' i
JELENTÉS a Népjóléti Minisztérium fejezet pénzügyi-gazdasági
1992. december
ellenőrzéséről
129.
Az
ellenőrzést
Balázs Andrásné Holé Sándorné dr. Kovácsné Szepesi Etel Nagy Ákosné Surányi Tamás Badacsonyi György Baranyai Zoltán Csizmadia József
Az
ellenőrzést
..
végezték: számvevő
tanácsos
számvevő számvevő számvevő
tanácsos tanácsos
számvevő
külső szakértő külső szakértő külső szakértő
vezette:
Kolossváry György
főtanácsos
,
ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK
v -12-49/ 1992. Témaszám: ll O.
JELENTÉS a Népjóléti Minisztérium fejezet pénzügyi-gazdasági
ellenőrzéséről
A Népjóléti Minisztérium (NM) fejezethez 1991-ben 16 cím tartozott. Fejezet szinten az 1989. évi 18,2 Mrd Ft-tal szemben 1991. évben 140,1 Mrd Ft bevételt realizáltak, míg a kiadások 17,5 Mrd Ft-ról 138,3 Mrd Ft-ra nőttek. Az állami támogatás a bevételekből 1989-ben 16 Mrd Ft-ot, 1991-ben 115,8 Mrd Ft-ot tett ki. A fentiekből a családi pótlék kiegészítő és a Társadalombiztosítási Alap (TBA) támogatása címek előirányzatait a Pénzügyminisztérium, a kormányzati beruházásokat az Állami Fejlesztési Intézet finanszírozta. Az Üdülési és Szanatóriumi Főigazgatóság cím fejezetként működött. Az NM közvetlen gazdálkodási körébe tartozó címek 1991-ben 116,2 Mrd Ft bevételt és l 14, l Mrd Ft kiadást teljesítettek összesen. A feladatokat 1991-ben ITiintegy 40 ezer fő létszámmal és 34,8 Mrd Ft bruttó értékű állóeszközállománnyallátták el. A minisztérium felügyelete alá 1989. év elején 45 önálló költségvetési szerv tartozott, míg az 1992. első félév végén már 67. A minisztérium által kezelt Egészségvédelmi Alap 1991-től beépült a fejezet költségvetésébe.
•
Jellemzi a feladatok változását a családi pótlék és a gyógyít6-megelőző ellátások forráscseréje 1990-ben az NM és a TBA között, az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat 1991. évi létrehozása a népjóléti rniniszter közvetlen irányítása alatt, valamint az üdültetés rendszerének alapítványi formában való átalakítása 1992. szeptember l-től. Az ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy a költségvetési gazdálkodásban a
törvényességi, a célszerűségi és az eredményességi szempontokat hogyan érvényesítették, valarnint a feladatok, a szervezet és a pénzügyi források mennyiben vannak összhangban a fejezetnéL
-2-
-=
~
pénzügyi folyamatok mellett elsősorban a rninisztériumi e'r2s, a gyógyít6-megelőző ellátás, az orvosegyetemek, valamint az ágazati és .....::eladatok területén értékelte a gazdálkodást. a fejezet
szintű
Az ellenőrzött időszak 1989. évtől 1992. l. félévig terjedt, emellett vizsgáltuk az 1992. évi költségvetés megalapozottságát. •
I. Következtetések, javaslatok
A Népjóléti Minisztérium működését a rendszerváltást követően 1990. évben kezdte meg. A rninisztérium Kormány által meghatározott feladat- és hatásköre - a jogelőd Szociális és Egészségügyi Minisztériumhoz képest - bővült, illetve jellegében változott. Ez szükségessé tette az új követelményeknek megfelelő szervezeti és irányítási rendszer kialakítását, amelyet a rninisztérium is célként tűzött ki. Így mindenekelőtt a rninisztérium szervezetének korszerűsítésére, a fejezet szintű gazdálkodás rendszerének kialakítására és a működési feltételek biztosítására helyezték a hangsúlyt. Mindezt az alapvetőerr megváltozott szakmai követelmények és az egyre nehezedő gazdasági helyzet mellett kellett megval6sítaniuk. Többek között erre is visszavezethető, hogy csak részleges eredményeket sikerült elérniük ezen a téren. A szervezeti korszerűsítés folyamata lassú, ami visszafogta a működés szabályozását is. A rninisztérium túltagolt szervezeti struktúrája, a működési szabályzatok hiánya, illetve elavultsága, a hatáskörök, gazdasági jogkörök rendezetlensége kedvezőtlenül befolyásolták a belső irányítási rendszert és végső soron a fejezet szintű gazdálkodás szervezését, irányítását. A Kormány 1991. évi határozatának megfelelőerr nem végezték el az intézmények teljeskörű felülvizsgálatát, a korszerűsítések irányát sem határozták meg. Késésben van - az 1992. évi költségvetési törvény alapján - az intézmények alapító okiratának felülvizsgálata és tevékenységi körük meghatározása. Mindezek hiánya az intézményi szervezetek korszerűsítésére fékezőleg hat, illetve azt esetlegessé teszi. Az intézményeknél helyenként végrehajtott szervezési intézkedések arra utalnak, hogy keresik az irányítás, a feladatok célszerűbb ellátását szolgál6 megoldásokat. Az egyetemeknél a vezetés struktúrájában lényeges változások történtek, ezek célszerűsége azonban néhány esetben vitatható. A gazdasági-műszaki ellátás szervezeteinél - a vizsgált körben- végzett átszervezések viszont minőségi fejlődést jelentettek. A vizsgált országos intézeteknél ugyanakkor e téren alapvető elmozdulás nem történt. A működés
•
-3 -
belsó szabályzatai az intézményeknél jelentős részben elavultak. Az egyetemeknél a gazdálkodás rendjének korszerűsítése célszerűen a decentralizálás irányában hatott.
Az intézményi felügyeleti tevékenység színvonala visszaesett, ami a gyógyító-megelőző ellátás kettős finanszírozására, az intézményhálózat növekedésére és a Pénzügyi Főosztály nem megfelelő személyi feltételeire vezethető vissza.
• ll
A gyógyító-megelőző ellátások TBA általi finanszírozása az intézmény felügyeletnél új helyzetet teremtett. A finanszírozás változását a felügyeleti jogköröknél még nem érvényesítették, ami az intézmények gazdáikadását érintően ellentmondásokat vetett fel (költségvetés jóváhagyása, éves beszámoló és pénzmaradvány elszámolás felülvizsgálata, ellenőrzés). A fejezet éves költségvetései - a meglévő feszültségekkel - az egyensúlyi követelményeknek általában megfeleltek. A költségvetések egyes előirányzatai azonban nem voltak kellően megalapozottak Ebben közrejátszott az is, hogy a törvényalkotásban a költségvetési hatások számbavétele esetenként elmaradt, továbbá az állami költségvetés és a TBA költségvetés tervezése, jóváhagyása időbelileg eltért. Az előirányzatok évközi módosítása során az intézmények pénzügyi helyzetét több esetben nem vették megfelelően figyelembe és így indokolatlanul számottevő pénzeket belyeztek ki. A fejezet 1990-1991. évi jelentősebb összegű pénzmaradványait - a kötelezettségvállalások teljesítésén túl - célszerűen elsősorban az intézményi működés, a felújítások és a beruházások feszültségeinek enyhítésére használták fel. Eredményes volt az átmenetileg szabad pénzek kihelyezése, kamatbevételek elérése. A vállalkozásokba belépés már kevésbé mondható ennek. A vállalkozási tapasztalatok hiánya, az esetenként megalapozatlan koncepciók miatt többnyire nem értek el megfelelő eredményt.
•
Az éves költségvetések végrehajtása során - az egyre nehezedő pénzügyi feltételek között - a minisztérium jelentős erőfeszítéseket tett a különböző ágazati feladatok ellátására, az intézmények működőképességének megőrzésére. Az ellenőrzés a gazdálkodásban elsősorban célszerűségi és eredményességi szempontból állapított meg hiányosságokat. Az Ágazati és célfeladatok 1991 . évi fejeze ti szintű előirányzatának jelentős részét más feladatokra (elsősorban felújításra) csoportosították át, illetve tartalékolták Ezzel az eljárással - bár az törvényi előírással nem ütközik - a különböző ágazati prograrnak költségvetési törvénnyel jóváhagyott pénzügyi lehetőségeit csökkentették. A programokat megvalósító intézmények a szűkített előirányzatot sem megfelelő ütemben és több esetben nem célirányosan használták fel. Ebben a minisztériumi ellenőrzés elmaradása
-4-
is szerepet játszott. Mindemellett az egyes prograrnak pénzügyi tervezése sem volt kellően megalapozott. A fejezet szintű pénzügyi feszültségek mögött az intézményi gazdálkodásban érzékelhetők a kihasználatlan tartalékok, a hatékonyság növelésének lehetőségei. Az intézményeknél a szervezett álláshelyek többnyire mintegy l O %-kal meghaladták a tényleges igényeket. Ennek ellenére az álláshelyek felszámolásával alig éltek, ami alapvetően annak függvénye, hogy a létszámnak és a béralapnak a feladatokkal összefüggő elemző vizsgálatára legtöbbször nem vállalkoztak. A reális létszámmegállapítás ellen hatott a létszám- és bérgazdálkodás jogkörének intézményen belüli decentralizálása is. A bérezési gyakorlatot nem mindig a tudatosság, tervszerűség jellemezte, inkább a spontaneitás. Az intézmények hiányos információs rendszere kevés lehetőséget ad a létszám és bérgazdálkodás kellő mélységű elemzésére.
A hatalmas állóeszköz vagyon jelentős feladatot támaszt annak hasznosításával és fenntartásával szemben. A tapasztalatok szerint a gépek, berendezések kihasználtsága több esetben nem volt elégséges, ami összefügg azzal, hogy a minisztérium a beszerzések összehangolásánál a lehetőségeket csak részben használta ki. Kedvezőtlenül hat, hogy hiányzik az orvostechnikai nagyberendezések beszerzésének, telepítésének szabályozása. Az intézmények részéről ugyanakkor gyakran elmaradt akihasználtság elemzése. A készletgazdálkodás feltételeiben, a beszerzések előirányzataiban (pótelőirányzatai ban) az elmúlt időszakban indokolatlan különbségek alakultak ki az intézmények között, amely az ellátottság aránytalanságaihoz vezetett. Ennek enyhítésére felügyeleti szervi intézkedés nem született. A készletgazdálkodásban a takarékos megoldások ellen hat a havi, egyenlő ütemű pénzellátás. A vagyonvédelem és a számviteli rend terén gyakoriak és többirányúak a hiányosságok. A leltározások szabályszerű kiértékelése és a felelősség érvényesítése elmaradt, a selejtezéseknél pedig nem jártak el kellő gondossággal. Ennek következtében az érintett intézményi médegek valódisága kérdésessé vált. Az NM Gazdasági Igazgatóság 1989-1991. évi mérlegbeszámolói a valódiság követelményének nem feleltek meg. A szabálytalanságok előfordulását mind a felügyeleti, mind a belső ellenőrzések hiányosságai lehetövé tették. Sem a felügyeleti jellegű költségvetési ellenőrzések, sem a belső ellenőrzések nem segítették elő kellően a gazdálkodás színvonalának az emelését. A költségvetési ellenőrzéshez a szükséges személyi feltételeket nem biztosították, így az feladatainak csak mérsékelten tett eleget. A belső ellenőrzés rendszerében főként a függetlenített ellenőrzés maradt el jelentősen a követelményektőL
•
-5-
Az
ellenőrzés
megállapításai alapján a
következőket
javasoljuk:
l. A Kormány
a jövőben - az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 86. paragrafusának megfelelően - a központi és a TBA költségvetést egy időben terjessze az Országgyűlés elé, elősegítve ezzel azt, hogy a Parlament egyszerre tárgyalja meg a két törvényjavaslatot
2. A Népjóléti Minisztérium részére: a.
A szervezeti
korszerűsítés
keretében
- gyorsítsa fel a minisztériurni szervezet korszerűsítésének folyamatát, figyelemmel az ellenőrzés által feltárt fogyatékosságokra. A felülvizsgálatot terjesszék ki a főosztályok és a felügyelet alá tartozó egyes intézmények feladatainak kapcsolódására; -
mielőbb
végezzék el az intézmények alapító okiratának teljeskörű felülvizsgálatát és tevékenységi körük meghatározását. Szükséges emellett - a Kormány 1991 . évi határozatából kiindulva - ismételten áttekinteni az intézmények szervezeti és feladatrendszerét;
- a Pénzügyi Főosztály, valamint az Ellenőrzési Főosztály szervezeti kereteinek, személyi feltételeinek megerősítésével teremtsék meg a fejezeti szintű gazdálkodás hatékony irányításának, felügyeletének és ellenőrzésének megfelelő feltételeit. b.
A
működés
rendje és szabályozottsága érdekében
-a minisztériumi szervezet korszerűsítéséhez igazodva szabályozzák a mű ködési folyamatokat, a gazdálkodás rendszerét, hatáskörét, különböző területeit és a beruházási tevékenységet; -rendeljék el az intézmények szervezeti- és működési szabályzatainak, ügyrendjeinek, a különböző gazdálkodási szabályzatainak, valamint a munkaköri leírásoknak a felülvizsgálatát és aktualizálását. c.
Tekintsék át a TB finanszírozás hatását az intézmény felügyeleti jogkörökre és kezdeményezzék az indokolt módosítások jogi szabályozását.
-6-
d.
A fejezet szintű költségvetési tervezés megalapozottságát - a PM-mel való egyeztetés szakaszaiban - javítani kell a bázis- és az alapelőirányzatok ellenőrizhető, tételes kimunkálásával, valamint a saját bevételi források reálisabb felméréséveL
e.
Az intézményeket érintő előirányzatmódosításkor (pótelőirányzat megállapításkor) körültekintően vegyék figyelembe azok pénzügyi helyzetét Követeljék meg a p6telőirányzati kérelmek - jogosságát alátámasztó - pontosabb és részletesebb kidolgozását.
f.
Az Ágazati és célfeladatok címről finanszírozott szakmai prograrnak pénzügyi tervezését megalapozottabbá kell tenni, meghatározva az egyes prograrnak teljes finanszírozási időtartamát és évenkénti költségvetési előirányzatát Az előirányzatok tervszerű és célirányos felhasználását rendszeres minisztériumi ellenőrzéssei kell elősegíteni .
Indokoltnak tartjuk a Szombathelyi Markusovszky Kórháznak művese állomásra biztosított és fel nem használt 3 M Ft visszavonását. g.
Az intézményi gazdálkodásban:
- a közalkalmazottak munkaviszonyáról szóló jogszabályi előírások alapján át kell tekinteni az anyagi ösztönzés rendszerét, annak főbb kereteit a munkaügyi szabályzatban célszerű előírni; felül kell vizsgálni a decentralizált létszám- és bérgazdálkodás gyakorlatát a hátrányok kiküszöbölése érdekében; az ágazati létszám- és bér információs rendszert és annak alapján az intézmények információs rendszerét korszerűsíteni kell; -az eszközök optimális kihasználásátszervezési intézkedésekkel és szabályozással célszerű elősegíteni; a nagyértékű gépek, berendezések beszerzése, telepítése egészségpolitikai irányelveken és az összehangolást biztosító szabályozásorr alapuljon, ugyanakkor törekedni kell több műszakos üzemeltetésükre; -az NM Gazdasági Igazgatóságnál az 1989-1991. évi mérlegbeszámolók valódiságának a megsértéséért a felelősséget meg kell vizsgálni és érvényesíteni kell. h.
A költségvetési és az intézményi belső ellenőrzés rendeltetésének megfelelő, színvonalas működését a szervezeti, személyi feltételek megerősítésével, a tevékenység rendszeres értékelésével, a követelmények számonkérésével és a belső ellenőrzéshez módszertani útmutatással kell elősegíteni.
•
-7-
II.
Részletes megállapítások
l. A feladatok, a szervezeti rendszer és a gazdálkodási feltételek összhangjának
értékelése a. A Népjóléti Minisztérium az 1990. évi XXX. törvénnyel alakult meg. A 49/1990. (IX.l5.) kormányrendeletben meghatározott feladata és hatásköre - jogelődje, a Szociális és Egészségügyi Minisztérium feladataihoz képest- elsősorban aszociális feladatok vonatkozásában bővült, illetve jellegében változott. Ennek során a minisztérium felügyelete alá tartozó intézményrendszer is jelentősen módosult, ami indokolttá tette az új követelményeknek megfelelő szervezeti, irányítási rendszer kialakítását, működése szabályozottságának megteremtését. nemzetközi egyezmény keretében nyújtott szakértői közreműködéssel folyik a minisztérium szervezetének, tevékenységének átvilágítása, a feladatokkal arányos, racionális szervezeti felépítés kidolgozása.
1991. év
végétől kezdődően
A minisztériumon belüli feladatmegosztást, a szervezet struktúráját, hierarchiáját a vizsgált időszakban nem célszerűen építették ki. A létszámcsökkentésre hozott intézkedések hatására a minisztériurni apparátus korábbi túlméretezeHsége mérséklődött, a főosztályok és egyéb szervezeti egységek számának növekedésével azonban a szervezet túltagolttá vált. Nőtt a létszámában elaprózódott szervezeti egységek, illetve a vezetői munkakörök aránya, ami egyúttal növelte a feladatellátás koordináció igényét. Kedvezőtlen volt, hogy egyes szervezeti egységek létszáma nem a feladatukkal arányosan változott.
•
A minisztérium álláshelyeinek száma az 1989. évi 320-ról 1992-re 269-re csökkent. Jelentős volt a betöltetlen státuszok száma. A ténylegesen foglalkoztatottak létszáma - az egyes években hullámzóan változott, de összességében 247 főről 276,5 főre emelkedett. Nőtt
a szervezeten belül a
felsővezetés
A fő- és önálló osztályok száma aránya közel megduplázódott.
törzskarának létszáma és súlya.
