KARLOVA UNIVERZITA V PRAZE PEDAGOGICKÁ FAKULTA KATEDRA OBČANSKÉ VÝCHOVY A FILOSOFIE
DIPLOMOVÁ PRÁCE Financování základních a středních škol v České republice
Vypracovala:
Bc. Markéta Zeithamová
Vedoucí diplomové práce:
PhDr. Milena Tichá, CSc.
Akademický rok:
2013/2014
V Praze 2014
Tato diplomová práce b yla vypracována na Katedře občanské výchov y a filosofie Peda gogické fakult y Univerzit y Karlov y v Praze.
Prohlašuji, že jsem diplomovou práci vypracovala samostatně s vyznačením všech použitých pramenů a spoluautorství.
V Praze dne:
Děkuji své vedoucí práce PhDr. Mileně Tiché, CSc. za odbornou pomoc při tvorbě diplomové práce.
V Praze dne:
Abstrakt Tématem této práce je financování základních a středních škol v České republice. Proces financování je zde představen jako navzájem propojený celek, který se skládá z příjmů a výdajů. Je zde charakterizován jako proces, který je podmíněn nejen školským systémem u nás, ale také státní správou a samosprávou řídící školy a školských zařízení. V práci je zmapován vývoj financování školství v letech 2001 až 2009 pomocí grafů, na kterých se odráží i dnešní podoba celého systému. Tento stav je zde ukázán i v mezinárodním srovnání. V závěru jsou v práci prezentovány základní problémy v praxi, které jsou spojené s financováním školství v České republice.
Abstract The theme of this thesis is the financing of the elementary and the secondary schools in the Czech Republic. I introduce the process of the educational system´s financing as an integrated unit, that is consists of revenue and expenditure. This process is determinated not only by the educational system in the Czech Republic, but also by the public service and the local administrative, that managed schools and the other educational organizations. I focused on the development of the financing of schools in years 2001 – 2009, with the help of graphes, to show and describe also the today's face of the whole process. I use the international comparison. In the end of this thesis I mentioned the basic problems of this financing.
Obsah 1.
ŠKOLSKÝ SYSTÉM ČR ...................................................................................... 8
1.1
Historický vývoj českého školského systému ................................................................................ 9
1.2
Školský systém v současnosti ........................................................................................................ 11
1.3
Základní školy................................................................................................................................ 16
1.4
Střední školy .................................................................................................................................. 17
2.
ZPŮSOBY FINANCOVÁNÍ ZÁKLADNÍCH A STŘEDNÍCH ŠKOL .......... 20
2.1
Postavení škol v právním systému ČR ......................................................................................... 21
2.2
Školská správa a samospráva ....................................................................................................... 22
2.3
Základní legislativní dokumenty upravující financování školství v České republice.............. 23
2.4
Finanční prostředky ze státního rozpočtu a jejich rozdělení ..................................................... 25
2.5
Finanční prostředky z rozpočtů územních samosprávných celků ............................................ 34
2.6
Finanční prostředky z hlavní doplňkové činnosti ....................................................................... 39
2.7
Finanční prostředky z programů MŠMT .................................................................................... 41
2.8
Finanční prostředky z EU ............................................................................................................. 48
2.9
Finanční kontrola .......................................................................................................................... 52
2.10 Analýza financování školství v letech 2001-2009......................................................................... 55 2.11 Výhody a nevýhody systému financování školství v ČR ............................................................. 65
3.
AKTUÁLNÍ PROBLÉMY ŠKOLSTVÍ ............................................................. 68
3.1
Rozložení výdajů ve školství ......................................................................................................... 68
3.2
Finanční ohodnocení učitelů základních a středních škol .......................................................... 72
3.3
Dílčí shrnutí ................................................................................................................................... 82
4.
ZÁVĚR .................................................................................................................. 85
5.
POUŽITÁ LITERATURA .................................................................................. 87
5
6.
SEZNAM TABULEK A GRAFŮ ....................................................................... 90
7.
SEZNAM POUŽITÝCH ZKRATEK ................................................................ 91
6
Úvod Tématem této diplomové práce je financování základních a středních škol v České republice. Jedná se o téma, které je zejména v poslední době předmětem mnoha diskuzí. Školství představuje jednu z nejdůležitějších částí společnosti, která ovlivňuje nejen podobu celé společnosti, ale také vývoj a úspěšnost ekonomiky daného státu.
Cílem této práce je obecně charakterizovat financování školství u nás a následně postihnout a charakterizovat vývoj tohoto procesu v letech 2001 až 2009. V této části se zaměříme na financování škol základních a středních. Vysoké školy z důvodu zcela odlišného financování budou pro účel této práce vynechány. Trend neustálého podfinancování oblasti školství se ukazuje jako neudržitelný. Tento rozdíl začíná být patrný nejen na našem území, ale alarmující jsou i výsledky v mezinárodním srovnání. Zatímco v České republice výdaje na školství zůstávají na stejné hranici, popřípadě mírně klesají, ostatní státy věnují do školství větší a větší finanční prostředky. Tento trend má u nás za následek zhoršení poskytovaných služeb a celkové kvality školství.
V diplomové práci je popsán systém financování školství z hlediska teoretického. Je zde věnována pozornost školskému systému jako celku. V této práci je představen systém školního vzdělávání u nás, proces tvorby rozpočtů věnovaných školám a školským zařízením, jednotlivé složky podle zřizovatelů a možnosti čerpání financů z dalších zdrojů, jako jsou fondy ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy a Evropské unie.
V praktické části práce je zhodnocen vývoj financování školství v České republice v letech 2001 až 2007, který poukazuje na podfinancování tohoto resortu. Jsou zde zhodnoceny i další vlivy, které mohly na míru objemu finančních toků působit. Následně je zde uvedeno srovnání České republiky a zemí OECD z hlediska množství výdajů směřujících do oblasti školství dle různých parametrů. V závěru se práce zabývá aktuálními problémy v praxi, které jsou úzce spjaty s financování.
7
1. Školský systém ČR Školský systém v České republice je velmi rozmanitý a má za sebou bohatý a dlouholetý vývoj. Jeho základy nalézáme již v 9. století při příchodu Konstantina a Metoděje na naše území a od té doby prošel významným vývojem, který ovlivnil jeho podobu až do dnešních dní.
Současná podoba školského systému u nás je spojena s nejmodernější myšlenkovými a reformačními proudy nejen v Evropě, ale i v celém světě. Tento systém byl v průběhu let ovlivňován mnoha vlivy. Svou významnou roli sehrála časová epocha, ve které se změny udávaly a také působení církve na našem území, která měla zejména v počátcích významný vliv jako nositelka vzdělanosti a finančních prostředků, které umožňovaly šíření vzdělanosti. Dalším nezanedbatelným faktorem bylo státní uspořádání, ve kterém se naše území nacházelo, jaká vláda byla nastolena a nakolik bylo vzdělávání podporováno jak finančně, tak politicky. Tyto faktory hrají významnou roli do dnešních dnů a představují hybnou sílu veškerých změn a reforem.
Bezesporu došlo také k určitým změnám a nastartování nových trendů také s naším vstupem do Evropské unie a snahou zmodernizovat naše školství a dosáhnout srovnatelné úrovně s ostatními členskými státy. Nakonec v posledních letech došlo k ustálení tohoto systému a otevření prostoru pro školství nejen klasické, ale i alternativní. Školský systém dnes odráží vývoj celé naší společnosti ve své formě a zároveň se přizpůsobil době moderní svou otevřeností k novým pojetím a přístupům. Došlo k prosazení principů demokratizace školství a tím se otevřel prostor pro nové období dějin školského vzdělávacího systému na našem území.
8
1.1
Historický vývoj českého školského systému
Počátky českého školství nacházíme na našem území již v 9. století. Toto období je spojeno s příchodem Konstantina a Metoděje a jejich snahami o první vzdělávání místního obyvatelstva. Jejich přínosem byla zejména tvorba slovanské abecedy, s názvem hlaholice, a výuka ve staroslověnštině. Tito dva učenci položili základy výukového systému, který se poté rozšířil zejména ve formě církevních škol.1 V počátcích byly školy určeny zejména privilegovaným vrstvám, které si mohly dovolit své děti do škol posílat. Rolnické obyvatelstvo využívalo děti více na práci a na vzdělávání zde nebyl čas ani příležitost. V období středověku došlo k velkému nárůstu katedrálních, farních a klášterních škol. Duchovenstvo se řadilo mezi vzdělané složky obyvatelstva a mělo i prostředky k zajištění výuky. Až ve století třináctém byly založeny první nižší měšťanské školy. Tato iniciativa vedla zejména z řad řemeslníků. Děti se zde učily psát a počítat. Oficiálně ovšem tyto školy uznány nebyly. Později vznikají na našem území dokonce školy vandrovní, ale jejich kvalita nebyl příliš velká, výuka nepravidelná a učitelé nepříliš vzdělaní.2 Zlom přichází s vládou císařovny Marie Terezie. V této době začaly vládnoucí vrstvy spatřovat výhody vzdělanosti a jejich možný ekonomický potenciál. Roku 1774 byla zpracována reformu školství, ustaven školní řád a zavedena povinná šestiletá školní docházka pro děti od 6 do 12 let. Dochází k vytvoření tří druhů škol: škol triviálních, hlavních a normálních.3 Každá z nich byla orientovaná na jiný druh výuky. Základní přelom ovšem nastává v povinnosti docházky do škol. Škola u nás získává poprvé jistou základnu a podporu ze strany státu a také majetné šlechty. Zvyšuje se tím nejen kvalita a postupem času i počet škol, ale i pojetí profese učitele.
1
MIROSLAV, Somr. Dějiny školství a pedagogiky. Praha: Státní pedagogické nakladatelství, 1987. s.28 ŠVANDRLÍK, Richard. Z historie školství. Hamelika [online]. 2013, s. 5, 4.7.2013 [cit. 2014-02-07]. Dostupné z: http://www.hamelika.cz/ostatni/skolstvi.htm 3 tamtéž 2
9
Po roce 1848 dochází ke zřízení ministerstva kultu a vyučování. Tato instituce měla spravovat český školský systém a starat se o jeho vývoj. V uvedené době dochází k rozmachu zejména středních a vysokých škol. Nacházíme již také základy gymnázií a reálných škol, které umožňovaly užší zaměření na jednotlivé obory.4 Další zlom přináší rok 1869, kdy dochází k vydání nového školského zákona. Došlo k zavedení osmiletých škol obecných a městských a školní povinná docházka byla rozšířena na osm let. Zavádí se také zařízení pro přípravu a výuku učitelů a byly rozšířeny výukové obsahy.5
Po roce 1918 neprochází československé školství výraznějšími změnami. Dochází stále k rozvoji školského systému, zejména pak k výskytu nových druhů škol dle oboru, pohlaví, či národnosti. V tomto období jsou řešeny také nároky menšinových obyvatel na výuku v jejich rodném jazyce. Nejvýznamnější posun představuje prosazení se myšlenky demokratizace školství. Roku 1922 je vydán tzv. Malý školský zákon, který upravuje školství v Československu. Postupně dochází k rozvoji pokusných škol, jako jsou dětská farma nebo hudebně zaměřená škola. Pozornost se obrací i k předškolní výchově, k jednotným obsahům na školách a potřebě komunikace mezi učiteli. K výraznějším strukturálním změnám ovšem v praxi nedochází.6
Období mezi 1939-1945 přerušilo vývoj školství na našem území. Změny, které se uskutečnily ve válečném období, byly později odbourány.
Po roce 1948 a politickém boji o tehdejší Československo dochází k nástupu komunistického režimu a prosazení jejich idejí i do vzdělávacího systému. Roku 1948 je schválen nový školský zákon, který přináší důslednou koncepci jednotného školství v duchu marxisticko-leninské ideologie. Je zde kladen důraz na političnost školy. Povinná školní docházka se prodloužila
z osmi
na
devět
let.
Škola
byla
rozdělena
na
tři
stupně.
První stupeň tvořila škola národní (1. - 5. ročník), druhý stupeň čtyřletá škola střední 4
ŠMAHELOVÁ, Bohumíra. Dějiny pedagogiky. [přednáška]. Brno: : PdF MU, 8. dubna 2009. tamtéž 6 tamtéž 5
10
(6. - 9. ročník) a třetí stupeň tvořily školy povinné, výběrová gymnázia a základní odborné školy (od r. 1954 školy učňovské). 7 V průběhu let docházelo k drobným úpravám v tomto systému, zejména ke krácení či prodlužování základní povinné školní docházky z 8 na 9 let a naopak.
Po revoluci roce 1989 a přechodu k demokratické formě státního zřízení se ukázalo jako nutné naše školství reformovat. Zejména byl kladen důraz na pozměnění učebních osnov, jejich modernizace a odstranění politizace ze školství. Bylo rozhodnuto navázat na tradice školství z První republiky. Dochází ke vzniku alternativních škol a různých vzdělávacích programů. Byla rozšířena paleta škol vysokých i vyšších odborných. Obecně v tomto období dochází k nastolení nových myšlenek a proudů v českém školství a významnému vývoji, který vedl až k současnému uspořádání českého školského systému, jaký známe dnes.
1.2
Školský systém v současnosti Současný vzdělávací systém u nás se opírá o dva základní dokumenty. Na prvním
místě zde nalezneme zákon č.561/2004 Sb. Jedná se o zákon o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání, který je obecně označován jako školský zákon. Jeho úkolem je úprava podmínek, za nichž se vzdělávání a výchova uskutečňuje, vymezuje práva a povinnosti fyzických a právnických osob při vzdělávání a stanovuje působnost orgánů vykonávajících státní správu a samosprávu ve školství.8
Druhým zákonem, který určuje další pilíře vzdělávací soustavy u nás, je zákon č. 111/1998 Sb., zákon o vysokých školách. Tento zákon komplexně upravuje problematiku vysokého školství jakožto nejvyššího článku vzdělávací soustavy v České republice, veřejné i soukromé vysoké školy, vojenské a policejní vysoké školy, studijní
7
ŠMAHELOVÁ, Bohumíra. Dějiny pedagogiky. [přednáška]. Brno: : PdF MU, 8. dubna 2009. Zákon č.561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), v platném znění
8
11
programy, studium na vysoké škole, postavení studenta, akademických pracovníků, proces akreditace a státní správu vysokých škol. Zákon o vysokých školách charakterizuje studijní programy, jejichž absolvováním se získává vysokoškolské vzdělání, proces přijímacího řízení, průběh studia na vysoké škole a jeho ukončení. 9
Ústředním orgánem, který má za úkol řízení celé vzdělávací soustavy, je Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, známé pod zkratkou MŠMT. Zajišťuje správu a chod celého resortu a je tak klíčovou složkou celého systému. Jeho úkolem (mimo jiné) je příprava Národního programu vzdělávání, který obsahuje rozpracované cíle vzdělávání, hlavní oblasti vzdělávání a hlavní prostředky nutné k jejich dosažení. Dalším úkolem je i příprava rámcových vzdělávacích programů, které vymezují povinný obsah, rozsah a podmínky vzdělávání. Význam těchto programů spočívá v jejich závaznosti pro tvorbu školních vzdělávacích programů, hodnocení výsledků vzdělávání dětí a žáků, tvorbu a posuzování učebnic a učebních textů a dále jsou také závazným základem pro stanovení výše přidělovaných finančních prostředků. 10 Zřizovateli škol jsou poté obce, svazky obcí, kraje, aj.11 Na jejich kvalitu dohlíží Česká školní inspekce.12
Současný školský systém v ČR je systém veřejný, který zajišťuje vzdělávání na celém území České republiky. Je tvořen dvěma druhy institucí a to školami a školskými zařízeními. Výuka v nich probíhá na základě shody s Národním programem vzdělávání a rámcovými vzdělávacími programy a je prováděna pedagogickými pracovníky. Rozlišujeme zde několik druhů škol: 13 • mateřské školy 9
Zákon č.111/1998 Sb., o vysokých školách, v platném znění § 3 školského zákona 561/2004 Sb. 11 Více viz kapitola: Školní správa a samospráva 12 Vzdělávací systém České republiky [leták]: Základní informace o zemi 2005. 2. vyd. Praha: Národní vzdělávací fond, 2006. ISBN 80-86728-29-3. 10
13
§ 7 školského zákona č. 561/2004 Sb.
12
• základní školy • střední školy (gymnázia, střední odborné školy, střední odborná učiliště) • konzervatoře • vyšší odborné školy • základní umělecké školy • jazykové školy s právem státní zkoušky Školská zařízení představují druh zařízení, která mají za úkol poskytovat vzdělávání a služby. Jejich činnost má za cíl doplňovat nebo podporovat vzdělávání ve školách, popřípadě také mohou se vzděláváním přímo souviset. 14 Rozlišujeme zde několik druhů školských zařízení:15 • zařízení pro další vzdělávání pedagogických pracovníků • školská poradenská zařízení • školská zařízení pro zájmové vzdělávání • školská účelová zařízení • školská výchovná a ubytovací zařízení • zařízení školního stravování • školská zařízení pro výkon ústavní výchovy nebo ochranné výchovy • školská zařízení pro preventivně výchovnou péči Samotná hierarchie školského systému je několikastupňová. Podle Mezinárodní standardní klasifikace vzdělávání – ISCED je vzdělávací soustava v ČR klasifikována takto16:
0 – preprimární vzdělávání (MŠ) 14
ŠVARCOVÁ, I. Základy pedagogiky pro učitelské studium. Praha: Vysoká škola chemicko-technologická v Praze, 2005. ISBN ISBN 80-7080-573-0.s.63. 15 § 7 školského zákona č. 561/2004 Sb. 16 Mezinárodní standardní klasifikace vzdělávání: ISCED. In: NAEP. [online]. [cit. 2014-02-08]. Dostupné z: http://www.naep.cz/image/content-management/ISCED%20klasifikace%20vzdelavani.pdf
13
1 – primární vzdělávání (1. stupeň ZŠ) 2 – nižší sekundární vzdělávání (6. – 9. tř.) 3 – vyšší sekundární vzdělávání (10. – 13. tř. SŠ) 4 – nástavbové školy 5 – vyšší odborné školy, bakalářský a magisterský st. VŠ 6 – doktorské studijní programy
V České republice je povinná školní docházka devítiletá, tedy od 6 do 15 let. Vzdělávací systém ovšem nabízí již vzdělávání tzv. preprimární od 3 do 6 let, které je vykonáváno v mateřských školách a je nepovinné. Předškolní vzdělávání se zabývá zejména sociálním, mentálním nebo fyzickým rozvojem dítěte. Vhodným způsobem doplňuje výchovu v rodině.17 V této fázi vzdělávání jsou přednostně přijímáni uchazeči v posledním ročníku, tedy rok před nástupem na základní školu.
Dále navazuje vzdělání primární, které je prováděno na prvním stupni základních škol. Jedná se o přípravu žáků 1. až 5. ročníku základní školy, které je povinné a zahrnuje děti od 6 do 11 let. Tento vzdělávací program především obeznámí žáka se základními myšlenkovými postupy a vybaví ho dovednostmi, které umožní jeho další vzdělávání na vyšších stupních škol, utváří u žáka přirozeně názorný, jednoduchý, ucelený obraz světa a společnosti.18 Navazuje na něj nižší sekundární vzdělávání, tedy vzdělávání na druhém stupni základních škol, či na nižším stupni gymnázií. Tento stupeň je také řazen k povinné školní docházce a trvá 4 roky od 11 do 15 let věku žáka.
Po absolvování tohoto základního vzdělání si může žák zvolit dobrovolně další formy vzdělávání. Tento stupeň vzdělávání bývá označován jako vyšší sekundární nebo postsekundární stupeň vzdělávání. Střední vzdělávání si klade za úkol rozvoj vědomosti, dovednosti, schopnosti, postoje a hodnoty získané v základním vzdělávání důležité pro osobní rozvoj jedince. Poskytuje žákům obsahově širší všeobecné vzdělání nebo 17
Vzdělávání. Český statistický úřad [online]. 2011, s. 3, 27.12.2011 [cit. 2014-02-08]. Dostupné z: http://www.czso.cz/csu/klasifik.nsf/i/vzdelavani 18 tamtéž
14
odborné vzdělání spojené se všeobecným vzděláním a upevňuje jejich hodnotovou orientaci. Střední vzdělávání dále vytváří předpoklady pro plnoprávný osobní aobčanský život, samostatné získávání informací a celoživotní učení, pokračování v navazujícím vzdělávání a přípravu pro výkon povolání nebo pracovní činnosti.
