bewijslast om de door artikel 11 van de kaderrichtlijn verlangde bescherming tegen represailles effectief te maken. De regeling van de verdeling van de bewijslast moet onderscheiden worden van de regeling inzake bescherming tegen represailles, zoals neergelegd in artikel 11 van de kaderrichtlijn en artikel 9 van de antirassendiscriminatierichtlijn. In artikel 11 van de kaderrichtlijn wordt gesproken van maatregelen ter bescherming van werknemers tegen ontslag of enige andere nadelige behandeling waarmee de werkgever reageert op een klacht binnen de onderneming of op een procedure gericht op het doen naleven van het


34

beginsel van gelijke behandeling. Artikel 9 van de antirassendiscriminatierichtlijn kent een soortgelijke regeling. In het onderhavige wetsvoorstel is ter uitvoering van die bepalingen een algemeen verbod van benadeling geformuleerd (artikel 8a Awgb). Daarnaast is de reeds bestaande ontslagbescherming in artikel 8 Awgb uitgebreid. Het verbod van benadeling kan via het privaatrecht of het bestuursrecht (als het gaat om het handelen van een bestuursorgaan) worden geëffectueerd. De regeling inzake verdeling van de bewijslast beoogt de doeltreffendheid van het gelijke behandelingsrecht te verbeteren door opheffing van eventuele bewijsrechtelijke belemmeringen voor personen die menen het slachtoffer te zijn van de door deze richtlijnen bestreken discriminatievormen. In de praktijk kan het voor een persoon, die meent gediscrimineerd te zijn, moeilijk zijn om zijn recht op gelijke behandeling te effectueren omdat niet hij maar een ander (bijvoorbeeld de werkgever) beschikt over informatie en gegevens waarmee hij zijn vordering kan onderbouwen. De regeling van de verdeling van de bewijslast beoogt de processuele positie van de gediscrimineerde te verbeteren. De regeling inzake bescherming tegen represailles heeft een ander oogmerk te weten het voorkomen van benadeling van personen die in of buiten rechte een beroep hebben gedaan op naleving van het beginsel van gelijke behandeling (of daarbij behulpzaam zijn geweest). Daarbij doen zich niet de bewijsrechtelijke belemmeringen voor die ten grondslag liggen aan de regeling inzake verdeling van de bewijslast als het gaat om ongerechtvaardigd onderscheid.

Artikel IV Anders dan de leden van de fracties van GroenLinks en D66 veronderstellen, biedt artikel IV van het wetsvoorstel niet de mogelijkheid het voorstel uit te zonderen van referendabiliteit. De verwijzing naar artikel 16 van de Tijdelijke referendumwet strekt er slechts toe de wet te zijner tijd in werking te kunnen laten treden voordat onherroepelijk vaststaat of daarover een referendum wordt gehouden, indien dat nodig is om een tijdige implementatie te bewerkstelligen van de richtlijnen 2000/43/EG en 2000/ 78/EG. Indien in of krachtens een wet toepassing wordt gegeven aan artikel 16 van de Tijdelijke referendumwet, blijft de mogelijkheid daarover een referendum te houden gewoon bestaan, maar de inwerkingtreding hoeft daarvoor niet te worden opgeschort. De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, J. W. Remkes


35


2


28 770


Nr. 6

NOTA VAN WIJZIGING Ontvangen 22 mei 2003 Het voorstel van wet wordt als volgt gewijzigd: Artikel I, onderdeel C, wordt als volgt gewijzigd: In artikel 1a, tweede lid, vervalt: eerste lid,. Toelichting Het betreft een technische wijziging. Artikel 1 van de Awgb is niet onderverdeeld in leden. De verwijzing was dus niet correct. De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, J. W. Remkes

KST68311 0203tkkst28770–6 ISSN 0921 - 7371 Sdu Uitgevers ’s-Gravenhage 2003



2


28 770


Nr. 4

VERSLAG Vastgesteld 16 april 2003 De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties1, belast met het voorbereidend onderzoek van dit wetsvoorstel, heeft de eer als volgt verslag uit te brengen van haar bevindingen. Onder het voorbehoud dat de regering de gestelde vragen tijdig zal hebben beantwoord, acht de commissie de openbare beraadslaging over dit wetsvoorstel voldoende voorbereid.

ALGEMEEN De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel. Deze leden hebben een aantal vragen en opmerkingen over het voorliggende wetsvoorstel.

1

Samenstelling: Leden: Van de Camp (CDA), Kalsbeek (PvdA), Van Heemst (PvdA), Noorman-den Uyl (PvdA), voorzitter, Rijpstra (VVD), Vos (GL), De Graaf (D66), Cornielje (VVD), Kamp (VVD), Remkes (VVD), De Wit (SP), Van Beek (VVD), ondervoorzitter, Rietkerk (CDA), Van der Staaij (SGP), De Pater-van der Meer (CDA), Van As (LPF), Lazrak (SP), Wolfsen (PvdA), Tonkens (GL), Bruls (CDA), Spies (CDA), Eerdmans (LPF), Sterk (CDA), Haverkamp (CDA), Straub (PvdA), Boelhouwer (PvdA) en Van Dijken (PvdA). Plv. leden: Mosterd (CDA), De Vries (PvdA), Adelmund (PvdA), Fierens (PvdA), Hirsi Ali (VVD), Halsema (GL), Giskes (D66), Van Aartsen (VVD), Nijs (VVD), Griffith, MPA (VVD), Kant (SP), Blok (VVD), Meijer (CDA), Slob (CU), Rambocus (CDA), Varela (LPF), Vergeer-Mudde (SP), Van Nieuwenhoven (PvdA), Van Gent (GL), Ross-van Dorp (CDA), C q örüz (CDA), Nawijn (LPF), Balkenende (CDA), Verburg (CDA), Hamer (PvdA), Leerdam, MFA (PvdA) en Dubbelboer (PvdA).

KST67651 ISSN 0921 - 7371 Sdu Uitgevers ’s-Gravenhage 2003

De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van voorliggend wetsvoorstel. Regelgeving ter waarborging van gelijke behandeling in gelijke gevallen biedt in de praktijk een belangrijk kader voor de burger. Deze leden hechten er aan dat er toegankelijke en transparante wetgeving ontstaat op het terrein van de gelijke behandeling. Een integratie van de bij elkaar passende wetten en volstrekte coherentie met de Europese regelgeving staat wat deze leden betreft daarbij centraal. De kenbaarheid van wetgeving is van groot belang voor de werking ervan. De leden van de PvdA-fractie vragen de regering naar de voorlichting rond deze nieuwe wetgeving, zodat de makkelijk te ontstane verwarring bij burgers tot een minimum kan worden beperkt. Een betrouwbare overheid ziet toe op de handhaving van regelgeving. Op welke wijze zal de regering toezien op de handhaving van het voorliggende wetsvoorstel, zo vragen de aan het woord zijnde leden. De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel tot wijziging van de Algemene wet gelijke behandeling (Awgb) en enkele andere wetten ter uitvoering van richtlijn nr. 2000/ 43/EG en richtlijn nr. 2000/78/EG (EG-implementatiewet Awgb). Deze leden hebben een aantal vragen en opmerkingen over het voorliggende wetsvoorstel.


1

De leden van de LPF-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel, alsmede van het commentaar van de Raad van State daarop. Deze leden plaatsen enkele kanttekeningen bij het wetsvoorstel. De leden van de SP-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het onderhavige wetsvoorstel dat strekt tot implementatie van de beide EG-richtlijnen op het terrein van gelijke behandeling in de Awgb. Deze leden hebben een aantal vragen aan de regering. Zo vragen deze leden in welke mate er publiekelijk ruchtbaarheid wordt gegeven aan deze nieuwe wet. Op welke manier wordt het grote publiek bereikt over deze wetswijziging? Welke rol speelt de Commissie gelijke behandeling hierbij, zo vragen deze leden. De leden van de GroenLinks-fractie hebben met bijzondere belangstelling kennisgenomen van de voorstellen tot uitvoering van de voorliggende EG-richtlijnen. Deze leden constateren dat de invoering door de Europese Raad van de zogenaamde rasrichtlijn en van de zogenaamde kaderrichtlijn werkgelegenheid en beroep, in 2000 een impuls hebben gegeven aan de ontwikkeling van een herziene wetgeving op het terrein van gelijke behandeling in Nederland. Ook de evaluatierapporten over de Awgb van de Katholieke Universiteit Nijmegen (1999) en van de Commissie gelijke behandeling (2000), concluderen dat de Awgb aanpassing behoeft. In de kabinetsreactie op deze evaluaties (juli 2002), werd al aangegeven dat spoedige implementatie van de richtlijnen prioriteit heeft. Deze leden zijn blij dat het voorstel thans bij de Tweede Kamer ligt, mede gezien de spoedige termijn (juli 2003) waarop invoering moet zijn bekrachtigd. De leden van de GroenLinks-fractie constateren dat de Raad van State overwegende bezwaren tegen het wetsvoorstel heeft, maar dat deze bezwaren door aanpassingen kunnen worden ondervangen. Een aantal adviezen van de Raad van State neemt de regering niet over. Deze leden hebben diverse vragen en opmerkingen over het voorliggende wetsvoorstel. Met name bij de algemene doelstelling van de wet en de reikwijdte van de voorgestelde bepalingen, bij het advies van de Raad van State en de reactie van de regering daarop, en bij de voorgenomen inwerkingtreding. Bij de implementatie van de richtlijnen dienen de lidstaten de richtlijnen adequaat onder de aandacht te brengen van hun burgers. Dit betekent in de Nederlandse situatie dat op diverse momenten na de totstandkoming van de wetgeving een voorlichtingscampagne gehouden zou moeten worden. Wat doet de regering hieraan, gezien de gefaseerde invoering en de uitgestelde integratiewetgeving, zo vragen de leden van de GroenLinks-fractie. Stuurt de regering aan op één campagne, waarin de aspecten van de diverse regelingen naar voren komen, of kiest de regering voor gefragmenteerde voorlichting, die telkens op een deel van de wetgeving van toepassing is? De leden van de D66-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel EG-implementatiewet Awgb. Deze leden ontvangen geluiden uit het veld dat er problemen worden ervaren bij het bevorderen en de naleving van de wetgeving die strekt tot gelijke behandeling. De klachten behelzen vooral de onoverzichtelijkheid en problemen bij de samenloop van gronden. Onderhavig voorstel brengt geen eenheid in de reikwijdte van de verschillende wetten tot gelijke behandeling. Integendeel, via het beoogde artikel 7a van de Awgb wordt de verscheidenheid alleen maar groter, zo menen deze leden. Zij pleiten voor een snelle invoering van de integratiewet, waarin een eenduidige uitwerking van de gelijkebehandelingsnorm voor alle gronden wordt geregeld. Reikwijdten en normstelling dienen zoveel mogelijk bij elkaar aan te sluiten.


2

De leden van de D66-fractie vragen hoe het gesteld is met de (publieks)voorlichting omtrent de reikwijdte van de bevoegdheden van de Commissie gelijke behandeling na de implementatie van de verschillende richtlijnen. Denkt de regering dat het voor het publiek duidelijk zal zijn voor welke zaken men zich tot de Commissie kan wenden, zo vragen deze leden. De leden van de fractie van de ChristenUnie hebben kennisgenomen van voorliggend wetsvoorstel dat ertoe strekt twee EG-richtlijnen te implementeren in de Awgb en in het wetsvoorstel gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte. Deze leden vragen wie verantwoordelijk wordt gehouden voor de voorlichting en informatievoorziening over de voorliggende wetswijzigingen. Indien de overheid hiervoor primair verantwoordelijk wordt geacht, hoe wordt aan deze taken uitvoering gegeven? De leden van de SGP-fractie hebben kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel. Bij diverse gelegenheden, zoals in het kader van de Raad voor werkgelegenheid en sociaal beleid, hebben deze leden reeds aangegeven de noodzaak van de aan de orde zijnde richtlijnen in het licht van het subsidiariteitsbeginsel niet in te zien. Gegeven de voorliggende richtlijnen, constateren deze leden evenwel dat zij in kunnen stemmen met de strekking daarvan. Daarmee geven deze leden aan voorstanders te zijn van het bestrijden van discriminatie in de zin van het maken van een ongerechtvaardigd onderscheid. De strekking en inhoud van de richtlijn De leden van de GroenLinks-fractie menen dat de wettelijke discriminatiegronden uitbreiding behoeven. Op grond van de rasrichtlijn wensen deze leden een uitbreiding van de werkingssfeer van de Awgb, zodat de daar geldende anti-discriminatiebepalingen ook voor andere groepen zal gelden. Zo kan de Commissie gelijke behandeling wel oordelen over vermeende discriminatie in de sociale zekerheid, maar uitsluitend op grond van de rasrichtlijn. Waarom heeft de regering niet direct de bevoegdheid van de Commissie ook op andere gronden geregeld in de huidige voorstellen, zo vragen deze leden. Een tweede wenselijke uitbreiding is naar het oordeel van deze leden die van natuurlijke personen naar rechtspersonen. Waarom heeft de regering dit niet meteen geregeld in de huidige wetsvoorstellen? Een derde wenselijke uitbreiding is naar het oordeel van deze leden die naar goederen en diensten. Waarom heeft de regering dit niet geregeld in de huidige wetsvoorstellen, zo vragen deze leden. De leden van de GroenLinks-fractie achten het een maatschappelijk feit dat personen geconfronteerd worden met verschillende varianten van discriminatie, die bovendien kunnen cumuleren, oftewel meervoudige discriminatie. Deze leden zijn blij met de voorgestelde gronden leeftijd en handicap in de Nederlandse wetgeving, maar denken dat dit nog niet voldoende is. Naar het oordeel van deze leden moet voorkomen worden dat er een hiërarchie in discriminatie zou ontstaan, waarbij de ene grond een betere bescherming zou bieden dan een andere. De discriminatiegronden zelf verdienen ook een gelijke behandeling. In dat licht wijzen deze leden op de sociale bescherming die voortvloeit uit de rasrichtlijn maar welke thans ontbreekt met betrekking tot andere discriminatiegronden. De rasrichtlijn heeft de werkingssfeer van de antidiscriminatiewetgeving sterk uitgebreid met de terreinen sociale bescherming, sociale zekerheid en gezondheidszorg. Hoe staat de regering tegenover de aanpassing van onze wetgeving aan de rasrichtlijn voor wat betreft de andere gronden, en waarom is het wetsvoorstel niet zo inge-


3

vuld dat tegen alle discriminatievormen dezelfde bescherming geldt, zo vragen de aan het woord zijnde leden. Ten aanzien van de gekozen reikwijdte en het tijdstip van inwerkingtreding hebben de leden van de GroenLinks-fractie enkele vragen. De regering meldt in de memorie van toelichting dat de werkingssfeer van de beide richtlijnen zich uitstrekt tot zowel de overheidssector als de particuliere sector. Voorziet dit wetsvoorstel en/of de hiermee samenhangende wetsvoorstellen in de volledige implementatie van de richtlijnen voor de overheidssector of is daarvoor nog aanvullende regelgeving noodzakelijk, zo vragen deze leden. In de memorie van toelichting wordt uitgelegd dat beide richtlijnen een minimumkader scheppen. De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen naar de stand van zaken van de implementatie van deze richtlijnen in andere EU-lidstaten. Ook vragen deze leden of andere EU-lidstaten deze richtlijnen inderdaad als minimumkader hebben aangehouden of dat er door bepaalde lidstaten is gekozen voor een hoger beschermingsniveau. Indien dit het geval is, zijn de genoemde leden benieuwd waar voor is gekozen en om welke redenen is afgeweken van de richtlijnen. Wijze van implementatie in de Awgb

Tijdige implementatie De regering heeft in het onderhavige wetsvoorstel ervoor gekozen om de wetgeving zodanig uit te breiden dat er een extra beschermingsniveau tot stand gebracht wordt. Hoewel de leden van de CDA-fractie in principe belangstellend tegenover deze beschermingsuitbreiding staan, zijn deze leden minder te spreken over de toename van juridische regels die deze uitbreiding met zich meebrengt. Dit met het oog op het tegengaan van juridisering. Daarnaast blijkt de regering de implementatietermijn wél te willen overschrijden wanneer sprake is van een uitbreiding van de regelgeving die extra bescherming met zich meebrengt, maar niet vanwege een regulering van alle wetgeving op het terrein van de gelijke behandeling, waar ook de Raad van State om heeft gevraagd. De leden van de CDA-fractie vragen de regering deze inconsequentie in het beleid toe te lichten. Gezien de implementatietermijn van de richtlijn dient het wetsvoorstel vóór 19 juli 2003 door het parlement aanvaard en vervolgens in het Staatsblad afgekondigd te zijn. Door het aanbrengen van aanvullend nationaal beleid, heeft de regering bewust het risico van niet-tijdige implementatie genomen. De toegankelijkheid en uitvoerbaarheid van de tot stand te brengen wetgeving zou naar het oordeel van de regering daarmee zo sterk worden bevorderd dat dit een aanvaardbaar risico mocht worden geacht. De keuze voor een drietal wetgevingstrajecten berust echter op het niet willen nemen van het risico van niet-tijdige implementatie. Terwijl juist de integratie tot één wetsvoorstel de toegankelijkheid en uitvoerbaarheid van de wet, een streven dat de leden van de LPF-fractie ook in bredere zin een warm hart toedragen, een stap dichterbij zou brengen. Deze keuze lijkt in tegenspraak met de keuze voor het aanbrengen van aanvullend nationaal beleid. Ook de leden van de LPF-fractie zien op dit punt graag een nadere toelichting van de regering tegemoet. De regering stelt in de memorie van toelichting dat het wetsvoorstel, in weerwil van Aanwijzing 337 (Aanwijzigen voor de regelgeving), aanvullend nationaal beleid dat dus verder strekt dan de richtlijnen eisen, bevat. Daarmee heeft de regering bewust het risico van niet-tijdige implemen-


4

tatie genomen. De toegankelijkheid en uitvoerbaarheid van de tot stand te brengen wetgeving zou naar het oordeel van de regering daarmee echter zo sterk worden bevorderd dat dit een aanvaarbaar risico mocht worden geacht. De Raad van State heeft in zijn advies een soortgelijk bezwaar naar voren gebracht. De Raad kritiseert de methode van implementatie langs een drietal wetgevingstrajecten, waarvoor de regering heeft gekozen. De regering heeft geantwoord op grond van tijdsdruk niet aan dit bezwaar tegemoet te kunnen komen. Op langere termijn zou er wel ruimte voor integratie zijn. De leden van de GroenLinks-fractie vragen de regering deze grotere toegankelijkheid en uitvoerbaarheid nogmaals nader toe te lichten nu de implementatie van de richtlijnen plaatsvindt via verscheidene wetgevingstrajecten die op verschillende tijdstippen bij de Tweede Kamer in gang zijn gezet. Kan de regering het departementale voorbereidingstraject van dit wetsvoorstel schetsen? Dit in het licht van het feit dat de betrokken richtlijnen dateren van 29 juni 2000 respectievelijk 27 november 2000 en de regering het wetsvoorstel pas op 28 januari 2003, ongeveer 5 maanden voor het verstrijken van de implementatietermijn, bij de Tweede Kamer heeft ingediend. Heeft de regering in de periode voorafgaande aan de totstandkoming van de richtlijnen de mogelijkheid gehad op de implementatie in de nationale wetgeving te anticiperen? Indien dit niet het geval was, waardoor werd die onmogelijkheid dan veroorzaakt, zo vragen deze leden. Indien dit wel het geval was, hoe heeft de regering die tijd dan benut? Hoe is de tijd benut sinds de Tweede Kamer op 4 april 2002 de brief van de staatssecretaris van SZW ontving over de implementatie van de richtlijnen inzake gelijke behandeling (Kamerstuk 28 187)? Ook de leden van de SGP-fractie merken op dat het voorliggende wetsvoorstel slechts enkele maanden voor het verstrijken van de implementatietermijn bij de Tweede Kamer is ingediend en vragen naar de reden daarvan. De aan het woord zijnde leden constateren voorts dat de regering bij gelegenheid van de implementatie van de voorliggende richtlijnen in het onderhavige wetsvoorstel ervoor kiest om de noodzakelijke wijzigingen ook van toepassing te verklaren op de gronden die niet in de richtlijn, maar wel in de Awgb voorkomen. Dat betreft de naar hun aard zeer gevoelige gronden van politieke gezindheid, geslacht, nationaliteit en burgerlijke staat. De aan het woord zijnde leden stellen vast dat de regering hiermee in strijd handelt met aanwijzing 337 van de Aanwijzingen voor de regelgeving, zoals de regering zelf in de memorie van toelichting aangeeft. De leden van de SGP-fractie vragen naar de reden van het feit dat de richtlijnen niet van toepassing zijn op de hiervoor genoemde gronden en of dat ook inhoudelijk betekenis kan hebben voor de nationale regelgeving. In het verlengde daarvan vragen deze leden de regering de afweging tussen een uniforme regeling voor alle in de Awgb genoemde gronden en het negeren van de Aanwijzingen voor de regelgeving te heroverwegen.

Het begrip seksuele gerichtheid Deelt de regering de visie van de leden van de PvdA-fractie dat nu artikel 13 EG en de kaderrichtlijn spreken over «seksuele geaardheid», het in het kader van de eenduidigheid aanbeveling verdient om het begrip «heteroof homoseksuele gerichtheid» in de Awgb te vervangen door het begrip «seksuele gerichtheid»? De leden van de GroenLinks-fractie merken ten aanzien van de voorgestelde bepaling over heteroof homoseksuele gerichtheid het volgende op. Deze leden kunnen instemmen met de keuze van de regering voor de


5

term seksuele gerichtheid, aangezien deze breder is dan de term geaardheid en ook op handelingen betrekking kan hebben. Bovendien leidt de keuze voor gerichtheid niet tot discussie over de vraag of die gerichtheid aangeboren dan wel verworven is. Een vraag die met de term geaardheid wel naar voren komt. Wel hebben deze leden vragen over de keuze voor de terminologie homoen heteroseksuele gerichtheid. Deze term is beperkend, aangezien niet uitgesloten wordt dat andere vormen van seksuele gerichtheid wel aanleiding zouden kunnen vormen tot het maken van een gerechtvaardigd onderscheid. Dat roept vragen op over de rechtvaardiging van discriminatie ten aanzien van niet genoemde seksuele gerichtheden, zoals biseksuele gerichtheid, pedoseksuele gerichtheid, transseksualiteit et cetera. Deze leden vragen de regering wat er tegen zou zijn om de terminologie in die zin te verbreden tot «seksuele gerichtheid», en indien daartegen geen overwegende bezwaren bestaan, deze terminologie te introduceren in het wetsvoorstel. De leden van de D66-fractie vragen waarom de regering de term «sexual orientation» uit de Europese richtlijn niet heeft overgenomen met de term «seksuele geaardheid» of «seksuele voorkeur», maar de term «heteroof homoseksuele gerichtheid» uit de oude wet ongewijzigd heeft gelaten. Wat verzet zich tegen het vervangen van de term «heteroof homoseksuele gerichtheid» door de term «seksuele geaardheid» of «seksuele voorkeur»? Met de Raad van State zijn de leden van de SGP-fractie van mening dat de voorkeur moet worden gegeven aan de terminologie van de richtlijnen. De genoemde voorkeur geldt voor deze leden met name ten aanzien van het begrip «seksuele geaardheid» tegenover de nu in de Awgb opgenomen omschrijving «heteroof homoseksuele gerichtheid». Volgens de regering heeft de laatstgenoemde terminologie de voorkeur, omdat deze in ieder geval ook de concrete uitingen van een seksuele geaardheid omvat. De leden van de SGP-fractie zijn daarentegen van mening dat concrete uitingen van een heteroof homoseksuele geaardheid het maken van onderscheid wel degelijk kan rechtvaardigen en dat gelijke behandeling van de hetero- en homoseksuele praxis derhalve niet bij wet moet worden beschermd. Het begrip «sexual orientation» uit de kaderrichtlijn vereist dit volgens hen ook niet. De genoemde leden vragen in hoeverre onder de begrippen «sexual orientation» (kaderrichtlijn) en mogelijke Nederlandse equivalenten daarvan ook alternatieve seksuele voorkeuren als transseksualiteit en pedofilie kunnen worden verstaan, zoals onder meer door mr. I.P. Asscher-Vonk is beweerd.

Terminologie De Raad van State gaat in zijn advies in op de terminologie van het wetsvoorstel. De regering heeft ervoor gekozen om bij de Nederlandse terminologie te blijven, zoals die gebruikt wordt in de Grondwet en de Awgb. De Raad van State ziet echter, in verband met de dekking van de richtlijnbepalingen door het wetsvoorstel, liever het gebruik van de terminologie zoals die in de richtlijnen gebruikt wordt. De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) heeft toegezegd te zullen bekijken of, en zo ja wanneer, nader onderzoek wordt gedaan naar het gebruik van de terminologie. Hierdoor zal de implementatie, die naar verwachting de implementatietermijn zal overschrijden, echter nog langer op zich laten wachten. De leden van de CDA-fractie zijn geen voorstander van een ad hoc interpretatie, dit vanwege de rechtsonzekerheid die kan ontstaan. Wellicht is het verstandiger, mede gelet op de tijdsdruk, om de terminologie uit de richtlijnen over te nemen. Kan de regering het verschil van


6

inzicht met de Raad van State op dit punt nog eens toelichten, zo vragen de leden van de CDA-fractie. De leden van de LPF-fractie kunnen zich vinden in de motivatie die de regering hanteert om, in plaats van het negatieve begrip «discriminatie» zoals weergegeven in de te implementeren richtlijnen, in de Awgb vast te houden aan het, ook door de Raad van State als zodanig geïnterpreteerde neutrale begrip «onderscheid». De leden van de GroenLinks-fractie constateren dat de Europese richtlijn afwijkt van de begrippen die de Awgb hanteert. In de richtlijn is gekozen voor een asymmetrische benadering van het begrip «discriminatie». De vraag dringt zich bij deze leden op of de neutralere terminologie «onderscheid maken» uit de Awgb wel gehandhaafd kan blijven. De Commissie gelijke behandeling en het Landelijk Bureau ter bestrijding van Rassendiscriminatie hebben eerder aangegeven voor handhaving van het gesloten stelsel te zijn, mede omdat daarbij naar hun oordeel duidelijkheid bestaat over wat wel en niet getolereerd wordt, voorkomen kan worden dat het gelijkheidsbeginsel wordt uitgehold en de rechtszekerheid bevorderd kan worden. De evaluatieonderzoeksgroep van de Katholieke Universiteit Nijmegen deed wel enige suggesties hoe omgegaan zou kunnen worden met het verschil tussen direct en indirect onderscheid. De Raad van State meent evenwel dat aansluiting bij de terminologie van de richtlijn uit oogpunt van Europese harmonisatie van strafrecht en jurisprudentie de voorkeur verdient. De regering heeft dit advies niet opgevolgd en vastgehouden aan terminologie van de Awgb, en wijkt daarmee bewust af van de asymmetrische benadering in de EG-richtlijn en van het advies van de Raad van State. De regering heeft op dit punt een principebesluit genomen, maar houdt daarbij enige slagen om de arm. De Minister van BZK zal in overleg met de betrokken bewindspersonen bezien of, en zo ja wanneer, nader onderzoek wordt gedaan naar de opportuniteit van een andere terminologie. De leden van de GroenLinksfractie vragen naar de stand van zaken met betrekking tot dit onderzoek. Zij vragen de regering of inmiddels een definitief besluit is genomen, en indien dat het geval is en het besluit inhoudt dat daadwerkelijk onderzoek wordt gedaan, op welke moment dit tot resultaten zal leiden. De Raad van State ziet onder meer aanleiding om de richtlijnterminologie over te nemen in het feit dat betwijfelt wordt of het wetsvoorstel de werkingssfeer van de richtlijn volledig dekt. Indien in de nationale wetgeving dezelfde terminologie wordt gehanteerd is er geen ruimte voor die twijfel. De aan het woord zijnde leden merken op dat zij daar gevoelig voor zijn en vragen de regering een nadere toelichting op dit punt. Dit mede in het licht van de afweging dat een land met een bepaald niveau van bescherming ingevolge de richtlijn niet terug mag vallen naar een lager niveau, wat relevant lijkt gezien het feit dat de term «onderscheid» zoals gebruikt in de Awgb een beduidend ruimer criterium is dan de term «discriminatie» zoals gebruikt in de richtlijn. De regering merkt op dat er geen uitspraken van het Europese Hof van Justitie of opvattingen van de Europese Commissie bekend zijn, op basis waarvan moet worden aangenomen dat het in Nederland bestaande wettelijk systeem niet kan worden gehandhaafd. Daarnaast merkt de regering op dat het gebruik van het begrip «onderscheid» in de Nederlandse wetgeving in de praktijk niet tot problemen heeft geleid. De leden van de GroenLinks-fractie willen weten of de regering deze opvatting ook nog op andere wijze heeft getoetst dan uitsluitend aan de bestaande jurisprudentie. De aan het woord zijnde leden menen, zoals opgemerkt, dat de term «onderscheid maken» ruimer is dan «discriminatie». Als het doel van de Awgb is om achterstandsposities te verbeteren, moet ook geconstateerd worden dat de term «discriminatie» een zwaardere bewijslast vraagt. De


7

term «discriminatie» biedt bovendien wellicht een te negatieve of asymmetrische benadering als uitgegaan wordt van het verbeteren van achterstandsposities. Bovendien mogen de lidstaten bij de implementatie van de richtlijnen een hoger beschermingsniveau vaststellen of handhaven, maar mogen zij hun beschermingsniveau niet op basis van deze richtlijnen verlagen. Daarmee rijst de vraag voor deze leden of Nederland tekortschiet in de overname van de minimale standaard «discriminatie» die de richtlijn beoogt. Daarnaast vragen deze leden of in de toekomst geen problemen kunnen worden verwacht in Europees verband, zowel met lidstaten als met het Europese Hof, ten aanzien van de Nederlandse eigenstandige benadering. De leden van de GroenLinks-fractie vragen de regering verder aan te geven welke gevolgen de terminologie van de Awgb heeft voor de problematiek van het directe en indirecte onderscheid. Het begrip indirect onderscheid houdt in dat ogenschijnlijk neutrale criteria achterstelling van bepaalde groepen tot gevolg hebben. Zou dit begrip in de wet niet verduidelijkt moeten worden nu de regering vasthoud aan het «maken van onderscheid», zo vragen deze leden. Temeer daar de samenloop van direct en indirect onderscheid in het verleden tot onbegrip heeft geleid, vernemen deze leden gaarne wat de gevolgen zijn voor het indirecte onderscheid dat de Commissie gelijke behandeling bij «vermeend onderscheid» gebruikt. Voorts vragen de aan het woord zijnde leden wat er met de adviezen van de Katholieke Universiteit Nijmegen aangaande het niet van toepassing verklaren van anti-discriminatiewetgeving, en het inroepen van buitenwettelijke normen als redelijk en billijk, gebeurd is. Tot slot vragen deze leden of de keuze voor «onderscheid maken» betekent dat bij onrechtvaardige situaties die zich voordoen ook in de toekomst telkens de rechter moet bepalen of van discriminatie sprake is. Er bestaat een onderscheid tussen de in de richtlijnen genoemde «directe en indirecte discriminatie» en het in de Nederlandse wet gebruikte «verbod op het maken van onderscheid op bepaalde terreinen». De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen een nadere toelichting waarom ook vanaf dit moment niet de richtlijnterminologie gaat worden gevolgd. Deze leden vragen de regering of er door de samenhang tussen de verschillende richtlijnen en Nederlandse wetten op het gebied van gelijke behandeling niet een onduidelijke juridische situatie kan ontstaan. De leden van de SGP-fractie constateren dat de regering de terminologie van de richtlijnen niet in alle gevallen overneemt, maar op diverse punten kiest voor het handhaven van de bestaande terminologie van de Awgb. Met de Raad van State zijn de aan het woord zijnde leden van mening dat de voorkeur moet worden gegeven aan de terminologie van de richtlijnen. Waarom schuift de regering zelfs de gedachtevorming daarover voor zich uit, zo vragen deze leden.