15- ről
18-ra
nőtt,
s a 7
fő
alatti létszámúak
A rninisztériurn szervezeti egységei között tapasztalható volt a célszerűtlenül megosztott, részben átfedő feladatellátás. Figyelembe véve a különböző jogállásu-
-8-
kat, vagy eltérő irányításukat, a megfelelő szabályozás hiányát, mindez esetenként hatáskör elvonást, párhuzamos feladatvégzést, koordinációs zavarokat, a döntési szintek feljebbtol6dását eredményezte. Az azonos irányítási vonalba tartozó Szociálpolitikai Főosztály és a Társada-
lompolitikai Főosztály egyes feladatai részben párhuzamosak vagy átfedőek. (A társadalompolitikai, gazdaságpolitikai, életszínvonalpolitikai megalapozó tervező munka, illetve a Kormány gazdaságpolitikai programjában a társadalompolitikai összefüggések vizsgálata; szociálpolitikai információs rendszer fejlesztése, összehangolása, illetve szociálpolitikai statisztikai rendszer kialakítása.) A kormánybiztos által irányított Válságkezelő Program Iroda a Szociálpolitikai Főosztály és Család, Gyermek és Ifjúságvédelmi Főosztály tevékenységéL esetenként átfedi, s előfordul, hogy ilyenkor hatáskörüket elvonja. Az 1991. évi XI. törvénnyellétrehozott Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi
Szolgálat (ÁNTSZ) és a Közegészségügyi és Járványügyi Főosztály feladata, hatásköre nem megfelelően rendezett. Az ÁNTSZ élén álló országos tisztifőor vos feladatait a miniszter közvetlen irányításával látja el. Ugyanakkor - a minisztérium feladatvégzése alapjául szolgáló, de hatályba nem léptetett 1991. évi szervezeti és működési szabályzat (SZMSZ) tervezet szerint a Közegészségügyi és Járványügyi Főosztályt az egészségpolitikai helyettes államtitkár felügyeli, s feladatát képezi többek között az ÁNTSZ felé a tervezés keretében a közegészségügyi és járványügyi feladatok meghatározása. A beruházási tevékenység az eltérő irányítás alá tartozó Müszerügyi Önálló Osztály és a Pénzügyi Főosztály között megosztott.
Egyes főosztályok tevékenysége szarosan kapcsolódik, illetve összefügg a felügyelet alá tartozó intézménnyel, vagy konkrét feladatuk odatelepített (pl. Országos Orvostudományi Információs Intézet és Könyvtár, Országos Kórház és Orvostechnológiai Intézet, Gyógyító Megelőző Ellátás Információs Központja). Célszerű lenne ezért a minisztérium feladat-szervezet átvilágítása keretében ezeket a kapcsolatokat a célszerűség, eredményesség szempontjából áttekinteni. A fejezeti szintű gazdálkodás irányításának és felügyeletének tevékenységét - a közigazgatási helyettes államtitkár közvetlen irányítása alá sorolt - Pénzügyi Főosztály látja el. A funkció személyi feltételei romlottak, s a vizsgálat idején sem voltak megfelelőek. Ez az esetenkénti túlzott leterhelésben, a vezetők munkakörében az irányító, ellenőrző, koordináló, szabályozó, stb feladatok rovására végzett operatív munkavégzésben nyilvánult meg. Hatása elsősorban az intézmény felügyeleti tevékenység színvonalának visszaesésében volt tapasztalható. Az intézményi felügyeleti tevékenység lényegében a tervezés, beszámoltatás, pénzmaradvány elszámoltatás feladatának formális végrehajtására korlátozódik.
-9-
A Pénzügyi Főosztály álláshelyeinek száma az 1989. évi 43-ról - folyamatosan - 1992-re 30-ra csökkent. A ténylegesen foglalkoztatottak létszáma a vizsgált években rendre elmaradt e lehetőségektől is. A vizsgálat időszakában kimutatott tényleges létszám 26 fő volt. A szorosan vett fejezeli pénzügyi-gazdasági feladatokat (költségvetési kapcsolatok, ágazati munkaerő és bérpolitika, pénzellátás, stb.) 9 fő - melyből egy nyugdíjas - végzi. A vezetők, ügyintézők általában a szakirányú egyetemi, főiskolai végzettséggel rendelkeznek, ugyanakkor több mint 30 %-uk jelen munkakörben 1-2 éve dolgozik, nincs kellő gyakorlatuk.
A minisztérium a vonatkozó 1991. évi Korm. határozat ellenére nem végezte el intézményeinek teljeskörű felülvizsgálatát, szervezeteik korszerűsítésének irányát sem határozta meg. Emellett az 1992. évi költségvetést megállapító 1991 . évi XCI. törvény 34. par. (3) bekezdésében előírt kötelezettségnek határidőre nem tett eleget. A felügyelete alá tartozó költségvetési szervek alapító okiratát bekérte, de felülvizsgálatuk, az alap- és vállalkozási tevékenységük körének meghatározása a vizsgálat idején a döntéselőkészítés szakaszában volt. A törvényi kötelezettség teljesítésének elmaradása részben a korábbi időszak felügyeleti, szabályozási problémáival függ össze, annak hiányosságait tükrözi. A dokumentumok bekérése kapcsán megállapították, hogy az intézmények jelentős köre nem rendelkezik alapító okirattal, vagy feladata nem kellően megha tározott.
A minisztériumi átszervezés előkészítésének elhúzódó folyamata a működést meghatározó, illetve az ahhoz kapcsolódó szabályozási tevékenységet késleltette. Így a minisztérium szervezetére, működésére és gazdálkodására vonatkozó alapvető szabályzatok hiányoznak, vagy csak tervezeti készültségüek, s ebben a formában sem megfelelő színvonalúak. A korábbi szabályzatok elavultak. A hatáskörök egyértelmű meghatározásának, rögzítésének hiányosságai esetenként hatáskörelvonással, párhuzamos feladatvégzéssel vagy koordinációs zavarokkal járnak. A minisztérium feladatvégzése keretéül szolgáló 1991. évi SZMSZ tervezet már részben elavult, emellett a főosztályi ügyrendek, munkaköri leírások teljeskörben nem állnak rendelkezésre, a meglévők egy része sem aktuális.
A fejezeti gazdálkodás hatás- és feladatkörét, a pénzügyi jogköröket nem, vagy nem megfelelöen határozták meg, illetve szabályozták. Nem rögzítették a költségvetési előirányzatok - jogszabályi keretek alapján gyakorolható -jóváhagyásának, átcsoportosításának eljárási módját, jogosítványáL A fejezeti kezelésű ágazati célfeladatok előirányzatán ak felhasználásához kapcsolódóan a minisztérium több szervezeti egysége rendelkezik pénzügyi jogkörrel (pl. kötelezettségvállalás), melyet általában a főosztályvezető, illetve a
- 10-
felhasználási cél és keretösszegekre vonatkozó vezetöi döntéssel kijelölt témafelelős gyakorol. Ezek rendje azonban nem szabályozott. Nem rendezett a főosztályok pénzügyi-gazdálkodási jogköre a Gazdasági Igazgatósággal való kapcsolatrendszerben sem. A:z. ÁNTSZ szervezetéröl, működéséröl szóló 7/ 1991. (IV.26.) NM rendelet egyes előírásai ellentmondásosak, illetve nem elég konkrétak Eszerint a minisztérium pénzügyi-gazdasági fejezeti jogosítványait részben a Tisztifőorvosi Hivatalon keresztül gyakorolja. A fejezeti feladatok részbeni továbbadásának ténye mellett kifogásolható, hogy annak konkrét tartalma nem rögzített. (A gyakorlatban a minisztérium vonatkozó döntéséhez kikéri a Tisztifőorvosi Hivatal véleményét.)
A minisztérium összetett feladatellátását különböző adatbázisokra épített információs rendszer segíti. Részben a megfelelő szervezeti, személyi feltételek hiánya miatt ezen információs rendszereket - a lehetséges kapcsolódási pontok és számítógépes háttér figyelembevételével - nem hangolták össze, nem minisztériumi szintű koncepeiéra alapozták. A szükséges és lehetséges koordináció hiánya, az egyedi s esetenként nem kellően átgondolt döntések következtében az e tevékenység fejlesztésére szolgáló pénzeszközök felhasználásában a célszerűségi követelmények nem érvényesültek megfelelően. Az információk hasznosítása, hasznosíthatósága a kívántnál szűkebb körű. A minisztérium belső információs rendszere a számítógépes adatfeldolgozás technikai feltételeinek és ügyviteli feladatainak összekapcsolt rendszerbe foglalása szakaszában tart. b. A vizsgált intézményeknél az 1989-1992. l. féléves időszakban végrehajtott fejlesztések, feladatváltozások döntően a betegellátás területén eredményeztek bővülést, bár elmaradtak az igényektől. Egységes, tárca szintű koncepció hiányában az intézményi szervezetek korszerűsí tésére esetlegesen került sor. A végrehajtott szervezési intézkedések arra utalnak, hogy az intézmények keresik az irányítás, az alapfeladatok célszerűbb ellátását biztosító megoldásokat. Az oktatási reformfolyamattal is összefüggésben a vezetés struktúrájában lényeges változások történtek az egyetemeknéL e lépések - néhány esetben - a célszerűség oldaláról vitathatók.
-ll-
A Semmelweis Orvostudományi Egyetem (SOTE) területén az igazgatási, ügyviteli tevékenység irányítását, összehangolását a Rektori Hivatal vezetését korábban egyszemélyben a főtitkár látta el. A jelenlegi gyakorlatban már két személy- a Rektori Hivatal vezetője és a főtitkár - között oszlanak meg ezek a feladatok Az Egyetem Ideiglenes Alapokmányában ugyanakkor nincs meghatározva a főtitkár jogállása, feladatköre.
Az egyetemek, országos intézetek élén egyszemélyi
felelős vezető
áll, a rektor, illetve a főigazgató főorvos. A SOTE és az Országos Reumatológiai és Fizikoterápiás Intézet (ORFI) esetében közel mintegy húsz szervezeti egység irányítása tartozik közvetlenül a rektorhoz, illetve a főigazgató főorvoshoz, amely az intézményi vezetés és irányítás hatékonysága szempontjából nem mondható célszerűnek.
Az egyetemek szervezete igen összetett. E tekintetben egyedülálló a SOTE, amelyhez 26 klinika, 35 elméleti intézet és 8 országos intézet tartozik, s így az
ország legnagyobb intézményi komplexuma. Ez a nagyfokú integráció kétségtelenül előnyös a hallgatók gyakorlati képzésének szervezésénél. A szakmai- és gazdálkodási tevékenység racionális, hatékony irányíthatósága szempontjából azonban felvetődik, hogy célszerű-e ilyen összetett szervezetet egyetlen költségvetési intézmény keretében működtetni. Az intézmények a gazdasági-műszaki ellátást végző szervezeti egységeknél - a korszerűsítés
igényével - több kisebb-nagyobb mértékű átszervezést hajtottak végre. Az egyetemeknél - ahol a szervezet és a működés szabályozása is új alapokra került ezek a lépések minőségi fejlődést jelentettek e szervezeti egységeknél a feladatrendszer és a szervezet kapcsolatában. (Csökkent az osztályok száma, kedvezőbben alakult a vezetők, beosztottak, illetve az adminisztratív és a fizikai dolgozók aránya.) Az országos intézeteknél a gazdasági részleg szervezetének struktúrájában lényeges elmozdulás nem történt. Ennek hiányában helyenként a szervezet túltagolt Az ORFI-nál hat osztály és három önálló előadó tartozik közvetlenül a gazdasági főigazgatóhoz.
A költségvetési keretek és a feladatellátás összehangolásában gondot okoz, hogy az oktatás-gyógyítás-kutatási tevékenység a szakfeladatok rendjében összefonódik, megosztásuk megfelelő pontossággal nehezen valósítható meg, így nem mutatható ki a TB által finanszírozott betegellátás tényleges ráfordítása. A betegellátás költségeinek növekedése jelentős anyagi eszközöket von el a másik két területtől, ennek negatív hatásai főként a klinikák gazdálkodásában érzékelhetőek. A bázis
szemléletű
igényeiből
költségvetési tervezési módszer következtében a feladatellátás kiinduló tervezés helyett a keretek mechanikus lebontása került előtérbe.
- 12-
Ez is arra utal, hogy célszerű lenne a teljesítmény finanszírozás módszereit rnielőbb kimunkálni, szélesebb körű bevezetésének feltételeit megvizsgálni. Pénzellátási zavarokhoz vezetett, hogy a teljesítményfinanszírozás területén (szív:Sebészet, vesetranszplantáció, stb.) a TB a ténylegesen felmerülő költségektől elmaradva, időbeli késedelemmel folyósította a pénzügyi fedezetet. A vizsgált intézményeknél a szervezet és a müködés szabályozoltsága csak részben elégíti ki a követelményeket. Az egyetemek Ideiglenes Alapokmánya (SOTE), valarnint Ideiglenes Alkotmánya (Orvostovábbképző Egyetem /OTE/) - ha esetenként vitathatók is - korszeru szabályzatok. A vizsgált országos intézetek szervezeti és működési szabályzatainak - amelyek már a 80-as évek elejétől érvényben vannak jogszabályi háttere elavult. A jogszabályi és közgazdasági változások figyelmen kívül hagyása tükröződik az intézetek kapcsolati rendszerének, működési mechanizmusának leírásában is. Az időközben végrehajtott átszervezéseket sem követte minden esetben az SZMSZ módosítása. A múlt év közepétől már nagyobb figyelmet fordítottak a szabályzatok korszerűsítésére. Az egyetemek ideiglenes szabályzatai széles
körű
demokratizmust biztosítanak az egyeterni polgároknak (az oktatóknak és a diákoknak), ugyanakkor kifogásolható, hogy a szolgáltató szférába sorolt igazgatási, ügyviteli és gazdasági-műszaki ellátási tevékenységek szabályozására kevesebb figyelmet fordítottak. Kedvezőtlen, hogy a gazdasági főigazgató hatásköre, jogköre a korábbiakhoz képest korlátozódott, jogállása nem minden tekintetben volt azonos a vele azonos szintű vezetőkéveL A SOTE Ideiglenes Alapokmánya a gazdasági főigazgató esetében csak a feladatok felsorolására tér ki, hatáskörét, jogosítványait nem rendezi. További hiányosság, hogy az egyes szervezeti egységek SZMSZ-e, ügyrendje nem készült el.
A belső szabályzatok közötti összhang nem valósult meg következetesen. A rész-szabályzatok hatálybalépésenéhány esetben megelőzte a működés, gazdálkodás főbb kereteinek meghatározását (pl. ORFI). A szabályzatok így a belső összhang megteremtése céljából többszöri korrekciót igényelnek. A jogszabályiésszervezeti változásokat - kevés kivételtől eltekintve - nem tükrözik a munkaköri leírások.
irányítási- és hatásköri rendszer főbb elemeit, koordinációs pontjait a szervezeti-működési szabályzatok általában rögzítik. Az egyetemeknél a célszerű ség szempontjából pozitív, hogy az irányítás felső szintjén összpontosulnak a működés egészét érintő döntéselőkészítések, s a döntéshozatal. A döntések előké szítésére széles körű demokratizmust, koordinációt biztosítanak. Az országos intézetek körében az irányítás hatékonyságának, célszerűségének megítélésénél gondot okoz a szabályozástól eltérő gyakorlat. A
belső
•
-13-
Ez az Országos Kardiológiai Intézetnél a szabályozás rendszerében, alkalmazhatóságában feltárt hiányosságokra vezethető vissza. AzORFI-nél a vezetővál tásokkal összefüggően a személyi feltételek hiánya miatt a szabályzatban rögzített irányítási mechanizmus helyett a "kézivezérlés" érvényesült.
A gazdálkodási jogkörök, hatáskörök, felelősségkörök szabályozása és gyakorlata az intézmények jellegéből adódóan eltérő. Az egyetemeknél a gazdálkodás korszerűsítésére számos lépés történt, amelyek a decentralizálás bővüléséhez vezettek. Ezek a folyamatok az összetett feladatrendszer és szervezet szempontjából indokoltak A decentralizált keretgazdálkodás azokon a területeken működött eredményesen, ahol ennek szabályait meghatározták, s gondoskodtak a folyamatos ellenőrzésről, rendezték a keretek túllépésének szankcióit (pl. OTE). A SOTE esetében az itt mutatkozó hiányosságak is közrejátszottak abban, hogy a legutóbbi időkig nem érvényesült a vezetői felelősség a pénzügyi keretek betartásában, így azokat rendszeresen túllépték A vizsgált két országos intézetnél lényegében centralizált gazdálkodás folyik, ami az adottságokat és a jelenlegi helyzetet tekintve célszerűnek mondható.
2. A költségvetési tervezés és finanszírozás értékelése a. Költségvetési tervezés
A költségvetési tervező munkában a minisztérium törekedett a feladat, forrás, finanszírozás összehangolt rendszerének kialakítására. Ez a szándék azonban a vizsgált években nem realizálódott kielégítően. A fejezet költségvetésében továbbra sem biztosított teljeskörűen a feladatok és a hozzájuk rendelt pénzügyi keretek összhangja. •
A fejezet költségvetése- feladatának bővülésével, az állami és társadalombiztosítás közötti forráscseréveL a központi bérpolitikai intézkedésekkel, stb. összefüggésben - nagyságrenddel nőtt. A gyógyító-megelőző ellátások meghatározott körének, a családi pótléknak forráscseréje 1990-ben nettó 37.412 M Ft-tal, az ÁNTSZ 1992-ben mintegy 4 Mrd Ft-tal növelte a fejezeti költségvetést. Társadalombiztosítási Alapnak fizetendő térítések címen az előirányzat az 1991. évi 13.565 M Ft-ról 1992-re 15.100 M Ft-ra emelkedett.