19
Zde
se již pro žáky otvírá široká paleta možností. Žáci od 15 let mohou volit délkou přípravy kratší výuční obory, či čtyři roky trvající střední školy, či gymnázia. Tyto formy institucí se zpravidla liší svým zakončením výučním listem, závěrečnou zkouškou, popřípadě maturitou v závislosti na typu zvolené školy. Absolvování tohoto stupně vzdělávání umožňuje vstup do další fáze vzdělávání.20
Pokud žák ukončí střední stupeň vzdělávání, bývá to obvykle v 19 letech a na něj může navázat terciérním stupněm vzdělávání, tedy vysokou školou, nebo vyšší odbornou školou. Vysoké školy jsou poslední složkou vzdělávací soustavy, která má klíčovou roli při přípravě odborných profesí, které vyžadují širokou znalostní základnu, při výzkumu a tvůrčí činnosti a mají nezastupitelnou úlohu ve vědeckém, kulturním, sociálním a ekonomickém rozvoji společnosti.21 Tato forma vzdělávání je v závislosti na typu školy a na studijních programech zakončena udělením vysokoškolského titulu. Vyšší odborné školy nabízejí především možnost dalšího zvyšování kvalifikace pro studenty s ukončeným středoškolským vzděláním. Tyto obory jsou především prakticky profesně orientovány a jsou zakončeny udělením neakademického titulu.
Paralelně s těmito typy škol se v české vzdělávací hierarchii vyskytují i zařízení další (než výše jmenovaná), tedy taková, která nabízejí výuku na konzervatořích, či na jazykových školách. Zde nastíněný přehled slouží k hrubé orientaci a základnímu nastínění u nás fungujícího systému. Více o základním a středním školství a jeho možnostech je uvedeno v další kapitole.
19
§ 57 školského zákona č. 561/2004 Sb. Vzdělávací systém České republiky [leták]: Základní informace o zemi 2005. 2. vyd. Praha: Národní vzdělávací fond, 2006. ISBN 80-86728-29-3. 21 Zákon č.111/1998 Sb., o vysokých školách 20
15
1.3
Základní školy Účelem základních škol je poskytnout základní vzdělání dětem od 6 do 15 let. Jak
již bylo uvedeno výše, je toto vzdělání povinné, ale může být prováděno na více typech škol.22 •
Základní škola Může být provozována jako stání nebo soukromá. Žáci zde absolvují celou devítiletou povinnou školní docházku rozdělenou do dvou cyklů. Tyto cykly nazýváme první a pouhý stupeň základní školy.
•
Gymnázium Gymnázia mají různé podoby, které jsou závislé na délce jimi poskytované výuky, zpravidla je dělíme na gymnázia osmiletá a šestiletá. V rámci jejich výuky je možné absolvovat část druhého nebo celý druhý stupeň výuky na základní škole. Jejich výhodou je poté možnost plynule pokračovat ve vzdělávání na dalším stupni, až k maturitní zkoušce.
•
Konzervatoř Konzervatoře na tomto stupni vzdělávání bývají zpravidla osmileté a umožňují studentům dokončit základní vzdělání a plynule pokračovat ve vzdělávání na dalším stupni.
•
Speciální škola Děti, které jsou omezené zdravotním postižením, mohou být integrovány do speciálních tříd základní školy, anebo mohou navštěvovat školu speciální. Dále zde nacházíme ještě zvláštní a pomocné školy, které jsou určeny pro děti s mentálním postižením.
Pro bližší přehled a představu o reálném stavu základních škol u nás se podíváme blíže na školy základní z hlediska konkrétních čísel. Na našem území se v roce 2012 nacházelo 4095 základních škol, tento údaj zahrnuje jak školy základní, tak i třídy 22
MŠMT. Vzdělávací systém ČR. [online]. 27.9.2009, s. 5 [cit. 2014-02-10]. Dostupné z: www.czech.cz/msmt/vzdelavaci-systemcr.doc
16
speciální. Tyto školy navštěvovalo 807 950 žáků. Největší počet škol se nachází v kraji Středočeském, tedy 524. 23 Zřizovatelem školy jsou pravidla obce, či svazky obcí, ale mohou jimi být i kraj, či soukromý subjekt. Pravidla pro zřizování škol a roli zřizovatelů najdeme ve školském zákoně.
1.4
Střední školy Účelem škol, které nabízejí střední vzdělávání, je poskytnout žákům širší
informace o světě. Jejich úkolem je nejen poskytovat další vzdělávání v určitých oborech, ale přináší žákům i další možnosti k rozvoji vlastních postojů a hodnot a utváří jedince jako občana. Žák získává i znalosti v různých specializovaných oborech a je připravován na výkon svého budoucího povolání.24
Podmínkou pro nástup do středního stupně vzdělávání je ukončení základního vzdělávání v některé z jeho forem. Tento stupeň vzdělávání již povinný není. Proto i docházka může být uskutečňována jak formou denního studia, tak večerní, dálkovou, distanční, či kombinovanou formou. Zřizovatelem střední školy je u nás nejčastěji kraj, ale může jím být i obec, Ministerstvo školství mládeže a tělovýchovy, soukromý subjekt, církev, či jiný orgán státní správy.25
Střední stupeň vzdělávání nabízí tři druhy studia: •
střední vzdělání
•
střední vzdělání s výučním listem
•
střední vzdělání s maturitní zkouškou
23
MŠMT. Statistická ročenka školství 2012/2013 - výkonové ukazatele: Základní vzdělávání-školy, třídy, žáci. In: [online]. 2013 [cit. 2014-02-20]. Dostupné z: http://toiler.uiv.cz/rocenka/rocenka.asp § 57 školského zákona č. 561/2004 Sb. 25 ÚSTAV PRO INFORMACE VE VZDĚLÁVÁNÍ. Rychlá šetření 2008: dodatečná analýza jen za SŠ. Praha: Ústav pro informace ve vzdělávání, 2010. 24
17
Jejich odlišnost spočívá v délce studia a možným zakončením. Střední vzdělání trvá zpravidla 1 až 2 roky a probíhá ve formě denního studia. Střední vzdělání s výučním listem probíhá 2 až 3 roky ve formě denního studia, popřípadě je zde možnost využít vzdělávacího programu zkráceného studia pro získání středního vzdělání s výučním listem. Střední vzdělání s maturitní zkouškou trvá obvykle 4 roky ve formě denního studia. Je možné dosáhnout jeho ukončení také ve formě šestiletého, nebo osmiletého gymnázia. Existuje zde i možnost využít vzdělávacího programu nástavbového studia v délce 2 let ve formě denního studia, či vzdělávání nebo vzdělávacího programu zkráceného studia pro získání středního vzdělání s maturitní zkouškou.26
Jak je již vidět výše, na středním stupni vzdělávání je paleta možností pro žáka velmi široká. Tomu odpovídá i počet typů škol podle jejich zaměření:27
26 27
•
gymnázium
•
střední odborná škola
•
střední odborné učiliště
•
střední průmyslová škola
•
střední zemědělská škola
•
střední zahradnická škola
•
střední vinařská škola
•
střední lesnická škola
•
střední rybářská škola
•
střední zdravotnická škola
•
hotelová škola
•
střední pedagogická škola
•
střední umělecká škola
•
střední uměleckoprůmyslová škola
•
obchodní akademie,
§ 58 školského zákona č. 561/2004 Sb. Vyhláška č. 13/2005 Sb. O středním vzdělávání a vzdělávání v konzervatoři
18
•
odborná škola
•
odborné učiliště
•
praktická škola
K roku 2012 se v České republice nacházelo 1347 škol, zajišťujících střední vzdělávání. Nejvyšší počet z nich tvoří střední školy zakončené maturitou, kterých se na našem území nacházelo 1148. Všechny třídy poté pojaly 470 754 žáků.28
Podle údajů, které shromáždil Ústav pro informace ve vzdělávání, se ve školním roce 2010/2011 nacházelo v oborech vzdělání zakončených maturitní zkouškou 71,1 % všech žáků. Obory středního vzdělání a středního vzdělání s výučním listem navštěvovalo pouze 20,8 procent žáků.29 Tento trend je u nás trvalý. Většina žáků je motivována k dosažení co nejvyššího vzdělání a právě k ukončení středního vzdělání maturitou, umožňuje přechod do terciérního stupně vzdělávání.
28
MŠMT. Statistická ročenka školství 2012/2013 - výkonové ukazatele: Střední vzdělávání-školy, třídy, žáci. In: [online]. 2013 [cit. 2014-02-20]. Dostupné z: http://toiler.uiv.cz/rocenka/rocenka.asp 29 Regionální školství v číslech: vzdělávání ve středních školách, konzervatořích a VOŠ. Týdeník ŠKOLSTVÍ [online]. 2011, roč. 2011, č. 09, s. 2 [cit. 2014-02-20]. Dostupné z: http://www.tydenik-skolstvi.cz/archiv-cisel/2011/09/regionalni-skolstvi-v-cislechvzdelavani-ve-strednich-skolach-konzervatorich-a-vos/
19
2. Způsoby financování základních a středních škol Financování školství je významným tématem jak společenským, tak i politickým ve všech zemích světa. Důvodem je fakt, že vzdělávání jako celek je významnou součástí každého lidského života později se promítá i do struktury celé společnosti. Pokud se ve státě setkáváme s kvalitním školským systémem, který dokáže produkovat kvalifikovanou pracovní sílu v různých odvětvích a oborech, poté se tento výsledek odrazí i na dalších faktorech rozvoje státu a ekonomiky.
Abychom mohli zajistit kvalitní vzdělávání, je nutné zajistit peněžní zdroje, které budu tvořit základnu pro dobré vzdělávací podmínky a podnětné prostředí nejen ve vzdělávání samotném, ale také k zajištění různých podpůrných programů, financování vědy a výzkumu apod.
Celý systém financování školství u nás představuje komplikovaný a navzájem propojený systém výnosů a výdajů, který je spojen v uceleném systému přerozdělování zdrojů. Tento systém je založen na základních právních předpisech a na organizaci státní správy a samosprávy. Pro účely této práce se zaměříme více na školy spadající pod státní správu a tedy veřejné zřizovatele, jelikož finanční toky, které k těmto subjektům plynou, jsou primárně závislé na peněžních zdrojích státu a nižších samosprávních celků, tedy zřizovatelů. Oproti tomu soukromí zřizovatelé využívají i další zdroje, které ale v celku nemají na zbylý systém vzdělávání takový vliv.
To jakým způsobem je školský systém v ČR financován se promítá také do jeho dnešního stavu. Finanční toky, které jsou školám a školským zařízením v současnosti poskytovány
jsou
na
hranici
udržitelnosti.
České
podfinancováno a to se projevuje ve všech jeho složkách.
20
školství
je
dlouhodobě
2.1
Postavení škol v právním systému ČR Způsob jakým jsou školy na našem území financovány, souvisí také s jejich
uspořádáním a právním postavením ve státním aparátu. Jak již bylo řečeno, zřizovatelem školy, či školského zařízení mohou být mnohé subjekty. Školský zákon uvádí jako možné zřizovatele kraje, obce a dobrovolné svazky obcí.
Dobrovolným svazkům obcí bylo umožněno zřizovat školy za účelem jejich rozvoje v dané oblasti. Jelikož školství je prioritou každé oblasti a musí být zajištěno, je tento model vcelku výhodný zejména pro menší celky, které se tak mohou podílet nejen finančně, ale mohou tak prosazovat lépe svoje zájmy na poli rozvoje v jednotlivých oblastech vzdělávání a různých programům je podporujících. Dalšími zřizovateli mohou být ministerstva: Ministerstvo obrany, Ministerstvo vnitra, Ministerstvo spravedlnosti, Ministerstvo práce a sociálních věcí a Ministerstvo zahraničních věcí. Dále zde svou nezastupitelnou pozici mají církve a jiné náboženské celky, které k této činnosti dostanou příslušná povolení a jiné právnické či fyzické osoby.
Tyto subjekty poté školy zřizují nejčastěji ve formě právnické osoby nebo příspěvkové organizace, či školské právnické osoby.30 Pojem školské právnické osoby patří do systému školství teprve od roku 2005 a byl zaveden proto, aby umožňoval v právním systému vyčlenění a lepší úpravu pravidel pro školy a zabezpečoval je nejen na teoretické, ale i praktické rovině. Tento model dává školám a školským zařízením lepší možnost komunikace mezi zřizovateli, státními institucemi a školami samotnými. Dále představuje novou a modernější variantu správy škol. Dává větší pravomoci do rukou ředitele školy a ten zároveň nese i větší odpovědnost za chod této organizace, než jak je tomu například u příspěvkových organizací.31
Forma jakou je škola zřizována úzce souvisí i se způsobem financování. Každá z těchto jmenovaných podob totiž dává jiné možnosti a přístup k financím. Jedná se o různé druhy pravomocí a kompetencí, které mají usnadňovat školám dosažení na 30 31
§ 8 školského zákona č. 561/2004 Sb. MŠMT. Školy zřizované svazky obcí: Aneb jak děla správné věci správně. MŠMT, 2012.
21
různé zdroje financí. Pro účely této práce a zmapovaní finančních toků, které mohou jednotlivé školy využívat, se zaměříme zejména na školy jako školské právnické osoby, jelikož tato forma je u nás nejrozšířenější a byla přímo navržena pro školský systém u nás.
2.2 Školská správa a samospráva Pro správné chápání školství a školského systému v ČR je nutné uvést další faktory, které se významně podílejí na organizaci školství. Jimi jsou školská státní správa a samospráva. Jejich organizace ovlivňuje celý systém školství a má také i vliv na jejich financování. Tento systém dává jednotlivým subjektům určité kompetence, ale zároveň je zavazuje k odpovědnosti za plnění jim daných a uložených úkolů. Státní správa je na školách prováděna několika subjekty:32 •
Ředitel školy a školského zařízení
•
Obecní úřad obcí s rozšířenou působností
•
Krajské úřady
•
Česká školní inspekce
•
Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy
•
Jiné ústřední orgány státní správy
Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy působí jako ústřední orgán státní správy. Ministerstva obecně se podílejí na vytváření státní politiky a v rámci svých možností tuto politiku poté také aktivně dále provádějí. Jelikož je ministerstvo orgánem, který je vládě podřízen, plní primárně úkoly dané v zákonech a dalších obecně závazných předpisech. Jeho posláním je nejen správa jemu svěřené oblasti, ale také vypracovávání koncepcí rozvoje a řešení důležitých otázek. Z pohledu
32
ŠTIKOVÁ, Marcela. Školství: Příručka pro člena zastupitelstva obce. Praha: SMO ČR, 2012, s. 6. ISBN 978-80-905421-0-5.
22
financování, hraje ministerstvo významnou roli, jelikož vládě předkládá všechny nutné podklady k čerpání ze státního rozpočtu.33 Samospráva je vykonávána těmito subjekty:34 •
Obec
•
Svazek obcí
•
Kraj
•
Školská rada
Státní správa a samospráva představuje pro chod školy a školských zařízení klíčový bod. Všechny tyto subjekty se podílejí na zajištění chodu a fungování celého školského systému a představují navzájem propojený celek. Každý z těchto subjektů zastává důležitou roli a jsou vymezeny jako povinnosti a práva vůči školám a školským zařízením.
2.3
Základní legislativní dokumenty upravující financování školství v České republice
Mezi základní legislativní dokumenty upravující financování školství v České republice patří zejména: •
zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla ČR), ve znění pozdějších předpisů
•
zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon)
33 34
Správní právo: procesní část. 3. dopl. vyd. Masarykova univerzita: , 2003, 262 s. ISBN 80-210-2294-9 ŠTIKOVÁ, Marcela. Školství: Příručka pro člena zastupitelstva obce. Praha: SMO ČR, 2012, s. 6. ISBN 978-80-905421-0-5.
23
•
zákon č. 306/1999 Sb., o poskytnutí dotací soukromým školám, předškolním a školským zařízením, ve znění pozdějších předpisů
•
zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů
•
vyhláška č. 492/2005 Sb., o krajských normativech
•
vyhláška č. 55/2005 Sb., o podmínkách organizace a financování soutěží a přehlídek v zájmovém vzdělávání
V tomto výčtu nenalézáme kompletní seznam všech legislativních dokumentů, které mají vliv na financování školství. Tato problematika se promítá do více legislativních sfér a tak i její úpravu nalézáme i v dalších dokumentech. Například s rozpočtovým právem souvisí a rozpočtové normy obsahují i právní předpisy, a to zákon č. 219/2000 Sb., o majetku ČR a jejím vystupování v právních vztazích, zákon č. 420/2002.,
o
přezkoumávání
hospodaření
územních
samosprávných
celků
a dobrovolných svazků obcí, či zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole). Z oblasti veřejné správy se tato problematika týká zákona 128/2000 Sb., o obcích, zákona č. 129/2000 Sb., o krajích a zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze.35
Významný vliv mají i jiné prameny práva, jakými jsou například nařízení vlády, vyhlášky ministerstev a jiných správních úřadů, včetně právních předpisů vydávaných orgány územní samosprávy. Dalším zdrojem mohou být zejména vyhlášky a vnitroresortní předpisy, které vydává MŠMT. 36
35
ADÁMKOVÁ, Petra. Právní regulace financování školství, vědy a výzkumu. s.88. Brno: Tribun EU, 2009, 176 l. ISBN 80-7399677-4. tamtéž
36
24
2.4
Finanční prostředky ze státního rozpočtu a jejich rozdělení V této části se zaměříme na školské právnické osoby. Školský zákon
stanoví, že školská právnická osoba je povinna hospodařit se svým majetkem. Tento majetek, tedy tyto své finanční zdroje, ale spolu s tím i finanční závazky, je povinna řádně plnit. Jejich využití je vázáno k hlavní činnosti školské právnické osoby, ke které je určena. Za tímto účelem je sestavován školský rozpočet. Jeho základními složkami jsou poté příjmy a výdaje školské právnické osoby, které jsou ovšem vázány pouze na její hlavní činnost. Takovéto zařízení může být financováno i z vedlejších druhů činnosti (doplňkové činnosti), které přímo nesouvisejí s její hlavní náplní. Tyto příjmy musí být v rozpočtu zahrnuty (účtují s ovšem zvlášť) a mohou se po zdanění zařadit do příjmů školy a sloužit k vylepšení rozpočtu dané organizace za daný rok.37 Základním zdrojem všech finančních prostředků plynoucích do školství jsou prostředky poskytované formou dotace. Ta je poskytována z hlavního zdroje, kterým je státní rozpočet. Zákon vymezuje státní rozpočet jako soubor finančních vztahů, které zajišťují financování funkcí státu. Jeho základními jednotkami jsou pak příjmy a výdaje, ze kterých se skládá. Při následném přerozdělování svých zdrojů je rozpočet dále členěn na kapitoly, které odpovídají jednotlivým oblastem, které je nutno financovat a od nichž také plynou jisté příjmy. Pro školský systém je určena kapitola č. 333 – pro resort ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy (MŠMT). Není však jediná, ze které je školství financováno. Toto odvětví dále čerpá finanční zdroje z kapitol všeobecné pokladní správy a také z kapitol primárně určených pro jiné resorty, ale do jejichž kompetence školy a školská zařízení spadají (ministerstva vnitra, obrany, dopravy, spravedlnosti, zdravotnictví aj.). 38
37
§ 134 školského zákona č. 561/2004 Sb. ADÁMKOVÁ, Petra. Právní regulace financování školství, vědy a výzkumu. . Brno: Tribun EU, 2009, 176 l. ISBN 80-7399677-4.