Artikel 3 Awgb over een uitzondering voor kerkgenootschappen De regering heeft het advies van de Raad van State om artikel 3 van de Awgb beter af te stemmen op artikel 4 (kerkgenootschappen) van de kaderrichtlijn niet overgenomen. Door deze wijziging niet door te voeren is er echter, zo menen de leden van de PvdA-fractie, sprake van een categorische uitzondering wat niet is toegestaan. Deze leden stellen de regering voor een opsomming te geven van de uitzonderingssituaties. Dit mede naar aanleiding van het advies van de Raad van State. De Raad van State is van mening dat artikel 3 van de Awgb, dat bepaalt dat de wet niet van toepassing is op rechtsverhoudingen binnen kerkgenootschappen, tot een categorische uitsluiting van de werking van deze


8

wet voor kerkgenootschappen leidt. Dit zou niet conform de richtlijn zijn. De regering deelt de opvatting van de Raad van State niet en is van mening dat alleen het geestelijk ambt en de interne rechtsverhoudingen binnen kerkgenootschappen in deze wet worden uitgezonderd. De Raad van State stelt bovendien dat op grond van artikel 3 van de Awgb kerkgenootschappen bij onderscheid op grond van ras geen bijzondere positie innemen en dat dit daartoe beter op artikel 4 afgestemd zou dienen te worden. De regering deelt deze opvatting niet. De opvatting dat kerkgenootschappen in deze geen bijzonder positie innemen is elders voldoende vastgelegd. De leden van de GroenLinks-fractie vinden de argumentatie van de regering in zijn oordeel te impliciet en vragen aan te geven wat er tegen zou zijn een en ander expliciet in de wet te regelen. De leden van de SGP-fractie stellen met instemming vast dat het onderhavige wetsvoorstel geen wijzigingen aanbrengt in de uitzonderingsbepalingen in artikel 3 (betreffende de rechtsverhoudingen binnen kerkgenootschappen en het geestelijk ambt) alsmede in artikel 5, tweede lid en artikel 7, tweede lid (betreffende de vrijheid van instellingen op godsdienstige, levensbeschouwelijke en politieke grondslag en instellingen voor bijzonder onderwijs) van de Awgb. Is de conclusie van de leden van de SGP-fractie naar aanleiding van het voorstel om artikel 4, onderdeel c van de Awgb te schrappen, juist dat er geen wetgeving meer is die op gespannen voet staat met de bepalingen in de Awgb en dat het voorliggende wetsvoorstel derhalve geen consequenties heeft voor bestaande wetgeving? De implementatie van de kaderrichtlijn voor de gronden handicap en leeftijd

Implementatie van de kaderrichtlijn via drie wetgevingstrajecten Zoals reeds door de leden van de CDA-fractie naar voren is gebracht bij de behandeling van het wetsvoorstel Gelijke behandeling op grond van leeftijd bij de arbeid, is het in het kader van het tegengaan van juridisering betreurenswaardig dat de implementatie van de richtlijnen langs drie verschillende wetgevingstrajecten verloopt. Mede omdat naast deze drie wetgevingstrajecten er nog een aantal trajecten met betrekking tot gelijke behandelingswetgeving loopt. Met de Raad van State zetten deze leden vraagtekens bij de ontstane wirwar aan wetgeving en vragen de regering om opheldering. Naast de onduidelijkheid door het grote aantal verschillende wetgevingstrajecten, is het geheel aan wetgeving met betrekking tot gelijke behandeling ook nog eens erg ingewikkeld vanwege de verschillen in reikwijdte en normstelling in de wetten en wetsvoorstellen. De leden van de CDA-fractie vragen of de regering hierbij rekening heeft gehouden met de praktijk. De Commissie gelijke behandeling, burgers, sociale partners, werkgevers et cetera hebben er grote moeite mee om te bepalen wat wel en wat niet toegestaan is, waardoor het naleven van de wetgeving bemoeilijkt wordt. Kan de regering aangeven waarom bij de implementatie van de richtlijnen verschillen in reikwijdte en normstelling in de verschillende wetgevingstrajecten voorkomen, ook in het licht van de toekomstige integratiewet gelijke behandeling, zo vragen deze leden. Deze leden wensen dat, door middel van een tijdpad, aangegeven wordt wanneer deze verschillen rechtgetrokken zullen worden. Het proces van bijstelling van de Awgb en de implementatiewet is nu ondoorzichtig, zo merken de leden van de PvdA-fractie op. Er zijn nu verschillende fases en van bijstelling van de Awgb, het wetsvoorstel leeftijd, het wetvoorstel handicap en de implementatiewet. Dit gebeurt over de verschillende wetten heen, zodat als het ware sprake is van een drie-


9

fasentraject. Dit leidt tot fragmentering die de hanteerteerheid en de transparantie van de wetgeving geweld aandoet. Transparantie van de overheid en transparantie van gelijke behandeling is uiterst noodzakelijk om juist tot een goede controle en uitvoering van de wet te kunnen komen. Deze versnippering draagt daar niet aan bij. De leden van de PvdA-fractie kunnen hier echter toch wel enigszins begrip voor opbrengen, aangezien de termijnen om de wet te implementeren gehaald moesten worden. Dat is nu gelukt, maar het is van belang op termijn tot een meer integrale wetgeving te komen. De wetten kennen daarnaast verschil in reikwijdte dat de transparantie van de regelgeving er zeker niet groter op maakt. Het is voor de leden van de PvdA-fractie principieel van belang dat alle wetten op alle terreinen een gelijk beschermingsniveau bieden. Alle vormen van discriminatie moeten even streng beoordeeld en veroordeeld worden. Er kan geen sprake zijn van het ontstaan van een hiërarchie van non-discriminatiegronden. Kan de regering toelichten of hiervan sprake is op de korte én op de lange termijn, zo vragen deze leden. De reikwijdte van de verschillende gelijke behandelingswetten zal door deze wetswijziging worden vergroot. Bestaat er in de praktijk behoefte aan een eenduidige uitwerking van de gelijkebehandelingsnorm op alle gronden, zo vragen de leden van de PvdA-fractie. Het wetsvoorstel heeft tot doel het implementeren van twee EG-richtlijnen, te weten de anti-rassendiscriminatierichtlijn en de kaderrichtlijn. Daarnaast zijn er nog de wetsvoorstellen inzake gelijke behandeling op grond van leeftijd bij de arbeid en op grond van handicap en chronische ziekte. De diverse voorstellen maken de regelgeving op het onderhavige terrein onoverzichtelijk. De leden van de VVD-fractie zouden graag zien dat de diverse voorstellen worden geïntegreerd. Dat komt de duidelijkheid en toegankelijkheid voor de burgers ten goede. Deze leden kunnen zich voorstellen, dat de Wet gelijke behandeling van mannen en vrouwen ook in de Awgb wordt ondergebracht, opdat er één wet ontstaat. Ook dat zou de transparantie ten goede komen. Is de regering voornemens dat te doen, zo vragen deze leden. Zijn er belemmeringen die dat in de weg staan? Zo ja, welke? Gaarne ontvangen de leden van de VVD-fractie op deze vragen een reactie van de regering. De leden van de SP-fractie merken op dat de huidige wetgeving inzake gelijke behandeling zeer complex is vanwege de aparte wetgevingstrajecten voor de gronden handicap, leeftijd en ras. Verder constateren deze leden dat de diverse wetten een verschillende reikwijdte en normstelling hebben, hetgeen de duidelijkheid en uniformiteit niet ten goede komt. De leden van de SP-fractie hechten dientengevolge aan een alomvattende integratiewet, die de versnipperde wetgeving kan bundelen. Het wetsvoorstel maakt onderdeel uit van een serie van wetswijzigingen die sinds de inwerkingtreding van de Awgb aan de orde zijn gekomen. In drie fasen gaat het om afzonderlijke wetgeving ten aanzien van de gronden handicap en leeftijd, om implementatie van Europese regels en tenslotte, met betrekking tot de evaluatiewet, om de integratie van de Wet gelijke behandeling, de Awgb, en de wetsvoorstellen ten aanzien van handicap en leeftijd in één gezamenlijke wet, zo stellen de leden van de GroenLinks-fractie. Deze leden vragen hoe ver de regering gevorderd is met de voorbereiding van de evaluatiewet, die in 2002 al aan de Raad van State had moeten zijn aangeboden. Daarnaast vragen de aan het woord zijnde leden naar de stand van zake met betrekking tot de aangekondigde onderzoeken naar de wenselijkheid en de reikwijdte van de integratie van de zojuist genoemde wetten.


10

De implementatie van de richtlijnen verloopt langs drie wetgevingstrajecten. Al in de inleiding van de memorie van toelichting wordt gesteld dat er door voorliggend wetsvoorstel meer wordt geïmplementeerd dan alleen de beide richtlijnen. Om die reden vragen de leden van de fractie van de ChristenUnie waarom er niet voor is gekozen om bijvoorbeeld de genoemde integratiewet direct mee te nemen bij de behandeling van voorliggend wetsvoorstel. Daarnaast moeten de richtlijnen ook worden ingepast in een wetsvoorstel dat op dit moment aanhangig is bij de Eerste Kamer. De aan het woord zijnde leden vragen of bij de voorbereiding en behandeling van dat wetsvoorstel de inhoud van de nu te implementeren richtlijnen nog niet bekend was. De strekking van de Awgb gaat verder dan de Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte en de Wet gelijke behandeling op grond van leeftijd bij de arbeid. De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen of de regering het eens is met de stelling dat hierdoor feitelijk een hiërarchie tussen de verschillende discriminatiegronden ontstaat. Ook de Raad van State lijkt iets dergelijks te suggereren, namelijk dat het risico bestaat dat er onzekerheid ontstaat dat over de uitleg en toepassing van de nationale regelgeving en dat daardoor de inzichtelijkheid en de implementatie niet worden bevorderd. De leden van de SGP-fractie stellen vast dat de wetgeving op het terrein van gelijke behandeling een gedifferentieerd en ondoorzichtig geheel begint te worden. Vanuit dat oogpunt onderkennen deze leden de wenselijkheid van integratie van de bestaande versnipperde regelgeving. Tevens hebben deze leden bijzondere belangstelling voor de uitbreiding van de anti-discriminatiebepalingen ten aanzien van mensen met een handicap of chronische ziekte. Zij vragen de regering nader in te gaan op zijn voornemens ten aanzien van de integratie van regelgeving op het gebied van gelijke behandeling en hoe deze samenhangen met het evaluatietraject van de Awgb.

Overige onderwerpen met betrekking tot de gronden handicap en leeftijd De leden van de GroenLinks-fractie hebben enkele vragen over de gevolgen van de implementatie van de richtlijnen voor de leeftijdsgebonden bepalingen in de Collectieve Arbeidsovereenkomsten (CAO’s). De lidstaten verplichten zich er voor te zorgen dat alle discriminerende bepalingen uit hun weten regelgeving worden geschrapt, en dat CAO’s en dergelijke die in strijd met deze richtlijnen zijn nietig kunnen worden verklaard of kunnen worden gewijzigd. Dit roept bij deze leden de vraag op welke gevolgen de implementatie van deze richtlijnen heeft voor leeftijdsgebonden bepalingen in CAO’s. Daarbij kan worden gedacht aan functioneel leeftijdsontslag, seniorenverlof, leeftijdsgebonden extra vakantiedagen et cetera. Zullen deze bepalingen in de toekomst niet meer, op dezelfde wijze als tot nu toe gebruikelijk, in CAO’s kunnen worden opgenomen, zo vragen deze leden aan de regering. In lidstaten waar een sociale dialoog gebruikelijk is, nemen de lidstaten maatregelen om bij de sociale partners gelijke behandeling aan te moedigen (door middel van gedragscodes en dergelijke).

Commissie gelijke behandeling De leden van de CDA-fractie vinden het van groot belang dat de implementatiewet, alsmede de toekomstige integratiewet, uitgevoerd kan worden. Daarom moeten er aan de bepalingen uit deze wet financiële voorwaarden gesteld worden voor de Commissie gelijke behandeling, zodat deze zijn taken naar behoren en verwachting kan vervullen


11

Ingevolge artikel 13 van de anti-rassendiscriminatierichtlijn moeten de lidstaten een orgaan aanwijzen dat de gelijke behandeling ongeacht ras of etnische afstamming bevordert. De Commissie gelijke behandeling heeft tot taak een bijdrage te leveren aan het handhaven van het in de Awgb neergelegde recht. Dat kan geschieden door onderzoeken, bemiddelen en oordelen. Is de regering voornemens «het bevorderen van de gelijke behandeling ongeacht ras of etnische afstamming» onder te brengen bij de Commissie gelijke behandeling of zal deze taak bij een andere organisatie worden ondergebracht, zo vragen de leden van de VVD-fractie de regering. De leden van de SP-fractie vragen of de taken en bevoegdheden van de Commissie gelijke behandeling heroverwogen worden als het gaat om het niet komen opdagen van één der partijen op zittingsdagen en/of het niet naleven van uitspraken van de Commissie. De leden van de GroenLinks-fractie vragen om aanvullende bepalingen die een meer pro-actief optreden van de Commissie gelijke behandeling mogelijk maken. Het strakke kader van artikel 12 van Awgb beperkt de Commissie in de mogelijkheden om zelfstandig onderzoek te doen, zo menen deze leden. Het toegestane grootschalige onderzoek binnen sectoren van de Commissie sluit uit dat ook in gevallen die niet binnen de gehele sector spelen, maar slechts in een deel daarvan, onderzoek wordt gedaan. Deze leden denken daarbij aan aansluiting bij de onderzoeksbevoegdheden van de Nationale Ombudsman, zoals geregeld in de artikelen 15 en 16 van de Wet op de Nationale ombudsman. Is de regering bereid de Commissie gelijke behandeling de aanvullende wettelijke onderzoeksbevoegdheden te verlenen, zo vragen deze leden. De aan het woord zijnde leden bepleiten de aanpassing van artikel 7 van Awgb, waardoor de Commissie de competentie krijgt om kennis te nemen van geschillen betreffende sociale zekerheid. Ook vragen deze leden om aanpassing van artikel 4, sub c ten aanzien van de bevoegdheid van de Commissie voor «oude» wetgeving, zoals eerder door de regering toegezegd. Wat is de reactie van de regering daarop, zo vragen deze leden. Tot slot zijn ten aanzien van de Commissie bij de evaluatie van de Awgb enkele intenties neergelegd die nog niet zijn nagekomen. Zo zijn extra middelen en mensen toegezegd, onder meer vanwege nieuwe taken. Op welke termijn kan de Tweede Kamer de voorstellen van de regering hieromtrent tegemoet zien, zo vragen deze leden. De leden van de D66-fractie vragen de regering naar zijn mening over de door het Landelijk Bureau ter bestrijding van Racismebestrijding gedane suggestie dat de Commissie gelijke behandeling niet aan alle eisen voldoet die aan de lidstaten zijn gesteld wat betreft organen voor de bevordering van gelijke behandeling. Ziet de regering iets in de suggestie van het Bureau om deze aan te wijzen als het gespecialiseerd orgaan dat de richtlijn voorschrijft? Deze leden hebben signalen ontvangen over het feit dat uitspraken van de Commissie gelijke behandeling niet bindend zijn en er in sommige gevallen toe leiden dat de gedaagde zelfs niet op de zitting aanwezig is. Wat verzet zich tegen de het opnemen van een bepaling in de Awgb dat uitspraken van de Commissie bindend zijn? Nieuwe richtlijnen met betrekking tot de grond geslacht De leden van de fractie van de ChristenUnie ontvangen graag enige verduidelijking van de opmerkingen over de «thans onverplichte implementatie van de grond geslacht». Daarnaast bevatten deze leden niet helemaal om welke redenen de kritiek van de Raad van State om de Awgb en Wet gelijke behandeling samen te


12

voegen, niet wordt meegenomen bij de behandeling van voorliggend wetsvoorstel.

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING Artikel I

Onderdeel B (opdracht tot onderscheid) Het is de leden van de CDA-fractie niet geheel duidelijk wat met «opdracht tot onderscheid» wordt bedoeld. Valt het gedogen of laten voortbestaan van het maken van onderscheid hier ook onder? Kan er sprake zijn van een stilzwijgende opdracht? Deze leden verwachten hieromtrent problemen in de praktijk en vragen de regering om een nadere uitleg. De leden van de PvdA-fractie zijn verheugd dat het wetsvoorstel het geven van een opdracht eveneens beschouwt als discriminatie. Deze leden pleiten er echter voor het begrip «geven van een opdracht» nader te specificeren. In de praktijk zal dit namelijk moeilijk te bewijzen zijn. Deze leden stellen hierbij de volgende definitie voor: «de in- of expliciete opdracht tot het maken van onderscheid of het gedogen ervan». Ten aanzien van de nieuwe bepaling «de opdracht daartoe» vragen de leden van de GroenLinks-fractie waarom in de nieuwe bepaling niet tevens het gedogen en het laten voortbestaan van het maken van onderscheid is opgenomen. Met name op de werkvloer kan zo’n toevoeging ertoe leiden dat werkgevers zich bewuster (gaan) opstellen ten aanzien van achterstelling, intimidatie en discriminatie van werknemers. Deze leden verzoeken de regering bovenstaande aanvulling in overweging te nemen. Aan artikel 1 wordt het geven van de opdracht tot onderscheid toegevoegd. De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen, in navolging van onder andere de CG-Raad, of de «opdracht» in het voorliggende voorstel niet te beperkt wordt opgevat, zodat het ertoe zou leiden dat hiervan slechts sprake kan zijn als er een of andere vorm van schriftelijk bewijs kan worden overlegd. Deze leden vragen of de uitleg in de memorie van toelichting hierover inderdaad zo begrepen moet worden. Deze leden vragen eveneens of het gedogen van een discriminerende praktijk ook kan worden opgevat als stilzwijgende opdracht. De leden van de SGP-fractie vragen de regering om in de toelichting op artikel 1, onderdeel a van de Awgb duidelijk te maken of deze bepaling ook betrekking heeft op gedoogsituaties en zogeheten stilzwijgende opdrachten.

Onderdeel C (intimidatie) De definitie van intimidatie is door een cumulatie van eisen (aantasting van de waardigheid én creëren van een bedreigende, vijandige, beledigende, vernederende of kwetsende omgeving) zwaarder dan de huidige uitleg. Hoe verhoudt zich deze definitie met de eisen die de Commissie gelijke behandeling thans hanteert, zo vragen de leden van de CDA-fractie. Uit de evaluatie van de Awgb is naar voren gekomen dat het van belang is om seksuele intimidatie op alle gronden te verbieden. De leden van de PvdA-fractie stellen daarom voor het begrip «seksuele intimidatie» toe te voegen aan het betreffende artikel.


13

In het nieuwe artikel 1a wordt «intimidatie» wegens één van de discriminatiegronden genoemd in de Awgb verboden. Er moet voldaan worden aan twee voorwaarden wil er sprake zijn van «intimidatie». Waarom heeft de regering gekozen voor het moeten voldoen aan twee voorwaarden? Heeft de regering overwogen om in plaats van het woordje «en» het woordje «of» in artikel 1a lid 2 te gebruiken? Gaarne ontvangen de leden van de VVD-fractie een reactie van de regering op deze vragen. In het wetsvoorstel wordt een nieuw artikel 1a ingevoegd. De leden van de SP-fractie stellen vast dat de definitie van het begrip «intimidatie» niet duidelijk is. Zij vragen de regering de reikwijdte van het begrip «intimidatie» nog eens toe te lichten, mede aan de hand van reeds verschenen jurisprudentie van de Commissie gelijke behandeling over zaken die liggen in de sfeer van seksuele intimidatie. Het wetsvoorstel introduceert enkele nieuwe begrippen in de wetgeving voor gelijke behandeling. Het begrip intimidatie wordt onder de definitie van een verboden onderscheid gebracht, en ook de opdracht om onderscheid toe te passen wordt verboden. De leden van de GroenLinks-fractie zijn blij met het verbod op intimidatie, maar zij menen met de Raad van State, dat dit apart zou moeten worden geregeld. Dit om te voorkomen dat zich subjectieve elementen in het «maken van onderscheid» mengen. Het advies van de Raad van State om het begrip «intimidatie te wijzigen in «ongewenste intimidatie» neemt de regering niet over op grond van de overweging dat hierdoor een subjectief element zou worden geïntroduceerd dat de bewijslast voor het slachtoffer zou kunnen verzwaren. De leden van de GroenLinks-fractie kunnen vooralsnog instemmen met deze afweging die de regering maakt. De aan het woord zijnde leden vragen of de cumulatieve vereiste bij de terminologie intimidatie geen probleem kan vormen. Zowel de waardigheid van de persoon als de vijandige omgeving zijn vereist voordat er sprake is van intimidatie. Deze leden suggereren dat er een of/of-bepaling zou moeten komen in plaats van een en/en-bepaling, en zij vragen de regering hierop te reageren. Verder vragen deze leden aan te geven waarom niet zou kunnen worden volstaan met het element van de bedreigende omgeving. Wordt de waardigheid, zo vragen deze leden, niet al aangetast zodra sprake is van discriminatie? De leden van de D66-fractie achten het denkbaar dat er in de praktijk sprake kan zijn van intimidatie, terwijl maar aan één van de voorwaarden van de voorgestelde definitie van intimidatie wordt voldaan. Deze leden vragen de regering wat zich verzet tegen de door het Landelijk Bureau ter bestrijding van Rassendiscriminatie gesuggereerde wijziging van de definitie van intimidatie, zodat duidelijk wordt dat er geen sprake hoeft te zijn van een cumulatie van beide voorwaarden. Wat verzet zich tegen de door E-quality voorgestelde toevoeging van impliciete opdracht tot en het gedogen van onderscheid aan artikel 1a, zo vragen deze leden. Het begrip «intimidatie» wordt toegevoegd aan artikel 1, maar hiervoor zijn de uitzonderingen van de Awgb niet van toepassing. Op het punt van de implementatie van de kaderrichtlijn wordt ervoor gekozen om een ruimere interpretatie dan de richtlijn op te nemen in de wettekst. De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen om welke reden in de richtlijn is gekozen voor het beperkte terrein van arbeid (in ruime zin) en waarom de regering hier anders over denkt. Ook vragen deze leden of de twee omschreven cumulatieve vereisten als alternatieven kunnen worden aangemerkt.


14

Hoe staat de regering ten opzichte van de suggestie om de omschrijving van het begrip «intimidatie» in het voorgestelde artikel 1a, lid 2 van de Awgb te wijzigen in: «gedrag dat met de hoedanigheden of gedragingen, bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel b, verband houdt en dat tot doel of gevolg heeft dat de waardigheid van de persoon wordt aangetast of dat een bedreigende, vijandige, beledigende, vernederende of kwetsende omgeving wordt gecreëerd», zo vragen de leden van de SGP-fractie. In hoeverre acht de regering het zinvol om bij gelegenheid van de voorliggende wetswijziging in artikel 1a, lid 2 van de Awbg expliciet het begrip «seksuele intimidatie» als mogelijke vorm van intimidatie op te nemen, zo vragen de aan het woord zijnde leden verder. Zij stellen dezelfde vraag ten aanzien van het fenomeen «pesten» in de zin van herhaaldelijk lastig vallen, dan wel lastig gevallen worden.

Onderdeel E, onder 1 (uitzondering voor objectief gerechtvaardigd onderscheid) In de anti-discriminatierichtlijn en de kaderrichtlijn wordt indirecte discriminatie verboden, tenzij deze objectief te rechtvaardigen is. In het voorliggend wetsvoorstel wordt dit overgenomen. Dit bevreemdt de leden van de fractie van de ChristenUnie omdat het in artikel 2, eerste lid van de Awgb opgenomen begrip «objectieve rechtvaardiging» tot dusver nog niet is uitgewerkt. Moet over de betekenis hiervan niet eerst meer duidelijkheid bestaan voordat een dergelijke beperking wederom wordt opgenomen in de wettekst? Deze leden vragen naar de betekenis van de toevoeging «door een legitiem doel en de middelen voor het bereiken van dat doel passend en noodzakelijk zijn».

Onderdeel E, onder 2 (randvoorwaarden voorkeursbeleid) Zowel in het EG-recht (artikel 141 EG) als in de te implementeren richtlijnen worden positieve acties op meer gronden toegelaten dan de wet dit nu regelt. Kan de regering dit verantwoorden, zo vragen de leden van de CDA-fractie. Positieve actie zoals nu vervat in de Awgb zien de leden van de LPF-fractie als een contradictio in terminis. Het toestaan van ongelijkheid om ongelijkheid op te heffen achten deze leden ronduit in strijd met de Awgb. De leden van de LPF-fractie wijzen elke vorm van discriminatie van de hand. De aan het woord zijnde leden zijn het in ieder geval met de regering eens waar deze vasthoudt aan het handhaven van het evenredigheidsvereiste. Echter, voor de oordeelsvorming van de Tweede Kamer én de effectiviteit van het wetgevingsproces achten deze leden het van groot belang dat de regering, alvorens het onderhavige wetsvoorstel van kracht wordt, de Nota overlegt waarin nader wordt ingegaan op de verhouding tussen artikel 2, derde lid van de Awgb, en de door de Raad van State genoemde jurisprudentie op het gebied van positieve actie. Het voeren van een voorkeursbeleid om achterstanden van beschermde groepen weg te werken is een van de toegestane uitzonderingen op het verbod van het maken van een onderscheid. Positieve actie is ook in de nieuwe wet toegestaan. Echter, alleen op grond van ras en sekse en slechts bij gelijke geschiktheid. De leden van de GroenLinks-fractie constateren dat het EG-recht verder gaat dan de Nederlandse wet. Alle andere gronden dienen naar het Europese recht eveneens te worden opgenomen in wetgeving. In hoeverre is het reëel, zo willen deze leden weten, om voorkeursbeleid ook op grond van handicap, seksuele gerichtheid en leeftijd te regelen. Waarom is dat in de huidige voorstellen niet opgenomen?


15

In de tweede plaats hebben deze leden een vraag over de volgens de regering vereiste «vergaande» achterstandspositie in geval van positieve actie (zie evaluatie van de Awgb). Wat wordt bedoeld met «vergaand», en wie bepaalt of achterstanden dermate vergaand zijn dat een voorkeursbeleid gerechtvaardigd is? Is dat niet allereerst een politieke keuze, die zich los van het materiele recht moet ontwikkelen? Leidt dat niet tot de conclusie dat de andere gronden die Europa voorschrijft, ook moeten worden opgenomen in de wet om voorkeursbeleid voor bedoelde groepen ten minste niet op voorhand uit te sluiten? Voorts wijze de leden van de GroenLinks-fractie op de bestaande voorkeursmogelijkheid, gebaseerd op artikel 114, lid 4 van het EG-verdrag. Op welke wijze wordt in de nieuwe Awgb, invulling gegeven aan artikel 114, lid 4 van het EG-verdrag, dat positieve actie voor het ondervertegenwoordigde geslacht mogelijk maakt? Op welke wijze wordt ingespeeld op het arrest Abrahamsson van het Europese Hof, waarin een beperkte uitleg wordt gegeven aan het begrip voorkeursbeleid? Ook wijzen de aan het woord zijnde leden op het maken van indirect onderscheid als het passend en doelmatig is. Slechts indien een (ras)kenmerk vanwege de aard van de beroepsactiviteiten een wezenlijk beroepsvereiste vormt en een legitiem doel dient zal een verschil in behandeling geen discriminatie meer vormen. In de nota naar aanleiding van het nader verslag bij het wetsvoorstel leeftijd, geeft de regering een opsomming van objectieve gronden. De leden van de GroenLinks-fractie willen weten of deze objectieve gronden ook hier gelden, en waarom deze dan niet in de memorie van toelichting genoemd worden. Aanvullend menen deze leden dat het vereiste van een «legitiem doel» inhoudt dat de verweerder moet aantonen dat het zowel voldoende zwaarwegend als niet discriminerend is. Ten aanzien van het vereiste van passende en noodzakelijke middelen houdt dit in dat de middelen gericht dienen te zijn zodat het doel bereikt wordt, en dat daarbij teven de beginselen van subsidiariteit en de proportionaliteit in acht worden genomen. Is de regering het met deze uitleg van deze leden eens, en zo ja kan deze aan de memorie van toelichting worden toegevoegd? Daarbij dringen deze leden nog aan op eenduidigheid in de diverse wetten en vragen de regering een en ander te bewerkstelligen. Ten aanzien van artikel 2, derde lid van de Awgb wordt het zogenaamde «evenredigheidsbeginsel» gehandhaafd, deze formulering wijkt af van de richtlijn. De Raad van State adviseert de formulering in overeenstemming te brengen met de richtlijn en de bestaande jurisprudentie op dit punt. De regering neemt dit advies voorshands niet over, de afwijkende formulering impliceert nog geen strijdigheid. De regering zegt toe dat op de verhouding tussen artikel 2, derde lid van de Awgb en de door de Raad genoemde jurisprudentie in de loop van 2003 nader zal worden ingegaan in een aparte Nota aan de Tweede Kamer. De leden van de GroenLinksfractie vragen wanneer de Tweede Kamer deze Nota tegemoet zal kunnen zien. Zal deze Nota nog betrokken kunnen worden bij de parlementaire behandeling van dit wetsvoorstel? Tot slot geven de leden van de GroenLinks-fractie aan dat zij voor continuering zijn van het huidige beleid zoals vormgegeven in de Wet Samen. Deze leden willen van de regering weten of werving van personen van bepaalde afkomst in de toekomst uit het oogpunt van het inhalen van achterstandsposities mogelijk blijft, of dat de nieuwe Awgb daartoe geen ruimte meer biedt. Kunnen eisen ten aanzien van het personeel, zoals de regering aangeeft, in de toekomst inderdaad uitsluitend verdisconteerd worden in de functievereisten zoals bijvoorbeeld affiniteit met een bepaalde bevolkingsgroep, het spreken van de taal en het kennen van de cultuur? Dient er een aparte uitzonderingsgrondslag in de wet te worden opgenomen? Eind 2003 loopt de huidige Wet Samen ten einde. De leden van de GroenLinks-fractie verzoeken de regering aan te geven of, en op welke


16

wijze, de Wet Samen wenst te continueren, hoe de bestaande uitzondering op het verbod ook na 2003 behouden kan blijven en welke rol de Awgb daarin speelt. Zal het personeelsbeleid van instellingen, organisaties en verenigingen in de toekomst nog getoetst kunnen worden aan de Awgb en de Wet Samen, zo willen deze leden weten. In voorliggend voorstel wordt gesproken over «feitelijke nadelen» in plaats van «feitelijke ongelijkheden» (artikel 2). Naar de mening van de leden van de fractie van de ChristenUnie heeft dit een andere betekenis en zij vernemen daarop graag een reactie van de regering. De afwegingen voor het lastige onderdeel van de terreinen waarop voorkeursbeleid is toegestaan, worden doorgeschoven naar bespreking via een aparte Nota. Toch wordt nu een deel van de betekenis van de richtlijnen toegevoegd aan de wettekst van de Awgb. Deze gang van zaken bevreemdt de leden van de fractie van de ChristenUnie. Het lijkt deze leden correcter om deze belangrijke bepaling op dit moment van implementatie van de richtlijn in zijn totaliteit mee te nemen. Anders kan het zo zijn dat de wettekst nu naar aanleiding van de richtlijn wordt gewijzigd, terwijl voor de jurisprudentie onduidelijk is wat er bijvoorbeeld gebeurt met het evenredigheidsvereiste. Deze leden vragen of de groepen ten aanzien waarvan onderscheid mag worden gemaakt niet moet worden uitgebreid met degenen die een functiegebrek hebben (gehandicapten).

Onderdeel E, onderdeel 3 (wijziging van artikel 2, vierde lid, van de Awgb) De leden van de fractie van de ChristenUnie zijn van mening dat de beperkingen die in artikel 2, lid 4 worden gesteld in de praktijk kunnen leiden tot onduidelijke situaties. De richtlijn heeft betrekking op beroepsactiviteiten. De Awgb echter gaat ook over het maken van onderscheid buiten de sfeer van arbeid om. Dit lijkt een fundamentele verbreding van deze bepaling en de aan het woord zijnde leden vragen of de evaluatie van de Awgb hiertoe bijvoorbeeld aanleiding geeft. Ook op dit onderdeel vragen deze leden in dit verband naar enige verduidelijking over de evenredigheid in relatie met het doel van het onderscheid.

Onderdeel H, onder 3 en 4 (arbeidsomstandigheden) In het wetsvoorstel wordt ingegaan op het begrip «arbeidsomstandigheden». In dit artikel wordt niet ingegaan op de cultuur of sfeer binnen een arbeidssituatie. De leden van de PvdA-fractie zijn van mening dat dit wel moet worden opgenomen, omdat een cultuur aanleiding kan zijn of kan leiden tot een sfeer waarin intimidatie kan plaatsvinden. In het wetsvoorstel wordt deze relatie niet gelegd. Is de regering bereidt dit element van de arbeidsomstandigheden, zoals genoemd door de aan het woord zijnde leden, op te nemen?