Az éves tervezés ·keretében a fejezet és a felügyelete alá tartozó intézmények költségvetési javaslatának bázis- és alapelöirányzatát - forráscsere előirányzatok
- 14 -
kivételével - 1991-ig jól ellenőrizhető részletezettséggel és dokumentálhatóan a többször módosított 19/1980. (IX.27 .) PM rendelet és tájékoztat61c előírásaira figyelemmel munkálták ki . Ugyanakkor előfordult hogy egyes tételek szabályszerűsége kifogásolható volt, vagy vitatott, nem ellenőrizhető. Ezeket a tételeket azonban a PM minden esetben elfogadta a fejezeti költségvetés bázis elő irányzatainak megállapításánáL A
jogelőd
SZEM megalakulásakor az 1989. évi szerkezeti változásként a Művelődési Minisztériumtól átvett ifjúsági nevelőintézetek 1988. évi egyszeri felújítási hányad kiegészítését előirányzatosították (35,8 M Ft).
A fejezet 1989. évi eredeti költségvetési előirányzatának kialakításakor a Igazgatás, valamint az Egyéb anyagi tevékenység és gazdasági szolgáltatás ágazatban elrendelt zárolás számított összege a munkatársi egyeztetésnek megfelelően mérséklésre került (63331NIJ1988. sz. ügyirat). A mérséklés és a zárolandó összeg közötti összefüggés rögzítésének hiányában a további zárolásnál alkalmazott csökkentés jogossága kétséges (a vitatott tétel 10,7 M Ft). Az igazgatási és a gazdasági szolgáltatási ágazat 1990. évi támogatási elő irányzatának 5%-os csökkentését a fejezet időarányosan és nem éves szintre számítottan hajtotta végre. Az 1992. évi tervezésnéla-családi pótlék és TB támogatási címek előirányzatát nem tartalmazó - PM által elfogadott 1991. évi bázis előirányzat egyeztetése során a szerkezeti változás, szintezés tételei, a tisztázott és befogadott eltérések, továbbá a PM által javasolt csökkentések tartalma az ellenőrzésnek átadott dokumentumban nem volt megfelelően részletezett.
A vizsgált időszakban a fejezet költségvetésének egyes előirányzatai - mivel azok alá- vagy fölétervezettek, illetve a feladatokkal nem arányosak-nem voltak kellően megalapozottak. Megjegyezzük azonban, hogy az eltérések esetenként a fejezeti költségvetés nagyságrendjéhez mérten nem számottevőek. A gyógyító megelőző ellátások társadalombiztosítási finanszírozás körébe vont támogatási előirányzata 1990-ben nem volt kellően megalapozott. Az egységes módszertani előkészítés hiányában alkalmazott kalkuláció számos torzító tényezőt tartalmazott. A TB. által finanszírozandó gyógyító megelőző ellátások támogatási összegét az 1989. évi szakfeladati költségek alapján határozták meg mind a fejezet, mind a felügyelete alá tartozó intézmények szintjén. A szakfeladati tartalom nem egyértelműen meghatározott, nem fejezi ki kellő pontossággal a tényleges egészségügyi ellátás körét (pl. klinikákon végzett felsőoktatási, kutatási tevékenység). Emellett a költségből levezetett kiadás - a számvitel és beszámolás rendjéből adódó - további torzítást eredményezett.
.,
- 15 -
A fejezet 1991. évi költségvetésében a gyógyító-megelőző ellátások TB támogatásból származó bevételi előirányzataként az 1990. évi crv. törvényben elfogadott összeg az Országos Társadalombiztosítási Főigazgatóság (OTF) által közölttől eltért. A fejezet 1991. évi Parlament által elfogadott TB támogatásának előirányzata 15.392,1 M Ft, az OTF által közölt előirányzat 14.039,6 M Ft volt, az eltérés 1.352,5 M Ft. Az eltérést három intézmény költségvetését érintően (SOTE, OMK. Hévíz) kiegyenlítő bevétel, kiegyenlítő kiadás beiktatásával (1261.2 M Ft), illetve ár- és díjbevételük korrekciójával rendezték. Ez a megoldás csak technikailag rendezi az 199 1. évi TBA és állami költségvetés közötti differenciáL
A törvények előírásai között az eltérés lehetőségét az állami költségvetés és az ahhoz kapcsolódó TBA költségvetés tervezésének, jóváhagyásának időbeli eltérése, szemléletbeni és a vezetett nyilvántartások adatainak különbözősége, továbbá a szükséges egyeztetés elhúzódása teremtette meg. A fejezet és az OTF bázis előirányzat levezetésének összehasonlításával megállapítható volt, hogy a minisztérium számításaiban szerkezeti vá1tozásként, szintrehozásként olyan összeget is szerepeltetett, amely címen addig nem volt finanszírozás.
Az ÁNTSZ 1991. évi költségvetési előirányzatát végleges feladatainak ismerete nélkül alakították ki. Ebből adódóan - a létrehozásáról szóló törvényben megfogalmazott egyes feladatai (pl. tisztifőorvosi hálózat gyógyszerész szakfelügyelet) forrásszükségletének felmérése, átcsoportosítási igénye hiányzott, ugyanakkor a saját bevételét alátervezték. A családi pótlék előirányzatait alátervezték. Ezt tükrözi a családi pótlék OTF által ténylegesen kiutalt és a módosított költségvetési előirányzata közötti különbözet (1990-ben ll 0,2 M Ft, 1991-ben 838,9 M Ft). Tervezési és elszámolási megoldások miatt a kü1önbözetek kiegyenlítése elhúzódott, a vizsgálat befejezésekor még rendezetlen volt az 1991. évi tartozás az OTF felé. Kedvezőtlen, hogy a családi pótlék mértékének növeléséről szól ó egyes törvények nem rendelkeztek a kapcsolódó pótelőirányzatról (1990. évi XCII. tv., 1991. évi l. tv.). Nem volt reális - a végrehajtás tükrében - 1989. és 1990. években az állammal szemben különböző jogcímen előírt költségvetési berizetési kötelezettség elő irányzata sem. Így a fejezet nem a vonatkozó költségvetési törvényben meghatározott összegben tett eleget befizetési kötelezettségének. Ezt a tényt a zárszámadás elfogadásával az Országgyűlés tudomásul vette. Az 1988. évi XVll. törvény a fejezet befizetési kötelezettségét 1989-re 41250 e Ft-ban, az 1989. évi L. törvény 1990-re 25.000 e Ft-ban írta elő. Ezzel szemben a
- 16-
bevételi számlára e jogcímen befolyt és elvont összeg ettőllényegesen elmaradt: 17.223 e Ft, illetve 18.106 e Ft volt.
Az 1989-91 . években a bevételek tervezésénél a fejezet nem vette reálisan figyelembe a saját forrás lehetőségeket az eredeti előirányzatok kialakításánál. Az alátervezést érzékelteti, hogy az intézményi bevételek mérsékelt emelése jelentősen elmarad az előző évi tényszámoktól és a tárgyévi teljesítésektőL Így az intézmények az év során gyakran jelentős többletforráshoz jutottak. Jellemzően előző
az intézményi bevételek 1990-ben tervezett eredeti évi teljesítés 66 %-a, 1991-ben 77 %-a.
előirányzata
az
A saját bevételek növelésére elsősorban az intézményi díjemelések, kisebb részben a szolgáltatások, vállalkozási jellegű tevékenységek körének bövítése adtak alapot. Az átmenetileg szabad pénzeszközök lekötése után kapott karnat tendenciájában növekvő, de nem tervezett bevételi forrás. A fejlesztési többletek - a kiadások rangsorolása, illetve a végrehajtás tükrében nem mindig voltak kellően megalapozottak. A jóváhagyott pénzügyi keretek mögött nem volt elegendő szakmai feladattartalom (pl. donorszervezés, transzfúz iós program). A kiadások rangsorolásánál elsődleges szempont volt a meglévő intézményhálózat működőképességének megőrzése, majd jellemzően 1 991-től a szociális ellátások területe. A vizsgált években központilag kezelt előirányzatokat előzetes számítások és ismert feladatok, vállalt kötelezettségek alapján - de a tervalku mechanizmusra is figyelemmel -állították össze. A költségvetés jóváhagyását követően azonban ezek ismételt felülvizsgálatra - s a lehetőségek, új körülmények mérlegelésével jelentős átrendezésre kerültek.
"
A fejezet költségvetési tervező munkájában a vizsgált időszakban növekedett a normativitás szerepe. A minisztérium feladatköreihez kapcsolt humán szolgáltatások normatív módon támogatottjainak köre szélesedett, emelkedtek az ellátási normák és alkalmazásukban megszűnt a differenciálás. 1 990 -ről
1992-re pl. az id ősek napköziotthoni ell á tásánál az év i norma 9 e Ft/fő-ről 28 e Ft/fő-re, a szociális intézményi ellá tásnál 70 e Ft/fő-ről 20 l e Ft/fő-re emelkedett. Új normatív ellátási forma 199 1-töl a fiatalkorúak gyermekotthoni és gyógypedagógiai intézeti ellátása, 1992-töl a gyermek és ifjúságvédelem keretében az állami és intézeti nevelés és a házi szociális gondozás.
- 17-
A gyógyító megelőző ellátásban - a teljesítményarányosan finanszírozott kiemeit beavatkozások körének, normatívájának s részben az esetszámok növekedése Iniatt - a normatív kiadások súlya az intézményi költségvetésekben növekedett. Ezt jellemzi, hogy az 1989. évben eredetileg 7 kiemeit beavatkozásra 631,5 M Ft volt a tervezett kiadási el őirányzat, 1992-ben l O kiemeit beavatkozásra l 098 M Ft. A tényleges teljesítés 56 %-kal nőtt. ( 1990-től ez a TB finanszírozási körben jelent meg.)
A fejezet szintű elöirányzatmódosítások összege az egyes években jelentősen emelkedett, az eredeti költségvetés főösszegéhez mért aránya ugyanakkor 16 %-ról 5 %-ra csökkent. Nagyobb hányadát a saját hatáskörű módosítások tették ki. A minisztérium irányító szervi hatáskörében végrehajtott előirányzatmódosítások jelentős hányadára a kormányzati intézkedések érvényesítésével kapcsolatban került sor. Az ezzel összefüggő, központi pénzforrások felhasználásában a pénzellátás biztonságára törekedtek (a központi bérintézkedések végrehajtásánál a tervezési hiányosságak feloldására fedezeti tartalékot képeztek). Az intézmények közötti átcsoportosítás egy része főként a vizsgált időszak elején feladatátrendezéssei függött össze. Ezek azonban nem koncepcionális, hanem egyedi - esetenként nem célszerűségi okokból hozott -döntések voltak. Az 1990. évi CIV. törvény és az 1991. évi XCI. törvény előirányzat módosítási
megkötései feloldására sajátos, - s a költségvetési gazdálkodás elveivel ellentétes megoldást vezettek be. A korábban pénzellátásból fedezett intézményi pótigényekre, adott címen belül egy intézményhez, felhasználási korlátozással kihelyezett forrást képeztek. Így az indokoltnak ítélt előirányzatmódosítást címen belül átcsoportosítással oldották meg (pl. az orvosegyetemek, egészségügyi főiskolák és oktatási, kutatási szakintézetek címhez tartozóan). Az intézmények •
nem megfelelő csökkentet ték.
előirányzatait
több esetben indokolatlanul, pénzügyi helyzetük számbavételével növelték, illetve az indokoltság ellenére nem
Az Országos Haematológiai és Vértranszfúziós Intézet (OHVI) részére 1989-ben továbbképzésre 343 e Ft, leülföldi utazásra 80 e Ft, 1990-ben az új TB finanszírozási rendszer gépi úton történő feldolgozásra - előzetes számítás hiányában - 1.000 e Ft, kutatási témákhoz egy fő létszámra 297 e Ft, 199 1-ben az AIDS segélyhely üzemeltetésére 650 e Ft pótelőirányzat szükségtelen volt.
Az Országos Pszichiátriai és Neurológiai Intézetnek (OPNI) 1990-ben szakmai programra biztosított 12.080 e Ft pótelőirányzat a felhasználás időbeli eltolódása miatt indokolatlan volt. Az összeget tartalékolták, majd 1992-ben - a
- 18 -
vonatkozó 1992. évi kormányhatározat alapján - a "TÁMASZ" nevű alapítvány törzstökéjét képezte. Az OHVI-nál a vér és vérkészítményekkel kapcsolatos bevételek - jogszabályi változás alapján - 1989-ről 1990-re 11.748 e Ft-ról 57.711 e Ft-ra emelkedtek. (A bevételek eléréséhez 14.237 e Ft saját forrást kellett igénybe venni.) A megváltozott pénzügyi feltételek ellenére felügyeleti szervi elő irányzatváltoztatásra (támogatáscsökkentésre) nem került sor. Ezáltal az intézmény jelentős többletforráshoz jutott, amiből egyes vezetők aránytalanul magas jutalmazása is lehetövé vált. Az 1990. évben a 7,7 M Ft jutalom alapon belül 2.015 e Ft 15 fő jutalmazását képezte, amelynek keretében a főigazgatóhelyettes 318 e Ft, többek pedig 150 e Ft-ot meghaladó jutalomban részesültek.
Az intézmények az 1989-90. években a működési bevétel előirányzatot szabályta-
lanul saját hatáskörben felemelték- és az is előfordult, hogy a jogszabályi változás hatását figyelmen kívül hagyták - ezáltal a többletteljesítés 50%-át kivonták a költségvetési befizetési kötelezettség alól. A~ ellffi
többségükben az előírások betartásával hajtotta végre. Megjegyezzük azonban, hogy a fejezet irányításáért felelős jogkörébe, tartozó módosítások kiadmányozója - írásos felhatalmazás nélkül - a pénzügyi főosztály vezetője . Ezt a jogkörét felsővezetői döntés alapján gyakorolja. b. Finanszírozási gyakorlat A Társadalombiztosítási Alap 1990. évi költségvetéséről szóló 1989. évi XLVIII. törvénnyel elrendelt feladat, illetve forráscsere alapján 1990. évtől a gyógyítómegelőző ellátás intézményeinek müködési kiadásait az Alap finanszírozza. A felújítások, beruházások finanszírozása az NM-nél maradt. Az eltelt időszak tapasztalatai szerint az életbe lépett változás a korábbi finanszírozási rendszer gondjait nem oldotta fel. A finanszírozás - szűkebb körtől eltekintve- változatlanul nem feladatonként valósul meg, hanem az intézményi működés egészére irányul. Az intézmények ellátási szintkülönbségeit az új finanszírozási rendszer sem tudta csökkenteni. A működési és a beruházási feladatok szétválasztása erőltetettnek mondható. E kettőségből eredően esetenként előfordult , hogy az elfogadott fejlesztés működési költségei - koordinálatlanság miatt - a TB támogatásában nem jelentek meg. A TBA pótelőirányzatainak év végére való ütemezése esetenként évközi egyensúlyi zavarokhoz vezetett az intézményi gazdálkodásban. Az új rendszer felveti az OTF-nél az általa folyósított intézményi támogatások ellenőrzésének igényét.
- 19-
A minisztérium a fejezet pénzellátásának javítása, illetve kiegyensúlyozottabbá tétele érdekében élt a tartalékolás lehetőségével, a pénzmaradványok felosztásával, a szabad pénzek hasznosításával és vállalkozásba fektetésével (3., 6. és 7. sz. mellékletek). A szükséges tartalékról különböző m6don gondoskodtak a vizsgált időszakban. Az 1991 . év előtt az egyes előirányzatok évközi felhasználásának tükrében a felszabadítható összegeket fontossági sorrendszerint átcsoportosították a fedezethiányos és sürgős feladatokra. A gazdálkodás feszültségeire tekintettel azonban 1991. évtől a fejezeti szintű ágazati és célfeladatok előirányzat terhére képeztek tartalékot, figyelemmel a nem tervezhető feladatok pénzigényére is. Az ágazati és célfeladatok előirányzata terhére 1991-ben saját hatáskörben 221,4 M Ft-ot csoportosítottak át elsősorban felújításra (169,2 M Ft-ot), valamint a MIOK Kórház OTF által nem finanszírozott többletigényére (52,2 M Ft).
Az ágazati és célfeladatok
előirányzatából
1992. évben l O % tartalékot képeztek.
A fejezeti szintű pénzmaradvány 1989-ben 527,7 M Ft-ot, 1990-ben 1.127,7 M Ft-ot és 1991-ben 1.058,1 M Ft-ot tett ki. Az 1990. évi kiugró pénzmaradvány abból adódott, hogy az OTF a teljesítményfinanszírozott feladatok elszámolási ésazárkompenzációs pótelőirányzat fedezetét 1990. december elején utalta át, amelyet az intézetek már nem tudtak felhasználni. A maradványt növelte a jelentős áremelésekre való felkészülés, óvatos intézeti gazdálkodás is.
A pénzmaradványok jellemzőerr céljellegű, illetve "kényszer" megtakarításokból (kutatási maradványok, szállítói tartozások, kötelezettségvállalások fedezetei), másrészt a fel újítások, beruházások, szakmai eszközbeszerzések fedezeti hiányamiatt leülepedett pénzekből, valamint az intézményeknél bevételi többletből tevődtek össze. A fejezeti pénzellátás pénzmaradványa tartalmazza a kihelyezett pénzek (értékpapírok) kamatát és tőkésített kamatát is. A pénzellátási maradvány azonban döntően az ágazati és célfeladatok előirányzat maradványából adódik. Az OTF által - eltérő mértékben -finanszírozott intézetek tényleges pénzmaradvány helyzetét, a költségek megfelelő elkülönítettségének hiányában nem lehet megítélni. Az átvett pénzek között az oktatási, a kutatási és a betegellátást célzó előirányzatok egybeolvadtak.