38
25
Státní rozpočet vychází ze střednědobého výhledu. Je zpravidla připravován v časném předstihu před koncem předchozího rozpočtového roku a jeho příprava a schvalování se odehrává na poli politickém. Přípravu návrhu rozpočtového plánu má na starosti ministerstvo financí spolu s institucemi, které s ním na tvorbě návrhu rozpočtu spolupracují. Státní rozpočet jakožto finanční plán státu je pak v České republice schvalován parlamentem a po svém schválení dostává povahu zákona. Z rozpočtu kapitoly 333-MŠMT se poskytují výdaje na vzdělání pro školy a školská zařízení zřizované obcemi a kraji na základě vztahů určených platným zněním zákona 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání.39 Tyto finanční prostředky, které plynou ze státního rozpočtu do školského systému, jsou rozdělovány přímo k určitým zdrojům. Jsou vázány na činnost, kterou mají provozovat a také se liší podle zřizovatele. Pro přerozdělení zdrojů do jednotlivých oblastí jsou využívány tzv. republikové normativy Základní finanční prostředky plynoucí do školství můžeme dělit do dvou skupin a to na prostředky neinvestiční a investiční. Neinvestiční finanční prostředky, jsou takové prostředky, které neslouží na nákup investic, ale jsou určeny na náklady, které slouží k chodu organizace. Jsou poskytovány zejména z rozpočtu zřizovatele.40 Tyto prostředky lze dále dělit na dva typy: Účelové: finanční prostředky, které jsou určeny přímo k zajištění určitého konkrétního účelu (mzda, pojištění, oprava hřiště apod.) Neúčelové: finanční prostředky, jejichž účel je stanoven pouze obecně (provoz organizace apod.) 39
ADÁMKOVÁ, Petra. Právní regulace financování školství, vědy a výzkumu. s.54. Brno: Tribun EU, 2009, 176 l. ISBN 80-7399677-4. 40 PĚKNÁ, Šárka. Financování školství a jeho kontrola. s. 55. Dostupné z: http://is.muni.cz/th/238496/pravf_b/Financovani_skolstvi_a_jeho_kontrola_Pekna.pdf
26
Investiční finanční prostředky jsou takové prostředky, které jsou poskytovány za jistým účelem. Tyto prostředky plynout zejména ze státního rozpočtu, ale v menší míře také z prostředků zřizovatelů. O tento druh financí si instituce musí zažádat. Obvykle je zde stanovena lhůta jednoho roku na její čerpání a jsou s ní spojená mnohá administrativní opatření.41 Aby docházelo k efektivnímu přerozdělování zdrojů, jsou zde stanovena pravidla pro financování. Ve výše uvedeném textu byla patrná funkce státního rozpočtu, ale ten dále přerozděluje své prostředky ještě na kraje a obce, které poskytují prostředky dalším zřizovatelům. Jedná se stále o stejnou sumu peněz, která původně pochází z veřejného rozpočtu státu, ale je dále dělena do jeho dalších složek. Tyto složky jsou povinovány financovat další oblasti, podle zákona. Ten určuje, jak jsou tyto zdroje přerozdělovány a jaké výdaje mají jednotliví zřizovatelé povinnost hradit Aby bylo dosaženo spravedlivého rozdělení zdrojů dle velikosti škol, jsou finanční zdroje rozdělovány podle počtu dětí, žáků, studentů dané školy či školského zařízení. Tito studenti musí být vedeni ve školních matrikách, které jsou podkladem pro další analýzy. Pokud škola, či školské zařízení potřebuje více finančních prostředků, než kolik dostane ze státního rozpočtu, musí zvolit jiné zdroje čerpání. (viz další kapitoly).42 Ze státního rozpočtu je možné financovat i další činnosti mimo výše uvedený seznam. Státní rozpočet umožňuje také čerpání finančních zdrojů na pokusná ověřování a na rozvojové programy a to ve všech školách bez ohledu na druh zřizovatele. Dále státní rozpočet může poskytnout zdroje na úhradu nezbytných prokazatelných nákladů, které jsou spojeny s konáním závěrečných zkoušek, maturitních zkoušek a absolutorií v konzervatořích.
41
PĚKNÁ, Šárka. Financování školství a jeho kontrola. s. 55. Dostupné z: http://is.muni.cz/th/238496/pravf_b/Financovani_skolstvi_a_jeho_kontrola_Pekna.pdf 42 § 160 školského zákona č. 561/2004 Sb
27
2.4.1 Tvorba normativů Samosprávní celky, jako nižší instance státní správy mají na starosti přerozdělení financí do jednotlivých zařízení a na jejich specializované účty bývají zdroje vycházející ze státního rozpočtu převáděny. Pro účel financování škol a školských zařízení z rozpočtů územních samosprávních celků jsou stanovené tzv. republikové normativy. O jejich stanovení se stará Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy. Republikové normativy představují určitou finanční částku, jež musí být poskytnuta na vzdělávání a školské služby pro jedno dítě, žáka nebo studenta příslušné věkové kategorie v oblasti předškolního vzdělávání, základního vzdělávání, středního vzdělávání a vyššího odborného
vzdělávání.
Normativy
jsou
stanovovány
na
kalendářní
rok
a zveřejňovány ve Věstníku Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy.43 Normativy na úrovni krajů jsou tvořeny Krajskými úřady a nazýváme je krajskými normativy. Jejich základní jednotkou je tzv. jednotka výkonu. Jako jednotka výkonu je označováno jedno dítě, žák, student, ubytovaný, stravovaný, lůžko, třída, studijní skupina, oddělení nebo jiná jednotka stanovená zvláštním právním předpisem. Krajské normativy také zahrnují pokrytí nutných výdajů, tedy v případě financování příplatků na financování speciálních vzdělávacích potřeb dětí, žáků a studentů. Tyto normativy jsou opět sestavovány na kalendářní rok. Aby Kraj mohl normativy sestavit, musí vycházet z určitých podkladů a plánů určených pro oblast vzdělávání. Základem je dlouhodobý záměr vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy v kraji.44 Tyto záměry se liší dle jednotlivých krajů a jsou závislé na mnoha faktorech. Důležitým hlediskem je ovšem fakt, že vzdělávání patří k základním pilířům státu a odráží se také v soustavě regionální. 43 44
§ 161 školského zákona č. 561/2004 Sb § 161 školského zákona č. 561/2004 Sb
28
Jednotlivé regiony, jako zřizovatelé se snaží uspokojit poptávku obyvatel porůzných školách a školských zařízení, které jak bylo patrno při přehledu školského systému u nás, jsou rozličné svým zaměřením a poskytovanými službami. Je zde široká paleta možností a kraje se zpravidla snaží zajistit jejich dostupnost na nejvyšší možné míře. Ovšem nejen dostupnost zde hraje klíčovou roli, ale také jejich kvalita. To v jaké výši bude moci kraj školy a školská zařízení podporovat je závislé zejména na politické vůli kraje. Školství patří v celém politickém spektru k poměrně stálému tématu. V praxi je často diskutováno navýšení výdajů na školství, ke kterému ovšem dochází z těchto zdrojů jen velmi zřídka. Nejedná se o téma, které by vzbuzovalo velké voličské rozhořčení, a tedy zde nevzniká nátlak na politické zastoupení. Dalším kritériem jsou ale také finanční zdroje daného kraje. Některé disponují většími a jiné menšími prostředky, které mohou potencionálně využít a to se také na financování školství v dané oblasti výrazně odráží.45 Dále kraj bere v potaz rámcové vzdělávací programy. Tyto programy jsou vytvářeny Ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy pro projednání s ostatními ministerstvy. Jejich účelem je stanovení zejména konkrétních cílů, forem, délky a povinného obsahu vzdělávání. Tyto oblasti jsou poté zpracovány podle všeobecného a odborného zaměření daného oboru vzdělání, jeho organizační uspořádání, profesní profil, podmínky průběhu a ukončování vzdělávání. Nejedná se ovšem pouze o obsahový materiál, ale jsou zde stanoveny i podmínky pro vzdělávání žáků se speciálními vzdělávacími potřebami a nezbytné materiální, personální a organizační podmínky a podmínky bezpečnosti a ochrany zdraví. Pro tvorbu normativů jsou rámcové vzdělávací programy závazným měřítkem, které musí škola a školské zařízení dodržet a k jejich splnění je nutná jistá finanční dotace.46
45 46
§ 161 školského zákona č. 561/2004 Sb § 4 školského zákona č. 561/2004 Sb
29
Následným kritériem je rozsah přímé vyučovací, přímé výchovné, přímé speciálně pedagogické nebo přímé pedagogicko-psychologické činnosti. I tento bod může být na různých školách a školských zařízení jiný. Záleží na druhu zařízení. Například u základních škol se zejména v poslední době setkáváme se snahami integrovat žáky s různými specifickými poruchami učení, či různými druhy mentálního či fyzického handicapu. Pokud se taková žáci ve škole vyskytují, vyžaduje to i větší podíl pedagogické práce nejen v oblasti přímého pedagogického působení, ale také v oblasti poradenské. Tyto výdaje bývají při tvorbě normativů také zahrnuty Posledním měřítkem je naplněnost tříd, studijních skupin a oddělení v jednotlivých školách a školských zařízeních. Jak již bylo řečeno, jsou normativy stanovovány na jednotlivé žáky, a tedy jejich počty hrají významnou roli. Tento aspekt má také motivační roli pro školy a školská zařízení, která se snaží být lákavými pro žáky. Zejména v posledních letech se začíná projevovat úbytek žáků, který je způsoben výkyvy v populačně silnějších a slabších ročnících. V období, kdy je žáků méně, o ně školy více usilují a to lákavými obory, vybavením a nabídkami mimoškolních činností. Důvodem je fakt, že čím více žáků školu navštěvuje, tím vyšší příspěvek škola obdrží. Tento postup se pomalu ukazuje jako slabina systému, jelikož zejména školy poskytující vzdělání na středním stupni vzdělávání zakončené především výučním listem nejsou v některých oborech naplněny, nedostávají proto dostatek financí a nemohou nabídnout lukrativnější obory a ani zázemí, aby nalákali studenty nové. Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy stanoví tyto normativy na základě normativů republikových. Ministerstvo poté pošle jednotlivým krajům finanční zdroje, které jsou určeny na chod škol a školských zařízení zřizovaných krajem a škol a školských zařízení zřizovaných obcemi nebo svazky obcí.47
47
§ 161 školského zákona č. 561/2004 Sb
30
Kraje
tyto
zdroje
přerozdělené
podle
krajských
normativů
využijí
na financování škol a školských zařízení, kterých je zřizovatelem a na další přerozdělení. Krajské normativy jsou poté přesně sestaveny na příslušný kalendářní rok. Je stanovena jejich minimální výše, pravidla pro jejich navýšení a také forma a pravidla jejich zveřejnění. Financování škol a školských zařízení, které nejsou zřizovány státem, krajem, obcí nebo svazkem obcí je svým způsobem specifické. O tento druh škol a školských zařízení se ministerstvo stará také ve formě normativů. Tento normativ je ovšem stanovován odlišně. Ministerstvo ho sestavuje jako průměrný roční objem výdajů (druhy výdajů viz výše) připadajících na jednotku výkonu v daném oboru vzdělání a formě vzdělávání nebo v dané školské službě.48 Tyto prostředky jsou poté poslány na kraj, na specializovaný účet určený pro finanční prostředky na školské instituce, které nejsou zřizované krajem, státem, obcí či svazkem obcí. Využití těchto zdrojů poté stát také kontroluje. Jak je patrno z výše uvedeného popisu tvorby normativů, jedná se o velmi komplikovaný proces, který má povahu spíše matematické výpočtu. Jsou do něj zahrnuta mnohá kritéria, která berou v potaz a na jejichž základě dochází k jejich tvorbě. Základním zdrojem jsou ovšem statistické údaje o školách a školských zařízení, ze kterých další výpočty vycházejí. Jako výhoda tohoto systému bývá často uváděn fakt, že se jedná o kombinaci výkonového a programového financování.
Jelikož samotný proces
vlastního výpočtu je velmi komplikovaný, nebudu ho již v této práci dále rozvádět. Pro základní orientaci v přehledu jeho tvorby a účel této práce hrají klíčovou roli výše jmenovaná kritéria.
48
162 školského zákona č. 561/2004 Sb
31
2.4.2 Rozpočty škol a školských zařízení
Každá škola a školské zařízení musejí vést své výdaje a příjmy v patrnosti a vést si přehledné účetnictví. Toto účetnictví dále zpracovávají do rozpočtů, které předkládají každoročně svému zřizovateli. Tento rozpočet se dělí na dvě hlavní složky a jimi jsou náklady a výnosy. 49
Tabulka č. 1 Základní výnosy a výdaje škol a školských zařízení 50 Výnosy jako zdroj rozpočtu školy
Náklady školy
- neinvestiční dotace MŠMT
- nezbytné provozní náklady - energie, vodné
- příspěvek na provoz
stočné,
provozní
údržba
kancelářské potřeby, čistící a ochranné pomůcky a další.
- výnosy z vlastní činnosti - nezbytné provozní náklady nepravidelné - školné - malování, nepravidelné opravy - úplata za vzdělávání a školské služby - náklady na rozvoj školy - rozvojové - investiční dotace
vzdělávací dlouhodobým
- doplňková činnost, jiná činnost 2.1 - ostatní zdroje
odpisy,
programy,
vybavení
hmotným
majetkem,
spolufinancování
projektů
v
rámci fondů EU aj.
Zdroj:Mgr. Zeman a spol.: Studium pro ředitele škol a školských zařízen I, Praha, Národní institut pro další vzdělávání, 2005
49
Vyhláška č. 323/2002 Sb. o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů
50
Zdroj:Mgr. Zeman a spol.: Studium pro ředitele škol a školských zařízen I, Praha, Národní institut pro další vzdělávání, 2005
32
Tabulka č. 1 představuje základní přehled výnosů a nákladů škol, které jsou spojeny s jejím hospodařením. Ačkoliv výčet zdrojů pro výnosy škol je širší než výčet nákladů, je zde velký rozdíl. Zatímco finanční toky, jež do škol a školských zařízení putují, jsou omezeny, jak státním rozpočtem, rozpočtem krajů, či dotací různých programů, naopak náklady škol neustále rostou. Tento jev je způsoben faktem, že se nejedná jenom o náklady provozní, ale také na velmi široká témata, která jsou zde shrnuta v pojmu rozvoj školy a rozvoj vzdělávacích programů. Nejen, že je potřeba neustále obnovovat hmotné zařízení škol, ale je také nutné, aby se školy zapojovaly do nejrůznějších projektů a měly dostatek zdrojů na podporu studijních a jiných programů, které jsou pro vzdělávání žáků a dětí nezbytné. Tato podpora vyžaduje značné množství zdrojů, kterých se v praxi o těchto institucí nedostává. Tento rozpočet je dále plněn dle závazných norem, které jsou stanoveny, jak pro zřizovatele, tak pro státní rozpočet. Podle těchto norem a programů jsou finanční zdroje do škol přidělovány. Během kalendářního roku může zřizovatel nebo MŠMT provádět rozpočtové změny. Tyto rozpočtové změny dále ovlivní i chod školy, která je musí reflektovat vždy od začátku školního roku, tedy od 1.9. daného roku.51 Školy, které zřizuje kraj, se v případě zvýšení svých požadavků na rozpočet, obracejí na krajský úřad. Ten musí se změnou souhlasit a v případě souhlasu pokrývá změnu z rezervního zdroje. Pokud má škola zájem o snížení výkonu, stačí tento fakt krajskému úřadu oznámit. Tato pravidla platí pro všechny druhy škol a školských zařízení bez ohledu na zřizovatele. Pokud je zřizovatelem obec, je ještě
51
§ 160 školského zákona č. 561/2004 Sb.
33
navíc tento návrh projednán s odborem školství dané obce a až poté předán na kraj.52 Rozpočty škol jsou v praxi připravovány kvalifikovanými účetními, kteří se dobře orientují ve finančních tocích školy a školských zařízení. Vzniká zde značné množství možností a poměrně komplikované evidence různých školních účtů a fondů. Plus sem připadá vedení administrativy o veškerých činnostech školy, jejích výdajích na hlavní i doplňkovou činnost, vedených odděleně ve dvou rozdílných rozpočtech, které se na konci roku spojí a společně předají zřizovateli.
2.5
Finanční prostředky z rozpočtů územních samosprávných celků V této kapitole se blíže podíváme na nejvýznamnější zřizovatele a to na obce,
popřípadě svazky obcí a kraje. Z hlediska státní správy a přerozdělování zdrojů jsou tyto dva subjekty úzce provázány se státním rozpočtem a jeho financemi.53 Pouze zákon určuje na co konkrétně, která instance může a musí vydávat své finanční zdroje. Jedná se o vcelku nepřehledný systém, který je propojen značným množství účtů, fondů a různých transferů. Pro přehlednost se budeme v této kapitole zabývat jen těmi, z našeho pohledu financování, nejvýznamnějšími složkami výkonu financování školství prostřednictvím zřizovatele.
Obec, svazek obcí
Obec, či svazek obcí jsou jedním z možných zřizovatelů škol, jak jsme se dozvěděli již výše. Z hlediska financování nám však školský zákon ukládá přímo úkoly, které musí být obcí, či svazky obcí zajištěny. Obec je povinna zajistit podmínky 52
53
Zeman a spol.: Studium pro ředitele škol a školských zařízen I, Praha, Národní institut pro další vzdělávání, 2005 Více viz kapitola: Finanční prostředky ze státního rozpočtu a jejich rozdělení
34
pro předškolní vzdělávání v posledním roce před zahájením povinné školní docházky a plnění povinné školní docházky dětí s místem trvalého pobytu na jejím území a dětí umístěných na jejím území ve školských zařízeních pro výkon ústavní nebo ochranné výchovy.54 Aby mohla tomuto úkolu obec dostát, zřizuje několik druhů zařízení. Jsou jimi mateřské školy, mateřské školy a základní školy s vyučovacím jazykem národnostních menšin a zařízení školního stravování, sloužící dětem a žákům škol, které obec zřizuje. Obec nebo svazek obcí zajišťuje výdaje právnických osob vykonávajících činnost škol a školských zařízení, které zřizuje, s výjimku výdajů hrazených z finančních prostředků státního rozpočtu.55
V praxi to znamená, že obec dostane určité výdaje ze státního rozpočtu, které jsou vázány na určitý druh školským zákonem přesně daných investic do školství. Dále musí, jako zřizovatel, poskytnout do sebou zřizovaných škol další peněžní částky, na výdaje k nimž je povinován. Obec přiděluje finanční prostředky ze svého rozpočtu.
Jedná se o poměrně komplikovaný systém přerozdělování státních zdrojů z různých státních zdrojů a na různé investiční i neinvestiční prostředky. Zákon obci umožňuje přispívat na neinvestiční náklady i v oblasti, která je zcela hrazena státem. Tato možnost je zde ustavena proto, aby mohl zřizovatel například v případě potřeby navyšovat mzdové výdaje škol zřizovaných obcí nebo přispívat na další neinvestiční výdaje jinak hrazené ze státního rozpočtu.56
V praxi představují tyto dotace nezanedbatelnou částku. Školy již s nimi dotacemi počítají a zpravidla jsou z nich například kompenzovány vlivy na platy zaměstnanců, pořizovány školní pomůcky a jiné nezbytné výdaj, který zajišťují 54
§ 178 školského zákona č. 561/2004 Sb. ADÁMKOVÁ, Petra. Právní regulace financování školství, vědy a výzkumu. Brno: Tribun EU, 2009, 176 l. ISBN 80-7399677-4. 55
56
ADÁMKOVÁ, Petra. Právní regulace financování školství, vědy a výzkumu. . Brno: Tribun EU, 2009, 176 l. ISBN 80-7399677-4.
35
a zajišťují chod škol. Je i v zájmu zřizovatelů, aby se těmto zařízením dařilo dobře, čímž je zajištěn nejen fakt, že zřizovatel dostojí svým závazků daným zákonem, ale hraje zde i roli komunální politika a spokojenost občanů. Zajištění kvalitních škol a školských zařízení může také do regionálních oblastí lákat nové studenty, a produkovat tak kvalifikovanou pracovní sílu.
Kraj
Kraj, jako další možný zřizovatel má další zdroje, sloužící k financování školství. Kraj je povinen zajistit podmínky pro uskutečňování středního a vyššího odborného vzdělávání, vzdělávání žáků a studentů se zdravotním znevýhodněním a dále jazykového, základního uměleckého a zájmového vzdělávání a pro výkon ústavní výchovy. Aby mohl tomuto úkolu kraj dostát, zřizuje několik druhů zařízení. Jsou jimi střední školy, vyšší odborné školy, mateřské a základní školy a školská zařízení pro děti a žáky se zdravotním postižením, základní školy speciální, školy při zdravotnických zařízeních, základní umělecké školy, jazykové školy s právem státní jazykové zkoušky aj.57 Zákon umožňuje kraji přispívat právnickým osobám vykonávajícím činnost škol a školských zařízení, které zřizuje, na další neinvestiční výdaje jinak hrazené ze státního rozpočtu podle školského zákona (opět jde o přímé výdaje na vzdělání, resp. tu jejich podstatnou část, která se týká mzdových prostředků, učebnic, školních pomůcek a potřeb).58 Kraj má také možnost financovat školy pomocí příspěvku. Má možnost získat prostředky z programů vyhlašovaných MŠMT a prostředky z programů EU. 57
§ 181 školského zákona č. 561/2004 Sb. ADÁMKOVÁ, Petra. Právní regulace financování školství, vědy a výzkumu. . s. 125 Brno: Tribun EU, 2009, 176 l. ISBN 80739-9677-4.