Onderdeel I (lidmaatschap van werkgeversen werknemersorganisaties en verenigingen van beroepsgenoten) Begrijpen de leden van de CDA-fractie het goed dat dit artikel betekent dat onderscheid op grond van een lidmaatschap van een godsdienstelijke, levensbeschouwelijke of een op politieke grondslag gebaseerde organisatie niet verboden is? Wat zijn de gevolgen van de onderhavige richtlijnen en het wetsvoorstel voor verenigingen die thans de mogelijkheid hebben om te bepalen dat personen van een bepaald geslacht geen volwaardig lid van een vereniging kunnen zijn? Brengt het wetsvoorstel daar verandering in? Gaarne


17

ontvangen de leden van de VVD-fractie op deze vragen een reactie van de regering. Artikel 6a, lid 2, sub b zondert bij politieke organisaties als non-discriminatievereiste godsdienst niet uit. De leden van de GroenLinks-fractie vragen wat hiervan de reden is. Is hier sprake van een bewuste keuze of betreft het een omissie, die bij de nota naar aanleiding van het verslag zal worden rechtgezet, zo vragen deze leden. De leden van de D66-fractie achten artikel 5, tweede lid, onder c van de Awgb slechts te billijken voor zover het betrekking heeft op instellingen van bijzonder onderwijs met een godsdienstige of levensbeschouwelijke grondslag. Voor andere bijzondere scholen staat artikel 4, tweede lid van de richtlijn volgens deze leden geen uitzondering toe. Zij zien met belangstelling een reactie op dit punt van de kant van regering tegemoet. Wat betreft de gronden godsdienst, levensovertuiging en heteroof homoseksuele gerichtheid, staat artikel 4, tweede lid van de richtlijn in het geheel geen uitzondering toe voor instellingen op politieke grondslag. Derhalve zal volgens de leden van de D66-fractie artikel 5, tweede lid, onder b van de Awgb vervangen moeten worden door een bepaling die het aan instellingen op politieke grondslag slechts toestaat om onderscheid op grond van politieke gezindheid te maken. Volgens deze leden is dat geen probleem voor politieke partijen op godsdienstige grondslag, want die vallen tevens onder artikel 5, tweede lid, onder a van de Awgb. Artikel 4, tweede lid van de richtlijn staat een uitzondering toe voor «verschil in behandeling gebaseerd op grond van godsdienst of overtuiging», ten behoeve van organisaties waarvan de grondslag is gebaseerd op godsdienst of overtuiging. Een dergelijk verschil in behandeling mag echter «geen op een andere grond gebaseerde discriminatie rechtvaardigen». De uitzonderingsbepalingen van artikel 5, tweede lid, onder a, b en c van de Awgb, zijn daarmee volgens de leden van de D66-fractie slechts in overeenstemming te brengen door de woorden «het enkele feit van» eruit te schrappen. De personele werkingssfeer van artikel 3, eerste lid van de richtlijn heeft betrekking «op alle personen». In artikel 5 van de Awgb wordt echter niet duidelijk gemaakt of de wet zich slechts op werkgevers richt, of ook op (collega-)werknemers, afdelingschefs, uitzendbureaus, et cetera. Juist nu ook intimidatie deel gaat uitmaken van het begrip onderscheid, is het volgens de leden van de D66-fractie van belang deze brede personele werkingssfeer ook in de Awgb te expliciteren. Na artikel 6 wordt een nieuw artikel toegevoegd over de vrijheid van het stichten van een organisatie. De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen of het niet wenselijk is een bepaling op te nemen over het stichten en het lidmaatschap van, bijvoorbeeld, een terroristische organisatie. Zeker betreffende artikel 2, lid b, de vrijheid van een op politieke grondslag gebaseerde organisatie of vereniging om eisen te stellen die gelet op haar doel nodig zijn voor de verwezenlijking van haar grondslag, lijkt een verbinding naar terroristische organisaties in de rede te liggen, hoewel het doel van een organisatie uiteraard nooit in strijd mag zijn met de wet.

Onderdeel K (toegang tot goederen en diensten; toevoeging begrip loopbaanoriëntatie) De Raad van State is van mening dat artikel 7 zich ten onrechte beperkt tot het maken van onderscheid bij het aanbieden van goederen of diensten, het sluiten van overeenkomsten ter zake en beroepskeuzevoorlichting. En in de tweede plaats dat bijvoorbeeld de zelfstandig gevestigde arts of leraar niet onder de werking van artikel 7 vallen en dus wel onderscheid zouden mogen maken. De regering deelt deze opvatting niet. Het gehele


18

terrein van de gezondheidszorg en het onderwijs wordt door de regeling bestreken. En ten aanzien van de zelfstandig gevestigde arts beperkt de regeling zich niet tot instellingen met rechtspersoonlijkheid, maar ook natuurlijke personen vallen onder het bereik van de regeling en daardoor vallen ook de zelfstandig gevestigde artsen onder de regeling. De leden van de GroenLinks-fractie vragen op dit punt om een nadere uitleg van de regering. Naast de geldigheid van de voorgestelde regeling voor onder andere leraren en artsen werpen deze leden ook de vraag op of de overheid onder de werkingssfeer van artikel 7 van de Awgb wordt gebracht. Deze leden vragen tevens of eenzijdige, publiekrechtelijke rechtshandelingen van de overheid ook onder de werkingssfeer van artikel 7 van de Awgb worden gebracht. De overheid is uiteraard reeds gebonden aan artikel 1 van de Grondwet en de Algemene beginselen van behoorlijk bestuur, maar is dit voldoende, zo vragen deze leden. Biedt dit dezelfde nadere invullingen en dezelfde gemakkelijk toegankelijke toetsingsmogelijkheden die de Awgb op dit punt biedt, zo willen deze leden weten.

Onderdeel L (geen rassendiscriminatie in de sociale bescherming, met inbegrip van sociale zekerheid, en bij sociale voordelen) Het voorgestelde artikel 7a verbiedt onderscheid op grond van ras bij sociale bescherming, daaronder begrepen sociale zekerheid en sociale voordelen. Deze bepaling geldt dus niet voor andere non-discriminatiegronden. Naar de mening van de regering gaat dat het bestek van het onderhavige wetsvoorstel te buiten. Overweegt de regering op termijn de non-discriminatiegronden voor dit onderdeel uit te breiden, zo vragen de leden van de VVD-fractie. In hoeverre maken huidige Nederlandse wetten thans onderscheid op grond van ras bij sociale bescherming? Onder het voorgestelde artikel 7a valt ook «sociale zekerheid». Daartoe behoort tevens de kinderbijslag. In hoeverre maakt artikel 7a het invoeren van het woonlandbeginsel in de kinderbijslag onmogelijk, zo vragen de aan het woord zijnde leden. Het is deze leden niet geheel duidelijk of er voorkeursbeleid mogelijk is als het gaat om het verbod op onderscheid op grond van ras bij sociale bescherming, daaronder begrepen sociale zekerheid en sociale voordelen. Enerzijds wordt er op bladzijde 15 van de memorie van toelichting gesteld dat de in artikel 2 opgenomen algemene uitzondering voor voorkeursbeleid van toepassing is op de sociale bescherming, de sociale zekerheid en de sociale voordelen. In hoeverre behoefte zal bestaan aan voorkeursbeleid op die terreinen, kan de regering thans niet overzien. Anderzijds wordt er gesteld dat de regering niet voornemens is bij de uitvoering van de wettelijke sociale zekerheid aan uitvoeringsorganisaties de bevoegdheid te geven tot het voeren van een voorkeursbeleid. Gaarne krijgen de leden van de VVD-fractie een verduidelijking van deze passage. In lid 2 van het voorgestelde artikel 7a wordt bepaald, dat bij algemene maatregel van bestuur de begrippen sociale bescherming, sociale zekerheid en sociale voordelen, bedoeld in lid 1 kunnen worden omschreven. Hoewel de leden van de VVD-fractie er begrip voor hebben dat het niet eenvoudig is deze begrippen nader wettelijk in te vullen, achten zij betrokkenheid van de Staten-Generaal hierbij wel op zijn plaats. Heeft de regering overwogen hiervoor een voorhangprocedure in het wetsvoorstel op te nemen, zo vragen deze leden. Ter voorkoming van onduidelijkheid lijkt het de leden van de LPF-fractie wenselijk in de wet definities op te nemen van de begrippen «sociale bescherming, sociale zekerheid en sociale voordelen». Deze leden vrezen dat indien dit niet in een formele wet wordt vastgelegd deze termen, zonder betrokkenheid van de Tweede Kamer, breder dan wenselijk zullen


19

worden uitgelegd. Graag willen de aan het woord zijnde leden verduidelijkt zien op grond waarvan de regering meent dat deze vrees ongegrond is. Ter uitvoering van de bepalingen in de rasrichtlijn over sociale bescherming wordt in het wetsvoorstel een nieuw artikel 7a ingevoerd. Geldt de uitbreiding van de werkingssfeer van deze wet alleen als er sprake is van discriminatie op grond van ras, zo vragen de leden van de SP-fractie. Deze leden vragen de regering daarnaast in te gaan op de casus dat er sprake is van een samenloop van discriminatiegronden. Artikel 7a, lid 2 van de Awgb houdt in dat de begrippen sociale bescherming, sociale zekerheid en sociale voordelen bij algemene maatregel van bestuur kunnen worden omschreven. Van belang is hier Aanwijzing 121 van de Aanwijzingen voor de regelgeving, die ten eerste stelt dat «termen die een te weinig bepaalde of een van het spraakgebruik afwijkende betekenis hebben worden gedefinieerd» en ten tweede stelt dat «in een begripsbepaling aan een term geen sterk van het normale spraakgebruik afwijkende betekenis wordt gegeven». Op dit punt vragen de leden van de GroenLinks-fractie op grond waarvan het toelaatbaar en wenselijk wordt geacht dat deze begrippen niet in de wet zelf worden gedefinieerd. Indien de termen een vaste invulling hebben kunnen zij in de wet worden vastgelegd. Indien de termen een wisselende invulling hebben zou het dan niet wenselijk zijn de Tweede Kamer op enigerlei wijze te betrekken bij de nadere invulling van deze termen telkens wanneer daartoe activiteiten worden ontplooid, zo vragen deze leden. De leden van de D66-fractie vragen, tezamen met het COC, waarom onderscheid bij sociale bescherming alleen op basis van ras wordt verboden. Wat verzet zich het opnemen van meerdere non-discriminatiegronden, zo vragen deze leden. De leden van de SGP-fractie vragen waarom de in het voorgestelde artikel 7a van de Awgb gebezigde begrippen «sociale bescherming», «sociale zekerheid» en «sociale voordelen» niet in de wet worden gedefinieerd.

Onderdeel N (bescherming tegen victimisatie-ontslag bij de arbeid) De leden van de PvdA-fractie vragen bij dit onderdeel expliciet aandacht voor de bescherming van getuigen. Indien dit onvoldoende gewaarborgd is kan er, volgens deze leden, nauwelijks sprake zijn van een eerlijke hooren wederhoorsituatie. In het wetsvoorstel wordt de bestaande bepaling ter bescherming tegen victimisatie-ontslag bij arbeid, uitgebreid met een bescherming van degene die ter zake bijstand heeft verleend. Ook de leden van de SP-fractie vragen de regering welke bescherming thans voor getuigen geldt. De leden van de GroenLinks-fractie zijn blij met het voorgestelde verbod op victimisatie, maar dit verbod zou naar hun oordeel voor alle terreinen moeten gelden die onder de werkingssfeer van de richtlijn vallen. Waarom is dat niet geregeld, zo vragen zij de regering. Dit zou kunnen door te bepalen dat de beëindiging of beperking van een rechtsverhouding die volgt op een klacht ten aanzien van (een vermoeden van) discriminatie uitsluitend door tussenkomst van een rechter kan worden bereikt. Bovendien zou een schadeverplichting kunnen worden geïntroduceerd die de wederpartij ervan zou kunnen weerhouden een rechtsverhouding na een vermoeden van discriminatie te doen beëindigen of beperken. Wat is de reactie van de regering op dit voorstel?


20

Daarnaast missen de leden van de GroenLinks-fractie een bepaling ten aanzien van de bescherming van getuigen. Hoe is het verbod op victimisatie geregeld ten aanzien van getuigen die door de Commissie gelijke behandeling of door de rechter worden opgeroepen? Op welke wijze kan deze omissie het beste worden verholpen, zo vragen deze leden. De leden van de D66-fractie vinden de voorgestelde tekst inzake bescherming tegen represailles te beperkt van strekking, gezien artikel 11 van de richtlijn die bescherming tegen represailles eist, ongeacht de vraag door wie een beroep gedaan is op het beginsel van gelijke behandeling of door wie ter zake bijstand is verleend. Deze leden zien wel iets in de oproep van onder andere het Landelijke Bureau ter bestrijding van Racisme dat de bescherming tegen represailles voor degene die een discriminatieklacht indient moet worden uitgebreid voor gevallen waarin de intentie om een beroep op de wet te doen kenbaar is geworden. Immers in de praktijk kan men afzien van een beroep op de wet uit angst voor represailles indien iemand kenbaar maakt om actie te ondernemen, of bijvoorbeeld te getuigen. Graag zien deze leden op dit punt een reactie van de kant van de regering tegemoet. Bij onderdeel N wordt de Awgb uitgebreid met de bescherming tegen victimisatie-ontslag, ook voor andere werknemers die «ter zake bijstand hebben verleend». Hoewel de leden van de fractie van de ChristenUnie zich de noodzaak van deze verbreding (naast de gediscrimineerde werknemer) kunnen voorstellen, benadrukken deze leden ook bij dit artikel de noodzaak tot uitwerking. Tot hoever gaat de bescherming van andere medewerkers en hoe zit het op dit punt met het aspect van redelijkheid en evenredigheid? In navolging van de CG-Raad vragen deze leden of hierbij ook sprake is van de omkering van de bewijslast.

Onderdeel P (bewijslast) De leden van de LPF-fractie zijn zeer verontrust over de omkering van de bewijslast zoals die wordt vastgelegd in het nieuwe artikel 10. Niet de schuld, maar de onschuld moet worden bewezen. Nu is dit in civiele procedures soms al het geval, maar alleen bij een ongelijkwaardigheid van partijen. Bijvoorbeeld een ziekenhuis dat moet bewijzen dat er bij een operatie geen fouten zijn gemaakt. Bij discriminatie en intimidatie is er volgens deze leden geen sprake van een dergelijke scheve verhouding wat betreft deskundigheid. Door de bewijslast in deze gevallen om te draaien wordt de deur wagenwijd opengezet voor talloze procedures door mensen die zich gediscrimineerd dan wel geïntimideerd voelen, maar bijvoorbeeld wellicht vanwege niet toereikende capaciteit niet worden aangenomen. Gezien ook de reeds bestaande druk op rechtbanken is dit een voor de aan het woord zijnde leden zeer onwenselijke ontwikkeling. In de memorie van toelichting wordt hier, naar de mening van deze leden, ten onterecht niet op ingegaan. De leden van de LPF-fractie vernemen graag de visie van de regering op dit punt. Er wordt een bescherming tegen victimisatie opgenomen, wat inhoudt dat het verboden wordt om personen te benadelen wegens het feit dat zij een beroep op de Awgb hebben gedaan. De leden van de GroenLinks-fractie kunnen zich erin vinden dat de bewijslast wordt omgekeerd. Niet degene die zich gediscrimineerd acht, maar degene die het onderscheid heeft toegepast wordt bewijsplichtig. De klager moet daarvoor wel feiten aanvoeren die een op vermoeden van discriminatie wijzen. Wanneer klagers feiten aanvoeren die (indirecte) discriminatie kunnen doen vermoeden, moet de verweerder bewijzen dat het beginsel van gelijke behandeling niet werd geschonden. Gunstiger bewijsregels voor de klager zijn ook toegestaan. Waar feitenonderzoek berust bij de rechter of


21

bevoegde instanties hoeven lidstaten deze regels over bewijslast niet toe te passen. Gezien dat feitenonderzoek in Nederland bij het Openbaar Ministerie en de rechter berusten, vragen de leden van de GroenLinksfractie hoe Nederland deze regel toepast. Deze leden vragen de regering voorts hoe de bewijslastverdeling geregeld zal zijn. Wordt de richtlijn gevolgd en dient een klager aannemelijk te maken onterecht te zijn onderscheiden, of geldt het gewone bewijslastregime waarin het slachtofferschap door het slachtoffer zelf bewezen moet worden? Wordt de bewijslast ook omgedraaid in de zin dat de beklaagde dient aan te tonen dat van discriminatie geen sprake was? Welke bewijslast heeft de voorkeur van de regering en waarom blijkt dit niet uit het voorliggende wetsvoorstel? Zien de leden van de D66-fractie het goed dat in het voorgestelde artikel 10 van de Awgb de verschuiving van de bewijslast zo geformuleerd is dat zij alleen betrekking heeft op rechterlijk procedures en niet op procedures bij de Commissie gelijke behandeling? Deze leden zouden dat een verwarrende differentiatie in het procesrecht vinden. Bovendien achten deze leden een zelfde verschuiving van bewijslast nodig om de door artikel 11 van de richtlijn verlangde bescherming tegen represailles effectief te maken. Hoe kijkt de regering aan tegen de noodzaak van een zelfde verschuiving van de bewijslast om de door artikel 11 van de richtlijn verlangde bescherming tegen represailles effectief te maken, zo vragen deze leden. Artikel IV Het tijdstip van inwerkingtreding is onbepaald en wordt aan de regering gedelegeerd. De implementatietermijn van richtlijn 2000/43/EG loopt af op 19 juli 2003. Voor richtlijn 2000/78/EG geldt een implementatietermijn die afloopt op 2 december 2003. Dit leidt ertoe dat het wetsvoorstel voor 19 juli 2003 door het Parlement aanvaard en in het Staatsblad afgekondigd zou dienen te zijn. Twee jaar na afloop van de implementatietermijn dient het eerste van de periodieke vijfjaarlijkse verslagen over het functioneren van deze regelgeving te verschijnen Dit artikel voorziet naast de delegatie van de vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding ook in de delegatie van de beslissing over de vraag of deze wet op basis van artikel 16 van de Tijdelijke referendumwet niet referendabel moet worden verklaard. Als reden voor dit voorstel voert de regering tijdsdruk aan. Het wetsvoorstel gaat bovendien verder dan de richtlijnen voorschrijven zodat het niet mogelijk is het wetsvoorstel niet referendabel te verklaren op grond van artikel 7, onderdeel e van de Tijdelijke referendumwet, dat gericht is op wetsvoorstellen die louter implementatie inhouden. Het uitsluiten van de werking van de Tijdelijke referendumwet lijkt echter een principieel punt waarover de Tweede Kamer niet bij delegatie kan beslissen. Op dit punt vragen de leden van de GroenLinks-fractie, alsook de leden van de D66-fractie, wat er tegen is om het beroep op artikel 16 van de Tijdelijke referendumwet in de wet zelf vast te leggen. Op het moment dat duidelijk is in welke vorm het wetsvoorstel de Tweede Kamer zal passeren kan hierover een beslissing worden genomen zodat de beslissing over de referendabiliteit niet hoeft te worden gedelegeerd aan slechts een deel van de wetgevende macht. De voorzitter van de commissie, Noorman-den Uyl De griffier voor dit verslag, Franke


22


2


28 770


A

ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1 Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 16 augustus 2002 en het nader rapport d.d. 20 januari 2003, aangeboden aan de Koningin door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, mede namens de minister van Justitie, de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Het advies van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Bij Kabinetsmissive van 16 mei 2002, no. 02.002296, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, mede namens de Minister van Justitie, de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, A. E. Verstand-Bogaert, de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting houdende wijziging van de Algemene wet gelijke behandeling en enkele andere wetten ter uitvoering van richtlijn nr. 2000/43/EG en richtlijn nr.2000/78/EG (EG-implementatiewet Awgb). Het wetsvoorstel strekt tot implementatie van de beide EG-richtlijnen op het terrein van gelijke behandeling in de Algemene wet gelijke behandeling (Awgb). De regering heeft er daarbij tevens voor gekozen om de elementen die de twee richtlijnen toevoegen aan het wettelijk systeem tegen discriminatie, ook in te voeren voor de discriminatiegronden die niet door de richtlijnen worden bestreken.2 In het wetsvoorstel worden het systeem en de terminologie van de Awgb zoveel mogelijk gehandhaafd; nieuwe begrippen in de richtlijnen worden daarentegen woordelijk in de Awgb overgenomen, zonder nadere uitwerking. De Raad van State plaatst kanttekeningen bij de gekozen methode van implementatie en is van oordeel dat het voorstel in verband daarmee nader dient te worden overwogen. De regering heeft in de aanbiedingsbrief enkele vragen aan de Raad gesteld. Deze vragen worden beantwoord in de punten 3b en 5. In bijlage I bij dit advies is schematisch aangegeven hoe de twee richtlijnen zich verhouden tot de Awgb. 1

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer. 2 Paragraaf 3 (Wijze van implementatie in de Awgb), vierde en vijfde tekstblok, van de toelichting.


Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 16 mei 2002, nr. 02.002296, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies inzake het bovenvermeld voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 16 augustus 2002, nr. W04.02.0209/I, bied ik u hierbij aan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 28 770, A

1

De Raad van State heeft zijn advies op het betreffende wetsvoorstel gericht op de voortgang bij de implementatie van gelijkebehandelingsrichtlijnen (1), de wijze van implementatie: algemeen (2), de werkingssfeer (3), de uitzonderingen op het verbod van discriminatie (4), intimidatie (5) en de positieve actie (6).

1

Richtlijn 2000/43/EG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 29 juni 2000 houdende toepassing van het beginsel van gelijke behandeling van personen ongeacht ras of etnische afstamming, PbEG L 180; richtlijn 2000/78/EG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 27 november 2000 tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep, PbEG L 303. 2 Kamerstukken II 2001/02, 28 170, B, 28 169, B, en 28 187, A, punt 1. 3 Kamerstukken II 2001/02, 28 187, A; paragraaf 3 (Wijze van implementatie in de Awgb), laatste twee tekstblokken, van de toelichting. 4 Toelichting op artikel I, onderdeel E, onder 2. 5 Toelichting op artikel I, onderdeel L, vijfde tekstblok. 6 Paragraaf 6 (Nieuwe richtlijnen met betrekking tot de grond geslacht) van de toelichting. 7 Kamerstukken II 2001/02, 28 481, nr. 1. 8 Paragraaf 7 (Relatie met de evaluatie van de Awgb) van de toelichting. 9 Kamerstukken II 2001/02, 28 481, nr.1, blz. 5.

1. Voortgang bij de implementatie van gelijkebehandelingsrichtlijnen In het jaar 2000 heeft de Raad van de Europese Gemeenschappen twee richtlijnen op het gebied van de gelijke behandeling vastgesteld: – een richtlijn inzake het beginsel van gelijke behandeling ongeacht ras of etnische afstamming (anti-rassendiscriminatierichtlijn); – een richtlijn inzake gelijke behandeling bij arbeid en beroep op grond van godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd en seksuele geaardheid (hierna: de kaderrichtlijn).1 De implementatie, en de voorbereiding daarvan, verlopen in afzonderlijke trajecten, en in fasen. In 2001 heeft de Raad adviezen uitgebracht over: – een notitie met een aantal vraagpunten over de manier waarop de twee richtlijnen het beste kunnen worden geïmplementeerd (de implementatienotitie). In dat advies beperkte de Raad zich tot twee belangrijke keuzen van wetgevingsbeleid die in de notitie worden gemaakt;2 – een wetsvoorstel inzake gelijke behandeling op grond van leeftijd bij de arbeid; – een wetsvoorstel inzake gelijke behandeling op grond van handicap en chronische ziekte. Met de twee wetsvoorstellen werd een begin gemaakt met de implementatie van de kaderrichtlijn; gekozen werd voor het tot stand brengen van afzonderlijke wetten voor de discriminatiegronden handicap en leeftijd, naast de Awgb. De implementatie van de twee richtlijnen zou verder plaatsvinden in een wetsvoorstel dat hoofdzakelijk zou strekken tot wijziging van de Awgb, zo werd aangekondigd. Dat wetsvoorstel ligt nu voor. Daarmee is het verhaal echter nog niet af: – In zijn advies over de implementatienotitie heeft de Raad geadviseerd, de richtlijnen volledig te implementeren in de Awgb en niet te kiezen voor twee afzonderlijke wetsvoorstellen. De regering heeft deze aanbeveling vooralsnog niet overgenomen, maar wel een onderzoek aangekondigd naar de vraag of uitvoering van de aanbeveling van de Raad mogelijk en wenselijk is. In dat onderzoek zal ook worden bekeken of de term «onderscheid» in de Awgb moet worden vervangen door de richtlijnterm «discriminatie», zoals de Raad eveneens had aanbevolen. Dit onderzoek kan leiden tot nieuwe wetgeving.3 – Het kabinet kondigt in de toelichting een aparte nota aan over de vraag hoe inzake positieve actie de richtlijnbepalingen het beste kunnen worden geïmplementeerd.4 Dit punt wordt onder punt 6 van dit advies inhoudelijk besproken. – De anti-rassendiscriminatierichtlijn is onder meer van toepassing op «sociale voordelen». Het kabinet wil nader onderzoek doen naar de vraag welke (andere) vormen van eenzijdig overheidshandelen onder de Awgb moeten worden gebracht.5 – In de nieuwe kabinetsperiode zal de vraag moeten worden beantwoord of samenvoeging van de Awgb en de Wet gelijke behandeling van mannen en vrouwen in de rede ligt.6 – Onlangs is de evaluatie van de Awgb afgerond,7 met een kabinetsstandpunt van 12 juli 2002. Dit kan leiden tot een afzonderlijk wetsvoorstel.8 Blijkens het kabinetsstandpunt is de implementatieproblematiek bij de evaluatie in beginsel buiten beschouwing gelaten.9 1. Voortgang bij de implementatie van gelijkebehandelingsrichtlijnen De Raad geeft een correct overzicht van de wijze waarop de regering de implementatie, en de voorbereiding daarvan, van de kaderrichtlijn en de anti-rassendiscriminatierichtlijn ter hand heeft genomen. Ten gevolge van de totstandkoming en wijziging van Europese richtlijnen op het gebied van gelijke behandeling, maar ook naar aanleiding van de evaluatie van de Algemene wet gelijke behandeling (Awgb) (Kamerstukken II 2001/02, 28 481, nr. 1) wordt de gelijkebehandelingswetgeving op een aanzienlijk aantal punten aangepast of herzien in de komende periode.


2

Op het onderzoek naar de vraag of uitvoering van de aanbeveling van de Raad, om over te gaan op een integrale aanpak van implementatie in de Awgb, mogelijk en wenselijk is, zal het kabinet onder punt 2 (Wijze van implementatie: algemeen) nader ingaan. Daarbij wordt ook aandacht geschonken aan de vraag of de term «onderscheid» in de Awgb moet worden vervangen door de richtlijnterm «discriminatie». De nota over de vraag hoe inzake positieve actie de richtlijnbepalingen het beste kunnen worden geïmplementeerd komt onder punt 6 (Positieve actie) aan de orde. Het onderzoek naar de opportuniteit van het onder de Awgb en andere gelijkebehandelingswetgeving brengen van (meer) vormen van eenzijdig overheidshandelen, aangekondigd in het kabinetsstandpunt over de evaluatie van de Awgb (Kamerstukken II 2001/02, 28 481, nr. 1, p.17), zal aan de orde komen bij de voorbereiding van het voorstel voor de in het vooruitzicht gestelde Evaluatiewet Awgb.

1

Punt 4 van het advies van 30 november 1999 over het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit prijsaanduiding goederen 1980 (implementatie richtlijn nr.98/6/EG), no.W10.99.0509/II, Bijvoegsel Stcrt. 11 april 2000, nr. 72. 2 Kamerstukken II 2001/02, 28 170, B, 28 169, B, en 28 187, A, punt 2. 3 Kamerstukken II 2001/02, 28 481, nr. 1, blz. 5 en 14.

2. Wijze van implementatie: algemeen Zoals uit het voorgaande blijkt, verloopt de implementatie van de twee richtlijnen gefragmenteerd en gefaseerd, en vergt het, mede vanwege het wachten op de uitkomsten van nadere onderzoeken, nog de nodige tijd voordat zij geheel zal zijn voltooid. Uit het oogpunt van de transparantie en overzichtelijkheid van de implementatie voor alle betrokkenen plaatst de Raad opnieuw vraagtekens bij de gekozen aanpak. Verder merkt het college op dat in het wetsvoorstel telkens lijkt te worden gezocht naar een vorm van implementatie waarbij de bestaande structuur en tekst van de Awgb zoveel mogelijk worden gehandhaafd. Dit verschijnsel doet zich voor bij verschillende elementen van het wetsvoorstel: – bestaande bepalingen over de reikwijdte van de Awgb worden zoveel mogelijk gehandhaafd, ook als dat betekent dat de formuleringen in de Awgb niet goed aansluiten bij de richtlijnen (zie de punten 3a, 3c en 6 van dit advies); – bepalingen in de anti-rassendiscrimatierichtlijn die noodzaken tot uitbreiding van de reikwijdte van de Awgb worden letterlijk overgenomen in de Awgb, ook als de richtlijnterminologie, waar zij wordt gekenmerkt door een zekere vaagheid, gediend zou zijn met nadere uitwerking (zie de punten 3b en 3d van dit advies); – de uitzonderingen op het verbod van ongelijke behandeling in de Awgb zijn anders van opzet dan de uitzonderingen in de richtlijnen, maar worden niettemin gehandhaafd (zie punt 4 van dit advies). De Raad heeft al eerder gewaarschuwd voor de risico’s van het implementeren van richtlijnen in al bestaande wetgeving: het risico is dat onzekerheid ontstaat over de uitleg en toepassing van de nationale regelgeving en dat daardoor de inzichtelijkheid van de implementatie niet wordt bevorderd.1 In zijn advies over de implementatienotitie benadrukte de Raad dat gelijkheid van terminologie bij implementatie van eminente betekenis is. Gelet op de rol van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (HvJ EG) bij de uitleg van deze terminologie, is afwijking van die terminologie risicovol te achten, zo stelde de Raad.2 De Raad wijst er voorts nog op dat in het kabinetsstandpunt evaluatie Awgb uitdrukkelijk wordt vermeld dat de implementatieproblematiek in beginsel buiten beschouwing is gebleven. De conclusies in dat verslag, in het bijzonder de tevredenheid over het gesloten stelsel van de Awgb gebaseerd op het neutrale begrip «onderscheid»,3 kunnen dan ook niet dienen als een argument om vast te houden aan een, ten opzichte van de richtlijnen, eigen opzet en terminologie van de Awgb. Het college signaleert een discrepantie tussen de EG-richtlijnen en de Nederlandse wetgeving, die door het onderhavige wetsvoorstel alleen maar wordt bestendigd en verder versterkt. Hoe langer met de Nederlandse wetgeving, met daarin het neutrale begrip «onderscheid» in plaats van «discriminatie», een eigen weg wordt begaan, des te moeilijker zal het worden om op enig moment alsnog congruentie te bewerkstelligen tussen de Nederlandse wetgeving en de EG-richtlijnen. De Raad acht een geïntegreerde aanpak van de implementatie dringend gewenst. Hij adviseert daarom de implementatieproblematiek opnieuw te bezien, en alsnog over te gaan tot een geïntegreerde aanpassing van de Awgb, zodanig dat deze uit een oogpunt van systematiek en terminologie zo direct


3

mogelijk aansluit bij de richtlijnen. In verband daarmee verdient het verder aanbeveling de aangekondigde onderzoeken als hiervoor, in punt 1, genoemd, zo uit te voeren dat de uitkomsten daarvan al zoveel mogelijk kunnen worden betrokken bij de verdere behandeling van het thans voorliggende wetsvoorstel. 2. Wijze van implementatie: algemeen Het vorige kabinet is eind 2001 tot het oordeel gekomen dat de eerder uitgezette koers langs drie gescheiden wetgevingstrajecten diende te worden vervolgd. Dit blijkt uit de nadere rapporten van het wetsvoorstel gelijke behandeling op grond van leeftijd bij de arbeid (Kamerstukken II 2001/02, 28 170, B) en van het wetsvoorstel inzake gelijke behandeling op grond van handicap en chronische ziekte (Kamerstukken II 2001/02, 28 169, B). De voorgeschiedenis van de wetsvoorstellen inzake gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte en op grond van leeftijd bij de arbeid, de afspraken uit het toenmalige regeerakkoord alsmede het belang dat door regering en parlement wordt gehecht aan de spoedige totstandkoming van wetgeving met betrekking tot de non-discriminatiegronden leeftijd en handicap hebben tot deze afweging geleid. Voor het huidige kabinet ontbreekt bijkans elke ruimte om binnen de implementatietermijn van de richtlijnen tot een andere afweging te komen en daaraan uitvoering te geven. Bij zijn aantreden was het wetsvoorstel inzake gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte reeds door de Tweede Kamer aanvaard en lag het wetsvoorstel inzake gelijke behandeling op grond van leeftijd bij de arbeid in die Kamer al gereed voor plenaire behandeling. Het thans voorliggende voorstel voor een EG-Implementatiewet Awgb, waarmee de beide richtlijnen voor het overige worden geïmplementeerd, dient vóór 19 juli 2003 in werking te treden. Het alsnog voor die datum integreren van alle drie wetsvoorstellen in de Algemene wet gelijke behandeling is praktisch gesproken onhaalbaar. Op langere termijn is er wel ruimte voor integratie. De Tweede Kamer heeft in juli 2002 bij de behandeling van het wetsvoorstel gelijke behandeling op grond van handicap en chronische ziekte met algemene stemmen een motie Mosterd c.s. (Kamerstukken II 2001/02, 28 169, nr. 23) aangenomen, waarin wordt uitgesproken dat de gelijke behandeling van gehandicapten en chronisch zieken op zo kort mogelijke termijn onder de Algemene wet gelijke behandeling moet worden gebracht. Naar aanleiding van deze motie heeft de Staatssecretaris van VWS, mede namens de meest betrokken bewindspersonen, de Tweede Kamer bij brief van 11 december 2002 (Kamerstukken II 2002/03, 28 169, nr. 30) geïnformeerd over het tijdpad dat zal worden gevolgd om te komen tot een integratiewet en over de condities die hierbij gelden. Kan aan die condities worden voldaan, dan zou een voorstel voor een integratiewet bij benadering een half jaar na vaststelling van het onderhavige wetsvoorstel en het wetsvoorstel gelijke behandeling op grond van handicap en chronische ziekte bij de Raad van State ter advisering aanhangig kunnen worden gemaakt. Staatssecretaris Phoa van SZW heeft zich hierbij aangesloten en mede namens de meest betrokken bewindspersonen, in een brief van 12 december 2002 (kenmerk: AV/IR/02/96 716) aan de Tweede Kamer bericht dat voor het wetsvoorstel gelijke behandeling op grond van leeftijd bij de arbeid hetzelfde wetgevingstraject kan worden gevolgd, met inachtneming van vergelijkbare condities. De Raad merkt op dat in het wetsvoorstel telkens lijkt te worden gezocht naar een vorm van implementatie waarbij de bestaande structuur en tekst van de Awgb zoveel mogelijk worden gehandhaafd. De Raad noemt een aantal voorbeelden. Onder de punten 3 (werkingssfeer), 4 (uitzonderingen op het verbod van discriminatie) en 6 (positieve actie) zal hierop worden ingegaan. De Raad adviseert – in lijn met zijn eerdere adviezen – bij implementatie het begrip discriminatie te hanteren. Sedert de totstandkoming van de Wet gelijke behandeling van mannen en vrouwen (Wgb m/v) in 1980 is evenwel het beginsel van gelijke behandeling uitgewerkt in het begrip onderscheid. Het communautaire recht verplicht niet tot het overnemen van Europeesrechtelijke bewoordingen bij implementatie mits de volledige toepassing van de richtlijn


4

daadwerkelijk is verzekerd. Dat zal na aanvaarding van het voorliggende wetsvoorstel het geval zijn; het kabinet acht de bestaande terminologie mede daarom geheel richtlijnconform. Noch uit de Europese of nationale jurisprudentie noch van de zijde van de Europese Commissie is op enigerlei wijze gebleken dat deze wijze van implementatie ontoereikend zou zijn. Evenmin is gebleken dat het gebruik van het begrip onderscheid in de Nederlandse wetgeving in de praktijk tot problemen heeft geleid. Sinds 1980 zijn goede ervaringen opgedaan met deze terminologie. De herhaalde adviezen van de Raad van State om de richtlijnterminologie over te nemen, hebben wel aanleiding gegeven voor het principebesluit dat de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in overleg met de betrokken bewindspersonen zal bezien of en zo ja, wanneer nader onderzoek wordt gedaan naar de opportuniteit van een andere terminologie. Daarbij dient te worden bedacht dat een eventuele wijziging van de terminologie zich dient uit te strekken tot de gehele gelijkebehandelingswetgeving en op dezelfde datum in werking zal moeten treden. Een andere aanpak zou grote bezwaren ontmoeten vanuit een oogpunt van consistentie, transparantie en inzichtelijkheid van de wetgeving.