-20-
A PM 1989-ben 2,8 M Ft-ot, 1991. évben pedig 21 ,3 M Ft-ot vont el a tárcától. 1990-ben a pénzmaradvány befizetési kötelezettség visszahagyásával részben teljesült az SOS Gyermekfalu és a felsőoktatási hallgatói juttatások többletigénye. A felhasználható pénzmaradványokból az 1989-1991. években elsősorban a működési feladatok pénzügyi fedezeteit egészítették ki (179,4 M Ft), jelentős mértékben értékpapírt vásároltak (149 M Ft) és egyre nagyobb súlyt képviselt a felújítási, beruházási célú felhasználás. A pénzmaradvány célszerű és szabályos felhasználását jelentősen akadályozta a PM késői jóváhagyása. A fejezeti pénzellátás és az intézetek - tekintettel az áthúzódó kötelezettségekre és a céljellegű kiadásokra (pl. kutatás) - a jóváhagyás tényétől függetlenül teljesítik tartozásaikat A minisztérium a pénzmaradványból két évben (1989, 1990.) - a pénzforrás gyarapítására - kihelyezett, átmenetileg szabad pénzt. A tárca ennek kamatait tőkésítette, kötvényeket vásárolt. A kihelyezés 1992. áprilisában megszűnt. A vizsgált időszakban - a pénzmaradványhoz hasonlóan - a költségvetési számláról 1989. II. negyedévétől kisebb megszakításokkal, 1991-től pedig folyamatosan helyeztek ki kamatozásra szabad pénzeszközt, csökkenő mértékben. Az 1989. évben 500 M Ft-ot, 1991-ben 165M Ft-ot, illetve 136M Ft-ot. A kihelyezett összegek kamatait, amely évente változott (átlagosan 30 %-os volt), tőkésítették, illetve ebből a folyamatosan jelentkező beruházási, felújítási többletigények fedezeti hiányait pótolták. 1991. n. félévétől a kihelyezett pénzösszeg (136 M Ft) célirányos megtakarítás lett: a DOTE Szívsebészeti Centrum beruházás többletigényét fedezte részben (a felhasználás 1992. IV. hó).
A minisztérium a vizsgált időszakban öt vállalkozásba fektetett be pénzeszközeiből (Px Kft, Röntgen és Kórháztechnikai Vállalat RT, Mester-Malom Kft, RODATA RT, SZEMINFO Kft). A vállalkozásokba a minisztérium összesen 20,2 M Ft készpénzt és 0,2 M Ft eszközt vitt be és 1990-ben 730 e Ft, 1991-ben 1.960 e Ft osztalékat kapott. A minisztérium jelenlegi törzstőkéje a vállalkozásokban l OM Ft. A Px Kft és a SZEMINFO Kft a minisztérium épületében, eszközeivel üzemelt, illetve üzemel bérleti díj ellenében. A Px Kft-nek az alakulása évében 21.845 e Ft értékű számítástechnikai eszközt (ebből 19.716 e Ft új beszerzés), éves 25 M Ft-os rendelésállományt, ebből 7,5 M Ft el őleg fizetést biztosított a tárca.
A vállalkozások - a SZEMINFO és RKV RT kivételével - az eredeti céljukat nagyobb hányadában nem teljesítették. A tárca a Px Kft-ben lévő üzletrészét 1991-ben l 0,3 M Ft-ért értékesítette, de eladásra felajánlották a Mester-Malom
.
-21 -
Kft-ben lévő tulajdoni hányadot is. A RODATA RT ez év áprilisában jelentett.
öncsődöt
A vállalkozási befektetések céljai -a Px Kft és SZEMINFO Kft kivételével -nem tárca feladatokat szolgáltak. A tárca a vállalkozási jellegű befektetésekkel elsősor ban a korábban háttérintézményei révén meg<;>ldott, általában nem szarosan az alapfeladatokhoz kapcsolódó tevékenységeket kívánta, megfelelő érdekeltségi viszonyokkal, piaci körülmények között megoldani. Ez főként a nem kellő vállalkozási tapasztalatok és a nem mindig megalapozott, következetes koncepciókra épülő célok miatt nem járt megfelelő eredménnyel.
•
A tárca letéti számlával is rendelkezett, amelyen az elhelyezett összeg az 1989. évi 6.074 e Ft-ról 1991-ig 377 e Ft-ra csökkent. A számlán bonyolították le a költségvetésen kívüli pénzforgalmat (hagyaték, segélyprogram, WHO keret AIDS programra, a tárca társas vállalkozási tulajdonának osztalékai, stb.).
3. A költségvetés végrehajtásának értékelése 3.1.
A fejezet szintü költségvetési folyamatok A minisztérium feladatváltozásávaL a forráscserével összefüggésben mind összegében, mind szerkezetében jelentősen változott a fejezet költségvetése. Az 1989. évben a közszolgáltatást folytató intézményi gazdálkodás előirányzata volt a meghatározó, 1991-ben az arány a családi pótlék, a TBA támogatása, illetve az ágazati célfeladatok javára tolódott el. (Jellemzően a közszolgáltatást végző intézmények eredeti költségvetési előirányzata a fejezet költségvetésén belül az 1989. évi 82 %-ról 1991-re 21 %-ra csökkent.)
•
A fejezet eredeti bevételi elöirányzatát az 1989-1991. években folyamatosan túlteljesítette (15,6 %, 5,9 %, 8,4 %-kal). Az 1989. évi 18,2 Mrd Ft-tal szemben 1991-ben 116,2 Mrd Ft bevételt realizáltak (l. sz. melléklet). A forrás struktúrában a költségvetési támogatás a meghatározó, bár aránya kissé mérséklődött (88 %-ról 83 %-ra). A saját bevételek súlya a fejezeti költségvetésben- figyelemmel a jelentős szerkezeti változásra - nem számottevő, azonban az intézményi kiadások közel egy-tizedét fedezi. Az intézményi bevételek (működési, ár- és díjbevéteL kamat) mintegy kétszeresére növekedése elsősorban az ellátások, szolgáltatások díjainak emelkedésére vezethető vissza. Figyelemre méltó - az összegszerűen nem jelentős- kamatbevételek növekedése. A vizsgált intézmények ár- és díjbevételeiket rendszeresen, iket többnyire túlteljesítették.
működési
bevétele-
-22-
A tartósIekötések forrása több intézménynél a kutatási célokra felhalmozódott, több évi feladat ellátására szolgáló pénzeszköz (Országos Traumatológiai Intézet IOTRI!, Pécsi Orvostudományi Egyetem /POTEJ, stb.).
A saját bevételeket évről-évre alátervezték (a túlteljesítés az egyes években l 03 %, l 07 %, 67 %), ami a költségvetés megalapozottságát rontotta. A többletbevételekhez fűződö érdekeJtségi rendszer az intézményeket nem késztette valós bevételeik tervezést megelőző feltárására.
•
Döntően
a központi költségvetési és társadalombiztosítási feladatok végrehajtott forráscseréjével összefüggésben, ugrásszerűen emelkedett az átvett pénzekből származó bevétel (198 9. évi 13 9 M Ft -ról 1991-ben 15,5 Mrd Ft -ra). E forrást növelte az intézmények és a gazdálkodó szervek együttműködési szerzödéseiböl, alapítványok által gyűjtött adományokból fejlesztési célra végIegesen átvett pénzeszköz.
A fejezeti szintü kiadások is meghaladták az eredeti előirányzatot, a túlteljesítések mértéke mérsékeltebben, de követte a bevételekét (ll, l %, 4, l %, 6,4 %). A m6dosított előirányzattól kissé elmaradva az 1989. évi 17,5 Mrd Ft -tal szemben 1991-ben 114, l Mrd Ft kiadást teljesítettek (2. sz. melléklet). struktúrája - az egyenlőtlen növekedések miatt - jelentősen átrendeződött, a bérjellegű kiadások között 1991-től elszámolt családi pótlék 81 ,4 Mrd Ft volt. Jellemző a működéssel szarosan összefüggő béralap, bérjellegű, anyagjellegű kiadások átlagot meghaladó növekedése. A kiadások
belső
A fejezet gazdálkodása belső feszültségektől nem volt mentes. A költségvetési bevételek, kiadások közötti különbség évenkénti csökkenő üteme, a működési kiadások átlagon felüli növekedése, a felújítások, beruházások gyakori elhalasztása, valamint az előző évi források fokozódó igényebevétele pénzügyi feszültségeket, finanszírozási gondokat takar. A vizsgált intézmények évközi pénzügyi zavarait a szükséglettöl eltérő pénzellátás okozta. Költségvetési egyensúlyukat általában megőrizték.
ütemű
A fejezet a költségvetési egyensúlyát a vizsgált időszakban összességében megőrizte. A gazdálkodás feszültségeinek feloldására- egyre szűkebb lehető séggel - mobilizálható pénzeszközeinek (tartalék, pénzmaradvány, átmenetileg szabad pénzek) hasznosításávaL valamint az előirányzatok átcsoportosításával élt.
•
-23-
A PSZTI által közreadott 1990. évi fejezet összesítő adatok nem tartalmazzák a társadalombiztosítási számláról folyósított - OTF-től átvett és felhasznált pénzeket. 3.2.
Az ágazati és célfeladatok
előirányzataival
való gazdálkodás
Az NM 1991. évi költségvetésében az Ágazati és célfeladatok cúnen 7.029.9 M Ft előirányzatót hagyott jóvá a Parlament. A vizsgált központi egészségügyi szakmai prograrnak előirányzatainak tervezhetőségét, ezáltal a célszerű felhasználásának megítélését egyes esetekben hátrányosan befolyásolta az a gyakorlat, hogy egy-egy szakmai feladat folyamatos több évre meghatározott - költségigényét előre nem dolgozták ki. Ezáltal az előző évi szakmai és pénzügyi teljesítést is figyelembe vevő számítási anyagok nélkül finanszírozták tovább az eredetileg egyszeri jelleggel támogatott ágazati és célprogramokat Például 1991-ben a finanszírozási kisérlet egyes területeinek juttatott, előre nem tervezett összegei, 1992-ben valamennyi orvostudományi egyetem immunológiai programra kapott 9,3 M Ft-os összege, az OHVI több, részleteiben meg sem határozott programjaira szerkezeti változásként biztosított 10 M Ft-os pótelőirányzata.
Az ágazati és célfeladatokra szánt összegek törvényi jóváhagyása után a minisztérium vezetése az előirányzatok egy részét a megfogalmazott feladatoktól eltérően más célokra csoportosította át, illetve tartalékolta. Ennek oka volt a l O %-os dologi automatizmust meghaladó árszint növekedés NM által prognosztizált összege, a fejezeti szintű felújítási igények korábbi évekhez hasonló, várható pótlólagos pénzszükséglete, valamint az új társadalombiztosítási finanszírozási rendszer bizonytalansági tényezői. •
A minisztérium - élve az 1990. évi CN. törvény 9. paragrafusa (l 0) bekezdésében biztosította lehetőséggel - saját hatáskörben a vizsgált ágazati és célfeladatok terhére 169,2 M Ft-ot felújításra, 12,6 M Ft-ot társadalmi szervek feladatfinanszírozási feladataira csoportosított át. Emellett 49,2 M Ft-tal csökkentette a vizsgált ágazati programok előirányzatait az év végi kormány szintű -valamennyi fejezetet érintő - támogatás csökkentés miatt.
Az 1990. évi CIV. törvény 9. par. (10) bekezdése szerinti szabályozás - bár lehetövé tette a költségvetési gazdálkodás feszültségeinek enyhítését - az ágazati és célfeladatok pénzügyi megvalósítása szempontjából kedvezőtlen volt.
-24-
Az ellenőrzött ágazati és célfeladatok módosításai az eredeti célokra szánt 1.112,9 M Ft-os előirányzatot fejezeti szinten év közben 21 %-kal, 882 M Ft-ra csökkentették. A minisztérium az előirányzatcsökkentés mellett további 135,5 M Ft-ot tartalékként kezelt, amelyet a korábban említettek miatt egyéb célra - döntően az árváltozások kompenzálására -az intézményekhez utalt ki. Kellően
át nem gondolt tervezésre utal a "Társadalombiztosításban megtakarítást eredményező nagyértékű berendezések üzemeltetési többlete" előirányzat kialakítása, miután döntően beruházást és felújítást szolgált. A vizsgált központi feladatok 1991 . évi 1.112,9 M Ft-os előirányzatának 73 %-át, 816,5 M Ft-ot utaltak le az egyes programokat megvalósító intézményeknek. Ezen belül az előirányzat szerinti pénzeszközöknek a "Kiemelt egészségügypolitikai szakmai célok müködésének és eszközellátásának támogatása" programnál a 92 %-át, az "Új tipusú szervezeti formák és módszertani-vezetési megoldások megalapozása" programnál a 79 %-át, az "Intézményi ellátások normatív követelményrendszereinek kidolgozása" programnál a 74 %-át, míg a "Társadalombiztosításban megtakarítást eredményező nagyértékű berendezések üzemeltetési többlete" programnál mindössze 57 %-át osztották fel a megvalósítás érdekében.
Az
előirányzatokból
juttatott támogatásokat az intézmények nagyrészt a célnak megfelelőerr használták fel, több esetben azonban ettől eltérő volt a gyakorlat. Jelentős pénzösszeget sem a tárgyévben (1991 ), de még a vizsgálat időpontjában sem használtak fel, illetve kötöttek le (pl. a SOTE a "veleszületett" szívhibák program, valamint a Debreceni Orvostudományi Egyetem (DOTE) és a fővárosi Szent László Kórház transzplantációs programjai esetében). A hiányosságak az időben elhúzódó szakmai döntésekre vezethetők vissza. Az előirányzatok egy részénél a meghatározott tervtől, illetve céltól eltérő - egyes esetekben a takarékossággal ellentétes - felhasználás is tapasztalható volt. Például a Szombathelyi Markusovszky Kórháznál a pályázat útján elnyert dializáló készülék értékesítése, a Szegedi Orvostudományi Egyetem (SZOTE) izotópdiagnosztikai laboratóriumában az intézmény finanszírozási kisérlet túlzott pénzellátása, valamint az OHVI csontvelő transzplantációs programjánál propaganda célú kifizetés és az egyszeri jelleggel kapott bérelőirányzat rendeltetéstől eltérő felhasználása.
Az ágazati és célfeladatokra előirányzott pénzek hasznosulását hátrányosan befolyásolta, hogy a pénzfelhasználások időben elhúzódtak. Az "Intézmény
-25-
ellátások normatív követelményrendszereinek kidolgozása" programnál pedig több esetben a minisztérium által meghatározott célok nem realizál6dtak. előirányzatok felhasználásánál kedvezőtlen
volt, hogy a minisztérium azt nem ellenőrizte, így sem a támogatásban részesült intézmények, sem a minisztérium vezetése nem kapott értékelést az egyes prograrnak megvalósítását szolgáló pénzek felhasználásának szabályszerűségéről és célszerűségérőL Ez a szükséges intézkedések megtételét is korlátozta. Az
•
Több intézménynél az intézményfinanszírozási kisérletekhez beszerzett nagyösszegű szánútógépeket nem vették nyilvántartásba (pl. a Gyógyító Ellátás Információs Központjánál, a Dunaújvárosi Kórháznál és a DOTE-nél). Az ágazati és célkeretek beruházásra fordítható "pénzeszközei tekintetében nem határozták meg, hogy a célkeretek az intézmények milyen jellegű tevékenységére vonatkoztak. Miután az orvosegyetemeken az egészségügyi ellátás mellett oktató és kutató munka is folyik, így e tevékenységekre fordított beruházási összegek általános forgalmi adója - 1991-ben annak 80 %-a - az adóhatóságtól visszaigényelhető volt. Nevezett intézményeken kívül a fentiek szerint járt el az OHVI a donorszervezésre szánt összegek esetében, núután azt - APEH hozzájárulással kutatási tevékenységnek minősítette. Az 1991-ben hatályos "A központi költségvetési szervek számlakeretének hatálybaléptetéséről kiadott 925/ 1987. PM XII. sz. számviteli közlemény" szerint a beruházási juttatásból megvalósított központi vagy célcsoportos beruházások visszaigényelt forgalmi adó összegével nem rendelkezhet az intézmény (azt az Állami Fejlesztési Intézetnek kell átutalni).
A szabályozás figyelembevételével a jelzett megoldás (a tevékenység szerinti célmeghatározás) az NM ezirányú kiadásainak csökkenéséhez vezethetett volna. A túlfinanszírozás núlliós nagyságrendű, pontos összege csak tételes ellenőrzés alapján mutatható ki. (A vizsgált ágazati és célfeladatokra vonatkozó előirányzat-változtatásokat, valamint a fejezeti teljesítések, továbbá az egyes feladatok ellenőrzése során feltárt hiányosságokat a 8. sz. melléklet tartalmazza.)
-26-
3.3. Az intézményi gazdálkodás
főbb
területeinek értékelése
a. Létszám- és bérgazdálkodás A fejezet intézményeinél 1989-1991. között az előirányzott állományi átlaglétszám 41.912 főről 49.259 főre, 17 %-kal, a tényleges átlaglétszám pedig 32.788 főről 39.796 főre, 21 %-kal nőtt (4. sz. melléklet). Fejezeti szinten 1989-1991. évek között a béralap eredeti előirányzata l 79 %-ra, módosított előirányzata és a tényleges kiadás 214 %-ra nőtt. előirányzat
növekedés zömmel a központi (egészségügyi, oktatási, kutatási, közművelődési, stb.) bérintézkedések, kisebb részben a feladatbővülés hatásának a következménye. A módosított béralapot fejezeti szinten 98,2 - 98,5 %-ban használták fel. Az
Az előirányzott állományi átlaglétszám növekedése nagyrészt irányító szervi döntés
alapján, az egyes intézetek feladatainak bővüléséhez kapcsolódott (pl. kórházi ágyak számának növekedése, egészségügyi főiskolai képzés beindítása, új szervezetek alakítása, stb.). Az intézetek feladatainak, az ehhez szükséges létszámnak és béralapnak az elemző vizsgálata alig fordult elő a vizsgált időszakban. Az intézetek belső
létszámváltoztatását csak kisebb részben okozta a feladatmegszünés, korszerűbb szervezés miatti létszám-megszüntetés, jellemzőbb az átvett (főleg kutatási célú) pénzek felhasználásával kapcsolatos létszámbővülés és csökkentés volt. Pozitív példaként kiemelhető az OHVI 1992. évi belső létszámátcsoportosítása és létszámcsökkentése, amelyet teljes belső átvilágítás és az intézeti struktúra átszervezése előzött, illetve alapozott meg.