58
36
Důležitým úkolem, který kraj také zastává, je kontrola využívání prostředků.59 Jak již bylo řečeno, jednotliví zřizovatelé jsou vázáni přímo zákonem financovat některé potřeby škol. Jejich konkrétní podoba je stanovena ve školském zákoně a to tímto způsobem: Školy zřizované Ministerstvem dostávají zdroje sloužící k financování:60 •
platů, náhrad platů, mezd či náhrad mezd
•
odměn (za pracovní pohotovost či například práci mimo pracovní poměr)
•
úhrad pojistného na sociální zabezpečení a na všeobecné zdravotní pojištění
•
příspěvku na státní politiku zaměstnanosti
•
přídělů do fondu kulturních a sociálních potřeb
•
ostatních nákladů vyplývajících z pracovněprávních vztahů
•
výdajů na nezbytné zvýšení nákladů spojených s výukou dětí, žáků a studentů zdravotně postižených
•
výdajů na učební pomůcky
•
výdajů na školní potřeby a na učebnice (pokud jsou ze zákona poskytovány bezplatně)
59 60
§ 181 školského zákona č. 561/2004 Sb. § 160 školského zákona č. 561/2004 Sb.
37
•
výdajů na další vzdělávání pedagogických pracovníků
•
činnosti, které přímo souvisejí s rozvojem škol a kvalitou vzdělávání
•
další nezbytné neinvestiční výdaje spojené s provozem škol a školských zařízení
Školy a školská zařízení zřizované obcemi nebo svazky obcí a školy a školská zařízení zřizovaných kraji jsou vázána stejnými podmínkami jako zařízení zřizovaná Ministerstvem. Školy, které jsou zřizovány registrovanými církvemi nebo náboženskými společnostmi, kterým bylo přiznáno oprávnění ke zřizování církevních škol, mohou využívat zdroje státního rozpočtu ke stejným účelům, jako školy zřizované ministerstvem, s výjimkou výdajů na pořízení a zhodnocení dlouhodobého majetku. Pro ostatní zřizovatele školských institucí jsou podmínky čerpání zdrojů ze státního rozpočtu upraveny zákonem č. 306/1999 Sb., o poskytování dotace soukromým školám, předškolním a školským zařízením, ve znění pozdějších předpisů.61
61
§ 160 školského zákona č. 561/2004 Sb.
38
2.6
Finanční prostředky z hlavní doplňkové činnosti Škola jako školská právnická osoba, je řízena podle zákona č. 561/2004 Sb., tedy školského zákona. Tento zákon jí ukládá základní povinnosti a pravomoci a zabývá se také stanovením a určením její hlavní a vedlejší činnosti. Její hlavní činností je poskytování vzdělávání podle vzdělávacích programů a školských služeb, stanovených dle tohoto zákona.62 Hlavní činnost, je tedy název pro činnost, za jejímž účelem byla školská právnická osoba zřízena. Její působnost je poté spjata i s finančními možnostmi škol. Škola může získávat zisky spojené s její hlavní činností. Obvykle se jedná o zisky plynoucí ze školní jídelny, výnosy z účtů a fondů různých druhů, výnosy za případné ubytování, u soukromých středních, či odborných škol výnosy za školné apod. Tato položka obvykle neznamená výrazné finanční přilepšení, zejména pro školy a školská zařízení, která jsou zřizována orgány státní správy. Oproti tomu má škola ještě možnost využívat zdroje z doplňkové činnosti. Doplňková činnost je taková činnost, která umožňuje školám přilepšit si k jejich rozpočtu. Taková činnost nesmí nijak omezit chod školy, tedy výkon jejich hlavní funkce. Zároveň nesmí být financována ze zdrojů státního rozpočtu. V praxi se jedná zejména o příjmy například z pronájmu školních sportovních zařízení soukromým subjektům, pronájmu učeben či jiných zařízení, obvykle v odpoledních nebo brzkých ranních hodinách, kdy by tyto prostory byly zcela nevyužity. Zpravidla je to taková činnost, která pro školu nepředstavuje žádný další výdaj a neomezuje nijak chod školy jako takové. Důležitým faktorem, aby škola mohla takovou činnost poskytovat je, aby nebyla ztrátová, popřípadě aby minimálně dokázala pokrýt spotřebu, kterou pro školy představuje. Škola je povinna prokázat zřizovateli formou ročního výsledku hospodaření efektivnost provozování doplňkové činnosti. Zisky, které škola či školské zařízení tímto
62
MŠMT. Školská právnická osoba: Metodický návod pro obecní samosprávy, dobrovolné svazky obcí a ředitele jimi zřizovaných škol a školských zařízení. Praha: MŠMT, 2009.
39
způsobem získá, musejí být poté využity na zkvalitnění poskytování hlavní činnosti. 63 Škola má na výběr z mnoha druhů činnost například se jedná o:64 •
pořádání odborných kurzů, školení a jiných vzdělávacích akcí
•
pronájem nebytových prostor (školní hřiště, tělocvičny, učebny, kuchyně, jídelna)
•
hostinské služby
•
stravování (hostinská činnost)
•
kopírovací služby
•
půjčování sportovních potřeb
•
koupě a prodej zboží aj.
Aby škola mohla předkládat podrobné účetnictví, které se týká její veškeré činnosti a aby tyto výkazy byly přehledné, je škola povinna vést účetnictví o doplňkové činnosti odděleně. Tato činnost se tedy zaznamenává zvlášť od hlavní činnosti a je vedena také na zvláštním účtu. Různé druhy účtů pomáhají v přehlednosti a neprolínání zdrojů z více instancí. Na konci hospodářského roku dojde ke spojení hospodářského výsledku veškeré doplňkové činnosti po zdanění a tato suma je posléze převedena do fondů.65 V následujícím roce jsou prostředky z této činnosti součástí fondů školy. Škola, která je školskou právnickou osobou vytváří několik typů fondů:66 •
rezervní fond
63
§ 135 školského zákona č. 561/2004 Sb. NEUBAUEROVÁ, Jana Neubauerová. Směrnice o doplňkové činnosti. 2007, s. 3. Dostupné z: http://www.zs.vratislavice.cz/pro-zaky/mimoskolska-cinnos/smernice-o-doplnkove-cinnosti 65 162 školského zákona č. 561/2004 Sb 66 ŠTIKOVÁ, Marcela. Školství: Příručka pro člena zastupitelstva obce. Praha: SMO ČR, 2012, s. 6. ISBN 978-80-905421-0-5. 64
40
•
investiční fond
•
fond odměn
•
fond kulturních a sociálních potřeb (FKSP)
Tyto fondy poté slouží jako úložiště finančních zdrojů, které může škola v případě přebytku čerpat i další rok.
2.7
Finanční prostředky z programů MŠMT Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy poskytuje v rámci své politiky zlepšování úrovně ve školském systému peníze na různé projekty. Jak již bylo uvedeno v minulých kapitolách, má ministerstvo dvě základní možnosti, jak financovat školství. První z nich je systém výkonového financování, který je založen na tvorbě normativů. Druhý typ financování školství je programové financování, tedy pomocí různých programů. Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy vypisuje každý rok různé programy, projekty do jejichž zařazení se mohou školy a školská zařízení pokusit požádat a následně z takového projektu čerpat další finanční prostředky. Oblast, na kterou se projekty zaměřují, vyplývá z nastaveného ekonomické
systému. aspekty
Programové
vzdělávání
a
financování školských
umožňuje
služeb,
řešit
jejichž
takové
promítnutí
do republikových normativů buď není možné (opatření, která se nedotýkají všech škol a školských zařízení stejného druhu, či typu), nebo by nebylo účelné.
67
Částka, kterou ministerstvo na tyto programy dostává ze státního rozpočtu, se pohybuje v řádech stovek milionu korun. Obecně se ovšem jedná jen o minimální částku z celkové sumy, která je na školství vydávána. Udává se, že výdaje na tyto projekty tvoří asi 1% z celkových finančních zdrojů.68
67
Rozvojové programy 2014: Č. j. MSMT 2520/2014. [online]. 2014, s. 6 [cit. 2014-03-14]. Dostupné z: http://www.msmt.cz/vzdelavani/skolstvi-v-cr/ekonomika-skolstvi/rozvojove-programy 68 tamtéž
41
Tento podíl se zdá být na první pohled malý, ale pro školy představuje nezanedbatelné finance, které mohou být poskytnuty na dlouhodobě opomíjené oblasti vzdělávání, či na oblasti, které se díky podmíněnosti financování škol a školských zařízení (přímý účel prostředků daný zákonem) jen těžko dofinancovávají. MŠMT se z tohoto důvodu snaží každoročně rozšiřovat nabídku těchto programů nejen z hlediska tematického, ale také podle zaměření. Například byly nově prosazeny programy na podporu rozvoje v oblasti odborného vzdělávání.69 Tyto programy jsou nejčastěji vytvářeny pro oblasti regionálního a vysokého školství. Podle těchto stupňů vzdělávání jsou také členěny a uspořádány. Pro účel této práce se podíváme průřezově na témata, která se týkala školství regionálního.
Program: Zajištění podmínek základního vzdělávání nezletilých azylantů, osob požívajících doplňkové ochrany, žadatelů o udělení mezinárodní ochrany na území České republiky a dětí cizinců umístěných v zařízení pro zajištění cizinců Tento projekt vyhlašuje ministerstvo za účelem částečného nebo plného dofinancování pro zřizovatele škol, kteří poskytují základní výuku. Pokud taková škola zajišťuje vzdělávání výše vymezených dětí, žáků, potom může pro jejich potřeby zažádat o tento program. Jedná se zejména o krytí výdajů, které mohou na tyto žáky vyvstat. Finance z tohoto projektu mohou být například použity na přizpůsobení počtu dětí ve třídách tak, aby to bylo jak pro pedagogy, tak pro děti ideální. Je také možné zohlednit jejich specifické potřeby ve vzdělávání a časovou náročnost na takový typ výuky. V praxi je možné se setkat s více takovými jedinci ve třídě a tím se zvyšuje i zátěž pro školy. Proto je možné z tohoto programu čerpat finance na financování mezd, platů, osobních příplatků, odměn a příplatků, popřípadě je možné zohlednit kvalitu
69 Rozvojové programy 2014: Č. j. MSMT 2520/2014. [online]. 2014, s. 6 [cit. 2014-03-14]. Dostupné z: http://www.msmt.cz/vzdelavani/skolstvi-v-cr/ekonomika-skolstvi/rozvojove-programy
42
a množství vykonané práce vyplývající z poskytování vzdělávání těmto žákům, popřípadě také vyšší nároky na řídící a koncepční práci vedoucích pracovníků.70 Výše finančních prostředků vyčleněných pro rok 2014 by měla být 3 700 tis. Kč.71 Program: Bezplatná výuka českého jazyka přizpůsobená potřebám žáků – cizinců z třetích zemí na rok 2014 Z tohoto programu mohou čerpat zřizovatelé základních škol, kteří vzhledem k zastoupení svých žáků mají potřebu zvláštní výuky českého jazyka pro cizince. Tento program je každý rok velmi žádaný, jelikož se na českých školských a v českých školských zařízení vyskytuje stále více dětí, které nemají český jazyk jako svůj jazyk mateřský. Přesto v souladu se vzdělávacími plány i tyto děti a žáci musí absolvovat výuku českého jazyka na stejné úrovni jako ostatní děti. Zejména cizinci, kteří sem přicházejí z třetích zemí, si obvykle nemohou dovolit samostatně tuto výuku financovat a proto zde dostává škola možnost těmto dětem, žákům pomoci. Škola může zřídit libovolné množství hodin potřebných pro tyty děti, žáky, aby tím zajistila rovné příležitosti pro absolvování vzdělávání na základním stupni. Tento program umožňuje financovat zejména platy, odměny i nákup učebnic a učebních pomůcek pro cizince, které nejsou obvyklým inventářem škol.72 Výše finančních prostředků, které byly na tento program vyčleněny pro rok 2014, je 10 440 tis. Kč.73
70
MŠMT. Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy: Rozvojové programy 2014 [online]. 2014 [cit. 2014-03-16]. Dostupné z: http://www.msmt.cz/rozvojové-programy-2014 71 Rozvojové programy 2014: Č. j. MSMT 2520/2014. [online]. 2014, s. 6 [cit. 2014-03-14]. Dostupné z: http://www.msmt.cz/vzdelavani/skolstvi-v-cr/ekonomika-skolstvi/rozvojove-programy 72 MŠMT. Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy: Rozvojové programy 2014 [online]. 2014 [cit. 2014-03-16]. Dostupné z: http://www.msmt.cz/rozvojové-programy-2014 73 tamtéž
43
Program: Financování asistentů pedagoga pro děti, žáky a studenty se zdravotním postižením a pro děti, žáky a studenty se sociálním znevýhodněním
Tento program umožňuje financování pro děti, žáky, kteří se nacházejí v některé z výše jmenovaných znevýhodňujících situacích. V posledních letech je patrná snaha mnoha škol o integraci znevýhodněných děti do svých tříd. Tato integrace je považována za velkou pomoc takovým dětem, žákům, kterým je tímto způsobem umožněno podílet se na stejných vzdělávacích programech, jako ostatním většinovým dětem, žákům. Asistent pedagoga poté pomáhá dětem a žákům s jejich prací ve škole a hraje klíčovou roli pro to, aby mnohé děti vůbec na běžných školách mohly být. Pro děti se sociálním znevýhodněním hraje speciální pedagog důležitou roli a je často považován za nejlepší možnost, jak zajistit přechod dětí, žáků ze základních škol praktických do běžných základních škol.74 Tento modul je členěn na dvě části. Pro sociálně znevýhodněné děti je vyčleněno 105 000 tis. Kč pro děti zdravotně znevýhodněné je vyčleněno 60 000 tis. Kč.
75
Program: Kompenzační učební pomůcky pro žáky se zdravotním postižením v roce 2014
Děti, žáci se zdravotním postižením, mohou potřebovat také zajistit speciální výukové pomůcky. Jedná se o pomůcky kompenzační, popřípadě rehabilitační. Tento program je možné využít pro děti, které potřebují speciální zajištění výuky. Finanční prostředky jsou poskytovány pro podporu přístupu ke vzdělávání žáků s tělesným, mentálním, zrakovým a sluchovým postižením, autismem, či více vadami.76 74
MŠMT. Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy: Rozvojové programy 2014 [online]. 2014 [cit. 2014-03-16]. Dostupné z: http://www.msmt.cz/rozvojové-programy-2014 tamtéž
75
44
Na tento program je vyčleněno 10 000 tis. Kč.77
Program: Podpora implementace etické výchovy do vzdělávání v základních školách a v nižších ročnících víceletých gymnázií v roce 2014
Tento program je zaměřen na rozšiřování výuky. Etická výchova se ukazuje zejména v posledních letech jako nedostačující a její deficit na školách se začíná projevovat. Tento program pomáhá zlepšit kvality vzdělávacího obsahu, který by mohl přispět k lepšímu rozvoji dětí, žáků a také k vylepšení sociálního klimatu ve škole. Finanční zdroje z tohoto projektu jsou primárně určeny k tomu, aby mohl být na školách vyučován předmět Etická výchova a tím i začleněna do školních vzdělávacích programů. 78 Na program jsou pro rok 2014 vyčleněny finanční prostředky ve výši 2 000 tis. Kč.79 Program: Rozvojový program na podpora odborného vzdělávání v roce 2014
Tento program má za cíl podpořit školy a školská zařízení, zajištující střední stupeň vzdělávání. Jedná se o instituce, které zprostředkovávají vzdělávání ve specifických oborech vzdělávání. Tyto obory poté MŠMT kvalifikuje jako obory na daném území nenahraditelné. Obvykle se jedná o takové odborné vzdělávání, které je například v daném regionu velmi potřeba a lidí v těchto profesích není dostatek. MŠMT se pomocí tohoto programu snaží doplnit deficit, který na těchto školách vzniká díky programovému financování školství. Zejména obory, které nejsou pro žáky natolik lukrativní, nenaplní své třídy a nedostanou poté dostatečně 76
MŠMT. Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy: Rozvojové programy 2014 [online]. 2014 [cit. 2014-03-16]. Dostupné z: http://www.msmt.cz/rozvojové-programy-2014 77 tamtéž 78 tamtéž 79 tamtéž
45
velký příspěvek na žáka. Také některé obory vyžadují nižší počet žáků ve třídách. Jedná se o špatně řešitelný problém, který lze alespoň z části kompenzovat těmito programy.
Obory,
které
mohou
o
tuto
finanční
podporu
žádat,
jsou
charakterizovány jako: obory vzdělání, které lze z pohledu potřeb trhu práce, popřípadě i z pohledu unikátnosti a tradice považovat v daném území za nenahraditelné. 80 Na program jsou pro rok 2014 vyčleněny finanční prostředky ve výši max. 200 000 tis. Kč.81 Program: Hodnocení žáků a škol podle výsledků v soutěžích v roce 2014 – Excelence středních škol 2014
Tento program si klade za cíl podporovat školy a jejich motivaci ke kvalitní výuce. Nejedná se pouze o kvalitní výuku obecně, ale o práci s talentovanými dětmi a jejich možnosti pro rozvoj v talentových disciplínách. Tento projekt je zejména koncipován pro školy zajištující střední stupeň vzdělávání.
Jedná se
o zvyšování motivace nejen pro školy, ale také pro učitele a samotné žáky. Žák, který dosahuje vynikajících výsledků v oboru, je i následně za tuto snahu oceněn a tím přichází i pro školu nejen prestiž s těmito soutěžemi spojená, ale také jistý finanční obnos, který umožňuje škole dále tyto nadané žáky podporovat. Tím se ministerstvo snaží podporovat zájem o jednotlivé obory a to zejména o obory přírodovědecké a technické a tím zajišťovat větší počet budoucích kvalifikovaných odborníků. Pedagogičtí pracovníci jsou také motivováni ke tvorbě speciálních výukových programů a i k organizaci mimoškolních vzdělávacích aktivit aj.82 Tento program je ministerstvem označován za jeden z klíčových. Podle nové koncepce vzdělávání by měl motivovat ke všeobecnému zlepšení úrovně výuky na školách a dosahování dobrých výsledků v jednotlivých oborech. 80
MŠMT. Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy: Rozvojové programy 2014 [online]. 2014 [cit. 2014-03-16]. Dostupné z: http://www.msmt.cz/rozvojové-programy-2014 tamtéž 82 tamtéž 81
46
Na tento program je pro rok 2014 vyčleněno 20 000 tis. Kč. Program: Podpora přípravy sportovních talentů na školách s oborem gymnázium a gymnázium se sportovní přípravou
Tento program má za cíl podporovat děti s pohybovým talentem. Zejména v posledních letech narůstá finanční náročnost, která není pro většinu rodin udržitelná. Škola proto může velmi nadaného žáka podpořit a to financováním trenérů – pedagogů ve vybraných kmenových olympijských sportech, v uzavřeném systému přípravy sportovních talentů na školách s oborem gymnázium se sportovní přípravou.83 Na program v roce 2014 jsou určeny finanční prostředky ve výši 70 000 tis. Kč.
84
V tomto přehledu se nejedná o kompletní přehled všech vypisovaných programů. Nabídka, kterou ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy každoročně vypisuje, se rok od roku mění. Programy jsou zpětně vyhodnocovány dle jejich úspěšnosti a naplněnosti. Zde pro tento výčet byly použity programy, které byly schváleny pro rok 2014. Jedná se o širokou paletu různých podpůrných programů pro všechny stupně vzdělávání a pro všechny obory. Jejich výběr je stanovován nejen podle potřeb škol, ale je jím i aktivně prosazována politika ministerstva, které se snaží o zlepšení kvality školského systému jako celku.