3. Werkingssfeer In dit punt komt aan de orde hoe de maatschappelijke gebieden waarvoor de richtlijnen gelden worden geïmplementeerd in het wetsvoorstel. a. De richtlijnen verbieden discriminatie «bij de toegang tot beroepsopleiding, voortgezette beroepsopleiding en omscholing, met inbegrip van praktijkervaring».1 Volgens de bij de toelichting gevoegde transponeringstabel wordt dit verbod al gedekt door de geldende tekst van de Awgb: deze wet verbiedt onderscheid bij «het laten volgen van onderwijs, scholing en vorming tijdens of voorafgaand aan een arbeidsverhouding».2 De bewoordingen in de Awgb wijken tekstueel af van de richtlijnbepaling en wekken ten minste twijfel of de richtlijn volledig wordt gedekt, al is het maar omdat de bepaling vooral geschreven lijkt te zijn om discriminatie door de werkgever te voorkomen. Het verdient de voorkeur zoveel mogelijk aansluiting te zoeken bij de formulering van de richtlijn. De Raad adviseert daartoe. b. In het nieuwe artikel 7a Awgb wordt onderscheid op grond van ras verboden bij «sociale bescherming, daaronder begrepen de uitvoering van regelingen op het gebied van de sociale zekerheid, en sociale voordelen». De bepaling strekt tot uitvoering van bepalingen in de anti-rassendiscriminatierichtlijn.3 De termen sociale bescherming, sociale zekerheid en sociale voordelen worden letterlijk ontleend aan de richtlijn. Het wetsvoorstel werkt deze begrippen niet uit, maar bepaalt wel dat zij nader kunnen worden omschreven bij algemene maatregel van bestuur.

1

In beide richtlijnen artikel 3, eerste lid, onderdeel b. 2 Artikel 5, eerste lid, onderdeel e, Awgb, verletterd van e tot f. Het element «beroepskeuzevoorlichting» valt onder artikel 7, eerste lid, aanhef, Awgb. 3 Artikel 3, eerste lid, onderdelen e en f. Het verbod tot discriminatie in de gezondheidszorg wordt geïmplementeerd in het reeds bestaande artikel 7, eerste lid, Awgb.

De regering heeft de Raad op dit punt twee vragen voorgelegd: – Welke ruimte is er voor de Nederlandse wetgever om deze begrippen nader in te vullen? – Moet invulling plaatsvinden in de Awgb of kan dit op het niveau van een algemene maatregel van bestuur? Wat betreft de eerste vraag wijst de Raad op de vaste rechtspraak van het HvJ EG dat de wijze van implementatie van een richtlijn zo moet worden gekozen dat de richtlijn binnen de nationale rechtsorde haar volle werking zal hebben. De implementatie dient voorts te voldoen aan de eis van rechtszekerheid en derhalve te worden vervat in interne bepalingen met een dwingend karakter. Om deze redenen is er niet alleen ruimte om begrippen van een te implementeren richtlijn nader in te vullen, maar bestaat er zelfs een verplichting om dat te doen, voorzover dat noodzakelijk is om de volle werking van de richtlijn binnen de nationale rechtsorde te verzekeren. De Raad meent dat dit het geval is bij de termen «sociale bescherming», «regelingen op het gebied van de sociale zekerheid» en «sociale voordelen». Bij de nadere invulling van deze begrippen dient de wetgever doel en strekking van de richtlijn en relevante jurisprudentie van het HvJ EG steeds nauwkeurig in acht te nemen. Op de tweede vraag is het antwoord dat het gemeenschapsrecht geen eisen stelt aan het niveau waarop regels worden vastgesteld, zolang maar de volle werking van de richtlijn wordt verzekerd. Wel is de status en rechtskracht van


5

een formeelwettelijke regeling groter dan die van een algemene maatregel van bestuur, vooral in verhouding tot bestaande of toekomstige regelgeving. Juist omdat het in het onderhavige geval gaat om richtlijnen die beogen rechten aan particulieren te verlenen, is het van belang de implementatie zoveel mogelijk in de vorm van de formele wet te gieten. Een en ander komt er volgens het college op neer dat de invulling van de begrippen in hoofdzaak in de Awgb zelf dient te geschieden; gelet op het algemene karakter van de wet zou in dit geval de nadere uitwerking – de toepassing van de aldus opgenomen nadere invulling op de verschillende casusposities – ook krachtens de wet bij algemene maatregel van bestuur kunnen geschieden. In de toelichting wordt een en ander gezegd over de inhoud van de drie vage termen.1 Opmerking verdient dat bij de passage over het begrip sociale zekerheid geen melding wordt gemaakt van de loondoorbetalingsplicht van de werkgever bij ziekte van de werknemer.2 Het past in het systeem van de richtlijn om deze verplichting onder «sociale zekerheid» te rekenen, nu de richtlijn niet beperkt is tot sociale uitkeringen die door de overheid worden verstrekt. Overigens valt het op dat de richtlijn discriminatie verbiedt met betrekking tot sociale zekerheid; artikel 7a Awgb verbiedt alleen onderscheid bij de uitvoering van regelingen op het gebied van sociale zekerheid. Dat is te beperkt. De Raad adviseert het wetsvoorstel op deze punten aan te passen. c. De anti-rassendiscriminatierichtlijn verbiedt discriminatie op grond van ras, zowel in de overheidssector als in de particuliere sector door alle personen, met betrekking tot gezondheidszorg en onderwijs.3 Volgens de transponeringstabel strekt het nu geldende artikel 7, eerste lid, Awgb tot implementatie van deze bepalingen. Artikel 7 schiet echter op twee punten tekort: – artikel 7 verbiedt, anders dan de richtlijn, alleen het maken van onderscheid bij – kort gezegd – het aanbieden van goederen of diensten, het sluiten van overeenkomsten terzake, en beroepskeuzevoorlichting; – artikel 7 verbiedt alleen het maken van onderscheid door instellingen die werkzaam zijn op het gebied van gezondheidszorg of onderwijs. Dat betekent bijvoorbeeld dat de zelfstandig gevestigde arts of leraar niet onder het verbod valt. De Raad adviseert op beide punten zoveel mogelijk aan te sluiten bij de formulering van de richtlijn. d. De anti-rassendiscriminatierichtlijn verbiedt discriminatie bij «de toegang tot en het aanbod van goederen en diensten die publiekelijk beschikbaar zijn, met inbegrip van huisvesting».4 Volgens de toelichting op het wetsvoorstel kan worden gedacht aan de activiteiten van intermediaire bedrijven en (overheids-) organisaties, die bemiddelen en informeren terzake van het aanbod van dergelijke goederen en diensten.5 Deze omschrijving is naar het oordeel van de Raad te beperkt. Het gaat immers om alle goederen en diensten die publiekelijk beschikbaar zijn, waarmee alleen een beperking geldt voor goederen en diensten die niet publiekelijk beschikbaar zijn. De Raad adviseert de toelichting aan te passen op dit punt.

1

Toelichting op artikel I, onderdeel L. Artikel 629 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek. 3 Artikel 3, eerste lid, onderdelen e en g. 4 Artikel 3, eerste lid, onderdeel h. 5 Toelichting op artikel I, onderdeel K. 2

3. Werkingssfeer a. Het kabinet acht het verbod om onderscheid te maken bij de toegang tot het beroepsonderwijs met name gedekt door onderdeel c van artikel 7, eerste lid, van de Awgb en niet alleen door artikel 5, eerste lid, onderdeel e, waarnaar de Raad verwijst. Volgens artikel 7 is onderscheid verboden «bij het aanbieden van goederen of diensten..., alsmede bij het geven van advies of voorlichting over school- of beroepskeuze, indien dit geschiedt door instellingen die werkzaam zijn op het gebied van ...onderwijs». Met het in artikel 7 bedoelde aanbieden van onderwijs wordt ook de toegang tot het onderwijs in ruime zin bedoeld. Het ruime begrip onderwijs omvat bijvoorbeeld beroepsopleiding, scholing en vorming. Dit betekent dat onder het aanbieden van onderwijs de in artikel 3, onderdeel b, van de anti-rassendiscriminatierichtlijn bedoelde toegang tot alle vormen en alle niveaus van beroepsopleiding, voortgezette beroepsopleiding en omscholing, met inbegrip van praktijkervaring, valt. In het huidige artikel 5 van de Awgb worden de begrippen scholing en vorming naast het begrip onderwijs genoemd om onduidelijkheden te


6

voorkomen. Met de voorgenomen aanscherping van artikel 7 in het kader van artikel 3, eerste lid, onderdeel h, van de anti-rassendiscriminatierichtlijn, waarbij het verlenen van toegang expliciet onder het eerste lid van artikel 7 wordt gebracht, zal hierover in het geheel geen misverstand meer kunnen bestaan (artikel I, onderdeel K). De Raad stelt dat de formulering van artikel 5 Awgb vooral lijkt te wijzen op het voorkomen van de discriminatie door de werkgever. Het gaat echter om de samenhang tussen artikel 5 en 7 van de Awgb. Artikel 7 richt zich tot degene die het onderwijs verleent, terwijl artikel 5 bepaalt dat onderscheid bij het laten volgen van onderwijs (door bijvoorbeeld een werkgever of de Centra voor Werk en Inkomen) verboden is. Beide bepalingen richten zich derhalve tot verschillende normadressaten (zie ook Kamerstukken II 2001/02, 28 169, nr. 3, blz. 38 en Kamerstukken II 2001/02, 28 170, nr. 3, blz. 23) en beogen een non-discriminatoire toegang tot het (beroeps)onderwijs, scholing en vorming te garanderen. De Awgb behoeft op dit punt naar de mening van het kabinet dan ook geen aanpassing om de volledige werking van de richtlijnbepalingen op dit punt te verzekeren. b. Zoals de regering in de memorie van toelichting heeft aangegeven, biedt de richtlijn op het punt van de betekenis van de begrippen «sociale bescherming», «sociale zekerheid» en «sociale voordelen» voor de rechtspraktijk slechts een relatief beperkte duidelijkheid. De begrippen zijn niet nader gedefinieerd in de richtlijn of in andere Europese regelgeving. Ze worden wel gehanteerd in diverse Europese documenten en ingevuld door de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen. In de memorie van toelichting zijn voor zover dit op dit moment mogelijk is, de begrippen «sociale bescherming», «sociale zekerheid» en «sociale voordelen» omschreven. De huidige omschrijvingen lenen zich echter niet voor omzetting in een wettelijke definitie. Aangezien voor de verzekering van een volle werking van de richtlijn, de mogelijkheid van invulling van de genoemde begrippen wenselijk en op grond van EG-jurisprudentie ook nodig kan zijn, wordt de in het tweede lid van artikel 7a voorgestelde delegatiebepaling gehandhaafd. Afhankelijk van de verdere rechtsontwikkeling en de behoeften van de praktijk zal van de voorgestelde omschrijvingsbevoegdheid gebruik kunnen worden gemaakt. Bij algemene maatregel van bestuur zullen de bovengenoemde begrippen dan worden omschreven. Daarmee zal voldoende ruimte bestaan om aan te kunnen sluiten bij de interpretatie die het Hof van Justitie eventueel aan deze begrippen gaat geven. De Raad merkt op dat in de memorie van toelichting bij de passage over het begrip sociale zekerheid geen melding wordt gemaakt van de loondoorbetalingsplicht van de werkgever bij ziekte van de werknemer. Vanuit de internationale optiek valt de loondoorbetalingsplicht bij ziekte onder het begrip sociale zekerheid. In Nederland ziet men dit als een onderdeel van de arbeidsvoorwaarden. De verplichting is immers opgenomen in het Burgerlijk Wetboek en niet in een sociale zekerheidswet. Het gaat hier om een bepaling van dwingend recht die werkgevers geen ruimte laat voor het maken van onderscheid. Daarnaast valt loondoorbetaling bij ziekte onder het verbod van onderscheid bij de arbeidsvoorwaarden zoals opgenomen onder artikel 5, lid 1 sub d Awgb. Dit laatste leidt ertoe dat het verbod van onderscheid met betrekking tot de loondoorbetalingsplicht reeds voor alle gronden, die in de Awgb zijn opgenomen, geldt. Gelet op het voorgaande is het niet nodig in de memorie van toelichting expliciet in te gaan op de loondoorbetalingsplicht. De Raad merkt op dat de richtlijn discriminatie verbiedt met betrekking tot sociale zekerheid en dat het voorgestelde artikel 7 Awgb alleen onderscheid bij de uitvoering van sociale zekerheid verbiedt. De Raad adviseert het wetsvoorstel op dit punt aan te passen. Dit advies wordt gevolgd. c. Uit de memorie van toelichting van de Awgb blijkt dat artikel 7 geen beperkingen bevat met betrekking tot de aard van de aan te bieden goederen en diensten en daarmee uiteenlopende terreinen van het maatschappelijk leven beslaat en dus op zeer verschillende situaties van toepassing kan zijn (Kamerstukken II 1990/91, 22 014, nr. 3, p. 20). Voorwaarde is wel dat in concreto sprake is van handelingen door één van de omschreven


7

normadressaten. Het kabinet is van mening dat de Awgb door deze omschrijving het hele terrein van de gezondheidszorg en het onderwijs zoals bedoeld in de anti-rassendiscriminatierichtlijn omvat. Temeer omdat de «gezondheidszorg» mede valt onder het begrip «sociale bescherming». Nu artikel 7 en artikel 7a op dit punt overlappen, is het kabinet ervan overtuigd dat de Awgb de onderdelen e en g van artikel 3, eerste lid, van de anti-rassendiscriminatierichtlijn volledig implementeert. Daarnaast is de Raad van mening dat artikel 7 van de Awgb tekortschiet, omdat bijvoorbeeld de zelfstandig gevestigde leraar en arts niet onder het verbod vallen. In de implementatienotitie is aangegeven dat het begrip «instellingen» in deze bepaling een ruime betekenis heeft (Kamerstukken II 2001/02, 28 187, nr. 1, blz. 10). Volgens de memorie van toelichting op de Awgb wordt met dit begrip gedoeld op organisatorische verbanden die in de samenleving als eenheid optreden (Kamerstukken II 1990/91, 22 014, nr. 3). Aan deze verbanden wordt in de Awgb niet de eis van rechtspersoonlijkheid gesteld. Een instelling kan zelf rechtspersoonlijkheid bezitten, maar kan ook uitgaan van een natuurlijk persoon of kan een juridisch onzelfstandig onderdeel (zonder rechtspersoonlijkheid) van een rechtspersoon zijn (Kamerstukken I, 1992/93, 22 014, nr. 212 c). Daarnaast vallen natuurlijke personen die activiteiten verrichten, die als hoofd- of nevendoel hebben het verwerven van inkomsten of het maken van winst, onder onderdeel a van het eerste lid van artikel 7 (Kamerstukken II 1991/92, 22 014, nr. 5, p. 90). Een zelfstandig gevestigd leraar of arts valt daarmee eveneens onder onderdeel a. d. De Raad adviseert de toelichting op artikel I, onderdeel K aan te passen. Dit advies wordt gevolgd.

1

Uitzonderingen die alleen betrekking hebben op leeftijd en handicap blijven hier buiten beschouwing, omdat die betrekking hebben op de twee afzonderlijke wetsvoorstellen, genoemd in punt 1 van dit advies. 2 Artikel 3, tweede lid, van de kaderrichtlijn en de anti-rassendiscriminatie-richtlijn. 3 Artikel 2, vijfde lid, van de kaderrichtlijn. 4 Artikel 2, tweede lid, onderdeel b, onder i, van de kaderrichtlijn. Artikel 2, tweede lid, onderdeel b, van de anti-rassendiscriminatierichtlijn. 5 Artikel 4, eerste lid, van de kaderrichtlijn. Artikel 4 van de anti-rassendiscriminatierichtlijn.

4. Uitzonderingen op het verbod van discriminatie De kaderrichtlijn en de anti-rassendiscriminatierichtlijn kennen een systeem, waarbij het beginsel van gelijke behandeling wordt uitgewerkt, gevolgd door een aantal uitzonderingen op dat beginsel. De Awgb zoals die nu luidt, kent een vergelijkbaar systeem, zij het dat de uitzonderingen anders zijn opgezet. Door het wetsvoorstel worden de uitzonderingen in de richtlijnen, voorzover nodig, geïmplementeerd, maar de bestaande uitzonderingen in de Awgb worden bovendien gehandhaafd. Dit roept de vraag op of de richtlijnen inderdaad ruimte laten voor deze bestaande uitzonderingen. Om deze vraag te beantwoorden is het van belang om eerst de uitzonderingen in de richtlijnen te bezien. De kaderrichtlijn en de anti-rassendiscriminatierichtlijn kennen de volgende algemene uitzonderingen.1 a. Nationaliteit: beide richtlijnen zijn «niet van toepassing op verschillen in behandeling, gebaseerd op nationaliteit en doe(n) geen afbreuk aan voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen en staatlozen tot c.q. op het grondgebied van de lidstaten, noch aan enige behandeling die het gevolg is van de juridische status van de betrokken onderdanen van derde landen en staatlozen».2 b. Openbare orde e.d.: de kaderrichtlijn «laat de nationale wettelijke bepalingen onverlet die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn voor de openbare veiligheid, de handhaving van de openbare orde en het voorkomen van strafbare feiten, de bescherming van de volksgezondheid en de bescherming van de rechten en vrijheden van derden».3 De anti-rassendiscriminatierichtlijn kent deze uitzondering niet. c. Legitiem doel: bij beide richtlijnen geldt dat er geen sprake is van indirecte discriminatie als de ongelijke behandeling «objectief wordt gerechtvaardigd door een legitiem doel en de middelen voor het bereiken van dat doel passend en noodzakelijk zijn».4 d. Wezenlijke beroepsvereisten: de lidstaten kunnen volgens beide richtlijnen «bepalen dat een verschil in behandeling dat op een kenmerk in verband met één van de gronden van de richtlijn berust, geen discriminatie vormt, indien een dergelijk kenmerk, vanwege de aard van de betrokken specifieke beroepsactiviteiten of de context waarin deze worden uitgevoerd, een wezenlijk en bepalend beroepsvereiste vormt, mits het doel legitiem en het vereiste evenredig aan dat doel is».5 In de kaderrichtlijn wordt deze uitzondering nader uitgewerkt voor «kerken en andere publieke of particuliere organisaties waarvan de grondslag op godsdienst of


8

overtuiging is gebaseerd».1 In de anti-rassendiscriminatierichtlijn is zo’n uitwerking niet opgenomen. De uitzondering in verband met legitiem doel (d) wordt nu opgenomen in artikel 2, eerste lid, Awgb. De drie andere uitzonderingen hoeven, zo staat in de transponeringstabellen, niet geïmplementeerd te worden. De openbare orde-uitzondering (b) en de uitzondering in verband met wezenlijke beroepsvereisten (d) laten volgens de transponeringstabel ruimte voor de algemene en specifieke uitzonderingen in de Awgb. De Raad zal hierna de bestaande uitzonderingen in de Awgb die niet worden gewijzigd, maar waarvan de verenigbaarheid met de richtlijnen naar zijn oordeel problematisch is, bespreken. a. Artikel 2, vierde lid, Awgb bepaalt dat het verbod van onderscheid op grond van ras niet geldt in die gevallen waarin «uiterlijke kenmerken die samenhangen met het ras van een persoon bepalend zijn».2 In het Besluit gelijke behandeling wordt een limitatieve opsomming gegeven van de gevallen die onder dit criterium vallen. Het gaat, kort gezegd, om acteurs en dansers die een bepaalde rol spelen, mannequins en modellen, schoonheidswedstrijden, en diensten die uitsluitend kunnen worden verleend aan personen met bepaalde uiterlijke kenmerken.3 In de implementatienotitie is voorgesteld, de omschrijving van wezenlijke beroepsvereisten in de anti-rassendiscriminatierichtlijn over te nemen in artikel 2, vierde lid, Awgb, al zag de regering op dit punt geen strijd tussen de richtlijn en de bestaande tekst van de Awgb.4 Nu wordt daarvan alsnog afgezien: door het overnemen van de uitzondering zou die ten onrechte worden beperkt tot beroepsactiviteiten.5 Tekstueel en naar haar strekking is de uitzondering in artikel 2, vierde lid, Awgb ruimer dan die in de richtlijnbepaling: de richtlijn verlangt niet alleen dat het onderscheid naar ras bepalend is, maar ook dat dit een wezenlijk en bepalend beroepsvereiste vormt vanwege de aard van de betrokken specifieke beroepsactiviteit of de context waarin deze wordt uitgevoerd. De Awgb laat dus ruimte voor beperkingen die verdergaand zijn dan de richtlijn toestaat. Artikel 2, vierde lid, Awgb dient dan ook beter te worden afgestemd op artikel 4 van de anti-rassendiscriminatierichtlijn. De Raad adviseert daartoe.

1

Artikel 4, tweede lid, van de kaderrichtlijn. Artikel 2, vierde lid, Awgb. 3 Artikel 2 van het Besluit gelijke behandeling. 4 Kamerstukken II 2001/02, 28 187, nr.1, blz. 13. 5 Toelichting op artikel I, onderdeel E. 6 Kamerstukken II 2001/02, 28 187, nr. 1, blz. 13. 7 Toelichting op artikel I, onderdeel F.

b. Artikel 3 Awgb bepaalt dat deze wet niet van toepassing is op «rechtsverhoudingen binnen kerkgenootschappen en andere genootschappen op geestelijke grondslag», en op het geestelijk ambt. In de implementatienotitie is gesteld dat deze uitzondering voldoende wordt afgedekt door de uitzonderingsbepalingen in de kaderrichtlijn: de uitzondering voor wezenlijke beroepsvereisten (d) en de openbare orde-uitzondering (b).6 Er zijn echter twee knelpunten: – de kaderrichtlijn geeft kerkgenootschappen de ruimte om onder bepaalde voorwaarden onderscheid te maken op grond van godsdienst of overtuiging, maar dat laat onverlet dat het handelen van kerkgenootschappen aan die voorwaarden getoetst moet worden. Categorisch uitsluiten is niet toegestaan. Voor het geestelijk ambt geldt hetzelfde; – artikel 3 Awgb heeft betrekking op alle vormen van onderscheid en dus ook op onderscheid op grond van ras. De anti-rassendiscriminatierichtlijn kent echter niet de openbare orde-uitzondering (b) zoals die in de kaderrichtlijn staat. De uitzondering in verband met wezenlijke beroepsvereisten (d) is in de anti-rassendiscriminatierichtlijn niet nader uitgewerkt voor kerkgenootschappen, zodat kerkgenootschappen bij onderscheid op grond van ras geen bijzondere positie innemen. De conclusie is dat artikel 3 Awgb beter dient te worden afgestemd op artikel 4, tweede lid, van de kaderrichtlijn, en dat het artikel geen betrekking dient te hebben op onderscheid op grond van ras. De Raad adviseert tot deze aanpassingen.

2

c. Artikel 4 Awgb bepaalt dat de Awgb onverlet laat onderscheid dat wordt gemaakt bij of krachtens een wet die voorafgaand aan de Awgb in werking is getreden. In het wetsvoorstel wordt deze bepaling geschrapt, omdat deze ongeclausuleerde uitsluiting niet in overeenstemming met de richtlijnen is.7 Deze conclusie is juist. Wel rijst de vraag of er nu wetof regelgeving is, ouder dan de Awgb, die niet met de richtlijnen in overeenstemming is. Zulke regelgeving, als die er is, dient te worden aangepast. In de toelichting dient te


9

worden ingegaan op de noodzaak van aanpassingswetof regelgeving. De Raad adviseert daartoe. d. De Awgb regelt op verschillende plaatsen een afbakening tussen de vrijheid van instellingen op godsdienstige of levensbeschouwelijke grondslag en het verbod om op bepaalde discriminatiegronden onderscheid te maken. De constructie is dat onderscheid is toegestaan, mits dat niet leidt tot onderscheid op grond van het enkele feit van politieke gezindheid, ras, geslacht, nationaliteit, heteroof homoseksuele gerichtheid of burgerlijke staat (de opsomming van gronden is niet steeds dezelfde).1 In het wetsvoorstel wordt deze «enkele feit»-constructie ook gebruikt in het nieuwe artikel 6a (verbod van onderscheid bij lidmaatschap van werkgeversen werknemersorganisaties en organisaties van beroepsgenoten). In de implementatienotitie wordt betoogd dat de «enkele feit»-constructie wordt afgedekt door artikel 4, tweede lid, van de kaderrichtlijn, de bepaling waarin de uitzondering voor wezenlijke beroepsvereisten (d) wordt uitgewerkt voor kerken en andere organisaties waarvan de grondslag op godsdienst of overtuiging is gebaseerd. De notitie verwijst naar overweging 24 in de preambule van de kaderrichtlijn, die op haar beurt verwijst naar Verklaring 11 bij de Slotakte van het Verdrag van Amsterdam. Verklaring 11 luidt: «De Europese Unie eerbiedigt en doet geen afbreuk aan de status die kerken en religieuze verenigingen en gemeenschappen volgens het nationale recht in de lidstaten hebben. De Europese Unie eerbiedigt evenzeer de status van levensbeschouwelijke en niet-confessionele organisaties.»2 De Raad kan de conclusie dat de «enkele feit»-constructie in de Awgb niet hoeft te worden aangepast, niet delen, om twee redenen. Ten eerste merkt hij op, dat de in Nederland totstandgekomen «enkele feit»-constructie zo specifiek is dat het niet goed is te zeggen of alle gevallen waarin iemand zich met succes op die constructie kan beroepen, ook in overeenstemming zijn met de richtlijn. Het volgen van een eigen, nationale systematiek is niet per definitie in strijd met de richtlijn, maar maakt, zoals in punt 2 van dit advies al is aangegeven, de nationale regeling wel kwetsbaar. De «enkele feit»-constructie is in ieder geval kwetsbaar omdat zij afbakening tussen grondrechten op een hoog, abstract niveau betekent. De gevolgen daarvan in het concrete geval zijn niet volledig te overzien. Overweging 24 bij de kaderrichtlijn en Verklaring 11 zijn niet zonder betekenis, maar zij hebben alleen betekenis voor het interpreteren van bepalingen uit het lichaam van de richtlijn. Die interpretatie kan niet zover gaan dat bepalingen van de richtlijn geen enkele betekenis hebben voor de lidstaten. Bovendien, overweging 23 bij de kaderrichtlijn benadrukt dat een verschil in behandeling alleen in een «zeer beperkt aantal omstandigheden» gerechtvaardigd is wanneer een bepaald kenmerk een wezenlijk en bepalend beroepsvereiste vormt. Dit onderstreept het algemene uitgangspunt dat uitzonderingen op een hoofdregel beperkt moeten worden geïnterpreteerd. Ten tweede wijst de Raad erop dat de «enkele feit»-constructie telkens ook betrekking heeft op onderscheid op grond van ras. Hiervoor werd al opgemerkt dat een met artikel 4, tweede lid, van de kaderrichtlijn vergelijkbare bepaling ontbreekt in de anti-rassendiscriminatierichtlijn. Daar kan aan worden toegevoegd dat in de overwegingen bij de anti-rassendiscriminatierichtlijn ook geen verwijzing staat naar Verklaring 11 bij de Slotakte van het Verdrag van Amsterdam. Gezien het voorgaande adviseert de Raad het gebruik van de «enkele feit»-constructie nader te overwegen. Daarbij dient in ieder geval te worden overwogen, onderscheid op grond van ras te schrappen. 4. Uitzonderingen op het verbod van discriminatie De Raad bespreekt de bestaande uitzonderingen in de Awgb voor zover deze niet worden gewijzigd, terwijl hun verenigbaarheid met de richtlijn naar zijn oordeel problematisch is.

1

Artikel 5, tweede lid, onderdelen a, b en c, en artikel 7, tweede lid. 2 Kamerstukken II 2001/02, 28 187, nr. 1, blz. 14.

a. Artikel 2, vierde lid, Awgb, bepaalt dat het verbod van onderscheid op grond van ras niet geldt in gevallen waarin «uiterlijke kenmerken die samenhangen met het ras van een persoon bepalend zijn». In de implementatienotitie is voorgesteld de omschrijving van wezenlijke beroepsvereisten in de anti-rassendiscriminatierichtlijn over te nemen in deze bepaling. Daarvan is in het bij de Raad ter advisering aanhangig gemaakte wetsvoorstel afgezien, omdat de uitzondering aldus geheel zou beperkt worden tot beroeps-


10

activiteiten. Het wetsvoorstel is thans naar aanleiding van ’s Raad advies aldus gewijzigd, dat het nieuwe onderdeel b van artikel 2, vierde lid, Awgb ten aanzien van beroepsactiviteiten de richtlijn volledig implementeert. De Awgb gaat zelfs verder, omdat deze vereist dat het zal moeten gaan om «uiterlijke kenmerken». Ten aanzien van onderscheid op grond van ras buiten het terrein van de arbeid blijft het huidige artikel 2, vierde lid, Awgb echter gehandhaafd. De richtlijn voorziet niet in een uitzondering terzake, maar het kabinet is van mening dat ook buiten de sfeer van de arbeid een grondslag moet worden geboden voor uitzonderingen in het zeer beperkte aantal gevallen, waarin uiterlijke kenmerken die samenhangen met het ras, bepalend kunnen zijn. Artikel 2 van het Besluit gelijke behandeling noemt deze onder c en d: de deelname aan schoonheidswedstrijden voor zover met het ras van een persoon samenhangende kenmerken van belang zijn in verband met het doel van de wedstrijd, alsmede: het verlenen van diensten die uitsluitend kunnen worden verleend aan personen met bepaalde uiterlijke kenmerken. Voorbeelden van dit laatste zijn kappersdiensten voor personen met kroeshaar of huidverzorging voor personen met een bepaald huidtype. Ook deze uitzonderingen komen in de nieuwe formulering van artikel 2, vierde lid, onder a, Awgb onder het beslag te liggen van het vereiste dat hun doel legitiem moet zijn en het vereiste evenredig is aan dat doel. b. Artikel 3 Awgb bepaalt dat deze wet niet van toepassing is op «rechtsverhoudingen binnen kerkgenootschappen en andere genootschappen op geestelijke grondslag» en op het geestelijk ambt. De Raad ziet twee knelpunten. Met betrekking tot het eerste knelpunt is het kabinet van mening dat het bepaalde in artikel 4, tweede lid, van de kaderrichtlijn als een nadere uitwerking van de hoofdregel in artikel 4, eerste lid, moet worden beschouwd. Dat betekent dat uitgangspunt is dat de lidstaten vrij zijn te bepalen «dat een verschil in behandeling op grond van godsdienst, overtuiging, leeftijd of seksuele geaardheid geen discriminatie vormt indien een dergelijk kenmerk, vanwege de aard van de betrokken specifieke beroepsactiviteiten of de context waarin deze worden uitgevoerd, een wezenlijk en bepalend beroepsvereiste vormt, mits het doel legitiem en het vereiste evenredig aan dat doel is». Het kabinet ziet artikel 4, tweede lid, van de kaderrichtlijn als een explicitering dat deze regelingsvrijheid gebruikt kan worden om bepaalde beroepsactiviteiten van kerken en andere publieke of particuliere organisaties, waarvan de grondslag op godsdienst of overtuiging is gebaseerd, als uitzondering op het discriminatieverbod te benoemen. Dat dekt volledig het bepaalde in artikel 3 Awgb. Dit sluit kerkgenootschappen niet categorisch uit. Alleen het geestelijk ambt en de interne rechtsverhoudingen binnen kerkgenootschappen worden uitgezonderd. Bij de parlementaire behandeling van het voorstel voor de latere Awgb is aan deze materie uitvoerig aandacht geschonken.1 Daarbij is onder meer uitgesproken dat het van de concrete omstandigheden zal afhangen of de rechtsverhouding van een kerkgenootschap en een werknemer kan worden aangemerkt als een rechtsverhouding binnen het genootschap. Niet elke rechtsverhouding met een kerkgenootschap is immers een rechtsverhouding binnen dat genootschap. Per functie zal dat kunnen verschillen, waarbij de grens niet in algemene termen kan worden aangegeven. Een schoonmaker of tuinman die af en toe werkzaamheden voor het kerkgenootschap verricht is ten slotte een andere functionaris dan een koster of een zendingswerker. Van belang is voorts dat met artikel 3 Awgb uiting wordt gegeven aan het beginsel van de scheiding van kerk en staat, dat waarborgt dat overheden zich niet mengen in de interne (rechts)verhoudingen van kerkgenootschappen en zich mede op die grond onthouden van bemoeienis met de toegang tot en de vervulling van het geestelijk ambt.