Az előirányzott és a tényleges átlaglétszámok évenkénti összehasonlítása azt igazolja, hogy az intézetek többségénél a létszámelőirányzat mintegy l 0 %-kal meghaladta a kialakult ellátási színvonal igényeit, illetve az egyes munkakörök betöltési lehetőségeit. Fejezeti szinten az előirányzott átlaglétszám 78-80 %-át tette ki a tényleges átlaglétszám, a különbség csaknem felét a tartósan távollévők (GYES, GYED, katonai szolgálat, fizetés nélküli szabadság) okozták, másik felét pedig a betöltetlen álláshelyek. Az intézetek többségénél a létszám- és bérgazdálkodás jogköre a belső szervezeti
egységek vezetőihez decentralizált, de alig érzékelhető ennek létszámgazdálkodásra gyakorolt hatása, még az üres álláshelyek felszámolásában sem.
,
-27-
A vizsgált időszakban érzékelhetően m6dosult az intézetek belső struktúrája, mind az állománycsoportok, mind a szakmai munkaköri csoportok összetétele. A szervezetek tagoltabbá váltak, amelyet jelez, hogy a vezető állománycsoportba tartozók aránya a teljes előirányzott létszámon belül az 1989. évi 4,9 %-ról 1991-ben 5,3 %-ra, a tényleges átlaglétszámon belül pedig 5,7 %-ról 5,9 %-ra nőtt. Tehát az egészségügyi intézetekben 1991-ben minden 17-ik foglalkoztatott vezető volt. A szakmai munkaköri csoportok szerinti összetétel figyelemreméltó változása, hogy az előirányzott létszámon belül 1989-1991. év között az egészségügyi fizikai szakdolgozók (pl. ápolónők) aránya 23,3 %-ról 20,4 %-ra csökkent , míg az egészségügyi szakdolgozók (pl. asszisztensek) aránya l 7,8 %-ról 21 ,6 %-ra nőtt . E változás a tényleges létszámon belül is realizálódott. Fejezeti szinten a foglalkoztatott létszám mintegy 90 %-a főfoglalkozású, 2,2 %-a részfoglalkozású, 7,8 %-a nyugdíjas dolgozó, mely a vizsgált időszakban lényegesen nem változott. A részfoglalkozású és nyugdíjas dolgozók esetenként és főként 1991-ben az intézeti átlagot lényegesen meghaladó bérezésben részesültek, amelyet csak részben indokol a szakmai gyakorlat vagy különleges hozzáértés. Az NM felső államigazgatási létszámában foglalkoztatott teljes munkaidős dolgozók átlagos bérszintje 1991. évben 387.300 Ft volt, a részfoglalkozású és nyugdíjas dolgozóké - átlaglétszámra vetítve- 557.700 Ft. Az OTRI-nál a nyugdíjasok számára kifizetett bérköltség aránya 1989-1992. l. féléve között 6,5 %-ról 13 %-ra növekedett, miközben létszámuk 12,5 %-kal csökkent.
A bérköltségen belül fejezeti szinten - intézetenként nagy szóródást mutatva - 6,6 %-ról 5,6 %-ra csökkent a túlórákra kifizetett bér aránya. A OHVI-ban 1989-1991. között a túlórák bérköltsége 4,6 %-ról 3,1 %-ra csökkent, a Traumatológiai Intézetnél 1989-1992. I. féléve között 6,5 %-ról 13,6 %-ra nőtt. Ez utóbbi intézetnél a túlórák ugrásszerű növekedését kisebb részben a fővárosi ügyeleti rendszer megváltoztatása, döntően a bér- és létszámgazdálkodás súlyos belső zavarai idézték elő: a legnagyobb munkaterhelésnek kitett osztályok, részlegek (műtő, röntgen) és a többi osztály közötti aránytalan létszámmegállapítás, ezáltal a napi feladatok túlórában végeztetésének kényszere. A ténylegesen ellátott túlórák díjazására még intézményi szinten sem ad fedezetet a bérmegtakarítás.
A túlórák csökkentésére irányuló tevékenységet több helyen gátolja a dolgozók ellenérdekeltsége, sokan a nagyobb kereset megszerzése érdekében szinte korlátlanul vállalnak túlórát, és ezeket igyekeznek a magasabb díjazású heti munkaszüneti
-28-
napokra koncentrálni. E törekvéseknek az intézetek délyezésekor alig-alig tudnak ellenállni.
középvezetői
a túlórák enge-
Az intézetek bér- és létszámgazdálkodási információs rendszere hasznosítható információt főleg az üres állások Iculesszám szerinti száma, a szabad alapbér-keret nagysága, a helyettesek alapbére tekintetében nyújt. A bérmegtakarítás mértéke a bérszámfejtés adataiból ismerhető meg, ez a kialakított bér és létszámgazdálkodási információs rendszerrel jelenleg a vizsgált intézményeknél nincs összekapcsolva. Néhány intézmény információs rendszere még a fenti adatszolgáltatásra sem alkalmas, s ez magában hordja a létszám- és béralap túllépés veszélyét. Az NM Gazdasági Igazgatóságán a centralizált létszám- és bérgazdálkodáshoz kapcsolódó nyilvántartások nem biztosítják naprakészen a döntésekhez szükséges valamennyi információt. Csak alkalmankénti kigyűjtéssel ismerhető meg a betöltött és betöltetlen létszámhoz kötődö béralap nagysága, a szakfeladat szintű betöltött létszám, stb. A OTRI-nál az üres állásokra tartalékolt bér nem jelenti a szabad, felbasználható bérkeretet az egyéb bértételeken tapasztalt túllépések miatt. A nyilvántartási rendszer hibái és a bértömeggazdálkodás rosszul értelmezett gyakorlata is hozzájárultak az 1992. l. félévi időarányosat 11,4 M Ft-tal meghaladó béralapfelhasználáshoz. A bérmegtakarításból tervezve, de annak hiányában is állandó jellegű bérkiadásokat teljesítettek (ügyeleti díjak, műszakban dolgozók többletteljesítési díja, a megszüntetett veszélyességi pótlék fenntartása).
A számítógépes nyilvántartás egyik intézménynél sem volt képes kiváltani a manuális feldolgozást, még a szűkített információ szükségletre vonatkozóan sem. A programfejlesztések nem képesek lépést tartani a változásokkal. Az intézetek manuális nyilvántartási rendszere mélyebb, részletesebb elemzésre alkalmatlan. A bértömeg-gazdálkodás lehetőségeivel az intézetek inkább a helyettesítéseknél és jutalmazásoknáL és kevésbé az üres állások felszámolásánál éltek. Ugyanakkor az üres állásokra tartalékolt bér a vizsgált intézeteknél a betöltött állások besorolási bérének mindössze 50-85 %-át teszi ki, mely azt jelzi, hogy az üres állások többségét az intézmények nem is akarják betölteni. A fluktuáció mértéke a vizsgált egészségügyi intézetekben 1989-1 991. között csökkent: a belépő dolgozók aránya a tényleges átlaglétszám arányában 21-25 %-ról 14-23 %-ra, a kilépöké 19-26 %-ról 14-20 %-ra alakult. A fluktuáció okai változatlanul az alacsony munkabérek és a nehéz munkakörülmények. Már érzékelhető a munkanélküliség hatása az állomány stabilizálásában,
l
-29-
bár néhány intézménynél ezzel szemben nőtt a próbaidőt felmondó fizikai dolgozók száma, rnivel lehetőségük van a munkanélküli segélyre. időszakban
az egészségügyi központi béremelésekre (II.-111.-IV. lépcsőjére), továbbá a felső- és közoktatási, közművelődési, kutatási, pályakezdő, stb. szakemberek központi béremelésére került sor az intézeteknéL Az NM, illetve az ágazatilag illetékes többi minisztérium a végrehajtásra irányelveket adott ki. Az NM a bérfejlesztések konkrét végrehajtását - a munkaköri csoportok szerinti esetleges átcsoportosítását - az intézetekre bízta, a többi rninisztérium viszont általában az átcsoportosítást nem engedélyezte. A vizsgált
Az intézmények általában - kisebb korrekciókkal - a központi irányelveknek megfelelően hajtották végre a bérintézkedéseket A több lépcsős lebonyolítás nagy munkatöbblettel járt, de összességében zökkenőmentesen történt. Az éves bérautomatizmusokat az intézetek többsége bérarányosan osztotta szét, elvétve fordult elő differenciálás. A helyenkénti létszámcsökkentésből származó bérfejlesztési lehetőségeket a teljesítményekhez kötődően használták fel, a belső szervezeti egységek vezetőinek hatáskörébe utalva. Egyes intézetek a döntési jogkört szakmai munkaköri csoportok - főleg orvos álláshelyek - szerint differenciálták. A központi és helyi béremelések hatására az egyes állománycsoportok átlagbére differenciáltan javult. Fejezeti szinten 1988-1991. között legnagyobb mértékben az ügyviteli alkalmazottak (238 %-ra), legkevésbé a gépkocsivezetők (162 %) és a vezetők (198 %) átlagbére nőtt. A szakmai munkaköri csoportok szerint legnagyobb mértékben az orvosok (215 %) és az egészségügyi szakalkalmazottak (214 %) bére nőtt. A bérarányok az egyes munkaköri csoportok között lényegesen nem változtak. Az éves jutalmazási lehetőségek 1989-1991. között fejezeti szinten a december havi átlagbérek nagyságával közel azonos mértékűek voltak (4. sz. melléklet), az intézetek között nagy szórással (O, l-től 2,4-szereséig). A bérmegtakarításból származó jutalmak és egyéb ösztönzés rendszere az intézetek többségénél pontosan kimunkált szabályzatokon alapul. Általában a bérmegtakarítás 70 %-ával rendelkezik a belső szervezeti egység vezetője, amelynek elszámolása havonta történik. Az intézetek többsége azonban nem él a céljutalmazás talni előre kitűzött feladatokhoz kötött jutalmazást.
lehetőségével,
alig tapasz-
b. Eszközgazdálkodás
Fejezeti szinten az állóeszközök bruttó értéke 39 %-kal emelkedett 1989-ről 1991 -re. Ezen belül legnagyobb mértékben a járművek (129 %-kal) és a gépek,
-30-
berendezések (55 %-kal) bruttó értéke nőtt. Egyidejűleg a teljesen (O-ra) leírt állóeszközök állománya 84 %-kal növekedett. Az állóeszközök - főként a gépek, berendezések- korszerűsítését szolgáló ráfordítások a működőképesség biztosítását szolgálták, de nem álltak arányban az eszközök értékcsökkenéséveL a O-ra leírt állomány számottevő növekedéséveL Az állóeszközök elhasználódási szintje öszszességében 32 %-os, az épületeknél 26 %-os, a gépek-berendezéseknél pedig 44 %-os (5. sz. melléklet). A fekvőbeteg ellátás területén a szervezett ágyak száma közel 9.000. A vizsgált intézmények ágykihasználása mintegy 70-95 %-os volt. A speciális, országos feladatokat ellátó intézményeknél a kihasználtság az átlagot meghaladó volt (pl. Országos Idegsebészeti Tudományos Intézetnél /OITII 95 %-os). Az aktív és a krónikus ágyak közötti struktúra változás igénye változatlanul fennáll és az intézményekben feltételezi a létszám struktúra változását is. A járóbetegellátás kapcsán fokozódott az intézeti igénybevétel (ennek egyik oka a megelőző szűrővizsgálatok szélesebb köre). A diagnosztikai gép-műszerpark, a klinikai és kórházi szakambulanciák fejlesztésével lehetövé vált a magas költségigényű fekvőbeteg ellátás alacsonyabb ráfordítású járóbeteg ellátással történő kiváltása. Ezt tükrözi az elbocsátott betegek számának csökkenése. Az átlagos ápolási idő rövidülése részben a korszerűsödő műszerpark hatása. Az intézmények törekedtek az eszközeik és épületeik
kellő
kihasználására. Ezért például bérbeadássaL szaigáitatás nyújtásával éltek (pl. OPNI, a Fóti Gyermekváros épületeket, illetve helyiségeket adott bérbe, az OITI energiát szolgáltatott más intézménynek).
Az orvosi gépek, berendezések kihasználtsága több esetben nem
megfelelő.
A nem, vagy azt
kihasználtságot helyenként nem is elemezték, mivel műszernaplót nem előírásszerűerr vezették. A berendezések kihasználása különböző tényezők függvénye és változó képet mutat. A korszeru berendezésekkel végzett vizsgálatok száma jelentősen növekedett, míg a korszerűtlen berendezések esetében ez csökkent. Az OlTI-nél a CT vizsgálatok száma 70 %-kal növekedett, ugyanakkor a röntgen vizsgálatok száma 70 %-kal csökkent.
A fokozott kihasználás bér- és anyagköltség emelkedéssel jár, amelyre nincs külön fedezet. (Póttámogatást csak a cr vizsgálatok túlteljesítése, illetve a lízing élvez.) Helyenként a berendezések iránti igények megváltoztak és így azok kihasználása mérsékelt.
-31-
Az Országos Sportegészségügyi Intézet doppinglaboratóriumánál több műszakos
üzemeltetéssei számoltak. A tevékenység jelentősen korlátozódott, mivel a sportegyesületek fizető vizsgálati igényei a várakozástól jóval elmaradtak.
Az állóeszközfenntartási ráfordítások (nagyjavítás, kisjavítás) 1989-1991. évek-
ben összességében Illintegy 40 %-kal, 1,8 Mrd Ft-ról 2,6 Mrd Ft-ra nőttek. Belső arányai azonban erősen eltérőek, a kisjavítások ráfordításai 69 %-kal, rrúg a nagyjavításoké csak 15 %-kal emelkedtek. A nagyjavítások hosszabb távra előrelátó, tervszerű és szervezett megvalósításáról nem lehet beszélni. Az intézmények feladatainak kijelölését a pillanatnyi szükségesség, sürgősség határozza meg. Elsősorban a nagyjavítások terén jelentős a pénzügyi feszültség. A benyújtott igények részbeni finanszírozása miatt, évente újból rangsorolják a feladatokat. A karbantartási ráfordítás -a működőképesség biztosítása rrúatt -kényszer helyzetet okoz a költségvetési gazdálkodásban. Ezeket a folyamatos üzemeltetést biztosító munkálatokat az intézmények nagyrészt szervezetten bonyolították le. Az intézmények körében a kisjavítás külső és belső lebonyolítási aránya állandósult, a saját kivitelezés 33 %-ot tesz ki. Az 1989-1991 . évi beruházásoknál az egyéb kormányzati beruházások ráfordításai
2 Mrd Ft-ról 2,9 Mrd Ft-ra (50 %-kal), rrúg a saját elhatározású beruházások ráfordításai 0,8 Mrd Ft-ról 1,8 Mrd Ft-ra (124 %-kal) emelkedtek. A beruházások költségvetési előirányzata azonban még így is elmaradt a szükségestől, s az a fejezet gazdálkodásának egyik feszültségforrása. A beruházási előirányzatok módosítási jogcímei közül növekvő arányúak az átvett pénzek, amelyek nagyrészt kutatási célokat szolgálnak. A pénzügyi teljesítés 1991-ig rendszeresen meghaladta a módosított előirányzatot, melyre a gép-műszer beszerzések banki finanszírozása adott lehetőséget. Az előfinanszírozás 1989-ben 194,2 M Ft, 1990-ben 380,8 M Ft, 1991 -ben 250 M Ft értékben terhelte a tárgyévi keretet
Ez a gyakorlat - figyelembe véve az áremelkedést is - eredményesebbé tette a fejezet beruházási pénzeszköz felhasználását. Az előfinanszírozás banki megszüntetését követően a pénzügyi teljesítés az előirányzattól elmaradt, összességében azonban tervszerűnek minősíthető. (1991-ben a módosított előirányzat teljesítése 93 %, 1992. I. félévében 56 % - lényegében időarányos.)
-32-
A gépek, műszerek pótlását, korszerűsítését lényegében egy keretgazdálkodás határozta meg. Az intézmények a műszerbizottságok által felülvizsgált igényeiket igazították a jóváhagyott keretekhez. Az 1991. évtől a gép, műszer beruházási keretekből főként cserepótlásra adtak lehetőséget, amelyet pályázati feltételekhez és saját erő hozzájáruláshoz kötött a minisztérium. Emellett jelentős volt - többnyire minisztériumi támogatással - az eszközök lízingelése. Nagyértékű műszerbeszerzések terén a legfontosabb műszerfejlesztés a CT és DSA Iízingelése volt, a korszeru képalkotó eljárások jelentős állomását képezve. 1989-1990-ben teljesítették az ún. "közérzet javító" műszerprogramot és a DOlE, Országos Onkológiai Intézet nagyműszerek és kiegészítő berendezéseik beszerzését is.
Az eszközbeszerzés pénzeszközeivel való célszerű gazdálkodás, az intézményi
ellátottság kiegyenlítése, illetve a területi betegellátás elveinek érvényesítése megkívánja az eszközbeszerzések összehangolását. A beszerzések koordinációjáttekintettel annak ágazati és fejezeti szintű indokoltságára - csak mérsékelten és többnyire indirekt m6dszerekkel valósították meg. Így - alapvetően a fejezeten belül - a nagyértékű orvosi berendezésekre adott támogatásoknál az ellátottságot is figyelembe veszik, cserepótláshoz kiegészítő támogatást nyújtanak, létesítmény beruházások engedélyezési eljárásánál a tervezett beszerzéseket felülvizsgálják.
Az ágazati szintű koordinációt nehezíti az önkormányzatok önállósága. Az eszköz-
gazdálkodás célszerűsége szempontjából kedvezőtlen, hogy hiányzik az orvostechnikai nagyberendezések beszerzésének, telepítésének szabályozása. A beruházások terén sajátos problémát vet fel az egyházi tulajdonak visszaadása. Több esetben kezdeményezték különböző rendeltetésű ;:pületek átadását (ORFI, Kalocsai GYIVI, stb.), ez helyenként ingatlan vásárlást tett szükségessé (SZOTE). Részben ennek megoldására kapott a tárca, illetve intézményei a volt szovjet laktanyákból hasznosításra. Azonban ezek kezel ői joga többnyire még rendezetlen, állaguk erősen leromlott, feljavításra nincs fedezet, ezért jelenleg "csak" őriztetik. Egyes esetekben érdemi hasznosításuk erősen megkérdőjelezhető (területi hasznosítás rendezetlensége, vagy erősen fertőzött talaj miatt, stb.).