83
MŠMT. Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy: Rozvojové programy 2014 [online]. 2014 [cit. 2014-03-16]. Dostupné z: http://www.msmt.cz/rozvojové-programy-2014 84 tamtéž
47
2.8
Finanční prostředky z EU
Evropská unie, známá pod zkratkou EU, je politické a hospodářské uskupení dnes již 28 evropských států. Tato organizace vznikla za účelem postupné integrace, nejprve ekonomické, později i politické. Česká republika se stala jejím oficiálním členem roku 2004. Evropská unie má mimo jiné za cíl podporovat rozvoj členských států a poskytuje i dotace na jí vypisované programy. Tyto projekty vznikají i v oblasti školství a jsou pod správou Evropského sociálního fondu, který poskytuje na tyto aktivity finanční prostředky.85 Evropský sociální fond je klíčovým fondem poskytující finance do oblasti vzdělávání. Jeho úkolem je prosazování politiky Evropské unie v oblasti ekonomické a sociální soudržnosti. Jeho hlavním cílem je snaha o překlenutí rozdílů v životní úrovni členských států, nejen mezi jednotlivými oblastmi, ale i mezi lidmi. Tento fond se soustředí na několik odvětví. Pro účel financování školství je klíčový třetí bod v programu evropského sociálního fondu: Podpora a zlepšování školení, vzdělávání a poradenství jakožto součástí politiky celoživotního vzdělávání.86 Tento fond spolupracuje úzce s ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy, který zajišťuje veškerou administrativu a komunikaci. V rámci tohoto fondu je vypsán operační program na Vzdělávání pro konkurenceschopnost (znám pod zkratkou OP VK). Tento projekt je rozdělen do několika podskupin, přičemž se v této práci zaměřím na dvě klíčové oblasti a to
85
EU. Evropská unie: Informace o EU [online]. 2013 [cit. 2014-03-16]. Dostupné z: http://europa.eu/index_cs.htm ESF. Evropský sociální fond: ESF v ČR [online]. 2013 [cit. 2014-03-16]. Dostupné z: http://www.esfcr.cz/evropsky-socialnifond-v-cr 86
48
projekty: Zlepšení podmínek pro vzdělávání na základních školách (ZŠ) a projekt: Zlepšení podmínek pro vzdělávání na středních školách (SŠ).87 Zlepšení podmínek pro vzdělávání na základních školách (ZŠ) Tento projekt si klade za cíl podporu v oblastech vzdělávání, které jsou považovány v mezinárodním srovnání za klíčové. Tyto oblasti jsou mezinárodně vytipovány na základě mezinárodních srovnávacích testů např. PISA. Podle toho v jaké oblasti daný stát vykazuje slabší výsledky, jsou poskytovány dotace na rozvoj konkrétních dovedností a oborů. Aby mohlo v těchto oblastech docházet k pokroku a mohly do nich být alokovány i finanční zdroje, byly vypsány základní oblasti, které u nás budou ze strany evropských fondů podporovány. Jedná se o těchto 7 oblastí:88 •
čtenářská a informační gramotnost
•
cizí jazyky
•
využívání ICT
•
matematika
•
přírodní vědy
•
finanční gramotnost
•
inkluzivní vzdělávání
Pro podporu a zlepšení podmínek vzdělávání v těchto oblastech mají být finanční
prostředky směřovány na
metodické
vzdělávání
pedagogických
pracovníků, tvorbu a následné používání nových metodických pomůcek a učebních materiálů.89
87
ESF. Evropský sociální fond: ESF v ČR [online]. 2013 [cit. 2014-03-16]. Dostupné z: http://www.esfcr.cz/evropsky-socialnifond-v-cr 88 MŠMT. Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy: EU peníze základním školám [online]. 2012 [cit. 2014-03-16]. Dostupné z: http://www.msmt.cz/strukturalni-fondy/eu-penize-základnim-skolam 89 tamtéž
49
Aby tyto prostředky mohly být aktivně využity, počítá tento program s menší kapacitou žáků ve třídách, možností dělení výuky a podporou vzdělávání pro žáky se speciálními vzdělávacími potřebami a žáků mimořádně nadaných. Aby došlo ještě k většímu zkvalitnění výuky a také situace na školách samotných, počítá tento evropský projekt i se zapojením dalších podpůrných pedagogických pracovníků, jako je asistent pedagoga, školního psychologa, speciálního pedagoga nebo zavedením programu primární prevence. 90 O tento projekt mohou požádat všechny základní školy, mimo škol nacházející se na území hlavního města Prahy. Toto opatření je zavedeno v rámci politiky rozvoje zejména nedostatečně dotovaných škol v chudších regionech. Praha je považována za nejbohatší regionální oblast v Čechách a proto je z tohoto projektu vyloučena. Tento krok je aktuálně velmi diskutován, jelikož není zcela pravdou, že by školy v Praze byly dotovány o významně vyšší částky, než jak je tomu u jiných regionálních škol. Naopak
školy
v Praze
tímto
vyřazením
začínají
ztrácet
možnost
konkurenceschopnosti v celorepublikovém srovnání. Tato situace je zejména velmi zejména v oblasti vysokých škol, ale je patrná i na školách základních a středních, kde je situace u mnohých projektů stejná. Aby došlo k mírnému vyrovnání u základních škol, vypisuje MŠMT vlastní projekt: Zkvalitnění vzdělávání v základních školách na území hlavního města Prahy, který je pravidelně dotováno cca 140 mil, Kč.91 Tato částka ovšem představuje jen minimální příspěvek. Aby základní škola mohla na peníze z evropského fondu dosáhnout, musí předložit projektové žádosti, dle aktuálních vypsaných termínů. Předpokládá se, že by na tyto finanční zdroje mohlo dosáhnout okolo 600 škol.
90
MŠMT. Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy: EU peníze základním školám [online]. 2012 [cit. 2014-03-16]. Dostupné z: http://www.msmt.cz/strukturalni-fondy/eu-penize-základnim-skolam 91 tamtéž
50
Na tento projekt bylo v rámci OP VK poskytnuta celková částka 4,5 mld. Kč.92 Zlepšení podmínek pro vzdělávání na středních školách (SŠ) V tomto případě se jedná o velmi podobný projekt, jako je výše popsaný, ale se zaměřením na školy střední. Podporovány budou opět vytipované problémové oblasti, kterými jsou:93 •
čtenářská a informační gramotnost
•
cizí jazyky
•
využívání ICT
•
matematika
•
odborné kompetence
•
finanční gramotnost
•
inkluzívní vzdělávání
•
mentoring
Pro podporu a zlepšení podmínek vzdělávání v těchto oblastech mají být finanční
prostředky směřovány na
metodické
vzdělávání
pedagogických
pracovníků, tvorbu a následné používání nových metodických pomůcek a učebních materiálů. 94 Aby tyto prostředky mohly být aktivně využity, počítá tento program s menší kapacitou žáků ve třídách, možností dělení výuky a podporou vzdělávání pro žáky se speciálními vzdělávacími potřebami a žáků mimořádně nadaných. Aby došlo ještě k většímu zkvalitnění výuky a také situace na školách samotných, počítá tento evropský projekt i se zapojením dalších podpůrných pedagogických pracovníků, 92
MŠMT. Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy: EU peníze základním školám [online]. 2012 [cit. 2014-03-16]. Dostupné z: http://www.msmt.cz/strukturalni-fondy/eu-penize-základnim-skolam 93 tamtéž 94 tamtéž
51
jako je asistent pedagoga, školní psycholog, speciální pedagog nebo zavedení programu primární prevence. Aby došlo k lepšímu zapojení praxe a získávání zkušeností, počítá tento program také se zařazením pedagogických pracovníků a žáků do odborných stáží a posílením praktické zkušenosti a odborné kompetence.95 O tento projekt mohou požádat všechny střední školy, mimo škol nacházející se na území hlavního města Prahy. Na tento projekt bylo v rámci OP VK poskytnuta celková částka 1,5 mld. Kč. 96 Tyto dva projekty se aktuálně řadí k nevýznamnějším projektům, které jsou na našem území podporovány z fondů Evropské unie. Tato projektová podpora tvoří významnou položku při financování škol a je nezanedbatelným příjmem, plynoucím z Evropské unie. Přes její mnohé výhody ovšem také přináší pro školy velkou zátěž ve formě administrativy. Přesto jsou její výhody nezanedbatelné. Když porovnáme sumy plynoucí od MŠMT, které se pohybují v rámci milionových částek, zde se již jedná i o miliardy. Proto se tyto programy stávají stále populárnějšími jak na školách středních, tak zejména na školách základních, kam putuje výrazně větší finanční obnos ve formě projektových dotací.
2.9
Finanční kontrola V minulých kapitolách jsme se věnovali otázce finančních zdrojů, které putují do resortu školství. Všechny tyto finanční zdroje jsou rozdělovány na konkrétní účely jejich využití je přesně stanoveno zákonem. Aby byla zajištěna kontrola tohoto systému, vytváří stát jisté kontrolní mechanismy, které mají za úkol dohlédnout nad využíváním těchto finančních dotací.
95
MŠMT. Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy: EU peníze základním školám [online]. 2012 [cit. 2014-03-16]. Dostupné z: http://www.msmt.cz/strukturalni-fondy/eu-penize-základnim-skolam 96 tamtéž
52
I finanční kontrola má svůj systém a hierarchii. Tento systém odpovídá systému školství, který je založen na rozdělení v rámci státní správy a samosprávy. Tato kontrola je dále prováděna příslušnými institucemi, jejichž pravomoci, oprávnění a povinnosti jsou dále vymezeny. Finanční kontrolu můžeme dělit na dva základní druhy kontroly. Prvním z nich je kontrola správní. Zde jsou kontrolujícími subjekty orgány veřejné správy. Tyto orgány provádějí kontrolu zaměřenou na činnost správních orgánů ve vztazích hierarchické nadřízenosti a podřízenosti a kontrola zaměřená na plnění povinností subjektů správního práva stojící mimo hierarchické vztahy veřejné správy.97 Druhým druhem kontroly je kontrola vnější. Tato kontrola je vykonávaná soudy, Nejvyšším kontrolním úřadem. Dále ji mohou také vykonávat správními orgány. Tento druh kontroly může být zahájen na základě podnětů, stížností a petic občanů. 98 Finanční kontrola má tři možnosti, kdy může být prováděna. •
předběžně
•
průběžně
•
následně
Předběžná kontrola je taková kontrola, která se provádí před poskytnutím finančních prostředků. Průběžná kontrola je taková kontrola, která je prováděna v období, kdy jsou finanční prostředky čerpány. Tento druh kontroly je určen k ověřování, zda jsou
97
ADÁMKOVÁ, Petra. Právní regulace financování školství, vědy a výzkumu. . Brno: Tribun EU, 2009, 176 l. ISBN 80-7399677-4.
98
Pařízková, I. In: Mrkývka, P. a kol.: Finanční právo a finanční správa. 2.díl. Masarykova univerzita. Brno 2004, 381s., ISBN 80210-3579-X, str. 343
53
plněny všechny závazky a podmínky stanovené pro přidělení těchto finančních prostředků. Následná kontrola je taková kontrola, která probíhá až po vyčerpání finančních prostředků. Jedná se o kontrolu po vyúčtování celkového hospodaření s penězi. Tato kontrola má za účel stanovit, zda byly pravdivě zobrazeny všechny prostředky, zda jsou dané operace v souladu s právními předpisy a rozpočty, popřípadě zda splňují požadavky na hospodaření s nimi.99 Jak je patrné z předešlého text, je kontrola prováděna na několika úrovních. Základní pravidla pro kontrolu financí v oblasti školství jsou stanovena dle ustanovení zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě, v platném znění. V oblasti školství vykonává finanční kontrolu Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy. Jako hlavní správní orgán má za úkol také zajistit správné financování svého resortu a zároveň i zajisti kontrolu hospodaření se zdroji. Dalším subjektem provádějícím kontrolu jsou obce a kraje, které provádějí finanční kontrolu tam, kde jsou zřizovateli. Tento systém dále zavazuje i ředitele škol a školských zařízení. Jejich povinností je sledovat a vyhodnocovat výsledky finanční kontroly. Pokud dojde ke zjištění nedostatků, neprodleně musí přijmout opatření, která povedou k nápravě. Ředitel má ovšem také povinnost snažit se těmto nedostatkům předcházet a včas odhalovat rizikové faktory a vyhýbat se jim.100 V tomto sytému se setkáváme i s vymezením kontroly finančních zdrojů, které jsou poskytovány mimo zřizovatele. Zejména se jedná o zdroje poskytované z Evropské unie. K zajištění jejich kontroly je Česká republika vázána formou 99
Pařízková, I. In: Mrkývka, P. a kol.: Finanční právo a finanční správa. 2.díl. Masarykova univerzita. Brno 2004, 381s., ISBN 80210-3579-X, str. 343 100 ADÁMKOVÁ, Petra. Právní regulace financování školství, vědy a výzkumu. . Brno: Tribun EU, 2009, 176 l. ISBN 80-7399677-4.
54
mezinárodních smluv. Jejich kontrola vyžaduje proto zvláštní pozornost a je proto zajišťována výše jmenovanými subjekty zvlášť.101
2.10 Analýza financování školství v letech 2001-2009 V této kapitole bych ráda ukázala některá konkrétní čísla a vysvětlila na nich vývoj financování školství v letech 2001-2009. Na tomto časovém období je možné si ukázat základní vývojové tendence, které nejvíce ovlivnily podobu dnešního školství. V roce 2001 dochází k výrazným změnám v organizaci školství a také jejím financování. Dochází k decentralizaci a přenesení mnoha kompetencí na nižší správní a samosprávní celky. Z tohoto důvodu nejsou v této práci data z dřívějších let uvedena, jelikož nejsou porovnatelná. Od roku 2001 je ovšem možné také poukázat na různé vývojové tendence v politice školství a také na vliv ekonomické krize, která postihla nejen Českou republiku, ale ve větší či menší míře všechny státy.
Financování
školství
je
možné
zkoumat
z mnoha
aspektů.
Jedním
z významných ukazatelů je podíl na HDP státu. HDP je zkratka pro Hrubý domácí produkt a představuje peněžní vyjádření celkové hodnoty statků a služeb nově vytvořených v daném období na určitém území používá se pro stanovení výkonnosti ekonomiky.
102
Tedy se dá říct, že HDP vyjadřuje hodnotu všeho, co bylo na našem
území za celý rok vyprodukováno. Právě na tomto ukazateli výkonu ekonomiky je dobře patrné, podle jeho přírůstku či poklesu oproti minulým letům, zda se státu po finanční stránce daří, či nikoliv. Pokud HDP roste, je ekonomika výkonnější a tím přichází také více peněz do rozpočtu státu. Dochází ke zvýšení objemu financí, se kterými stát v rámci rozpočtu může operovat a umožňuje tak také přesun většího či menšího množství peněz do 101
102
Zeman a spol.: Studium pro ředitele škol a školských zařízen I, Praha, Národní institut pro další vzdělávání, 2005 ČSÚ
55
určitých oblastí. Je ovšem zejména na politické vůli, které oblasti budou více či méně podporovány. Pro porovnání se podíváme na ukazatel procent HDP, která vydává stát přímo na školství.
Graf 1. Výdaje na vzdělávání ČR v procentech HDP.103 4.5 4.4 4.3 4.2 % HDP 4.1 4 3.9 2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Zdroj: Analýza současného systému financování školství, MŠMT, květen 2010
Na grafu číslo1 je znázorněn vývoj výdajů na vzdělávání, které byly poskytnuty v letech 2001 až 2009. Tato data jsou udávána v procentech HDP, které vyprodukovala Česká republika za daný rok. Uvedené výdaje jsou ukazatelem množství peněz, který byly poskytnuty do kapitoly 333-MŠMT ze státního rozpočtu (hlavní kapitola státního rozpočtu, skrze kterou je školský systém financován). Nejedná se tedy o zdroje, které mohou do školství plynout z dalších kapitol.
Z grafu je patrný velký rozdíl mezi lety 2001 a 2002. Tento rozdíl je dán změnou financování vzdělávání, která na našem území proběhla. Došlo k nastartování reforem, které vedly k současné podobě systému financování školství. Největší změny zasáhly zejména oblast regionálního školství. Tyto změny se týkaly nejen financování, ale také organizace školní vzdělávací soustavy. Pro přehled došlo například ke změně zřizovatele. Školy, které byly doposud financovány školskými úřady, byly převedeny do kompetence krajských a okresních úřadů. Dále obce a kraje dostaly povinnost
103
Zdroj: Analýza současného systému financování školství, MŠMT, květen 2010
56
zřizovat školy, předškolní zařízení a školská zařízení v právní formě příspěvkové organizace. Největším přínosem tohoto celého procesu byla decentralizace školství.
Byla posílena role orgánů veřejné správy při rozhodování a řízení školství, především pak orgánů samosprávy. Tato změna měla zásadní dopad na financování školství. Stát přestal být zřizovatel většiny škol a své pravomoci předal nižším správním a samosprávním celkům. Školská politika, tak byla přenesena do rukou jiných zřizovatelů, jejich pravomoci se výrazně posílily a i školy samotné dostaly větší autonomii.
104
Tato radikální změna zasáhla i systém financování škol, který
se proměnil do podoby, kterou známe dnes. Přesto je nutné dodat, že objem financí za rok 2002, které byly vydány na školství se, i přes strukturální změny oproti jiným létům, zvýšil.
Dalším důvodem drobného zkreslení tohoto nepoměru je fakt, že roky 2001 a 2002 byly přechodnými roky pro zavedení reforem, které s konečnou platností nabyly účinnosti k 1. 1. 2003. Po tuto přechodnou dobu byly do financování školství zahrnuty i zdroje, které do školství plynuly přes rozpočet kapitoly Okresní úřady z důvodu transformace veřejné správy.
V roce 2003 jsou zde patrné snahy o navýšení zdrojů ve školství. Ukázala se potřeba finančních zdrojů v této oblasti. Byla zde i politická vůle, která byla ochotna přesunout do tohoto resortu více zdrojů. Rok 2003 byl pro finance obecně rokem příznivým. Z hlediska ekonomiky byl nastartován ekonomický růst, který umožnil větší výdaje ze státního rozpočtu.
Paradoxně k tomu, že v dalších letech na tom byla naše ekonomika velmi dobře a výdaje ze státního rozpočtu stoupaly, nebyly tyto výdaje přesměrovány do školství. Jak je z našeho grafu patrné, výdaje na školství byly v následujících letech stabilní. V letech 2004 až 2006 se pohybovaly na zhruba 4,4 % HDP. Tato ztráta mohla být školám kompenzována naším přístupem do Evropské unie. Ta poskytuje dotace na 104
Analýza současného systému financování školství, MŠMT, květen 2010
57
různé programy a projekty. Tyto částky, které v našem grafu, ale zohledněny nejsou, ale mohly sloužit jako jakási kompenzace.
V roce 2008 dochází k rozporům zejména na poli vysokého školství. Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy nezahrnulo více jak 13.000 studentů do normativů. Tento problém se v dalších letech podařilo vyřešit, ale obecný trend krácení financí plynoucích do rozpočtu je nepřehlédnutelný.
V letech 2007 a 2008 dochází ke změně vládnoucích stran u nás. Odchází vlády sociální demokracie, která se zaměřovala na štědrou sociální politiku, čímž však navýšila schodek státního rozpočtu. V roce 2007 se dostává k moci pravicová koalice, která se rozhodla omezit výdaje ze státního rozpočtu. V tomto období začíná boj o státní rozpočet, který se politické strany snaží seškrtat. Veškeré resorty, nejenom školství, se musely vypořádat s tím, že jejich příjmy ze státního rozpočtu se budou krátit. Tento boj mezi různými oblastmi státní správy bohužel nedopadl pro oblast školství příznivě.
Ukázalo se, že zejména resorty, které mají podporu veřejnosti a jsou nejen politicky, ale i veřejně diskutovaným tématem dostaly přednost (např. zdravotnictví). Je zde možné ovšem poukázat na paradox těchto rozhodnutí, jelikož školství se zejména v posledních letech stávalo velmi diskutovaným tématem zejména v předvolebním boji. Ačkoliv tento trend trvá, nedochází k žádnému výraznému zlepšení, pouze k drobným opatřením, která se ve větší míře neprojeví.
Faktorem, který byl pro naši ekonomiku určující, je také dopad ekonomické krize. Tato krize byla vyvolána 2007 a u nás dopadla na ekonomiku zejména v letech 2008 a 2009. Došlo k výraznému poklesu HDP a celkového ekonomického růstu. Ekonomická krize nebyla očekávaná a o to více zasáhla náš rozpočet. Ačkoliv se dodnes s následky krize vypořádáváme a čísla ekonomické růstu se již nikdy nevrátila na tak vysokou úroveň jako v letech 2005 a 2006, na školství má tento jev jen minimální dopady. V posledních letech se ukázalo, že se MŠMT daří jen velmi málo 58
prosadit své zájmy a udržení již takto nízkého standardu financování školství je vlastně úspěchem.
Oblast školství, představuje výraznou a důležitou složku státní sféry. Jeho financování je důležité pro přípravu budoucích absolventů. Pokud zde nebudeme mít dobře a kvalitně vzdělané obyvatele, budou nám časem chybět kvalifikované síly v mnoha odvětvích.
Abychom si dokázali tuto situaci objektivně představit, je nutné uvést srovnání mezinárodní. Pro tento účel využijeme statistiky a analýzy, které jsou publikovány OECD. OECD je zkrácená forma názvu Organizace pro ekonomickou spolupráci a rozvoj, v originále The Organisation for Economic Co-operation and Development. OECD představuje mezinárodně uznávanou organizaci, ve které je zastoupeno 34 nejvyspělejších demokratických států.