1

Zie onder meer Kamerstukken II 1990/91, 22 014, nr. 4, p. 15; idem, nr. 4, pp. 49–50; Kamerstukken II 1991/92, nr. 5, pp. 75–77; idem, nr. 10, pp. 29–30.

Met betrekking tot het tweede knelpunt dat de Raad signaleert, acht het kabinet het volgende van belang.In artikel 6, tweede lid, van het EU-Verdrag is vastgelegd dat de Unie de grondrechten eerbiedigt, zoals die worden gewaarborgd door het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en zoals zij uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de Lid-Staten voortvloeien, als algemene beginselen van het gemeenschapsrecht. Het EVRM is aldus het belangrijkste interpretatiekader, wanneer zich bij de uitleg van richtlijnen vraagstukken van grondrechtelijke en mensenrechtelijke aard


11

voordoen. Het in de anti-rassendiscriminatierichtlijn ontbreken van wat de Raad kortheidshalve aanduidt als «de openbare orde-uitzondering» betekent dus niet dat aan de in het EVRM gewaarborgde rechten geen betekenis zou toekomen. Ook hier geldt dat de nationale wetgever een eigen verantwoordelijkheid houdt om de implementatie van de richtlijn zodanig in te richten, dat de door artikel 6 EU-Verdrag gewaarborgde rechten en vrijheden ook daadwerkelijk beschermd blijven. Artikel 3 Awgb is een nationale wettelijke bepaling die de Nederlandse wetgever noodzakelijk heeft geacht voor de bescherming van de godsdienstvrijheid. De uitzondering van wezenlijke beroepsvereisten in artikel 4 dient teleologisch – dus naar haar bedoeling – te worden uitgelegd. De anti-rassendiscriminatierichtlijn en de kaderrichtlijn hanteren hetzelfde uitgangspunt (elk in het eerste lid van hun artikel 4). Omdat de kaderrichtlijn onder meer betrekking heeft op godsdienst en overtuiging ligt het in de rede dat in deze richtlijn nadrukkelijk wordt geëxpliciteerd dat dit uitgangspunt ook kan worden toegepast op organisaties waarvan de grondslag op godsdienst of overtuiging is gebaseerd. Uit het ontbreken van een dergelijke explicitering in de anti-rassendiscriminatierichtlijn kan zeker niet worden afgeleid dat de hoofdregel van artikel 4 geen toepassing zou kunnen vinden op kerkgenootschappen. c. De Raad stemt in met de voorgestelde schrapping van artikel 4 Awgb, dat alle onderscheid onverlet laat dat wordt gemaakt bij of krachtens een wet die voorafgaand aan de Awgb in werking is getreden. Deze ongeclausuleerde uitsluiting is niet in overeenstemming met de richtlijnen. De Raad adviseert in de memorie van toelichting in te gaan op de mogelijke noodzaak van aanpassingswetof regelgeving. Dit advies is gevolgd; de artikelsgewijze toelichting bij artikel I, onderdeel F is in verband hiermee aangevuld. d. Het kabinet wil de grote waarde van de enkele feit-constructie benadrukken. Daarin is, als resultaat van een langdurige en intensieve politieke, maatschappelijke en juridische discussie, een zorgvuldige balans gevonden tussen enerzijds het discriminatieverbod en anderzijds een aantal andere grondrechten en mensenrechten, in casu de vrijheden van godsdienst en levensovertuiging, de vrijheid van onderwijs en de vrijheid van vereniging en vergadering. Daarbij is in de wet het discriminatieverbod als uitgangspunt genomen. De «enkele feit»-constructie beperkt die andere vrijheden in vergaande mate1, maar respecteert wel hun kern. De evaluatie van het functioneren van de Awgb in de periode 1994–2000 geeft geen aanleiding tot andere conclusies. Bovendien bepalen de artikelen 149, eerste lid, en 150, eerste lid, van het EG-verdrag dat de Europese Gemeenschap de verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de inhoud en de opzet van het onderwijs volledig dient te eerbiedigen. Dit betekent dat de Europese Gemeenschap de vrijheid van onderwijs zoals die is gewaarborgd in artikel 23 van de Grondwet dient te eerbiedigen. In onderdeel b van deze paragraaf werd reeds gewezen op de noodzaak, de richtlijnen te interpreteren in het licht van artikel 6 EU-Verdrag, dat stipuleert dat de Europese Unie de in het EVRM gewaarborgde rechten en vrijheden eerbiedigt. De bestaande enkele feit-constructies in de Awgb worden naar de mening van het kabinet volledig gedekt door het Europese recht. Mutatis mutandis geldt dit ook voor de enkele feit-constructie in het nieuwe artikel 6a.

1

Over de «enkele feit»-constructie merkte de Raad in zijn advies van 23 oktober 1990 over het voorstel voor de Algemene wet gelijke behandeling op, van oordeel te zijn «dat het primair aan de betrokken instelling toekomt te bepalen welke eisen ter zake gesteld behoren te worden. De wetgever past hier terughoudendheid» (Kamerstukken II 1990/91, 22 014, B, p. 7.)

In onderdeel b is reeds aangegeven dat in de zienswijze van het kabinet geen bijzondere betekenis behoeft te worden toegekend aan het in de anti-rassendiscriminatierichtlijn ontbreken van een met artikel 4, tweede lid, van de kaderrichtlijn vergelijkbare bepaling. Een heroverweging van de «enkele feit»-constructie ten aanzien van ras is niet noodzakelijk. Deze constructie laat weliswaar – onder zeer nauw omschreven voorwaarden – enige ruimte voor onderscheid op grond van godsdienst, levensbeschouwing of politieke overtuiging, maar voor onderscheid op grond van ras is die ruimte niet aanwezig.

5. Intimidatie In de richtlijnen wordt het begrip «discriminatie» uitgebreid met het nieuwe begrip «intimidatie». Intimidatie wordt in de richtlijnen omschreven als «ongewenst gedrag dat met (één van de gronden voor discriminatie) verband houdt, en tot doel of gevolg heeft dat de waardigheid van een persoon wordt


12

aangetast en een bedreigende, vijandige, beledigende, vernederende of kwetsende omgeving wordt gecreëerd».1 In het wetsvoorstel wordt het verbod van intimidatie onderdeel van het verbod op het maken van onderscheid; daardoor worden de uitzonderingsbepalingen op het verbod van onderscheid in de Awgb ook van toepassing op het verbod van intimidatie. Dit leidt er, gegeven het systeem van de Awgb, toe dat bijvoorbeeld instellingen op godsdienstige, levensbeschouwelijke of politieke grondslag, de vrijheid hebben om eisen te stellen die, gelet op de doelstelling van de instelling, nodig zijn voor de vervulling van een functie, ook als die eisen zouden neerkomen op intimidatie. De regering heeft in de aanbiedingsbrief bij het wetsvoorstel aandacht gevraagd voor de uitwerking van dit nieuwe begrip in het wetsvoorstel. a. De eerste vraag die de regering aan de Raad heeft voorgelegd is, of de bepalingen in de richtlijnen waarin het begrip «intimidatie» wordt omschreven, een toereikende rechtsbasis vormen voor de hiervoor beschreven plaats van dit begrip in de Awgb, en voor de belangenafweging die daarvan het gevolg kan zijn. Het antwoord op deze vraag is dat richtlijnen nooit zo’n rechtsbasis opleveren: zij verplichten tot implementatie, en vervolgens moet de nationale implementatiewetgeving haar grondslag vinden in het nationale rechtsstelsel. Waarschijnlijk is met deze vraag bedoeld welke ruimte de in de aanbiedingsbrief aangehaalde bepalingen uit de richtlijnen de Nederlandse wetgever laten. Daarmee lost deze vraag zich op in de tweede vraag die de regering aan de Raad heeft voorgelegd. b. De tweede vraag van de regering is of het, gezien het karakter van intimidatie, passend is dat de algemene en specifieke uitzonderingsbepalingen op het verbod van onderscheid in de Awgb ook van toepassing zijn op het verbod van intimidatie. Het gaat hier, zo meent de Raad, om de vraag wat het karakter van het begrip «intimidatie» zoals gedefinieerd in de richtlijnen is: is het denkbaar dat gedrag dat gekwalificeerd moet worden als intimidatie te rechtvaardigen is, bijvoorbeeld omdat dit gedrag is ingegeven door een bepaalde godsdienstige of levensbeschouwelijke overtuiging, of is intimiderend gedrag van dien aard dat het nooit te rechtvaardigen is? De Raad is van oordeel dat het laatste het geval is, om de volgende redenen. – intimidatie wordt in de richtlijnen omschreven als ongewenst gedrag. Voor ongewenst gedrag geldt per definitie dat een rechtvaardiging niet goed voorstelbaar is. Overigens trok het de aandacht van de Raad dat het woord «ongewenst» in het wetsvoorstel niet is overgenomen; – de richtlijnen spreken er niet over dat iemand zich in zijn waardigheid voelt aangetast (subjectief), maar dat de waardigheid van een persoon wordt aangetast (objectief); – de Engelse en Franse term (harassment respectievelijk harcèlement) kunnen vertaald worden met: teisteringen, kwellingen en pesterij. Dit zijn geen begrippen waarbij men, vanuit welke overtuiging ook, oprechte bedoelingen kan veronderstellen. Het antwoord op de vraag van de regering is dan ook dat de algemene en specifieke uitzonderingsbepalingen op het verbod van onderscheid in de Awgb naar het oordeel van de Raad niet kunnen dienen als rechtvaardiging voor intimidatie in de zin van de richtlijnen. Intimidatie in de zin van de richtlijnen is een gekwalificeerde en zware vorm van discriminatie, die nooit kan worden gerechtvaardigd. De Raad merkt nog op dat de keus die de Nederlandse wetgever destijds en tot dusverre heeft gemaakt om niet te kiezen voor de term «discriminatie», maar voor «onderscheid», met de introductie van «intimidatie» als een onderdeel van het verbod op het maken van onderscheid een nog groter probleem vormt. Het begrip «onderscheid» is immers, anders dan «discriminatie», een neutraal begrip; «intimidatie», een bijzondere vorm van discriminatie, is daarentegen geenszins neutraal. De Raad adviseert om, zeker indien zou worden vastgehouden aan het begrip «onderscheid», het wetsvoorstel zo aan te passen dat de uitzonderingen op het verbod om onderscheid te maken niet ook van toepassing zijn op het verbod van intimidatie. Dit zou kunnen worden vormgegeven door het verbod van 1

In beide richtlijnen artikel 2, derde lid.


13

intimidatie te construeren als een zelfstandig verbod, en niet als een uitbreiding van het verbod om onderscheid te maken. Voorts adviseert de Raad om in de omschrijving van intimidatie het element «ongewenst» toe te voegen, om aldus een directe aansluiting bij de richtlijn te verzekeren. De regering heeft de Raad gevraagd om bij de beantwoording van de gestelde vragen ook aandacht te besteden aan de implementatie van het begrip «intimidatie» in het wetsvoorstel gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte (zoals gewijzigd in het voorliggende wetsvoorstel) en in het wetsvoorstel gelijke behandeling op grond van leeftijd bij de arbeid.1 In deze twee wetsvoorstellen wordt het verbod van intimidatie op dezelfde wijze geregeld als hiervoor besproken ten aanzien van de Awgb. De hiervoor, onder b, gegeven aanbevelingen gelden dus ook voor de twee andere wetsvoorstellen. Overigens heeft het kabinet op 2 juli 2002 een onderzoek aangekondigd waarin vanuit constitutioneel perspectief wordt ingegaan op het spanningsveld tussen vrijheid van godsdienst, vrijheid van meningsuiting en het non-discriminatiebeginsel en op de wijze waarop (vooral) wetgever en bestuur hiermee kunnen omgaan of dienen om te gaan.2 De Raad adviseert ook het begrip «intimidatie» zoals dat voorkomt in de twee richtlijnen in dat onderzoek te betrekken. 5. Intimidatie De regering heeft bij de aanbieding van het wetsvoorstel de aandacht van de Raad gevraagd voor een tweetal vragen met betrekking tot het verbod van intimidatie. Het kabinet deelt de opvatting van de Raad dat intimidatie in de zin van de richtlijnen een gekwalificeerde en zware vorm van discriminatie is, die nooit kan worden gerechtvaardigd. De probleemstelling in de aanbiedingsbrief aan de Raad had dan ook vooral betrekking op de opportuniteit van een eventuele toepasselijkheid van de specifieke uitzondering van de «enkele feit-constructie» in de artikelen 5 en 7 van de Awgb op intimidatie. Het kabinet volgt het advies van de Raad op. Het wetsvoorstel wordt daarom aldus gewijzigd dat de in de Awgb vervatte uitzonderingen op het verbod van onderscheid niet van toepassing zullen zijn op het verbod van intimidatie. Dit laat onverlet dat genoemde instellingen hun eigen, identiteitsgebonden, opvattingen over bijvoorbeeld de gelijkwaardigheid van man en vrouw of over homoseksualiteit kunnen blijven uitdragen. Ook voor hen geldt de norm, dat hun gedragingen niet tot doel of tot gevolg mogen hebben dat de waardigheid van een persoon wordt aangetast en dat een bedreigende, vijandige, beledigende, vernederende of kwetsende omgeving wordt gecreëerd. De Raad adviseert de wetsvoorstellen gelijke behandeling op grond van leeftijd bij de arbeid en gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte overeenkomstig aan te passen. Bij het eerstgenoemde voorstel is dat niet nodig; daar is een bepaling opgenomen die uitzonderingen op het verbod van onderscheid buiten toepassing verklaart in het geval van intimidatie (Kamerstukken II 2001/02, 28 170, nr. 2, artikel 7, tweede lid). Bij het tweede wetsvoorstel, dat inzake gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte, is thans wel een aanpassing gedaan in het onderhavige wetsvoorstel artikel II, onderdeel B. De Raad adviseert voorts, in de omschrijving van intimidatie het element «ongewenst» toe te voegen, om aldus een directe aansluiting bij de richtlijn te verzekeren.

1

Kamerstukken II 2001/02, 28 169, nrs. 1–2, zoals gewijzigd in artikel II, onderdeel B, van het voorliggende wetsvoorstel; Kamerstukken II 2001/02, 28 170, nrs. 1–2. 2 Kamerstukken II 2001/02, 28 006, nr. 11, blz. 5.

Het kabinet heeft dit vraagstuk opnieuw bezien en daarbij het volgende overwogen. De Raad wijst er in zijn advies al op, dat de richtlijnen er niet over spreken dat iemand zich in zijn waardigheid voelt aangetast (subjectief), maar dat de waardigheid van een persoon wordt aangetast (objectief). Het kabinet onderschrijft die analyse. De analyse is niet te verenigen met het toevoegen van het begrip «ongewenst», aangezien dit begrip in het Nederlandse spraakgebruik – zeker in deze context – ook een subjectieve lading heeft.


14

Bovendien leidt de toevoeging van «ongewenst» ertoe dat de bewijslast voor de geïntimideerde persoon wordt verzwaard. Deze moet immers aantonen dat er sprake is van ongewenst gedrag. Tenslotte verdient overweging dat toevoeging van het element «ongewenst» het risico in zich draagt dat aan bepaald handelen van of nalaten door de geïntimideerde persoon – niet protesteren, lijdzaam ondergaan of meewerken in de hoop aldus erger te voorkomen – de conclusie wordt verbonden dat de intimidatie dus niet manifest «ongewenst» was. Ook dit behoort te worden vermeden. Het kabinet concludeert dat het niet overnemen van dit element uit de richtlijndefinitie bijdraagt tot betere rechtsbescherming van geïntimideerden. Het kabinet is verheugd dat ook de Raad het van belang acht dat de discussie over grondrechtelijke en mensenrechtelijke implicaties van het verbod van intimidatie wordt voortgezet. Het kabinet zal graag bezien in hoeverre het zinvol is deze materie te betrekken in het aangekondigde onderzoek, waarin vanuit constitutioneel perspectief wordt ingegaan op het spanningsveld tussen de vrijheid van godsdienst, de vrijheid van meningsuiting en het non-discriminatiebeginsel en op de wijze waarop (vooral) wetgever en bestuur hiermee kunnen omgaan of dienen om te gaan.

6. Positieve actie De richtlijnen bepalen dat het beginsel van gelijke behandeling niet belet dat een lidstaat, om volledige gelijkheid te waarborgen, specifieke maatregelen handhaaft of treft om de nadelen verband houdend met één van de gronden voor discriminatie te voorkomen of te compenseren – de zogeheten positieve actie.1 Deze formulering wijkt af van het bestaande artikel 2, derde lid, Awgb. De Awgb stelt namelijk, anders dan de richtlijn, als eis dat het onderscheid in een redelijke verhouding staat tot het doel, het zogenaamde evenredigheidsvereiste. De regering gaf in de implementatienotitie aan, de formulering in de Awgb te willen vervangen door die in de richtlijnen. In het wetsvoorstel wordt daar op teruggekomen, omdat de regering bij nader inzien hecht aan het handhaven van het evenredigheidsvereiste.2 De randvoorwaarden van de richtlijnen worden nu aan artikel 2, derde lid, Awgb toegevoegd. De omschrijving van positieve actie in de richtlijnen komt in sterke mate overeen met die in artikel 141, vierde lid, van het EG-Verdrag, dat het beginsel van gelijke behandeling tussen mannen en vrouwen regelt bij de beloning. De jurisprudentie betreffende positieve actie, zoals die zich voor de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam onder het toenmalige artikel 119 van het EG-Verdrag had ontwikkeld, lijkt – gelet op het arrest Abrahamsson3 – onder het nieuwe artikel 141, vierde lid, van het EG-Verdrag, niet te worden gewijzigd. Uit die jurisprudentie komt naar voren dat in een aantal gevallen, in het bijzonder bij sollicitaties, een algemeen en onvoorwaardelijk voorkeursbeleid niet is toegestaan: in het individuele geval dient de noodzaak van positieve actie vast te staan aan de hand van een objectieve beoordeling. De formulering van artikel 2, derde lid, Awgb wijkt af van die van de richtlijnen en de hiervoor besproken jurisprudentielijn. De Raad adviseert artikel 2, derde lid, in overeenstemming te brengen met de richtlijnen en in de toelichting nader in te gaan op de praktische gevolgen van de jurisprudentie van het HvJ EG voor het tot nu toe gevolgde voorkeursbeleid.

1

Artikel 7, eerste lid, van de kaderrichtlijn, artikel 5 van de anti-rassendiscriminatierichtlijn. 2 Toelichting op artikel I, onderdeel E, onder 2. 3 Zaak C-407/98, Jurispr. 2000, blz. I-5539.

6. Positieve actie Op de verhouding tussen artikel 2, derde lid, Awgb en de door de Raad genoemde jurisprudentie zal in de loop van 2003 nader worden ingegaan in een aparte nota aan de Tweede Kamer. Daarin zal nauwkeurig worden aangegeven welke vormen van voorkeursbehandeling voor de onderscheiden doelgroepen zich verdragen met artikel 141, vierde lid, EG-Verdrag, de genoemde richtlijnbepalingen en de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen. Daarnaast zullen in de nota ook worden betrokken relevante mensenrechtenverdragen, waaronder het VN-Vrouwenverdrag, en de jurisprudentie van de betrokken verdragsorganen. De nota zal aangeven welke conclusies daaruit getrokken worden voor een eventuele herziening van positieve actie-bepalingen in de Nederlandse wetgeving.


15

Het kabinet meent dat er vooralsnog, totdat in deze nota eventueel een andere conclusie wordt bereikt, termen aanwezig zijn om vast te houden aan het evenredigheidsvereiste. Dat vereiste is indertijd in de Awgb opgenomen op advies van de Raad. In dat advies was de Raad van oordeel dat het maken van onderscheid waarmee beoogd wordt bepaalde groepen in een bevoorrechte positie te brengen teneinde feitelijke ongelijkheden op te heffen, «niet objectief gerechtvaardigd kan worden geacht, wanneer daarbij het evenredigheidsbeginsel niet in acht is genomen». Het evenredigheidsvereiste is ook terug te vinden in de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens aangaande artikel 14 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens. Voor de bedoelde bepalingen dient derhalve een formulering te worden gekozen waarin de evenredigheidseis tot uitdrukking wordt gebracht» (Kamerstukken II, 1990/91, 22 014, B, p. 11).

7. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage. 7. Redactionele kanttekeningen De redactionele kanttekening met betrekking tot artikel 2, eerste lid, is gedeeltelijk overgenomen. Het voorstel tot redactionele wijziging van artikel III is niet gevolgd. De Raad stelt voor de woorden «op te heffen of te verminderen» te wijzigen in: te voorkomen of te compenseren. Artikel III betreft een technische aanpassing van de Wet bescherming persoonsgegevens. In artikel 18 van de Wet bescherming persoonsgegevens zijn voorschriften gegeven voor het verwerken van rasgegevens in het kader van het voeren van een voorkeursbeleid voor bepaalde minderheidsgroeperingen. Die bepaling is ontleend aan artikel 2, derde lid, van de Awgb. Nu die bepaling ingevolge het desbetreffende onderdeel van artikel I wordt aangepast, behoeft artikel 18 van de Wet bescherming persoonsgegevens overeenkomstige aanpassing. Bij de aanpassing van artikel 2, derde lid, van de Awgb, heeft de regering ervoor gekozen geen gebruik te maken van de mogelijkheid om een uitzondering te maken voor een maatregel «die ertoe strekt de nadelen die verband houden met één van de in de richtlijnen genoemde non-discriminatie gronden te voorkomen». Het voorkomen van nadelen, waar thans nog geen nadelen (achterstanden) bestaan als nieuwe basis voor voorkeursbeleid, acht de regering niet wenselijk. Dit argument geldt ook voor artikel 18 van de Wet bescherming persoonsgegevens. De andere redactionele suggesties zijn overgenomen. 8. Aanvullende opmerkingen Van de gelegenheid dat het wetsvoorstel naar aanleiding van het advies van de Raad van State wordt gewijzigd, is gebruik gemaakt voor het aanbrengen van twee verbeteringen. In de enkele feit-constructie in het tweede lid van het voorgestelde artikel 6a is een redactionele verbetering aangebracht, waardoor het aanvankelijk gekozen begrip «instelling» thans vervangen is door «organisatie of vereniging». In artikel 7, eerste lid is aan het begrip «het geven van advies of voorlichting over school- of beroepskeuze» het begrip «loopbaanoriëntatie» toegevoegd. Voor deze verruiming was al gekozen in het wetsvoorstel gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte en het wetsvoorstel gelijke behandeling op grond van leeftijd bij de arbeid.

De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De Vice-President van de Raad van State, H. D. Tjeenk Willink Ik moge U, mede namens de Minister van Justitie, de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, K. L. Phoa, de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet


16

en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der StatenGeneraal te zenden. De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, J. W. Remkes


17

Bijlage I bij het advies van de Raad van State van 16 augustus 2002, no.W04.02.0209/I. Verhouding tussen de richtlijnen en de Awgb In deze bijlage wordt de reikwijdte van de twee richtlijnen en de Awgb vergeleken. Het gaat dan om: 1°. de discriminatiegronden; 2°. de maatschappelijke gebieden.

Ad 1°. Discriminatiegronden De kaderrichtlijn heeft betrekking op de discriminatiegronden godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd en seksuele geaardheid. De anti-rassendiscriminatierichtlijn heeft betrekking op onderscheid op grond van ras of etnische afstamming. De Awgb zoals die nu luidt heeft betrekking op de meeste gronden die in de twee richtlijnen worden geregeld, zij het dat de omschrijving van de gronden in enkele gevallen iets ruimer is.1 De Awgb geldt daarnaast ook voor de discriminatiegronden politieke gezindheid, geslacht, nationaliteit en burgerlijke staat. Twee van de discriminatiegronden van de kaderrichtlijn – handicap en leeftijd – worden, althans voorlopig, niet opgenomen in de Awgb. Voor die twee gronden zijn afzonderlijke wetsvoorstellen in behandeling. Schematisch ziet dit er als volgt uit. De regels a tot en met e van tabel A geven de discriminatiegronden weer die in de richtlijnen worden geregeld – en dus aanleiding geven tot implementatie -, terwijl de regels f tot en met i een aantal andere discriminatiegronden geven die nu al in de Awgb zijn geregeld. Tabel A discriminatiegrond

richtlijn

geldende wetgeving

implementatie

a. godsdienst of overtuiging b. handicap

kaderrichtlijn kaderrichtlijn

Awgb –

c. leeftijd d. seksuele geaardheid e. ras of etnische afstamming f. politieke gezindheid g. geslacht

kaderrichtlijn kaderrichtlijn anti-rassendiscriminatie-richtlijn – richtlijn 76/2071

h. nationaliteit i. burgerlijke staat

– –

– Awgb Awgb Awgb Awgb en Wet gelijke behandeling van mannen en vrouwen Awgb Awgb

voorliggend wetsvoorstel wetsvoorstel 28 169 en voorliggend wetsvoorstel wetsvoorstel 28 170 voorliggend wetsvoorstel voorliggend wetsvoorstel

1

Richtlijn 76/207/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 9 februari 1976 betreffende de tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen ten aanzien van de toegang tot het arbeidsproces, de beroepsopleiding en de promotiekansen en ten aanzien van arbeidsvoorwaarden, PbEG L 039.

Ad 2°. Maatschappelijke gebieden

1

Paragraaf 3 (Wijze van implementatie in de Awgb), vierde tekstblok, van de toelichting. 2 In beide richtlijnen geregeld in artikel 3. De letters a tot en met h corresponderen met de opsommingen in de richtlijnen.

De kaderrichtlijn heeft, kort gezegd, betrekking op: a. toegang tot de arbeid; b. beroepskeuzevoorlichting; c. werkgelegenheid en arbeidsvoorwaarden; d. lidmaatschap van organisatie van beroepsgenoten, zoals vakbonden. De anti-rassendiscriminatierichtlijn heeft betrekking op dezelfde gebieden en daarnaast op: e. sociale bescherming, inclusief sociale zekerheid en gezondheidszorg; f. sociale voordelen; g. onderwijs ; h. de toegang tot goederen en diensten die publiek beschikbaar zijn.2 De Awgb heeft nu voor een groot deel al betrekking op dezelfde gebieden als de anti-rassendiscriminatierichtlijn. In het wetsvoorstel worden de gebieden min of meer afgestemd op de formuleringen in de richtlijnen (voor het «min of meer», zie hiervoor, punt 3 van het advies). De regering heeft ervoor gekozen om de elementen die de kaderrichtlijn toevoegt aan het wettelijk systeem tegen discriminatie ook in te voeren voor de gronden die niet door de


18

kaderrichtlijn worden bestreken. De bezwaren die doorgaans bestaan tegen het meenemen van nationaal beleid bij implementatie spelen hier niet.1 De Awgb wordt daardoor op enkele punten ruimer dan de richtlijnen verlangen: – de gebieden, genoemd onder a tot en met d, zullen gelden voor alle discriminatiegronden die door de Awgb worden bestreken; – hetzelfde geldt voor de gebieden onder g en h, en voor het gebied onder e voorzover het de gezondheidszorg betreft; – de gebieden onder e (met uitzondering van de gezondheidszorg) en f worden alleen voor de discriminatiegrond ras geïmplementeerd. Ook dit kan schematisch worden weergegeven, zie tabel B. (In dit overzicht zijn de gronden handicap en leeftijd weggelaten, omdat de implementatie van de kaderrichtlijn voor die gronden in aparte wetsvoorstellen plaatsvindt.) Tabel B –

gebied

– seksuele geaardheid

politieke gezindheid

– geslacht – nationaliteit – burgerlijke staat a. toegang tot de arbeid b. beroepskeuzevoorlichting c. werkgelegenheid en arbeidsvoorwaarden d. lidmaatschap van vakbonden en dergelijke e. gezondheidszorg sociale bescherming met uitzondering van gezondheidszorg f. sociale voordelen g. onderwijs h. toegang tot goederen en diensten

ras of etnische afstamming

godsdienst/ overtuiging

RA RA RA

KA KA KA

A A A

RA

KA

A

RA RA

A

A

A A

A A

RA RA RA

R = valt onder de werking van de anti-rassendiscriminatierichtlijn K = valt onder de werking van de kaderrichtlijn A = valt onder de werking van de Awgb of wordt daaronder gebracht in het wetsvoorstel

Bijlage II bij het advies van de Raad van State van 16 augustus 2002, no.W04.02.0209/I, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft. –

–

– –

In de nieuwe tekst van artikel 2, eerste lid, van de Algemene wet gelijke behandeling de woorden «verbod van onderscheid geldt niet ten aanzien van indirect onderscheid» vervangen door: verbod van indirect onderscheid geldt niet. In artikel III de woorden «op te heffen of te verminderen» wijzigen in: te voorkomen of te compenseren (artikel 5 van de kaderrichtlijn). Voorts na «compenseren» het woord «en» invoegen, zodat de volzin grammaticaal correct loopt. In de transponeringstabel verwijzen naar artikelonderdelen zoals die in het wetsvoorstel worden vernummerd en gericht verwijzen naar de wetsvoorstellen inzake onderscheid op grond van leeftijd en handicap. Nu het wetsvoorstel uitvoering geeft aan twee richtlijnen verdient het aanbeveling ook een omgekeerde transponeringstabel op te nemen, waarin voor elk van de te wijzigen wettelijke bepalingen wordt aangegeven uit welke richtlijnbepaling de wijziging voortvloeit.

1

Paragraaf 3 (Wijze van implementatie in de Awgb), vierde en vijfde tekstblok, van de toelichting.