A készletgazdálkodás intézményi rendszere többnyire megfelelő. Általában ügyvitelileg szabályozott a megrendelések lebonyolítása, a készletezés, a felhasználás bizonylatolása és a nyilvántartás. Egyes nagyértékű anyagok felhasználását beteghez kötötten, nyomonkövethető m6don szervezték meg. Helyenként számítógépes feldolgozás biztosítja a vagyonnyilvántartás teljességét, a bizonylatok útját és a könyvelési egyezőségeket (pl. az OITI-nál) . Az időszakonkénti készletigényeket a
:
-33-
felhasználás tapasztalati adataival, valamint a készlet adatokkal összevetik és ennek függvényében végzik a beszerzést. A készletbeszerzések költségvetési előirányzataiban, támogatásában (p6telőirány zatok) az elmúlt években aránytalanságok alakultak ki az intézmények között. Ezek az azonos rendeltetésű eszközökkel való ellátottságban (kórtermi, élelmezési, rnunkahelyi felszerelés, berendezés, textíliák, stb.) mutatkoznak meg. A tervezés jelenlegi bázisszemlélete ezeket az eltéréseket csak tovább növeli. Felesleges vagy túlzott készletek nem jellemzők a készletgazdálkodásban. Az ésszerű takarékosságat (nagyobb rendelés kapcsán árcsökkentés, az árcsökkentéseknél jelentősebb készlet beszerzés, készpénz fizetési előny, stb.) azonban korlátozza a havi, egyenlő ütemű finanszírozás. A rninisztériurn költségvetési szervezetei között sajátos helyet foglal el a Gazdasági Igazgatóság, amely részben a rninisztériumi költségvetés operatív gazdálkodó szervezete, részben tárca feladatokat lebonyolító intézmény. A Gazdasági Igazgatóság állóeszköz ellátottsága kedvezőnek mondható. Állóeszközei kihasználtságára a rninisztériumi épület, a járművek és nyomdagépek fokozott igénybevétele a jellemző. Az állagmegóvás keretében a felújítási munkálatokat csak rnérsékelt pénzügyi keretek között végezhették. A munkák határidejét, költségkeretét azonban többször túllépték. A beszerzések tekintetében meghatározó volt a gép, berendezés, gépkocsi vásárlás, főként a rninisztérium részére. A készletbeszerzésekre-pénzügyi fedezet hiányában - egyre kevesebbet fordítottak. Gazdálkodásának szabályozása elavult, az eszközök felhasználásának rendjét eseti intézkedésekkel biztosítják. c. Vagyonvédelem, számviteli rend ellenőrzött
intézmények többsége csak költségvetési számlával rendelkezik, kivételt képez az NM Gazdasági Igazgatósága, amely tárca szintű feladatok ellátása rniatt a lakásalap számla kezelését is végzi. A számlák használatában szabálytalanságot nem tapasztaltunk.
Az
Az eszköznyilvántartások általában a követelményeknek
megfelelőek.
A leltározás és a selejtezés - rnint a vagyonvédelern két pont az intézményi gazdálkodásban.
jelentős
Esetenként azonban az aktivált eszköz üzembehelyezési okmánya hiányzott, illetőleg a használatbavétel ellenére késve végezték el az aktíválást eleme. - kritikus
-34-
Az intézményeknél a leltározási tevékenység színvonala alacsony. A tevékenység
szabályozottsága több helyen nem megfelelő (pl. Országos Kardiológiai Intézet, OPNI). Nem alakították ki célszerűen a leltárkörzeteket, a kiértékelés és felelősségre vonás formális , illetve elmarad. Ez utóbbi hiányosság gyakran előfordul. Ezzel az érintett intézményi mérlegek valódisága kérdésessé vált. Több intézménynél az anyagi felelősségre vonás érvényesítését a jogi feltételek, illetve a munkaköri hatáskörök megállapításának hiánya gátolja, valamint alapvető raktározási problémák teszik lehetetlenné. A Gazdasági Igazgatóság a vizsgált időszakban szabályszerűen végrehajtott és kiértékelt leltárral nem rendelkezett. A személyi használatú eszközöket a dolgozó távozásáig nem ellenőrzik. Anyagi felelősségre vonásra - a munkaköri leírások részbeni hiánya miatl - nincs mód.
A selejtezési eljárások több esetben formálisak voltak, nem intézkedtek a hasznosításróL Esetenként nem kellő gondossággal jártak el és a takarékosságat sem érvényesítették a selejtezéseknél. Helyenként jelentős értékű eszközt vonnak ki 1\észleteikből, amelynek megalapozottsága erősen kérdéses (pl. OPNI-nál évente 6-8 esetben is selejteztek, többnyire textíliát. A vizsgált időszakban a selejtezett érték így mintegy l O M Ft volt). A sterilitási követelmény eltérő intézményi értelmezése a selejtezésre is hatással van. (Kritikus terület a sebészeti textilia.) A számvitel terén az intézmények - a rninisztérium segítségével - törekedtek a számítógépes rendszerek kialakítására. A számviteli munka színvonala azonban nagyon változó, esetenként a számviteli utasításokat nem érvényesítették. Több helyen előfordult, hogy a szállítói számlát nem használták. Egyes számlák tartalmát nem az előírásoknak megfelelően állapították meg (pl. függő számla).
A Gazdasági Igazgatóság 1989-1991 . évi mérlegbeszámolói - a szabályszerű leltározás hiánya, a nem teljeskörű bevételi előírás, a pénzforgalmi és a főkönyvi nyilvántartás egyezőségének, valamint a szállítói számla alkalmazásának hiánya miatt - a valódiság követelményének nem feleltek meg. Az intézmények többsége megkésve, felügyeleti segítséget várva kezdte meg ez
évben az új számviteli rendre való áttérést. Többnyire csak a számlatükör elkészítéséig jutottak el, az új Számlarendek sokszor még nem készültek el. Az áttérés kapcsán előírt rendezőmérleg-készítési kötelezettséget általában teljesítették.
..
-35-
Az intézményi mérlegbeszámolók, pénzmaradványok érdemi ellenőrzése az utóbbi időben jelentősen mérséklődött. Ebben szerepet játszott, hogy a minisztérium Pénzügyi Főosztályának személyi feltételei nem tartottak lépést a bővülő feladatokkal.
4. Utóvizsgálati tapasztalatok Az egyéb központi beruházások előirányzataival való gazdálkodás, valamint a központi államigazgatási szervezetek létszám- és bérgazdálkodásának ellenőr zéséről szóló jelentéseinket 199 1. novemberében, illetve 1992. januárjában küldtük meg a népjóléti miniszternek. Ellenőrzéseink hasznosításának tapasztalatai a következők:
a. Egyéb központi beruházások Az ellenőrzést követően a minisztérium a hiányosságak megszüntetésére alkalmas intézkedési tervet állított össze. Ezt azonban az ellenőrzés befejezéséig nem hajtották végre, illetve egyes intézkedések a döntéselőkészítés folyamatában voltak.
A fejezet beruházási tevékenysége szervezeti feltételeinek érdekében még nem intézkedtek
célszerűbbé
tétele
A beruházási tevékenység változatlanul megosztott a szervezeti hierarchia eltérő felügyeleti vonalához tartozó két főosztály között, koordinációs kötelezettséggel (a közgazdasági helyettes államtitkár közvetlen irányítása alá tartozó VI. Pénzügyi Főosztály, és az egészségpolitikai helyettes államtitkárhoz tartozó XV. Műszerügyi Önálló Osztály között). Ebből következően
nem
kellően
a beruházási tevékenység, a koordinációs igények döntési szintje racionális.
A minisztérium beruházási tevékenysége továbbra sem szabályozott, holott az ismert jogszabályok és jóváhagyási rend azt -ha ideiglenesen is - indokolják. Az alkalmazott gyakorlat a korábbi, deregulált beruházási jogszabályokon alapul, s nem következetesen egységes. A szabályozás elmaradását az egyéb kapcsolódó, illetve alapul szolgáló szabályozások hiányával indokolják. A minisztérium nem rendelkezik- a korábban jelzettek szerint -a feladatkörének megfelelő érvényes Szervezeti és Működési Szabályzattal. A számvitelről szóló 1991. évi XVIII. törvény és az államháztartásról szóló 1992. évi xxxvm. törvény hatálybalépését követően, a beruházásra vonatkozó jogszabályokat deregulálták, új, a jelzett törvényekhez illeszkedő tárgybani jogszabály a vizsgálat idejéig nem jelent meg.
-36-
A beruházások pénzügyi megalapozottságát tekintve egyes építés jellegű beruházások engedélyokiratának többszöri módosítási igénye kifogásolható (pl. OTE Élelmezési Üzem). Előrelépés, hogy a beruházási folyamatok kedvezőtlen tapasztalataiból levont következtetéseket a gyakorlatban hasznosítják (pl. kivitelező részére előleget banki garancia mellett nyújtottak, szorosabb folyamat ellenőrzési rendszerre dolgoznak ki javaslatot). A fejezetnél az egyéb központi beruházásokról vezetett nyilvántartás a korábbihoz mérten a forrás összetételéről bővebb információval szolgál, de meghatározott gép, műszer, stb. beszerzésre céljelleggel adott támogatás összegét és felhasználását továbbra sem kezeli kiemelten. A nyilvántartás hiányossága volt az is, hogy a nem az egyéb központi beruházásokhoz kapcsolódó, de tévesen e számlára befizetett intézményi saját forrásokat a banki kapcsolatrendszerben automatikusan nem szűrte ki (pl. 1991-ben SOTE mosodai gépsor). A SOTE-nél a vizsgálat során kifogásolt üzembehelyezett és működő létesítmények elmaradt aktíválását az 1991. évi főkönyvi kivonat adatai alapján a IV. negyedévben elvégezték. (Urológiai csomópont 49,8 M Ft, Közlekedési és szervízfolyosó 36,8 M Ft, Élelmezési üzem 110,9 M Ft, Pszychiatria Neurológiai Klinika 108,0 M Ft.) A vizsgálat évében egyéb központi beruházást nem helyeztek üzembe. A saját forrású beruházások pénzeszközeit a Budapest Banknál vezetett számlán kezelik, a felhasználások folyamatos figyelemmel kisérése céljából. Így azonban nem tartották be a 4/1991. (II. l3.) PM rendelet 14. paragrafus (3) bekezdésében foglaltakat. (Eszerint a költségvetési szerv saját forrás terhére megvalósított beruházásának pénzügyi lebonyolítását a költségvetési elszámolási számláján köteles végezni.) A jogszabálytól eltérő megoldás nem eredményezett rendeltetésellenes felhasználást, a helytelen gyakorlat megszüntetésére azonban intézkedni kell. b. Államigazgatási létszám és bérgazdálkodás Az ellenőrzés megállapításai alapján javasoltuk, hogy a minisztérium - céljai ismeretében - mérje fel tevékenységének reális létszám- és bérigényét és ennek alapján a Kormánynál a szükséges intézkedéseket kezdeményezze. Az ellenőrzést követően a minisztérium tervezett vagy megtett kaptunk tájékoztatást.
intézkedéseiről
nem
A minisztérium szervezetén belüli felméréssei párhuzamosan a német kormány segítségeként a szervezet szakértői átvilágítására is sor került. Ezért - a párhuzamosság elkerülésére -a szervezet felépítésére, átszervezésére csak a közeljövőben várható döntés, a szakértő által előterjesztett észrevételeket és javaslatokat követően .
t
-37-
Az 1991 . évi vizsgálatot követően érdemi változást a létszám- és bérgazdálkodás terén nem hajtottak végre. Az eltelt időben a kisebb átszervezéseket főleg a személyi változások indokolták. 1992-ben a tényleges létszám meghaladja a jóváhagyott keretet, ez a korábbi időszakhoz képest jelentős változás. A létszámtöbblet elsősorban a felső vezetés és kapcsolódó szervezeteinél jellemző.
ellenőrzési
5.
Az
tevékenység értékelése
a.
Belső ellenőrzés
A fejezet vizsgált intézményeinél a belső ellenőrzés (a vezetői, a munkafolyamatba épített és a függetlenített ellenőrzés) működését különböző szabályzatokban írták elő. Többnyire belső ellenőri szabályzatban határozták meg a belső ellenőrzés rendszerét, az ellenőrzés rendjét és eljárási szabályait. A szabályzatok egy része sok évvel ezelőtt készült, azokat a változó körülményekhez és jogszabályokhoz nem igazították hozzá. Az OTE ellenőrzési szabályzata 1977. évi, a 4011967. (X.l3.) Korm. sz. rendeleten alapul, amely - a költségvetési szervek tekintetében - az állami pénzügyekről
Az ORFI
szóló törvény életbelépésével hatályát vesztette. szabályzatát 1981-ben adták ki.
ellenőrzési
A vezetői és a munkafolyamatba épített ellenőrzést a szervezeti és működési szabályzatokban, illetve az ehhez kapcsolódó részletes ügyviteli szabályzatokban és a munkaköri leírásokban szabályozták. Tapasztalataink szerint a belső ellenőrzés működik, ha hibákkal is terhelten. A vezetői és a munkafolyamatba épített ellenőrzés hatása - a vizsgált körben érzékelhető volt, míg a függetlenített ellenőrzés nem volt kielégítő. A vezetöi ellenőrzéseknél a különböző módszerek alkalmazása - az információk elemzése, a rendszeres beszámoltatás, az aláírási jog és az egyes gazdálkodási jogkörök gyakorlása - többnyire elősegítette a gazdálkodás rendjét. Esetenként jó hatásúak voltak a vezetői ellenőrzés további módszerei is. Az OTE-nél jelentős szerepe volt a vezetők közvetlen ellenőrzésének. Az OTE-nél ésazORFI-nál a vezetői ellenőrzést a különböző szakmai területeket (pl. gyógyszergazdálkodás) figyelemmel kisérő és ellenőrző szakmai bizottságok is segítik.
A munkafolyamatba épített ellenőrzés a vizsgált körben általában működött, helyenként javuló színvonalú.
megfelelően
-38-
Az OTE-nél ezt az ellenőrzési formát az 1989-1990. évi költségvetési ellenőrzés még bírálta. Széleskörű intézkedési terv végrehajtásával az ellenőrzés hatékonysága javult. ellenőrzési
feladat ügyviteli szabályzatokban és munkaköri leírásokban való rögzítése segítette az ellenőrzés szervezettebb működését. Helyenként az előforduló kevésbé jelentős, kis számú hibák is utalnak az ellenőrzés elfogadható színvonalára. Máshol egyes gazdálkodási események kapcsán az ellenőrzés hiánya is tapasztalható volt. (Az ORFI-nál kivitelezői számla kollaudálása, felhasznált karbantartási anyagok érdemi ellenőrzése maradt el.) Az
A függetlenített belső ellenőrzés fogyatékosságokkal terhelt. Az ellenőrzések gyakran csak szabályszerűségi szempontokkal foglalkoztak és csak szűkebb körben érintik a gazdálkodás hatékonyságát. Előfordul, hogy a jelentések jelentős része leíró jellegű ismertetés (pl. OTRI). Több esetben a vizsgálati megállapítások realizálását nem tudták dokumentálni, hiányoztak az ezt követő intézkedési tervek. Ennek hiányában az ellenőrzések eredményessége, hatékonysága alacsony szintű. Az ellenőrzések követelményektől elmaradó színvonala szemléletbeli, szervezési és személyi tényezőkre vezethető vissza. szintű
felmérés adatai szerint szervezeti megoldásként az intézménynél elsősorban az l főfoglalkozású belső ellenőr foglalkoztatása a jellemző, de gyakori, hogy a feladatot részfoglalkozásban végeztetik el. A belső ellenőrzés céljára külön szervezeti egység a legnagyobb intézményeknél található. A fejezet
függetlensége szempontjából kedvezőtlen, hogy az intézmények harmadánál - a jogszabályi előírások ellenére -a függetlenített ellenőrzés nem az elsőszámú vezető közvetlen felügyelete alatt áll.
Az
ellenőrzés
A személyi feltételekről a vizsgált időszakban több esetben nem megfelelően gondoskodtak, mivel a főfoglalkozású álláshelyek negyede betöltetlen volt. A függetlenített belső ellenőrök mintegy ötöde rendelkezett csak egyetemi, főiskolai végzettséggel és több mint egyharmadának nincs az ellenőrzéshez szükséges speciális szakképzettsége. b. Költségvetési
ellenőrzés
A felügyeleti jellegű költségvetési ellenőrzést az Ellenőrzési Főosztály látja el, amelyet helyettes államtitkár felügyel. Az ellenőrzések végrehajtásánál a ·vizsgált időszakban csak hiányosan tettek eleget a jogszabályi kötelezettségeknek.
-39-
Több mint két éve nem ellenőriztek 1989-ben 14 önálló költségvetési szervet, 1991-ben 7-et, míg 1992. félévi állapot szerint 8-at. Az ellenőrizendő szervek közül 2-t utoljára 1989-ben ellenőriztek, l-et pedig 1988-ban. meghatározó szerepet játszott az, hogy az ellenőrzés személyi feltételeit nem megfelelőerr biztosították A főosztály álláshelyeinek száma 1989. és 1992. között a felére csökkent. Az
előzőekben
A jelenlegi 5
főfoglalkozású
létszámból 3
főrevizor
látja el ténylegesen az
ellenőrzéseket Ezen kívül évente néhányfőt megbízási jogviszonyban foglalkoztatnak
szervek száma 1992. január l-én 4 7, amelynek ellenőrzéséhez a rendelkezésre álló létszám túlságosan kevés.