Její pole působnosti je velmi široké. Zabývá prakticky všemi oblastmi hospodářské politiky a sociální politiky v jejich širokém pojetí. Jedním z klíčových produktů OECD je tzv. hospodářský přehled, zpracovávaný pro členské země ve zhruba dvouletém cyklu. Dokument prezentuje strukturovaný, zevrubný odborný názor OECD na hospodaření posuzované země, včetně konkrétních doporučení. Poslední přehled, zpracovaný pro Českou republiku, byl zveřejněn v listopadu 2011 a obsahuje zároveň také i analýzu financování školství v ČR.105
Jedná se o velmi obsáhlé dokumenty, které porovnávaly problematiku školství nejen mezi členy OECD, ale také mezi dalšími státy jako jsou Brazílie, Čína, Indie, Indonésie, Jihoafrická republika, Ruská federace a jiné. Faktory na které se tato zpráva zaměřovala, byly: rozsah aktivit vzdělávacích systémů, finanční zdroje
105
OECD. OECD: Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj. Praha: OECD direct, 2007.
59
investované do vzdělávání, lidské zdroje, organizace a podmínky pro vzdělávání. Zvláštní část byla poté věnována ukazatelům rovnosti přístupu ke vzdělávání.106
Pro účel této práce bude použito porovnání stavu českého školství v mezinárodním měřítku a analýza reálných čísel vycházejících ze statistik v mezinárodním porovnání.
Graf č.2 Porovnání objemu investic do školství v zemích OECD a ČR za rok 2007 v % HDP a USD.107
Zdroj: OECD.Statistics-Education.2007
Graf číslo 2 ukazuje množství investic, které jsou u nás přerozdělovány do školství v závislosti na počtu procent HDP (GDP-v anglickém originále Gross domestic product). Na tomto grafu jsou využity průměrné hodnoty, které jsou platné
106
OECD představila svůj “Přehled vzdělávání 2012”. In: Ministerstvo zahraničních věcí ČR: Ekonomická diplomacie [online]. .2012 [cit. 2014-03-08]. Dostupné z: http://www.mzv.cz/ekonomika/cz/akce_zu/oecd_paris-publish-cz-zpravy_udalosti_aktualityoecd_predstavila_svuj_prehled_vzdelavani$1325.html?action=setMonth&year=2012&month=3&day=1 107 HORÁLEK, Jakub Horálek. Analýza přístupu k financování školství a vzdělávání v České republice s akcentem na jeho efektivitu a vývojovou predikci. Česká škola [online]. 2011, s. 7 [cit. 2014-03-08]. Dostupné z: http://www.ceskaskola.cz/2011/09/jakub-horalek-analyza-pristupu-k.html
60
jako průměr všech hodnocených států, a jsou stanoveny jako hranice 100 %. Jak je z tohoto grafu velmi dobře vidět, tak je české školství ve všech aspektech financováno výrazně nižšími prostředky, než jak je tomu průměru v ostatních státech OECD.
První sloupec grafu znázorňuje podíl procent na HDP, která byla za rok 2007 do školství investována. Jedná se stejné znázornění, jako jsme měli možnost vidět v grafu č. 1. Dochází zde k rozdílným hodnotám, jelikož graf č. 2 zohledňuje veškeré finance všech kapitol, které do oblasti školství plynuly. Zatímco v ostatních zemích OECD bylo v průměru na školství vydáno 6,2 % HDP za rok 2007, v České republice se jednalo pouze o 4,6 %.
Druhý sloupec představuje podíl investic do vzdělávání na veřejných výdajích. Veřejné výdaje jsou takové výdaje, které stát přerozděluje do veřejného sektoru. Na rozdíl od minulého sloupce, kde byla klíčová celková produkce a bohatství vyprodukované za celý rok, se tato data vztahují již ke konkrétní částce, kterou má již stát v rámci rozpočtu k dispozici a kterou přerozděluje. Veřejný sektor je poté sektor, který je financován státem pomocí veřejných rozpočtů a státu obvykle nepřináší žádný zisk. Těmito sektory jsou například sociální služby, zdravotnictví nebo školství. Ačkoliv tyto oblasti pro stát nepřináší přímý zisk, jsou to klíčové oblasti, o které se stát stará a jejichž chod zajišťuje. Soustava veřejných rozpočtů se dále nazývá státní rozpočet. Zatímco v průměru bylo na školství vydáváno v zemích OECD 13,3 % z rozpočtů daných zemí, v České republice se jednalo pouze o 9,9%.
Ve třetím sloupci je znázorněno množství průměrných výdajů na žáka/studenta v oblastech školství od primárního až po terciérní stupeň vzdělávání v dolarech (USD) dle parity kupní síly (PPP). V průměru bylo v zemích OECD na jednoho žáka, studenta v roce 2007 vydáno 9 195 USD. V České republice se jednalo o částku 5 426 USD. Tento údaj se odvíjí již od výše zmíněných údajů, jedná se o přepočet na konkrétní částku v dolarech, která je poskytována na jednu jednotku výkonu, na kterou jsou u nás výdaje přepočítávány při tvoření normativů. V tomto sloupci můžeme pozorovat výrazný rozdíl, který se ve financování školství otevírá. Zatímco 61
v poměru k HDP nebo k rozpočtu zde rozdíl je, ale ne natolik markantní, zde se nám otvírá opravdu šokující propast. Tento rozdíl je dán také tím, že velké množství prostředků putuje nikoliv na vzdělávání žáků/studentů, ale na výdaje provozní.
Ve čtvrtém sloupci grafu č. 2 můžeme porovnat průměrné platy učitelů po 15leté praxi v oblastech od primárního až po vyšší sekundární stupeň vzdělávání za rok 2008 v dolarech (USD) vzhledem k paritě kupní síly (PPP). Zatímco průměr v zemích OECD činil 41 734 USD za rok 2007, v České republice se jednalo o 22 425 USD, což představuje cca 55 % průměrného učitelského platu v zemích OECD.
Jak je možné pozorovat na grafu č. 2, dochází v České republice k výrazně nižším finančním dotacím, než jak je tomu v jiných vyspělých demokratických státech. Tento schodek ovšem není zanedbatelný a tato situace se bude muset v budoucnu řešit. Největší míru podfinancování vidíme v konkrétních číslech na žáka a na plat učitele. Česká republika se již tradičně potýká s tímto problémem a protesty ze stran škol a i zaměstnanců škol se neustále stupňují. Bohužel k výraznějším změnám ani po roce 2009 nedošlo. Podle mnohých pramenů můžeme mít tento stav několik neblahých vlivů. Zejména může dojít k snižování konkurenceschopnost naší společnosti a omezovat naši fiskální politiku. Jinými slovy čím vzdělanější společnost, tím lepší práce, lepší možnost zisku práce a tím také větší přínosy pro stát.
62
Graf č. 3 Srovnání množství výdajů na vzdělávání v zemích OECD a v ČR v % HDP za rok 2007 108
Zdroj: OECD.Statistics-Education.2007
Graf č. 3 názorně upřesňuje postavení ČR mezi zeměmi OECD. Zde uvedená data pro rok 2007 představují srovnání počtu % HDP, která jsou v daných státech poskytována do oblasti školství. Česká republika, která v roce 2007 podle analýzy OECD, poskytla 4,6 % HDP do resortu školství, se umístila na zadních příčkách. Mnohem lépe jsou na tom země, jako jsou Mexiko, Brazílie, Maďarsko nebo Polko. Ještě o něco horších výsledků než u nás dosáhlo Slovensko. Tento obecný trend navyšování dotací do školství se projevoval i v době ekonomické krize. V době největších úspor a omezování výdajů ve všech státech, došlo k nečekanému vývoji. Většina států se rozhodla totiž vzdělání podporovat, raději než mu finance krátit i na úkor schodku státního rozpočtu. Tento trend ovšem Česká republika nezachytila. 108
Zdroj: OECD.Statistics-Education.2007
63
V souhrnu tyto statistiky vypovídají o velmi nízké míře financování školství na našem území. Ačkoliv se data uváděná různými zdroji liší v řádu desetin procent, stále je výsledek stejný. Českému školskému systému se nedostává dostatek financí. V poslední době se rozšířila diskuze, zda tyto zdroje nejsou zbytečně podmíněny na různé účely, zda nejsou příliš financovány hmotné zdroje zajištující výuku na úkor podpůrných programů a platů.
Pravdou ovšem je, že z výše uvedených grafů 1-3 můžeme pozorovat, že situace není vůbec snadná. Oproti jiným zemím je v některých oblastech míra finanční dotace až poloviční. Z tohoto důvodu se školství potýká nejen s horší kvalitou vybavení, ale také není dostatečně oceněna pedagogická pracovní síla, která v těchto zařízeních pracuje. Ačkoliv jsou stále kladeny vyšší a vyšší nároky na školu jako instituci, mající zodpovědnost za vývoj žáků, stupňuje se tlak i na osoby učitelů, jako pedagogických pracovníků. Tato náročná práce ovšem stupňuje své nároky, přičemž zde ale není zde dostatečný prostor pro její ocenění. Dochází k odchodu kvalitních pracovníků do škol jiných, soukromých zřizovatelů, nebo zcela z této profese.
Přirozeně se tento následek odráží i na věkovém složení pedagogických pracovníků, kdy se u nás nachází velmi vysoký podíl učitelů nad 50 let a jeden z nejnižších podílů učitelů do 30 let.109 Tím dochází ke stálému zhoršování se situace. České školství by potřebovalo finanční injekci, která by dovolila financování nových programů, adekvátní ohodnocení svých pracovníků, přepracování a modernizaci různých učebních pomůcek apod. Tento posun se ovšem v nejbližší době nedá očekávat. Chybí zde jak politická vůle k razantním opatřením, tak také větší tlak ze strany společnosti.
O této situaci vypovídá i nedostatečný materiál, který by se této problematice věnoval, popřípadě jeho následná neporovnatelnost. Je možné najít několik málo
109
JIŘIČKA, Jan. Čeští učitelé jsou příliš staří a berou platy jako v Indonésii. IDNES [online]. 2012, s. 2 [cit. 2014-03-08]. Dostupné z: tp://zpravy.idnes.cz
64
analýz, vydávaných MŠMT, ale opravdový přehled přinesla až zpráva OECD. Tato debata je vedena spíše v odborných pedagogických kruzích, než na široké veřejnosti. Přesto je velmi těžké dohledat skutečný důvod, proč byly finance v určitých letech kráceny a proč zrovna školství nedostává takové zdroje, jaké by potřebovalo. Jak již bylo několikrát řečeno, pokud tento systém nedostane v následujících několika letech větší finanční injekci, hrozí mu ztráta konkurenceschopnosti. V zemi, která se chlubí svou ekonomickou pokročilostí a demokratickým zázemím by se dal očekávat větší zájem o budoucnost vzdělanosti u nás a tím i ekonomického růstu.
Jako podklady pro tuto kapitolu byly použity výsledky ze zpráv Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy a také zprávy OECD. Je ovšem nutno dodat, že i tyto dva velmi spolehlivé zdroje se ve svých informacích drobně rozcházely. Přesto je považuji za nejdůvěryhodnější, a proto byly pro tuto analýzu zvoleny. Jiné zdroje pro tuto statistiku nebyly využity pro rozdílnost jejich údajů, která se liší až o celá procenta. Tento rozdíl je způsoben různými přepočty a také zahrnutím různých složek do výdajů, či do příjmů. Některé zdroje například zahrnují do výdajů státu i zdroje z Evropské unie a jiné ne. Je ovšem velmi těžké rozpoznat tuto příčinu, jelikož grafy a zprávy nejsou dostatečně okomentovány. Proto dochází k velkým odlišnostem a z tohoto důvodu nebyly tyto zdroje do analýzy zahrnuty
2.11 Výhody a nevýhody systému financování školství v ČR V celé
této
kapitole
jsem
se
věnovala
popisu
základního
systému
přerozdělování financí, který se používá v České republice. Tento systém je vcelku komplikovaný a jeho charakteristikou je silná decentralizace. Na základě všech těchto, ve výše uvedených kapitolách, vyjmenovaných parametrů bych ráda na závěr uvedla drobné zhodnocení. Jako každý systém i systém financování školství u nás má své výhody a nevýhody. Některé oblasti fungují výborně a v jiných by bylo potřeba dosáhnout významnějších změn. V různých zdrojích bývají uváděny zejména tyto klady a zápory systému. 65
Za nesporný klad je považována transparentnost financování českého školství. Díky systému financování školství, který je postaven na tvorbě normativů, je celý systém průhledný a dobře dohledatelný. Normativy samy jsou vytvářeny na základě předem daných kritérií, pro jejichž podklad slouží statistické údaje jednotlivých škol. Tím se zmenšuje prostor pro manipulaci a nečitelný převod peněz do zařízení, která na ně nemají nárok. Nevzniká zde ani prostor pro různé druhy lobbismu, či klientelismu. Tento klad ještě zvyšuje fakt, že zdroje putující do resortu školství jsou již předem určeny, tedy podmíněny na konkrétní účel, dle školského zákona.110
Financování škol a školských zařízení je také závislé na jejich každoroční výkonnosti. Tedy je zde zastoupen faktor flexibility. Finanční zdroje mohou být rok od roku přesouvány do různých oblastí, kde jsou zrovna potřeba. V případě škol a školských zařízení může docházet ke změnám například v šířce nabízených služeb, či k omezování nebo rozšiřování těchto služeb. MŠMT má pro tento případ prostředky, kterými může v dalším roce reagovat a potřebné zdroje přerozdělit.111
Financování škol je označováno za stabilní. Díky tomu, že je školství financováno ze dvou zdrojů, a to ze státního rozpočtu a z rozpočtu zřizovatelů. V jisté míře se dá říct, že pokud se ve státním rozpočtu nenalezne dostatek zdrojů, může být tato situace kompenzována z rozpočtu zřizovatele. Tento fakt opět ukazuje na flexibilitu systému, ale je do jisté míry omezen. Zřizovatelé mohou kompenzovat pouze schodky do jisté míry a jsou také závislí na svých rozpočtech112.
Jako slabina je označováno vymezení odpovědnosti státu při financování celého systému. Tento systém se řadí k nejdecentralizovanějším systémům financování vůbec, ale tento jev s sebou nese i jisté komplikace. Stát, který představuje hlavní zdroj financí, nemá příliš velký vliv na alokaci zdrojů. Je podmíněn přesně danými oblastmi, které financuje a nemá již vliv na přesun zdrojů jinam. 110
Krok první: Popis financování školství. Učitelské noviny. 2010, č. 26, s. 6 tamtéž 112 tamtéž 111
66
Naopak je tento vliv ponechán na MŠMT, popřípadě na jednotlivých zřizovatelích škol. Tím je ztíženo prosazování státní politiky v této oblasti, jelikož jeho zdroje jsou přerozděleny do předem daných oblastí. Naopak jiné oblasti jsou tímto jevem postiženy, protože stát nemá jak pružně reagovat na danou situaci.
Například zvláště významně se tento jev dotýká oblasti zajištění mezd „provozních“ pracovníků škol a školských zařízení (jejich financování státem je nesporně pozůstatkem z dob, kdy stát plnil roli zaměstnavatele i u tzv. obecního školství), dále také oblasti financování přímých výdajů některých druhů vzdělávání neposkytujících stupeň vzdělání a oblasti financování školských služeb.113
Stát není dostatečně pružný a díky fixaci zdrojů nemůže dostatečně rychle reagovat na rozdíl výše mezd v jednotlivých regionech, které jsou dány jednotlivými krajskými normativy. Stát o rozdílnosti normativů ví a snaží se určit jejich příčiny, ale zatím v této oblasti nebyla zavedena žádná významnější opatření.
V budoucnu bude také nutné najít efektivnější metody přerozdělování zdrojů. Ačkoliv by se dalo říci, že systém financování školství je zaveden poměrně kvalitně a funguje dobře, otvírá se zde aktuální otázka výše zdrojů. Některé oblasti školství jsou silně podfinancovány a v budoucnu bude nutno tyto oblasti dofinancovat. Jinak hrozí ztráta konkurenceschopnosti českých škol, což by se také mohlo projevit na ekonomické situaci. Pokud nám budou chybět kvalifikované síly v některých oborech, bude nutné zajistit tyto obory jinak, což s sebou také ponese další finanční výdaje. Je tedy nutné do budoucna počítat s navyšováním prostředků rozpočtu.114
113 114
Krok první: Popis financování školství. Učitelské noviny. 2010, č. 26, s. 6 tamtéž
67
3. Aktuální problémy školství V této kapitole se podíváme na aktuální problémy školství. V předešlých částech práce jsme se konkrétně zaměřili na systém financování školství a jeho fungování. Jako každý systém i ten, který je u nás nastaven, vykazuje v určitých oblastech své slabiny. Pro účel této práce se zaměříme na dvě. První z nich je procentuální rozdělení výdajů, které jsou školství poskytovány. Toto rozdělení je založeno na účelovosti všech zdrojů, které jsou z veřejných rozpočtů poskytovány. Toto vymezení bude pozorováno pro rok 2010, který je úzce spojen s předešlým obdobím.
Druhým problémem, který s prvním úzce souvisí, je výše mezd učitelů základních a středních škol v období mezi lety 2001 až 2009. Výše ohodnocení těchto pracovníků je dále spojena se širší problematikou, kterou si nastíníme v dílčím shrnutí.
3.1 Rozložení výdajů ve školství Jak jsem již uvedla v minulých kapitolách, systém financování základních a středních škol je pevně zakotven v zákonech a příslušných vyhláškách a novelách. Systém, který slouží k financování školství u nás je nastaven skrze pevná pravidla, která vymezují přesný účel finančních prostředků, které plynou do školského systému.
Na to jak vypadá rozdělení těchto finančních prostředků dle výdajů se podíváme na grafu číslo 4. Na tomto grafu budeme zkoumat rozdělení prostředků pro největší zřizovatele školy, tedy z řad státní správy a samosprávy. Ostatní zřizovatelé tvoří výrazně menší část škol a školských zařízení a proto by jejich zohlednění v tomto výčtu nemělo vypovídající hodnotu.
68
Graf č. 4: Rozložení výdajů na regionální školství v roce 2010 115
Zdroj:Statistika MŠMT- Analýza současného systému financování školství: 2010
Graf číslo 4 nám předkládá konkrétní údaje pro rok 2010. Na základě usnesení vlády byla do oblasti školství přesunuta celková částka státního rozpočtu ve výši 87 517, 213 mil. Kč, určená na regionální školství. Z této částky plynulo 79 950, 252 mil, Kč na osobní výdaje. Tato částka představuje 96,89 % z celkového množství financí, které školy a školská zařízení obdržela. Osobní výdaje jsou takové výdaje, které pokrývají platy zaměstnanců škol a školských zařízení, včetně dalších výdajů vyplývajících z pracovněprávních vztahů, jako jsou například mateřská dovolená nebo vyplácení nemocenské.116
Na investiční výdaje byla z rozpočtu vyčleněna částka 250 000 mil Kč, která představuje 0,3 % z celkového finančního zdroje. Investiční výdaje jsou takové výdaje, které jsou poskytovány za jistým účelem. O tento druh financí si instituce musí zažádat. 116
Analýza současného systému financování školství: 2010. MŠMT. 2010, s. 76. Dostupné z: www.msmt.cz
69
Další položkou byla částka 2 316,961 mil Kč, určená na ostatní běžné výdaje. Tato částka představuje 2,81% z celkové přerozdělené sumy. Jedná se o prostředky, které slouží zejména k zajištění provozních nákladů spojených se zřizováním škol, či školských zařízení, nebo k zajišťování některých určitých cílů, jako jsou pojištění, oprava hřiště apod.
Jak je patrné z grafu číslo 4, největší díl peněz je věnován na zajištění platů zaměstnanců. Tento údaj je velmi zajímavý, jelikož na financování mezd zaměstnancům škol a školských zařízení stát poskytuje ze státního rozpočtu významnou částku, která je ale po přerozdělení vnímána jako nízká. To, že platy zaměstnanců tvoří tak velké procento financí, je také nebezpečné v době snižování nebo nedostatečného navyšování (vzhledem například k inflaci) prostředků plynoucích ze státního rozpočtu. Tato složka výdajů je vzhledem ke své velikosti vždy první, která tyto změny výrazně pocítí.
Z těchto údajů jasně vyplývá i to, že školství je významně podfinancované. Pokud na platy v oblasti školství putuje cca 96 procent všech finančních prostředků, které má tento resort k dispozici, tak by tento fakt měl být také patrný na dobrém ohodnocení této profese. Tomu, ale tak ve skutečnosti bohužel není. Platy učitelů u nás jsou výrazně pod průměrem, než jak je tomu v jiných demokratických zemích světa.