19

2



28 770


Nr. 1

KONINKLIJKE BOODSCHAP Aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal Wij bieden U hiernevens ter overweging aan een voorstel van wet houdende wijziging van de Algemene wet gelijke behandeling en enkele andere wetten ter uitvoering van richtlijn nr. 2000/43/EG en richtlijn nr. 2000/78/EG (EG-implementatiewet Awgb). De memorie van toelichting, die het wetsvoorstel vergezelt, bevat de gronden waarop het rust. En hiermede bevelen Wij U in Godes heilige bescherming. ’s-Gravenhage, 28 januari 2003

Nr. 2

Beatrix

VOORSTEL VAN WET Wij Beatrix, bij de gratie Gods, Koningin der Nederlanden, Prinses van Oranje-Nassau, enz. enz. enz. Allen, die deze zullen zien of horen lezen, saluut! doen te weten: Alzo Wij in overweging hebben genomen, dat het noodzakelijk is uitvoering te geven aan richtlijn nr. 2000/43/EG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 29 juni 2000 houdende toepassing van het beginsel van gelijke behandeling van personen ongeacht ras of etnische afstamming (PbEG L 180) en richtlijn nr. 2000/78/EG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 27 november 2000 tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep (PbEG L 303) en dat daartoe de Algemene wet gelijke behandeling en enkele andere wetten dienen te worden gewijzigd; Zo is het, dat Wij, de Raad van State gehoord, en met gemeen overleg der Staten-Generaal, hebben goedgevonden en verstaan, gelijk Wij goedvinden en verstaan bij deze:


Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 28 770, nrs. 1–2

1

ARTIKEL I De Algemene wet gelijke behandeling wordt als volgt gewijzigd: A. Voor artikel 1 wordt een paragraafaanduiding geplaatst, luidende: § 1. Algemene bepalingen B. Artikel 1, onderdeel a, komt te luiden: a. onderscheid: direct en indirect onderscheid, alsmede de opdracht daartoe;. C. Na artikel 1 wordt een artikel ingevoegd, luidende: Artikel 1a 1. Het in deze wet neergelegde verbod van onderscheid houdt mede in een verbod van intimidatie. 2. Onder intimidatie als bedoeld in het eerste lid wordt verstaan: gedrag dat met de hoedanigheden of gedragingen, bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel b, verband houdt en dat tot doel of gevolg heeft dat de waardigheid van de persoon wordt aangetast en dat een bedreigende, vijandige, beledigende, vernederende of kwetsende omgeving wordt gecreëerd. 3. Op het in deze wet neergelegde verbod van intimidatie zijn niet van toepassing de artikelen 2, 5, tweede tot en met zesde lid, 6a, tweede lid, en 7, tweede en derde lid. D. Voor artikel 2 wordt een paragraafaanduiding geplaatst, luidende: § 2. Algemene uitzonderingen E. Artikel 2 wordt als volgt gewijzigd: 1. Het eerste lid komt te luiden: 1. Het in deze wet neergelegde verbod van onderscheid geldt niet ten aanzien van indirect onderscheid indien dat onderscheid objectief gerechtvaardigd wordt door een legitiem doel en de middelen voor het bereiken van dat doel passend en noodzakelijk zijn. 2. Het derde lid komt te luiden: 3. Het in deze wet neergelegde verbod van onderscheid geldt niet, indien het onderscheid een specifieke maatregel betreft die tot doel heeft vrouwen of personen behorende tot een bepaalde etnische of culturele minderheidsgroep een bevoorrechte positie toe te kennen ten einde feitelijke nadelen verband houdende met de gronden ras of geslacht op te heffen of te verminderen en het onderscheid in een redelijke verhouding staat tot dat doel. 3. Het vierde lid komt te luiden: 4. Het in deze wet neergelegde verbod van onderscheid op grond van ras geldt niet: a. in gevallen waarin uiterlijke kenmerken die samenhangen met het ras van een persoon bepalend zijn, mits het doel legitiem en het vereiste evenredig aan dat doel is; b. indien het onderscheid betrekking heeft op uiterlijke kenmerken die samenhangen met het ras van een persoon en vanwege de aard van de betrokken specifieke beroepsactiviteit of de context waarin deze wordt uitgeoefend, een wezenlijk en bepalend beroepsvereiste vormt, mits het doel legitiem is en het vereiste evenredig aan dat doel is. F. Artikel 4 wordt als volgt gewijzigd:


2

1. Aan het slot van onderdeel b wordt de puntkomma vervangen door een punt. 2. Onderdeel c vervalt. G. Voor artikel 5 wordt een paragraafaanduiding geplaatst, luidende: § 3. Bepalingen op het terrein van de arbeid en het vrije beroep H. Artikel 5 wordt als volgt gewijzigd: 1. Het eerste lid, onderdelen b tot en met f, worden geletterd c tot en met g. 2. In het eerste lid wordt een onderdeel ingevoegd, luidende: b. arbeidsbemiddeling; 3. Aan het slot van het eerste lid, onderdeel f, wordt «en» vervangen door een puntkomma. 4. Onder vervanging van de punt aan het slot van het eerste lid door een puntkomma wordt aan het eerste lid een onderdeel toegevoegd, luidende: h. arbeidsomstandigheden. I. Na artikel 6 wordt een artikel ingevoegd, luidende: Artikel 6a 1. Onderscheid is verboden bij het lidmaatschap van of de betrokkenheid bij een werkgeversof werknemersorganisatie of een vereniging van beroepsgenoten, alsmede bij de voordelen die uit dat lidmaatschap of uit die betrokkenheid voortvloeien. 2. Het eerste lid laat onverlet: a. de vrijheid van een op godsdienstige of levensbeschouwelijke grondslag gebaseerde organisatie of vereniging om eisen te stellen, die gelet op haar doel, nodig zijn voor de verwezenlijking van haar grondslag, waarbij deze eisen niet mogen leiden tot onderscheid op grond van het enkele feit van politieke gezindheid, ras, geslacht, nationaliteit, heteroof homoseksuele gerichtheid of burgerlijke staat en b. de vrijheid van een op politieke grondslag gebaseerde organisatie of vereniging om eisen te stellen, die gelet op haar doel, nodig zijn voor de verwezenlijking van haar grondslag, waarbij deze eisen niet mogen leiden tot onderscheid op grond van het enkele feit van ras, geslacht, nationaliteit, heteroof homoseksuele gerichtheid of burgerlijke staat. J. Voor artikel 7 wordt een paragraafaanduiding geplaatst, luidende: § 4. Overige bepalingen op sociaal-economisch terrein K. In artikel 7, eerste lid, wordt «het aanbieden van goederen of diensten» vervangen door: «het aanbieden van of verlenen van toegang tot goederen of diensten» en wordt «bij het geven van» vervangen door: bij het geven van loopbaanoriëntatie en. L. Na artikel 7 wordt een artikel ingevoegd, luidende: Artikel 7a 1. Onverminderd artikel 7 is onderscheid op grond van ras verboden bij sociale bescherming, daaronder begrepen sociale zekerheid, en sociale voordelen.


3

2. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen de begrippen sociale bescherming, sociale zekerheid en sociale voordelen, bedoeld in het eerste lid, worden omschreven. M. Voor artikel 8 wordt een paragraafaanduiding geplaatst, luidende: § 5. Bescherming en handhaving N. In artikel 8, eerste lid, wordt na «in strijd met artikel 5» het woord «of» vervangen door een komma en wordt na «op artikel 5» ingevoegd: of terzake bijstand heeft verleend. O. Na artikel 8 wordt een artikel ingevoegd, luidende: Artikel 8a Het is verboden personen te benadelen wegens het feit dat zij in of buiten rechte een beroep hebben gedaan op deze wet of ter zake bijstand hebben verleend. P. Na artikel 9 wordt een artikel ingevoegd, luidende: Artikel 10 1. Indien degene die meent dat in zijn nadeel een onderscheid is of wordt gemaakt als bedoeld in deze wet, in rechte feiten aanvoert die dat onderscheid kunnen doen vermoeden, dient de wederpartij te bewijzen dat niet in strijd met deze wet is gehandeld. 2. Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing op vorderingen als bedoeld in artikel 305a van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek en op beroepen ingesteld in bestuursrechtelijke procedures door belanghebbenden in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht.

ARTIKEL II Indien het bij koninklijke boodschap van 18 december 2001 ingediende voorstel van wet, houdende gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte (Kamerstukken II 2001/02, 28 169, nrs. 1–2) tot wet wordt verheven, wordt die wet als volgt gewijzigd: A. Artikel 1, onderdeel a, komt te luiden: a. onderscheid: direct en indirect onderscheid, alsmede de opdracht daartoe;. B. Na artikel 1 wordt een artikel ingevoegd, luidende: Artikel 1a 1. Het in deze wet neergelegde verbod van onderscheid houdt mede in een verbod van intimidatie. 2. Onder intimidatie als bedoeld in het eerste lid wordt verstaan: gedrag dat verband houdt met handicap of chronische ziekte en dat tot doel of gevolg heeft dat de waardigheid van de persoon wordt aangetast en dat een bedreigende, vijandige, beledigende, vernederende of kwetsende omgeving wordt gecreëerd. 3. Op het in deze wet neergelegde verbod van intimidatie is artikel 3 niet van toepassing. C. Artikel 3 wordt als volgt gewijzigd:


4

1. Het eerste lid, onderdeel c, komt te luiden: c. het onderscheid een specifieke maatregel betreft die tot doel heeft personen met een handicap of chronische ziekte een bevoorrechte positie toe te kennen ten einde feitelijke nadelen verband houdende met de gronden handicap of chronische ziekte op te heffen of te verminderen en het onderscheid in een redelijke verhouding staat tot dat doel. 2. Het tweede lid komt te luiden: 2. Het in deze wet neergelegde verbod van onderscheid geldt niet ten aanzien van indirect onderscheid indien dat onderscheid objectief gerechtvaardigd wordt door een legitiem doel en de middelen voor het bereiken van dat doel passend en noodzakelijk zijn. D. In artikel 4 wordt onder vervanging van de punt aan het slot van onderdeel g door een puntkomma een onderdeel toegevoegd, luidende: h. arbeidsomstandigheden. E. Na artikel 5 wordt een artikel ingevoegd, luidende: Artikel 5a Onderscheid is verboden bij het lidmaatschap van of de betrokkenheid bij een werkgeversof werknemersorganisatie of een vereniging van beroepsgenoten, alsmede bij de voordelen die uit dat lidmaatschap of uit die betrokkenheid voortvloeien. F. Na artikel 7 wordt een artikel ingevoegd, luidende: Artikel 7a Onverminderd artikel 7 is het verboden personen te benadelen wegens het feit dat zij in of buiten rechte een beroep hebben gedaan op deze wet of ter zake bijstand hebben verleend. G. Aan artikel 8 wordt een derde lid toegevoegd, luidende: 3. Het eerste en tweede lid zijn van overeenkomstige toepassing op vorderingen als bedoeld in artikel 305a van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek en op beroepen ingesteld door belanghebbenden in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht.

ARTIKEL III De Wet bescherming persoonsgegevens wordt als volgt gewijzigd: In artikel 18, onderdeel b, wordt «teneinde feitelijke ongelijkheden op te heffen of te verminderen» vervangen door: ten einde feitelijke nadelen verband houdende met de grond ras op te heffen of te verminderen en.

ARTIKEL IV Deze wet treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. In dat besluit wordt zo nodig toepassing gegeven aan artikel 16 van de Tijdelijke referendumwet.

ARTIKEL V Deze wet wordt aangehaald als: EG-implementatiewet Awgb.


5

Lasten en bevelen dat deze in het Staatsblad zal worden geplaatst en dat alle ministeries, autoriteiten, colleges en ambtenaren wie zulks aangaat, aan de nauwkeurige uitvoering de hand zullen houden. Gegeven

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,

De Minister van Justitie,

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen,

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,


6


2


28 770


Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING ALGEMEEN DEEL 1. Inleiding Dit wetsvoorstel strekt er in hoofdzaak toe twee EG-richtlijnen te implementeren in de Algemene wet gelijke behandeling (Awgb) en in het wetsvoorstel gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte (hierna: wetsvoorstel handicap1). Het betreft richtlijn nr. 2000/43/EG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 29 juni 2000 houdende toepassing van het beginsel van gelijke behandeling van personen ongeacht ras of etnische afstamming (PbEG L 180, hierna: anti-rassendiscriminatierichtlijn) en richtlijn nr. 2000/78/EG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 27 november 2000 tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep (PbEG L 303, hierna: kaderrichtlijn). Implementatie van de kaderrichtlijn geschiedt daarnaast in het wetsvoorstel gelijke behandeling op grond van leeftijd bij de arbeid, beroep en beroepsonderwijs (hierna het wetsvoorstel leeftijd2). De richtlijnen hebben betrekking op gelijke behandeling op het terrein van de arbeid in ruime zin en het beroepsonderwijs. De anti-rassendiscriminatierichtlijn heeft bovendien betrekking op de sociale bescherming – met inbegrip van sociale zekerheid en gezondheidszorg –, sociale voordelen, onderwijs en de toegang tot en het aanbod van goederen en diensten die publiekelijk beschikbaar zijn, met inbegrip van huisvesting.

2

De onderhavige richtlijnen raken aan de Nederlandse wetgeving op het gebied van gelijke behandeling. De algemene wet op dit gebied is de Awgb. Daarnaast is er in Nederland wetgeving op het gebied van gelijke behandeling, onder andere neergelegd in de Wet gelijke behandeling van mannen en vrouwen, het Burgerlijk Wetboek en de Ambtenarenwet. Ook is, zoals hierboven is aangegeven, specifieke wetgeving op het gebied van de gelijke behandeling in voorbereiding; het wetsvoorstel handicap en het wetsvoorstel leeftijd. Zoals in deze memorie nader zal worden toegelicht, behoeven de Awgb en het wetsvoorstel handicap op een aantal onderdelen aanvulling dan wel aanpassing ter implementatie van de beide richtlijnen.



1

Zie Kamerstukken II 2001/02, 28 169, nrs. 1–3. Zie Kamerstukken II 2001/02, 28 170, nrs. 1–3.

1

2. De strekking en inhoud van de richtlijnen De kaderrichtlijn heeft tot doel met betrekking tot arbeid en beroep een algemeen kader te creëren voor de bestrijding van discriminatie op grond van godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid zodat in de lidstaten het beginsel van gelijke behandeling toegepast kan worden bij het werken in loondienst of als zelfstandige. De anti-rassendiscriminatierichtlijn heeft tot doel een kader te creëren voor de bestrijding van discriminatie op grond van ras of etnische afstamming, zodat in de lidstaten het beginsel van gelijke behandeling toegepast kan worden. De werkingssfeer van beide richtlijnen strekt zich uit tot zowel de overheidssector als de particuliere sector. Een belangrijk verschil is echter dat de werkingssfeer van de anti-rassendiscriminatierichtlijn aanzienlijk breder is dan die van de kaderrichtlijn, omdat ook de sociale bescherming – met inbegrip van sociale zekerheid en gezondheidszorg – , sociale voordelen, onderwijs, de toegang tot en het aabod van goederen en diensten die publiekelijk beschikbaar zijn, met inbegrip van huisvesting, onder de werking van de richtlijn vallen (artikel 3, eerste lid, onderdelen e tot en met h, van de anti-rassendiscriminatierichtlijn). Opgemerkt zij, dat de beide richtlijnen een minimumkader scheppen. Lidstaten die wetgeving hebben of wensen vast te stellen die voorziet in een hoger beschermingsniveau dan het niveau dat door de richtlijnen wordt gegarandeerd, zijn daar vrij in. De uitvoering van de richtlijnen vormt echter onder geen beding een reden voor de verlaging van het in de lidstaten reeds bestaande niveau van bescherming tegen discriminatie op de door de richtlijnen bestreken terreinen (artikel 6 anti-rassendiscriminatierichtlijn en artikel 8 kaderrichtlijn). 3. Wijze van implementatie in de Awgb De implementatie van de kaderrrichtlijn en de anti-rassendiscriminatierichtlijn heeft gevolgen voor de Awgb, het wetsvoorstel handicap en het wetsvoorstel leeftijd. Voor een belangrijk deel betreft de implementatie onderwerpen die de drie genoemde regelingen gemeen hebben, zoals het begrip discriminatie, het lidmaatschap van en betrokkenheid bij bepaalde organisaties, de bewijslastverdeling, positieve actie, victimisatie en sancties. In verband met de noodzaak tot stroomlijning en afstemming van de gelijke behandelingsregelgeving zijn de consequenties voor de Awgb en de genoemde wetsvoorstellen in hun onderlinge samenhang bestudeerd. Een notitie omtrent de implementatie is daarvan het resultaat.1 Die notitie vormt voor wat betreft de gemeenschappelijke bepalingen het richtsnoer voor de implementatie in het onderhavige wetsvoorstel. In deze memorie wordt het onderhavige wetsvoorstel zelfstandig toegelicht, daarbij op onderdelen gebruikmakend van toelichtende overwegingen uit de implementatienotitie. De richtlijnen vertonen een opvallende gelijkenis. Een aantal onderwerpen wordt in de beide richtlijnen op identieke wijze geregeld. Er zijn uiteraard ook verschillen, waarvan het belangrijkste verschil de ruimere werkingssfeer van de anti-rassendiscriminatierichtlijn is.

1

Zie Kamerstukken II 2001/02, 28 187, nrs. 1–3 (Implementatie van richtlijnen inzake gelijke behandeling).

In de bijlage bij deze memorie is van beide richtlijnen aangegeven op welke wijze de afzonderlijke artikelen en onderdelen daarvan in de Nederlandse wetgeving worden geïmplementeerd en omgekeerd, uit welke richtlijnbepalingen de wijzigingen van de wettelijke bepalingen voortvloeien (transponeringstabellen).


2

Op een aantal onderdelen behoeft de Awgb aanpassing ter implementatie van de beide richtlijnen. Deze aanpassingen betreffen een verbetering van de wettelijke bescherming tegen discriminatie. Dit wetsvoorstel heeft een relatief bescheiden strekking: het strekt in beginsel uitsluitend tot implementatie; wel wordt bij de implementatie van de kaderrichtlijn geen onderscheid gemaakt tussen de in die richtlijn vermelde gronden (godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid) en de gronden die niet in deze richtlijn worden vermeld, maar wel in de Awgb voorkomen (politieke gezindheid, geslacht, nationaliteit en burgerlijke staat). De regering acht het wenselijk om de elementen die de kaderrichtlijn toevoegt aan het wettelijk systeem tegen discriminatie, ook in te voeren voor de gronden politieke gezindheid, geslacht, nationaliteit en burgerlijke staat. Voorts wordt voorgesteld het verbod van intimidatie niet te beperken tot de terreinen waarop de kaderrichtlijn van toepassing is, maar dat verbod te laten gelden voor alle terreinen waarop de Awgb van toepassing is. In zoverre, alsmede op een enkel overwegend wetstechnisch punt, bevat het wetsvoorstel aanvullend «nationaal beleid». Op deze manier wordt ten aanzien van alle in de Awgb genoemde non-discriminatiegronden zoveel mogelijk op een gelijke wijze bescherming geboden tegen discriminatie. Hiertegen pleit de regel, neergelegd in aanwijzing 337 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar), dat bij implementatie geen andere regels worden opgenomen dan die voor de implementatie noodzakelijk zijn. Het risico van niet-tijdige implementatie is aanwezig als extra nationaal beleid wordt meegenomen. Vóór deze verruiming van de strekking van het wetsvoorstel pleit echter dat, gelet op de toegankelijkheid en uitvoerbaarheid van wetgeving, een uniforme regeling voor alle non-discriminatiegronden die genoemd worden in de Awgb voor het nationale beleid de voorkeur verdient. Op zich zou het denkbaar zijn de implementatie en het bedoelde nationale beleid te splitsen in twee afzonderlijke wetsvoorstellen. Deze twee wetsvoorstellen zouden dan echter op zich een gecompliceerde onderlinge verhouding hebben. Bovendien zou het de duidelijkheid en de toegankelijkheid van deze wetgeving niet ten goede komen. Deze complexiteit en verminderde toegankelijkheid zouden op zich weer kunnen leiden tot vertraging in het wetgevingsproces.

1

De artikelen 552l, 552s en 552y van het Wetboek van Strafvordering, artikel 16 van de Wet bescherming persoonsgegevens, artikel 5 van de Wet politieregisters, artikel 5 van de Rijkswet administratieve bijstand douane, artikel 10 van de Uitleveringswet, artikel 1 van de Uitvoeringswet genocideverdrag, artikel 1 van Wet op de collectieve arbeidsovereenkomst, artikel 5 van de Wet overdracht tenuitvoerlegging strafvonnissen en artikel 2 van de Wet uitkeringen vervolgingsslachtoffers 1940–1945.

Hoewel de anti-rassendiscriminatierichtlijn spreekt over discriminatie op grond van «ras of etnische afstamming» wordt in de Nederlandse wetgeving uitgegaan van het begrip «ras» als zodanig. Dat begrip komt thans voor in artikel 1 van de Grondwet, de Awgb, de artikelen 137c t/m 137g en 429quater van het Wetboek van Strafrecht, de Wet bescherming persoonsgegevens alsmede in een groot aantal andere formele wetten.1 Het begrip ras moet overeenkomstig het Internationaal Verdrag inzake de uitbanning van elke vorm van rassendiscriminatie en vaste jurisprudentie ruim worden uitgelegd en omvat tevens: huidskleur, afkomst of nationale of etnische afstamming. Het (onder meer) in de Awgb voorkomende begrip «ras» dekt derhalve volledig het in de anti-rassendiscriminatierichtlijn gebezigde begrip «etnische afstamming». De regering geeft er daarnaast de voorkeur aan om ook vast te houden aan de thans in de Awgb gebruikte begrippen «levensovertuiging» en «heteroof homoseksuele gerichtheid» in plaats van de in de richtlijnen gebruikte termen «overtuiging» respectievelijk «seksuele geaardheid». Met het begrip «overtuiging» wordt geen andere hoedanigheid (of gedraging) bedoeld dan met het begrip «levensovertuiging». Ten aanzien van het begrip «heteroof homoseksuele gerichtheid» kan worden opgemerkt dat het begrip ruimer is dan het begrip «seksuele geaardheid», aangezien het begrip «gerichtheid» blijkens de parlementaire geschiedenis van de Awgb ook de concrete uitingen van de geaardheid omvat.


3

Beide richtlijnen hanteren de begrippen directe en indirecte discriminatie; deze begrippen hebben een negatieve lading. De bestaande wetgeving op het terrein van de gelijke behandeling gaat uit van een verbod van onderscheid op bepaalde terreinen, waarop (wettelijke) uitzonderingen mogelijk zijn. Die wetssystematiek wordt met het onderhavige wetsvoorstel in stand gelaten. Sedert de totstandkoming van de gelijke behandelingswetgeving in de jaren ’70 is het beginsel van gelijke behandeling zoals dat is neergelegd in EG-richtlijnen in de Nederlandse wetgeving uitgewerkt in een verbod van onderscheid, behoudens specifieke uitzonderingen. Het communautaire recht verplicht niet tot het overnemen van Europeesrechtelijke bewoordingen bij implementatie mits de volledige toepassing van de richtlijn daadwerkelijk is verzekerd. De systematiek waarvoor de Nederlandse wetgever heeft gekozen beoogt meer rechtszekerheid (en daarmee een betere rechtsbescherming) te bieden. Het begrip «discriminatie» leent zich wel voor het materiële strafrecht, waarin het een onmiskenbare negatieve inhoud heeft die past bij het strafrecht. Uit de ervaring met het bieden van wettelijke bescherming tegen discriminatie door het verbieden van onderscheid, behoudens wettelijke uitzonderingen, blijkt dat een dergelijk systeem goed werkt. Voor wat betreft de noodzaak om een correcte implementatie te bewerkstelligen, zijn de regering geen uitspraken van het Hof van Justitie van de EG of opvattingen van de Europese Commissie bekend, op basis waarvan moet worden aangenomen dat het in Nederland bestaande wettelijk systeem niet kan worden gehandhaafd. Daarnaast kan worden opgemerkt dat het gebruik van het begrip onderscheid in de Nederlandse wetgeving in de praktijk niet tot problemen heeft geleid. De regering acht het daarom onwenselijk om de bestaande terminologie thans alleen voor de hier aan de orde zijnde non-discriminatiegronden te heroverwegen. De herhaalde adviezen van de Raad van State om de richtlijnterminologie over te nemen, hebben wel aanleiding gegeven voor het principebesluit dat de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in overleg met meest betrokken bewindspersonen zal bezien of en zo ja, wanneer nader onderzoek wordt gedaan naar de opportuniteit van een andere terminologie. Daarbij dient te worden bedacht dat een eventuele wijziging van de terminologie zich dient uit te strekken tot de gehele gelijkebehandelingswetgeving en op dezelfde datum in werking zal moeten treden. Een andere aanpak zou grote bezwaren ontmoeten vanuit een oogpunt van consistentie, transparantie en inzichtelijkheid van de wetgeving. 4. Verhouding tot andere grondrechten Over de verhouding van het beginsel van gelijke behandeling zoals neergelegd in de anti-rassendiscriminatierichtlijn en de kaderrichtlijn en andere grondrechten, zoals de bescherming van de persoonlijke levenssfeer, de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging, de onderwijsvrijheid en de verenigingsvrijheid, zij het volgende opgemerkt. Overeenkomstig artikel 6 EU is de Europese Unie gegrondvest op de beginselen van vrijheid, democratie, eerbiediging van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, en van de rechtsstaat, welke beginselen de lidstaten gemeen hebben, en eerbiedigt de Unie de grondrechten, zoals die worden gewaarborgd door het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en zoals die uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten voortvloeien als algemene beginselen van het Gemeenschapsrecht. Dit wordt expliciet gesteld in de overwegingen die zijn opgenomen in de anti-rassendiscriminatierichtlijn. In de overwegingen die zijn opgenomen in de kaderrichtlijn wordt ook gesproken over het belang dat


4

deze fundamentele rechten en vrijheden worden geëerbiedigd. De kaderrichtlijn stelt in overweging 5 expliciet dat die richtlijn geen afbreuk doet aan de vrijheid van vereniging, met inbegrip van het recht met anderen vakverenigingen op te richten en zich bij vakverenigingen aan te sluiten voor de bescherming van zijn belangen. Het vorenstaande brengt mee dat de beide richtlijnen moeten worden uitgelegd en geïmplementeerd met inachtneming van de hiervoor aangegeven beginselen. Dit laat aan de lidstaten de taak om bij de implementatie – maar wel binnen het kader van die richtlijnen – een nadere afweging te maken van de verschillende, door verschillende grondrechten beschermde, belangen. Omdat de richtlijnen beperkt zijn tot de werkingssfeer van het EG-Verdrag, geldt het in artikel 8 EVRM neergelegde recht van een ieder op respect voor zijn privé-leven, familie- en gezinsleven en zijn woning, onverkort. Daarom wordt in dit wetsvoorstel de uitzondering gehandhaafd voor gevallen waarin op grond van het privé-karakter van de omstandigheden waarop de rechtsverhouding ziet, in redelijkheid eisen kunnen worden gesteld. Daarnaast wordt de thans in artikel 7, eerste lid, onderdelen a tot en met d, van de Awgb aangegeven afbakening van het maatschappelijk leven waarop dat artikel van de Awgb van toepassing is, gehandhaafd. Het ondershands of anderszins niet in het openbaar aanbieden van goederen of diensten door particulieren valt aldus buiten de reikwijdte van de Awgb. 5. De implementatie van de kaderrichtlijn voor de gronden handicap en leeftijd De implementatie van de kaderrichtlijn geschiedt via drie wetgevingstrajecten: het wetsvoorstel wet handicap, het wetsvoorstel leeftijd en het onderhavige voorstel tot wijziging van de Algemene wet gelijke behandeling. Het wetsvoorstel gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte is momenteel aanhangig bij de Eerste Kamer.1 Het wetsvoorstel gelijke behandeling op grond van leeftijd bij de arbeid ligt al geruime tijd gereed voor plenaire behandeling in de Tweede Kamer.2 Zoals opgemerkt heeft de regering een notitie vastgesteld, die tot doel heeft de noodzakelijke eenduidigheid en consistentie bij de implementatie in de afzonderlijke wetsvoorstellen te bewerkstelligen.3

1 2 3 4 5 6

Kamerstukken I 2001/02, 28 169. Kamerstukken II 2001/02, 28 170. Kamerstukken II 2001/02, 28 187. Kamerstukken II 2001/02, 28 169, nr. 23. Kamerstukken II 2002/03, 2819, nr. 30. Kenmerk: AV/IR/02/96 716.

In het nader rapport inzake deze implementatienotitie, werd een onderzoek aangekondigd naar de mogelijkheid van een integrale regeling in de Awgb. Dit voornemen is inmiddels achterhaald. De Tweede Kamer heeft in juli 2002 bij de behandeling van het wetsvoorstel gelijke behandeling op grond van handicap en chronische ziekte met algemene stemmen een motie Mosterd c.s.4 aangenomen, waarin wordt uitgesproken dat de gelijke behandeling van gehandicapten en chronisch zieken op zo kort mogelijke termijn onder de Algemene wet gelijke behandeling moet worden gebracht. Naar aanleiding van deze motie heeft de Staatssecretaris van VWS, mede namens de meest betrokken bewindspersonen, de Tweede Kamer bij brief van 11 december 20025 geïnformeerd over het tijdpad dat zal worden gevolgd om te komen tot een integratiewet en over de condities die hierbij gelden. Kan aan die condities worden voldaan, dan zou een voorstel voor een integratiewet bij benadering een half jaar na vaststelling van het onderhavige wetsvoorstel en het wetsvoorstel gelijke behandeling op grond van handicap en chronische ziekte bij de Raad van State ter advisering aanhangig kunnen worden gemaakt. Staatssecretaris Phoa van SZW heeft zich hierbij aangesloten en mede namens de meest betrokken bewindspersonen, in een brief van 12 december 20026 aan de Tweede Kamer bericht dat voor het wetsvoorstel gelijke behandeling op


5

grond van leeftijd bij de arbeid hetzelfde wetgevingstraject kan worden gevolgd, met inachtneming van vergelijkbare condities. Ten aanzien van de grond handicap vindt de implementatie van de kaderrichtlijn overigens gefaseerd plaats. De eerste fase implementeert bepalingen die alleen van toepassing zijn op de grond handicap. Deze fase maakt deel uit van het bij de Eerste Kamer aanhangige wetsvoorstel handicap. De tweede fase omvat de zogenoemde «gezamenlijke bepalingen», dat wil zeggen de bepalingen die voor alle in de richtlijnen genoemde non-discriminatiegronden moeten gelden (bijvoorbeeld de definitie van direct en indirect onderscheid, intimidatie, de opdracht tot discriminatie, arbeidsomstandigheden, lidmaatschap van organisaties in het kader van de arbeid en victimisatie). Deze fase krijgt gestalte in artikel II van het onderhavige wetsvoorstel. 6. Nieuwe richtlijnen met betrekking tot de grond geslacht De door de richtlijnen bestreken gronden van discriminatie vallen samen met de in artikel 13 EG vermelde gronden, met uitzondering van geslacht. Met dat laatste is niet gezegd dat de grond geslacht minder aandacht van de communautaire wetgever heeft gekregen, integendeel. De gelijkheid van mannen en vrouwen wordt in artikel 2 EG expliciet genoemd als één van de doelstellingen van de Gemeenschap en artikel 3, tweede lid, EG verplicht ernaar te streven de ongelijkheden tussen mannen en vrouwen op te heffen en de gelijkheid van mannen en vrouwen te bevorderen. De aangewezen rechtsgrond voor communautaire wetgeving inzake gelijke kansen en gelijke behandeling van mannen en vrouwen op het gebied van werkgelegenheid en beroep is artikel 141 EG.

1

Richtlijn 2002/73/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 september 2002 tot wijziging van Richtlijn 76/207/EEG van de Raad betreffende de tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen ten aanzien van de toegang tot het arbeidsproces, de beroepsopleiding en de promotiekansen, en ten aanzien van de arbeidsvoorwaarden (Publicatieblad Nr. L 269 van 05/10/2002, pp. 0015–0020). Zie over de voorbereiding ook: Kamerstukken II 2000/01, 22 112, nr. 170, blz. 8–9. 2 Richtlijn 76/207/EEG van de Raad van 9 februari 1976 betreffende de tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen ten aanzien van de toegang tot het arbeidsproces, de beroepsopleiding en de promotiekansen en ten aanzien van de arbeidsvoorwaarden (Publicatieblad Nr. L 039 van 14/02/1976, pp. 0040–0042). 3 Zie Kamerstukken II 2001/02, 28 187, A, blz. 2. Het rapport «Gelijke behandeling: regels en realiteit» (SDU, 1999), geschreven in het kader van de evaluatie (1994–2000) van de Algemene wet gelijke behandeling, komt tot een andersluidende conclusie: de Wet gelijke behandeling van mannen en vrouwen is zo nauw verbonden met het EG-recht en tevens zo specifiek-technisch, dat opname in de Awgb niet aangewezen is.