Az
ellenőrizendő
Növeli a feszültséget, hogy a vizsgálandó intézmények között jelentős nagyságrendűek (orvostudományi egyetemek) és országos hálózattal rendelkezők (ÁNTSZ) is vannak. ellátók a vizsgált években az egyetemi, illetve a főiskolai végzettséggel rendelkeztek. Az ellenőrzési munkához szükséges speciális szakképzettsége azonban csak kisebb hányaduknak volt.
Az
ellenőrzést
Az ellenőrzések ütemességét és a kapacitással való összhangját éves tervvel kívánták megteremteni, amit azonban időnként módosítani kellett (pl. 1990-ben létszám-
csökkenés rniatt). többnyire sokirányúan értékelték a gazdálkodást. Alapvető feladatnak tekintették a gazdálkodási rend és fegyelem biztosítását. Ennek keretében rámutattak a pénzügyi tevékenység szabályozatlanságára, a számviteli és a bizonylati rend hiányosságaira. Vizsgálták az állami vagyon védelmét (pl. a Nemzeti Egészségvédelmi Intézet esetében a gazdasági társaságokba való pénzbefektetéseket). Általában értékelték a belső ellenőrzés működését és több hiányosságat állapítottak meg. Az
ellenőrzések
előzőek
mellett többnyire a gazdálkodás hatékonyságát is értékelték. Ennek során többek kozött elemezték az intézményi kihasználtságot, a saját források bővítésének és a vállalkozásoknak a lehetőségét, a rekonstrukciós munkákat, stb. Az
Az ellenőrzések hasznosítása keretében a vizsgált szerv intézkedési tervét értékelték
és az a minisztérium jóváhagyása után vált véglegessé. A soron következő vizsgálatok alkalmával áttekintették, hogy a költségvetési szervek rniként hajtották végre az intézkedési tervet.
-40 -
Az ellenőrzési megállapítások megfelelő hasznosulását hátráltatta, hogy a hibákért a felelősséget csak elvétve vetették fel.
c. Vállalati felügyeleti
ellenőrzés
A minisztérium felügyelete alatt 1989-1991. években 7, 1992-ben pedig 6 vállalat működött. A vállalatoknál a 39/1978. (VII. l 8.) MT sz. rendelet szerinti felügyeleti ellenőrzést nem a minisztérium, hanem amellettük létrehozott felügyelő bizottságok látták el. Az 1991. évi felügyelő bizottsági időszakra terjedtek ki.
ellenőrzések
az 1986-1990. évek közötti ötéves
A vállalatok gazdáikadását alapvetőerr célszerűségi és eredményességi szempontok szerint átfogóan értékel ték. A törvényességi és a szabályszerűségi kérdések háttérbe szoru1tak. A tapasztalatok alapján sokirányú javaslatot tettek, amelynek során előtérbe került a külső tőkebevonás igénye és a gazdasági társasággá átalakulás szükségessége. A realizáló intézkedést a minisztérium helyettes államtitkára tette meg. Az előzőek mellett a felügyelő bizottságok cél- és témavizsgálatot, valamint éves értékelést rendszeresen végeztek. Az 1991. évet érintő felügyelő bizottsági ellenőrzések a gazdálkodás általános tényezői mellett figyelmet szenteltek a likviditásnak és véleményezték az átalakítási koncepciót. A minisztérium felügyelete alá tartozó vállalatok közül egy részvénytársasággá alakult át és folyamatban van további egy vállalatnak az átalakítása. Budapest, 1992. december Melléklet: l 7 lap
"
l. sz . mellé k let ~épjóléti
Miniaztérium fejezet Bevételek alakulása (a fejezet közvetlen gazdá lkodás i körébe tartozó c ímekre )
M Ft-ban Megnevezés Ered.
1989. Mód.
előirányz.
Növ. az 1990. Telj. előző év Ered. Mód. %-ában elői rányz.
l . Saját bevételek/működési ár és dijbev . 653 . 0 1 251. 5 1328.5 r, Ktgv-i támogatás 15067.1 16038 . 9 16038 . 9 3 . Atvett pénzeszközök 211.8 139.1 4. Egyéb bevételek/kiegye nlítő. függő és átfutó n é lkül / 48 . 5 171.4 209.2 5 . Előző évi pé nzmaradv . i gén~rbe vétele 566.3 517,4 Bevéte l ek összesen: (kiegyen lít ő ,
Növ. az
Telj.
előző
év %- ában
1991. Ered. Mód . előirányz .
1 3 1. 6 854 . 6 163 4.5 1777.5 1 33 , 8 1508 . 8 2 463.8 133.6 57007 . 7 58384.4 58384.4 364.0 98644.2*96583 .1 39 . 6 237 . 4 214 . 8 154 .4 6997 . 9 14897 . 8
252 , 6
33,0
183 . 9
2 4 2,5 115,9
41,6
145,8
-
751,6
697, 4 134, 8
-
Növ . az Telj . előző é v %-ában
2521.9 96583.1 15523.1
141. 9 165 . 4
209,2
236.3
97 . 4
1364.9
1301.1
186. 6
15768 . 6 18239 . 9 1 8233 .1 1 32 .1 57895.3 6 119 1 ,8 61316,6 336.3 107192,5 115518. 8 11 6 1 65.5 189.
függő ,
átfutó n élkü l )
Megjegyzés : A fejezet! adatok a finanszírozáshoz i g azodóak. INem tartalmazzák 1991-ben az üdülé si és Szan atóriumi Fő i gazga tóság eim adatait . a PM á l ta l finan szírozott TBA támogatást, de f *) adat tartalmazza az ANTS2 és a hajléktalanok k ö ltségvetési támogatás i elői r ányza t át . 1990-ben az OTF-t ől át v et t pénzeszköz adatai kimaradtak a fejezet adataiból . )
2. sz. melléklet Népjóléti Miniaztérium fejezet Kiadások alakulása (a fejezet közvetlen gazdálkodási körébe tartozó címekrel M Ft-ban Megnevezés Ered.
1989. Mód. Telj.
előirányz.
Növ. az előző év %- ában
Ered .
1990. Mód . Telj .
előirányz .
Növ. az előző év %- ában
Ered.
1991. Mód.
előirányz_
Telj .
Növ. az előző é v %-ában
l. Müködési
kiadások 2 . Fejlesztési kiad .
14873.8 16252,8 15521.3 1 29 .2
56858.9 58914.8 58084.4 374 . 2 106007.6 112401.2
111052.8 191.2
135.1
925 . 7
854,1 236 . 5
202,3
1150.7
1012.5
118,5
302,8
1684.7
1586 . 2 156 . 7
7 18,5
1020.2
1097.8 132.8
809. 1
1101 .3
1166 .1
106,2
882 ,1
1432,9
1420 . 8 121.8
3 . Egyéb ki-
adások 4. Kiadások
összesen:
15727,4 1 8 198.7 17473.2 132,4
57870 . 3 61166.8 60263.0
344 .9 107192.5 115518.8 114059.8 189. 2
függő .
átfutó tételek nélkül)
Me gjegyzés : A fejezeti adatok a finanszírozásh oz igazodóak. (Nem tartalmazzák 1 99 1- ben az Odülési és Szanatóriumi Fői ga zgatóság c ím adatait. a PM álta l finanszírozott TEA támoga t ást. 1990- ben az OTF-től át vett pénzeszköz felhasználása kimaradt a fejezet adataiból. l
Népjóléti Minisztérium fejezet
3. sz . melléklet
A pénzmaradvány alakulása, felhasználása
e Ft-ban Megnevezés
1989.
1990.
1991.
Korábbi évek maradványa Jóváhagyott előző évi pm.
589 378.492
95.552 616.356
105 . 462 1. 813 . 047
összes (halm.) pénzmar.
379.081
711.908
1.918.509
29 . 910 62 .966 74 . 040 88.887 27.726
56.323 113.103 54 . 839 lll. 765 270.416
68 . 486 460 . 449 177.309 331.170 773 . 683
283.529
606 . 446
1.811.097
95.552
105. 4 62
107 .41 2
37 . 194 . 092 35.503.394 - 12 .191
150 .1 75.627 147.069.345 197 . 761
122.407.570 120 .828 . 869 -696
363.170 253.186 108 . 962 50 . 418
272 . 011 l. 541.036 464.20 1 36.035
606.427 l. 098 . 450 309 .1 96 17 . 863
Tárgyidőszakban
felhasz nált pénzmaradvány: - jutalomra - készletbeszerzésr e - szolgáltatásra - beruházás r a - egyéb kiadás, ko rrekció összesen: Felhasználatlan p énzmaradvány a tárgyisz . végén : Tárgyi dőszak
- bevételei - kiadásai - egyéb Tárgyidőszak pénzmar . - bevételi többletből - kiadási megtakaritásból ( -ebből kiadási hátralék / Egyéb korrekció/e lől eg)
Megjegyzés: üdülési és Szana tóriumi
Főigazgatóság
eim nélkül .
Népjóléti Minisztérium fejezet
4. sz .
melllékle~
Allományi létszám alakulása
Megnevezés
1991. 1989. 1990 . átlag állományi létszám (fő)
Index 1990. 1991 . 1991 . 1989. 1990. 1989.
Teljes
fogl. Részmu!'1kaidőben fog l. Nyugdíjas midőben
29.115 780 2.893
30.137 848 2 . 664
35.845 861 3.090
103.5 108.7 92 .1
118.9 123.1 101.5 110.4 116. 0 106.8
Allományi létszám össz. 32.788
33.649
39.796
102.6
118.3 121.4
Bér- és keresetszínvonal
Tel.jes
fogl. Rés z munkaidőben fogl.
(Ft/fő/év)
145.727 197 . 069 167.215 209 . 30:3 104.881 154.156
251.559 274.879 201.966
135 . 3 125.2 147. 0
127.7 172.6 131.3 164.4 131.0 192 . 6
Egy állomány i lé ts zámra számított bérszínv. 142.632 193 . 983
248 . 213
136. 0
128. 0 174.0
14 . 884
23.061
157.5
154 .9 244.1
Egy áll. létszámra sz ámitot.t keresetszínv. 152 . 080 208.867
271.274
137.3
129 . 9 178.4
m i dőben
Nyugdí~i .:~.s
Egy állományi létszámra eső ~i utalom
9 .4 48
Megjegyzé s: a bérszínvonal az alapbér, pótlék. túl ó ra. belső helyettesítés é s prémium eimen kifizetett összegeket . ~ ar talmazza .
. . • ' . . f , . . . . ; ~ e r1 o:ett ,\',! n : ~zte:: um ~l
~~:.::.-:--.::-! . l .... ....... .
5 . sz. me l l éklet
~
..~.!lóeszkozó!! o ::: é n y
::!dei n! ..=.. ..,.~ ; · \...• L..'\..• 1
r•
.
Bruttó ért. nyitó
Viegneveze~;
() ~~s z et.:
Os~~ze~~
BíLttió é rt.
növek.
c:~~ökk.
záró
... Értékc~;ökk os~~ze~~en
Nettó
éri ék
r:! J · f
l
:u -,
I J\...l f l
T ! ; , r· ....... 1e11<:: •• e. , Nettó ért. záró bruttó ( O-ra ) leirt
ért%-ában
á!lóe~~zkó z
í989. év 11 . Ingatlan 1 2. Berendezések 13..Jám1uvek 1 4. Üzemkörön J:-Jvü!i á!!6esz.k. Osszese n:
1990. év ' 11 . lnaat!an 12. Berendezések -.J
13. Jármüvek
14663718 7321239 470580
1023042 1447867 149858
67894 317711 103509
15618866 8451395 516929
4495105 4066136 263171
11123761 4385259 253758
71 .22':;;:. 51.89'% 49.09:10
153854 515347 58113
19017 .22474554
462379 3083146
66
o
481330
100.00%
o
489180
481330 25068520
8824412
í 62441 os
64.80%
727314
i 5618866
1996950 1954399 127909
32872 451480 73770
4681867 4780591 295550
12901 ü77 5173723 275518
73.37% 51 .97'~/c
168936 632284
48. 25·=:-~.
58330
133.96
-!71 ')(") 7
o
1OO_Oü :z,
o
571518
285796í 3
9758008
471287 18821605
65. 86·:;·~.
859550
46835 498525 73026
19860086 13131407 1183845
5090482 5720905 420878
14769604 7410502 7629'..37
r-:R J; ')r:;
J;0 ':'.1 ')J; v ....~v • c_'-'
n
'V
J;O'l1 •)!=. V ·- ' '-J l c_V
6 849i2
34 768463
í i 2:32265
235:36198
8451395 516929
i 7582944
9954314 571068
1 4. Üz.emkörön á!lóeszk.
48138.0
osszese n:
25068520
3353 4082611
i 99i. év 11 _lnaatlan 1 2. Berenclezé~"e k i 3. Jármüvek
17582945 9954314 571067
2323976 3675618 685804
1 4. Üzern~~örön kfvüii -áf!:)e~.:zk.
!.7i')Q7 -r, t '-'--'"!
188364
~.:ívü!i
-
-.J
..
osszese
fl :
2;35796~
3
687:3762
'-J VVL.. V
'T• • '-O'
74.37% ?~'8325 56. 43·::-t;. 1022001 64 IIJ:;C>/ 88192 . ~v ./ 0
1OC:.00"~:·::
it '-'
67.69·::~.:
i ~~385·: 8
- - - -- - -- --
Megjegyzés: Az a datok az állami egészségügyi tar t alék á llóe szk öze i t is tar talma zzák .
.:\~
Né pjóléti Minisz térium
6. sz. me l léklet
Fejezeti vállalkozások
Megnevezés
Px Kft
RKV RT Mester-Malom
RODATA
SZEMINFO
Kft
RT
Kft 1990 .
Ala.kulás éve
19813 .
1989 .
1989 .
1989.
Alapítói vagyon
17 . 2
15
48 . 8
34
6 M Ft
l t-1 Ft 1 M Ft
8 M Ft 8 M Ft
Nl1 t ö rzstőke
- alapitáskor - .jelenleg
o
NM részese dés . al apító i vagyonból - alapitáskor 34 . 9 % - .je l enleg O % Társulás indoka : ága z at i info rm- i háttér bizt.
17 % 17
~~
RKV
gyár tó eg~rs. le választás a
16.4 16, 4
:?~
5 M Ft 0.7 M Ft
14 . 7%
0 .38 M Ft 0 .38 M Ft
2 6~
3 ;'(;
~~
eü . i nt sütő i p. háttér bizt.
kvalif ik á l t munkalehe-cő-
ség mo zg . sérülteknek
szám . t e c h . szerv1.::. prog:r· . fel ügyele t
<'"
7/a. sz . rnel l éklet
NÉPJÓLÉ l l MlNI SZ lÉRIUM
--- -------------------------·- -----K I MU T A T Á S a fejezet szintú szabad pén zes zközök és azok hasznosításáról a költségvetési támogatás kiutalá sa
előtti
napon 1989-1990. év ekben
ezer Ft-ba n
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------- -----Számla me.gnev_ 1989_ 1990. r _ név r_ név és száma II_ név IL n év I II_ név JV. név IIL név IV. név 232-90035- 0002 NM költségvetési számla
Egyen l eg Ki h . összeg Osszesen
232-90109-8352 NM tvvégi maradványelszámol ási száml a 232-90122- 0283 NM Állóeszközfenntartási alapszáma
Egyenleg Ki h. összeg Osszesen Egye nle g Ki h. összeg Osszesen
3.285.214
840 .815 500.000 l. 340-815
80.983 51. OOO 131.983
616.989 476.000 1.092. 989
87.678
3.285 .214
3. 387.078 500.000 3 . 887.078
37.581
53.869
430 49 . 000 49.430
63 . 303 100 . 000 163 . 303
-
87 . 678
18.7-351 187.351
25 . 137 165.000 190 . 137
184 . 144
172-564
L 106
1 '84 . 144
172- 564
1.106
-
37.581
53.869
50 . 730 50 . 730
146. 365
85 . 317
149 . 417
439
163 . 439
115.439
54 . 777
146.365
85.317
149.417
439
163 . 439
115 -439
54 -777
-
-
- -
-
232-90166-0036 NM központi Le téti . száml a
Egyenleg Kih. összeg Osszesen
4 . 027
4.792
1.997
2. 288
1 . 563
75 . 839
2.262 ·
1. 524
4.027
4. 792
1. 997
2. 288
1.563
75.839
2. 262
l. 524
232-90106-4375 NM Bevét eli számla
Egyenleg Kih. összeg Osszesen
12.304 12.304
20.246 20. 246
19. 546
17.223 17.223
14.367
18.036
14. 367
17 . 805 17.805
18.036
18. l 05 18 ~5
Egye nl eg Kih. összeg Oss ::ese n
-
50. 200
1. 048.0 75
232-90202- 01 96 TB Alapelszámolási szá ml a
-----------
-
19. 546
·-
-
-
-
1.1 61. OOO
107. 284
190 . 875
-
-
1.1 61.000
107 .284
190 .875
-
- - - ·----- - -·--- ----- - -
-
50.200 l . 048.075 -- ------- .. --
..
•
7/ b . s z. me llé kle t _ _ _~Ú''.JDL.L J l _ t-11 ~ J s Z l Lal Ut::L K I M U T A T Á
s··
a fejeze t sz intú sz ab a d pé nzesz közök és azok hasznosításáról a költségvetési támogatás kiutalá s a előtti napon (hó végi) 1991-ben ezer Ft-ban Számla megnev _ é s száma 232-90035-0002 NM Költségvetési:· számla
L Egyenleg S28. 757 -ti\ ih . Ö5SU65.00C összesen 693.757
232-90109-8352 Egyenleg 27.358 NM Évvégi maradvány- Kih. ös sZ.. elszámolási számla összesen 27.358 232-90122-0283 Egyenleg 91.000 NM Állóeszközfenn- Kih. ös sz..; tartási alap· számla összesen 91.000 232-90166-0036 NM Központi Letéti számla 232-90106- 4375 NM Bevételi . számla
Egyenleg 2.324 Kih. ös sz. összesen 2. 324 Egyenleg Kih . ös sz. összesen
IL 983':484- : 165.000 L 148.484
105
v_
IV.
VL
VIIL
VIL
IX.
x.
XL
XII.