Na druhou stranu výdaje na ostatní činnosti škol jsou výrazně omezeny. Díky přesnému poskytování financí na specifický účel, zde nevzniká prostor pro přemisťování financí. Ve státním rozpočtu nezbývá dostatek zdrojů ani na řádné financování mezd a vznikají zde silné potřeby přesunutí zdrojů i do ostatních oblastí.
Školy se neustále potýkají s nedostatečnou vybaveností škol a školských zařízení, s potřebou inovovat jejich zařízení, aby mohly být konkurenceschopné nejen v regionálním měřítku, ale aby nezaostávaly i v celosvětovém hodnocení. Objevují se hlasy, které volají po znovu-vybavení základních škol moderními učebnicemi, jejich 70
následné přepracování, popřípadě je také nutná v mnoha případech modernizace škol, jejichž zázemí je potřeba upravovat potřebám, nejen žáků, ale i zaměstnanců.
Co z toho tedy vyplývá? Podle mého názoru se zde otvírají problémy minimálně dva. Zaprvé je zde nedostatečná částka věnovaná na resort školství. Tato částka je nedostačující ve všech jeho položkách. Nejen, že nejsou dostatečně financovány mzdy školských zaměstnanců, ale není zde ani dostatek zdrojů na vybavení škol a zajištění všech nutných prostředků, které by školy potřebovaly na jejich adekvátní rozvoj
Druhý problém vidím v možnosti neefektivnosti systému. Pokud jsou výdaje přesně podmíněné a finanční zdroje putují do školství za pevně daným účelem, je zde možnost ne-flexibility. Pokud totiž škola nebo školské zařízení potřebuje akutně přesunout zdroje jinam, a to například na opravu budovy, či za jiným naléhavým účelem, nemůže své prostředky jen tak přesunout, ale musí o ně složitě žádat a postupovat přes zřizovatele. Tento proces je v praxi velmi zdlouhavý a nereaguje dostatečně rychle na naléhavé situace.
Vypisování zvláštních podpůrných programů má sice svůj význam, ale v praxi zajišťuje to, co právě stát nedokáže pokrýt. Podmíněnost zdrojů se v praxi projevuje i jistým druhem plýtvání. Tento jev si můžeme demonstrovat na příkladu. Pokud škola například získá finance, které jí zřizovatel poskytne na opravu oken. Tento projekt je posléze podmíněn jeho konkrétním využitím. Může se stát, že škola ušetří a mohla by tuto zakázku splnit z levnějších zdrojů a neinvestovat tak celou částku, která jí byla poskytnuta. Jenže v praxi, by tyto finanční zdroje musela jednoduše vrátit. V situaci, kdy takové zařízení jen komplikovaně shání finanční podporu, tak nikdy k navrácení zdrojů nedojde a škola je vyčerpá zcela i za cenu, že nevyužije výhodnější nabídky. Tato situace je jen logickým vyústěním nastaveného systému, v němž tak mohou vznikat ztráty.
Obecným problémem tedy není až tolik procentuální rozvržení veřejných rozpočtů, ale jeho samotná výše. Pokud nedokáže zajistit ani oblast, kam putuje 71
nejvíce finančních zdrojů, nebude takový systém schopen dostatečně finančně zajistit ani své další části.
3.2
Finanční ohodnocení učitelů základních a středních škol
V této kapitole se podíváme na problém spojený se mzdami školských zaměstnanců. V minulé kapitole jsme se zabývali objemem financí, který je směřován konkrétně na financování mezd. Jelikož tato položka tvoří nejvýznamnější část výdajů, které stát do systému poskytuje, musíme si říci blíže, jak tento systém vlastně funguje.
Jak již bylo řečeno v předešlých kapitolách, platy učitelů u nás jsou podprůměrné. V této kapitole bych se tedy ráda podívala blíže na celkový vývoj mezd v letech 2001 až 2009 učitelů základních a středních škol u nás.
Finanční prostředky, které jsou poskytovány na platy učitelů, jsou přiváděny z více zdrojů. Těmito zdroji mohou být státní rozpočet, rozpočet zřizovatele a rozpočet školy. Tyto zdroje jsou organizovány podle určitých pravidel.
Finance plynoucí ze státního rozpočtu garantují výši základního platu, která musí odpovídat průměrné mzdě u nás. Nyní se tato částka pohybuje na 15 000 Kč. Každá atestace, kterou učitel získá, představuje 10% navíc. Každá škola má dále nárok na 1 učitele na 20 žáků. Pokud by škola chtěla mít vyšší počet učitelů, musí financovat jejich platy ze svého rozpočtu.117 Zřizovatel školy pak financuje nenárokové složky platu. To jsou takové složky, které představují finanční odměnu za činnost nad stanovený úvazek, a to podle počtu studentů, nebo doby, kterou s nimi učitel stráví (např. třídnictví, exkurze, vedení školní knihovny aj.118 117
SÁRKÖZI, Radek. Kariérní řád pro pedagogické pracovníky. Asociace ředitelů gymnázií České republiky: Učitelský odborový klub [online]. 2012, s. 3 [cit. 2014-03-22]. Dostupné z: http://www.arg.cz/Ok_koncepce/Karierni_rad_ped_prac.htm 118 Metodický pokyn k odměňování pedagogických pracovníků a ostatních zaměstnanců: Jejich zařazování podle 16-ti třídního katalogu prací. MŠMT. 2010, s. 42. DOI: 30 207/2003-25.
72
Z rozpočtu školy může ředitel rozhodnout o přesunutí finančních zdrojů na platy učitelů z činnosti, která přináší peníze navíc. Jedná se zejména o výnosy z doplňkové činnosti. Škola také může rozhodnout o stanovení rodičovského příspěvku (může být i ve formě školného) a tento finanční zdroj dále použít na nákup učebních pomůcek, otevření zájmových kroužků aj.119
Aby tyto zdroje mohly být navýšeny, je nutné projednat tuto změnu na celostátní úrovni. V praxi je tento proces pomalý a setkává se s nedostatkem finančních zdrojů.
Učitel dostává finanční odměnu formou platu. Ten je základní položkou v příjmech učitele. Plat a jeho výměr je určován podle jistých kritérií. Hlavními zásadami pro jeho výměr jsou: •
Odměňování podle složitosti, odpovědnosti, namáhavosti a obtížnosti vykonávané práce, podle pracovní výkonnosti a dosahovaných pracovních výsledků
•
Odvětvová srovnatelnost: stejně náročné práce zařazeny do stejných platových tříd
•
Nárokové složky: finanční odměna za činnost nad stanovený úvazek, a to podle počtu studentů, nebo doby, kterou s nimi učitel stráví (např. třídnictví, exkurze, vedení školní knihovny aj.120
Platy jsou dále řazeny do platových stupňů. Zařazení do jednotlivých stupňů je ovlivněno mnoha faktory, jsou jimi dosažené vzdělání, doba praxe, aj.
V současné době u nás existuje 16 platových tříd, které jsou ještě rozděleny do 6 stupňů. Podle výše zmíněných kritérií jsou učitelé zařazeni do příslušných tříd
119
SÁRKÖZI, Radek. Kariérní řád pro pedagogické pracovníky. Asociace ředitelů gymnázií České republiky: Učitelský odborový klub [online]. 2012, s. 3 [cit. 2014-03-22]. Dostupné z: http://www.arg.cz/Ok_koncepce/Karierni_rad_ped_prac.htm 120 Metodický pokyn k odměňování pedagogických pracovníků a ostatních zaměstnanců: Jejich zařazování podle 16-ti třídního katalogu prací. MŠMT. 2010, s. 42. DOI: 30 207/2003-25
73
a stupňů. Učitelé základních a středních škol spadají do těchto tříd podle následujících kritérií.
9. platová třída Vzdělávací a výchovná činnost v odborném výcviku při přípravě žáků v oborech středního vzdělání s výučním listem. Vzdělávací a výchovná činnost v praktickém vyučování v předmětech, jejichž obsahovou náplní je řízení silničních motorových vozidel, zaměřená na přípravu žáků a studentů k získání řidičského oprávnění k řízení motorových vozidel.121
10. platová třída Do této třídy se řadí vzdělávací a výchovná činnost v praktickém vyučování v oborech středního vzdělání s maturitní zkouškou nebo v odborném výcviku v náročných oborech středního vzdělání s výučním listem. O náročnosti oborů středního vzdělání s výučním listem rozhoduje zaměstnavatel. Za náročné obory lze považovat např.: Mechanik elektrotechnických zařízení, mechanik elektronických zařízení aj.122
11. platová třída Vzdělávací a výchovná činnost zaměřená na získávání vědomostí a dovedností ve všeobecně vzdělávacích nebo odborných předmětech podle školního vzdělávacího programu,
podle vzdělávacího
programu
vyšší odborné školy
nebo
podle
individuálních vzdělávacích plánů ve spolupráci s dalšími odborníky a dalších metodických doporučení z oblasti pedagogiky a psychologie. Vzdělávací a výchovná činnost v praktickém vyučování v náročných oborech středního vzdělání s maturitní zkouškou a v oborech vyššího odborného vzdělání. Komplexní koordinace vzdělávání v praktickém vyučování nebo v odborném výcviku střední školy nebo v praktické přípravě vyšší odborné školy se znalostmi a dovednostmi z jiných oborů vzdělání a s teoretickým vyučováním.123 121
Metodický pokyn k odměňování pedagogických pracovníků a ostatních zaměstnanců: Jejich zařazování podle 16-ti třídního katalogu prací. MŠMT. 2010, s. 42. DOI: 30 207/2003-25 122 tamtéž
74
12. platová třída V této třídě se nachází většina zaměstnanců středních a základních škol. Jedná se o komplexní vzdělávací a výchovnou činnost ve všeobecně vzdělávacích nebo odborných předmětech spojenou s tvorbou a průběžnou aktualizací pedagogické dokumentace, kterou pedagogický pracovník vytváří, a podle níž postupuje při výkonu své přímé pedagogické činnosti nebo spojená s tvorbou a průběžnou aktualizací individuálních vzdělávacích plánů. Dále je zde zahrnuta tvorba koncepcí rozvoje oboru středního vzdělání s výučním listem nebo skupiny příbuzných oborů.124
13. platová třída Stanovování koncepce rozvoje oboru středního vzdělání s maturitní zkouškou nebo oboru vzdělání ukončeného absolutoriem nebo rámcových vzdělávacích programů. Předmětem těchto činností je stanovování záměrů a myšlenkových osnov, tvorba pojetí, zaměření a stanovování koncepce dalšího rozvoje celého oboru středního vzdělání s maturitní zkouškou. Specializovaná metodologická činnost v oblasti pedagogiky a psychologie, k jejímuž výkonu je nezbytné získání specializace stanovené zvláštním právním předpisem. Uvedenou třídu zřizovatel nebo zaměstnavatel přizná, požaduje-li vykonávání náročnějších činností, tj. „specializované metodologické činnosti v oblasti pedagogiky a psychologie“.125
14. platová třída Tvorba koncepcí celostátních nebo mezinárodních programů vzdělávání.126
123
Metodický pokyn k odměňování pedagogických pracovníků a ostatních zaměstnanců: Jejich zařazování podle 16-ti třídního katalogu prací. MŠMT. 2010, s. 42. DOI: 30 207/2003-25 124 tamtéž 125 Metodický pokyn k odměňování pedagogických pracovníků a ostatních zaměstnanců: Jejich zařazování podle 16-ti třídního katalogu prací. MŠMT. 2010, s. 42. DOI: 30 207/2003-25. 126 tamtéž
75
Požadavky, které jsou stanoveny pro zařazení do jednotlivých tříd a jsou pevně dané v zákoně č. 563/2004 Sb., o pedagogických pracovnících.
Abychom se na tuto problematiku mohli podívat z hlediska konkrétních čísel, použijeme dva následující grafy. Zde se podíváme na vývoj mezd učitelů a zaměstnanců škol ve sledovaném období.
90 000
30 000 Kč
75 000
25 000 Kč
60 000
20 000 Kč
45 000
15 000 Kč
30 000
10 000 Kč
15 000
5 000 Kč
0
– 2001
2002
2003
nominální mzda učitelů ZŠ
2004
2005
reálná mzda učitelů ZŠ
2006
2007
počet zaměstnanců ZŠ
2008
2009
počet učitelů ZŠ
Zdroj: Ústav pro informace ve vzdělávání (ÚIV)
Graf číslo 5 nám ukazuje vývoj reálných a nominálních mezd učitelů základních škol v letech 2001 až 2009. A zároveň nám předkládá i údaje o vývoji počtu zaměstnanců a učitelů základních škol v tomtéž období.
76
průměrná mzda
Počet zaměstnanců
Graf č. 5: Počty zaměstnanců a učitelů základních škol a nominální a reálné mzdy učitelů
Nominální mzdy jsou takové mzdy, které jsou vyjádřeny v penězích toho kterého roku. Naproti tomu reálné mzdy vyjadřují množství peněž, u kterých je zohledněna míra inflace za dané časové období. Inflace je chápána jako růst cen v ekonomice 127
Když se podíváme na graf č. 5, vidíme, že se reálná mzda v roce 2001 pohybovala na částce zhruba 15 000 Kč za měsíc. Tato částka se v pozorovaném období mírně navyšovala. Uvedený nárůst byl pozvolný až do roku 2006. V roce 2006 došlo k relativnímu ustálení a průměrný plat učitele na základní škole se dostal lehce nad hranici 20 000 Kč. V dalších letech se už finance nijak výrazně nenavyšovaly.
Tento vývoj je úzce spojen i s počtem zaměstnanců a učitelů na základních školách. V roce 2001 se u nás nacházelo cca 90 000 zaměstnanců základních škol a z toho bylo cca 67 000 učitelů. V následujících letech došlo k výraznému úbytku lidí pracujících ve školství. V roce 2007 se tento trend zastavil a počty zaměstnanců škol se ustálily zhruba na 77 000 a z toho bylo asi 60 000 učitelů. Jak je vidět, došlo k redukci lidských zdrojů, které se na školách nacházely. Pokles počtu zaměstnanců a i učitelů byl v tomto období zejména důsledkem prudkého poklesu počtu žáků základních škol. Uvádí se, že v tomto období došlo k poklesu žáků až o 25,4%. Oproti tomu byla mírně navýšena mzda zaměstnanců škol.
MŠMT uvádí, že zaměstnanci základních škol pobírali v období 2001 až 2009 průměrné platy ve výši 13 757–23 658 Kč, došlo tedy k nárůstu o 13 757 Kč, což je o 72 %. Meziročně se jednalo o 3,4–11% nárůst platů.128
Tento graf nám ukazuje spojitost mezi těmito dvěma ukazateli. V tomto období nedošlo k výraznějšímu navýšení zdrojů na výplatu zaměstnanců škol, ale tyto zdroje byly přerozděleny mezi menší množství subjektů. Právě na této souvislosti a na tomto vývoji si můžeme ukázat propojenost v českém školství a možná i nahlédnout na základní problém platu učitelů. Finanční 127
VLČEK, Josef. Ekonomie a ekonomika. 4., zcela přeprac. vyd. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, 515 s. ISBN 978-807357-478-9. 128 Analýza současného systému financování školství: 2010. MŠMT. 2010, s. 76. Dostupné z: www.msmt.cz
77
zdroje poskytované na jejich ohodnocení totiž již tradičně nebyly navyšovány, ale většinou kompenzovány z jiných zdrojů a vybírány formou efektivnějšího přerozdělení již poskytnutých zdrojů. Pokud k navýšení opravdu došlo, bylo jen minimální. Na to jak vypadala situace u středoškolských zaměstnanců a učitelů se podíváme na následujícím grafu.
70 000
30 000 Kč
60 000
25 000 Kč
50 000
20 000 Kč
40 000
15 000 Kč
30 000
10 000 Kč
20 000
5 000 Kč
10 000
– 2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
nominální mzda učitelů SŠ vč. konz. a VOŠ
reálná mzda učitelů SŠ v č. konz. a VOŠ
počet zaměstnanců SŠ vč. konz. a VOŠ
počet učitelů SŠ vč. konz. a VOŠ
2009
Zdroj: Ústav pro informace ve vzdělávání (ÚIV)
Graf číslo 6 nám ukazuje vývoj reálných a nominálních mezd zaměstnanců středních škol (včetně konzervatoří a vyšších odborných škol) v letech 2001 až 2009. Zároveň nám předkládá i údaje o vývoji počtu zaměstnanců a učitelů středních škol v tomtéž období. Když se podíváme na graf č. 6, vidíme, že se reálná mzda v roce 2001 pohybovala na částce zhruba 18 000 Kč za měsíc. Tato částka se v pozorovaném období mírně navyšovala. Tento nárůst byl pozvolný až do roku 2006. V roce 2006
78
průměrná mzda
Počet zaměstnanců
Graf č. 6: Počty zaměstnanců a učitelů středních škol, konzervatoří a vyšších odborných škol a nominální a reálné mzdy učitelů
došlo k relativnímu ustálení a průměrný plat učitele na střední škole se dostal lehce nad hranici 22 000 Kč. V dalších letech se už finance nijak výrazně nenavyšovaly. Uvedený vývoj je úzce spojen i s počtem zaměstnanců a učitelů na středních školách. Jak nám ukazuje tento graf, zůstává počet zaměstnanců a i učitelů relativně stálý. Jejich počet se pohybuje okolo 63 000, z čehož asi 40 000 tvoří učitelé.
Dle údajů MŠMT zaměstnanci středních škol, vyšších odborných škol a konzervatoří pobírali v období 2001–2009 průměrné platy ve výši 15 205 – 24 729 Kč, došlo tedy k nárůstu o 15 205 Kč, což je nárůst o 63 %. Meziročně došlo k 3,6–10,9% nárůstu platů. Reálné mzdy zaměstnanců středních škol, vyšších odborných škol a konzervatoří škol (tedy mzdy po zohlednění inflace) vzrostly ve sledovaném období o 35 %.129
Porovnáme-li graf číslo 5 a 6, vidíme, že jsou zde rozdíly mezi platy učitelů základních a středních škol. Tyto rozdíly by měly být dány rozdílným vývojem ve školství, který ovlivnil zejména pokles žáků na základních školách a zároveň tedy i úbytek pracovních sil, které na školách pracovaly. Střední školy jsou pro svou zejména odbornou náročnost nejen u nás, ale i ve světě, lépe ohodnoceny a přinášejí učitelům lepší platové podmínky. Tento trend je přirozený a nachází se ve všech rozvinutých zemích. Přesto u nás nacházíme jistý druh rarity. Rozdíl v platovém ohodnocení mezi učiteli základních a středních škol je zhruba 5 %. Tento rozdíl by se nám na první pohled nemusel zdát jako významný, ale ve skutečnosti je celkem zarážející. V průměru zemí OECD platí, že na vyšší sekundární úrovni vzdělávání (střední školy) jsou platy učitelů za hodinu výuky vyšší zhruba o 39 % než platy učitelů na nižší úrovni vzdělávání.130
Zajímavostí je, že ačkoliv poklesla populace žáků základních škol až o 25 %, neprojevil se tento trend na školách středních. Je ovšem nutno zohlednit, že na středním stupni vzděláváni máme nejen v grafu zahrnuté školy střední a konzervatoře, 129
Analýza současného systému financování školství: 2010. MŠMT. 2010, s. 76. Dostupné z: www.msmt.cz LÁNÍKOVÁ, Hana. Kariéra českého učitele. FinExpert [online]. 2011, s. 3 [cit. 2014-03-22]. Dostupné z: http://finexpert.e15.cz/kariera-ceskeho-ucitele 130
79
ale jsou zde i odborné školy, které obvykle zájem žáků pocítí jako první, jelikož o ně není v posledních letech takový zájem. Naopak je zde trend dosahovat co nejvyššího vzdělání a menší počet žáků odchází na učiliště a jiná zařízení odborné přípravy.
Kde se tedy nachází hlavní problém ve financování školství? Problém představují již čísla zde zmíněná. Pokud se uvádí, že průměrný plat učitele vzrostl na 20 000 Kč, jedná se o plat průměrný. Tedy ne každý zaměstnanec, či učitel školy je ohodnocen tímto platem. Platy učitelů jsou řazeny do platových tříd, kterých existuje celkem 16. Tyto platové třídy jsou odstupňovány podle náročnosti práce a také odučené praxe. Nejvíce učitelů se nachází ve 12. platové třídě, kde je zařazen a většina učitelů základních a středních škol.