In dat kader zij verwezen naar de op 23 september 2002 tot stand gekomen richtlijn 2002/73/EG1 tot herziening van richtlijn 76/207/EG betreffende de tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen ten aanzien van de toegang tot het arbeidsproces, de beroepsopleiding, de promotiekansen en de arbeidsvoorwaarden2. De herziening beoogt de wijzigingen te integreren die nodig zijn geworden ingevolge artikel 141, derde lid, EG en de talrijke arresten die het Europees Hof van Justitie over de oorspronkelijke richtlijn heeft gewezen. In het licht van de jongste wetgeving op grond van artikel 13 EG tegen discriminatie op andere gronden dan geslacht was er volgens de Europese Commissie ook behoefte aan een actualisering van deze richtlijn, die sinds 25 jaar ongewijzigd van kracht is geweest. Tenslotte heeft de Europese Commissie aangekondigd in 2003 te komen met een voorstel voor een richtlijn (op basis van artikel 13 EG) inzake discriminatie op grond van geslacht buiten de arbeid. Afhankelijk van de inhoud van deze richtlijnen zal bezien worden in hoeverre aanpassing van de Nederlandse wetgeving nodig is. Aangezien met het onderhavige wetsvoorstel de kaderrichtlijn voor alle in de Awgb opgenomen gronden wordt geïmplementeerd, wordt die richtlijn ook – thans onverplicht – voor de grond «geslacht» geïmplementeerd. Het is niet ondenkbaar dat een groot deel van de elementen die de aangekondigde richtlijn inzake discriminatie op grond van geslacht buiten de arbeid zal bevatten, thans met dit wetsvoorstel reeds in de Awgb worden opgenomen. Voorts zal mogelijk ook in de komende kabinetsperiode de vraag moeten worden beantwoord of samenvoeging van de Awgb en de Wgb al in de rede ligt, zoals door de Raad van State aangegeven in zijn advies over de implementatienotitie.3 Er is immers een kans dat richtlijn 2002/73/EG en


6

de hierboven genoemde aangekondigde artikel 13-richtlijn inzake discriminatie op grond van geslacht buiten de arbeid een ontwikkeling in die richting zullen bespoedigen. Vooralsnog blijft dus de verhouding tussen enerzijds de Awgb als algemene regeling en anderzijds de Wet gelijke behandeling (en aanverwante regelgeving) als lex specialis onverlet. 7. Relatie met de evaluatie van de Awgb Bij brief van 12 juli 2002 is de evaluatie van de Awgb «Zes jaar Algemene wet gelijke behandeling. Kabinetsstandpunt Evaluatie Awgb (1994–2000)» aan beide Kamers der Staten-Generaal aangeboden.1 Voor zover uit het kabinetsstandpunt over de evaluatie voornemens tot aanpassing van de Awgb voortvloeien, zullen deze in een afzonderlijk wetsvoorstel tot wijziging van de Awgb worden opgenomen. Bij de voorbereiding van dat wetsvoorstel zal worden uitgegaan van de Awgb zoals die wet zal komen te luiden ingevolge het onderhavige wetsvoorstel. Naar verwachting zal dat wetsvoorstel in het voorjaar van 2003 in procedure worden gebracht.2

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

ARTIKEL I

Onderdelen A, D, G, J, M (indeling in paragrafen) Ter gelegenheid van de implementatie wordt hoofdstuk 1 van de Awgb uitgebreid en aangepast. Ter bevordering van de toegankelijkheid van hoofdstuk 1 wordt voorgesteld het hoofdstuk in paragrafen in te delen. De desbetreffende onderdelen in artikel I strekken tot een zodanige indeling. De opschriften van de paragrafen zijn zodanig gekozen dat daarmee kort en bondig de algemene strekking of inhoud van de desbetreffende paragraaf wordt aangeduid. Voor de duidelijkheid zij opgemerkt dat aan de formulering van de opschriften geen rechtsgevolgen zijn verbonden.

Onderdeel B (opdracht tot onderscheid) De beide richtlijnen bepalen in artikel 2, vierde lid, dat het geven van een opdracht tot discriminatie moet worden beschouwd als discriminatie in de zin van deze richtlijnen. Een expliciete bepaling met betrekking tot het geven van een opdracht tot verboden onderscheid ontbreekt in de Awgb. Het begrip «onderscheid» zoals het thans in de Awgb wordt gebezigd, omvat ook onderscheid dat via een ondergeschikte, stroman of tussenpersoon wordt gemaakt. Onderscheid door anderen wordt overeenkomstig het algemene leerstuk van de toerekening al aan de opdrachtgever toegerekend. Om buiten twijfel te stellen dat de richtlijnen op dit punt volledig worden geïmplementeerd, wordt voorgesteld artikel 1 aan te vullen met een expliciete bepaling ter zake.

Onderdeel C (intimidatie)

1 2

Kamerstukken II 2001/02, 24 841, nr. 1. Kamerstukken II 2002/03, 28 481, nr. 2.

De beide richtlijnen bepalen in artikel 2, derde lid, dat intimidatie als een vorm van discriminatie in de zin van het eerste lid wordt beschouwd, indien er sprake is van ongewenst gedrag dat met een van de in de richtlijnen genoemde non-discriminatiegronden verband houdt, en tot doel of gevolg heeft dat de waardigheid van een persoon wordt aangetast en een bedreigende, vijandige, beledigende, vernederende of kwetsende omgeving wordt gecreëerd. Een bepaling die intimidatie – ook wel discrimina-


7

toire bejegening genoemd – verbiedt, ontbreekt thans in de Awgb. Ter implementatie van de richtlijnen wordt in dit onderdeel derhalve voorgesteld een bepaling ter zake op te nemen in het voorgestelde nieuwe artikel 1a. Deze bepaling heeft betrekking op alle in de Awgb genoemde non-discriminatiegronden. Op intimidatie als omschreven in artikel 1a, tweede lid, zijn de uitzonderingen van de Awgb niet van toepassing. Hoewel de implementatie van de kaderrichtlijn op het punt van het intimidatieverbod strikt genomen zou kunnen worden beperkt tot het terrein van de arbeid (in ruime zin), wordt voorgesteld het verbod van intimidatie te laten gelden op alle terreinen waarop de Awgb van toepassing is. De voorgestelde bepaling ziet ook op de overige rechtsverhoudingen op sociaal-economisch terrein. Het voorgestelde verbod van intimidatie ziet derhalve ook op intimidatie (van leerlingen) in het onderwijs, in de gezondheidszorg en op het terrein van het welzijn. Ook op die terreinen mag een zodanig verbod niet ontbreken.

Onderdeel E, onder 1 (uitzondering voor objectief gerechtvaardigd onderscheid) De anti-rassendiscriminatierichtlijn en de kaderrichtlijn verbieden indirecte discriminatie tenzij deze objectief te rechtvaardigen is. In artikel 2, tweede lid, van de beide richtlijnen zijn de toetsingscriteria die in de EG-rechtspraak inzake indirecte discriminatie op grond van geslacht worden gehanteerd, geëxpliciteerd met de formulering «(...) tenzij die bepaling, maatstaf of handelwijze objectief wordt gerechtvaardigd door een legitiem doel en de middelen voor het bereiken van dat doel passend en noodzakelijk zijn». In artikel 2, eerste lid, van de Awgb is het begrip «objectieve rechtvaardiging» tot dusverre nog niet uitgewerkt. De regering heeft besloten om conform de richtlijnen de hiervoor aangegeven toetsingscriteria van de Europese jurisprudentie eveneens in artikel 2, eerste lid, van de Awgb thans vast te leggen.

Onderdeel E, onder 2 (randvoorwaarden voorkeursbeleid) Artikel 7, eerste lid, van de kaderrichtlijn en artikel 5 van de anti-rassendiscriminatierichtlijn bepalen dat het beginsel van gelijke behandeling niet belet dat een lidstaat, om volledige gelijkheid in de praktijk te waarborgen, specifieke maatregelen handhaaft of aanneemt om de nadelen verband houdende met één van de in de richtlijnen genoemde non-discriminatiegronden te voorkomen of te compenseren. De kaderrichtlijn en de antirassendiscriminatierichtlijn staan derhalve positieve actie toe ten aanzien van alle non-discriminatiegronden waarop de richtlijnen betrekking hebben, te weten: ras, godsdienst, overtuiging, handicap, leeftijd en seksuele gerichtheid. Thans is alleen ten aanzien van vrouwen, personen behorend tot een bepaalde etnische of culturele minderheidsgroep en personen met een handicap of chronische ziekte sprake van een structurele achterstandspositie. Daarom bestaat er op dit moment geen aanleiding artikel 2, derde lid, van de Awgb uit te breiden voor de in de richtlijnen genoemde non-discriminatiegronden godsdienst, overtuiging en seksuele gerichtheid. De Interdepartementale Commissie Europees Recht (ICER) heeft naar aanleiding van de implementatienotitie geadviseerd om de bestaande nationale bepalingen inzake voorkeursbeleid te vervangen door of aan te vullen met de eisen die daaraan blijkens de richtlijnen worden gesteld en daarmee zoveel mogelijk bij de bewoordingen van de Europese regelgeving aan te sluiten. Dat is een lastige keuze. Eerst is de mogelijkheid


8

bezien van vervanging. Het voordeel daarvan is dat de bewoordingen van de richtlijnen kunnen worden gevolgd. Het nadeel is dat dan in de Nederlandse bepalingen inzake voorkeursbeleid niet meer expliciet het evenredigheidsvereiste wordt gesteld. Met de zinsnede «en het onderscheid in een redelijke verhouding staat tot dat doel» aan het slot van het derde lid van artikel 2 Awgb wordt thans immers – ingevolge het uitdrukkelijke advies terzake van de Raad van State op het voorstel voor de latere Algemene wet gelijke behandeling1 – aangegeven dat het maken van een voorkeursonderscheid niet objectief gerechtvaardigd kan worden geacht, wanneer daarbij het evenredigheidsbeginsel niet in acht is genomen. De Raad van State verwees daarbij naar de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens aangaande artikel 14 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Aan de andere kant valt te constateren dat het evenredigheidsvereiste niet expliciet wordt genoemd in de betreffende richtlijnbepalingen. Een ander aandachtspunt is dat de positieve actie op grond van geslacht haar basis vindt in artikel 141, vierde lid, van het EG-Verdrag, terwijl de kaderrichtlijn en de anti-rassendiscriminatierichtlijn artikel 13 van het EG-Verdrag als grondslag hebben. Alles afwegende acht het kabinet het raadzaam de besluitvorming over de uiteindelijke vormgeving van desbetreffende bepalingen voor te bereiden in een aparte nota, waarin zo goed mogelijk wordt aangegeven welke vormen van voorkeursbehandeling voor de onderscheiden doelgroepen zich verdragen met artikel 141, vierde lid, EG-Verdrag, de genoemde richtlijnbepalingen en de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen. Daarnaast zullen in de nota ook worden betrokken relevante mensenrechtenverdragen, waaronder het VN-Vrouwenverdrag, en de jurisprudentie van de betrokken verdragsorganen. De nota zal aangeven welke conclusies daaruit getrokken worden voor een eventuele herziening van positieve actie-bepalingen in de Nederlandse wetgeving. Vooralsnog is voor het onderhavige wetsvoorstel de keuze gevallen op een constructie, waarbij de randvoorwaarden zoals neergelegd in de richtlijnen, – het moet een specifieke maatregel betreffen en de nadelen moeten verband houden met de desbetreffende gronden – worden toegevoegd aan artikel 2, derde lid. Daartoe is de bestaande tekst van het derde lid samengevoegd met de eisen die de richtlijnen stellen.

1

Kamerstukken II 1990/91, 22 014, B, onderdeel 6.

Artikel 2, derde lid, van de Awgb bevat thans de volgende eisen: – het onderscheid dient tot doel te hebben vrouwen of personen behorende tot een bepaalde etnische of culturele minderheidsgroep een bevoorrechte positie toe te kennen; – het onderscheid dient feitelijke ongelijkheden op te heffen of te verminderen; – het onderscheid dient in een redelijke verhouding te staan tot het aangegeven doel. De richtlijnen voegen daaraan toe dat de aangegeven uitzondering op het beginsel van gelijke behandeling een specifieke maatregel moet betreffen, die ertoe strekt de nadelen die verband houden met één van de in de richtlijnen genoemde non-discriminatiegronden te voorkomen of te compenseren. In de voorgestelde nieuwe tekst zijn deze aanvullende randvoorwaarden, geïncorporeerd. Deze uit de richtlijnen afkomstige randvoorwaarden worden aan de bestaande tekst toegevoegd, zij het dat geen gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid om een uitzondering te maken voor een maatregel «die ertoe strekt de nadelen die verband houden met één van de in de richtlijnen genoemde non-discriminatiegronden te voorkomen». Het voorkomen van nadelen, waar thans nog geen nadelen (achterstanden) bestaan als nieuwe basis voor voorkeursbeleid, acht de regering niet nodig of wenselijk.


9

Onderdeel E, onderdeel 3 (wijziging van artikel 2, vierde lid, van de Awgb) Het huidige artikel 2, vierde lid, Awgb, bepaalt dat het verbod van onderscheid op grond van ras niet geldt in gevallen waarin «uiterlijke kenmerken die samenhangen met het ras van een persoon bepalend zijn». In het wetsvoorstel wordt deze bepaling aldus gewijzigd, dat het nieuwe onderdeel b van artikel 2, vierde lid, Awgb ten aanzien van beroepsactiviteiten de meer precieze bewoordingen van de richtlijn volgt. De Awgb gaat hier zelfs verder, omdat gehandhaafd blijft dat het zal moeten gaan om «uiterlijke kenmerken». Het nieuwe onderdeel a betreft onderscheid op grond van ras buiten het terrein van de arbeid. Deze uitzondering is niet voorzien in de richtlijn, maar het kabinet is van mening dat ook buiten de sfeer van de arbeid een grondslag moet worden geboden voor uitzonderingen in het zeer beperkte aantal gevallen, waarin uiterlijke kenmerken die samenhangen met het ras, bepalend kunnen zijn. Artikel 2 van het Besluit gelijke behandeling noemt deze onder c en d: de deelname aan schoonheidswedstrijden voor zover met het ras van een persoon samenhangende kenmerken van belang zijn in verband met het doel van de wedstrijd, alsmede: het verlenen van diensten die uitsluitend kunnen worden verleend aan personen met bepaalde uiterlijke kenmerken. Voorbeelden van dit laatste zijn kappersdiensten voor personen met kroeshaar of huidverzorging voor personen met een bepaald huidtype. Ook deze uitzonderingen komen door de nieuwe formulering van artikel 2, vierde lid, onder a, Awgb onder het beslag te liggen van het vereiste dat hun doel legitiem moet zijn en het vereiste evenredig is aan dat doel.

Onderdeel F (uitzondering voor onderscheid in bestaande wetgeving)

1 2 3

Kamerstukken II, 15 401. Kamerstukken II, 16 102, nr. 128. Kamerstukken II, 20 686, nr. 1.

Dit onderdeel strekt ertoe uitvoering te geven aan artikel 16, onderdeel a, van de kaderrichtlijn en artikel 14, onderdeel a, van de anti-rassendiscriminatierichtlijn, waarin is bepaald dat wetgeving in strijd met het beginsel van gelijke behandeling moet worden afgeschaft. Artikel 4, onderdeel c, Awgb laat ieder onderscheid dat wordt gemaakt op grond van voorafgaand aan de Awgb tot stand gekomen wetgeving onverlet. De implementatie van deze bepalingen leidt ertoe dat artikel 4, onderdeel c, Awgb niet in stand kan blijven. Overigens heeft de evaluatie van de Awgb reeds geleid tot de slotsom dat de ongeclausuleerde uitsluiting van voorafgaande wetgeving op grond van artikel 4, onderdeel c, van de Awgb heroverweging behoeft. Wetgeving in strijd met het beginsel van gelijke behandeling is na de Grondwetswijziging van 1983 niet meer tot stand gebracht. Bestaande wetgeving is nadien ook zoveel mogelijk ontdaan van bepalingen die zich niet meer verdroegen met het gelijkheidsbeginsel. Dit gebeurde in grote wetgevingsprojecten zoals sinds 1978 de operatie «Anders Geregeld» (onderscheid naar geslacht en burgerlijke staat)1, «Minderheid, minder recht?» (onderscheid naar ras, woonplaats, enz.)2 en het project tot aanpassing van de wetgeving aan de gelijkstelling van de vrijheid van godsdienst en van levensovertuiging in artikel 6 Grondwet (het kabinetsstandpunt op het rapport «Overheid, godsdienst en levensovertuiging»)3. Dat in 1991, bij de indiening van het voorstel voor de latere Algemene wet gelijke behandeling, niettemin behoefte werd gevoeld aan een bepaling waarin onderscheid in anterieure wetgeving onverlet zou worden gelaten, vond zijn grond in het gegeven dat toen nog enkele specifieke wetten van kracht waren waarvan in discussie was of deze al dan niet op onderdelen op gespannen voet stonden met het beginsel van gelijke behandeling. Gewezen werd bijvoorbeeld op de regeling van het huwelijk in het BW (sedertdien aangepast aan het beginsel van gelijke behandeling ongeacht geslacht of homo- of heteroseksuele gerichtheid), de geestelijke verzorging in de toenmalige Beginselenwet Gevangeniswezen en de Gevangenismaatregel (inmiddels vervangen door de ook op dat punt aan artikel 1


10

Grondwet aangepaste Penitentiaire Beginselenwet) en de Dienstplichtwet en het Dienstplichtbesluit (inmiddels vervangen door de Kaderwet dienstplicht, waarin de oproeping van dienstplichtigen is opgeschort). Voor de door de richtlijnen genoemde gronden ras, godsdienst of overtuiging en seksuele geaardheid is er dus geen aanleiding meer voor «schoonmaakoperaties». Voor de gronden leeftijd en handicap zijn recent inventarisaties verricht. In de nota van 4 april 2002 naar aanleiding van het verslag van de Tweede Kamer op het wetsvoorstel gelijke behandeling op grond van leeftijd bij de arbeid1 is uitvoerig gerapporteerd over de stand van zaken met de inventarisatie van leeftijdsgrenzen in de Nederlandse weten regelgeving. Bij de voorbereiding van het wetsvoorstel gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte is een inventarisatie verricht, die geen bepalingen aan het licht heeft gebracht die ingevolge de kaderrichtlijn zouden moeten worden gewijzigd.

Onderdeel H, onder 1 en 2 (arbeidsbemiddeling) Hiermee wordt arbeidsbemiddeling (expliciet) onder de reikwijdte van artikel 5 Awgb gebracht. Dit is noodzakelijk aangezien arbeidsbemiddeling valt onder de werkingssfeer van de richtlijnen (zie artikel 3, eerste lid, onderdelen a, b en c, van beide richtlijnen). Deze uitbreiding sluit aan bij de wetsvoorstellen leeftijd en handicap op dit punt. Het begrip «arbeidsbemiddeling» heeft evenals in die wetsvoorstellen een ruime betekenis. Hieronder valt ook het aanbieden van een werkervaringsplaats. Wat school- en beroepskeuze betreft, kan worden opgemerkt dat artikel 7, eerste lid, onderscheid op die terreinen verbiedt. Arbeidsbemiddeling omvat ook de dienstverlening in de uitoefening van beroep of bedrijf ten behoeve van een werkgever, een werkzoekende, dan wel beiden, inhoudende het behulpzaam zijn bij het zoeken van arbeidskrachten onderscheidenlijk arbeidsgelegenheid, waarbij de totstandkoming van een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht dan wel een aanstelling tot ambtenaar wordt beoogd. Ter zake kan worden gewezen op de desbetreffende omschrijving in de Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs. Behalve activiteiten van uitzendbureaus en andere intermediairs – voor zij niet reeds als werkgever aan het wettelijk verbod van onderscheid zijn gebonden – valt ook het bevorderen van de inschakeling in de arbeid, al dan niet door middel van scholing, van werknemers die recht op uitkering hebben onder de reikwijdte van het begrip arbeidsbemiddeling.

Onderdeel H, onder 3 en 4 (arbeidsomstandigheden) De beide richtlijnen bepalen in artikel 3, eerste lid, onderdeel c, dat zij van toepassing zijn op het terrein van werkgelegenheid en arbeidsvoorwaarden, met inbegrip van ontslag en beloning. Hoewel dit niet uit de Nederlandse vertaling op dit onderdeel blijkt, vallen ook de arbeidsomstandigheden onder de werkingssfeer van de richtlijnen. De Engelse en de Franse vertaling maken deze nuancering wel. Uit artikel 6, eerste lid, onderdeel a, van de kaderrichtlijn blijkt overigens ook dat naast arbeidsvoorwaarden het terrein van de arbeidsomstandigheden onder het bereik van de richtlijn valt. Er bestaat derhalve voldoende zekerheid omtrent de reikwijdte van de richtlijnbepalingen en de daarmee samenhangende implementatieplicht. De regering acht het noodzakelijk in het kader van de implementatie het terrein van de arbeidsomstandigheden expliciet onder de werkingssfeer van de wet te brengen door aanvulling van artikel 5 Awgb. Dit onderdeel strekt daartoe.

Onderdeel I (lidmaatschap van werkgeversen werknemersorganisaties en verenigingen van beroepsgenoten) 1

Kamerstukken II 2001/02, 28 170, nr. 5.

De beide richtlijnen bepalen in artikel 3, eerste lid, onderdeel d, dat het


11

lidmaatschap van of de betrokkenheid bij een werkgeversof werknemersorganisatie of enige organisatie waarvan de leden een bepaald beroep uitoefenen, waaronder de voordelen die deze organisaties bieden, onder de werkingssfeer van de richtlijnen vallen. De bedoelde organisaties hebben veelal de rechtsvorm van een vereniging. De richtlijnen doen op geen enkele wijze afbreuk aan het recht van een ieder om een vereniging op te richten. In overweging 4 van de antirassendiscriminatierichtlijn en in overweging 5 van de kaderrichtlijn wordt dit aangegeven. Het meest duidelijk en uitgebreid is dat omschreven in de laatstgenoemde overweging: «Deze richtlijn doet geen afbreuk aan de vrijheid van vereniging, met inbegrip van het recht met anderen vakverenigingen op te richten en zich bij vakverenigingen aan te sluiten voor de bescherming van zijn belangen.» Tegelijkertijd vindt in de richtlijnen toch een afbakening plaats van de vrijheid van vereniging ten opzichte van het beginsel van gelijke behandeling in die zin dat voor het lidmaatschap van of de betrokkenheid bij werkgeversof werknemersorganisaties of organisaties van beroepsgenoten het recht op gelijke behandeling, ongeacht ras, geslacht enz. zwaarder weegt. Ter implementatie van deze bepaling wordt voorgesteld deze uitbreiding van het verbod van onderscheid op te nemen in een nieuw artikel 6a. Het verbod van onderscheid ziet niet op de vrijheid om een vereniging op te richten die een bepaald doel nastreeft of de belangen van een bepaalde doelgroep behartigt, maar uitsluitend op (de toegang tot) het lidmaatschap en de voordelen die voortvloeien uit een lidmaatschap.

1

Art. 2 van dit ILO-verdrag luidt: Workers and employers, without distinction whatsoever, shall have the right to establish and, subject only to the rules of the organisation concerned, to join organisations of their own choosing without previous authorisation. Zie voorts artikel 11 EVRM en artikel 22 van het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR).

Werkgevers- of werknemersorganisaties of verenigingen van beroepsgenoten behouden aldus de vrijheid om eisen te stellen, die gelet op het doel van de desbetreffende organisatie of vereniging, nodig zijn voor de verwezenlijking van haar grondslag, waarbij deze eisen niet mogen leiden tot onderscheid op grond van het enkele feit van ras, geslacht enz. Werkgevers- en werknemersorganisaties of verenigingen van beroepsgenoten op godsdienstige, levensbeschouwelijke of politieke grondslag kunnen die grondslag een rol laten spelen bij de toelating tot het lidmaatschap of de deelname aan de activiteiten van de betrokken organisatie. Het tweede lid strekt ertoe om het mogelijk te maken dat bedoelde organisaties of verenigingen mogen eisen dat hun leden de godsdienstige, levensbeschouwelijke dan wel politieke grondslag onderschrijven. Zou de wetgever deze voorzieningen niet treffen, dan zouden bijvoorbeeld christelijke werkgeversverenigingen, islamitische winkeliersorganisaties, communistische vakbonden of sociaal-liberale bestuurdersverenigingen niet meer van hun leden kunnen verlangen dat deze de grondslag onderschrijven. De wenselijkheid van het voorgestelde tweede lid vloeit daarom voort uit dezelfde overwegingen als die ten grondslag liggen aan het bestaande tweede lid van artikel 5 Awgb. De regering meent dat met deze uitzondering ook recht wordt gedaan aan het bepaalde in artikel 2 van Verdrag Nr. 87 van de Internationale Arbeidsorganisatie op grond waarvan werknemers en werkgevers, zonder enig onderscheid, het recht hebben om zonder voorafgaande toestemming organisaties op te richten van hun eigen keuze, alsmede het recht daarvan lid te worden, op geen andere voorwaarde dan dat zij zich naar de statuten van die organisaties zullen gedragen.1 Voor de goede orde zal de regering de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO) verzoeken te bevestigen dat de hier gegeven interpretatie in overeenstemming is met Verdrag nr. 87. Voor het stellen van eisen die leiden tot onderscheid op grond van het enkele feit van ras, geslacht, nationaliteit, heteroof homoseksuele gerichtheid of burgerlijke staat, acht de regering geen ruimte aanwezig. De (beperkte) reikwijdte van de in het tweede lid aangegeven uitzondering


12

kan echter wel mogelijk gevolgen hebben voor eventueel bestaande werkgeversof werknemersorganisaties die zijn georganiseerd op basis van nationaliteit. Die organisaties zullen hun grondslag, althans de toepassing daarvan waarbij onderscheid wordt gemaakt op grond van nationaliteit, moeten aanpassen in het licht van de voorgestelde bepaling. Overigens zij hierover opgemerkt dat dit niet zonder meer voortvloeit uit de implementatie van de beide richtlijnen, maar veeleer het gevolg is van de wens om de elementen die de kaderrichtlijn toevoegt aan het wettelijk systeem tegen discriminatie, niet alleen in te voeren voor de door de richtlijnen bestreken gronden, maar ook voor de andere in de Awgb opgenomen gronden (waaronder de grond nationaliteit). De voorgestelde uitbreiding van de reikwijdte van de Awgb tot een beperkt deel van het verenigingsleven vloeit voort uit de verplichting de richtlijnen op dit punt te implementeren. Hiermee wordt geen uitspraak gedaan over de mogelijkheid of wenselijkheid om die reikwijdte verder uit te breiden tot andere soorten verenigingen. De regering heeft geen concrete voornemens het Nederlandse verenigingsleven op dit punt te reguleren.

Onderdeel K (toegang tot goederen en diensten; toevoeging begrip loopbaanoriëntatie) Artikel 3, eerste lid, onderdeel h, van de anti-rassendiscriminatierichtlijn bepaalt dat de richtlijn naast het «aanbod» ook van toepassing is op de «toegang tot» goederen en diensten die publiekelijk beschikbaar zijn, met inbegrip van huisvesting. Bij de «toegang tot» goederen en diensten valt te denken aan de activiteiten van intermediaire bedrijven en (overheids)organisaties, die bemiddelen en informeren terzake van het aanbod van dergelijke goederen en diensten. Daarbij kan worden gedacht aan advisering over de keuze van reizen, verzekeringen, hypotheken, enz. in de gevallen waarin de adviesontvangende partij overweegt overeenkomsten terzake met een of meer derde partijen aan te gaan. Vooropgesteld wordt dat artikel 7 het gehele terrein van goederen en diensten omvat. Er mag derhalve worden aangenomen dat met een ruime uitleg van het bestaande artikel 7, eerste lid, dat van toepassing is op alle goederen en diensten die publiekelijk beschikbaar zijn, ook onderscheid op grond van ras «bij de toegang» tot de bedoelde goederen en diensten thans is verboden.Dit blijkt echter niet expliciet uit de bestaande tekst van artikel 7, eerste lid. Omdat de anti-rassendiscriminatierichtlijn daartoe noopt, is aanscherping van de bestaande tekst van artikel 7, eerste lid, dan ook noodzakelijk ten aanzien van de grond ras. Nu niet kan worden ingezien dat op dit punt een wezenlijk verschil kan worden gemaakt tussen de bescherming tegen discriminatie op grond van ras en de bescherming tegen discriminatie op een van de andere gronden, wordt artikel 7, eerste lid, op dit punt voor alle in de Awgb opgenomen gronden verruimd. Daartoe strekt het onderhavige onderdeel. Overeenkomstig de wijze waarop het begrip «beroepskeuzevoorlichting» in artikel 3, eerste lid, onderdeel b, van de kaderrichtlijn is geïmplementeerd in het wetsvoorstel gelijke behandeling op grond van handicap en chronische ziekte en het wetsvoorstel gelijke behandeling op grond van leeftijd bij de arbeid is het algemene begrip «het geven van advies of voorlichting over school- of beroepskeuze» aangevuld met het algemene begrip «loopbaanoriëntatie». De wetgever gaat hiermee wat verder dan de richtlijn, omdat het verbod van onderscheid aldus niet alleen geldt voor de voorlichting die betrekking heeft op de keuze voor een bepaald beroep of een bepaalde school, maar ook voor de soort opleidingen of cursussen die iemand wordt aanbevolen te volgen teneinde een bepaald beroep of een bepaalde functie te kunnen uitoefenen.


13

Onderdeel L (geen rassendiscriminatie in de sociale bescherming, met inbegrip van sociale zekerheid, en bij sociale voordelen) Dit onderdeel geeft uitvoering aan artikel 3, eerste lid, onderdelen e en f, van de anti-rassendiscriminatierichtlijn. Die onderdelen van de richtlijn bepalen dat binnen de grenzen van de aan de Gemeenschap verleende bevoegdheden, de anti-rassendiscriminatierichtlijn zowel in de overheidssector als in de particuliere sector, met inbegrip van overheidsinstanties, op alle personen van toepassing is met betrekking tot «sociale bescherming, met inbegrip van sociale zekerheid en gezondheidszorg» en «sociale voordelen». Deze omschrijving in de richtlijn gaat de bestaande reikwijdte van de Awgb te buiten. De terreinen die worden beoogd met de begrippen «sociale bescherming» en «sociale voordelen» in de richtlijn, omvatten meer dan de terreinen die worden bestreken door de bestaande artikelen 5 tot en met 7 van de Awgb. Om die reden wordt voorgesteld artikel 3, eerste lid, onderdelen e en f, van de anti-rassendiscriminatierichtlijn te implementeren door voor de non-discriminatiegrond ras de reikwijdte van het verbod op onderscheid uit te breiden met een aantal terreinen. Daartoe strekt de voorgestelde invoeging van een nieuw artikel 7a. Er wordt met het onderhavige wetsvoorstel niet voorgesteld deze bepaling voor de andere non-discriminatiegronden te laten gelden, aangezien een zodanig omvangrijke uitbreiding het bestek van het onderhavige wetsvoorstel – dat in beginsel uitsluitend strekt tot implementatie van de richtlijnen – te buiten gaat. In artikel 7a is bepaald dat onderscheid op grond van ras verboden is bij sociale bescherming, daaronder begrepen sociale zekerheid, en sociale voordelen. De in het eerste lid gehanteerde begrippen «sociale bescherming» , «sociale zekerheid», en «sociale voordelen» zijn overgenomen uit de richtlijn. Voor de interpretatie van deze begrippen wordt aangesloten bij hetgeen daaronder in de richtlijn wordt verstaan. Het eerste lid overlapt daardoor gedeeltelijk artikel 7. Om die reden wordt in het eerste lid aangegeven dat artikel 7 onverminderd geldt.

1

Resolutie van de Raad en de Ministers van Sociale Zaken, in het kader van de Raad bijeen, van 29 september 1989 ter bestrijding van sociale uitsluiting (89/C277/01). Overige bronnen: Aanbeveling van de Raad van 24 juni 1992 inzake gemeenschappelijke criteria met betrekking tot toereikende inkomsten en prestaties in de stelsels van sociale bescherming (92/441/EG); Hoofddoelstellingen van de Europese Raad tijdens de top van Nice in december 2000; Nationaal Actieplan ter bestrijding van armoede en sociale uitsluiting, Ministerie van SZW, juni 2001.

Het begrip sociale bescherming is niet nader gedefinieerd in de richtlijn of in andere Europese regelgeving. Het wordt wel gehanteerd in diverse andere Europese documenten, zoals de resolutie van de Raad ter bestrijding van sociale uitsluiting en de aanbeveling van de Raad inzake gemeenschappelijke criteria met betrekking tot toereikende inkomsten en prestaties in de stelsels van sociale bescherming.1 Daaruit blijkt dat «sociale bescherming» een zeer ruim (container)begrip is. Onder sociale bescherming moet in ieder geval worden verstaan: de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting ter bevordering van sociale integratie en solidariteit met de armste en meest kwetsbare personen in de samenleving. Tot sociale bescherming behoren bijvoorbeeld alle aspecten van gezondheidszorg, welzijn en sociale zekerheid. Ook de sociale voorzieningen vallen onder het begrip «sociale bescherming». Op sociale voorzieningen kan, indien aan de voorwaarden wordt voldaan, een beroep worden gedaan zonder dat er een verband bestaat tussen de hoogte van de te betalen premie en het risico van het wegvallen van inkomen. Hieronder vallen de bijstandsregelingen, die zowel algemeen kunnen zijn (bijvoorbeeld de Algemene bijstandswet), als voor bijzondere groepen bedoeld kunnen zijn (bijvoorbeeld de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers). Onder sociale voorzieningen worden tevens regelingen zoals de Wet voorzieningen gehandicapten en de Wet sociale werkvoorziening begrepen. Het ontwerp van een stelsel van sociale bescherming en het bieden van sociale bescherming vallen onder de verantwoordelijkheid van de lidstaten. Het niveau van sociale bescherming verschilt van lidstaat tot lidstaat. In Nederland richt sociale bescherming zich op verschillende terreinen. In


14

het Nationaal Actieplan ter bestrijding van armoede en sociale uitsluiting 2001 formuleert de overheid een aantal beleidsopgaven, onder meer op het terrein van arbeidsparticipatie, inkomen, huisvesting, onderwijs, zorg, ICT, openbaar vervoer, inburgering, dakloosheid en huiselijk geweld. Onder het begrip sociale zekerheid dienen de wettelijke sociale verzekeringen te worden verstaan. In Nederland is dit een combinatie van werknemersverzekeringen en volksverzekeringen. Deze verzekeringen dekken het risico van het wegvallen van inkomen als gevolg van werkloosheid, ziekte, arbeidsongeschiktheid, ouderdom en overlijden. Daarnaast valt hieronder tevens de kinderbijslag. De definitie van het begrip sociale voordelen, die het Europese Hof van Justitie aan dit begrip geeft in het kader van de Verordening betreffende het vrije verkeer van werknemers (1612/68), is ook van toepassing ten aanzien van de onderhavige richtlijn1 Op basis van de jurisprudentie van het Hof kunnen sociale voordelen worden gedefinieerd als voordelen van economische of culturele aard die binnen de lidstaten worden toegekend door zowel overheids- als particuliere instellingen. Voorbeelden zijn onder meer studiefinanciering, korting bij reizen per openbaar vervoer, gereduceerde toegangsprijzen voor culturele of andere evenementen. Bij sociale voordelen, verleend door particuliere instellingen, kan worden gedacht aan gereduceerde toegangsprijzen, verstrekt door bioscopen of theaters. Hoewel het eerste lid niet beperkt is tot het handelen van de overheid, zijn overheidsinstellingen als het de sociale zekerheid betreft wel de belangrijkste normadressaat. De specificiteit van het bepaalde in artikel 3, eerste lid, onderdelen e en f, van de anti-rassendiscriminatierichtlijn brengt met zich, dat de Nederlandse wetgever niet kan volstaan met een verwijzing naar de toepasselijkheid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Voor de goede orde zij opgemerkt dat hiermee nog niet ten principale is gekozen voor het onder de Awgb gaan brengen van alle eenzijdige, publiekrechtelijke rechtshandelingen. Naar aanleiding van adviezen van de Commissie gelijke behandeling en commentaren van diverse nietgouvernementele organisaties op een in september 2001 voor commentaar voorgelegd concept-kabinetsstandpunt inzake de evaluatie van de Algemene wet gelijke behandeling, is het kabinet voornemens nader onderzoek te doen naar de opportuniteit van het onder de Awgb en andere gelijkebehandelingswetgeving brengen van (meer) vormen van eenzijdig overheidshandelen. Op de uitkomsten van dat onderzoek, waarin o.a. aandacht moet worden besteed aan de verhouding tot de Algemene wet bestuursrecht, wil het kabinet niet vooruitlopen.