801.623 : 1:3Ö2.619 . 1.688.686 -l. 912 . 288 2.015.435 3.197.696 2.606.126 2.596 . 125 3. 571.768 593.241 136 . 000 136.000 136. OOO 136. OOO 136.000 136.000 136.000 165.000 136.000 136. 000 966.623 1.-438.619 1.824 . 686 2. 048.288 2.151 . 435 3. 333.696 2.742 . 126 2. 732.125 3.707.76~ 729.241
31 . 151
33.931
108.980
103.519
71.717
13.879
28.564
7.959
43.703
43 . 455
31.153
31.151
33.931
108 . 980
103.519
71.717
13 . 879
28.564
7.959
43 . 703
43 . 455
31.153
216.500
186.500
136.800
88.297
106.597
106.397
35 . 397
80.437
3.437
32.576
36
216.500
186.500
136.800
88.297
106.597
106.397
35.397
80 . 437
3. 437
32.576
36
2.324
7. 347
2.347
4.607
5.567
2.659
2.759
2.759
376
376
376
2.324
7. 347
2.347
4-.607
5.567
2.659
2.759
2.759
376
376
376
105
140
2.932
228
228
228
228
31
31
31
272
105
-
IIL
-
-
.105
140
~. 932
-
228
228
228
-
228
-
31
31
..
- 31 . ·~·.·• 72
.. 7/c. sz. melléklet Nf-:P. IÖ!.f..TT MINTSt.r (J!lU'1 PénzeJJ ,~ Ws
K I MU T A T Á S a fejezet szintű szabad pénzeszközök és azok hasznosításáról ~ költségvetési támogatás kiutalása előtti napon (hó végi) 1992 -b .en
.
ezer rt-ban S~a me<;~r~evezése
v.
I.
II.
III.
IV.
2.113.622
111.187
1.532.994
1.118.402
136.000
136.0ÓO
136.000
136.000
2.249.622
247 . 187
1 .668. 994
VI.
és sz.áma
821.843
1.016.59:
1.254.402
821.843
1.016.592
807.060
783.789
671.893
559.977
751 .815
807 . 060
783.789
671.893
559.977
23.956
72.256
184.406
403.906
331.358
199.399
összesen
23.956
72.256
184.406
403.906
331.358
199.399
EQyenleg
376
376
376
376
376
376
összesen
376
376
376
376
376
376
Egyen l r~y
272
272
272
272
272
272
272
272
272
271
272
272
232-90035-0002
Egyenleg
NM Költségvetési
Kih.összeg
számla
összesen
232-90109-8352
Egyenleg Kih .összeg
597.520
751.815
NM f:vvégi maradvány
elszámolási s zámla
összesen
597.520
232-90122-0283 NM Áll6eszközfenn-
Egyenleg Kih.összeg
tartási alap s zámla 232-90166-0036 Nl'-1 Kölpont i IP-téti számla
·.-=t .·.~~
232- 90106-4375 NM IV!vélc l i S7. .:'omla
Kjh.ö~o;:tev
~;i h. összo•g
ÖSSlt?Sell
8 sz . mellék le t
Az ágazati és c élfeladatok előirányzataival való gaz dálkodás ellenőrzé sének részletező megállapításai é s helyi példák
l. Kiemelt egészségügypolitikai s z akmai célok eszközellátásának támogatása
működésének
és
A megha t á rozot t fe ladatok ke re tében ke r ült sor többek között a krónikus vesebetegellátás pályázat útján történő támogatására. 30 . 000 e Ft öss zegben . A pénzeszközök többség ében c éli r ány osan, t e l jes öss z egben felhasználást nyertek, bár ettől elt é rő gya korlat i s volt . A Za l a Hegyei Kórház 2 darab művesé r e kapott 4 . 000 e Ft- bó l 3 . 775 e Ft - ot forditott beruházásr a , sürgősségre való tek i ntettel egy gép beszerzése még a pályázat e l nyerése e l őtt realizáló dott. A Szombathelyi Markusovszky Kórházhoz juttatott 3.000 e Ft felhasználása azonban nem minő s i t het ö célirányosnak , mi u t án a pályázat e l nyeré sekor már ismert volt, hogy a megyei müvese állo más üzemeltetését átveszi a ROLICARE . A ROLICARE ált al fizetett 3.000 e Ft végül i s visszake r ült a Kórház költségvetésébe úgy, hogy eredet i cé l jár a nem használták fel . A "veleszületett" szívhibák szakmai programra nyúj t ott 60.000 e Ft cé l irányos felhasználása 1991 - ben csak részben va l ó s ult meg . Orvostudományi A szegedi Szentgyörgyi Albert Egyetem r észére b i zto s itott 20 . 000 e Ft - magában foglalva működte t és i célú besz erz éseket i s (278 e Ft) - teljes mértékben felhasználásra ke r ü l t . Ha sonló fe l adat r a a Se~ne lwe i s Orvostudományi Egyetem részé r e juttatott 40 . 000 e Ft e lői r ányz a tból 1991 - b e n 30 . 236 e Ft ke r ült 1-:ereskede l mi
- 2 -
cégekhez á t utalásra, mely összegból 19.784 e Ft elöleget képez. Az 1992 . június 30-i állapot sem mutat kedvezöbb képet, mivel az előirányzatokból 2 . 600 e Ft értékü berendezés még csak megrendelés alatt áll, 4.300 e Ft azonban még mindig lekötetlen pénzeszköz. A szakmai program megvalósulását hátrányosan érintette, hogy a 13.300 e Ft értékben beszerzett ultrahang készülék. a külföldi partnerrel történt nem megfelelő megállapodás következtében, cserére sza rul . A pénzügyi lebenyolitás tekintetében célszerütlen volt az 1991. év áprilisában érkez6 összeget a Budapest Bank, mint a beruházást bonyolitó pénzintézet részére átutalni. mert ezáltal az intézet még a folyószámla kamataival sem rendelkezhetett. Az ágazati feladatok köztil a
legjelentösebb összeget a csontve lő transzplantác i óra szánt 86.700 e Ft képviselte . Az előirányzat felhasználása egyes esetekbe n célszerűt len, rendeltetéstól eltérő volt. A felhasználás keretében példás gyorsasággal megvalósult és aktiválásra került a Szent László Kórház transzplantációs osztálya 24.458 e Ft összeggel. A harmadik steril boxra biztositott 10.000 e Ft a betegellátásban nem hasznosult, a vizsgálat időpontjában a berendezés megrendelés alatt állt. / A fenti összeget kötvényvásárlással hasznosi tották . / Az OHVI részére juttatott 40.800 Ft összegü pénzesz köz felhasználása több szempontból is kifogásolható . Célszerütlen kifizetésnek min6sithet6 a donor szervezéssel kapcsolatos hétkötetes propaganda szakanyag 1 . 500 e Ft-ért történ ő elkészittetése. A Heim Pál Kórház részére az OHVI nem adta át az eredeti tervben meghatározott 750 e Ft értékü vérkoncentrátumok. Az egyszeri jelleggel
f
- 3 -
juttatott 5 . 639 e Ft összegű bé r alapelőirányzat terhére részben létszámemelést hajtottak végre, me lyről, v a lamint a fennma r adó további összegek megb i zás i díjak ra történő f elhasználásár ó l tétel e s kimut a tás t nem kész í tet tek .
2 . új típusú szakma i szervezeti formák, módszertani, veze tési megoldások megalapozá sa A meghatározott c éltól
fe l h as z n álásnak minősül a több intézményt érintő, ö s sze sen 8 1. 500 e Ft ö sszegű - az áremel kedések kompenzác i óját szolgáló egys z eri jellegű támogatá s , valamint a r omániai árví zkáro sul t ak részére j uttatott 2.000 e Ft ö s szegű kiu t alás . e l térő
Nevez e tt ke r et s z olgá l t f edezetUl továbbá az Allami Né Sz olgála t kiépítésére pegészségü gyi és Tiszt i o r vos i ( 5 0. 000 e Ft ) , a Debr ecen i Or vostudomány i Egy e t emen egy s v éd vendégprofessz or a miniszt.ériummal egy k o r á b b i szerz ő dés alapján történő- a lka lmaz á sára (6 . 500 e Ft ), v alamin t a Gazdasági Igazgat ó ság kere t é b e n szakmai törvényel ő készítő feladatok finanszír o zására ( 5. 37 8 e Ft) . Ezek a kiadások az eredeti c élo kho z i g azodtak .
3. A társadalombiz tos ítás ban megtakarítá st ere dménye ző nagyé rtékű bere nde zése k ü z eme lteté si többlete
A te r vez é s r e ramban sor.
v i sszavezethet ő
me ghatár o zottaktól
hiányosságak mi att a pro gkifizetésekre került
e l té r ő
A 3575 / 1991. sz . kormányhatá r o za t az ágazati és célfe la d ato k e im rő l 40 ,3 M Ft á tc s o p o rto sitását ha gyta j ó vá az igazgatás i e imre. Ez az ö sszeg az eredet i c él tól eltérő en az NM Gazdasá g i Igaz g atóság felúj í tási é s karban tar t á si f e ladatainak f o rrásául szo l gált .
- 4 -
A céltól hasonlóképpen eltért - jóllehet elő re tervezhető - a volt szavjet laktanyák őrzésére 2.263 e Ft
nem volt forditott
Az előirányzat le gjelentősebb tétel e a DOTE összesen 3 1.600 e Ft-tal támogatott vesetranszplantációs programja. Az épitéssel kapcsolatos beruházás tervezerGen megvalósult, mig a gép- mfiszerbeszerzésre szánt összegból 4 .145 e Ft-ra a vizsgálat időpontjáig megrendelést nem realizál tak. A t r anszplantációs részleg mfiködtetésére kapott öss ze gek az igényektól elmaradtak . A finansziro zás legfőbb hiányossága, hogy nem számol a vese riasztásokkal kapcsolatos - elsősorban béralap és bérjellegű többletköltségekkel. Ennek hiánya vé gül is a vesetranszplantációs program megvalósitásá t is hátráltatja . A vizsgált évben nem volt tisztázott a CT / Computer Tomograph/ csőcseréjének finanszirozása, miután az OTF be ruházásnak min6sitette, igy a minisztérium kényszerüségbó l biztositotta a három vidéki orvostudományi egyetem részére a szükséges pótelóirányzatot . Nevezett intézmények ugyanazon tipusú és életkorú CT-kel rendelkeznek . ennek ellenére a csócserére Debrecenben 4.000 e Ft-ot, Szegeden 4.160 e Ft-ot . Pécsen 4 . 421 e Ft-ot forditottak . A OOTE Szemészeti Klinikájára , annak mGködtetésére szánt 2 .403 e Ft értékG applicator a tervben foglaltak alapján beszerzésre került. Hasonlóképpen megvalósult a SZOTE- nél a Fogászati Klinika 10 . 000 e Ft értékben történő helyreállitása . Az ágazati keret terhére - a meghatározo tt céltó l eltéróen - a Fővárosi Szent László Kórház művesekészül ékeihez új v izl á gyi tó berendezéshez sürgőssé ggel 3.200 e Ft összegG pátelőirányzatot bi ztosítottak , melyet az intéz-
- 5 -
•
mény 1991-ben likviditási problémái kiküszöbölésére fordított. A művese vízelőkészítő rendszer szállítását 1992-re ütemezték. az áprilisban beérkezett berendezést azonban az új rnűvese állomás átadása előtt nem is kívánják üzembe helyezni .
4. Intézmény ellátások kidolgozása
normatív
követelményrendszereinek
A kiemelt ágazati célok közül a legfrekventáltabb ágazati
/közgazdaság i / feladat, miután a kisérletek során szerzett tapasztalatok hosszú időre meghatározzák az egészségügyi ellátás finanszírozási rendszerét, ezen keresztül determinálják a különböző részterületek átstruktúrálódását. A következő példák alapján megállapítható, hogy a tárgyalt ágazati és célfeladatra biztosított 99.698 e Ft felhasználása csak részben volt eredményes.
A finanszírozási kísérlet
a Szekszárdi Vár o si Kórház részben önálló szerve, a GYOGYINFOK keretében indult, amely 1992. évtől, mint a minisztérium szervezési-módszertani és tudományos kutató alapintézménye, önálló intézményként működik. 1987-től
A kisérlet számszerű eredményei - a rendszerből következően - utólag a ténylegesen teljesitett ápolási e setek és az intézmények költségvetési beszámolójában dokumentált adatok valószínűségszámítás módszerével történő visszavezetéséből származtak. A számí táso}: rámutatt.ak az egyes k ó rházak rendkivül eltérő költségszintjeire, melynek nivellálását öt évben prognosztizálták. A teljesítményarányos finanszírozási rendszer bevezetése már az előző kormányzati időszakban megfogalmaz ó dott létjogosultságát a 3006/ 1991. Kormányhatározat is meger ő sí tette, egyúttal 1992-re előírta az új finanszírozás beve -
- 6 -
zetését. Ennek alapján a NM 1991. júliusában közzétett cse lekvési programja a teljesítményarányos, ennek keretében a betegségcsoportonkénti / DRG/ finanszírozást kívánta beve zetn i . ugyanakkor a GYOGYINFOK számítási anyagait az OTF-nek adaptálásra még nem adták át. Az 1992. évi X. törvény "A Társadalombiztosítási Alap 1992. évi költségvetéséről, valamint a T. Alapról szóló 1988. évi XXI. törvény módosításáról" készült jogszabály felhatalmazta az OTF-et. hogy a kórházakkal teljesítményfinanszírozási térítésben is megállapodhat. A fentiek értelmében az OTF az egészségügyi ellátás egyes részterületeit kiemelve / pl. szívsebészet, érsebészet, angiographia, CT, müvese dialízis/ - a DRG finanszírozás elméletétől elt éröen - gyakorlat ilag a közvetlen felmerült költ ségek alapján finanszírozott, anélkül, hogy a GYOGYIN FOK-tól erre vonatkozóan adatokat kért volna. Az OTF a NM-tól gyakorlatilag a bázis szemléletü elosztási funkciót vette át, és követte 1991-ben, anélkül. hogy az intézményekről közelebbi információkkal rendelkeztek vo lna. A pénzelosztó funkcióval nem párosult az ellenőrzés i rendszer kiépítése. amit már a korábbi számvevőszéki vizsgálatok is kifogásoltak. Az új finanszírozási rendre való átállás előkészítéséhez , az ágazati és célkeret terhére biztosít ott 38 . 000 e Ft 180 db IBM kompatibilis számítógép vásárlására nyújtott fedezetet . A beszerzést több árajánlat kérés előzte meg: a fenti berendezések javára v égül a közepes árfek vés és a legmagasabb - 3 éves - garanciális idő döntött . A gépek többségének beszerzése és üzembehelyezése viszonylag rövid átfutási idővel realizálódot t, de admi~ nisztrációs problémákra való hivatkozással 6 db gép a szállítási határidő / 1992. január 30. / után, mig 9 db be -
l
- 7 -
rendezés a vizsgálat időpontjáig egyáltalán nem került leszállitásra. / Hiányosság, hogy a szerzödés fizetési feltételeinek rögzítésénél a végszámla benyújtását nem kötötték valamennyi számitógép leszállításához és rendszerbe áll ításához./ Az előirányzatból 32.895 e Ft-ot használtak fel. A maradványt a finanszírozási rendszer korszerűsítésére ki ván ják fordítani, mellyel kapcsolatban a felügyeleti szerv a vizsgálat időpontjáig - még nem foglalt állást. A háziorvosi szolgálati rendszer kiépülésére a Dunaújvárosi Városi Kórház részére 4.334 e Ft-ot biztositottak a kisérlettil kiválasztott 40 felnőtt és gyermekorvosi körzet költségfigyelésére. A pénzeszközök felhasználása - a feladat ad hoc jellegemiatt- gyakorlatilag 1992. I. negyedévében realizálódott, közel 4.000 e Ft-ban, csekély mértékü maradványa / 336 e Ft/ fedezetet nyújt a rendszerrel kapcsolatos utómunkálatokra. A modellkisérletekre - mind Szekszárd , mind Dunaújváros részére - vásárolt számítógépek állománybavétele nem történt meg; átadásuk bruttó összeg megjelölése nélkül történt. Hasonló céllal, körzeti orvosi hálózattal kapcsolatos adatgyűjtés, valamint az ehhez szükséges sowtware készítés céljából a DOTE-nél 4.15 e Ft-ot használtak fel. A 10 db számitógép ellenértékének / 2.728 e Ft/ átuta lását követően csak 9 db gép került leszállitásra, melyek bevételezése illetve az önko r mányzati szervek részére történ6 átadása nincs dokumentálva. Eredménytelen volt a SZOTE Központi Izotópd iagnosztikai Labor tételes. az amortizációt is magába foglaló költségfigyelésére irányuló finanszírozási kisérlete . A NM és az intézet közötti megállapodás szerint a minisztérium az általános költségek mélységéig válla lta / 1989. I. 1-t61/ a feladat teljeskörü finanszírozását. A kisérlet s o rán, miután a dolgozók minél nagyobb teljesítményben vol tak
- 8 -
érdekeltek - az ápolási esetek átlagosan 25-30%-kal nőt tek . Az amortizációs költséget - pedig az érvényes számviteli előírások ellenére - az esetszám alapján számolták el. így ennek összege tovább emelte a kísérlet pénzszükségletét. Az amort izációs költ ségek 1991-re felhalmozott összege, fe dezetet nyújtott 4.706 e Ft összegben a szakmai feladat infrastruktúrál is hátterével ös sze függő beszerzése kre. Ez 61 %-kal haladja meg az orvos-szakmai műszerbeszerzéseJi értékét. A NM 1991-re az ugrásszerűen emelkedő költségek egészét átvállalni nem tudta. Az 1991-re biztositott 8.115 e Ft összeg mindössze 70%-a az el őző évinek, rnely a betegellátás gyakorlatában a vizsgálat iránti megnövekedett igények, azaz a betegek egy részének elutasítását, a dolgozók ezirányú anyagi ösztönzéséne}r megszűnését eredményezi.
Budapest, 1992. szeptembe r