Tyto tabulkové platy přinášejí v sobě velký otazník. Jak posoudit, které z profesí je náročnější a která pozice s sebou nese větší nároky a požadavky? V praxi nedochází k dostatečnému ocenění učitelské profese. Tento fakt je všeobecně znám a dokonce se již stal ve společnosti jistým druhem klišé. Ovšem nenacházejí se zde nijak významné snahy tuto situaci zlepšit. Jaký je rozdíl mezi povoláním vojáka, úředníka nebo učitele? Je rozdělení do platových tříd adekvátní?
Jistě se tato otázka nedá zcela lehce a jednoznačně zodpovědět, ale jak již bylo řečeno, problém spočívá v ohledu na budoucnost. Pokud nebudeme mít zajištěné kvalitní vzdělání, nebudeme v budoucnu mít ani kvalitní vojáky, ani kvalitní úředníky. Tento faktor zůstává u nás zcela opomíjen.
Dalším významným aspektem učitelské profese je již tradičně u nás klesající prestiž tohoto povolání. Tato prestiž je poté spojena i s následným nízkým ohodnocením. Učitel je v české společnosti chápán jako podřadné povolání. Tento efekt se projevuje ale nejen u učitelů, ale obecně u všech státní zaměstnanců, jako jsou třeba i policisté. Tento trend není možné nijak ovlivnit, jedná se o jistý sociokulturní trend, který souvisí s prolínáním a vývojem kultur.
80
Jaká je tedy poté možnost nalákat kvalitní učitele do škol? V praxi velmi malá, platy učitele jsou tabulkové a závislé na náročnosti povolání a praxi. Určení náročnosti povolání je ovšem sporné a rozdíly mezi nástupním platem čerstvého absolventa a učitele s mnohaletou praxí je vcelku minimální. Celkové ohodnocení pedagogické práce je v mezinárodním srovnání nízké a nepřináší mnoho benefitů. Ke všemu se zde prolínají faktory, jako například postupný úpadek prestiže učitelské profese a stupňování nároků na profesi učitele.
V posledních letech neustále stoupají nároky na zodpovědnost, na adekvátní připravenost učitele, na přípravu podkladů a i zázemí škol, na práva dětí, žáků, na práva rodičů vůči škole aj. Oproti tomu práva učitelů jsou otázkou, která se v naší společnosti vůbec nediskutuje. Je otázkou času, než bude tento systém potřebovat výraznou finanční podporu. Tato otázka je ovšem spojena i s politickou a veřejnou vůlí, která zde musí být přítomna, aby mohlo dojít k posunu na poli financování nejen platů učitelů, ale také k přílivu dalších peněz do vzdělávacího systému.
81
3.3 Dílčí shrnutí Jak jsme mohli pozorovat v této kapitole, je problematika školství velmi naléhavým problémem. Ačkoliv u nás existuje velmi dobře propracovaný a decentralizovaný systém financování školství, nacházíme zde i jeho slabiny.
V předchozí kapitole jsme se podívali na dva základní problémy školství. Jedná se o jeho podmíněnost zdrojů, která může být spojena s neefektivností systému a dále nízké ohodnocení školských učitelů. Jak je patrno výše, jedná se o problém dlouhotrvající, nesoucí s sebou řadu dílčích problémů. V podstatě všechny oblasti školství, ať už se jedná o prostředky investiční, či neinvestiční, nejsou na adekvátní výši. Tento trend už není možné svalovat na historický vývoj naší země, ale je otázkou přístupu ke školství, který u nás je prosazován. Školství je a vždy bude pilířem každé společnosti a tvoří základ pro její ekonomický vývoj. Pokud školství nebude dostatečně financováno, nebude vyhovovat nárokům moderní společnosti. Ačkoliv je vzdělanost i na veřejnosti obecně považovaná za důležitou, kroky pro změnu se u nás zatím nijak aktivně neprojevují.
V poslední době se dozvídáme o snaze zefektivnit hospodaření škol a školských zařízení, ale pouze formou slučování škol a snižováním lidských zdrojů. Tato opatření jsou ovšem v celosvětovém srovnání neobvyklá. Naopak se všude setkáváme s trendem snižování počtu dětí na školách a s vytvářením individuálního přístupu k dětem, žákům. Systém, který je u nás nastaven, dokáže aktuálně reagovat na snižování a zvyšování počtu žáků na školách ve formě normativů, ale již si například neví rady s tím, že krajské normativy se kraj od kraje výrazně liší. Stát si neponechal dostatek přímých nástrojů, aby na tento jev dohlédl, a tím se začínají otvírat nůžky ve zdánlivě jednotně nastaveném systému. Pokud bychom se chtěli věnovat všem problémům, které jsou s financováním školství spojeny, museli bychom vyjmenovat téměř všechny oblasti, které se škol a školských zařízení týkají. 82
Největším problémem ovšem zůstává nedostatek financí, které jsou na školy poskytovány. Jak jsme si ukázali v minulých kapitolách, je tento nedostatek v mezinárodním srovnání velmi výrazný a pohybuje se nízko pod průměrem ostatních vyspělých zemí. Ačkoliv finanční zdroje, které jsou u nás poskytovány do resortu školství, zůstávají přibližně na stejné úrovni, jedná se o neudržitelný stav. Již takto podfinancovaná oblast, nedokáže ani kompenzovat zvyšující se životní náklady, které jsou spojené mimo jiné i s mírou inflace.
Nejen, že se otevírá problém financování škol a školských zařízení z hlediska jejich vývoje, sportování a lepších služeb, ale tento stav se dotýká zejména platového ohodnocení školských zaměstnanců. Učitelé, kteří jsou dnes vystudovanými odborníky ve svých oborech, dostávají nejnižší plat ze všech vysokoškolských absolventů vůbec. Jejich ohodnocení je zcela nesrovnatelné s mírou odpovědnosti, kterou jejich profese přináší. Na učitele jsou kladeny stále vyšší a vyšší nároky, ale ohodnocení zůstává stejné. Jejich zodpovědnost spočívá nejen na zodpovědnosti za dítě samotné, ale také za kvalitu jeho vzdělávání.
Tato hodnota je ovšem velmi špatně měřitelná a prokazatelná a proto se jen těžko projevuje ve zpětném hodnocení učitelů. V jiných zemích se však ukazuje větší míra pochopení pro významnost pedagogického působení, a proto jsou zde tito pracovníci nejen lépe ohodnoceni, ale také je jejich profese považována za prestižní. Tento jev se u nás bohužel pozorovat nedá. Nic neřeší ani občasné stávky učitelů, které vyvolávají více nevole ze stran rodičů dětí a obecně v očích veřejnosti.
Nátlak na veřejnost se ukazuje jako málo efektivní, zejména díky malé informovanosti. Média podávají z části zkreslené informace o financování školství, které zcela neodpovídají realitě. Občas se dozvídáme o slučování menších škol, popřípadě o nespokojenosti učitelů. Nejsou ovšem vysvětleny důvody této nespokojenosti.
83
Velký význam měla až zpráva OECD, která přinesla konkrétní čísla a mezinárodní srovnání. Její hodnocení přineslo pouze malý ohlas a proběhlo v médiích jen velmi stručně.
Aby tato situace mohla být zlepšena, vyžadovalo by to politickou vůli k financování školství ve všech jeho ohledech. Podle mého názoru je náš systém financování nastaven v rámci možností efektivně a nabízí mnohé varianty k řešení různých problémů. Základem ovšem by bylo navýšení mezd zejména pedagogickým pracovníkům, které by také přivedlo více odborníků do této profese. Pokud by se pozice učitele stala finančně dobře zabezpečenou, přilákala by zpět vynikající učitele, kteří byli časem nuceni z této profese odejít kvůli nízkému ohodnocení.
Tím by jistě došlo ke zlepšení celkové situace ve vzdělávání u nás. Pedagogická profese by se totiž změnila od základu. Zatím je situace většinou taková, že do tohoto oboru nastupují pouze největší nadšenci. Při dotazování se budoucích absolventů pedagogických fakult, byla téměř polovina studentů přesvědčena o tom, že do školství nenastoupí, díky nemožnosti zajistit dostatečné finance pro sebe a potenciálně svou rodinu.
Pokud dojde ke zlepšení tohoto stavu, může dojít v našem školství jistě k výrazným změnám a také ke zlepšení jeho kvality. Je pravděpodobně jen otázkou času, než se začne stále jasněji ukazovat potřeba financí v této oblasti a opravdu dojde k prosazení navýšení jejích finančních prostředků. K tomu ovšem bude potřeba vyšší míra obecné informovanosti o tomto problému a také aktivita nejen z řad státu, ale zejména z institucí státní správ y a samosprávy, kteří mohou mít vliv na celostátní politiku.
84
4. Závěr V této práci jsem se zabývala nastíněním způsobu financování základních a středních škol v České republice. Tento systém je založený na postupném vývoji celého školského systému u nás. Způsob financování škol a školských zařízení u nás je silně decentralizovaným systémem, který je založen na rozdělení pravomocí a úkolů na jednotlivé subjekty státní správy a samosprávy.
Samotné financování základních a středních škol je prováděno v nejvyšší míře skrze státní rozpočet a zřizovatele škol a školských zařízení. Tyto prostředky, které jsou do resortu školství poskytovány, tvoří nejvyšší položku jejich finančního zajištění. Dále mohou tyto instituce čerpat zdroje z fondů Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy a Sociálního fondu Evropské unie. Tyto zdroje jsou vypisovány formou projektů, na které se může každá škola či školské zařízení hlásit.
Základním předpokladem pro zajištění chodu základních a středních škol u nás, je dostatečná finanční dotace z veřejných rozpočtů. V letech 2001-2009 byly tyto dotace neustále mírně navyšovány. Přesto v mezinárodním porovnání v procentech HDP, bylo v zemích OECD vydáváno zhruba 13,3 % z rozpočtů daných zemí, v České republice se jednalo pouze o 9,9%. Ještě větší rozdíl nacházíme u platů učitelů, kdy čeští učitelé dostávají u nás pouze 55 % průměrného platu učitelů v zemích OECD.
Systém financování základních a středních škol vykazuje jisté nedostatky. Zejména se jedná o podíl z celkových výdajů, který je věnován na platy zaměstnanců a podíl financí na další výdaje škol. Toto rozvržení, které je dané celým systémem, který je nastaven zákonem a jehož finanční zdroje jsou účelově rozděleny, se ukazuje jako nedostatečně efektivní a v některých ohledech může docházet k plýtvání s již tak nedostatečnými zdroji. S tímto problémem se také pojí výše platů učitelů, která má
85
vliv na systém jako celek a zdá se být klíčovou složkou i při zkvalitňování vzdělávání u nás.
Ačkoliv se tato problematika dotýká celé společnosti, nenacházejí se u nás dostatečně silné nátlakové skupiny, kterým by se dařilo prosadit zejména na poli politickém výraznější změnu ve financování. Tato nedostatečná snaha je odrazem nízké informovanosti o systému financování školství. Uvedené nedostatky bylo možné pozorovat i při zpracovávání této práce, kdy v podstatě jediné dostupné zdroje představují zdroje Ministerstva, popřípadě zprávy OECD. Dalším významným problémem je, že statistické údaje se ve všech zdrojích rozcházejí a je tak velmi těžké najít representativní vzorek k analýze.
Celkový stav školství a jeho financování u nás je zatížen nedostatečnými financemi. Systém financování samotný i jeho kontroly je velmi precizně nastaven a jako celek funguje dobře. V budoucnu bude muset být investován do tohoto resortu větší obnos financí, aby došlo k udržení a popřípadě navýšení jeho kvalit a tím i vývoj vzdělávání u nás.
86
5. Použitá literatura • • • • • • • • • • • •
ADÁMKOVÁ, Petra. Právní regulace financování školství, vědy a výzkumu. Brno: Tribun EU, 2009, 176 l. ISBN 80-739-9677-4. MIROSLAV, Somr. Dějiny školství a pedagogiky. Praha: Státní pedagogické nakladatelství, 1987. MŠMT. Školy zřizované svazky obcí: Aneb jak děla správné věci správně. MŠMT, 2012. MŠMT. Školská právnická osoba: Metodický návod pro obecní samosprávy, dobrovolné svazky obcí a ředitele jimi zřizovaných škol a školských zařízení. Praha: MŠMT, 2009. MU. Správní právo: procesní část. 3. dopl. vyd. Masarykova univerzita: , 2003, 262 s. ISBN 80-210-2294-9 OECD. OECD: Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj. Praha: OECD direct, 2007. Pařízková, I. In: Mrkývka, P. a kol.: Finanční právo a finanční správa. 2.díl. Masarykova univerzita. Brno 2004, 381s., ISBN 80-210-3579-X, str. 343 ŠTIKOVÁ, Marcela. Školství: Příručka pro člena zastupitelstva obce. Praha: SMO ČR, 2012, s. 6. ISBN 978-80-905421-0-5. ÚSTAV PRO INFORMACE VE VZDĚLÁVÁNÍ. Rychlá šetření 2008: dodatečná analýza jen za SŠ. Praha: Ústav pro informace ve vzdělávání, 2010. VLČEK, Josef. Ekonomie a ekonomika. 4., zcela přeprac. vyd. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, 515 s. ISBN 978-80-7357-478-9. Vzdělávací systém České republiky [leták]: Základní informace o zemi 2005. 2. vyd. Praha: Národní vzdělávací fond, 2006. ISBN 80-86728-29-3. Zeman a spol.: Studium pro ředitele škol a školských zařízen I, Praha, Národní institut pro další vzdělávání, 2005
Elektronické zdroje • • • • •
ČESKÝ STATISTICKÝ ÚŘAD. Česká republika v mezinárodním srovnání 2012: Veřejné výdaje na vzdělávání v % HDP [online]. 22.2. 2013 [cit. 2014-02-28]. Dostupné z: http://www.czso.cz/csu/2012edicniplan.nsf/kapitola/1607-12-r_2012-7 ČSÚ. Vzdělávání. Český statistický úřad [online]. 2011, s. 3, 27.12.2011 [cit. 2014-0208]. Dostupné z: http://www.czso.cz/csu/klasifik.nsf/i/vzdelavani ESF. Evropský sociální fond: ESF v ČR [online]. 2013 [cit. 2014-03-16]. Dostupné z: http://www.esfcr.cz/evropsky-socialni-fond-v-cr EU. Evropská unie: Informace o EU [online]. 2013 [cit. 2014-03-16]. Dostupné z: http://europa.eu/index_cs.htm HORÁLEK, Jakub Horálek. Analýza přístupu k financování školství a vzdělávání v České republice s akcentem na jeho efektivitu a vývojovou predikci. Česká škola
87
• • • • • • • • • • • • • • •
[online]. 2011, s. 7 [cit. 2014-03-08]. Dostupné z: http://www.ceskaskola.cz/2011/09/jakub-horalek-analyza-pristupu-k.html JIŘIČKA, Jan. Čeští učitelé jsou příliš staří a berou platy jako v Indonésii. IDNES [online]. 2012, s. 2 [cit. 2014-03-08]. Dostupné z: tp://zpravy.idnes.cz LÁNÍKOVÁ, Hana. Kariéra českého učitele. FinExpert [online]. 2011, s. 3 [cit. 201403-22]. Dostupné z: http://finexpert.e15.cz/kariera-ceskeho-ucitele ISCED. Mezinárodní standardní klasifikace vzdělávání: ISCED. In: NAEP. [online]. [cit. 2014-02-08]. Dostupné z: http://www.naep.cz/image/contentmanagement/ISCED%20klasifikace%20vzdelavani.pdf MŠMT. Analýza současného systému financování školství: 2010. MŠMT. 2010, s. 76. Dostupné z: www.msmt.cz MŠMT. Metodický pokyn k odměňování pedagogických pracovníků a ostatních zaměstnanců: Jejich zařazování podle 16-ti třídního katalogu prací. MŠMT. 2010, s. 42. DOI: 30 207/2003-25. MŠMT. Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy: EU peníze školám [online]. 2012 [cit. 2014-03-16]. Dostupné z: http://www.msmt.cz/strukturalni-fondy/eu-penizeskolam MŠMT. Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy: Rozvojové programy 2014 [online]. 2014 [cit. 2014-03-16]. Dostupné z: http://www.msmt.cz/rozvojovéprogramy-2014 MŠMT. Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy: EU peníze středním školám [online]. 2012 [cit. 2014-03-16]. Dostupné z: http://www.msmt.cz/strukturalnifondy/eu-penize-strednim-skolam MŠMT. Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy: EU peníze základním školám [online]. 2012 [cit. 2014-03-16]. Dostupné z: http://www.msmt.cz/strukturalnifondy/eu-penize-strednim-skolam MŠMT. Statistická ročenka školství 2012/2013 - výkonové ukazatele: Základní vzdělávání-školy, třídy, žáci. In: [online]. 2013 [cit. 2014-02-20]. Dostupné z: http://toiler.uiv.cz/rocenka/rocenka.asp MŠMT. Statistická ročenka školství 2012/2013 - výkonové ukazatele: Střední vzdělávání-školy, třídy, žáci. In: [online]. 2013 [cit. 2014-02-20]. Dostupné z: http://toiler.uiv.cz/rocenka/rocenka.asp MŠMT. Rozvojové programy 2014: Č. j. MŠMT 2520/2014. [online]. 2014, s. 6 [cit. 2014-03-14]. Dostupné z: http://www.msmt.cz/vzdelavani/skolstvi-v-cr/ekonomikaskolstvi/rozvojove-programy MŠMT. Vzdělávací systém ČR. [online]. 27.9.2009, s. 5 [cit. 2014-02-10]. Dostupné z: www.czech.cz/msmt/vzdelavaci-system-cr.doc NEUBAUEROVÁ, Jana Neubauerová. Směrnice o doplňkové činnosti. 2007, s. 3. Dostupné z: http://www.zs.vratislavice.cz/pro-zaky/mimoskolska-cinnos/smernice-odoplnkove-cinnosti MZV ČR. Ekonomická diplomacie [online]. 2012 [cit. 2014-03-08]. Dostupné z: http://www.mzv.cz/ekonomika/cz/akce_zu/oecd_paris-publish-czzpravy_udalosti_aktualityoecd_predstavila_svuj_prehled_vzdelavani$1325.html?action=setMonth&year=2012& month=3&day=1
88
• • •
•
PĚKNÁ, Šárka. Financování školství a jeho kontrola. s. 55. Dostupné z: http://is.muni.cz/th/238496/pravf_b/Financovani_skolstvi_a_jeho_kontrola_Pekna.pdf SÁRKÖZI, Radek. Kariérní řád pro pedagogické pracovníky. Asociace ředitelů gymnázií České republiky: Učitelský odborový klub [online]. 2012, s. 3 [cit. 2014-0322]. Dostupné z: http://www.arg.cz/Ok_koncepce/Karierni_rad_ped_prac.htm ŠKOLSTVÍ. Regionální školství v číslech: vzdělávání ve středních školách, konzervatořích a VOŠ. Týdeník ŠKOLSTVÍ [online]. 2011, roč. 2011, č. 09, s. 2 [cit. 2014-02-20]. Dostupné z: http://www.tydenik-skolstvi.cz/archivcisel/2011/09/regionalni-skolstvi-v-cislech-vzdelavani-ve-strednich-skolachkonzervatorich-a-vos/ ŠVANDRLÍK, Richard. Z historie školství. Hamelika [online]. 2013, s. 5, 4.7.2013 [cit. 2014-02-07]. Dostupné z: http://www.hamelika.cz/ostatni/skolstvi.htm
Jiná media •
ŠMAHELOVÁ, Bohumíra. Dějiny pedagogiky. [přednáška]. Brno: : PdF MU, 8. dubna 2009.
Právní normy • • • •
Zákon č.111/1998 Sb., o vysokých školách, v platném znění Zákon č.561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), v platném znění Vyhláška č. 13/2005 Sb. o středním vzdělávání a vzdělávání v konzervatoři Vyhláška č. 323/2002 Sb. o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů
89
6. Seznam tabulek a grafů • • • • • •
•
Graf č. 1 Výdaje na vzdělávání ČR v %. HDP Graf č. 2 Porovnání objemu investic do školství v zemích OECD a ČR za rok 2007 v % HDP a USD Graf č. 3 Srovnání množství výdajů na vzdělávání v zemích OECD a v ČR v % HDP za rok 2007 Graf č. 4 Rozložení výdajů na regionální školství v roce 2010 Graf č. 5 Počty zaměstnanců a učitelů základních škol a nominální a reálné mzdy učitelů Graf č. 6: Počty zaměstnanců a učitelů středních škol, konzervatoří a vyšších odborných škol a nominální a reálné mzdy učitelů
Tabulka č. 1 Základní výnosy a výdaje škol a školských zařízení
90
7. Seznam použitých zkratek • • •
ICT Information and Communication Technologies MŠMT Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy OECD Organisation for Economic Co-operation and Development
91