1

Volgens vaste jurisprudentie van het Hof (over de verordening 1612/68) omvat «het begrip sociale voordelen alle voordelen die, al dan niet verbonden aan een arbeidsovereenkomst, in het algemeen aan nationale werknemers worden toegekend, voornamelijk op grond van hun objectieve hoedanigheid van werknemer of enkel wegens het feit dat zij ingezetenen zijn, en waarvan de uitbreiding tot werknemers die onderdaan van een andere lidstaat zijn, dus geschikt lijkt om hun mobiliteit binnen de Gemeenschap te vergemakkelijken.» Jurisprudentie bijvoorbeeld: HvJ 12 juli 1984, zaak C-261/83 (Castelli); HvJ 27 maart 1985, zaak C-249/83 (Hoecxk).

Voor de duidelijkheid zij opgemerkt dat de algemene uitzonderingen van artikel 2 ook gelden ten aanzien van artikel 7a. Zo is de in artikel 2 opgenomen algemene uitzondering voor voorkeursbeleid van toepassing op de sociale bescherming, de sociale zekerheid en de sociale voordelen. In hoeverre behoefte zal bestaan aan voorkeursbeleid op die terreinen, kan thans niet worden overzien. De regering is niet voornemens bij de uitvoering van de wettelijke sociale zekerheid aan uitvoeringsorganisaties de bevoegdheid te geven tot het voeren van voorkeursbeleid. Op het verbod van onderscheid op grond van ras zijn in het voorgestelde artikel 7a geen specifieke uitzonderingen geformuleerd. Gelet op de hiervoor geschetste reikwijdte van het eerste lid, wordt ook een specifieke uitzondering voor rechtsverhoudingen met een privé-karakter – vergelijkbaar met de bestaande uitzondering in artikel 7, derde lid – niet nodig geacht. Aangezien de richtlijn op het punt van de betekenis van de begrippen «sociale bescherming» en «sociale voordelen» voor de rechtspraktijk slechts een relatief beperkte duidelijkheid biedt, wordt in het nieuwe tweede lid voorgesteld de mogelijkheid te openen om deze terreinen bij algemene maatregel van bestuur te omschrijven. Deze delegatiebepaling


15

ziet op de mogelijkheid om de rechtszekerheid op dit punt te verhogen. Afhankelijk van de verdere rechtsontwikkeling en de behoeften van de praktijk zal van de voorgestelde omschrijvingsbevoegdheid gebruik kunnen worden gemaakt.

Onderdeel N (bescherming tegen victimisatie-ontslag bij de arbeid) Artikel 11 van de kaderrichtlijn verplicht tot bescherming van werknemers tegen ontslag of enige andere nadelige behandeling waarmee de werkgever reageert op een klacht binnen de onderneming of op een procedure gericht op het doen naleven van het beginsel van gelijke behandeling. Deze victimisatiebepaling heeft betrekking op zowel de gediscrimineerde werknemer als andere werknemers die bijvoorbeeld optreden als getuige. De beide richtlijnen bieden niet alleen bescherming tegen ontslag, maar ook tegen «andere nadelige behandeling of nadelige gevolgen». In de Awgb is de bescherming tegen victimisatie-ontslag door de werkgever thans neergelegd in artikel 8, eerste lid. Deze bepaling biedt de gediscrimineerde werknemer bescherming tegen ontslag wegens de omstandigheid dat hij in of buiten rechte een beroep heeft gedaan op artikel 5 Awgb. Het bestaande artikel voorziet echter niet in de bescherming van andere werknemers. Gelet op de inhoud van de richtlijn op dit punt is het noodzakelijk dat in de Awgb een ruimere bepaling inzake victimisatie-ontslag (door de werkgever) wordt opgenomen. Het onderhavige onderdeel strekt daartoe.

Onderdeel O (algemene bescherming tegen victimisatie) Artikel 11 van de kaderrichtlijn en artikel 9 van de anti-rassendiscriminatierichtlijn verplichten de lidstaten om de nodige maatregelen om personen te beschermen tegen een nadelige behandeling of nadelige gevolgen als reactie op een klacht of op een procedure gericht op het doen naleven van het beginsel van gelijke behandeling. In dit onderdeel wordt ter uitvoering van die bepalingen voorgesteld een algemene bepaling inzake victimisatie in de Awgb op te nemen. Met het onderhavige onderdeel wordt een nieuw artikel 8a voorgesteld, dat in aanvulling op de specifieke bescherming die artikel 8 Awgb biedt, voorziet in een algemene bescherming tegen victimisatie. Effectuering van deze bepaling kan op de gebruikelijke wijze langs privaatrechtelijke weg plaatsvinden, dan wel via de bestuursrechtelijke weg voor zover het gaat om handelen van een bestuursorgaan.

Onderdeel P (bewijslast)

1

Wet van 12 december 2000 tot wijziging van de Wet gelijke behandeling van mannen en vrouwen en van Titel 10 van het Burgerlijk Wetboek ter uitvoering van de EG-richtlijn inzake de bewijslast in gevallen van discriminatie op grond van geslacht, Stb. 635.

Artikel 10 van de kaderrichtlijn en artikel 8 van de anti-rassendiscriminatierichtlijn verplichten de lidstaten om in hun rechtssysteem maatregelen op te nemen om ervoor te zorgen dat, wanneer personen zich door niet-toepassing te hunnen aanzien van het beginsel van gelijke behandeling benadeeld achten, voor de rechter of een andere bevoegde instantie feiten aanvoeren die directe of indirecte discriminatie kunnen doen vermoeden, de verweerder dient te bewijzen dat het beginsel van gelijke behandeling niet werd geschonden. Deze verplichting is niet van toepassing op strafzaken. De bepalingen inzake de verdeling van de bewijslast in de kaderrichtlijn en de anti-rassendiscriminatierichtlijn zijn grotendeels gelijk aan die in de EG-richtlijn inzake de bewijslast in gevallen van discriminatie op grond van geslacht (richtlijn 97/80/EG). Deze richtlijn is bij de wet van 13 december 2000 geïmplementeerd in de Nederlandse wetgeving.1 Gezien het belang van uniformiteit in weten regelgeving wordt thans voorgesteld ter implementatie van de kaderrichtlijn en de anti-


16

rassen-discriminatierichtlijn aan te sluiten bij bedoelde wet van 13 december 2000. Ter uitvoering van artikel 10, vierde lid van de kaderrichtlijn en artikel 8, vierde lid van de anti-rassendiscriminatierichtlijn, zal de regeling inzake de verdeling van de bewijslast ook gelden voor groepsacties als bedoeld in artikel 3:305a BW en artikel 1:2, derde lid van de Algemene wet bestuursrecht. Hiermee wordt ook de verdeling van de bewijslast met betrekking tot discriminatiezaken bij de bestuursrechter (o.a. in ambtenarenzaken) wettelijk geregeld. In aansluiting bij de bedoelde wet van 13 december 2000 zal geen gebruik worden gemaakt van de mogelijkheid die de richtlijnen bieden om procedures, waarbij het onderzoek van de feiten geschiedt door de rechtbank of de bevoegde instantie, uit te zonderen.

ARTIKEL II De kaderrichtlijn bevat een aantal bepalingen die gelijkelijk voor alle gronden gelden. Met dit artikel worden die «gemeenschappelijke bepalingen» uit de richtlijn ook geïmplementeerd in het in dit artikel bedoelde voorstel voor een Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte. Er is gekozen voor een implementatie in twee fasen bij dat wetsvoorstel. De bepalingen uit de richtlijn die alleen op dit wetsvoorstel betrekking hebben, zijn direct in het wetsvoorstel geïmplementeerd. De zogenaamde «gemeenschappelijke bepalingen», worden conform de implementatienotitie, door middel van het onderhavige wetsvoorstel geïmplementeerd. Hierbij gaat het om bepalingen inzake de definitie van (indirect) onderscheid, intimidatie, de opdracht tot discriminatie, arbeidsomstandigheden, lidmaatschap van organisaties in het kader van de arbeid en bescherming tegen victimisatie. Belangrijke reden voor deze gefaseerde aanpak is de wens van de Tweede Kamer om met voorrang een wet Gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte tot stand te brengen.1 Voorts is als uitgangspunt genomen dat de implementatie van de gemeenschappelijke bepalingen in de Awgb leidend is. Om die reden is ervoor gekozen in het onderhavige wetsvoorstel op te nemen de tot implementatie van die gemeenschappelijke bepalingen strekkende aanvullingen van de voorgestelde Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte. Het onderhavige artikel strekt daartoe. De implementatie van de gemeenschappelijke bepalingen in de voorgestelde Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte, betekent vooral een uitbreiding van de door het wetsvoorstel geboden bescherming . Het gaat veelal om aanvullingen op de reeds geboden bescherming en niet om een andere invulling van de reeds gegeven norm.

1

Kamerstukken II 2000/01, 24 170, nr. 63.

Omdat het gaat om implementatie van de gemeenschappelijke bepalingen en de desbetreffende bepalingen in de afzonderlijke onderdelen van artikel I reeds zijn toegelicht, wordt hier volstaan met verwijzing naar die onderdelen. Onderdeel A van artikel II is toegelicht in onderdeel B van artikel I. Onderdeel B van artikel II in onderdeel C van artikel I. Onderdeel C, onder 1, van artikel II is toegelicht in onderdeel E, onder 2, van artikel I. Onderdeel C, onder 2, van artikel II is toegelicht in onderdeel E, onder 1 van artikel I. Onderdeel D van artikel II is toegelicht in onderdeel H, onder 4, van artikel I.


17

Onderdeel E van artikel II is toegelicht in onderdeel I van artikel I. Het tweede en derde lid van het voorgestelde artikel 6a van de Awgb zijn overigens niet in artikel II overgenomen, omdat die bepalingen op onderscheid op grond van handicap op chronische ziekte niet van toepassing zijn. Voor de toelichting van onderdeel F van artikel II wordt verwezen naar de toelichting op onderdeel O van artikel I. Onderdeel G van artikel II is, ten slotte, toegelicht in onderdeel P van artikel I en wel met betrekking tot het voorgestelde tweede lid van artikel 10 van de Awgb.

ARTIKEL III Dit artikel betreft een technische aanpassing van de Wet bescherming persoonsgegevens. In artikel 18 van de Wet bescherming persoonsgegevens zijn voorschriften gegeven voor het verwerken van rasgegevens in het kader van het voeren van een voorkeursbeleid voor bepaalde minderheidsgroeperingen. Die bepaling is ontleend aan artikel 2, derde lid, van de Awgb.1 Nu die bepaling ingevolge het desbetreffende onderdeel van artikel I wordt aangepast, behoeft artikel 18 van de Wet bescherming persoonsgegevens overeenkomstige aanpassing. Het onderhavige artikel strekt daartoe. De eventuele aanpassing van de andere formele wetsbepalingen waarin een vergelijkbare formulering inzake voorkeursbeleid is opgenomen – zie artikel 646, vierde lid, van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek Boek en artikel 5, eerste lid, van de Wet gelijke behandeling van mannen en vrouwen – zal worden bezien bij de implementatie van de in paragraaf 5 van deze memorie bedoelde richtlijn 2002/73/EG tot herziening van richtlijn 76/207/EEG inzake gelijke behandeling van mannen en vrouwen in het arbeidsproces.

ARTIKEL IV De implementatietermijn van richtlijn 2000/43/EG loopt af op 19 juli 2003. Voor richtlijn 2000/78/EG geldt een implementatietermijn die afloopt op 2 december 2003. Het vorenstaande leidt ertoe dat de voorgestelde wet uiterlijk op 19 juli 2003 in werking dient te treden. Aangezien het wetsvoorstel op de aangegeven punten verder gaat dan de richtlijnen strikt genomen voorschrijven, is bij dit wetsvoorstel geen sprake van een uitzondering als bedoel in artikel 7, onderdeel e, van de Tijdelijke referendumwet (uitzondering voor wetten die uitsluitend strekken tot uitvoering van verdragen of besluiten van volkenrechtelijke organisaties). Om die reden wordt voorgesteld dat bij de inwerkingtreding zo nodig artikel 16 van die wet kan worden toegepast om tijdige implementatie te bewerkstelligen.

1

Zie: Kamerstukken II 1997/98, 25 892, nr. 3, blz. 105.


18

ARTIKEL V Hoewel het onderhavige wetsvoorstel een wijzigingswet betreft, ligt het in de rede de voorgestelde wet een citeertitel te geven, aangezien te verwachten valt dat de wet veelvuldig zal worden aangehaald. De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, J. W. Remkes De Minister van Justitie, J. P. H. Donner De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, K. L. Phoa De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, M. J. A. van der Hoeven De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, C. I. J. M. Ross-Van Dorp


19

BIJLAGE

bij de memorie van toelichting: TRANSPONERINGSTABELLEN1 I. Richtlijn nr. 2000/43/EG (anti-rassendiscriminatierichtlijn)

Artikel 1 (omschrijving doel richtlijn) Artikel 2, eerste lid (definitie beginsel gelijke behandeling) Artikel 2, tweede lid (directe en indirecte discriminatie) Artikel 2, derde lid (intimidatie) Artikel 2, vierde lid (opdracht tot discriminatie) Artikel 3, eerste lid, onderdeel a (toegang tot arbeid) Artikel 3, eerste lid, onderdeel b (toegang tot beroepskeuzevoorlichting en beroepsopleiding) Artikel 3, eerste lid, onderdeel c (werkgelegenheid en arbeidsvoorwaarden) Artikel 3, eerste lid, onderdeel d (lidmaatschap werkgeversof werknemersorganisatie) Artikel 3, eerste lid, onderdeel e (sociale bescherming, sociale zekerheid en gezondheidszorg) Artikel 3, eerste lid, onderdeel f (sociale voordelen) Artikel 3, eerste lid, onderdeel g (onderwijs) Artikel 3, eerste lid, onderdeel h (toegang tot en aanbod van goederen en diensten) Artikel 3, tweede lid (grond nationaliteit valt niet onder werkingssfeer) Artikel 4 (wezenlijke en bepalende beroepsvereisten)

Artikel 5 (positieve acties) Artikel 6 (minimumvereisten) Artikel 7, eerste lid (verdediging van rechten) Artikel 7, tweede lid (collectieve actie) Artikel 7, derde lid (termijn instelling rechtsvorderingen) Artikel 8 (bewijslast) Artikel 9 (bescherming tegen represailles) Artikel 10 (verspreiding van informatie) Artikel 11 (sociale dialoog) Artikel 12 (dialoog met niet-gouvernementele organisaties) Artikel 13 (organen ter bevordering van gelijke behandeling) Artikel 14 (naleving van de richtlijn) Artikel 15 (sancties)

Artikel 16 (uitvoering en implementatie overlaten aan sociale partners)

Artikel 17 (verslag) Artikel 18 (inwerkingtreding) Artikel 19 (adressaten)

Deze bepaling betreft uitsluitend de doelstelling van de richtlijn en behoeft als zodanig geen implementatie. Zie artikel 1 Awgb. Zie artikel 1 Awgb, in samenhang met artikel 2, eerste lid, Awgb. Nieuw artikel 1a Awgb. Toegevoegd aan artikel 1, onderdeel a, Awgb. Zie de onderdelen a, b (nieuw), c, d en g van artikel 5, eerste lid, Awgb en artikel 6 Awgb. Zie artikel 5, eerste lid, onderdeel f, Awgb en artikel 7, eerste lid, onderdeel c, Awgb. Zie de onderdelen c en e van artikel 5, eerste lid, Awgb. Nieuw artikel 6a Awgb. Nieuw artikel 7a Awgb en het artikel 7 Awgb. Nieuw artikel 7a Awgb. Zie artikel 7, eerste lid, Awgb. Zie artikel 7, eerste lid, waaraan middels het onderhavige wetsvoorstel de «toegang» tot goederen en diensten wordt toegevoegd. Deze bepaling betreft een uitzondering en behoeft als zodanig geen implementatie. Behoeft geen wetswijziging; is geregeld in artikel 2 Besluit gelijke behandeling. De in de implementatienotitie (blz. 13) aangegeven aanvulling van artikel 2, vierde lid, van de Awgb is niet opgenomen, aangezien die bepaling niet is beperkt tot specifieke beroepsactiviteiten of de context waarin deze worden uitgevoerd. Aan derde lid van artikel 2 Awgb zijn de randvoorwaarden uit artikel 5 van de richtlijn toegevoegd. Behoeft geen implementatie. Hierin wordt voorzien door het Nederlandse stelsel van toegang tot de rechter en de bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Hierin wordt voorzien door artikel 305a (en verder) van het Burgerlijk Wetboek. Behoeft geen implementatie. Nieuw artikel 10 Awgb. Nieuw artikel 8a Awgb en artikel 8 Awgb. Behoeft geen implementatie in de wet. Na de inwerkingtreding zal hieraan uitvoering worden gegeven (d.m.v. voorlichting). Behoeft geen implementatie in de wetgeving. Behoeft geen implementatie in de wetgeving. Hierin is voorzien door de instelling van de Commissie gelijke behandeling en de overige bepaling van hoofdstuk 2 Awgb. Behoeft geen implementatie. Artikel 4, onderdeel c, Awgb wordt middels onderhavig wetsvoorstel geschrapt. Behoeft geen wetswijziging; met de huidige wettelijke sanctiemogelijkheden wordt aan de richtlijnen voldaan (zie paragraaf 11 van de implementatienotitie). Dit artikel bepaalt dat de uitvoering van een gedeelte van de richtlijnen kan worden overgelaten aan de sociale partners, indien zij daar gezamenlijk om verzoeken. Mede gezien de opzet van de bestaande Nederlandse wetgeving op dit terrein en de uiteindelijke verantwoordelijkheid voor de volledige implementatie die ook in dat geval bij de lidstaten blijft berusten, is ervoor gekozen niet van deze mogelijkheid gebruik te maken voor wat betreft de in de Awgb opgenomen gronden. Behoeft geen implementatie in de wetgeving. Behoeft geen implementatie. Behoeft geen implementatie.

1

In de transponeringstabellen wordt verwezen naar (onderdelen van) artikelen van de Awgb zoals deze komen te luiden na inwerkingtreding van onderhavig wetsvoorstel.


20

II. Richtlijn nr. 2000/78/EG (kaderrichtlijn) Artikel 1 (omschrijving doel richtlijn) Artikel 2, eerste lid (definitie beginsel gelijke behandeling) Artikel 2, tweede lid (directe en indirecte discriminatie)

Artikel 2, derde lid (intimidatie) Artikel 2, vierde lid (opdracht tot discriminatie)

Artikel 2, vijfde lid (algemene uitzondering)

Artikel 3, eerste lid, onderdeel a (toegang tot arbeid)

Artikel 3, eerste lid, onderdeel b (toegang tot beroepskeuzevoorlichting en beroepsopleiding)

Artikel 3, eerste lid, onderdeel c (werkgelegenheid en arbeidsvoorwaarden) Artikel 3, eerste lid, onderdeel d (lidmaatschap werkgeversof werknemersorganisatie) Artikel 3, tweede lid (grond nationaliteit valt niet onder werkingssfeer)

Artikel 3, derde lid (uitkeringen, stelsels sociale zekerheid en sociale bescherming vallen niet onder werkingssfeer) Artikel 3, vierde lid (uitzondering voor strijdkrachten, m.b.t. gronden handicap en leeftijd) Artikel 4, eerste lid (wezenlijke beroepsvereisten)

Artikel 4, tweede lid (uitzondering voor godsdienstige of overtuigingsgrondslag) Artikel 5 (redelijke aanpassingen voor gehandicapten) Artikel 6 (rechtvaardiging van verschillen in behandeling op grond van leeftijd) Artikel 7, eerste lid (positieve acties)

Artikel 7, tweede lid (maatregelen voor personen met een handicap) Artikel 8 (minimumvereisten) Artikel 9, eerste lid (verdediging van rechten) Artikel 9, tweede lid (collectieve actie) Artikel 9, derde lid (termijnen instelling rechtsvorderingen) Artikel 10 (bewijslast) Artikel 11 (bescherming tegen represailles)

Artikel 12 (verspreiding van informatie) Artikel 13 (sociale dialoog) Artikel 14 (dialoog met niet-gouvernementele organisaties) Artikel 15 (bijzondere bepaling m.b.t Noord-Ierland) Artikel 16 (naleving van de richtlijn)

Deze bepaling betreft uitsluitend de doelstelling van de richtlijn en behoeft als zodanig geen implementatie. Zie artikel 1 Awgb (zie ook artikel 1 van de wetsvoorstellen leeftijd en handicap). Zie artikel 1 Awgb, in samenhang met artikel 2, eerste lid, Awgb (zie ook artikel 1, eerste lid en artikel 7, eerste lid, onderdeel c van het wetsvoorstel leeftijd en artikel 1 en artikel 2 van het wetsvoorstel handicap). Nieuw artikel 1a Awgb en nieuw artikel 1a van het wetsvoorstel handicap (zie ook artikel 2 van het wetsvoorstel leeftijd). Toegevoegd aan artikel 1, onderdeel a, Awgb en artikel 1, onderdeel a, van het wetsvoorstel handicap (zie ook artikel 1, tweede lid, van het wetsvoorstel leeftijd) Behoeft geen implementatie. Deze bepaling laat ruimte voor de (algemene en specifieke) uitzonderingen in de Awgb, het wetsvoorstel handicap en het wetsvoorstel leeftijd. Zie de onderdelen a, b (nieuw), c, d en g van artikel 5, eerste lid, Awgb en artikel 6 Awgb (zie ook de onderdelen a, b, c, d en g van artikel 4 en artikel 5 van het wetsvoorstel handicap en de onderdelen a, b, c, d en g van artikel 3 en artikel 4 van het wetsvoorstel leeftijd). Zie artikel 5, eerste lid, onderdeel f Awgb en artikel 7, eerste lid, Awgb (zie ook onderdeel f van artikel 4 en artikel 6 van het wetsvoorstel handicap en onderdeel f van artikel 3 en artikel 5 van het wetsvoorstel leeftijd). Zie de onderdelen c en e van het huidige artikel 5, eerste lid, Awgb (zie ook de onderdelen b en e van het wetsvoorstel handicap en de onderdelen c en e van het wetsvoorstel leeftijd) Nieuw artikel 6a Awgb en nieuw artikel 5a van het wetsvoorstel handicap (zie ook artikel 6 van het wetsvoorstel leeftijd) Deze bepaling betreft een uitzondering behoeft als zodanig geen implementatie. Niettemin worden de elementen uit de kaderrichtlijn die nieuw zijn ten opzichte van de huidige Nederlandse gelijkebehandelingswetgeving ook ingevoerd voor de grond nationaliteit. Behoeft geen implementatie. Behoeft geen implementatie. Zie artikel 5, tweede en derde lid Awgb (zie ook artikel 3, tweede lid, van het wetsvoorstel handicap en artikel 7, eerste lid, onderdeel c, van het wetsvoorstel leeftijd). Behoeft geen implementatie. Deze bepaling laat ruimte voor de huidige uitzonderingen neergelegd in het tweede lid van het huidige artikel 5 van de Awgb. Zie artikel 2 van het wetsvoorstel handicap. Zie artikel 7 van het wetsvoorstel leeftijd. Aan het derde lid van artikel 2 Awgb en aan artikel 3, eerste lid, onderdeel c van het wetsvoorstel handicap zijn de randvoorwaarden uit artikel 7 van de richtlijn toegevoegd. Zie artikel 3, eerste lid, onderdelen a en b van het wetsvoorstel handicap. Behoeft geen implementatie. Hierin wordt voorzien door het Nederlandse stelsel van toegang tot de rechter en de bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Hierin wordt voorzien door artikel 305a (en verder) van het Burgerlijk Wetboek. Behoeft geen implementatie. Nieuw artikel 10 Awgb en nieuw derde lid van artikel 8 van het wetsvoorstel handicap (zie ook artikel 12 van het wetsvoorstelleeftijd). Nieuw artikel 8a Awgb en artikel 8 Awgb. Nieuw artikel 7a van het wetsvoorstel handicap (zie ook artikel 7 van het wetsvoorstel handicap en artikelen 10 en 11 van het wetsvoorstel leeftijd). Behoeft geen implementatie in de wet. Na de inwerkingtreding zal hieraan uitvoering worden gegeven (d.m.v. voorlichting). Behoeft geen implementatie in de wetgeving. Behoeft geen implementatie in de wetgeving. Behoeft geen implementatie, aangezien deze bepaling uitsluitend is gericht tot Noord-Ierland. Behoeft geen implementatie. Het huidige artikel 4, onderdeel c, Awgb wordt middels onderhavig wetsvoorstel geschrapt.


21

Artikel 17 (sancties)

Artikel 18 (implementatie overlaten aan sociale partners)

Artikel 19 (verslag) Artikel 20 (inwerkingtreding) Artikel 21 (adressaten)

Behoeft geen wetswijziging; met de huidige wettelijke sanctiemogelijkheden wordt aan de richtlijnen voldaan (zie paragraaf 11 van de implementatienotitie). Dit artikel bepaalt dat de uitvoering van een gedeelte van de richtlijnen kan worden overgelaten aan de sociale partners, indien zij daar gezamenlijk om verzoeken. Mede gezien de opzet van de bestaande Nederlandse wetgeving op dit terrein en de uiteindelijke verantwoordelijkheid voor de volledige implementatie die ook in dat geval bij de lidstaten blijft berusten, is ervoor gekozen niet van deze mogelijkheid gebruik te maken voor wat betreft de in de Awgb opgenomen gronden. Behoeft geen implementatie in de wetgeving. Behoeft geen implementatie. Behoeft geen implementatie.

III. Wijzigingen in de Awgb en het wetsvoorstel handicap Artikel I, onderdelen A, D, G, J en M (paragraafaanduiding). Artikel I, onderdeel B; wijziging artikel 1, onderdeel a Awgb (opdracht tot onderscheid). Artikel I, onderdeel C; nieuw artikel 1a Awgb (intimidatie) Artikel I, onderdeel E, onder 1; wijziging artikel 2, eerste lid Awgb (uitzondering voor objectief gerechtvaardigd onderscheid) Artikel I, onderdeel E, onder 2; wijziging artikel 2, derde lid Awgb (randvoorwaarden voorkeursbeleid) Artikel I, onderdeel E, onder 3; Wijziging artikel 2, vierde lid, Awgb (wezenlijke en bepalende beroepsvereisten) Artikel I, onderdeel F, onder 1 en 2; vervallen van onderdeel c van artikel 4 Awgb (uitzondering voor onderscheid in bestaande wetgeving) Artikel I, onderdeel H, onder 1 en 2; toevoeging van een nieuw onderdeel b aan artikel 5, eerste lid, Awgb (arbeidsbemiddeling) Artikel I, onderdeel H, onder 3 en 4; toevoeging van een nieuw onderdeel h aan artikel 5, eerste lid, Awgb (arbeidsomstandigheden) Artikel I, onderdeel I; nieuw artikel 6a Awgb (lidmaatschap van werkgeversen werknemersorganisaties Artikel I, onderdeel K; wijziging artikel 7, eerste lid Awgb (toegang tot goederen en diensten; toevoeging begrip loopbaanoriëntatie) Artikel I, onderdeel L; nieuw artikel 7a (geen rassendiscriminatie in de sociale bescherming, met inbegrip van sociale zekerheid, en bij sociale voordelen) Artikel I, onderdeel N; aanvulling artikel 8 Awgb (bescherming tegen victimisatie-ontslag bij de arbeid) Artikel I, onderdeel O; nieuw artikel 8a (algemene bescherming tegen victimisatie) Artikel I, onderdeel P; Nieuw artikel 10 Awgb (bewijslast)

Vloeit niet voort uit de richtlijnen maar is opgenomen uit het oogpunt van de toegankelijkheid van de wet. Artikelen 2, vierde lid, van de anti-rassendiscriminatierichtlijn en de kaderrichtlijn. Artikelen 2, derde lid, van de anti-rassendiscriminatierichtlijn en de kaderrichtlijn. Artikelen 2, tweede lid, van de anti-rassendiscriminatierichtlijn en de kaderrichtlijn. Artikel 5 anti-rassendiscriminatierichtlijn. Artikel 4 anti-rassendiscriminatierichtlijn. Artikel 14, onderdeel a, van de anti-rassendiscriminatierichtlijn en artikel 16, onderdeel a, van de kaderrichtlijn. Artikelen 3, eerste lid, onderdelen a, b en c, van de antirassendiscriminatierichtlijn en de kaderrichtlijn. Artikelen 3, eerste lid, onderdeel c, van de antirassendiscriminatierichtlijn en de kaderrichtlijn. Artikelen 3, eerste lid, onderdeel d, van de antirassendiscriminatierichtlijn en de kaderrichtlijn. Artikel 3, eerste lid, onderdeel h van de anti-rassendiscriminatierichtlijn; artikelen 3, eerste lid, onderdeel b, van de antirassendiscriminatierichtlijn en de kaderrichtlijn. Artikel 3, eerste lid, onderdelen e en f van de antirassendiscriminatierichtlijn. Artikel 11 van de kaderrichtlijn.

Artikel 11 van de kaderrichtlijn en artikel 9 van de antirassendiscriminatierichtlijn. Artikel 10 van de kaderrichtlijn en artikel 8 van de antirassendiscriminatierichtlijn.

Artikel II, onderdeel A; wijziging artikel 1, onderdeel a wetsvoorstel handicap (opdracht tot onderscheid) Artikel II, onderdeel B; nieuw artikel 1a (intimidatie) Artikel II, onderdeel C, onder 1; wijziging artikel 3, eerste lid, onderdeel c wetsvoorstel handicap (randvoorwaarden voorkeursbehandeling) Artikel II, onderdeel C, onder 2; wijziging artikel 3, tweede lid, wetsvoorstel handicap (uitzondering voor objectief gerechtvaardigd onderscheid) Artikel II, onderdeel D;

Artikel 2, vierde lid, van de kaderrichtlijn.

Artikel 2, derde lid, van de kaderrichtlijn. Artikel 7, eerste lid, van de kaderrichtlijn.

Artikel 2, tweede lid, van de kaderrichtlijn.


22

toevoeging van een nieuw onderdeel h aan artikel 4, eerste lid, wetsvoorstel handicap (arbeidsomstandigheden) Artikel II, onderdeel E; nieuw artikel 5a wetsvoorstel handicap (lidmaatschap van werkgeversen werknemersorganisaties Artikel II, onderdeel F; nieuw artikel 7a wetsvoorstel handicap (algemene bescherming tegen victimisatie) Artikel II, onderdeel G; nieuw derde lid artikel 8 wetsvoorstel handicap (bewijslast)

Artikel 3, eerste lid, onderdeel c, van de kaderrichtlijn.

Artikel 3, eerste lid, onderdeel d, van de kaderrichtlijn;

Artikel 11 van de kaderrichtlijn.

Artikel 10 van de kaderrichtlijn.


23

Kb) EG-implementatiewet Awgb; Nota n.a.v. het verslag. Kb) EG-implementatiewet Awgb; Nota van wijziging

Recommend Documents